Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1769/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 250/19 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2019 r. nr SKO.4141.12.2019 w przedmiocie opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), sygn. II SA/Łd 250/19, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2019 r. sprawy ze skargi R.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO w Łodzi, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) z 31 stycznia 2019 r. nr SKO.4141.12.2019 w przedmiocie opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzją z 28 grudnia 2018 r. Marszałek Województwa Łódzkiego (dalej: organ I instancji) wymierzył R.R., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą R., opłatę z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu w 2016 roku w kwocie 1.901,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosła R.R., zarzucając tej decyzji:

1. naruszenie art. 3 pkt 20 lit. a w zw. z art. 284 ust. 2 p.o.ś. przez błędną wykładnię ww. przepisów i przyjęcie, iż rolnicy - osoby fizyczne prowadzące działalność wytwórczą bez obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego są "przedsiębiorcami" w rozumieniu p.o.ś., a w konsekwencji - wadliwe uznanie, że skarżąca obowiązana jest uiszczać opłaty za korzystanie ze środowiska;

2. naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

3. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie;

4. naruszenie art. 107 § 3 in fine k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu prawnym decyzji polegające na nieodniesieniu się do stanowiska strony w przedmiocie wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska, zwłaszcza odnoszących się do kategoryzacji podmiotów korzystających ze środowiska.

Z powyższych względów strona wniosła o uchylenie decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego w całości i umorzenie postępowania.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania SKO w Łodzi w decyzji z 31 stycznia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję SKO w Łodzi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła R.R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

1. naruszenie art. 3 pkt 20 lit. a w zw. z art. 284 ust. 2 p.o.ś. przez błędną wykładnię tych przepisów, tj. przyjęcie, iż rolnicy - osoby fizyczne prowadzące działalność wytwórczą w zakresie chowu lub hodowli zwierząt bez obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego są "przedsiębiorcami" w rozumieniu p.o.ś. (podczas gdy osoby fizyczne prowadzące działalność rolniczą w rolnictwie, w tym w zakresie chowu lub hodowli zwierząt, nie są przedsiębiorcami na gruncie p.o.ś. i mają obowiązek uiszczania ww. opłat tylko w zakresie, w jakim korzystanie przez nich ze środowiska wymaga, czy wymagałoby pozwolenia), a w konsekwencji - nietrafne uznanie, że R.R. obowiązana jest uiszczać opłaty za korzystanie ze środowiska;

2. naruszenie art. 7a k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu w konsekwencji nietrafnego przyjęcia, że korzystnemu dla adresatki decyzji rozstrzygnięciu sprzeciwiają się interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, podczas gdy interesy adresatki decyzji i interesy osób trzecich w ogóle z sobą nie kolidują, względnie nie zachodzi okoliczność "bezpośredniego wpływu";

3. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu;

4. naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez naruszenie reguły tzw. uczciwego procesowania (wykazującej ścisły związek z zasadą przekonywania) - poprzez brak należytego odniesienia się Kolegium do wszystkich zarzutów odwołania;

5. art. 6 k.p.a. przez błędną wykładnię tego przepisu (abstrahującą od dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, pomijającą w szczególności konsekwencje zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.) prowadzącą do założenia, iż skoro oficjalne stanowisko naczelnych organów administracji publicznych (w przedmiotowej sprawie: Ministra Środowiska) korzystne dla adresata decyzji nie stanowi źródła prawa, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, podczas gdy zasada pogłębiania zaufania jednostki do władzy publicznej oraz zasada pewności prawa (w tym zasada pewności prawa na płaszczyźnie stosowania prawa - umocowana konstytucyjne jako komponent zasady demokratycznego państwa prawnego, a ponadto odzwierciedlona w art. 8 § 2 k.p.a.) wymaga uwzględnienia wykładni przepisów prawnych prezentowanej przez organy administracji i sądy administracyjne (a do pewnego stopnia nawet stanowisk w zakresie wykładni przedstawianych przez doktrynę prawa) - tak, by praktyka stosowania prawa w danym przypadku nie stanowiła dla obywatela swoistej "pułapki", a zachowanie zgodne z prawem w świetle oficjalnego stanowiska naczelnych organów administracji publicznej czy ustalonej praktyki stosowania prawa co do zasady nie było przyczyną jakichkolwiek sankcji;

6. naruszenie art. 2 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (zasada in dubio pro tributario, zasada ścisłej wykładni przepisów prawa daninowego, zasada wyraźnej podstawy ustawowej danin publicznych - komponenty lub zasady refleksowe zasady demokratycznego państwa prawnego).

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu - w oparciu o art. 145a p.p.s.a. - do umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia: czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie, mają w rozpoznawanej sprawie zastosowanie przepisy ustawy z 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: p.o.ś., stanowiące o opłacie za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Skarżąca zarzuca zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, że rozstrzygnięcie w sprawie zapadło z naruszeniem art. 3 pkt 20 lit. a w zw. z art. 284 ust. 2 p.o.ś. przez błędną wykładnię tych przepisów, tj. przyjęcie, że rolnicy - osoby fizyczne prowadzące działalność wytwórczą w zakresie chowu lub hodowli zwierząt bez obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego są "przedsiębiorcami" w rozumieniu p.o.ś. (podczas gdy osoby fizyczne prowadzące działalność rolniczą w rolnictwie, w tym w zakresie chowu lub hodowli zwierząt, nie są przedsiębiorcami na gruncie p.o.ś. i mają obowiązek uiszczania ww. opłat tylko w zakresie, w jakim korzystanie przez nich ze środowiska wymaga, czy wymagałoby pozwolenia), a w konsekwencji - nietrafne uznanie, że jest zobowiązana uiszczać opłaty za korzystanie ze środowiska. Nadto skarżąca zarzuciła organom naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7a, art. 8 § 2, art. 11 w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., dopełniając powyższy katalog zarzutów zarzutem naruszenia art. 2 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2a Ordynacji podatkowej. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu - w oparciu o art. 145a p.p.s.a. - do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle przywołanych regulacji prawa materialnego, mających zastosowanie w kontrolowanej sprawie i zgromadzonego w niej materiału dowodowego, ze stanowiskiem skarżącej wskazującym na brak obowiązku uiszczania opłaty za korzystanie ze środowiska nie można się zgodzić. Według Sądu I instancji, nie można podzielić zarzutu skarżącej jakoby organy dopuściły się błędnej wykładni art. 3 pkt 20 lit. a w zw. z art. 284 ust. 2 p.o.ś. polegającej na przyjęciu, że rolnicy - osoby fizyczne prowadzące działalność wytwórczą w zakresie chowu lub hodowli zwierząt bez obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego są "przedsiębiorcami" w rozumieniu p.o.ś. W ocenie Sądu w składzie niniejszym zarzut ten jako niezasadny nie może odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. W tej mierze Sąd podziela bowiem stanowisko zaprezentowane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przyjmujące za podstawę pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażony w wyroku z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 908/18 (dostępny w CBOSA), że w myśl art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 275 i art. 284 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.o.ś. (w brzmieniu w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce) podmiotem korzystającym ze środowiska był przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego (lit. a) oraz osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystająca ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia (lit. c). Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium zasadnie zauważyło, że w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej wyłączono stosowanie jej przepisów do działalności wytwórczej w rolnictwie (w określonych zakresach). Zatem wskazanie w art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś. osób prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie powoduje jednoznaczność regulacji prawnej i stąd nie budzi wątpliwości, że na gruncie ustawy p.o.ś. są to podmioty korzystające ze środowiska. Trafnie wywiodło Kolegium, że skarżącą należało uznać za podmiot korzystający ze środowiska z uwagi na fakt, że jest ona osobą prowadzącą działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli zwierząt. Nie budzi przy tym – wbrew zarzutom skargi - wątpliwości ustalenie, że w rozważanym przypadku nie znajduje zastosowania art. 284 ust. 2 p.o.ś. ustanawiający wyjątek od wyżej wskazanej zasady ogólnej wyrażonej w art. 284 ust. 1 p.o.ś. Prawidłowość tego ustalenia potwierdzają zaprezentowane przez Kolegium wyniki wykładni systemowej, dokonanej z uwzględnieniem art. 4 u.s.d.g., a nadto względy przywołane w ramach odwołania do wykładni celowościowej powołanych regulacji, a mianowicie brak logicznego uzasadnienia dla różnicowania korzystających ze środowiska tylko ze względu na formę prowadzenia działalności gospodarczej. Tego rodzaju różnicowanie w konsekwencji prowadziłoby bowiem do tego, że rolnik jako osoba fizyczna byłby zwolniony z opłaty za korzystanie ze środowiska, a rolnik prowadzący przykładowo jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością już nie (por. przywołany przez Kolegium wyrok WSA w Łodzi z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 913/18, CBOSA).

Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia w kontrolowanej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 2 k.p.a., art. 7a § 1, a w konsekwencji art. 6 k.p.a.

W dalszej kolejności odnosząc się do drugiego z zarzutów przyznać należy rację Kolegium, iż nawet błędne przyjęcie, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, nie dawało podstaw do ich rozstrzygnięcia na korzyść stron, bowiem sprzeciwiają się temu interesy osób trzecich, o których mowa w powołanym art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, Kolegium trafnie za te osoby uznało innych korzystających ze środowiska (tj. osoby fizyczne), prowadzących działalność wytwórczą w zakresie chowu lub hodowli drobiu, którzy zgodnie z prawem wnosili opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie ulega przy tym wątpliwości, że konsekwencją takiej praktyki byłoby złamanie zasady równości wobec prawa i naruszenie zasady uczciwej konkurencji na rynku hodowców drobiu.

Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą pod firmą R. i jak ustaliły organy, figuruje w rejestrze podatników i płatników, prowadzonym przez Urząd Skarbowy Łódź-Widzew, posiada stosowny NIP i prowadzi działalność w zakresie wg PKD: G4633Z – sprzedaż hurtowa mleka, wyrobów mleczarskich, jaj, olejów i tłuszczów jadalnych. Składała także deklaracje z działów specjalnych produkcji rolnej. Za okresy 01-07/2008, 08-12/2010 i 01/2011-12/2016 składała również deklaracje VAT-7 i za lata 2011-2016 deklaracje PIT-6L. Nadto Naczelnik Urzędu Skarbowego Łódź-Widzew za lata 2011-2016 wydawał decyzje ustalające wysokość podatku w działach specjalnych produkcji rolnej (zob. pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Widzew z 2017 r. powołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji). W tej sytuacji skarżąca nie uiszczając opłat za korzystanie ze środowiska – jak trafnie wskazało Kolegium – niewątpliwie znajdowałaby się w uprzywilejowanej pozycji względem konkurencji na rynku hodowców drobiu.

Zdaniem Sądu I instancji, w toku postępowania administracyjnego organy wyjaśniły w wyczerpujący sposób stan faktyczny sprawy, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art.7, art. 7a, art. 8, art.77 § 1, art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, a sposób jej naliczenia nie nastręcza zastrzeżeń zarówno natury merytorycznej, jak i formalnej. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ wskazanych przepisów prawa materialnego. Nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie ustalenia organu odwoławczego znajdują potwierdzenie w zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym sprawy, a zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Konstatacja ta wykluczyła zatem możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu w oparciu o art. 145a p.p.s.a. do umorzenia postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej R.R. (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r.pr. A.K., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Wskazanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego, a mianowicie:

1) naruszenie normy "wysłowionej" w art. 284 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 lit. a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), w brzmieniu obowiązującym w 2016 r., przez błędną wykładnię ww. przepisów: przyjęcie, że rolnicy - osoby fizyczne prowadzące działalność wytwórczą w zakresie chowu lub hodowli zwierząt bez obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego były "przedsiębiorcami" w rozumieniu p.o.ś. (podczas gdy osoby fizyczne prowadzące działalność rolniczą, w tym w dziedzinie chowu lub hodowli zwierząt, nie były przedsiębiorcami na gruncie p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. i miały obowiązek uiszczania ww. opłat tylko w zakresie, w jakim korzystanie przez nich ze środowiska wymaga czy wymagałoby pozwolenia);

2) naruszenie normy "wysłowionej" w art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) ww. przepisów wskutek błędnego przyjęcia, że zachodzi okoliczność "bezpośredniego wpływu" rozstrzygnięcia na interesy osób trzecich;

3) naruszenie normy "wysłowionej" w art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez błędną wykładnię przepisu kodeksowego (abstrahującą od dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, pomijającą w szczególności konsekwencje zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.) prowadzącą do założenia, że skoro oficjalne stanowisko naczelnych organów administracji publicznych (w przedmiotowej sprawie: Ministra Środowiska) korzystne dla adresata decyzji nie stanowi źródła prawa, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, podczas gdy zasada pogłębiania zaufania jednostki do władzy publicznej, oraz zasada pewności prawa (w tym zasada pewności prawa na płaszczyźnie stosowania prawa - umocowana konstytucyjne jako komponent zasady demokratycznego państwa prawnego, a ponadto odzwierciedlona w art. 8 § 2 k.p.a.) wymaga uwzględnienia wykładni przepisów prawnych prezentowanej przez organy administracji i sądy administracyjne (a do pewnego stopnia nawet stanowisk w zakresie wykładni przedstawianych przez doktrynę prawa) - tak, by praktyka stosowania prawa w danym przypadku nie stanowiła dla obywatela swoistej pułapki, a zachowanie zgodne z prawem w świetle oficjalnego stanowiska naczelnych organów administracji publicznej czy ustalonej praktyki stosowania prawa co do zasady nie było przyczyną jakichkolwiek sankcji;

4) naruszenie norm "wysłowionych" w art. 2 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - dalej: o.p. (zasada in dublo pro tributario, zasada ścisłej wykładni przepisów prawa daninowego, zasada wyraźnej podstawy ustawowej danin publicznych - komponenty lub zasady refleksowe zasady demokratycznego państwa prawnego) poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów;

5) naruszenie normy "wysłowionej" w art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, a w konsekwencji błędne uznanie, że Kolegium nie uchybiło regule tzw. uczciwego procesowania (wykazującej ścisły związek z zasadą przekonywania) nie odnosząc się do wszystkich zarzutów odwołania.

W tym stanie rzeczy wniesiono o uchylenie (w całości) zaskarżonego wyroku. Wniesiono ponadto o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazano, że spór prawny między R.R. a organami administracji dotyczył opłat za korzystanie ze środowiska, ściślej zaś za wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w świetle obowiązujących reguł wykładni przepisów prawa i standardów państwa prawnego w pełni zasadne jest przyjęcie, że R.R. na gruncie rawa ochrony środowiska jest osobą fizyczną, która nie posiadała statusu przedsiębiorcy i nie jest obowiązana do legitymowania się pozwoleniem emisyjnym – w konsekwencji: na mocy art. 284 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 lit. a nie była obowiązana do uiszczania przedmiotowych opłat. Sąd Wojewódzki odrzucając rezultat wykładni przedstawiony przez skarżącą w zasadzie powielił argumentację organu I instancji i SKO w Łodzi, nie pogłębiając jej. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pominął istotne zagadnienia interpretacyjne podniesione w skardze.

Skarżąca kasacyjnie w zasadzie nie kwestionowała, że na gruncie ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: u.s.d.g.) mogła być uważana za przedsiębiorcę. Zważyć jednak wypada, że ujęcie "przedsiębiorcy" w u.s.d.g. i w p.o.ś. było odmienne. Przekonuje o tym brzmienie definicji legalnej "podmiotu korzystającego ze środowiska" (art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.). Mimo że ustawodawca odwołał się pomocniczo do pojęcia przedsiębiorcy występującego na gruncie u.s.d.g., bynajmniej nie inkorporował definicji przedsiębiorcy z tego aktu normatywnego, ale na gruncie p.o.ś. zmodyfikował definiens zaczerpnięty z u.s.d.g. Treść art. 284 ust. 2 p.o.ś. pozwala zatem na wyraźne odróżnienie sytuacji prawnej dwóch kategorii podmiotów prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie: z jednej strony osób fizycznych, których działalność nie wymaga uzyskania pozwolenia emisyjnego, z drugiej zaś osób prawnych oraz osób fizycznych z tzw. pozwoleniem emisyjnym (pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii - zob. art. 3 pkt 29 p.o.ś.). Obowiązek uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska spoczywał wyłącznie na podmiotach z drugiej kategorii. Konkluzja ta pozwala na utrzymanie założenia racjonalnego prawodawcy. Inne próby odczytywania treści normatywnej art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś. ignorują podstawową regułę wykładni - mianowicie zakaz przyjmowania, iż pewne fragmenty tekstu prawnego są zbędne (zakaz wykładni per non est). Pogląd o "doprecyzowaniu regulacji prawnej" przez zamieszczenie w art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś sformułowania: "(...) a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa nie znajduje, w ocenie autora skargi kasacyjnej, dostatecznych podstaw. O "doprecyzowaniu regulacji prawnej" można by mówić wówczas, gdyby w miejscu słów "a także osoby..." prawodawca umieścił wyrażenie "w tym osoby ..." albo wyrażenie synonimiczne. Sąd Wojewódzki, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie odniósł się w sposób dostateczny do zagadnienia wpływu przyjęcia wykładni odmiennej od przedstawionej przez doktrynę prawa (E. Klatt, M. Górski) oraz Ministra Środowiska i wysokich urzędników Ministerstwa Środowiska na takie dobra jak: zaufanie jednostki do władzy publicznej czy bezpieczeństwo prawne (pewność prawa, postulat jednolitej wykładni, trwałość praktyki orzeczniczej typu administracyjnego i sądowego). Sąd Wojewódzki nie odniósł się do przywoływanych w skardze judykatów dotyczących tychże dóbr, w tym do tez orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 24 maja 1994 r., sygn. akt K 1/94. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie przytoczył racje natury aksjologicznej, które jego zdaniem, uniemożliwiają uznanie, że skarżąca, jako rolnik i osoba fizyczna nieobjęta obowiązkiem legitymowania się pozwoleniem emisyjnym, nie ma obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska. Racje te odnoszą się w istocie do zasady równego traktowania.

Dla usunięcia wątpliwości natury formalnej autor skargi kasacyjnej nadmienia, że zgodnie z dominującym stanowiskiem doktryny prawa i judykatury powoływanie w skardze kasacyjnej (przy formułowaniu podstaw kasacyjnych) przepisów normujących postępowanie administracyjne (w tym przepisów k.p.a.) jest w pełni poprawne, a niekiedy nieodzowne (zob. np. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Warszawa 2011, rozdział V, podrozdział 6, System Informacji Prawnej Lex Omega, dostęp elektroniczny). Co więcej, niewyczerpujące bądź po prostu wadliwe wskazanie przepisów p.p.s.a. nie jest dostatecznym powodem odrzucenia skargi kasacyjnej (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA 2010 nr 1, poz. 1).

W piśmie procesowym z 19 grudnia 2019 r. skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez r.pr. A.K, przedstawiła nową argumentację do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarżąca kasacyjnie przedłożyła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pismo z 28 października 2019 r., znak DZŚ-1.0221.20,2019.JŚ opatrzone podpisem Zastępcy Dyrektora Departamentu Zarządzania Środowiskiem Ministerstwa Środowiska. Według skarżącej kasacyjnie, analiza prawna zawarta w tym piśmie wydaje się wspierać stanowisko skarżącej kasacyjnie. W szczególności Ministerstwo Środowiska ocenia, że biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środowiska, osoby prowadzące działalność rolniczą nie są przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców (i twierdzenie to przekonująco uzasadnia). Strona skarżąca kasacyjnie podniesioną argumentację podziela i wnosi wobec powyższych okoliczności o zaliczenie wywodów prawnych zawartych w ww. piśmie na poczet rozwinięcia uzasadnienia zgłoszonych uprzednio zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługują na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnej z podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącej kasacyjnie - uchybił Sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Należy również zwrócić uwagę, że braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną, uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11 wyraźnie wskazał, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., II OSK 1966/12, LEX nr 1502241).

Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegały konwalidacji w niniejszej sprawie również przez złożenie zastrzeżenia, które znalazło się w części końcowej uzasadnienia skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., I OSK 568/21, LEX nr 3348931).

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że rozstrzygające znaczenie w sprawie ma kwestia: czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie, mają w rozpoznawanej sprawie zastosowanie przepisy ustawy z 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm. p.o.ś.), powoływanej, stanowiące o opłacie za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Kwestia ta stanowi oś sporu w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w drugiej kolejności odniesie się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 284 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś. Ma rację Sąd I instancji, że w świetle art. 3 pkt 20 p.o.ś. (w brzmieniu w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce) podmiotem korzystającym ze środowiska był przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672, dalej: u.s.d.g.) oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego (lit. a) oraz osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia (lit. c). Przypomnieć należy, że organ I instancji w decyzji 28 grudnia 2018 r., znak: RŚIII.7252.1357.2016.BR określił skarżącej kasacyjnie opłatę za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w 2014 r. i wynikającą z wykazu w 2014 r. Oznacza to, że okresem, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, jest rok 2014.

Sąd I instancji prawidłowo nie podzielił zarzutu skarżącej jakoby organy dopuściły się błędnej wykładni art. 3 pkt 20 lit. a w zw. z art. 284 ust. 2 p.o.ś. Trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO w Łodzi, że skarżącą należało uznać za podmiot korzystający ze środowiska z uwagi na fakt, iż jest ona osobą prowadzącą działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli zwierząt. Nie budzi wątpliwości ustalenie, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 284 ust. 2 p.o.ś. ustanawiający wyjątek od wyżej wskazanej zasady ogólnej wyrażonej w art. 284 ust. 1 p.o.ś. (por. odpowiednio wyrok NSA z 28 września 2022 r., III OSK 1191/21 oraz prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 11 grudnia 2018 r., II SA/Łd 908/18). Wykładnia art. 284 ust. 2 p.o.ś. 2 zw. z art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś. jest całkowicie sprzeczna z podstawową zasadą ogólną prawa ochrony środowiska uregulowaną w art. 7 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia (art. 7 ust. 1 p.o.ś.). Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu (art. 7 ust. 2 p.o.ś.). W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd według którego "[...] zasada »zanieczyszczający płaci« z art. 7 Prawa ochrony środowiska nadaje kierunek interpretacyjny pozostałym przepisom tej ustawy" (wyrok NSA z 6.02.2014 r., II OSK 2136/12, LEX nr 1497909). Według NSA, przepis art. 284 ust. 2 p.o.ś. stanowi konkretyzację zasady ogólnej zawartej w art. 7 P.o.ś., to jest zasady "zanieczyszczający płaci". Zasada ogólna zawarta w tym przepisie ma znaczenie dla interpretacji treści art. 284 ust. 2 p.o.ś. Obowiązek ponoszenia kosztów zanieczyszczenia został bowiem nałożony na każdy podmiot będący ich sprawcą (wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2611/14, LEX nr 2106699). Odmienna interpretacja art. 284 ust. 2 p.o.ś., którą przedstawiono w skardze kasacyjnej byłaby niezgodna z wykładnią językową odnośnych unormowań Prawa ochrony środowiska. Ponadto stałaby w sprzeczności z fundamentalną zasadą ogólną "zanieczyszczający płaci", w świetle której niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów, które - tak jak art. 284 ust. 2 p.o.ś. - przewidują określone zwolnienia z obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska (wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2763/14, LEX nr 2106714). Art. 284 ust. 2 p.o.ś. nie może być interpretowany jako odstępstwo od zasady zanieczyszczający płaci, która realizuje przez opłaty za korzystanie z zasobów środowiska dwie zasadnicze funkcje: redystrybucyjną i bodźcową. Zgodnie z funkcją bodźcową opłaty mają zachęcać sprawcę do podejmowania takich środków zaradczych, które zredukują powodowane przez niego zanieczyszczenie przy wykorzystaniu najtańszych metod działania. Funkcja redystrybucyjna ma skłaniać sprawcę do ponoszenia kosztów, które przypadają na niego w ramach wspólnie podejmowanych działań na rzecz ochrony środowiska. Opłaty ustalone na niskim poziomie mogą powodować sytuacje, w których dla sprawcy korzystniej będzie je uiszczać i w ten sposób zalegalizować fakt powodowania zanieczyszczenia. Obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska przyczynia się także do realizacji celu prewencyjnego prawa emisyjnego, którym jest niedopuszczenie do sytuacji, w której emisja stanie się zanieczyszczeniem. Z art. 1 p.o.ś. wynika, że ustawa określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju. Oznacza to, że czym innym jest ochrona środowiska, a czym innym warunki korzystania z niego. Oba działania powinny jednak uwzględniać zasady ogólne prawa ochrony środowiska. Każdy rodzaj korzystania ze środowiska uregulowany w art. 4 p.o.ś. musi odbywać się zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska.

Opłaty za zanieczyszczenie środowiska czy – w ujęciu szerszym – za emisję materialnych i niematerialnych zanieczyszczeń (w granicach określonych instrumentami regulacji bezpośredniej), np. opłaty za emisje gazów i pyłów do powietrza atmosferycznego, należą do instrumentów finansowych prawa ochrony środowiska. Wykładnia art. 284 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś. dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z celami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych [(zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 334, str. 17 ze zm.]. Jak wynika z treści motywu 2. do ww. dyrektywy, w celu zapobiegania zanieczyszczeniom wynikającym z działalności przemysłowej, ich redukcji i w możliwie najszerszym zakresie wyeliminowania zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" oraz zasadą zapobiegania zanieczyszczeniom należy ustalić ogólne ramy kontroli głównych rodzajów działalności przemysłowej, przyznając pierwszeństwo interwencji u źródła oraz zapewniając rozsądną gospodarkę zasobami naturalnymi i biorąc pod uwagę, w razie potrzeby, sytuację gospodarczą i szczególne lokalne cechy miejsca, w którym prowadzona jest działalność przemysłowa. Zgodnie z treścią motywu 5. dyrektywy 2010/75/UE, w celu zapewnienia zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, każda z instalacji powinna być eksploatowana wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie lub, w przypadku pewnych instalacji i czynności, w których wykorzystuje się rozpuszczalniki organiczne, wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie lub jest zarejestrowana.

W motywie 20. tego aktu prawnego wskazano, że intensywny chów drobiu i bydła w znaczący sposób przyczynia się do emisji zanieczyszczeń do powietrza i wody.

Skarżąca kasacyjnie mimo, że nie musiała ubiegać się o pozwolenie zintegrowane, to nie została zwolniona z obowiązku naliczania opłat z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z chowu i hodowli kur nieśnych. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji określił wysokość opłaty za 2014 r. na podstawie przepisów wskazanych w decyzji z 28 grudnia 2018 r.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej, w których powiązano naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. z naruszeniem art. 7a k.p.a. oraz 6 k.p.a. Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli, podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżąca w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2022 r., III OSK 4892/21, LEX nr 3407451). Odnosząc się do treści zarzutów przedstawionych w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, zgodzić należy się z Sądem, który nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia w kontrolowanej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 2 k.p.a., art. 7a § 1, a w konsekwencji art. 6 k.p.a. Odnosząc się do kwestii naruszenia pierwszego z tych przepisów Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Kolegium trafnie wykazało niezasadność takiego stanowiska skarżącej. Niewątpliwie Kolegium nie odstąpiło od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Ma rację Sąd I instancji, że bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia organów orzekających w kontrolowanej sprawie pozostają przy tym wypowiedzi innych niewłaściwych w tej sprawie organów, w tym zwłaszcza powołane w skardze stanowisko Ministra Środowiska w odpowiedzi na interpelację poselską nr 8294, już choćby z tego powodu, że nie stanowią one źródeł prawa powszechnie obowiązującego, których obowiązek respektowania spoczywałby na organach prowadzących postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Bez znaczenia również dla prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji miała treść pisma Ministerstwa Środowiska z 28 października 2019 r., znak: DZŚ-I.0221.20.2019.JŚ stanowiącego załącznik do pisma z 19 grudnia 2019 r. skarżącej kasacyjnie z przytoczeniem nowej argumentacji do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie zapoznał się z treścią pisma z 19 grudnia 2019 r. wraz z jego załącznikiem i stwierdził, że wywody prawne zawarte w piśmie Ministerstwa Środowiska z 28 października 2019 r., znak: DZŚ-I.0221.20.2019.JŚ nie zmieniły stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie braku zasadności skargi kasacyjnej.

W trafnej ocenie Sądu I instancji, nawet błędne przyjęcie, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, nie dawało podstaw do ich rozstrzygnięcia na korzyść stron, bowiem sprzeciwiają się temu interesy osób trzecich, o których mowa w powołanym art. 7a § 1 k.p.a. Kolegium trafnie za te osoby uznało inne podmioty korzystające ze środowiska (tj. osoby fizyczne), prowadzące działalność wytwórczą w zakresie chowu lub hodowli drobiu, którzy zgodnie z prawem wnosili opłaty za korzystanie ze środowiska.

Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś., prawidłowo uwzględnił, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą pod firmą R. i jak ustaliły organy, figuruje w rejestrze podatników i płatników prowadzonym przez Urząd Skarbowy Łódź-Widzew, posiada stosowny NIP i prowadzi działalność w zakresie wg PKD: G4633Z – sprzedaż hurtowa mleka, wyrobów mleczarskich, jaj, olejów i tłuszczów jadalnych. Składała także deklaracje z działów specjalnych produkcji rolnej. Za okresy 01-07/2008, 08-12/2010 i 01/2011-12/2016 składała również deklaracje VAT-7 i za lata 2011-2016 deklaracje PIT-6L. Nadto Naczelnik Urzędu Skarbowego Łódź-Widzew za lata 2011-2016 wydawał decyzje ustalające wysokość podatku w działach specjalnych produkcji rolnej (zob. pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Widzew z 2017 r. powołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji). W tej sytuacji skarżąca nie uiszczając opłat za korzystanie ze środowiska – jak trafnie wskazało Kolegium – niewątpliwie znajdowałaby się w uprzywilejowanej pozycji względem konkurencji na rynku hodowców drobiu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości co do treści normy prawnej w sprawie nie zachodzą, w szczególności, gdy w procesie wykładni poza wynikami wykładni językowej Sąd Wojewódzki uwzględnił także wykładnię systemową. Sam fakt, że strona skarżąca kasacyjnie zaproponowała odmienną wykładnię znajdujących w sprawie przepisów niż przyjęta przez organ i Sąd I instancji, nie przesądza o istnieniu wątpliwości, co do treści norm prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie. Wątpliwości, o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a., muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. W sprawie nie zaistniały wątpliwości, co do treści normy prawnej oraz niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w toku postępowania administracyjnego organy wyjaśniły w wyczerpujący sposób stan faktyczny sprawy, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 7a, art. 8, art.77 § 1, art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, a sposób jej naliczenia nie nastręcza zastrzeżeń zarówno natury merytorycznej, jak i formalnej. Za nietrafny uznać należało wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej, ponieważ zasadnie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, co do naruszenia art. 2 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zarzuty te nie znajdują bowiem potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.

Niezasadny jest też zarzut przedstawiony w pkt 5) petitum skargi kasacyjnej, ponieważ Sąd I instancji słusznie nie stwierdził naruszenia przez orzekające organy art. 11 w zw. z art. 8 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. Orzekające organy działały zgodnie z zasadami pogłębiania zaufania obywateli, utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Decyzje organów I i II instancji zawierają elementy składowe, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Treść uzasadnień tych decyzji jest zgodna z art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.