Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1304/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4  pkt 8,  ust. 5c, 60  ust.  1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. B., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb [...].

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 13 października 2020 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu. Zażalenie na to postanowienie złożył P. B.

Organ odwoławczy utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż z treści art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej jako u.p.z.p.) wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną, innych niż parki narodowe i ich otuliny. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], na terenie którego obowiązuje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r. poz. [...]).

Organ wskazał, iż krajobraz Pojezierza [...] ukształtowany został w wyniku ostatniego zlodowacenia, którego fazy zaniku zaznaczają się w postaci łuków wałów morenowych. Po stopnieniu lodowca następuje odsłonięcie moreny dennej w postaci lekko falistych równin. Pojezierze [...] położone jest po obu stronach rzeki [...]. Cały obszar ma mocno pofałdowany krajobraz, a wzniesienia sięgają maksymalnie do 200 m n.p.m. Planowana inwestycja bezspornie wiąże się z naruszeniem obowiązującego na terenie Obszaru zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 5 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały), a ponadto w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania odstępstwa od jego stosowania.

Organ wskazał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że przez trwałe zniekształcenie rzeźby terenu należy rozumieć działania polegające na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby, czego skutkiem towarzyszącym jest także utrata określonych cech morfologicznych danego typu rzeźby (tj. zmiana struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenie warstwy gleby i przerwanie procesów glebotwórczych). Do prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu zalicza się prace, które prowadzą do zniszczenia lub przekształcenia form rzeźby terenu w sposób oznaczający utratę cech morfologicznych danego typu rzeźby. Wiąże się ona z istotnymi zmianami ukształtowania danego terenu w wyniku przemieszczania znacznych ilości mas ziemnych. Zdaniem organu II instancji nie podlega wątpliwości, że obszar inwestycji, przed wykonaniem prac związanych z nawiezieniem ziemi, reprezentował swoiste cechy, które wyróżniają rzeźbę Pojezierza [...]. O ukształtowaniu terenu działki nr [...] można zatem powiedzieć, że posiada ona wartościowe i wyróżniające ją walory krajobrazowe podlegające ochronie na podstawie przepisu § 5 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały.

Z protokołu z przeprowadzonych w dniu 30 października 2020 r. oględzin działki nr [...] wynika, iż powierzchnia przedmiotowej działki została zniwelowana. Przedmiotowy teren został wyrównany przez inwestora i stanowi obecnie teren bez roślinności. W efekcie spadek terenu zachodniej części działki został zwiększony, w centralnej części uskoki wysokościowe (obniżenia) zostały zniwelowane, dodatkowo podwyższono poziom gruntu w północno-wschodnim fragmencie działki. W wyniku przeprowadzonych prac na całej działce (oprócz skarpy na zachodniej granicy) osiągnięto poziom wysokości taki jak droga, przy której położona jest przedmiotowa działka, mapy zasadniczej stanowiącej załącznik graficzny do przedmiotowego projektu decyzji wynika, iż działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowiła niejednorodny teren w zakresie ukształtowania terenu. W części centralnej występowały tam uskoki o głębokości dochodzącej do 1,5 m (dane ustalone na podstawie profilu terenu dostępnej na stronie www.geoportal.gov.pl). W zachodnim fragmencie działki następuje dość łagodne wzniesienie rzędnych od punktu wysokościowego 137,1, aż do kulminacji 141,1 na granicy z działką nr [...]. Potwierdza to iż rzędne terenu uległy zmianie. Ponadto na terenie działki nr [...] występuje zbiornik wodny.

Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] słusznie wskazał, że niemożliwe jest uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której nielegalne zniekształcenie rzeźby terenu, powoduje możliwość realizacji inwestycji, która nie mogłaby być zrealizowana, gdyby przedmiot ochrony istniał w pierwotnym kształcie. Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., IV SA/Wa 2720/12, wskazując, że uzgodnienie warunków zabudowy w przypadku zniszczenia przedmiotu ochrony stanowi niejako legalizację bezprawnie podjętych prac. Ponadto wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r, sygn. akt. IV SA/Wa 544/14, wynika, że prace naruszające zakazy obszaru chronionego krajobrazu wykonane przed uzyskaniem uzgodnienia stanowiącego przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy należy potraktować jako przygotowania do inwestycji naruszające wspomniane zakazy i potwierdzające, że planowana inwestycja (budowa) również narusza te zakazy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że teren przedmiotowej działki został zniwelowany, co doprowadziło do zmiany ukształtowania rzeźby terenu. W ten sposób doprowadzono omawiany teren realizacji inwestycji do stanu, w którym możliwe będzie zrealizowanie zabudowy, a tym samym naruszono zakazy obowiązujące na terenie chronionym.

Nadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w § 5 ust. 1 ww. uchwały nie dotyczą wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także nie jest związana realizacją inwestycji celu publicznego ani wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych.

W trakcie oględzin nie odnotowano na terenie działki nr [...] obszarów podmokłych, zbiorników wodnych, zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Na północ od obszaru inwestycji, na terenie działki nr [...] potwierdzono obecność zbiornika wodnego, o kształcie rynnowym, otoczonego gęstymi zakrzaczeniami, głównie wierzbowymi. Organ stwierdził, że prawdopodobne jest, że zbiornik wodny powstał na skutek przekształcenia danej sieci hydrologicznej terenu, a odnotowane na mapie sytuacyjno-wysokościowej dołączonej do projektu decyzji uskoki w granicach rozpatrywanej działki są pozostałością tej sieci. W ocenie organu, brak jest więc podstaw do uznania pisanego zbiornika za obiekt naturalny, w związku z tym zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały nie zostanie naruszony.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji prawidłowo zebrał i przeanalizował materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W wyniku przeprowadzonej wizji w terenie ustalono aktualny stan faktyczny, który jednoznacznie wskazuje, iż realizacja planowanej zabudowy nie byłaby możliwa bez przeprowadzonej niwelacji terenu. W projekcie decyzji wskazano, iż planowana inwestycja nie może powodować zmiany ukształtowania rzeźby terenu oraz wycinki drzewostanu, co potwierdza iż organ główny prowadzący postępowanie świadomy był zróżnicowanego ukształtowania przedmiotowego terenu.

Organ podkreślił, że na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] nie wprowadzono zakazu zabudowy, a istnienie w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej stanowi obecnie i niezaprzeczalnie element krajobrazu, należy jednak pamiętać, iż powstanie nowej zabudowy nie może prowadzić do złamania zakazów obowiązujących w granicach tego Obszaru.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. B., zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, w skutek której utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie,

- prawa materialnego art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na wykroczeniu organów uzgodnieniowych poza zakres uzgodnienia, w konsekwencji czego nastąpiła odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy bez odniesienia się do proponowanych parametrów inwestycji i zasad zagospodarowania terenu,

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 55) w zw. z § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], polegające na uznaniu, że inwestycja obejmująca budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. Nr [...] obr. [...] doprowadzi do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu działki,

- przepisów postępowania tj. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności niezbadanie w sposób dostateczny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności tj. czy i ewentualnie w jaki sposób zamierzona inwestycja wpłynęłaby na chroniony obszar przyrodniczo-krajobrazowy, mając na względzie istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej zlokalizowanej również na chronionym obszarze, stanowiącej obecnie i niezaprzeczalnie element chronionego krajobrazu, co powinno być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy przez organ uzgodnieniowy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż działka nr [...] obr. [...] leży w sąsiedztwie osiedla obiektów budowlanych (domów rekreacyjnych oraz całorocznych). W odległości ok. 65 m od granicy działki w stronę jeziora rozpoczyna się pierwszy rząd zabudowanych działek (7 zabudowanych działek). Kolejne rzędy działek w stronę jeziora również są zabudowane. Z drugiej strony działka sąsiaduje z terenami rolniczymi i nieużytkami. Działki zabudowane domami również leżą na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], są one także elementem chronionego krajobrazu. Bezsporne jest, w świetle zastanego stanu zabudowy, iż na terenie objętym ochroną nie ma bezwzględnego zakazu zabudowy. Zapisy w/w uchwały nie wprowadzają bezwzględnego zakazu zabudowy. Co więcej, w sytuacjach wskazanych w § 5 ust. 7 dopuszcza się nawet zabudowę w pasie szerokości 100 m od linii jeziora i innych naturalnych zbiorników wodnych.

W ocenie skarżącego, przyjęcie że niwelacja działki stanowi zniekształcenie rzeźby terenu jest nieprawdziwe i nieudowodnione. O zniekształceniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak niwelacja wzgórza, wydmy, wąwozu, itp. Organy nie wykazały w tej sprawie, iż nastąpiła istotna zmiana ukształtowania terenu działki, degradacja gleby czy przerwanie procesów glebotwórczych. Brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zasadzie uniemożliwia zabudowę działki, co w sposób istotny głęboko ingeruje w prawo własności skarżącego. W tej sytuacji niezbędnym staje się szczegółowe wykazanie, że na danej konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze, przy uwzględnieniu przekształconego już krajobrazu w skutek istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma wyjaśnienie znaczenia pojęcia "rzeźby terenu" wg normy § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...]. Według art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody, rzeźba terenu jest elementem związanym z wartościami przyrodniczymi, kulturowymi, historycznymi, estetyczno-widokowymi obszaru stanowiącymi walory krajobrazowe. Ochrona krajobrazowa ma na celu zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Na mocy art. 7 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774) do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano art. 2 pkt 16e, według którego, przez krajobraz należy rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Krajobrazu nie można zatem utożsamiać z jedną działką, lecz z całością przestrzeni składającą się na krajobraz. Rzeźba terenu to pojęcie szersze, stanowiące element krajobrazu. Na terenie działki nie doszło do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, lecz do zniwelowania uskoków na działce. Na terenie działki nie obowiązuje zakaz zabudowy, co oznacza, iż dopuszcza się wprowadzenie zmian zagospodarowania terenu działki. Każda z kolei budowa, wymaga podjęcia prac związanych z przygotowaniem terenu budowy m.in poprzez zrównanie działki, która z kolei nie może być postrzegana jako zniekształcenie rzeźby terenu (krajobrazu).

W ocenie strony skarżącej, nie sposób zatem uznać, że niwelacja nieznacznego uskoku do 1,5 m stanowi trwałe zniekształcenie rzeźby terenu przy uwzględnieniu faktu, na który wskazał organ wyższego stopnia, iż cały obszar Pojezierza jest mocno pofałdowany, a wzniesienia sięgają max. do 200 m n.p.m. Krajobraz falisty charakteryzuje się łagodnymi i niewielkimi deniwelacjami terenu o względnych wysokościach do kilku metrów, a w przedmiotowej sprawie zniwelowano uskok nie przekraczający nawet dwóch metrów. Dokonane przez inwestora prace nie należą do trwałych, gdyż co do zasady istnieje możliwość przywrócenia dotychczasowego ukształtowania działki oraz nie stanowią oczywistego, istotnego naruszenia rzeźby terenu stanowiącej element krajobrazu.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, ocena ukształtowania działki w oparciu o mapę dołączoną do wniosku jest niewystarczająca z tego też względu, iż mapa sugeruje występowanie zbiornika wodnego na terenie działki. Organ odwoławczy wyraźnie jednak zaznaczył, iż jest to jednak zbiornik sztuczny, który prawdopodobnie powstał na skutek przekształcenia danej sieci hydrologicznej terenu, a odnotowane na mapie sytuacyjno-wysokościowej dołączonej do projektu decyzji uskoki w granicach rozpatrywanej działki są pozostałością tej sieci. Oznacza to, iż uskoki te nie są elementem naturalnym, który powstał w konsekwencji niszczenia (zdzierania) podłoża i materiału wytopionego z lodowca i transportowanego przez ten lodowiec, a wskutek ingerencji człowieka.

W ocenie skarżącego, organ uzgodnieniowy wykroczył poza swoje kompetencje jako organu uzgodnieniowego w procesie ustalania warunków zabudowy. Należy podkreślić, iż postępowanie to jest oderwane od faktycznego stanu działki i działań inwestora i powinno odnosić się do hipotetycznego zamiaru zabudowy działki. Co więcej, dopuszczalne jest wydawanie warunków zabudowy nawet na inwestycje będące samowolami budowlanymi w procesie ich legalizacji, dlatego niezrozumiałe jest stwierdzenie organu, że uzgodnienie de facto legalizowałoby dokonaną niwelację terenu działki. Decyzja o warunkach zabudowy nie decyduje ostatecznie, czy taka inwestycja tam powstanie, ponadto o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy, niezależnie czy jest właścicielem oraz czy posiada inne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nie odniósł się, w ogóle do planowanej inwestycji, a wydane postanowienie jest formą "kary administracyjnej", której nałożenie nie należy do właściwości organu -RDOŚ.

Mając powyższe na względzie, w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów tj. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niezbadanie w sposób dostateczny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności tj. czy i ewentualnie w jaki sposób zamierzona inwestycja wpłynęłaby na chroniony obszar przyrodniczo-krajobrazowy, mając na względzie istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej leżącej również w chronionym obszarze, stanowiących obecnie i niezaprzeczalnie element chronionego krajobrazu, co powinno być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy przez organ uzgodnieniowy. Organ nie sprecyzował dlaczego uważa, że forma architektoniczna planowanej zabudowy, jej gabaryty, czy umiejscowienie na działce (określone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy) oraz jakie prace, związane z budową planowanego budynku, doprowadziłyby do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu w odniesieniu do całości chronionego krajobrazu, a w konsekwencji negatywnie wpłynęłyby na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu objętego ochroną.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż w projekcie decyzji wskazano, iż planowana inwestycja nie może powodować zmiany ukształtowania rzeźby terenu oraz wycinki drzewostanu, co potwierdza iż organ główny prowadzący postępowanie świadomy był zróżnicowanego ukształtowania przedmiotowego terenu. Odnosząc się do zarzutu, iż organ nie odniósł się do proponowanych parametrów inwestycji i zasad zagospodarowania terenu wskazać należy, iż wrysowana nieprzekraczalna linia zabudowy na załącznikach graficznych uzgadnianego projektu pozwala na posadowienie zabudowy w części działki, gdzie zlokalizowane były uskoki wysokościowe. Dodatkowo odnosząc się do podniesionej przez stronę skarżącą kwestii istniejącej już zabudowy na działce nr [...] organ wskazał, iż każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 tej ustawy w odniesieniu do obszarów, innych niż obszar parku narodowego i jego otuliny, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. W tej sprawie projekt decyzji został doręczony organowi uzgadniającemu w dniu 19 października 2020 r., a postanowienie zostało wydane w dniu [...] listopada 2021 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu.

Postępowanie uzgodnieniowe w tej sprawie było prowadzone w związku z położeniem działki inwestycyjnej nr [...] na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], na którym obowiązuje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r. poz. [...]). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 tej uchwały, na Obszarze tym wprowadzono zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

Z ustaleń organów orzekających w sprawie wynika, że podjęte na terenie działki inwestycyjnej prace przygotowawcze do realizacji inwestycji naruszają wskazany zakaz. W protokole z przeprowadzonych w dniu 30 października 2020 r. oględzin działki nr [...] wskazano, iż teren działki został wyrównany przez inwestora i stanowi obecnie teren bez darni, bez pozostałości roślinności. Na działce brak skarp widocznych na mapach topograficznych (od strony drogi). Na zachodniej części działki przy granicy z działką nr [...] występuje znaczna skarpa cechująca się dużym spadkiem (jak wynika z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. o wysokości ok. 5 m i spadku powyżej 50 %, co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy). Tymczasem z mapy stanowiącej załącznik graficzny do projektu decyzji wynika, że w zachodnim fragmencie działki następuje dość łagodne wzniesienie rzędnych od punktu wysokościowego 137,1, aż do kulminacji 141,1 na granicy z działką nr [...]. W centralnej części działki znajdował się uskok (obniżenie o głębokości do 1,5 m), który został zniwelowany. W północno-wschodnim fragmencie działki podwyższono poziom gruntu o około 1 m. W wyniku przeprowadzonych prac na całej działce (oprócz skarpy na zachodniej granicy) wyrównano poziom wysokości terenu do poziomu drogi, przy której położona jest przedmiotowa działka.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby (wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3562/19, wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1876/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, organy rozpatrujące tę sprawę prawidłowo uznały, iż w przedstawionym stanie faktycznym doszło do zmiany rzędnych terenu, układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby. Dokonano też nadsypania ziemi, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych. Wykonane prace na działce inwestycyjnej spowodowały trwałe zniekształcenie rzeźby terenu podlegającego ochronie. Jak wskazał organ odwoławczy, krajobraz Pojezierza [...] ukształtowany został w wyniku ostatniego zlodowacenia, którego fazy zaniku zaznaczają się w postaci łuków wałów morenowych. Po stopnieniu lodowca następuje odsłonięcie moreny dennej w postaci lekko falistych równin. Cały obszar ma mocno pofałdowany krajobraz, a wzniesienia sięgają maksymalnie do 200 m n.p.m. Na terenie działki inwestycyjnej istniały również elementy wskazanego krajobrazu w postaci falistej rzeźby terenu. Sąd podziela w związku z tym pogląd organu, iż przeprowadzone na tej działce prace przygotowawcze do realizacji inwestycji naruszają zakaz przewidziany w § 5 ust. 1 pkt 5 tej uchwały, tj. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

Prawidłowo organy uznały, że w tej sprawie nie zachodzą wyjątki, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 oraz w innych przepisach uchwały. Zgodnie z § 5 ust. 2 uchwały, zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacji inwestycji celu publicznego; 4) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. W stanie faktycznym tej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzi któraś z wymienionych przesłanek. Nie zachodzą tez przesłanki z § 5 ust. 6 uchwały, gdyż przedmiotowa inwestycja nie jest związana z eksploatacją złóż kopalin.

W ocenie Sądu, nie można się zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, że inwestor dokonał jedynie niwelacji uskoku (o głębokości 1,5 m) w centralnej części działki, a reszta prac stanowiła jedynie nieznaczne wyrównanie terenu pod inwestycję. Jak wynika z ustaleń organów oraz dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, ingerencja w rzeźbę terenu na działce inwestora była znaczna w zakresie zmiany rzędnych terenu oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby, zwłaszcza w zachodniej części działki, gdzie powstała wysoka skarpa cechująca się dużym spadkiem.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego, że o zniekształceniu rzeźby terenu można mówić jedynie w przypadku takich prac jak niwelacja wzgórza, wydmy, wąwozu. Natomiast zrównanie jednej działki pod zabudowę nie może być utożsamiane ze zniekształceniem rzeźby terenu (krajobrazu), gdyż krajobrazu nie można utożsamiać z jedną działką, lecz z całością przestrzeni składającą się na krajobraz. Zdaniem Sądu, oceny czy w danej sprawie nastąpiło zniekształcenie rzeźby terenu podlegającej ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody i przepisów szczególnych należy dokonywać indywidualnie w każdej sprawie. Nie jest wykluczone dokonanie takiej oceny w stosunku do jednej działki, w przeciwnym wypadku brak by było podstaw do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z organami ochrony środowiska, w przypadku gdy inwestycja ma być zrealizowana na jednej działce.

W związku z powyższym, Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi naruszenia art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 55) w zw. z § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...].

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na wykroczeniu organów uzgodnieniowych poza zakres uzgodnienia, w konsekwencji czego nastąpiła odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy bez odniesienia się do proponowanych parametrów inwestycji i zasad zagospodarowania terenu. W orzecznictwie wskazuje się, że wykonanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, przed uzyskaniem uzgodnienia stanowiącego przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy należy traktować jako przygotowanie do inwestycji naruszające wspomniane zakazy i potwierdzające tym samym stanowisko organów co do tego, że planowana inwestycja również narusza te zakazy. Pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy w przypadku zniszczenia przedmiotu ochrony stanowiłoby legalizację działań naruszających ww. zakazy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II OSK 1894/16, wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 993/21, z 28 sierpnia 2014 r., IV SA/Wa 544/14, z 31 stycznia 2013 r., IV SA/Wa 2720/12). Skoro już same prace przygotowawcze do realizacji inwestycji naruszają zakaz przewidziany w § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały, to również będąca ich następstwem inwestycja, zrealizowana na przekształconym przez inwestora terenie chronionym, naruszałaby ten zakaz.

Sąd nie dopatrzył się również w tej sprawie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niezbadanie czy i ewentualnie, w jaki sposób zamierzona inwestycja wpłynęłaby na chroniony obszar przyrodniczo-krajobrazowy, mając na względzie istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej zlokalizowanej również na chronionym obszarze. Przede wszystkim organ ochrony środowiska bada w postępowaniu uzgodnieniowym wpływ danej inwestycji na obszar chroniony przepisami ustawy o ochronie przyrody, ale w odniesieniu do konkretnych regulacji prawnych obowiązujących na tym obszarze. W tej sprawie organy prawidłowo wykazały, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że przedmiotowa inwestycja będzie naruszać zakaz wynikający z § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały. Nie może mieć znaczenia w sprawie, podnoszona w skardze, kwestia dotycząca istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W stosunku do działki inwestora ustalono, że jej przygotowanie do zabudowy skutkowało naruszeniem stosownego zakazu. Ocena, czy analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku działek sąsiednich, wykracza poza granice niniejszej sprawy.

W konsekwencji Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego odpowiada prawu, aczkolwiek jego uzasadnienie jest niepełne w zakresie odniesienia się do ustaleń zawartych w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż ustalenia zawarte w tym piśmie potwierdzają stanowisko organów obu instancji, będące odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.