Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 342/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 1aa
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. (dalej: PINB) z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...], którą odstąpiono od nakazania T. P. wykonania czynności faktycznych związanych z samowolnym wykonaniem robót budowlanych w istniejącym budynku gospodarczym konstrukcji murowanej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w A. Rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: P.b.

Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zatwierdzono T. P. (dalej: inwestor) projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ulicy [...] w A. (bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]) w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki. Decyzja stała się ostateczna bez przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Wniosek M. K. i J. S., właścicieli działki sąsiedniej nr [...], o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został rozpatrzony negatywnie postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] marca 2014 r., zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody (k. 110, 180 akt adm.).

W dniu [...] lutego 2014 r. inwestor zawiadomił o rozpoczęciu budowy.

W wyniku interwencji M. K. i J. S., przeprowadzono odnośnie ww. budynku gospodarczego postępowanie naprawcze, w wyniku którego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. PINB odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przez inwestora oraz umorzył postępowanie naprawcze jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez PWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. (k. 181 akt adm.). Zdaniem organów nadzoru budowlanego, w początkowej fazie budowy stwierdzono realizację obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jednakże inwestor wyeliminował te nieprawidłowości i realizuje inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę. Powyższe decyzje nie były skarżone do sądu administracyjnego.

W dniu [...] września 2014 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy.

W międzyczasie M. K. zainicjowała postępowania nadzwyczajne dotyczące udzielonego w dniu [...] października 2013 r. pozwolenia na budowę, w których:

- wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie II OSK 472/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. w sprawie VII SA/Wa 2319/15 oddalającego skargę od decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2013 r.;

- po wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2013 r., zainicjowanego wnioskiem M. K. z dnia [...] lipca 2017 r., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Starosta A. zawiesił to postępowanie (k. 262 akt adm.).

Na działce inwestora w związku z użytkowaniem budynku gospodarczego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2013 r., przeprowadzane były kontrole, w wyniku których stwierdzono: składowanie w budynku drewna opałowego w znacznej ilości, które to drewno zostało usunięte (k. 277 akt adm.); składowanie około 1 tony węgla w wykonanym boksie jednego z pomieszczeń budynku gospodarczego, który to węgiel na dzień [...] października 2017 r. został usunięty (k. 291 akt adm.).

Podczas kolejnej kontroli PINB, przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2017 r., stwierdzono wykonanie w budynku gospodarczym na wysokości szczytów - ścianek grubości 12 cm z bloczków betonu komórkowego, na które to roboty budowlane inwestor nie dysponował stosownym pozwoleniem. Podczas tej kontroli inwestor wskazał, że zamierza przystosować jedno z pomieszczeń budynku do składowania opału. Po otrzymaniu opinii z dnia [...] października 2017 r. rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych zalecającej doprowadzenie istniejących wewnątrz budynku ścian wewnętrznych do wysokości bezpośrednio do przekrycia dachu, zachowując na całej ich wysokości co najmniej 12 cm - w dniu [...] listopada 2017 r. zostało to wykonane. Inwestor również wskazał podczas kontroli, że zamierza dokonać zgłoszenia Staroście A. zmiany sposobu użytkowania jednego pomieszczenia w budynku gospodarczym na skład opału.

Wynik powyższej kontroli spowodował wszczęcie przez PINB postępowania naprawczego odnośnie wykonanych ścianek o grubości 12 cm wewnątrz budynku gospodarczego. W postępowaniu tym inwestor przedłożył "Ocenę stanu technicznego wykonanych robót budowlanych w istniejącym budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...]" z dnia [...] grudnia 2017 r. Wskazano w niej, że wykonane roboty nie budzą zastrzeżeń pod względem ich wykonania i zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną w świetle obowiązującym norm i przepisów prawa budowlanego, jak też budynek w obecnym stanie nie budzi wątpliwości pod względem konstrukcyjnym, a wykonane ścianki nie mają żadnego wpływu na konstrukcję sąsiedniego budynku mieszkalnego.

W tych okolicznościach PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., odstąpił od nakazania wykonania czynności faktycznych związanych z samowolnym wykonaniem robót budowlanych w istniejącym budynku gospodarczym konstrukcji murowanej na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w A. Zdaniem organu pierwszej instancji, roboty inwestora polegające na wymurowaniu na istniejących dwóch ścianach wewnętrznych grubości 24 cm ścianek działowych z bloczka z betonu komórkowego grubości 12 cm ponad poziomem przyziemia i do wysokości pod pokrycie dachu tego budynku - wymagały pozwolenia na budowę. Na podstawie przedłożonej oceny technicznej ustalono jednak, że ścianki zostały wykonane w celu uzyskania pomiędzy pomieszczeniami gospodarczymi w tym budynku przegród odporności ogniowej i zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Obecny stan techniczny budynku nie budzi wątpliwości pod względem konstrukcyjnym, a wykonane roboty nie mają żadnego wpływu na konstrukcję budynku sąsiedniego. Organ ocenił również żądanie sformułowane przez M. K. rozebrania tych ścianek lub wstrzymania ich budowy jako bezzasadne. Zdaniem PINB, w chwili obecnej obiekt budowlany nie wymaga wykonania jakichkolwiek robót budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. i W. K., którzy wyrazili brak zgody na jakiekolwiek prace budowlane w budynku inwestora, zaś wykonane ścianki ocenili jako obciążające dodatkowo ścianę ich budynku. Wywodzili, że przed rozpoczęciem budowy spornego budynku gospodarczego nie przeprowadzono żadnych oględzin ściany ich budynku mieszkalnego, mimo że sąsiad wszedł na ich grunt oraz uniemożliwiono im docieplenie. Wskazali, że sąsiad wykonuje obróbkę drewna opałowego, co generuje hałas i zagrożone jest zdrowie ich rodziny, w której są osoby w podeszłym wieku i niepełnosprawne. W ich ocenie, roboty budowlane w budynku inwestora powinny zostać wstrzymane oraz budynek należy rozebrać.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] PWINB stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania przez W. K.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. PWINB utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] stycznia 2018 r. Organ odwoławczy, ustalając stan faktyczny identycznie jak organ pierwszej instancji oraz podzielając w całości jego ocenę prawną i zastosowaną podstawę rozstrzygnięcia (art. 50 – 51 P.b.) wskazał, że choć inwestor wykonał roboty samowolnie, to jednak uczynił to zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie zagrażają one bezpieczeństwu ludzi i mienia, jak też nie wymagają wykonania dodatkowych robót budowlanych celem doprowadzenia ich do zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi. Z uwagi na fakt zakończenia tych robót, organ zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. bez wstrzymywania ich wykonania. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania PWINB wskazał, że:

- wykonane roboty nie obciążają dodatkowo ściany budynku mieszkalnego skarżących, bowiem obciążenia generowane przez wymurowane ścianki są przenoszone przez ścianki o grubości 24 cm, na których te nowe ścianki wykonano, zaś budynek odwołującej się jest budynkiem odrębnym także konstrukcyjnie;

- nietrafiony jest zarzut wykonania budynku gospodarczego przez inwestora na części nieruchomości odwołującej się, bowiem ten zarzut nie dotyczy przedmiotowej sprawy, której przedmiotem nie jest budynek gospodarczy ale wymurowane w nim ścianki. Nadto, jak wskazał, kwestia granic była analizowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z dnia [...] października 2013 r. i nie została uwzględniona przez sądy orzekające w tej sprawie. Także badanie przebiegu granic nie jest objęte właściwością nadzoru budowlanego;

- do kompetencji nadzoru budowlanego nie należy kwestia wykonywania przez inwestora prac związanych z obróbką drewna opałowego.

Skargę na decyzję odwoławczą z dnia [...] marca 2018 r. złożyła do sądu administracyjnego M. K.. Wskazała następujące okoliczności:

- budynek gospodarczy inwestora został wybudowany na działce nr [...] bez zgody współwłaścicieli działki nr [...], na której znajduje się należący do niej budynek mieszkalny; przed jego budową nie wykonano pomiarów geodezyjnych jak też odwiertów geologicznych;

- z opinii rzeczoznawcy sądowego sporządzonej do sprawy cywilnej [...] wynika, że budowa budynku gospodarczego miała wpływ na konstrukcję budynku mieszkalnego skarżącej;

- przechowywanie w budynku gospodarczym olbrzymich ilości opału wpłynie na zwiększenie obciążenia konstrukcji budynku mieszkalnego skarżącej;

- Straż Pożarna po kilku kontrolach stwierdziła, że przetrzymywanie drewna opałowego w dużych ilościach jest niezgodne z przepisami przeciwpożarowymi, bowiem odległość przechowywania powinna wynosić 4 m od granic działki sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu sprecyzował zarzuty skargi jako naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 78 i 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności kwestii niewłaściwego użytkowania budynku gospodarczego, przechowywania w nim nadal drewna oraz poprzez niedokonanie oględzin miejsca wykonania robót budowlanych; dokonanie wadliwej oceny przedłożonej w sprawie oceny technicznej, która zawiera wadliwą konkluzję o braku podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej;

III. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 w związku z art. 84 § 1 i art. 136 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów wadliwego wykonania prac oraz niezwrócenie się do biegłego sądowego o opinię dotyczącą stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, a tym samym nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącej, organ uwzględnił ocenę techniczną, która nie jest pełna i nie zawiera merytorycznego uzasadnienia zawartych w niej wniosków;

IV. przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 P.b. oraz art. 28 ust. 1 P.b. poprzez ich niezastosowanie i pozostawienie poza rozpoznaniem zgłoszonych naruszeń uzasadnionych interesów osób trzecich (prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości) oraz niewyjaśnienie wpływu samowolnej przebudowy na naruszenie warunków technicznych obowiązujących dla budynków;

V. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy przyznały samowolność wykonanych robót budowlanych;

VI. przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 pkt 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w sytuacji ustalenia, że samowolne roboty wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada.

M. K. złożyła także pismo precyzujące jej stanowisko (z dnia [...] września 2018 r., k. 179), do którego dołączyła postanowienie Starosty A. z dnia [...] lipca 2018 r. o wznowieniu, na jej wniosek z dnia [...] lipca 2017 r., postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] października 2013 r. zawierającą pozwolenie na budowę spornego budynku gospodarczego na działce nr [...].

Podczas rozprawy w dniu 11 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej złożył postanowienie Starosty A. z dnia [...] maja 2018 r. o podjęciu zawieszonego wznowionego postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...] października 2013 r., zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie brakujące i podlegające wyjaśnieniu okoliczności, zdaniem sądu, na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie wymagały uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Okoliczności te będą uzupełniały materiał dowodowy, natomiast ich ustalenie nie stanowi zebrania tego materiału w całości lub znacznej części. Uzupełnienie to może zatem nastąpić na etapie odwoławczym, przy czym sąd wskazuje, że ponieważ na chwilę obecną nie sposób przesądzić treści podlegających ustaleniu okoliczności, rolą organu odwoławczego będzie ocena, czy po ich wyjaśnieniu sprawa okaże się dostatecznie dojrzała do rozpoznania odwołania i wydania jednej z decyzji na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., czy też konieczne będzie zastosowanie § 2 tego przepisu.

Przede wszystkim należy sprecyzować, że przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej są decyzje organów nadzoru budowlanego wydane nie odnośnie całego budynku gospodarczego inwestora na działce nr [...] i jego wpływu jako całości na budynek mieszkalny skarżącej, ale odnośnie dwóch ścianek grubości 12 cm wykonanych z betonu komórkowego wymurowanych na ściankach wewnętrznych tego budynku posiadających grubość 24 cm, aż do pokrycia dachowego. Innymi słowy, poza oceną sądu w sprawie niniejszej pozostają kwestie legalności wykonania i istnienia budynku gospodarczego jako całości. Te zagadnienia mogłyby być elementem oceny w sprawie niniejszej, gdyby okazało się, że podważono w sposób prawem przewidziany i ostatecznymi decyzjami legalność istnienia budynku gospodarczego jako całości np. wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2013 r. Wówczas ocena legalności wykonania spornych ścianek murowanych nie mogłaby abstrahować od tego, czy budynek, w którym ścianki wykonano, istnieje zgodnie z prawem czy też nie. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt administracyjnych, ww. pozwolenie na budowę zostało objęte postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności i zakończyło się ono odmową stwierdzenia nieważności, którą to odmowę jako zgodną z prawem oceniły sądy administracyjne obydwu instancji w sprawach VII SA/Wa 2319/15 oraz II OSK 472/17. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności poddano ocenie kwestię zaprojektowania budynku gospodarczego z przekroczeniem granicy działki nr [...], tj. częściowo na działce nr [...] oraz usytuowania budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną z naruszeniem warunków technicznych obowiązujących dla budynków. Żaden z tych zarzutów nie został oceniony jako trafny przez NSA i nie podważono wydanego pozwolenia na budowę. Sąd w sprawie niniejszej, jak również i organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie o legalność wykonania spornych ścianek, powyższych ustaleń kwestionować nie mogą. Tym samym – wobec braku podważenia funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2013 r. – fakt istnienia tego pozwolenia i wykonanego na jego podstawie budynku gospodarczego pozostaje poza sporem. Przy czym nie doszło również do podważenia istnienia tego pozwolenia w innym postępowaniu nadzwyczajnym. Co prawda skarżąca przedłożyła do akt postanowienia Starosty [...] o wznowieniu postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...], jednakże w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej postępowania te (lub jedno postępowanie wznowione, bowiem załączone postanowienia są niespójne i nie wiadomo, czy chodzi o jedno czy o dwa wznowione postępowania) nie zakończyły się ostateczną i prawomocną decyzją eliminującą pozwolenie na budowę z obrotu prawnego. Zaakceptować zatem należy stanowisko organu nadzoru budowlanego sformułowane na rozprawie w dniu [...] października 2018 r., zgodnie z którym w chwili obecnej wznowienie powyższe nie ma jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy o legalność wykonania ścianek o grubości 12 cm w budynku gospodarczym na działce inwestora.

Wyjaśnienia powyższe były o tyle niezbędne, że zarzuty formułowane przez skarżącą (w sporządzonej przez nią osobiście skardze, jak i w licznych przedkładanych do sądu pismach procesowych) dotyczą tak szerokiego spektrum okoliczności związanych z budową budynku gospodarczego, że uprawniony jest wniosek o niezrozumieniu przedmiotu niniejszego postępowania. Ten zaś dotyczy wyłącznie ścianek 12 cm wymurowanych na ściankach 24 cm wewnątrz budynku, a nie dotyczy legalności istnienia budynku gospodarczego jako całości. Sąd przy tym dostrzega i ma na uwadze zarówno treść opinii biegłych sporządzonych w sprawie cywilnej o sygnaturze [...], w których podważono zgodność ze sztuką budowlaną zaprojektowania i wykonania w szczególności fundamentów budynku gospodarczego. Z opinii biegłych wynika m.in. podebranie fundamentów budynku skarżącej na działce nr [...] i związek tego działania z pęknięciami ściany tego budynku. Jak też sąd ma na uwadze kwestie związane z niewykonaniem ocieplenia budynku mieszkalnego skarżącej przed zrealizowaniem budynku gospodarczego przez inwestora. Jeszcze raz jednak podkreślić należy, że okoliczności te pozostają poza oceną w sprawie niniejszej, w której mamy do czynienia wyłącznie z kontrolą legalności działań nadzoru budowlanego dotyczących wykonania ścianek murowanych wewnątrz tego budynku. Nadto, sprawa cywilna - jak wskazały strony na rozprawie przed tutejszym sądem - jest w toku i w tamtej sprawie zostaną powyżej wskazane okoliczności ocenione.

W przedmiocie spornych ścianek wskazać należy, że organ pierwszej instancji zakwalifikował roboty budowlane polegające na wykonaniu tych ścianek jako wymagające pozwolenia na budowę i wszczął postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej: P.b. W jego trakcie zaakceptował jako niebudzącą wątpliwości ocenę stanu technicznego wykonanych robót oraz wskazał na przedłożoną opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a następnie ocenił brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności faktycznych. Te ocenę zaakceptował organ odwoławczy. Zauważyć jednak należy, że organy nie zakwalifikowały wykonanych robót polegających na wymurowaniu ścianek do określonej kategorii robót budowlanych z art. 3 P.b. oraz nie wskazały na jakiej podstawie wymagane było na ich wykonanie pozwolenie na budowę. Trafnie natomiast wskazał pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r., że sporne roboty należy rozważać w kategoriach przebudowy.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2013 r. zostało wydane na budynek gospodarczy. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285 ze zm.), przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W definicji budynku gospodarczego nie ma mowy o pełnieniu funkcji składu opału, a w szczególności definicja ta nie odnosi się do odporności ogniowej takiego budynku. W ocenie sądu oznacza to, że kwestie odporności ogniowej i właściwego zabezpieczenia przeciwpożarowego należy oceniać dla każdego budynku indywidualnie. Te uwagi należy odnieść również do definicji pomieszczenia gospodarczego zawartej w § 3 pkt 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wynika z niej, że jest to pomieszczenie służące także do przechowywania opału. Jednakże prawodawca nie sprecyzował przy jakiej ilości opału można mówić o jego przechowywaniu a przy jakiej o jego składowaniu w większej ilości. To również powinno podlegać ocenie z punktu widzenia przepisów przeciwpożarowych w każdej indywidualnej sprawie.

Z uzasadnień zaskarżonych decyzji nie wynika, czy organy zakwalifikowały wykonanie spornych ścianek jako przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę czy jako inne prace wymagające tego pozwolenia, bowiem tę kwalifikację pominęły milczeniem. Ma to natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej. Od dnia 1 stycznia 2017 r. obowiązuje przepis art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem budynków, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. W regulacji tej wyłączono spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przebudowy budynków innych niż wymienione w ust. 1 niewymagające uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Tymczasem sporny budynek gospodarczy posiada wymiary 12 m x 6 m (k. 84 akt adm.) oraz był realizowany jako budynek gospodarczy, zaś w wyniku wykonania spornych ścianek ma się w nim znajdować skład opału, zaś inwestor oświadczył o zamiarze zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej zmiany sposobu użytkowania tego budynku. W takiej sytuacji, dla uznania, że sprawa została wyjaśniona i oceniona pod względem prawnym w jej całokształcie, organ nadzoru budowlanego powinien był się wypowiedzieć odnośnie kwalifikacji spornych robót budowlanych oraz konieczności uzyskania uzgodnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b. Sąd przy tym dostrzega, że inwestor przedłożył opinię z dnia [...] października 2017 r. rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (k. 312 akt adm.), jednakże organ w ogóle się do tej opinii nie ustosunkował (jedynie ją wymienił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), a przede wszystkim nie ustosunkował się do treści art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b. w kontekście tego, czy sporne roboty budowlane wymagały uzgodnienia. Zastrzec przy tym należy, że uzgodnienie, o którym mowa w ostatnio wskazanym przepisie, nie jest równoznaczne z uzyskaniem opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Kwestia uzyskiwania uzgodnień ppoż jest uregulowana w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (dz. U. z 2018 r., poz. 620 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117). Uzgodnienie odbywa się etapowo, tj. poprzez uzyskanie uzgodnienia rzeczoznawcy a następnie poprzez uzyskanie pieczęci właściwego organu Straży Pożarnej. Tymczasem w sprawie niniejszej organ w ogóle nie ocenił, jaka powinna być kwalifikacja wykonanych robót budowlanych z punktu widzenia konkretnego przepisu prawa, a w konsekwencji czy zamierzona przez inwestora przebudowa wymaga uzgodnienia w wyżej wskazanym trybie, czy też tego nie wymaga. W tym celu niezbędne było wystąpienie do rzeczoznawcy (autora opinii z dnia [...] października 2017 r.) o wypowiedź i wyjaśnienie wątpliwości, czy zrealizowane roboty budowlane prowadzą do uzyskania tego rodzaju oddziaływania budynku, który wymaga uzgodnienia (vide § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 grudnia 2015 r.), czy też klasa odporności ogniowej, przewidywane obciążenie ogniowe oraz zastosowane materiały i sposób wykonania robót wykluczają sporny obiekt wraz z wykonanymi w nim robotami budowlanymi z konieczności uzyskania ww. uzgodnienia. Są to, w ocenie sądu, wiadomości specjalne wymagające wypowiedzi osób posiadających wiedzę w tym zakresie, zaś opinia z dnia [...] października 2017 r. nie jest pod tym względem pełna. Zawiera ona wskazanie na okoliczność wykonania dachu w sposób nierozprzestrzeniający ognia, na klasyfikację odporności ogniowej ścian, jednak nie wypowiada się w kwestii konieczności uzyskania uzgodnienia. Z uwagi na wyżej wskazane nieprawidłowości, sąd uchylił zaskarżoną decyzję mając na uwadze, że braki powyższe mogą zostać uzupełnione na etapie odwoławczym.

Dodać przy tym należy, że przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, jako dotyczące zdrowia, życia i bezpieczeństwa ludzi w użytkowanych obiektach budowlanych, powinny być interpretowane restrykcyjnie i w kierunku zapewnienia bezpieczeństwa maksymalnego. Uwaga ta nie pozostaje w oderwaniu od okoliczności sprawy niniejszej.

Wnioski powyższe o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie znajdują wsparcie dodatkowo w znajdujących się w materiale dowodowym sprawy wypowiedziach organów Straży Pożarnej. Zauważyć należy, że przykładowo w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. właściwy organ Straży Pożarnej kwalifikował sporny budynek gospodarczy do określonej klasy na podstawie także ilości składowanego w nim paliwa stałego. Wypowiedzi zaś w tym zakresie w opinii rzeczoznawcy z dnia [...] października 2017 r. zabrakło. Podobnie jak w ww. piśmie organ Straży Pożarnej zaleca zapewnienie ściany oddzielenia pożarowego między budynkami o parametrach określonych w § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla budynków. Do tej regulacji znajdująca się w aktach sprawy opinia przeciwpożarowa również się nie odnosi. W tym więc zakresie wymaga ona uzupełnienia. Sąd dostrzega, że wypowiedź Straży Pożarnej odnosiła się do stanu z czerwca 2015 r., jednakże nie zmienia to faktu, że wypowiedź ta zawiera ocenę odporności ogniowej budynku z punktu widzenia okoliczności, których rozważenie w ogóle nie wynika z przedłożonej w sprawie opinii rzeczoznawcy ppoż. Wymaga to uzyskania od niego wypowiedzi w tym zakresie.

W pozostałym zakresie odnośnie stanowiska skarżącej wskazać należy co następuje:

- wskazywana przez skarżącą oraz wynikająca z pisma organu Straży Pożarnej odległość 4 m wymagana przy składowaniu opału (k. 81) istotnie wynika z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719 ze zm.). Dotyczy ona jednak, jak wprost ten przepis wskazuje, składowania poza budynkami materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu. Nie dotyczy zatem składowania materiałów palnych wewnątrz budynku. Stąd też dla oceny wymaganej w sprawie niniejszej ww. przepis § 4 nie ma zastosowania;

- odnośnie składowania paliwa stałego w budynku gospodarczym i związanego z tym obciążenia konstrukcji tego budynku i budynku mieszkalnego skarżącej wskazać należy, że z opinii w sprawie [...] wynika, że "Fundamenty pod budynkiem pozwanego [tj. T. P., przyp. WSA w Białymstoku] są wystarczające do przeniesienia obciążeń z tego budynku [...]". Także biegły wskazał, że jeżeli chodzi o ciężar opału w budynku pozwanego to "opał spoczywa na posadzce betonowej, która opiera się na gruncie bez bezpośredniego kontaktu ze stopami fundamentowymi pod budynkiem pozwanego i fundamentem powódki" oraz "nie przekazuje swoich obciążeń na budynek powódki" (k. 38, 43);

- sąd nie dostrzega również podstaw do zakwestionowania, jako naruszających prawo, ustaleń organu nadzoru budowlanego odnośnie bezpieczeństwa konstrukcji budynku gospodarczego – w kontekście wzniesienia w jego wnętrzu spornych ścianek grubości 12 cm. W tej kwestii, jak trafnie wskazał organ, została przedstawiona ocena techniczna pozytywna dla budynku gospodarczego inwestora, jej wnioski są jednoznaczne i spójne. Skarżąca, poza sformułowaniem subiektywnych zastrzeżeń do trafności tej opinii, nie przedstawiła dowodów podważających konkluzje oceny technicznej. Bezspornie autor oceny technicznej W. F. był autorem projektu budowlanego budynku gospodarczego oraz kierownikiem robót budowlanych przy tym obiekcie, co do których to czynności i robót sformułowano w postępowaniu cywilnym zastrzeżenia, jednakże nie ma to wpływu na wynik sprawy niniejszej. Nieprawidłowości przy sporządzeniu konkretnego projektu budowlanego nie oznaczają, że każde następne czynności czy oceny konkretnego projektanta są dotknięte uchybieniami i wykluczają pozytywną ocenę sporządzanych przez niego dokumentów. Po wtóre, z przedłożonych przez skarżącą fragmentów opinii biegłych z postępowania sądowego wynika, że aktualnie sytuacja na gruncie między budynkiem gospodarczym inwestora a budynkiem mieszkalnym skarżącej jest ustabilizowana, "istniejące wobec siebie fundamenty pozostają we wzajemnej równowadze, jeżeli chodzi o rozkład naprężeń od posadowionych na nich budynków" (k. 43). Nadto, wymurowanie ścianek o grubości 12 cm na ściankach o grubości 24 cm nie stanowi robót budowlanych o skomplikowanym charakterze i dla oceny czy nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji obiektu nie wymaga specjalistycznych i wysoce szczegółowych ekspertyz. W tym kontekście, zarzut skargi, iż znajdująca się w aktach sprawy ocena techniczna nie zawiera sposobu przeprowadzenia badań i merytorycznego uzasadnienia zawartych w niej wniosków, co uniemożliwia jej weryfikację przez organ nadzoru budowlanego - jest bezpodstawny, mając na uwadze nieskomplikowany charakter ocenianych robót. Pamiętać należy, że organ nadzoru budowlanego posiada niezbędną wiedzę z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, zatem uprawnia go ta wiedza do oceny przedkładanych dowodów. Końcowo jedynie wskazać należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnych kontrdowodów na okoliczności przez siebie wskazywane odnośnie zagrożenia konstrukcji budynku gospodarczego wykonaniem spornych ścianek, zaś przedstawione opinie z postępowania cywilnego nie podważają w tym zakresie konkluzji organu nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej.

Z wyżej wskazanych powodów sąd stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu odwołania PWINB uwzględni ocenę prawną sformułowaną przez sąd, wezwie inwestora do przedłożenia uzupełniających wyjaśnień od rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych i podejmie dalsze kroki w celu rozstrzygnięcia sprawy w zależności od uzyskanych wypowiedzi specjalisty. Będzie miał również organ na uwadze pozostające w toku postępowanie wznowione odnośnie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2013 r. Zdaniem sądu, mimo że bieg tego postępowania co do zasady nie ma wpływu na postępowanie niniejsze wobec pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego pozwolenia na budowę, to jednak eliminacja tego pozwolenia we wznowionym postępowaniu ukształtować może nowy stan prawny, którego organ nie może nie uwzględnić.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem skarżącej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. referendarz sądowy przyznał prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Nie uiszczała ona zatem wpisu, zaś wynagrodzenie pełnomocnika za pomoc prawną udzieloną z urzędu zostało przyznane postanowieniem referendarza sądowego z dnia 22 października 2018 r. (k. 244).