Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 352/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 par. 2 pkt 4, art. 127 par. 3, art. 156 par. 1, art. 157 par. 1, art. 158 par. 1;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21.
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4, art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. oraz art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz. U. z 2005 r., Nr 157, poz. 1577 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku P. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych stwierdzającej wadę partii 550 kg produktu o nazwie "Masło [...]" a’200 g, oznaczenie partii: 24, data minimalnej trwałości 15.12, z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego, zaniżoną zawartość tłuszczu, zawyżoną zawartości suchej masy beztłuszczowej, zawyżoną zawartość wody i ze względu na wynik oceny konsystencji, zapachu i smaku oraz ustalającej stopień wad produktu na 100 %.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] listopada 2007 r. podczas kontroli doraźnej w zakresie jakości handlowej masła i innych tłuszczów mlecznych do smarowania w P. sp. z o.o. z siedzibą w P. pobrano do kontroli próbkę Masła [...] a’200 g i przekazano do Laboratorium Specjalistycznego GIJHARS w [...], celem przeprowadzenia badań fizykochemicznych. Badania laboratoryjne wykazały zawyżoną zawartość wody wynoszącą xśr 21,6 % (max 16,0 %), zawyżoną zawartość suchej masy beztłuszczowej wynoszącą xśr 2,3 % (max 2,0 %), zaniżoną zawartość tłuszczu wynoszącą xśr 76 % (max 82,0 %), obecność tłuszczów obcych – innych niż mleczne ponadto konsystencja, zapach oraz smak produktu nie odpowiadały wymaganiom ujętym w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 213/2001 z dnia 9 stycznia 2001 r.

W związku z powyższym w dniu [...] grudnia 2006 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w ramach którego, w okresie od [...] do [...] grudnia 2007 r., przeprowadził w zakładzie skarżącego dodatkową kontrolę doraźną obejmującą swoim zakresem jakość handlową masła i tłuszczów mlecznych do smarowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych stwierdził wadę produktu z uwagi na zawartość tłuszczów obcych oraz ustalił stopień pogorszenia jakości na poziomie 100 %.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podnosząc, iż przy wydawaniu decyzji zostały naruszone przepisy art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. uznając wniosek strony za nieuzasadniony. W ocenie organu w sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego bowiem decyzja wydana została, zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy o cenach po stwierdzeniu wad produktu i przeprowadzeniu kontroli u producenta. Ponadto, zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy w tym m.in. wskazanie wad produktu oraz przywołanie podstawy prawnej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięciu organu zarzucił:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki ustawowe,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz błędne przyjęcie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa,

- naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o cenach w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organem nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym jest Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych,

- naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno - spożywczych poprzez brak pobrania i zabezpieczenia tzw. wtórnika próbki, a tym samym uniemożliwienie stronie skutecznej obrony jej praw i w konsekwencji naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. Odnosząc się do zarzutów strony za niezasadny uznał zarzut naruszenia § 4 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r., bowiem wtórnik próbki - jak wynika z treści protokołu nr [...] - został pobrany. Skarżący otrzymał ponadto sprawozdanie z badań laboratoryjnych i nie kwestionował wyników tych badań na etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Zarzut ten został podniesiony dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 15 § 1 pkt 2 w związku z naruszeniem art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych organ podkreślił, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. wydana została po kontroli u skarżącego i adresowana jest do skarżącego jako producenta. Podstawę prawną decyzji stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o cenach, zgodnie z którym organ nadzoru stwierdzając w wyniku przeprowadzonej kontroli wady lub uszkodzenia, o których mowa w art. 11 ust. 1 oraz jednoczesny brak odpowiedniej obniżki cen, określa ich rodzaj i stopień w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie na zasadach określonych w k.p.a. Stwierdzona w wyniku kontroli obecność tłuszczów niemlecznych, zaniżona zawartość tłuszczu, zawyżona zawartość wody oraz zawyżona zawartość suchej masy beztłuszczowej w kontrolowanym produkcie deklarowanym jako masło, świadczy o niespełnieniu przez skarżącego wymagań jakości handlowej i tym samym stanowi podstawę do wydania decyzji odpowiadającej wymogom określonym w art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W świetle powyższego w ocenie organu brak podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych poprzez wydanie decyzji po przeprowadzeniu kontroli w podmiocie będącym detalistą, podczas gdy organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie sprawują nadzoru nad jakością handlową w handlu detalicznym organ wskazał, iż nie doszło do naruszenia ww. przepisów art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych. Jak podkreślił organ, zgodnie z art. 17 ust. 3 ww. ustawy, nadzór nad jakością handlową artykułów rolno – spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa. W niniejszej sprawie przeprowadzone były dwie kontrole: w dniu [...] listopada 2007 r. w magazynie wyrobów P. sp. z o.o. oraz w dniu [...] grudnia 2007 r. w firmie skarżącego. Przedmiotem obu kontroli była jakość wyrobów produkowanych przez skarżącego, a próbki przedmiotowego artykułu pobrane były w magazynie wyrobów P. sp. z o.o. Wskazując na treść na art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U UE L 02.31.1 ze zm.: Dz. U. UE-sp. 15-6-463 ze zm.), w myśl którego definicja handlu detalicznego obejmuje jedynie centra dystrybucji w supermarketach, a poza zakresem tej definicji znajdują się magazyny w supermarketach, organ podkreślił, iż z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że poza zakresem definicji handlu detalicznego znajdują się magazyny w supermarketach a zatem organ Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych był uprawniony do przeprowadzenia kontroli i pobrania próbek w magazynie supermarketu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i w konsekwencji brak stwierdzenia przez organ II instancji nieważności decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości,

- naruszenie art. 3 ust. 7 Rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż poza zakresem definicji handlu zagranicznego znajdują się magazyny w supermarketach,

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji wydania decyzji wobec dwóch adresatów (producenta i detalisty), w wypadku gdy jeden z nich – P. Sp. z o.o. nie może być jej adresatem, jako podmiot nie podlegający kognicji ani kontroli Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w [...], nie ziściła się przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji,

- art. 11 ust. 4 oraz art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organem nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno - spożywczych w obrocie detalicznym jest Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, a zaskarżona decyzja obarczona jest licznymi rażącymi wadami prawnymi wskazanymi w pkt I - IV powyżej oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką jego zastosowania jest ocena dołożenia należytej staranności w stosunkach handlowych.

W uzasadnieniu skargi uzasadniając zarzut naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o cenach skarżący wskazał, iż kontrola w przedmiocie pogorszenia jakości towaru na poziomie 100 % przeprowadzona została u detalisty co potwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu [...] grudnia 2007 r. tj. po wszczęciu postępowania administracyjnego organ przeprowadził dodatkową kontrolę w siedzibie skarżącego co oznacza, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji była kontrola przeprowadzona u detalisty, zaś dodatkowa kontrola przeprowadzona u producenta miała charakter uzupełniający. W ocenie skarżącego WIJHARS w [...] nie był organem właściwym dla prowadzenia postępowania wobec producenta, gdyż przedmiotem kotroli była działalność sprzedawcy detalicznego. Organ wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. oparł się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym podczas kontroli u detalisty, a tym samym uniemożliwił skarżącemu złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodów z badań próbki kontrolnej oraz zeznań świadków na okoliczność właściwej jakości handlowej kwestionowanego produktu. W konsekwencji skarżący został pozbawiony prawa do obrony. Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie kontrola w magazynie P. przeprowadzona została z naruszeniem art. 17 ust. 3 ustawy o jakości artykułów rolno - spożywczych bezprawnie. Bezprawnie uzyskano dowody, jak również poczyniono w trakcie kontroli ustalenia, które nie mogły stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji bowiem WIJHARS w [...] nie był organem uprawnionym do przeprowadzenia kontroli u detalisty. Skarżący nadmienił również, iż w jego cenie zaskarżona decyzja wydana została wobec dwóch adresatów (detalisty i producenta) co czyni ją nieważną.

W ocenie skarżącego tak przeprowadzone postępowanie narusza zasady określone w art. 7 i 8 k.p.a. jak również skutkuje stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uzasadniajac naruszenie przez organ art. 3 ust. 7 ww. Rozporzadzenia nr 178/2022 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. skarżący nie podzielił stanowiska Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zgodnie z którym definicja handlu detalicznego obejmuje jedynie centra dystrybucji w supermarketach (sale sprzedaży), natomiast poza zakresem definicji handlu znajdują się magazyny w supermarketach. Zdaniem skarżącego stanowisko organu jest niezasadne, bowiem dokonana w ten sposób wykładnia art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. sprowadza się do przyjęcia możliwości przeniesienia i ulokowania wszystkich produktów, które mają być poddane kontroli przez Inspekcję Handlową do magazynu detalisty, po to tylko by organ nie mógł przeprowadzić w tym magazynie kontroli.

Odnosząc się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystapiły ku temu ustawowe przesłanki oraz jego błędną wykładnię polegajacą na przyjęciu, iż w sytuacji wydania decyzji wobec dwóch adresatów (producenta i detalisty), w wypadku gdy jeden z nich – P. Sp. o.o. nie może być adresatem jako podmiot nie podlegajacy kognicji ani kontroli WIJHARS w [...], nie ziściła się przesłanka do stwierdzenia nieważnoćci decyzji, skarżący podniósł, iż art. 17 ust. 3 ustawy o inspekcji handlowej wyłącza z zakresu kompetencji WIJHARS nadzór na jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym, który to nadzór sprawuje Inspekcja Handlowa. W konsekwencji tylko i wyłącznie Inspekcja Handlowa mogła prowadzić kontrolę w P. Sp. z o. o. i ewentualne postępowania administracyjne wobec spółki oraz wydać decyzję administracyjną w sprawie. Natomiast WIJHARS nie miał prawa wchodzić w kompetencje Inspekcji Handlowej.

Przechodząc do naruszenia art. 11 ust. 4 oraz art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykulów rolno – spożywczych skarżący wskazał, iż organem nadzoru w odniesieniu do niniejszej sprawy jest organ Inspekcji Handlowej, a nie WIJHARS. Skarżący podkreslił, iż w jego ocenie organ dokonał błednej wykładni ww. przepisów. Z decyzji nie wynika by organ przeprowadził w Firmie Handlowo - Usługowej "M." kontrolę mającą na celu stwierdzenie wady lub uszkodzeń w kwestionowanym produkcie, które to przesłanki są niezbędne dla zastosowania art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Przedmiotem kontroli była ocena czy skarżący dołożył należytej staranności wymaganej w stosunkach sprzedaży, co nie stanowi przesłanki zastosowania art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W toku kontroli w siedzibie F.H.U. M. nie pobrano próbki kwestionowanego produktu do badań, których następstwem było sporządzenie sprawozdań z badań. Kontrola w tym zakresie została przeprowadzona przez WIJHARS w [...] u detalisty.

Jednocześnie, zdaniem skarżącego, decyzja z dnia [...] marca 2006 r., wydana została w oparciu o art. 11 ust. 4 ustawy o cenach, który nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak również utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] września 2011 r. nie naruszają prawa. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz przytoczona odpowiednia argumentacja.

W sprawie podlegającej kontroli Sądu, w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych kontrolowana była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r., wydana na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie powołanego przepisu w sytuacji, w której wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki.

Na wstępie podkreślić należy, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r. r. jest decyzją ostateczną. Stosownie do treści art. 16 § 1 k.p.a. wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych w ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnych jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej. Tak, więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez k.p.a. trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły w postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Orzekając w sprawie nieważności organ obowiązany jest z jednej strony mieć na względzie zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z drugiej zaś wagę zarzutów odnoszących się do legalności wydanej decyzji.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z treści skargi wynika, iż zdaniem skarżącego decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w związku z brakiem uprawnień ww. organu do sprawowania nadzoru nad jakością artykułów rolno - spożywczych w handlu detalicznym. Skarżący wywodzi, iż nadzór ten sprawuje Inspekcja Handlowa, zatem inspektorzy IHJARS nie posiadali uprawnień do przeprowadzenia kontroli u detalisty, skutkiem czego również poczynione w toku kontroli ustalenia nie mogły stanowić podstawy dla podjętych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia z dnia [...] grudnia 2007 r. nie jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1999 r., III SA 5540/98, M. Pod. 2000, nr 7, s. 40).

Tymczasem art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach (obowiązujący w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żądał skarżący) przewiduje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o organie nadzoru - rozumie się przez to organ Inspekcji Handlowej, Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcji Farmaceutycznej, Inspekcji Sanitarnej lub Inspekcji Weterynaryjnej. Z kolei w myśl. art. 46a pkt 1 ustawy o jakości handlowej (również obowiązującym w dniu wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych) ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, należy przez to rozumieć Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Zasadnie więc organ ocenił w zaskarżonej decyzji, że nie doszło w sprawie do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro funkcjonowały wówczas przepisy prawa, z których wynikało, że sprawa określenia rodzaju i stopnia wady towaru podlegała właściwości organu administracji publicznej, jakim był [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Reasumując, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r. została wydana na podstawie istniejącej w chwili podjętego rozstrzygnięcia normie prawa materialnego.

Nie można jednocześnie utożsamiać, do czego dąży skarżący, wydania decyzji bez podstawy prawnej z ewentualnym naruszeniem przez organ przepisów dotyczących kwestii proceduralnej, bo taki charakter ma ocena prawidłowości, bądź nie, działań podjętych celem zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który organ wydaje rozstrzygnięcie. Skarżący stara się wywieść, iż wydanie decyzji w części w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli dokonanej w magazynie marketu, do której organ, zdaniem skarżącego nie był uprawniony, skutkuje nieważnością podjętej na podstawie tak zebranego materiału dowodowego decyzji. Za stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji przemawia, zdaniem skarżącego, również ograniczenie przysługującego mu prawa do ponownego żądania zbadania pobranej próbki towaru, ze względu na pozostawienie jej w jednostce kontrolowanej (czyli markecie). Należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Postępowanie wprowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest swego rodzaju "trzecią instancją" i nie może prowadzić do nowych ustaleń (weryfikacji dotychczasowych) w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Takiej weryfikacji np. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego służy postępowanie odwoławcze, które miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a nie tryb stwierdzenia nieważności. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Naruszenie prawa, o którym mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2005r. sygn. akt II FSK 27/05). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji w przeciwieństwie do odwołania nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego, jego oceną (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I FSK 104/06). Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane na etapie odwołania w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wydanie decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych poprzedziło przeprowadzenie kontroli w magazynie P. Sp. z o.o., a następnie w przedsiębiorstwie skarżącego. Fakt ten znajduje przy tym odzwierciedlenie wprost w treści ww. decyzji, gdzie wskazuje się na zaniedbania leżące po stronie skarżącego jako producenta mające miejsce w zakładzie produkcyjnym. Zatem poruszona w skardze kwestia braku upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w magazynie marketu odnosi się do kwestii prawidłowości procedury zebrania dowodów w postępowaniu administracyjnym i w tym świetle musi być oceniana. Podkreślić należy, iż wady nieważności ustanowione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. J. Borkowski Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, C.H.Beck, wyd.8, s.720). Przechodząc do zarzutów skarżącego w tym zakresie zauważyć należy, że w ogóle nie podlega jakiejkolwiek wątpliwości właściwość organu do przeprowadzenia kontroli w samym przedsiębiorstwie skarżącego. Z kolei kompetencje do badania dokonanego w magazynie marketu organ wywiódł z brzmienia art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. Uznał, iż z zawartej w cyt. przepisie definicji handlu detalicznego wynika, że w przypadku supermarketów obejmuje ona jedynie centra dystrybucji. Mógł zatem dokonać kontroli towarów rolno – spożywczych znajdujących się w magazynie supermarketu.

Zważyć również należy, że do zadań Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych należy m. in. kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie (art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych). Za obrót ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w art. 3 ust. 4 uznaje czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. Art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 stanowi, że "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Z definicji obrotu zawierającej w swym zakresie zdaniem Sądu również sytuację magazynowania żywności wyprowadzić można wniosek, że organem uprawnionym do kontroli również w kontekście przytoczonej wyżej definicji handlu detalicznego jest Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Skarżący zaś stoi na odmiennym stanowisku. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że rażące naruszenie prawa zachodzi zatem w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie takie musi być przy tym oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później uznana została ona za nieprawidłową. Istotne dla rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 867/10, z dnia 2 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 217/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 401/09). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż rozbieżność odnośnie interpretacji przepisu art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej pomiędzy skarżącym a organem, nie może w żaden sposób stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych albowiem, jak wynika z akt administracyjnych przygotowane zostały dwie próbki: I szt. próbki do badań laboratoryjnych i 1 szt. próbki do celów archiwalnych (wtórnik), którą pozostawiono w jednostce kontrolowanej.

Zauważyć również należy, że skarżący w toku pierwotnego postępowania przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych udzielał organowi wyjaśnień i przedstawiał swe wnioski, jednakże w ogóle nie wypowiadał się w powyższej tematyce. Z kolei postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, i nie mogło być postępowaniem o charakterze merytorycznym, do czego głównie sprowadzały się podnoszone przez skarżącego zarzuty.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, w sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i tym samym działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.