Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 68/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 21 § 1 i 2, art. 21 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1398
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Częstochowa z dnia 26 sierpnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Częstochowa a Wójtem Gminy Łęki Szlacheckie w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazać Wójta Gminy Łęki Szlacheckie, jako organ właściwy do załatwienia sprawy.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Częstochowa pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r.(dalej także: wnioskodawca) - wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Łęki Szlacheckie, w sprawie wniosku SP ZOZ Miejskiego Szpitala Zespolonego w Częstochowie (dalej: Szpital) o potwierdzenie prawa A. A. (dalej także: świadczeniobiorca) do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez: wskazanie Wójta Gminy Łęki Szlacheckie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku SP ZOZ Miejskiego Szpitala Zespolonego w Częstochowie o wydane decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla A. A.

Wnioskodawca w motywach podał, że pismem z dnia 28 października 2021 r. Szpital zwrócił się do Prezydenta Miasta Częstochowy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla A. A. na 90 dni w okresie jego leczenia w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym w okresie od [...] r. do [...] r.

Mając na uwadze, że we wniosku SP ZOZ Miejski Szpital Zespolony w Częstochowie nie wskazano miejsca zamieszkania oraz miejsca zameldowania A. A. działający w imieniu Prezydenta Miasta Częstochowy podjął przede wszystkim działania zmierzające do ustalenia miejsca zamieszkania strony. W toku tych czynności ustlił , że świadczeniobiorca został wymeldowany z adresu jego pobytu w miejscowości [...], gm. Łęki Szlacheckie, a jego matka zamieszkująca pod tym adresem nie chciała wskazać danych kontaktowych syna, nie jest ubezpieczony w KRUS, nie figuruje w ewidencji mieszkańców miasta Częstochowy, nie figuruje w ewidencji podatników Drugiego Urzędu Miasta Częstochowy i nie jest temu Urzędowi znany adres jego zamieszkania, nie przebywa w areszcie śledczym, ani w zakładzie karnym - nie jest zgłoszony do ZUS, ani nie pobiera świadczeń z tytułu renty czy emerytury, a ostatni znany ZUS jego adres zamieszkania/zameldowania to Bęczkowice 2.

Powyższe ustalenie spowodowało, że Prezydent Miasta Częstochowy przekazał na podstawie art. 65 § 1 art. 65 §1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 poz.735 z późn. zm.) wniosek Wójtowi Gminy Łęki Szlacheckie,

Pismem z dnia 6 lipca 2022 r. działający z upoważnienia Wójta Gminy Łęki Szlacheckie przekazał wniosek do rozpoznania Prezydentowi Miasta Częstochowy, wskazując że nie jest właściwy do rozpoznania tego postępowania.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójta Gminy Łęki Szlacheckie wskazał, że A. A. z dniem 5 października 2015 r. został wymeldowany z pobytu stałego w miejscowości [...] gm. Łęki Szlacheckie. W rozmowie przeprowadzonej w toku postępowania z matką A. A. Panią B. A. ustalono, iż od momentu wymeldowania nie przebywa on na terenie gminy Łęki Szlacheckie i nie jest jej znana sytuacja materialno-bytowa syna. Pani B. oświadczyła, że syn przebywa u niej tylko sporadycznie i w celach odwiedzin i ewentualnej pomocy, a nie mieszkalnych. Ponadto poinformowała, że matka oświadczyła, że syn aktualnie mieszka w Chorzowie i dokładny adres nie jest jej znany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny).

Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – było to, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Częstochowa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi. Organ ten, a mianowicie Wójt Gminy Łęki Szlachecki, z upoważnienia którego działa Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy w Łękach Szlacheckich, również uznał się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy. W związku z tym, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Częstochowa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc jednocześnie o wskazanie Wójta Gminy Łęki Szlacheckie, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Wójt Gminy Łęki Szlacheckie. W sprawie zostało bowiem ustalone – co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 17 maja 2020 r., sygn. akt V RNs 312/22, w sprawie z wniosku o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej – że miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy (tym samym, ostatnim znanym miejscem zamieszkania) są [...], gm. Łęki Szlacheckie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.