Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 490/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10a ust. 1 i 6;
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 13v ust. 13;
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Go 371/20 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia (...) nr (...) w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z 25 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Go 371/20. Wyrokiem tym została uchylona decyzja Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor OR) z (...) r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Słubicach (dalej: Kierownik BP) o przyznaniu (...) pomocy w naprawieniu szkód spowodowanych suszą w 2019 roku.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

(...) (dalej: "Skarżący") złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem suszy w 2019 roku. Do wniosku oraz w toku postępowania przed Kierownikiem BP przedłożył:

- protokół nr (..), sporządzony przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Lubuskiego z dnia (...) r. na terenie Gminy (...), w którym wskazano, że szkody w gospodarstwie Strony stwierdzono na powierzchni 23,36 ha upraw rolnych,

- protokół nr (...), sporządzony przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody Lubuskiego z dnia (...) r. na terenie Gminy (...), będący protokołem zbiorczym i obejmujący swym zakresem szkody w uprawach w Gminie (...), (...) i (...), w którym wskazano, że całkowita powierzchnia upraw rolnych, na których stwierdzono szkody wynosi 86,87 ha.

- polisę ubezpieczeniową, obejmującą ubezpieczeniem wskazane w niej uprawy od 29.05.2019 r. do 25.11.2019 r.,

- polisę ubezpieczeniową z dnia 27.05.2019 r. obejmującą ubezpieczeniem wskazane w niej uprawy od 09.06.2019 r. do 15.11.2019 r.

- protokół nr (...), sporządzony przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Lubuskiego z dnia (...)r. na terenie Gminy (...), w którym wskazano, że szkody w gospodarstwie Strony stwierdzono na powierzchni 23,36 ha upraw rolnych,

- protokół nr (...) - korekta, sporządzony przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Lubuskiego z dnia (...)r. na terenie Gminy (...), będący protokołem zbiorczym i obejmujący swym zakresem szkody w uprawach w Gminie (...), (...) i Pasłęk, w którym wskazano, że całkowita powierzchnia upraw rolnych, na których stwierdzono szkody wynosi 86,87 ha.

- protokół nr (...) – korekta 2, sporządzony przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Lubuskiego z dnia (...)r. na terenie Gminy (...), będący protokołem zbiorczym i obejmujący swym zakresem szkody w uprawach w Gminie (...), (...) i (...) (data wystąpienia szkody to 21.04.2019 r.), w którym wskazano, że całkowita powierzchnia upraw rolnych, na których stwierdzono szkody wynosi 86,87 ha, protokół nie zawierał podpisu Wojewody Lubuskiego.

Decyzją z dnia (...) r. Kierownik BR przyznał Skarżącemu pomoc w wysokości 43 435,00 zł wynikającą z pomniejszenia kwoty pomocy z powodu braku ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie w dniu wystąpienia szkód. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że pomoc została przyznana w oparciu o deklaracje strony we wniosku oraz zgromadzony materiał dowodowy z uwzględnieniem regulacji płynących z § 13v ust. 13 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm. - dalej: rozporządzenie RM). Pomoc została pomniejszona ze względu na brak ubezpieczenia co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM. Szkody stwierdzono w uprawach rolnych o powierzchni 86,87 ha. Z polisy TU W UD nr (...) z dnia (...) r. wynika, że obejmuje ona powierzchnię ubezpieczoną wynoszącą 30,80 ha w okresie od 29.05.2019 r. do 25.11.2019 r. Natomiast polisa Inter Rusk (...)z dnia (...) r. obejmuje ona powierzchnię ubezpieczoną wynoszącą 32,71 ha w okresie od 9 czerwca 2019 r. do 15 listopada 2019 r. Z protokołu nr (...)-korekta wynika, że Komisja szacująca stwierdziła wystąpienie szkód w uprawach Strony w dniu (...) r. Natomiast z protokołu nr (....) korekta2, wynika, że Komisja szacująca stwierdziła szkody w uprawach Strony w dniu (...) r., zaś kwota obniżenia dochodu wyniosła 53,31% średniej rocznej produkcji. Ten ostatnie protokół nie został zatwierdzony przez Wojewodę Lubuskiego. Wobec tych ustaleń Kierownik BP stwierdził, iż w dniu wystąpienia szkody Skarżący nie posiadał ubezpieczonych 50% upraw w gospodarstwie.

Po rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania Skarżącego, wymienioną na wstępie decyzją z (...) r. Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Za kluczowe do rozstrzygnięcia sprawy uznał ustalenie daty, w której mają być ubezpieczone uprawy, w których powstały szkody w odniesieniu do okresu ubezpieczenia upraw od 29.05.2019 r. do 25.11.2019 r. zawartego w polisie ubezpieczeniowej UD nr (...) oraz od 09.06.2019 r. do 15.11.2019 r. zawartego w polisie ubezpieczeniowej UPR-A/P nr (...). Dyrektor OR stwierdził, że z polisy ubezpieczeniowej TUW UD nr (...) z dnia (....) r. wynika, że uprawa kukurydzy o powierzchni 30,80 ha objęta została ubezpieczeniem w okresie od 29.05.2019 r. do 25.11.2019 r, natomiast z polisy ubezpieczeniowej Inter Risk UPR-A/P nr (...) z dnia (...) r wynika, że uprawa łubinu o powierzchni 32,71 ha objęta została ubezpieczeniem w okresie od 09.06.2019 r. do 15.11.2019 r. Powierzchnia w/w upraw, na których stwierdzono szkody wyniosła 86,87 ha. Organ na podstawie protokołów stwierdzających powstanie szkód i na podstawie polis ubezpieczeniowych uznał, że okres obowiązywania w/w polis obejmował termin późniejszy niż data stwierdzonych szkód. Organ powołał się na dane z Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowego Instytutu Badawczego (dalej: "Instytut") dotyczących Klimatycznego Bilansu Wodnego zagrożenie wystąpienia suszą w Gminie (...) w roku 2019 w kontekście upraw, dla których dokonano szacowania szkód i wskazanych w protokole nr (...) - korekta tj. kukurydzy, roślin strączkowych i lnu i stwierdził, że susza w tych uprawach wystąpiła w czwartym okresie sprawozdawczym tj. 21.04 - 20.06.2019 r. Dyrektor OR przyjął, że ustalenie dokonane przez komisję szacującą szkody w gminie (...) na dzień 21.04.2019 r. były zgodne z danymi opracowanymi przez Instytut oraz warunkami agrotechnicznymi uprawy i datą siewu dla w /w roślin. Tym bardziej, że komisja szacująca przeprowadziła oględziny w dniach 10.07 - 14.08.2019 r., czyli kiedy uprawy były na polu.

Organ zauważył, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest określenie daty wystąpienia suszy w gospodarstwie skarżącego, ponieważ Skarżący nie zgadza się z przyjęciem przez komisje jako daty powstania szkód 21 kwietnia 2019 r. podnosząc, iż w gminach sąsiednich jako datę szkód przyjęto np. 30 czerwca 2019 r. Ponadto Skarżący powołał się na to, że Komisja skorygowała datę powstania szkody na dzień 20 czerwca 2019 r. Organ zauważył jednak, że protokół ten nie został podpisany przez Wojewodę Lubuskiego.

Pismem z (...)r. skarżący wniósł do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Dyrektora OR.

Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie błędnie sporządzonego protokołu i jest z tego powodu nieważna. Zdaniem Skarżącego protokół przyjęty za podstawę ustaleń faktycznych zawierał następujące błędy:

- określa datę wystąpienia strat na dzień 21 kwietnia 2019 r. Jest to pierwszy dzień sześcio-dekadowego okresu w którym zanotowano ujemny bilans wodny mogący skutkować wystąpieniem suszy. Raport ten został opublikowany 21 czerwca 2019r. Raport nie określa dnia, w jakim bilans wodny przekroczył dopuszczalną granicę ujemnego bilansu wodnego;

- w przypadku szkód które wystąpiły przed dniem 20 maja i skutkują koniecznością zaorania uprawy wysokość strat nie może być oszacowana wyżej niż 50%, natomiast straty oszacowano na 70% i 100%;

- na dzień 21 kwietnia powierzchnia uprawy kukurydzy w jego gospodarstwie wynosiła 0 ha, gdyż siewu dokonał 6 maja 2019 r. a mimo to straty już oszacowano na 70 %;

- protokół cząstkowy z gminy (...) wskazywał datę wystąpienia strat na dzień 24 czerwca 2019r. lecz nie odzwierciedla tego żaden zapis w protokole zbiorczym.

Podniósł również, że uprawę na polu można ubezpieczyć dopiero po jej wschodach. W toku postępowania Skarżący przedłożył datowane na 22 września 2019 r. oświadczenie podpisane przez pełen pięcioosobowy skład komisji szacującej o popełnieniu błędu przy ustalaniu daty wystąpienia suszy wpisanej do protokołów.

Dyrektor OR wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"0 zważył co następuje

Sąd I instancji za wadliwe, bądź co najmniej przedwczesne, gdyż nieoparte o wszechstronną ocenę dowodów, uznał ustalenie co do daty powstania szkody. Przytoczył treść art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2019 r., poz. 477), w myśl którego: susza to "szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb". W myśl art. 3 ust. 5 tej ustawy: "minister właściwy do spraw rolnictwa ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 20 października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez Instytut". WSA przyjął, że dla ustalenia czy doszło do suszy określonej w cyt. art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniach upraw, miarodajne są jedynie dane Instytutu. Wskazał, że z danych przedstawionych w zaskarżonej decyzji w Gminie (...), na obszarze której znajdowały się grunty Skarżącego, wystąpienie zjawiska suszy dla m. in. kukurydzy i Instytut wykazał w 4 okresie raportowania tj. 21 kwietnia – 20 czerwca 2019 r. Komisja, w protokole zbiorczym obejmującym ustalenia dotyczące gruntów skarżącego położonych w gminach (...) i (...) zatwierdzonym przez wojewodę, kierując się taką treścią raportu dotyczącego bilansu wodnego, wskazała jako datę powstania szkód spowodowanych suszą pierwszy dzień okresu raportowania, w którym bilans wodny wykazywał wartości równoważne wystąpieniu zjawiska suszy. Rewidując swoje stanowisko, przedstawiła Wojewodzie Lubuskiemu skorygowany protokół, w którym jako datę powstania szkód określiła ostatni dzień okresu raportowania. Jak wynika z treści pisma Wojewody Lubuskiego z dnia 10 lutego 2020 r., z którego Sąd przeprowadził dowód na rozprawie, Wojewoda odmówił podpisania tak skorygowanego protokołu, dostrzegając jednak różnicę pomiędzy pojęciem "rozpoczęcia suszy", a pojęciem "dzień powstania szkód". Wskazał jednak, że suszę w gminie (...) odnotowano już w pierwszym okresie raportowania, czyli w okresie od 21 marca do 20 maja 2019 r. Pismo było adresowane do przewodniczącego komisji. W kolejnym piśmie, również uznanym przez WSA za uzupełniający dowód, skorygowania protokołu w zakresie daty powstania szkód odmówiono już bezpośrednio Skarżącemu. Z obu pism wynika jednak, że Wojewoda nie znalazł podstaw do potwierdzenia zrewidowanego stanowiska komisji, lecz nie z powodu wadliwości ustalenia późniejszej daty powstania szkód suszowych, ale z tej przyczyny, że pierwotny protokół potwierdzający wcześniejszą datę powstania szkody (to jest w kwietniu 2019 r.) został podpisany przez Skarżącego, a protokół zawierał również oświadczenie o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.

Sąd I instancji wskazał, że organ przyjął bezwarunkowe związanie treścią protokołu zatwierdzonego przez Wojewodę jako jedynego prawnie dopuszczalnego dowodu służącego do ustalenia daty powstania szkód suszowych. W ocenie WSA treść protokołu nie jest niepodważalna w postępowaniu przed ARiMR. Z przepisów rozporządzenia RM wynika wprawdzie, iż protokół jest obligatoryjnym załącznikiem wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu (§ 13v ust. 6 pkt 1), a obowiązkiem komisji szacującej szkody jest określenie w protokole daty wystąpienia szkód (§ 5 ust. 8 pkt 11). Jednak protokół nie jest aktem administracyjnym cechującym się trwałością. Rozporządzenie ani ustawa o ARiMR nie zawierają też przepisów regulujących tryb zmiany protokołu, bądź jakiejkolwiek procedury służącej zwalczeniu ustaleń komisji. W ocenie WSA domniemanie wynikające z protokołu jest jednak wzruszalne, ponieważ ustawa dopuszcza przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a.). Organy obowiązane były ocenić i zweryfikować twierdzenia Skarżącego, czego jednak w kontrolowanym tu postępowaniu zaniechały. WSA zauważył, że organy nie oceniły m. in. argumentu dotyczącego tego, że wysiewu kukurydzy Skarżący dokonał już po ustalonej przez komisję dacie powstania szkód spowodowanych suszą, co w przypadku potwierdzenia takiego stanu rzeczy, podważałoby ustaloną datę powstania szkód. Organ nie zweryfikował tego twierdzenia, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się wyłącznie do podręcznikowo przyjmowanych dat wysiewu. Dane te jednak nie podważają twierdzenia Skarżącego, ponieważ cytowane przez organ dane wskazują, że statystyczny okres wysiewu kukurydzy kończy się 5 maja 2019 r., która to data była późniejsza od daty rzekomej degradacji upraw ustalonej przez komisję (str. 27 decyzji Dyrektora OR). Dalej WSA zauważył, że ARiMR nie ocenił również wynikającej z akt postępowania okoliczności, że protokół podpisany przez wojewodę obejmował dane wynikające z ustaleń komisji w gminie (...) oraz dane ustalone przez komisję w (...), z których wynikało, że szkody spowodowane suszą powstały dnia 24 czerwca 2019 r. Podważa to ustalenie komisji z Gminy (...), która przyjęła dla wszystkich upraw (na terenach gmin (...) i (...), które uległy szkodom wskutek suszy, jedną datę wystąpienia szkód -21 kwietnia 2019 r. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor OR wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 80 k.p.a., ponieważ nie zbadał twierdzeń Skarżącego o wadliwości ustalenia komisji co do daty powstania szkód oraz nie oceniły wszystkich dowodów przed wydaniem decyzji. Odnosząc się do argumentu, którym Wojewoda uzasadniał odmowę podpisania skorygowanego protokołu zbiorczego, Sąd I instancji wskazał, że ustalenia zawarte w protokole są ustaleniami komisji, a nie rolnika, który w skład komisji nie wchodzi. Jego podpis na protokole oznacza wyłącznie przyjęcie ustaleń komisji do wiadomości. Jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji WSA wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "ppsa").

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzucił temu wyrokowi:

a) w ramach podstawy ujętej w art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa – naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dopatrzenie się w działaniu organu tj. art. 7 kpa i art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 1 i § 3 kpa oraz w zw. z art. 13v ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. poprzez błędne uznanie przez WDA, iż Wojewoda Lubuski nie uwzględnił zmiany protokołu szacowania szkód (korekty o nr (...)-korekta 2 zawierającej nową datę wystąpienia szkody, tj. (...) r. tylko z tej przyczyny, że pierwotny protokół nr (...)-korekta został podpisany przez rolnika i zawierał oświadczenie o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia, a organy ARiMR mają obowiązek na podstawie art. 76 § 3 kpa przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie treści pierwotnego protokołu szacowania szkód podpisanego przez Wojewodę (czego organy zdaniem WSA zaniechały), podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że Wojewoda Lubuski nie potwierdził wystąpienia szkód w przedmiotowym zmienionym protokole nr (....)-korekta (który wskazywał nową datę wystąpienia szkody 20.06.2019 r.), a nie odmówił podpisania zmienionego protokołu tylko z powodu oświadczenia złożonego przez rolnika w pierwotnym protokole nr (...)-korekta o odpowiedzialności za składanie fałszywego oświadczenia (o czym Wojewoda Lubuski pisze wprost w piśmie z (...) r. nr (...), bowiem WSA pominął to, że odmowa Wojewody Lubuskiego potwierdzenia wystąpienia szkód w nowym terenie znajduje swoje uzasadnienie w treści pisma Urzędu Miejskiego w (...) z dnia (...) nr (...), które wskazuje na to, że data wystąpienia szkody określona w pierwotnym protokole nr (...)-korekta (tj. 21.04.2019 r.) jest prawidłowa i zgodna z danymi naukowymi (tu meteorologicznymi z Systemu Monitoringu Suszy Rolniczej), a zmieniona data określona w korekcie protokołu nr (...)-korekta 2 (tj. 20.06.2019 r.) została wpisana przez komisję tylko i wyłącznie w celu ułatwienia rolnikom uzyskania uznania ubezpieczenia upraw w ARiMR (z uwagi na ubieganie się przez rolników o pomoc za straty spowodowane suszą.

Pismo Wojewody Lubuskiego z (...)r. nr (...) oraz pismo Urzędu Miejskiego w ,w Cybince z dnia (...) nr (...) znajdują się w aktach sprawy administracyjnej przekazanych do WSA. Zatem WSA w Gorzowie Wielkopolskim dokonując oceny działania organu w zakresie obowiązków dowodowych pominął w swoim wyroku te pisma zebrane w toku postępowania przed organem, czym błędnie zarzucił organowi naruszenie zasady zebrania i swobodnej oceny dowodów;

b) w ramach podstawy ujętej w art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa – naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 77 § 1 kpa oraz art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 219 poz. 1505, dalej: "ustawa ARiMR") poprzez wskazanie na art. 77 § 1 kpa w kontekście obowiązku organu do oceny i weryfikacji twierdzeń rolnika w zakresie daty wystąpienia szkody zawartej w pierwotnym protokole nr (...)-korekta i stwierdzenie, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym wyłączone jest stosowanie art. 77 § 1 kpa, kiedy to w art. 10a ust. 6 pkt 6 ustawy ARiMR wskazano, że przepisów ust. 1-5 nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy ARiMR, a na podstawie art.13v rozporządzenia Rady Ministrów w dnia 27 stycznia 2015 r., a niniejsze postępowanie jest postępowaniem rozstrzyganym w drodze decyzji administracyjnej (art. 13v rozporządzenia Rady Ministrów w dnia 27 stycznia 2015 r.) na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy ARiMR. Zatem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa mają zastosowanie do postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art.13v rozporządzenia RM.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniósł też o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR kosztów postępowania. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

(...) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ppsa z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Skarżąca również nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "pppsa"), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

W skardze kasacyjnej postawiono tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa zarzut naruszenia przepisów postępowania może odnieść zamierzony przez skarżącego kasacyjnie skutek, jeżeli zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Organem, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że "Organy nie miały wprawdzie obowiązku z urzędu weryfikować ustaleń komisji, ponieważ w postępowaniu przed organami ARiMR wyłączone jest stosownie art. 77 § 1 kpa (art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR)" nie jest zasadne. Stosowanie ogólnego przepisu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR (wyłączającego stosowanie do postepowań prowadzonych przez ARiMR art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 kpa) jest wyłączone na mocy art. 10a ust. 6 ustawy o ARiMR w sprawach takich, jak wydanie przedmiotowej w sprawie niniejszej decyzji. Tak więc wymienione w art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR przepisy kodeksu postępowania administracyjnego miały zastosowanie. Jednak to uchybienie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem WSA uchylił zaskarżona decyzję ze względu na naruszenia art. 80 kpa, zarzucając wadliwą ocenę materiału dowodowego, nie uwzględniającą zebranego w sprawie materiału dowodowego i podnoszonych przez Skarżącego argumentów. Argumentacja Sądu I instancji mimo zadeklarowanego przezeń braku zastosowania w sprawie art. 77 § 1 kpa, w istocie odnosiła się również do naruszenia wynikającego z art.7 i art. 77 § 1 kpa obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela.

Jak wynika z § 13v ust. 13 powoływanego przez ARiMR rozporządzenia Rady Ministrów, przedmiotową pomoc za szkody poniesione w wyniku suszy pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, a więc i ryzyka suszy). Kluczowe znaczenie ma tu wystąpienie szkody, a nie wystąpienie suszy. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na występujące w sprawie rozbieżności co do tego, kiedy powstała szkoda i czy była ona równoznacznie z zaistnieniem suszy. Susza z natury rzeczy jest procesem trwającym w czasie, którego skutki mogą być ocenione dopiero po zaistnieniu długotrwałych zjawisk pogodowych, co do których tylko początek i przyczyny można określić. Zwrócił na to uwagę Wojewoda w dopuszczonym jako dowód w sprawie piśmie z 10 lutego 2020 r. wskazując, że nie można utożsamiać wystąpienia szkody z początkową datą wystąpienia zjawiska atmosferycznego, co zauważył też Sad I instancji. Biorąc pod uwagę treść materiału dowodowego, rozbieżności w protokołach, pismach Wojewody i Urzędu Miejskiego, twierdzenia Skarżącego, informację Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa (określającego wystąpienia suszy w okresie sprawozdawczym 21.04-20.06.2019 r., a nie datę określającą wystąpienie szkód), możliwość oceny wystąpienia szkód w dniu 21 kwietnia 2019 r. (a więc w okresie początku powstania zjawiska suszy, a zarazem okresie poprzedzającym zasiewy lub kilka dni po ich dokonaniu), zasadnie Sąd I instancji uznał, że organ nie wyjaśnił dostatecznie tych rozbieżności, a więc poczynił istotne dla sprawy ustalenia faktyczne co do daty powstania szkód suszowych z naruszeniem art. 80 kpa.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie ARiMR zarzucając Sądowi I instancji, że błędnie uznał, że Wojewoda odmówił podpisania skorygowanego co do daty protokołu ze względu na podpisanie poprzedniej jego wersji (wskazującej na datę powstania szkody w czerwcu 2019 r.). W piśmie tym Wojewoda rzeczywiście wskazuje, że uważa poprzedni protokół za właściwie odzwierciedlający podane w nim informacje uznając, że podpisanie go przez członków komisji i producenta rolnego stanowi o zaakceptowaniu podanych w nim danych. W piśmie tym zwraca przy tym uwagę na mylenie w tych protokołach pojęć daty wystąpienia szkody i początkowej daty wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego.

Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezasadnego zarzucenia przez Sąd I instancji naruszania art. 76 § 1 i § 3 kpa. WSA expressis verbis nie wskazuje na naruszenie tego przepisu przez ARiMR. W istocie jednak trafnie odwołuje się do treści art. 76 § 1 i § 3 kpa stwierdzając, że protokół komisji (wskazujący datę powstania szkody 21 kwietnia 2019 r. podpisany przez Wojewodę) mimo że jest dokumentem urzędowym, to jednak istnieje możliwości podważenia jego treści innymi dowodami. Jak wyżej wskazano, trafnie przy tym Sąd I instancji zauważył w materiale dowodowym sprzeczności, które nie pozwalały na tym etapie uznać ustaleń ARiMR co do daty powstania szkody wynikającej z suszy za prawidłowe i nie naruszające przepisów postepowania, w szczególności art. 7, art. 76 § 1 i § 3, art. 77§ 1 i art. 80 kpa.

Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa.