Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 427/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia SO Tamara Dziełakowska Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 17 lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2003 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego na rzecz skarżącej E. B. 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że opisane w pkt 1 decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy związanej z wykonaniem bez pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego od ulicy [...] przez działkę nr [...] do budynku usytuowanego na działkach nr [...] i [...]

w R., decyzją z dnia 9 stycznia 2003 r., na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nałożył na Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych A Spółkę z o.o. w K. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 października 2003 r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz orzeczenia technicznego o zgodności wykonania tych prac z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi oraz Polskimi Normami, a także ustaleniami wynikającymi z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i potwierdzających ich zgodność z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej.

Organ administracji wskazał w rozstrzygnięciu również, że w przypadku konieczności wykonania dodatkowych robót doprowadzających przyłącze wodociągowe do stanu zgodnego z prawem, niezbędne będzie określenie zakresu robót eliminujących te niezgodności, a także wykonanie tych robót w tym terminie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismami z dnia 24 stycznia 2002 r. zawiadomiono E. B., Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych A Spółkę z o.o. w K. oraz T. H. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia przyłącza wodociągowe wykonanego od ulicy [...] w R. przez działkę nr [...] do budynku usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w R. do stanu zgodnego z prawem.

W toku tego postępowania E. B., właścicielka działki nr [...], w piśmie z 29 stycznia 2002 r. domagała się zawieszenia tego postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie likwidacji nielegalnie wykonanego na jej gruncie przyłącza.

Postanowieniem organu I instancji z dnia 31 stycznia 2002 r., utrzymanym w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 18 marca 2002 r., odmówiono zawieszenia postępowania.

Organ administracji ustalił, że przyłącze wodociągowe od ulicy [...] w R. do budynku stanowiącego własność T. H. wykonane zostało w kwietniu 1999 r., na zlecenie właściciela opisanych wyżej działek, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawą tej inwestycji był niezatwierdzony projekt budowlany.

Przedmiotowe przyłącze wodociągowe zostało odebrane przez PUK A

Sp. z o.o. w K. na podstawie protokołu końcowego nr [...], a następnie zostało przekazane przez inwestora gestorowi sieci.

Organ I instancji wyraził pogląd, że w przypadku stwierdzenia, iż roboty budowlane (przyłącze) wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zobowiązany jest do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust 1:

1. nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2. nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności.

W ocenie PINB w omawianej sytuacji nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że taka możliwość istnieje i dlatego na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 4 ustawy zobowiązał obecnego zarządcę przyłącza do wykonania czynności wskazanych

w rozstrzygnięciu w określonym tam terminie.

Odwołanie od tej decyzji wniosła E. B., wskazując, ze nie ulega wątpliwości, iż sieć wodociągowa wraz z przyłączami wykonana została bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tą samowolę budowlaną zrealizowano na terenie stanowiącym jej własność. Uwzględniając obowiązujące przepisy prawa, w tym art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że nie jest możliwe legalizowanie samowoli budowlanej na terenie, do którego inwestor nie posiada tytułu prawnego. Zobowiązywało to organ administracji do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego wodociągu. Jest bowiem oczywiste, że skoro warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to warunkiem legalizacji samowoli jest również to prawo. Skoro inwestor takim prawem nie legitymuje się, to w niniejszej sprawie PINB był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki.

Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 17 lutego 2003 r., podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie fakt popełnienia samowoli budowlanej jest bezsporny, jednak nie można rozpatrywać niniejszej sprawy w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż przepis ten odnosi się do obiektu budowlanego lub jego części.

Przedmiotem sporu w tej sprawie jest przedmiotowe przyłącze, które jest urządzeniem związanym z budynkiem i podlega procedurze wynikającej z art. 51 ustawy.

Stosownie do art. 51 ust 1 pkt 2 w odniesieniu do robót zakończonych właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności

w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania.

Natomiast w razie niewykonania tych obowiązków, zgodnie z art. 51 ust 2 ustawy organ administracji nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

W ocenie organu odwoławczego przytoczone przepisy prawa wskazują na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Odnosząc się natomiast do argumentów dotyczących naruszenia prawa własności przez dopuszczenie się samowoli budowlanej na gruncie stanowiącym własność odwołującej się WINB wskazał, że problem samowolnego naruszenia własności działki nr [...] w R. nie może być rozwiązany w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, które nie zawierają regulacji w tym zakresie w przypadku popełnienia samowoli budowlanej.

W tej sytuacji zagadnienie związane z realizacją samowoli budowlanej na cudzym gruncie może nastąpić tylko na drodze cywilnoprawnej.

Organ odwoławczy stwierdził również, że błędny jest pogląd wyrażony w odwołaniu, iż wykluczone jest wydanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanych przyłączy, ponieważ ... właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego po protokólarnym stwierdzeniu zgodności wykonania obiektu z pozwoleniem na budowę, a przepis art. 59 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w przypadku robót budowlanych wykonanych samowolnie.

E. B. wniosła skargę do Sądu, w której ponawiając zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu wywodziła, że:

1. przedmiotowe przyłącze wykonane został na terenie działki stanowiącej jej własność bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co powinno prowadzić do wydania nakazu rozbiórki;

2. skoro pozwolenie na budowę, a więc na legalną realizację określonej inwestycji może być wydane tylko takiemu podmiotowi, który wykazał się prawem do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, to oczywiste jest, że ewentualna legalizacja tej samowoli byłaby możliwa tylko wówczas, gdyby inwestor takim uprawnieniem legitymował się w toku postępowania legalizacyjnego;

3. obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi niezbędnymi do jego funkcjonowania, a jeżeli tak, to możliwość legalizacji dotyczy zarówno budynku, jak i wszystkich niezbędnych dla niego przyłączy - gazowego, wodnego i energetycznego;

4. skarżąca wywodziła, że legalizacja samowoli budowlanej na gruncie, do którego inwestor nie posiada tytułu prawnego narusza porządek prawny państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżąca powtarza w istocie zarzuty odwołania, do których szczegółowo odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności.

Obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.)

w art. 28 stanowiły, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30.

Przepis ten stwarzał domniemanie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie każdych robót budowlanych z wyjątkiem sytuacji, kiedy ustawodawca w następnych przepisach art. 29 i 30 Prawa budowlanego przewidywał inny tryb dla legalnej możliwości rozpoczęcia robót budowlanych.

Robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy była nie tylko budowa obiektu, ale także wykonywanie prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Konsekwencją naruszenia przepisów dotyczących obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę był obligatoryjny nakaz rozbiórki, o jakim mowa w art. 48 ustawy, stanowiącego że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Wszelkie dalsze uregulowania wynikające z art. 51 obowiązującego Prawa budowlanego, przewidujące możliwość legalizacji określonych robót budowlanych dotyczyły przypadków innych niż określone w art. 48, tj. wykonywania takich prac, dla których nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zmiana Prawa budowlanego poprzez dodanie do ustawy art. 48 ust 2 nastąpiła dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz.718), która weszła w życie z dniem

11 lipca 2003 r.

W świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było podstaw do automatycznego przyjęcia, iż

w przypadku wykonywania robót budowlanych, bez pozwolenia na budowę, także na dłuższych odcinkach przyłączy wraz z instalacjami i urządzeniami istniały podstawy do legalizacji tej samowoli budowlanej.

Błędny jest w tym zakresie pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przepis art. 48 ustawy odnosił się tylko do obiektu budowlanego, a nie do przyłączy bądź innych urządzeń lub instalacji związanych integralnie z budynkiem.

Odstąpienie od wydania nakazu rozbiórki robót budowlanych polegających realizacji instalacji i urządzeń technicznych związanych z budynkiem, bez pozwolenia na budowę wymagałoby szczegółowego wskazania przez organy administracji na jakiej podstawie przyjęto, iż budowa przedmiotowych przyłączy, jako robota budowlana w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd podziela także w całości zarzuty skargi kwestionujące błędne stanowisko organów obydwu instancji odnośnie tego, że dopuszczalna jest w trybie przepisów obowiązującego Prawa budowlanego legalizacja samowoli budowlanej na gruncie, do którego inwestor nie posiada tytułu prawnego.

W związku z tymi błędnymi poglądami prawnymi wskazać należy, że przepisy obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prawa budowlanego, tj. art. 32 ust 4 pkt 2, art. 33 ust 2 pkt 2 oraz art. 35 ust 4 uzależniały wydanie pozwolenia na budowę takiego obiektu budowlanego oraz przyłączy wyłącznie osobie, która legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Obecnie obowiązujący przepis art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, także wymaga, aby inwestor przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Oświadczenie takie, zgodnie z art. 30 ust 2 Prawa budowlanego wymagane jest również przy zgłoszeniu właściwemu organowi prowadzenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, dla których pozwolenie na budowę nie jest wymagane.

Również poprzednio obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z dnia

24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) wymagały jednoznacznie od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. art. 29 ust 5). Warunkiem natomiast legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności określone w art. 37, było nałożenie na inwestora obowiązku dokonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Wskazać w tym miejscu należy również, że zgodnie z obowiązującym aktualnie Prawem budowlanym legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy inwestor wykona nałożony na niego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Wynika to wprost z art. 48 ust 2 i ust 3 pkt 2 tego Prawa budowlanego. Stosownie do art. 33 ust 2 pkt 2 warunkiem tej legalizacji jest złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie ma zatem ani prawnych, ani innych przesłanek do podzielenia poglądów organów obydwu instancji, iż legalizacja samowoli budowlanej polegającej na realizacji bez pozwolenia na budowę instalacji gazowej, wodociągowej oraz elektrycznej (na odcinku kilkudziesięciu metrów) może nastąpić w sytuacji, gdy inwestor nie posiada ponadto tytułu prawnego do gruntu, na którym te przyłącza, niezbędne dla funkcjonowania budynku, zostały zrealizowane.

Przepis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który dotyczy możliwości legalizacji samowoli budowlanej jednoznacznie stanowi, iż będzie to możliwe dopiero po nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

To doprowadzenie robót, wykonywanych z naruszeniem prawa, do stanu zgodnego z prawem może być rozumiane tylko w ten sposób, że dotyczy to całego systemu prawa, a w szczególności posiadania przez inwestora, realizującego określony obiekt z naruszeniem Prawa budowlanego, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada praworządności, stanowiąca, że organy władzy publicznej działają na podstawie

i w granicach prawa nie pozwala organom administracji publicznej na podejmowanie takich decyzji, które naruszają porządek prawny oraz stwarzają konfliktową sytuację i w sposób rażący naruszają, tak jak w tej sprawie, chronione art. 21 Konstytucji prawo własności. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że z rażącym naruszeniem podstawowych zasad praworządności różni inwestorzy, w tym Gmina doprowadzili do realizacji na działce [...], stanowiącej własność skarżącej, w warunkach samowoli budowlanej przyłączy gazowego, wodociągowego oraz energetycznego, których legalizacja toczy się w odrębnych postępowaniach, będących przedmiotem skarg do sądu, a rozpatrzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w tym samym dniu, co sprawa niniejsza, tj. w sprawach II SA/Gd 1290/02, II SA/Gd 989/02, II SA/Gd 1886/03 oraz II SA/Gd 427/03.

W sprawach tych organy nadzoru budowlanego oraz administracji architektoniczno – budowlanej wyrażają błędny pogląd, że legalizacja samowoli budowlanej jest dopuszczalna również na gruncie, do którego inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. Pogląd ten jest rażąco sprzeczny z przytoczonymi wyżej przepisami Prawa budowlanego oraz postanowieniami art. 2, 7 i art. 21 Konstytucji. Jeżeli bowiem obowiązujące Prawo budowlane uzależnia wydanie pozwolenia na budowę od wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to odstąpienie od takiego wymogu przy legalizacji samowoli budowlanej premiowałoby osoby naruszające prawo, gdyż mogłyby one uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na terenie, do którego inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości ponosiłby wszystkie negatywne skutki samowoli budowlanej. Zgodnie z poglądami prezentowanymi przez organy w niniejszej sprawie musiałby każdorazowo bronić się przed naruszaniem jego prawa własności w kosztownym procesie przed sądem powszechnym.

Przedstawione wyżej zagadnienie prawne, dotyczące ogólnie możliwości legalizacji samowoli budowlanej, zrealizowanej na gruncie, do którego inwestor nie posiada żadnego tytułu wiąże się integralnie z kwestią rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie, w której organy administracji nie nałożyły na inwestora (właściciela, zarządcę) gazociągu obowiązku wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością, jako warunku ewentualnej legalizacji.

W przedstawionej wyżej kwestii nie ma jednolitych poglądów orzecznictwa oraz doktryny.

W wyroku z dnia 4 listopada 1991 r., sygn. akt IV S.A. 927/91

(OSP 1994/6/103) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ orzekający w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością.

Wyrok ten został krytycznie zglosowany przez Leopolda Steckiego, który wskazując, że zagadnienie prawne występujące w tej sprawie ma charakter uniwersalny, wywodził, że zarówno interes społeczny, jak i ogólne zasady ochrony właścicieli gruntów wymagają, aby pomiędzy unormowaniem wydawania pozwoleń na budowę określonych obiektów, a udzielaniem zezwoleń na korzystanie z budynków wzniesionych niezgodnie z przepisami prawa istniała niezbędna spójność. Ona zaś wymaga, aby w obu wypadkach odpowiednie decyzje administracyjne zapadały po uprzednim zbadaniu praw wnioskodawców do określonego gruntu i wzniesionego na nim budynku. Zachowania takiej spójności wymaga interes społeczny manifestujący się tym, że z wniesionego budynku powinna korzystać osoba do tego uprawniona.

W toku postępowania powinny być sprawdzone jej uprawnienia do budynku, jak i do samego gruntu, na którym został on wzniesiony. Chodzi bowiem o kreowanie stanu rzeczy o znacznej trwałości. W każdym w zasadzie porządku prawnym ważne jest to, aby werdykt Sądu lub organu administracyjnego wydawany w sprawie wtórnej, ubocznej, incydentalnej, nie pozostawał w swoistej kolizji z rzeczywistym (merytorycznym, głównym, podstawowym) stosunkiem prawnym bądź stanem prawnym.

Sąd podziela w całości pogląd prezentowany w tej glosie, wskazując na to, że uregulowania zawarte w Konstytucji RP z 1997 r., dotyczące tego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym (art. 2), chroniącym własność

(art. 21 ust 1) umacniają pogląd, iż w państwie prawa organy władzy publicznej nie mogą podjąć takiego rozstrzygnięcia, które legalizowałoby stan sprzeczny z Konstytucją, którą stosuje się bezpośrednio (art. 8).

Sąd nie podziela poglądów przeciwnych prezentowanych w tym zakresie

w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 13.01.2003r., IV S.A. 523/01, ONSA 2004/2/54). Pogląd ten jak wskazano wyżej godzi w konstytucyjną zasadę ochrony własności, gdyż prowadzi do tego, że organ administracji zobowiązany do przestrzegania prawa, co wynika wprost z przepisów art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, akceptuje stan sprzeczny z prawem poprzez wydanie decyzji, która do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego będzie korzystała z domniemania zgodności z prawem.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowano również pogląd, iż brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przeszkodę do uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku popełnienia samowoli budowlanej uniemożliwia jej legalizację (por. wyrok NSA z 6.12.2001r., II S.A./Wr 2172/00).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2003r., II SA/Gd 1289/00 Sąd wskazał, że stwierdzenie, iż roboty budowlane zostały zakończone nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od obowiązku prowadzenia postępowania zmierzającego do zlikwidowania skutków prowadzenia inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę i nakazania zaniechania dalszych robót lub rozbiórki, ewentualnie wykonania czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 –2 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym tą sprawę brak jest podstaw, by uznać, że pojęcie stanu zgodnego z prawem ogranicza się do zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego. Pojęcie to ujmować należy w związku z treścią art. 32 Prawa budowlanego, który to przepis wśród przesłanek wydania pozwolenia na budowę (czyli urzędowego stwierdzenia, że zamierzona inwestycja jest zgodna z prawem i może być realizowana) wymieniał wykazanie się "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Prawo to stanowi zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zdaniem Sądu posiadanie tego rodzaju tytułu prawnego stanowi jeden z elementów uznania stanu powstałego wskutek realizacji inwestycji za zgodny z prawem.

W uzasadnieniu omawianego wyroku Sąd wywodził również, że odmienna interpretacja art. 51 Prawa budowlanego niesie za sobą istotne niebezpieczeństwo nadużyć i możliwości legalnego wznoszenia obiektów zgodnych wprawdzie

z przepisami techniczno – budowlanymi, lecz wbrew woli właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości. Brak racjonalnych argumentów dla łagodniejszego traktowania inwestora działającego w warunkach samowoli budowlanej niż inwestora, który zamierzając prowadzić inwestycję zgodnie z prawem i ubiegając się o pozwolenie na budowę musi wykazać się określonym tytułem prawnym.

Sąd w składzie niniejszym podziela poglądy wyrażone w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku.

Reasumując przyjąć należy, że:

1. W świetle przepisów art. 3 pkt 11, art. 4, art. 30 ust 2, art. 32 ust 4 pkt 2, art. 33 ust 2 pkt 2 i art. 48 ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nie jest dopuszczalna legalizacja samowoli budowlanej, dokonanej na gruncie, do którego inwestor nie posiadał tytułu prawnego, do czasu przedłożenia przez niego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

2. Jeżeli organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej uzna, iż istnieje możliwość nałożenia na inwestora, w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to w sytuacji, gdy samowola popełniona została na gruncie, do którego inwestor nie posiada tytułu prawnego winien być również nałożony na niego, na wskazanej wyżej podstawie prawnej, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.