Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 74/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 74/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A.M. na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] (znak [...]) w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad A. G..

Z akt sprawy wynika, że 4 października 2021 r. A. M. wystąpiła do MOPS w Z. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad A. G., ur. [...], legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności (orzeczenie o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności Powiat [...] z 29 września 2021 r.). Do wniosku skarżąca załączyła kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z [...].,[...], z którego wynika, iż w trybie zarządzenia tymczasowego na podstawie art. 569 § 1 i § 2 k.p.c. na czas trwania postępowania w przedmiocie władzy rodzicielskiej A. G. umieszczono w pieczy zastępczej w niezawodowej rodzinie zastępczej u A. M. i M. J.. Postanowienie to zmieniono postanowieniem z 5 marca 2021 r. w ten sposób, że rozszerzono uprawnienia A. M. i M. J. pełniących funkcję niezawodowej rodziny zastępczej do podejmowania decyzji dotyczących diagnostyki, terapii, konsultacji medycznych i wykonywania badań oraz świadczeń zdrowotnych z wyłączeniem zabiegów operacyjnych związanych z zastosowaniem metod lub diagnostyki stwarzającej podwyższone ryzyko dla pacjenta oraz edukacji wyłączając w tym zakresie reprezentację rodziców małoletniej M. G. i R. G..

Rozstrzygając powyższy wniosek - decyzją z [...]r. organ pierwszej instancji odmówił A. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko A. G., w uzasadnieniu wskazując, iż przyznanie świadczenia rodzicielskiego jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. wniosła o przychylne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem pilnych potrzeb zdrowotnych dziecka oraz konieczności podjęcia dodatkowej terapii. W ocenie skarżącej fakt przyznania świadczenia rodzicielskiego niższego kwotowo nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w znacząco wyższej wysokości wobec złożonej przez nią deklaracji o zrzeczeniu się tego pierwszego świadczenia na rzecz drugiego wyrażonej w podaniu z 4 października 2021 r., tym bardziej, że dziecko spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, posiada orzeczenie o niepełnosprawności (wydane do 16 roku życia dziecka) i wymaga opieki (ojciec dziecka przebywa w Areszcie Śledczym w Ł., matka prawdopodobnie przebywa w zakładzie karnym, w przypadku obojga rodziców toczy się w Sądzie Rejonowym w Z. sprawa o pozbawienie władzy rodzicielskiej). Skarżąca podniosła dodatkowo, że wśród urzędników nadal pojawiają się nieuzasadnione wątpliwości co do tego, czy rodziny zastępcze niezawodowe mają prawo do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż w przepisach dotyczących wyżej wymienionego świadczenia nie ma regulacji wyłączających rodziców zastępczych niezawodowych z grona świadczeniobiorców. Odmowa tego świadczenia jest tym samym dyskryminacją tych rodziców.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Kolegium uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe, a wskazywany w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zbieg uprawnień nie może samodzielnie stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez zbadania woli osoby wnioskującej, które świadczenie ona wybiera, aczkolwiek, aby mieć wybór do korzystniejszego świadczenia należy spełniać ustawowe przesłanki do jego przyznania. Kolegium uznało, że skarżąca nie spełniała przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko A. G., bowiem nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem tego dziecka, a także nie jest ona dla tego dziecka osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zdaniem Kolegium powyższe stanowi o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania A. M. świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko A. G..

Kolegium podniosło, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera enumeratywne wyliczenie osób, które są uprawnione do uzyskania tego świadczeniach, a mianowicie jest to: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Przy czym w myśl art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.

Organ wyjaśnił, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jedyny wyjątek od powyższej zasady przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka, którym zgodnie z ustawową definicją jest osoba która nie tylko faktycznie opiekuje się dzieckiem, ale wystąpiła także z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Wyjaśniło przy tym należy, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego, gdyż zgodnie z art. 121 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez przysposobienie powstaje między przysposabiającym a przysposobionym taki stosunek, jak między rodzicami a dziećmi.

Ponadto organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie pielęgnacyjne nie może być zatem przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej - innej niż rodzina spokrewniona.

Z ustaleń organu wynika, że A. M. nie wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, nad którym sprawuje opiekę. Kolegium podniosło, że z przedstawionego w sprawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. i danych ze zbioru PESEL wynika, iż A. M. wraz z M. J. pełniąca funkcję niezawodowej rodziny zastępczej, nie jest spokrewniona z dzieckiem i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem tego dziecka. Tym samym Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie należy do grona osób, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do okoliczności podnoszonych w odwołaniu i wykładni rozszerzającej krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego organ wskazał, iż decyzja w sprawie uprawień do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, przyznanie świadczenia uzależnione jest od spełnienia warunków określonych ustawą o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji gdy warunki te nie były spełnione, nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z obowiązującego porządku prawnego i działania w granicach prawa.

Skargę na powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A. M., która zarzuciła organowi:

- obrazę art. 17 ust 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jej niezastosowanie na skutek bezpośredniego przyjęcia, że faktycznym opiekunem dziecka nie jest członek rodziny zastępczej, który faktycznie opiekuje się tym dzieckiem;

- obrazę art. 17 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że osoby wymienione w tych punktach są jedynymi uprawnionymi do przedmiotowego świadczenia;

- obrazę art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez bezpodstawne rozszerzenie definicji na osoby faktycznie opiekujące się dzieckiem niepełnosprawnym w ramach opieki zastępczej;

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zmianę decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem faktycznej opieki nad A. G. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w zaskarżonej decyzji pojawiło się nietrafne odwołanie do 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przywołanie definicji osoby faktycznie sprawującej opiekę jako osoby, która miała uprzednio złożyć wniosek o przysposobienie. Odwołanie takie stanowi nadużycie interpretacji systemowej w sytuacji, gdy art. 17 ust. 1 powinien być interpretowany wprost - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda, gdyż jego prosta struktura nie wymaga komentarza. Gdyby przyjąć inaczej - to należy posłużyć się interpretacją teleologiczną i zastanowić się jaki był cel wprowadzenie przez ustawodawcę zapisu o osobie faktycznie sprawujące opiekę. Z całą pewnością wprowadzono go po to, aby zapewnić świadczenie właśnie osobie sprawującej faktycznie opiekę nad dzieckiem, na przykład w ramach rodziny zastępczej, a nie tylko takie osobie która wystąpiła o przysposobienie, gdyż stan związany z występowaniem o przysposobienie siłą rzeczy ma charakter przejściowy i prowadzi do zmiany statusu prawnego opiekuna na przedstawiciela ustawowego - gdy tymczasem świadczenie takie przyznawane jest na okres dłuższy niż ustawowy czas rozpatrywania wniosku przysposobienie, który zgodnie z prawem powinien zamknąć się przedziale czasu dwóch tygodni. Dla tak wąskiego czasokresu nie warto byłoby przyznawać świadczenia.

Ponadto przyjęta interpretacja krzywdzi i dyskryminuje członków rodzin zastępczych, którzy faktycznie opiekują się chorym dzieckiem. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 lipca 2008 r., P 41/07, skarżąca podniosła, że jakiekolwiek ograniczenie praw osób faktycznie zajmujących się dzieckiem w ramach systemu opieki zastępczej jest po prostu nieporozumieniem wynikającym z błędnego systemowego odczytania art. art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez machinalne przyłożenie do niej definicji zawartej w art. 3 pkt 14 tej ustawy, która to definicja – jak wynika z przytoczonego orzeczenia - odnosi się do innych sytuacji. Interpretacja literalna, jak i celowościowa nakazuje bowiem przyznanie takiego świadczenia rodzinom zastępczym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. podtrzymało w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zacytowany powyżej przepis art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną, w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej.

Mając na względzie powyższe ustalenia w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka uprawniająca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej, bowiem nie jest ona dla A. G. rodziną zastępczą spokrewnioną, w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jak również niesporna jest okoliczność, iż na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem A. G., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności.

Wykładnia językowa przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia na rzecz skarżącej właśnie z tego powodu. Jednakże skarżąca, mając na uwadze stosunek bliskości pomiędzy nią i A. G. oraz konieczność sprawowania nad nią opieki domaga się zastosowania wykładni pozajęzykowej o charakterze prokonstytucyjnym, uwzględniającej zasadę równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasadę ochrony i opieki nad rodziną (por. art. 32, art. 18, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP). Tymczasem wykładnia językowa przywołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego).

W świetle wykładni językowej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącej przyznane ponieważ: 1) nie jest biologiczną matką A. G., 2) nie jest "opiekunem faktycznym dziecka", bowiem nie wystąpiła z wnioskiem o jego przysposobienie, 3) nie została ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną, 4) nie jest inną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.

W tej ostatniej kwestii odwołać się trzeba wprost do woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i do regulacji zamieszczonej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym.

W Dziale III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następnymi tego Kodeksu, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji, natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione.

Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ustawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi z osobą podopieczną.

Skarżąca nie wchodzi do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji A. G., a kwalifikacji tej nie może zmienić okoliczność, że skarżąca jest dla niej osobą najbliższą.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, pod pojęciem interpretacji prawa albo jego wykładni, należy rozumieć zespół czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia znaczenia przepisu prawnego. Jeżeli przepis jest jasny, to nie ma potrzeby jego wykładni (clara non sunt interpretanda). Wykładnia będzie potrzebna wówczas, gdy są jakieś wątpliwości związane z rozumieniem tekstu prawnego. Odnośnie do stosowania tych ostatnich reguł, w ślad za L. Morawskim, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1998 str. 169-173 należy przytoczyć zasadę, że wszystkie przepisy prawa powinny być interpretowane literalnie, chyba że istnieją ważne racje, by nadać im interpretację rozszerzającą lub zwężającą, a to dlatego, że prawo jest sformułowane za pomocą języka, to pierwszoplanowe znaczenie ma wykładnia językowa. Jest ona zatem pierwszym etapem egzegezy tekstu prawnego.

Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Można tutaj wskazać także na poglądy Trybunału Konstytucyjnego wyrażone m.in. w orzeczeniach z 28 maja 1986 r., U 1/86 i z 5 listopada 1986 r., U 5/86.

Generalnie można powiedzieć, że wykładnia językowo-logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm postępowania na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 1998 r., FPS 9/97 podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby.

Kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest więc odpowiedź na pytanie, czy w świetle innych niż językowa rodzajów wykładni świadczenie pielęgnacyjne może być skarżącej przyznane. W tym zakresie odnieść się trzeba do rezultatu wykładni prokonstytucyjnej (wykładni pozajęzykowej systemowej i celowościowej, odwołującej się do zasad i wartości eksponowanych w ustawie zasadniczej), gdyż jak podnosi skarżąca istotne względy przemawiają za odkodowaniem wskazanych przepisów prawnych ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem ich wykładni językowej.

Sąd podziela w pełni pogląd prezentowany w uchwale Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2006 r., I KZP 14/00, że w sytuacji gdy wykładnia przepisu nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Tym samym może to prowadzić do odstępstwa od wykładni literalnej i zastosowania wykładni rozszerzającej w przypadku rozbieżności pomiędzy efektami procesów interpretacyjnych dokonanych za pomocą różnych rodzajów wykładni, wówczas wybór rezultatu wykładni winien być dokonany z poszanowaniem dla akceptowanej w ustawie zasadniczej hierarchii wartości. W każdej jednak sytuacji wykładnia powinna pozostać wykładnią, a nie prawotwórstwem, ze względu na wynikający z Konstytucji RP podział władz i równowagę władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej (art. 10 Konstytucji RP).

Przechodząc do wykładni pozajęzykowej spornego przepisu uznać należy, że cel i funkcja tego przepisu, analizowane z poszanowaniem dla zasad i wartości konstytucyjnych, a w szczególności zasady równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasady ochrony i opieki nad rodziną, nie pozostają w kolizji z jego przywołanym wcześniej brzmieniem i jego wykładnią językową.

Wszystkie rodzaje wykładni dają tożsamy efekt i brak jest podstaw do wywodzenia, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie niezobowiązanej do alimentacji (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., I OSK 2020/14).

Nie można przy tym zrównywać uprawnień rodziny zastępczej niezawodowej i niespokrewnionej z rodziną zastępczą spokrewnioną, przy zastosowaniu konstytucyjnej zasady równości. Zauważyć bowiem należy, że art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był już wcześniej przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05, jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r., P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., P 41/07 Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym.

Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Podkreślił, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania.

Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.

Elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia.

Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny.

Konsekwentnie więc trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia. Co więcej, analizując te kwestię na gruncie wykładni systemowej dostrzec trzeba, że ustawodawca również w zakresie przesłanek negatywnych przyznania świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych) skorelował obowiązek alimentacyjny z tym uprawnieniem, nie tamując osobie stanowiącej rodzinę zastępczą spokrewnioną (obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym) możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Regulacja jest spójna, a jej kształt stanowi również efekt zastosowania się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się przecież założenie, że ustawodawca jest racjonalny, ponadto gdyby wola ustawodawcy była inna, to wyeliminowałby określenie "na których ciąży obowiązek alimentacyjny", a jednak rozróżnienie to zostało wprowadzone i nie można go pomijać w niniejszej sprawie.

Z powodów wyżej opisanych, w wyniku zastosowania każdego rodzaju wykładni (językowej, systemowej i pozajęzykowej, odwołującej się do wartości konstytucyjnych), uzyskuje się tożsamy rezultat odpowiadający efektowi wykładni zastosowanej w sprawie skarżącej przez organy obu instancji.

Nie ulega wątpliwości, że rodzic zastępczy powinien być przez Państwo wspierany, szanowany i doceniany zgodnie z wynikającymi z ustawy zasadniczej nakazami ochrony i opieki Państwa nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), jednak rolą sądów administracyjnych jest stanie na straży prawa, a niniejszy wyrok jest wyrazem poszanowania zasady wyrażonej w art. 7 i art. 10 Konstytucji RP. Zmiana prawa to zadanie ustawodawcy, a nie sądów, a wykładnia prokonstytucyjna nie może być wykładnią contra legem albo też tworzyć nowej normy prawnej, co więcej nie może przekraczać granicy tworzenia prawa.

Odnosząc się końcowo do zarzutów skargi, w pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może w żadnym razie znaleźć uzasadniania, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej, jako opiekunowi faktycznemu dziecka – A. G., nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wprawdzie opiekunowi faktycznemu, ale dziecka, przez którego ustawodawca rozumie osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14 powoływanej ustawy). Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o dziecku, oznacza to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Zatem przesłanki tego przepisu nie mogą budzić wątpliwości.

Podobnie rzecz ma się z zarzutem odniesionym do art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle ww. przepisu skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie. Wynika to z zestawienia treści art. 17 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy z art. 41 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z nim "1. Rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, z zastrzeżeniem art. 55 i 58. 2. Rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. 3. Rodzinę zastępczą zawodową lub rodzinę zastępczą niezawodową tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, niebędący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka."

Jak wynika z powyższego, skarżąca nie może być uważana za osobę będącą rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zatem świadczenie pielęgnacyjne nie może być jej przyznane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Równocześnie bezsporne jest to, że skarżąca nie spełnia przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Natomiast co do zarzutu z pkt 3 skargi, tj. zarzutu "obrazy art. 3 pkt 14 u.ś.r. poprzez bezpodstawne rozszerzenie definicji na osoby faktycznie opiekujące się dzieckiem niepełnosprawnym w ramach opieki zastępczej", w ocenie Sądu jest on niezasadny. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w praktyce kwestionuje w nim strona skarżąca zakres definicji pojęcia "opiekun faktyczny dziecka". Tym samym zarzut ten dotyczy zakresu znaczeniowego pojęcia ustawowego. Nie jest natomiast rolą Sądu, co zostało już podniesione wcześniej, dokonywanie "zmian" w ustawodawstwie, wprowadzanie nowych regulacji prawnych, a do tego zamierza w praktyce zarzut strony. Jest to rola ustawodawcy, a nie sądu administracyjnego, zobowiązanego do oceny legalności aktów administracyjnych wydanych w oparciu o konkretne, istniejące w porządku prawnym przepisy prawa.

Należy jeszcze końcowo wyjaśnić, że sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi, bada zaskarżony akt pod względem jego zgodności z przepisami prawa, nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Powyższe wynika wprost z przytoczonych na początku niniejszego uzasadnienia zasad, jakie wiążą sąd administracyjny w procesie dokonywanej przezeń kontroli.

Jedynie na marginesie Sąd, odnosząc się do wniosków strony skarżącej zawartych w skardze pragnie zauważyć, iż sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w postępowaniu zainicjowanym przed organami administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z tych względów niemożliwe było – pomijając w tym miejscu zaprezentowaną powyżej argumentację - uwzględnienie wniosku skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę decyzji organu pierwszej instancji poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

B.A.