Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 499/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławcze w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 737/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 737/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., w sprawie ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2017r., a nadto orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Burmistrz Miasta T., uwzględniając wniosek inwestora [...] sp.j. z siedzibą w Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w miejscowości T.. Decyzja poprzedzona była uzyskaniem przez organ postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2015 r. uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji.

Postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. zostało, na wniosek "[...]" S.A. z siedzibą w P. (zwanej dalej "spółką"), wznowione. Podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.).

Kolejną wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. (poprzednie dwie decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzjami organu odwoławczego) Burmistrz T., po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] grudnia 2015 r. z uwagi na brak podstawy do jej uchylenia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Burmistrza spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Spółka nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których ma być realizowana inwestycja. Zdaniem organu wszystkie obowiązki przedstawione przez spółkę dotyczą oddanej jej w użytkowanie autostrady [...], a nie powinny dotyczyć drogi wojewódzkiej, która jest skomunikowana z drogami gminnymi. Spółka występuje o dbałość i bezpieczeństwo ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] w bliskości węzła autostradowego w miejscowości T., ale nie posiada udokumentowanych praw w tym zakresie. Ingeruje w kompetencje Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z., jako zarządcy drogi nr [...], nie przedstawia żadnych argumentów mających wpływ na przebieg ruchu na koncesjonowanej autostradzie, czy też na bezpośrednie sąsiedztwo z dzierżawioną przez spółkę działką nr [...] (pas zieleni).

Na skutek wniesionego przez spółkę odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza T. z dnia [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że krąg stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy winien być określony na podstawie art. 28 k.p.a. Stronami postępowania będą zatem: wnioskodawca - podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której takie przedsięwzięcie ma być realizowane, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie oraz właściciele lub użytkownicy innych nieruchomości, na które oddziaływać będzie planowana inwestycja. Przy analizie komu przysługuje przymiot strony takiego postępowania, bierze się także pod uwagę brzmienie art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów spółki, Kolegium wyjaśniło, iż spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z tym dodatkowym zastrzeżeniem, że nie mogą jej zostać przekazane do realizacji zadania, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20 ustawy o drogach publicznych, które w dalszym ciągu wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zatem to dopiero z umowy, a nie wprost z ustawy o drogach publicznych, wynikają zadania i kompetencje spółki jako zarządcy autostrady. W ocenie kolegium z przepisów ustawy o drogach publicznych, w których w różnych konfiguracjach ustawodawca posługuje się zwrotem "bezpieczeństwo" nie wynika, że spółka posiada status zarządcy odcinka [...] autostrady [...] w zakresie wszystkich zadań dotyczących zapewnienia "bezpieczeństwa" ruchu drogowego. Zadanie z art. 20 pkt 10 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje całego pasa drogowego, a tym bardziej nieruchomości położonych w sąsiedztwie tego pasa. Zatem do spółki nie należy zapewnienie ogólnie pojętego "bezpieczeństwa ruchu drogowego", ponieważ wskazane przepisy expressis verbis wskazują, że kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi przesłankę do dokonywania konkretnych działań polegających na przeprowadzaniu "okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych". Nadto kwestie bezpieczeństwa nie obejmują innych robót budowlanych, niż wykonywanych na drodze. W art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych kwestia bezpieczeństwa związana jest bezpośrednio z wprowadzaniem ograniczeń lub zamykaniem dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. W tym ujęciu nie można mówić o bezpieczeństwie w kontekście zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, które miałyby wynikać z zaplanowanych działań w postaci nowych inwestycji w pobliżu autostrady. Po czwarte, jak już zostało to przedstawione, zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej, o czym stanowi art. 20 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, należy do wyłącznej właściwości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i nie może zostać przekazane w drodze porozumienia żadnemu innemu podmiotowi, w tym spółce, z którą zawarta została umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. W ocenie Kolegium ochrona interesu prawnego (szerzej interesu publicznego) w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy należy do podmiotu posiadającego status zarządcy drogi, którym w przedmiotowej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie skarżąca spółka. Organ ten pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mimo że spółka pismem z dnia 17 listopada 2015 r. negatywnie odniosła się do przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Interes prawny spółki nie wynika także z przepisów ustawy o autostradach.

Dalej Kolegium podniosło, że niezależnie od powyższego Burmistrz T. rozpatrując sprawę wziął pod uwagę wpływ planowanego przedsięwzięcia, tj. czy wykracza poza teren inwestycyjny; zbadał też, czy występują ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni objętej koncesją. Badanie przyniosło rezultat negatywny.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła "[...]" S.A., zarzucają jej naruszenie szeregu przepisów, w tym art. 28 k.p.a.; art. 77 i 80 k.p.a.; art. 79 § 1 w zw. z art. 81 oraz art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 15 i 138 § 2 k.p.a. Zdaniem spółki realizacja inwestycji będzie oddziaływała negatywnie na dzierżawione przez nią działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. O oddalenie skargi wniosła również gmina T.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż w postępowaniu o warunkach zabudowy stronami mogą być zasadniczo właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie oraz właściciele lub użytkownicy innych nieruchomości, na które oddziaływać będzie planowana inwestycja. Nie da się jednakże wykluczyć, iż status strony w postępowaniu o warunki zabudowy może być związany, w okolicznościach konkretnej sprawy, także z innym stosunkiem prawnym niż wypływający z prawa własności czy użytkowania wieczystego.

Dalej Sąd wskazał, że nie jest sporne, iż skarżąca nie była właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym (w szczególności działki nr [...]), wyznaczonym dla planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca pozostaje bowiem stroną (koncesjonariuszem) zawartej w dniu [...] sierpnia 2008 r. z, działającym w imieniu Skarbu Państwa, Ministrem Infrastruktury umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...]. Następnie Sąd wskazał na przepisy art. 63 i art. 63b ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, art. 63 pkt 6 lit. e, art. 93b ust. 1 oraz art. 19 i 20 ww. ustawy, a także ujawnioną umowę o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...] i zaznaczył, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg publicznych (art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), do którego należy także wykonywanie zadań związanych z przygotowaniem i koordynowaniem budowy i eksploatacji autostrad, w tym współpraca z organami właściwymi w sprawach zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 2 pkt 7 lit. b ustawy o drogach publicznych). Ten ostatni przepis winien znajdować zastosowanie m.in. w zakresie, którego nie obejmuje przekazanie funkcji zarządcy drogi (autostrady) w formie umowy na podstawie ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu organem uzgadniającym w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jednakże Sąd nie podzielił stanowiska organu co do tego, iż normy kompetencyjne i zadaniowe nie mogą stanowić źródła interesu prawnego Spółki. Dalej powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd Najwyższy nie podzielił poglądu, że przepisy art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy o drogach publicznych określają jedynie podmioty będące zarządcami dróg publicznych oraz zakres ich uprawnień i obowiązków, w związku z czym nie są dla jednostki samorządowej będącej zarządcą drogi źródłem żadnych uprawnień w zakresie władania nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Tym samym nie można uznać, jak przyjęło Kolegium, iż normy zawarte w powołanych przepisach mają wyłącznie charakter kompetencyjny i zadaniowy. Skoro więc w odniesieniu do takiej drogi jaką jest autostrada w zakresie – wynikającym z umowy, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz przepisów art. 19 ust. 3 i 20 pkt 2-7, 9-1618 i 19 ustawy o drogach publicznych, uprawnienia zarządcy drogi przeszły na spółkę z momentem wskazanym w art. 19 ust. 3 ww. ustawy, uzyskała też ona uprawnienia do władania nieruchomościami stanowiącymi pas drogowy odcinka [...] autostrady [...]. Potwierdza to też treść umowy.

Zdaniem Sądu bezspornie działka inwestora graniczy z pasem drogowym autostrady, czyli działką nr [...]. Jak wynika ze znajdującej się w aktach mapy stanowiącej załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zaliczenia drogi – działki nr [...] do kategorii dróg gminnych na terenie pasa drogowego autostrady – działki nr [...] znajduje się nie tylko pas zieleni, jak przyjęły organy, ale też jezdnia łącznicy węzła autostrady. To ustalenie potwierdza też pkt 4.2 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalający nieprzekraczalną linię zabudowy na działce nr [...] w odniesieniu do zewnętrznej krawędzi tejże jezdni na działce nr [...]. Precyzyjnie obrazuje to też mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym Sąd wskazał, na pominięty przez organy i stronę, przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej - w przypadku autostrady - 30 m w terenie zabudowy i 50 m poza terenem zabudowy. Zdaniem Sądu wprowadzenie tego rodzaju ustawowych ograniczeń w zakresie dopuszczalności sytuowania obiektów budowlanych przy drogach (autostradach) przy równoczesnym nałożeniu na podmiot eksploatujący i zarządzający autostradą ustawowego obowiązku zapewnienia jej użytkownikom bezpieczeństwa (art. 63 pkt 6 lit. e), przesądza o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Bez wątpienia bowiem prawna regulacja dopuszczalnej odległości w zakresie sytuowania przez inwestorów obiektów budowlanych w pobliżu dróg, w tym dróg szczególnego rodzaju jak autostrady, służy zapewnieniu bezpieczeństwa eksploatacji autostrady. Również i argument spółki, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] objętej wnioskiem inwestora, która następować będzie przez drogę gminą (działkę nr [...]) i która łączy się z drogą wojewódzką nr [...] (działka nr [...]) stanowi zagrożenie dla ruchu na autostradzie (zarządzanym odcinku [...]) także powinna być oceniana przez organy w kontekście tego, czy w pasach drogowych, w których usytuowana jest droga gminna i wojewódzka, znajdują się urządzenia bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związane z funkcjonowaniem autostrady (art. 63b ust. 1). Zdaniem Sądu takie stanowisko Spółki nie koliduje ani nie wkracza w uprawnienia właściwych zarządców dróg do zajęcia stanowiska w trybie uzgodnienia (o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), chyba że zarządcą danej drogi pozostaje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy (wówczas uzgodnienie w formie postanowienia nie jest wymagane).

Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut spółki dotyczący naruszenia przez organy przepisów k.p.a. dotyczących przeprowadzania dowodu z oględzin. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika bowiem, że taka czynność procesowa się odbyła i w oparciu o jej wynik dokonano ustaleń faktycznych stanowiących podstawę przyjęcia, że inwestycja planowana na działce nr [...] nie będzie wywierać negatywnego wpływu na działki sąsiednie. Te ustalenia i wysnute z nich wnioski za własne przyjął też organ odwoławczy, zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiekolwiek potwierdzenia dokonania takiej czynności procesowej. Tymczasem z czynności oględzin winien być sporządzony protokół.

Końcowo Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organy związane będą wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną w zakresie posiadania przez skarżącą spółkę – jako zarządcę pasa drogowego odcinka [...] autostrady [...], w tym działki nr [...], interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przedstawienie niespójnej oceny prawnej dotyczącej statusu skarżącej Spółki w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej na działce nr [...] w miejscowości T.;

2/ art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy T. wskutek bezpodstawnego uznania, że skarżąca Spółka posiada interes prawny jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], który wywodzony jest z przepisów stanowiących podstawę uprawnień przypisanych dla właściwego zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie zarządcą autostrady uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a spółka pełni funkcję zarządcy pasa drogowego odcinka [...] autostrady [...] w zakresie niezastrzeżonym dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie zawartego porozumienia. Oznacza to, że spółka bezpodstawnie wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania z uprawnień zarządcy. W orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ administracji publicznej bądź inny podmiot w zakresie, w jakim wykonuje funkcję organu administracji publicznej, współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego, zatem wywodzenie źródła interesu prawnego przez spółkę z przepisów wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej ustaw określających uprawnienia zarządcy drogi jest niedopuszczalne;

3/ art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy T. pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy Kolegium wszechstronnie uzasadniło swoją decyzję w zakresie legitymacji procesowej spółki;

4/ art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez kompleksowej i wszechstronnej analizy akt postępowania, a w konsekwencji bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to uznanie, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 28 k.p.a., art. 79 § 1 zw. z art. 81 k.p.a. oraz art. art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 1-20 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 63 pkt 6 lit. e i art. 63b ust. 1 i 2 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym w zw. z pkt 7.1.2. i pkt 7.6.1. lit. i) i m) aneksu nr 2 do umowy na budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zawartej pomiędzy Ministrem Infrastruktury Rzeczypospolitej Polskiej w imieniu Skarbu Państwa, a spółką "[...]" S.A.;

5/ art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 79 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy T. pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 79 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. polegającego na uchybieniu obowiązku zawiadomienia spółki o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin oraz przyjęciu za własne przez Kolegium ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, podczas gdy oględziny o których pisał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie miały charakteru dowodu z oględzin w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie implikowały zatem obowiązku stosowania powołanych przepisów. Z ostrożności procesowej wskazać należy, iż nawet gdyby przyjąć, że czynność ta miała charakter oględzin, to brak udziału spółki nie jest w kontekście całokształtu postępowania pozbawione znaczenia prawnego. Z uwagi na okres toczącego się postępowania w sprawie, zarzuty podnoszone przez skarżącą, do których ustosunkowywał się wielokrotnie Burmistrz T., w tym dotyczące ewentualnego wpływu (oddziaływania) inwestycji na działkę dzierżawioną przez skarżącą spółkę, jak również dotyczące ograniczeń w swobodnym korzystaniu z niej (zakłócania tego korzystania), nie budzi wątpliwości, że sprawa ta była dogłębnie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji i znana temu organowi, nawet bez konieczności dokonywania tych oględzin;

6/ art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w postaci:

1/ art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 1-20 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawierają one normy o charakterze materialnoprawnym, z których wywodzić można istnienie interesu prawnego dla spółki dającego podstawę do uznania jej jako strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej na działce nr [...], gdy w rzeczywistości są to normy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym ustanawiające zadania dla zarządcy autostrady, którym co do zasady jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, czyli centralny organ administracji rządowej, który to organ w drodze porozumienia może przekazać część własnych zadań zarządcy autostrady danej spółce, przez co nie mogą one stanowić źródła interesu prawnego spółki, bowiem na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem uzgadniającym, czyli nieposiadającym przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Nie można uznać zatem, by możliwe było przekazanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w drodze porozumienia spółce szerszych uprawnień procesowych niż posiadałby sam Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad bez takiego przekazania;

2/ art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a, 14 i 20 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że status zarządcy odcinka [...] autostrady [...] w zakresie wszystkich zadań dotyczących zapewnienia "bezpieczeństwa ruchu drogowego" przysługuje Spółce, co w konsekwencji miało pozwolić na uznanie spółki za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów wyraźnie wskazuje, że jedynie w ściśle określonych i enumeratywnie wskazanych przypadkach spółce przysługuje status zarządcy autostrady, a w pozostałym zakresie jest nim Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

3/ art. 63 pkt 6 lit. e i art. 63b ust. 1 i 2 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym w zw. z pkt 7.1.2. i pkt 7.6.1. lit. i) i m) aneksu nr 2 do umowy w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a, 14 i 20 w zw. z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 21 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż do zadań spółki jako zarządcy drogi, z którą zawarto umowę należy wykonywanie funkcji zarządcy autostrady w zakresie wszystkich zadań dotyczących zapewnienia "bezpieczeństwa ruchu drogowego", co w konsekwencji miało stanowić źródło interesu prawnego spółki i jej legitymacji procesowej jako strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej na działce nr [...], podczas gdy nie wszystkie zadania i obowiązki zarządcy autostrady, które mogą zostać powierzone spółce na podstawie powołanych przepisów ustawowych zostały jej przekazane do wykonywania w umowie, a jedynie ściśle określone w pkt 7.1.2. i pkt 7.6.1. lit. i) i lit. m) umowy.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego organu odwoławczego zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, która odmawiała uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji Burmistrza T. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dla inwestora [...] sp.j. z siedzibą w Z. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w miejscowości T. z uwagi na brak podstawy do jej uchylenia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Generalnie bowiem w sprawie tej uznano, iż skarżąca spółka nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazywanego wyżej budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w miejscowości T., zatem we wznowionym postępowaniu zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zauważyć należy, iż wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero więc pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. (których w tej sprawie brak). Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, a więc stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Zastosowana w tym postępowaniu norma art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie pozwala więc na przejście do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej (sprawy ustalenia warunków zabudowy).

Tym samym podstawowe znaczenie dla prawidłowej oceny zastosowania konstrukcji prawnej z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma ustalenie czy [...] S.A. z siedzibą w P. (skarżąca spółka) była stroną postępowania zakończonego wskazywaną wyżej decyzją Burmistrza T. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dla inwestora [...] sp.j. z siedzibą w Z. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w miejscowości T. i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.

Natomiast Sąd pierwszej instancji, w ramach oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie podzielił stanowiska organu odwoławczego zamieszczonego w zaskarżonej decyzji i uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w swoich rozważania nie uwzględniło, że przepisy prawa materialnego nakładają na skarżąca spółkę obowiązki związane z zarządem autostrady na danym odcinku oraz, że organ nie podjął wnikliwej analizy wpływu danego przedsięwzięcia na sposób wykonywania obowiązków zarządcy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy z pominięciem przepisów prawa procesowego dotyczących przeprowadzenia dowodu z oględzin jak i z obrazą przepisów prawa materialnego wadliwie zweryfikował twierdzenie skarżącej spółki o przysługującym jej interesie prawnym i niezasadnie stwierdził brak tego interesu w oparciu o normę art. 28 k.p.a. Jednocześnie zaznaczono w motywach kwestionowanego wyroku, że: cytat "zarządca autostrady, który na podstawie art. 63-63b ustawy o autostradach płatnych (...) ma obowiązek reagować na naruszenia przepisów mogących wpływać na bezpieczeństwo eksploatacji autostrady, a tym i odbywającego się na niej ruchu, jest stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy na działce sąsiadującej z zarządzanym odcinkiem autostrady. O interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. przesądza bowiem fakt istnienia norm prawa materialnego mających wpływ na sytuację prawną spółki, jako zarządcy autostrady, nie zaś faktyczne naruszenie tych norm poprzez ustalenie warunków zabudowy dla terenu na którym realizowana będzie inwestycja przy autostradzie w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Ta kwestia podlegać bowiem będzie ocenie na dalszym etapie, a więc w trakcie postępowania prowadzonego z udziałem pominiętej strony" strona 32 uzasadnienia wyroku - koniec cytatu.

Jednakże z tak wyrażonym stanowiskiem w zaskarżonym wyroku, przyznającym skarżącej spółce jako umownemu zarządcy autostrady przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia dla inwestora [...] sp.j. z siedzibą w Z. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w miejscowości T., nie można się zgodzić.

Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. zamieszczone w złożonej skardze kasacyjnej, iż kwestionowany wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem prawa.

Przede wszystkim w tej sprawie trafnie zdefiniowano istotę sporu przyjmując, iż dotyczy ona ustalenia posiadania przez skarżącą spółkę statusu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza T. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające dokonały właściwej oceny w postępowaniu rozpoznawczym, że skarżąca spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy, a więc nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał ten pogląd za wadliwy, nie można się zgodzić. Stąd też wadliwie Sąd pierwszej instancji zastosował w tej sprawie konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Słusznie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji winien w tych okolicznościach zastosować art. 151 p.p.s.a. i na tej podstawie oddalić wniesioną skargę jako niezasługującą na uwzględnienie.

Przede wszystkim zauważyć w tym miejscu należy, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy regulowane przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 tj.) ma charakter postępowania administracyjnego, którego zasady określa ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a., przy czym pojęcie strony, jakim posługuje się powołany przepis, jak powszechnie się przyjmuje, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego (normy prawnej), które stanowią podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podstawę materialnoprawną do ustalenia kręgu podmiotów, które mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy, stanowi przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na gruncie przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, jakie są przesłanki określenia katalogu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2331/10, LEX nr 1138144 i przywołanym tam orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cytat "stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości". Krąg stron w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi nie tylko inwestor, lecz także właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji, o ile będą w stanie wykazać swój interes prawny w postępowaniu (tak: wyrok NSA z 26 listopada 2010 r. II OSK 1825/09, LEX nr 746818).

Oczywiście nie można wykluczyć, iż poza właścicielem i użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właścicielem i wieczystym użytkownikiem działki sąsiadującej z nieruchomością przeznaczoną do zainwestowania, w tym nawet położonej w pewnej od niej odległości, za stronę postępowania o ustalenie warunków, ze względu na konkretne okoliczności, zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości (ograniczonym prawem rzeczowym, np. osoba korzystająca ze służebności), prawem obligacyjnym (prawem zobowiązań) czy trwałym zarządem. Stroną może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i społeczne (art. 29 k.p.a.).

W myśl postanowień art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo o ustalenie warunków zabudowy powinien m.in. zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Organ właściwy do rozpoznania wniosku ma obowiązek zweryfikowania faktycznego zakresu oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. O granicach obszaru oddziaływania będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, przy czym w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia chodzi o wykazanie możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Również problem ustalania stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy oceniać także z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Tym samym również z tego względu a priori nie można wykluczyć innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi oraz prawami obligacyjnymi, jeżeli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż działka nr [...] w T., objęta przedmiotowymi warunkami zabudowy sąsiaduje z działką nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa. Skarżąca spółka jest stroną (koncesjonariuszem) zawartej w dniu [...] sierpnia 2008 r. z działającym w imieniu Skarbu Państwa, Ministrem Infrastruktury, umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...]. Na skutek tej umowy działka nr [...] stanowiąca pas progowy odcinka [...] autostrady płatnej znajduje się we władaniu skarżącej spółki, będąc pod jej zarządem. Nie jest również sporne, iż jako koncesjonariusz skarżąca spółka uprawniona jest oraz zobowiązana do eksploatacji odcinka [...] na własny koszt i ryzyko na zasadach określonych w umowie i w sposób zgodny z prawem. Spółka ponosi odpowiedzialność za prawidłową eksploatację, w tym remonty, utrzymanie i ochronę odcinka [...] w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (pkt 7.1.2 umowy). Dodatkowo należy wskazać, iż w pkt 7.6.1 przywołanej wyżej umowy wyliczono obowiązki spoczywające na skarżącej spółce od dnia przekazania jej pasa drogowego odcinka [...] autostrady, a są to w szczególności: obowiązek opracowania projektów planów finansowych budowy, przebudowy, remontu, pełnienie funkcji inwestora do przeprowadzania okresowych kontroli stanu odcinka, wykonywanie robót inwestycyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, przeciwdziałanie niszczeniu odcinka [...] przez użytkowników, przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska, wprowadzenie ograniczeń w zamykaniu odcinka [...], dokonywanie okresowych kontroli natężenia ruchu drogowego, utrzymywanie zieleni przydrożnej itp. Zatem zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości, zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, w tym bieżącego administrowania nieruchomością. Są to również czynności zmierzające do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym oraz takie, które prowadzą do uzasadnionego inwestowania w nieruchomość. Czynności zarządzania wykonuje zarządca nieruchomością zgodnie z przepisami prawa.

Skarżąca spółka swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla [...] sp.j. wywodzi więc z faktu bycia koncesjonariuszem zawartej umowy z dnia [...] sierpnia 2008 r. o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...], a w konsekwencji zarządcą spornego odcinka autostrady, wskazując tutaj na przepisy prawa materialnego - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 63-63b ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym w zw. z pkt 7.1.2 i pkt 7.6.1. lit. i oraz lit. m umowy, art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 21 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzone w tej sprawie postępowanie rozpoznawcze przed organami administracji w ramach wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrz T. z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji handlowo-usługowej na działce nr [...] w miejscowości T. zasadnie wykazało, iż skarżąca spółka nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia ww. warunków zabudowy, a przywołane wyżej przepisy nie stanowiły źródła interesu prawnego skarżącej spółki.

Sporny zarząd skarżącej spółki powstał w wyniku zawarcia umowy koncesyjnej. Koncesja jest przejawem reglamentacji działalności gospodarczej dokonywanej przez państwo. Wyraża ona akt zgody władz publicznych na podjęcie i prowadzenie działalności przez określonego przedsiębiorcę. Zawiera w sobie cechy pozwolenia, a zarazem różni się od niego tym, że jest udzielana w pewnym tylko zakresie działalności gospodarczej. Natomiast, co nie jest sporne, treść umowy o budowę i eksploatację autostrady oraz wyłącznie o eksploatację autostrady jest w znacznym stopniu zdeterminowana przepisami prawa, w tym wypadku przepisami ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1057 tj.).

Niewątpliwie norma art. 63 tej ustawy stanowi, co umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady powinna określać. Z kolei w art. 63b ust. 1 tej ustawy określa obowiązki spółki (zarządcy umownego) utrzymania, przebudowy, remontu i ochrony autostrady wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w jej pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tej autostrady, z zastrzeżeniem ust. 2. Utrzymanie wchodzących w skład pasa drogowego autostrady przejazdów z przecinającymi ją drogami i innymi liniami komunikacyjnymi w części drogowej i mostowej obejmującej skarpy nasypów i wykopów, urządzenia odwadniające, nawierzchnie, torowiska, chodniki, pobocza, poręcze oraz urządzenia organizacji i bezpieczeństwa ruchu należy do zarządców właściwych dla tych dróg lub linii komunikacyjnych, w których ciągu są one zlokalizowane (ust. 2).

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 19 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z zastrzeżeniem w szczególności ustępu 3, w którym przyjęto, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Zatem zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w szczególności zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej.

Przepis art. 20 ustawy o drogach publicznych zawiera katalog zadań zarządcy drogi (pkt 1-20). Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, 5 i 6 ustawy o drogach publicznych do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy również: wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych i współpraca z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej, jak i zarządzanie ruchem na drogach krajowych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest co do zasady zarządcą dróg krajowych i autostrad (art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych), niezależnie od tego, iż zarządca umowny, tj. skarżąca spółka realizuje swoje uprawnienia wynikające z umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Podkreślić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do jego kompetencji należy poza wyżej wymienionymi także uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższego jest też uprawnionym organem, który w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach pozwala na usytuowanie, w odległości mniejszej niż ta wskazana w art. 43 ust. 1, obiektu budowlanego przy drodze, a czyni to przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Uwaga ta została uczyniona, albowiem skarżąca spółka w skardze kasacyjnej upatruje źródła swego interesu prawnego w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Norma ta określa w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni powinny być usytuowane obiekty budowlane. Dopuszczalna jest jednak zgoda zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 tej ustawy, co statuuje norma art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym norma całego art. 43 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić źródła interesu prawnego strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż mowa w nim jest o konkretnym usytuowaniu obiektu, a wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. To o usytuowaniu obiektu w terenie decyduje organ architektoniczno-budowlany. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Stąd też konieczność badania warunków całej działki. Poza tym ust. 2 omawianej normy wskazuje, iż przed udzieleniem pozwolenia na budowę właściwy zarządca może zezwolić na odstąpienie od wymaganych prawem odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni o jakiej mowa w ust. 1 tej normy. Zatem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie jest źródłem interesu prawnego skarżącej spółki w tej sprawie.

Tym samym wskazywane w toku postępowania rozpoznawczego, jak i w skardze przez skarżącą spółkę przepisy ustawy o drogach publicznych, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie zostały naruszone poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Trafnie bowiem, w szczególności organ odwoławczy uznał w kontekście art. 28 k.p.a., że obowiązki skarżącej spółki jako zarządcy autostrady wynikające z regulacji art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych, z uwagi na charakter odcinka [...] autostrady [...] jako drogi wchodzącej w skład transeuropejskiej sieci drogowej, nie są takimi, które powodują przyznanie przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (patrz: uzasadnienie na stronie 13-14 decyzji organu odwoławczego). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyjątkowo obszerne. Słusznie również uznano w tym zakresie, że obowiązek w zakresie zarządzania bezpieczeństwem należy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakładają na skarżącą spółkę obowiązków w zakresie ogólnie pojętego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ochrona interesu publicznego w tym zakresie spoczywa na zarządcy drogi, którym w tym aspekcie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Wadliwie Sąd pierwszej instancji ocenił również to, że źródłem interesu prawnego skarżącej spółki są normy art. 63-63b ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to organ odwoławczy (patrz strona 14-15 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) trafnie w swoich motywach zaskarżonej decyzji ocenił obowiązki skarżącej spółki wynikające z ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym w tym art. 63 pkt 6 lit. e) w zw. z art. 63b ust. 1 tej ustawy w powiązaniu z punktem 7.2.1 umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...] w kontekście posiadania legitymacji strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 63 pkt 6 lit. e cytowanej wyżej ustawy określa, co powinna określać umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, w tym zobowiązania spółki do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników. Takie zobowiązanie zawarto w pkt 7.1.2 umowy (w skardze kasacyjnej błędnie oznaczono jako pkt 7.2.1.), w którym jedynie ogólnie zapisano "spółka ponosić będzie odpowiedzialność za prawidłową eksploatację, w tym remonty, utrzymanie i ochronę odcinka [...] w rozumieniu ustawy o drogach publicznych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie jest stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że z powyższego zestawienia przepisów wynika, że to na podstawie ustawowego upoważnienia mogą zostać przekazane określone obowiązki w drodze porozumienia jako zarządcy autostrady i sprecyzowane w umowie, natomiast nie można wyprowadzać z tego wniosku, że sam fakt zawarcia umowy pozwala na przyjęcie domniemania, że spółka przejęła wszystkie obowiązki zarządcy autostrady, o których mowa w art. 20 w zw. z art. 4 ust. 21 ustawy o drogach publicznych, a tym bardziej bez uwzględnienia zastrzeżenia znajdującego się w art. 19 ust. 3 tej ustawy. Ustawa o autostradach płatnych oraz ustawa o drogach publicznych zawierają bowiem katalog określonych zadań zarządcy autostrady, które mogą zostać scedowane na daną spółkę przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jednakże w każdym konkretnym przypadku katalog ten może posiadać mniejszy bądź większy zakres, o czym decydują każdorazowo strony zawierające umowę. W tej sprawie katalog ten zamieszczony został w punkcie 7.6. umowy zatytułowanym "Kompetencje Zarządcy Drogi". W myśl brzmienia podpunktu 7.6.1. umowy, omówionej w zaskarżonej decyzji "Strony uzgadniają, że zamawiający powierza spółce, natomiast Spółka od dnia przekazania jej Pasa Drogowego Odcinka, zobowiązana jest wykonywać w ramach Opłaty za Dostępność następujące kompetencje zarządcy drogi w rozumieniu Ustawy o Drogach Publicznych", po czym następuje wyliczenie kompetencji spółki. W lit. i) podpunkt 7.6.1. umowy znalazł się zapis, zgodnie z którym spółka ma obowiązek "przeprowadzania okresowych kontroli stanu Odcinka, ze szczególnym uwzględnieniem jego wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Nie ma w nim mowy o ogólnie pojętym bezpieczeństwie ruchu drogowego, na co wpływać by miały różnorodne czynniki o charakterze zewnętrznym czy wewnętrznym, a jedynie te wynikające z samego stanu drogi, czyli jej właściwości fizycznych, technicznych, np. stopnia zużycia nawierzchni autostrady. Natomiast w lit. m) podpunkt 7.6.1. umowy znalazł się zapis, będący powtórzeniem art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych, wedle którego do kompetencji zarządcy drogi należy "wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia.". Ograniczenia w ruchu, zamykanie drogi (autostrady) oraz wyznaczanie objazdów związane jest z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu zagrożonego przez zjawiska czy zdarzenia o charakterze nagłym i krótkotrwałym, a nie będące konsekwencją zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów – tak jak w rozpoznawanej sprawie – znajdujących się w pobliżu autostrady. Wskazane zatem wyżej normy nie mogły stanowić źródła interesu prawnego skarżącej spółki w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w mieście T. Dlatego też w szczególności usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 63 pkt 6 lit. e i art. 63b ust. 1 i 2 ustawy o autostradach płatnych w zw. z pkt 7.1.2. i pkt 7.6.1. lit. i) i m) aneksu nr 2 do umowy w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a, 14 i 20 w zw. z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 21 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż do zadań spółki jako zarządcy drogi, z którą zawarto umowę należy wykonywanie funkcji zarządcy autostrady w zakresie wszystkich zadań dotyczących zapewnienia "bezpieczeństwa ruchu drogowego", co w konsekwencji miało stanowić źródło interesu prawnego spółki i jej legitymacji procesowej jako strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podobnie jak wyżej skonstruowany jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a, 14 i 20 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. polegający na przyjęciu, że status zarządcy odcinka [...] autostrady [...] w zakresie wszystkich zadań dotyczących zapewnienia "bezpieczeństwa ruchu drogowego" przysługuje spółce, co w konsekwencji miało pozwolić na uznanie spółki za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Również i ten zarzut w świetle wyżej przedstawionej argumentacji zasługiwał na uwzględnienie.

Niewątpliwie we wznowionym postępowaniu w sprawie ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy, na co wskazuje w skardze kasacyjnej organ, przeprowadzone zostało właściwe postępowanie administracyjne w zakresie legitymacji strony skarżącej spółki. Przywołane przez wnioskodawcę normy prawa materialnego, z których to powinien wynikać interes prawy spółki żądającej wznowienia postępowania, nie wskazywały, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, na posiadanie przez skarżącą spółkę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby w konsekwencji być stroną przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w T.

Analiza akt przedmiotowej sprawy nie pozwala więc na uznanie, iż w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia wskazanych w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego, w tym art. 28 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wadliwie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zamiast właściwej z art. 151 p.p.s.a. z uwagi na to, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącej spółce przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie objętej wznowionym postępowaniem, co prowadziło do wydania zgodnej z prawem decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a to odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.

Nie doszło również do naruszenia przywołanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawa procesowego, w szczególności dotyczących uregulowań związanych z przeprowadzanymi oględzinami (art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 67 § 1 i 2 k.p.a.) na które miał powołać się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji. Analiza akt wskazuje, iż takie oględziny nie miały miejsca w sprawie, brak jest dokumentów poświadczających dokonanie takiej czynności. Natomiast z decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż mowa w niej jest o dokonaniu "oględzin z natury" – strona 8 uzasadnienia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji może w razie potrzeby przeprowadzić takie oględziny. Przepis art. 85 § 1 k.p.a. nie zobowiązuje organu administracji publicznej do przeprowadzenia dowodu z oględzin, jednakże "w razie potrzeby" organ jest obowiązany przeprowadzić dowód z oględzin. Ocena, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oględzin należy do organu, który jest obowiązany dopuścić ten dowód, jeśli przedmiotem oględzin jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W tej sprawie organ pierwszej instancji, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, nie dopuścił dowodu z oględzin, stąd też wskazywanie na naruszenie powołanych wyżej przepisów k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w realiach tej sprawy. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, iż "oględziny" o których pisał Sąd pierwszej instancji w swym uzasadnieniu nie miały charaktery dowodu z oględzin w rozumieniu przepisów k.p.a., a tym samym nie implikowały obowiązku stosowania norm procesowych wynikających właśnie z k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że "oględziny z natury" miały na celu wykazanie, iż niezależnie od tego, że w sprawie skarżąca spółka nie wskazała na normy prawa materialnego statuujące jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to jeszcze planowana inwestycja w terenie nie ograniczy swobodnego korzystania z dzierżawionej nieruchomości przez spółkę. Oceny tej można było również dokonać na podstawie analizy akt administracyjnych, bowiem te na to pozwalają, a zatem nieprzeprowadzenie właściwych oględzin w trybie art. 85 § 1 k.p.a. nie stanowi w tej sprawie naruszenia prawa, a więc i niedokonanie czynności związanych z tymi oględzinami o których mowa w zaskarżonym wyroku nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Tym samym usprawiedliwiony jest, w okolicznościach tej sprawy, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego oznaczony w jej petitum jako pkt 1 ppkt 5, a to art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 79 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. w sposób tam opisany.

Dlatego też, w tych okolicznościach sprawy, uznano przywołane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, uzasadniające uwzględnienie tejże skargi kasacyjnej. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w szczególności te dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Pierwszy z powołanych wyżej przepisów to art. 133 § 1 p.p.s.a. Z wyrażonej w nim zasady wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt administracyjnych, a badając legalność zaskarżonej decyzji dokonuje oceny na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał.

Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Jednak takiej okoliczności ani nie wskazał ani nie wykazał skarżący kasacyjnie organ.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organu Sąd pierwszej instancji nie naruszył również przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r. I OSK 1605/09; z 13 października 2010r. II FSK 1479/09, publ. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2010 r. II OSK 986/09; z 12 marca 2015r. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego uznał zaskarżone rozstrzygniecie za niezgodne z prawem i w konsekwencji dlaczego zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a więc dlaczego uwzględnił wniesioną skargę. Takie uzasadnienie odpowiada więc dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast to, że zaskarżony wyrok nie jest zgodny z prawem zostało zakwestionowane innymi zarzutami i właśnie z tych powodów, uchylono zaskarżony wyrok.

Konkludując podnieść należy, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, o czym była mowa wyżej, skoro wadliwie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w sytuacji braku naruszeń prawa związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji.

W związku z tym, że w sprawie zaszła przesłanka do uchylenia zaskarżonego wyroku, a istota sprawy zastała dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja, którą odmówiono uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji Burmistrza T. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w T. z uwagi na brak podstawy do jej uchylenia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. Generalnie bowiem w sprawie tej trafnie uznano, iż skarżąca spółka nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazywanego wyżej obiektu handlowo-usługowego na działce nr [...] w T., zatem we wznowionym postępowaniu zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co w okolicznościach tej sprawy odpowiada prawu. Żadna ze wskazanych przez skarżącą spółkę norm prawa materialnego nie uzasadniała przyznania jej przymiotu strony we wskazywanym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Brak pozytywnego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie nie pozwalał na ewentualne uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Tak więc stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania z przyczyn podniesionych w zaskarżonej decyzji, zamykało organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Zastosowana w tym postępowaniu norma art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi właściwą podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.