Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 337/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 8 listopada 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej T. D. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez T. D. (dalej też: skarżąca, strona) była decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 maja 2018 r, nr [...] uchylająca decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 8 listopada 2017 r. i zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę inwestorowi K. S. i P. S. spółka jawna "A" z siedzibą w [...] ul. [...] (dalej też: inwestor, Spółka).

Wydanie tych decyzji poprzedziło następujące postępowanie administracyjne :

Wnioskiem z dnia 5 lipca 2017 r. Spółka wystąpiła do Starosty Krapkowickiego o wydanie pozwolenia na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w [...] przy ul. [...] na działkach nr a i b z k.m. [...]. Do wniosku załączono projekt budowlany w 4 egzemplarzach i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta Krapkowicki uwzględnił wniosek i decyzją z dnia 18 sierpnie 2017 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę [...] budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

Wskutek odwołania właścicieli nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, Wojewoda Opolski uchylił decyzję I instancji nakazując nie tylko wykazanie dokumentem posiadanego prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale także ustalenie kręgu stron przez analizę obszaru oddziaływania obiektu.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, Starosta Krapkowicki decyzją z dnia 8 listopada 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla podmiotu K. S. i P. S. - A spółka jawna w [...] obejmującego:

budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrzną instalacją gazu po terenie, w miejscowości [...], ul. [...], działki ewidencyjne a, b z k. m. [...], kategoria obiektu: I.

Projekt budowlany opracowany został przez posiadających aktualne uprawnienia: - mgr inż. arch. M. P. - uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej nr [...], wpis na listę izby samorządu zawodowego nr [...];

- mgr inż. M. C. - uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej nr [...], wpis na listę właściwej izby samorządu zawodowego [...];

- technik D. W. - uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno - inżynieryjnej nr [...], wpis na listę izby samorządu zawodowego [...];

- mgr inż. D. M. - uprawnienia budowlane w specjalności instalacji i urządzeń sanitarnych nr [...], wpis na listę właściwej izby samorządu zawodowego [...].

Pozwolenie na budowę określało ponadto dalsze warunki dla inwestora, który miał:

a) prowadzić roboty budowlane zgodnie z projektem budowlanym;

b) zapewnić objęcie kierownictwa budowy;

c) prowadzić dziennik budowy dla każdego budynku - segmentu,

d) umieścić na budowie, w widocznym miejscu, tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia;

e) zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy;

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestorzy w dniu 5 lipca 2017 r. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrzną instalacją gazu po terenie, w miejscowości [...], ul. [...], działki nr ewid. gruntów a, b z k. m. [...].

Posługując się legalną definicją, określoną w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2017 poz.1332, dalej też: Prawo budowlane, ustawa) dotyczącą obszaru oddziaływania obiektu organ uznał bezpośrednich właścicieli sąsiadujących nieruchomości z planowaną inwestycją za strony postępowania.

Starosta zaznaczył, że odmiennie został określony obszar oddziaływania przez projektanta na stronach od 28 do 30 projektu budowlanego, gdzie w tabeli na str. 29 w pkt 15 wskazano, że "po analizie warunków przeciwpożarowych, nasłonecznienia i zacienienia budynku, obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza działkę a i b i leży w granicach działki".

Organ I instancji nie zgodził się z tą tezą podnosząc, że projektant nie dokonał gruntowej analizy w zakresie zlokalizowania projektowanego budynku w stosunku do już istniejących budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działce nr c i nr d, które są sytuowane ścianami w odległości odpowiednio 2,0m i 3,0m (w miejscu ich najmniejszego oddalenia, w stosunku do granicy działki). Tym samym projektowany budynek oddziałuje bezpośrednio na istniejące budynki. Podał też, że odległości pomiędzy budynkiem projektowanym, a budynkiem na działce nr c wynosi 7,20m. Natomiast odległości pomiędzy budynkiem projektowanym, a budynkiem na działce nr d wynosi 6,00m. Niezależnie od tego Starosta zauważył, że inwestycja będzie miała realny wpływ na ewentualne przyszłe inwestycje bezpośrednich właścicieli sąsiednich nieruchomości gruntowych i budynkowych.

Analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta [...] pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i rzeką [...], uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia 31 marca 2017 r. Rady Miejskiej w [...], na terenie na którym zlokalizowana została inwestycja został oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 21MN – czyli "Teren o podstawowym przeznaczeniu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Sąsiednie nieruchomości mogą więc być zabudowywane w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez możliwość, budowy, przebudowy, rozbudowy i wyburzenia istniejącej zabudowy.

Starosta zaznaczył, że na terenie planu dopuszcza się budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, garażowych, wiat oraz budynków gospodarczych i rekreacyjnych jako dobudowane do budynku podstawowego lub wolnostojące o architekturze i wystroju nawiązującym do budynku mieszkalnego.

Takie inwestycje będą musiały być zaprojektowane i realizowane z uwzględnieniem spornej inwestycji, a to dlatego, że okoliczni właściciele będą mogli realizować obiekty na granicy własności ze względu na gabaryty działek, gdyż w myśl § 12 ust. 3 pkt 4 planu - mogą sytuować budynki gospodarcze i garaże bezpośrednio przy granicy na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, a usytuowanie ich w takiej odległości powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. To - zdaniem organu - przesądzało to niewątpliwie, że obszar oddziaływania nie może ograniczać się do działek inwestora. Organ przyjął też, że właściciele sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość obrony swoich praw właścicielskich.

Zgodnie z zapisami planu zagospodarowania na tym terenie nie obowiązują ograniczenia w lokalizowaniu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, gdyż brak jest zapisu szczegółowego który wykluczałby taką zabudowę. Zarówno ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu zostały, zdaniem organu, spełnione. Powołał się przy tym na zapisy Działu II planu miejscowego, a w szczególności na § 7 pkt 1, § 9 pkt 2, § 9 pkt 4 lit. a, § 12 ust. 1 pkt 1 do 21. Dalej Starosta powołał się na definicję określoną w art. 3 pkt 2a ustawy, co należy rozumieć przez budynek mieszkalny jednorodzinny.

Organ podkreślił, że współczynniki i wskaźniki jakie należało zachować przy projektowaniu przedmiotowej inwestycji [...] budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej zostały spełnione poprzez:

- zachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy,

- zachowanie wskaźnika intensywności zabudowy, który wynosi dla planowanej inwestycji 0,58, a według miejscowego planu ma się kształtować od 0,15 do 0,6,

- zachowanie powierzchni biologicznie czynnej minimum 50%,

- zachowanie maksymalnej szerokości elewacji w układzie kalenicowym - nie więcej niż szerokość działki pomniejszonej o 6 m,

- zachowanie dachu symetrycznego i nachylenia połaci od 35° do 45°,

- zachowanie maksymalnej wysokości budynku do 9 m,

- zachowanie 2 miejsc postojowych na każdą działkę, zaplanowano 6 miejsc,

- zastosowanie do celów grzewczych instalacji gazowej niskoemisyjnej,

- poziom hałasu jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Oceniając te wskaźniki, Starosta wywodził, że inwestycja nie spowoduje wystąpienia ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie zwiększenia natężenia hałasu, emisji spalin, uciążliwości związanych ze zbyt dużą liczbą lokatorów i nowymi miejscami postojowymi. Miejsca postojowe dla samochodów zostały wyznaczone od strony działki nr e, która stanowi drogę gminną. Miejsca postojowe nie przylegają bezpośrednio do granic sąsiednich nieruchomości zabudowanych.

Projektowany obiekt będzie podłączony do sieci wodociągowej, energetycznej, gazowej, kanalizacji sanitarnej, odprowadzenie wód opadowych na teren własny, odbiór nieczystości stałych ze śmietników zlokalizowanych od strony drogi przez służby komunalne.

Odwołanie od decyzji Starosty Krapkowickiego wnieśli uczestnicy postępowania G. i Z. (małżonkowie) W. i domagając się jej uchylenia zarzucili, że inwestycja oddziałuje na mieszkańców ulic [...] i [...] przez uciążliwość i immisje w postaci: a) zwiększonego ruchu pojazdów i hałasu, b) braku garaży, który "zablokuje" ulicę samochodami nowych mieszkańców, c) uciążliwości powyższe wpłyną na zdrowie psychiczne sąsiadów.

Zakwestionowali zgodę organu na zabudowę szeregową, która w sposób sprzeczny z planem miejscowym dopuści chaotyczną urbanizację i nadmierne zagęszczenie na bardzo małej przestrzeni. Ponadto niezgodnie z dotychczasową zabudową wolnostojących domów mieszkalnych jednorodzinnych ewentualnie bliźniaczych wprowadzony zostanie inny rodzaj zabudowy.

Odwołanie wnieśli też T. i M. (małżonkowie) D., którzy domagając się uchylenia decyzji, powołali się na konstytucyjną ochronę prawa własności i zarzucili, że inwestycja jest sprzeczna z "planem urbanistycznym, który zakłada zabudowę jednorodzinną, wolnostojącą".

Budowa [...] budynków zwiększy hałas, emisję spalin i negatywnie wpłynie na życie dotychczasowych mieszkańców. Brak garaży spowoduje dalsze uciążliwości na ulicy.

W uzupełnieniu odwołania pełnomocnik T. D., A. S. zakwestionował przeprowadzenie prawidłowej kontroli wszystkich wymogów art. 35 Prawa budowlanego. Zarzucił organowi I instancji przede wszystkim dopuszczenie zabudowy przekraczającej ustaloną planem linię zabudowy ( § 6 pkt 6 planu miejscowego).

Zwrócił uwagę na ściany oddzielające segmenty zabudowy a wysunięte 1,60 m przed linię zabudowy oraz balkony na pierwszym piętrze przekraczające taką linię o 1,00 m.

Podniósł, że budynek mieszkalny jednorodzinny, czy to wolnostojący albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej musi, według art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość. Tego warunku nie spełnia [...] zaprojektowanych segmentów, z których każdy ma wspólną ławę fundamentową z sąsiednim, ściany zewnętrzne nie są "rozcięte", a całość pokryta jest wspólnym dachem. Dalej zarzucił, że organ I instancji nie sprawdził odległości segmentu projektowanego budynku od domu przy ulicy [...], która jest mniejsza niż 8 m, a ściana zewnętrzna projektu nie spełnia wymogu ściany oddzielenia pożarowego. Dodał też, że planowane miejsca postojowe nie zachowują minimalnej odległości 7 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Odwołując się do § 12 pkt 8 planu miejscowego, zwrócił uwagę, że dach projektowanego budynku winien nawiązywać do istniejących w sąsiedztwie, a te są płaskie, co powoduje, że dach dwuspadowy nie spełnia warunku planu. Wreszcie mapa do celów projektowych nie zawiera usytuowania słupa elektrycznego oświetlenia ulicy, który stoi w świetle wjazdu do segmentu nr 2.

Wojewoda Opolski po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 30 maja 2018 r. uchylił decyzję I instancji w całości i na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2 i 4 i art. 36, art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. S. i P. S. – "A" spółka jawna z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie szeregowej z wewnętrzną instalacją gazu po terenie, na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a i b z k. m. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzją z dnia 9 października 2017 r. Wojewoda Opolski uchylił decyzję Starosty Krapkowickiego z 18 sierpnia 2017 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w [...], ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ II instancji w wyżej wymienionej decyzji wskazał między innymi, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji był zobligowany do wezwania inwestorów o wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ustalenia kręgu stron postępowania, poprzez dokonanie analizy obszaru oddziaływania obiektu, który to nakaz został wykonany.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Opolski nałożył na inwestora, postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy, obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez doprowadzenie do jego zgodności z § 12 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 1 lutego 2018 r. do organu wpłynęły 24 egzemplarze poprawionych projektów budowlanych obejmujących całość inwestycji.

Wypowiadając się w trybie art. 10 § 1 K.p.a., T. D. zarzuciła:

- błędne powielenie kolejnych teczek - projektów budowlanych (dla każdego segmentu) poprzez zwykłe skopiowanie rysunków.

- dokonane przez projektanta architektury zmian, które różnią się w różnych teczkach.

- korekty na rysunkach branżowych dokonane zostały prawdopodobnie przez projektanta architektury - ale w istocie nikt się pod nimi nie podpisał. Dokonane zmiany zaznaczone na czerwono nie zostały opatrzone datą, co może sugerować naniesienie zmian przed złożeniem wniosku.

- odległość zaprojektowanych miejsc postojowych od zaprojektowanych okien w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, (które nazwano "gabinet") nie spełnia wymogów § 19 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

Postanowieniem z dnia 13 marca 2018 r. Wojewoda Opolski ponownie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w projekcie budowlanym poprzez:

a) doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 19 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

b) doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 12 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta [...] pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i rzeką [...], w zakresie ścianki wysuniętej przed elewację frontową na poziomie przyziemia;

c) przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego;

d) wyjaśnienie jaka będzie odporność ogniowa okien w segmencie nr 1 od strony południowej;

e) wskazanie przez kogo oraz w jakiej dacie zostały naniesione poprawki na projekcie budowlanym;

f) przedłożenie zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnego na dzień naniesionych poprawek projektu budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda ponadto stwierdził, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna. Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej.

Wojewoda powołał się na przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do zapisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie powyżej opisanym, organ administracji architektoniczno - budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dalej Wojewoda podniósł, że z zatwierdzonego decyzją Starosty Krapkowickiego z dnia 8 listopada 2017 r., nr [...] projektu budowlanego wynikało, że na pierwszym piętrze zaprojektowano balkon, poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Jak stanowi § 6 ust. 6 miejscowego planu przez nieprzekraczalną linią zabudowy należy rozumieć linię na rysunku planu ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków. Z zapisu tego wynika, że cały projektowany budynek, wraz ze wszystkimi jego elementami winien mieścić się poza tą linią. Ta niezgodność z powołanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została wykazana w nakazie zawartym w postanowieniu z 29 grudnia 2017 r. nakazującego usunięcie nieprawidłowości.

Po kolejnej weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego Wojewoda wydał postanowienie z dnia 13 marca 2018 r. nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia wskazanych w nim naruszeń.

Odnośnie do odporności ogniowej w ścianie zewnętrznej w segmencie nr 1 wskazał, że z załączonego do pisma z 16 kwietnia 2018 r. projektu budowlanego wynika, iż ściana z projektowanym otworem okienny, zaprojektowana została w odległości 8,03 m od budynku znajdującego się na działce nr c, co oznacza, że przyjęte rozwiązania projektowe wypełniają wymóg określony w § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W postanowieniu z 13 marca 2018 r. Wojewoda nałożył obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 12 ust. 1 w zakresie ścianki wysuniętej przed elewację frontową na poziomie przyziemia. Przedłożony w wykonaniu projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami przyjętymi w zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując dalszej analizy przedłożonego projektu budowlanego organ zauważył, że zgodnie z § 19 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniosku, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 metrów w przypadku do 4 stanowisk włącznie.

Jak wynika z załączonego projektu budowlanego wydzielone miejsca postojowe zostały zaprojektowane ok. 2 m od ściany, w której zaprojektowano jedynie otwór okienny w garderobie na wysokości 160 cm. Zgodnie z § 4 pkt. 1 rozporządzenia pomieszczeniem przeznaczonym na stały pobyt ludzi jest pomieszczenie, w którym przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny. Garderoba nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na stały pobyt ludzi. We wszystkich segmentach budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej od strony północno - wschodniej tj. od strony przewidzianych miejsc postojowych, zaprojektowano otwory okienne jedynie w pomieszczeniach przeznaczonych na garderobę. Dlatego, według Wojewody, zaprojektowana inwestycja jest zgodna z § 19 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia.

Wojewoda podkreślił też, że inwestor spełnił obowiązek nałożony postanowieniem przez przedłożenie nowego projektu budowlanego oraz pozostałe nakazy, gdyż złożono aktualne zaświadczenia o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego, a także nie było potrzeby wskazywania, kto oraz w jakim dniu naniósł poprawki na załączonym projekcie budowlanym. Odnosząc się do zarzutu uczestniczki T. D., organ odwoławczy podniósł, że segmenty projektowanej "szeregówki" połączone są na trwałe wspólnymi fundamentami i wspólnym dachem, co jest sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego, a budynek mieszkalny jednorodzinny musi posiadać konstrukcyjnie samodzielną całość Wojewoda wyjaśnił, że z części projektu budowlanego dotyczącej konstrukcji wynikały następujące założenia: "Budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej zlokalizowane w [...] ul. [...] zaprojektowane zostały jako wolnostojące, oddelegowane i niepodpiwniczone. Z części graficznej projektu budowlanego wynika, że każdy segment będzie miał osobne ściany zewnętrzne oddzielone od siebie przerwą, od fundamentów po dach, oraz dla każdego segmentu zaprojektowano osobne przyłącza, i instalacje wewnątrz". Rozwiązania te nie zostały przez organ zakwestionowane.

Wojewoda podniósł, że w objaśnieniach wstępnych pojęć podstawowych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) zaznaczono, że: "W przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeżeli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane".

Wojewoda podsumował, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterema egzemplarzami projektu budowlanego. Ponadto projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jest kompletny, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dlatego w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę.

We wniesionej skardze T. D. zarzuciła decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 30 maja 2017 r. naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a to:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego rozpatrzenie,

- art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez uznanie [...] budynku mieszkalnego za budynek jednorodzinny,

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwe określenie stron postępowania,

- art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez zatwierdzenie projektu budowlanego jednego budynku a udzielenie pozwolenia na budowę [...] budynków,

- art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego przez pominięcie braku uzgodnienia zjazdów na drogę publiczną oraz nieprawidłowe wydanie dwóch postanowień i wezwanie do usunięcia nieprawidłowości polegającej na braku projektu budowlanego.

Wskazując na te naruszenia, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca odwołała się do argumentów odwołania, do których (poza jednym, tj. naruszenia linii zabudowy) organ odwoławczy się nie odniósł. Podkreśliła, że organ wystosował niezgodnie z przepisami dwa wezwania do usunięcia naruszeń w trybie art. 35 ust. 3 ustawy w zakresie dokumentacji projektowej, a mimo to wady usunięto jedynie w części.

Podniosła, że skutkiem wydanych postanowień było dokonanie przez projektanta architektury poprawek w projekcie budowlanym. Niestety nieprawidłowości zostały jedynie częściowo usunięte. Projektant dokonał przy okazji szereg innych zmian (i to różniących się w poszczególnych opracowaniach). Zmiany te częściowo "naprawiały" dokumentację w zakresie nieprawidłowości wskazanych przez odwołujących się a niewyartykułowanych przez Wojewodę Opolskiego. Skarżąca zarzuciła, że mimo prowadzonych czynności naprawczych znaczna część dokumentacji projektowej to jedynie kopie potwierdzone za zgodność przez projektanta architektury.

Ponadto analiza akt administracyjnych dowodzi jednoznacznie, że nie jest możliwe ustalenie, kto jest stroną postępowania przed Starostą Krapkowickim, co wymagane jest zapisem art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. z uwagi na oznaczenie stron "według rozdzielnika". Organ II instancji wymienił strony postępowania, jednakże pominął Gminę [...], która jest właścicielem drogi i jej zarządcą. Gdyby nie problem opisany w dalszej części skargi dotyczący projektowanych wyjazdów z terenu projektowanej inwestycji, można by stwierdzić, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje terenu działki drogowej. Jeżeli nawet przyjąć, że wskazany wyżej obszar oddziaływania nie narusza granicy drogi publicznej, to przepis art. 28 Prawa budowlanego w związku z treścią art. 29 ust. 1 ustawy u drogach publicznych czyni zarządcę drogi stroną postępowania z uwagi na posiadany interes prawny.

Dalej zarzuciła skarżąca, że organ pominął brak uzgodnienia zjazdów na drogę publiczną z jej zarządcą. Zaprojektowanie [...] zjazdów z terenu dwóch działek musi budzić poważne wątpliwości co do możliwości uzyskania pozytywnego uzgodnienia. Cztery z tych zjazdów mają być wykonane z terenu jednej działki, a pierwszy z nich ma być wykonany bezpośrednio przy skrzyżowaniu ulic. Projektowane zjazdy przecinałyby chodnik co 3 metry, co bardzo poważnie może wpływać na zagrożenie bezpieczeństwa pieszych. Wyjazd z pierwszego wyjazdu zlokalizowanego bezpośrednio przy skrzyżowaniu może powodować z kolei zagrożenia powstania kolizji z pojazdami poruszającymi się po ulicy. Mimo braku obowiązku pozwolenia na budowę zjazdów wymagają one na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uzyskania uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji. Niewyegzekwowanie przez organ od inwestora co najmniej uzgodnienia projektowanych zjazdów może skutkować wykonaniem budynków, do których nie będzie można dojechać, a także nie będzie możliwe spełnienie wymaganego prawem zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych.

Ponadto skarżąca zaznaczyła, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest [...] budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Tymczasem z metryki projektu, jak i z treści tabelek poszczególnych rysunków wynika, iż przedmiotem projektu budowlanego jest budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej - [...] segmentów. Zdaniem strony nie można udzielić pozwolenia na budowę [...] budynków wobec przedłożenia projektu tylko jednego budynku. Z treści art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż projekt architektoniczno-budowlany (wchodzący w skład projektu budowlanego) określa funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego (jednego). Za niedopuszczalne należy uznać przedłożenie jednego projektu architektoniczno-budowlanego obejmującego [...] obiektów budowlanych (budynków). Skarżąca zaznaczyła, że realizacja poszczególnych budynków wymagać będzie prowadzenia niezależnych dzienników budowy, a zgodnie z wymogiem art. 60 i 63 Prawa budowlanego właściciel obiektu budowlanego (każdy z poszczególnych budynków może mieć innego właściciela) jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu między innymi projekt budowlany. Ponadto wskazała, że przedłożony projekt budowlany budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej - [...] segmentów w świetle treści przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przedstawia w istocie budynek wielorodzinny o [...] lokalach mieszkalnych. Zdaniem strony, nie będzie możliwa niezależna realizacja poszczególnych segmentów zaprojektowanego budynku z uwagi na zaprojektowanie wspólnych ław fundamentowych pod bliźniaczymi ścianami dzielącymi poszczególne segmenty. Całość przykrywa jeden dach, co również przekreśla spełnienie warunku samodzielności, zakończyła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddaleniu, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

I. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017r.,poz .2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2018r., poz.1302 ze zm.) dalej w skrócie : "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

II. W zaskarżonej decyzji Wojewoda Opolski odwołując się do treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego podsumował wcześniejsze rozważania stwierdzeniem, iż nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wobec spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego artykułu i w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Ta konkluzja nie znajduje jednak uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy administracyjnej, a także czynnościach podjętych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Ponieważ decyzje organów obu instancji nie zajmują się w zasadzie kompleksową analizą przesłanek i warunków wydania pozwolenia na budowę, lecz oceną zarzutów podniesionych w kolejnych odwołaniach i pismach procesowych przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji (uczestników G. i Z. W. oraz T. i M. D.), dlatego należy na początku przypomnieć ogólne zasady postępowania w takich sprawach oraz przepisy prawa materialnego, które organy winny stosować.

Powołana wcześniej ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U.2017, poz. 1332 ze zm.obecnie Dz.U. 2018 poz.1202) nadal dalej w skrócie: Prawo budowlane lub ustawa, określa właściwość organu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 a), strony tego postępowania (art. 28 ust. 2), dokumenty wymagane wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2), wymagania, które winien spełniać projekt budowlany i warunki jego zatwierdzenia (art. 34 ust. 1-5) oraz zakres czynności sprawdzających podejmowanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 35 ust. 1).

Powyższe przepisy Prawa budowlanego uzupełniają akty wykonawcze, a to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. 2015 poz. 1422 ze zm.) dalej też: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.", rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj. Dz.U.2018, poz. 1935) dalej też: rozporządzenie z 25 kwietnia 2012 r.", oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. 2014 poz. 1278) dalej też: "rozporządzenie z 11 września 2014 r."

III. Odnośnie do typu zaprojektowanego obiektu.

We wniosku z dnia 5 lipca 2017 r. inwestor wniósł o wydanie pozwolenia na budowę, określając zamierzenie budowlane jako "[...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, z zewnętrzną instalacją gazu po terenie".

Jednocześnie załączył do wniosku 4 egzemplarze projektu budowlanego z czerwca 2017 r. Z metryki projektu wynika, że dotyczy on obiektu w postaci: "budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej".

W treści projektu autor dość dowolnie używał określenia budynku w liczbie pojedynczej lub mnogiej, co wydaje się wynikać z przyjęcia w przedmiocie inwestycji i charakterystyce zabudowy pojęcia – segmentu "planuje się budowę budynku mieszkalnego, w zabudowie szeregowej, składającej się z [...] segmentów" (vide np. części opisowe projektu poz. 2 i 3 str. 20-21).

Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wyjaśniały tych rozbieżności w nazewnictwie obiektu i w wydanych decyzjach udzieliły pozwolenia na budowę "[...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie szeregowej".

Skarżąca zarzucała naruszenie art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez uznanie [...] budynku mieszkalnego za budynek jednorodzinny. W związku z tym konieczne jest rozpoczęcie wywodów od przybliżenia pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tle innych pojęć używanych przez przepisy Prawa budowlanego i aktów wykonawczych.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest między innymi budynek. W myśl art. 3 pkt 2 tej ustawy budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach. Wobec wątpliwości interpretacyjnych ustawodawca ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2003r., nr 80 poz. 718) dodał w słowniku pojęć ustawowych pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W art. 3 pkt 2a ustawy określono, że budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Z przytoczonej definicji wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny jest szczególnym rodzajem budynku. Występuje w postaci wolno stojącego, czyli nie związanego trwale z innym budynkiem konstrukcyjnie, ani nie jest połączony przegrodami, ścianami bocznymi, instalacjami. Ma swobodny dostęp do wszystkich ścian i nie jest lokalem mieszkalnym. Dla porównania i odróżnieniu od pojęcia budowlanego mieszkalnego "samodzielnym lokalem mieszkalnym" jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (por. art. 2 ust.2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o właścicieli lokali (Dz.U. 2000 poz. 903 ze zm., obecnie Dz.U. 2018 poz.716). Z kolei, budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej, to zespół budynków, które mają zarówno wspólne elementy (ściany rozdzielające, dach) jak i części odrębne (np. instalacje, ciągi wentylacyjno-spalinowe, klatki schodowe, drzwi zewnętrzne itp.).

Pojęcie zabudowy jednorodzinnej i budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawiera także § 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W szczególności przez użyte w rozporządzeniu określenie "zabudowa jednorodzinna" należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi a przez określenie "budynek mieszkalny" należy rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny i b) budynek mieszkalny jednorodzinny.

Reasumując, dla rozstrzygnięcia występującego w sprawie sporu należy uwzględnić nie tylko definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, ale także definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 tej ustawy Po przedstawieniu tych pojęć należy zauważyć, że wywody, czy kontrolowany projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę dotyczy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy też [...] budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, powinny znajdować się w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Rzeczą Sądu nie jest bowiem argumentowanie za organ, co wprost wynika z powołanych wyżej zakresu i zasad kognicji sądów administracyjnych.

To organ, niezależnie od kontroli innych wymogów wynikających z szeroko rozumianego prawa budowlanego, powinien ocenić czy w rozpatrywanym przypadku ma do czynienia z jednym budynkiem, czy [...] budynkami, mogącymi funkcjonować odrębnie i niezależnie od siebie. Ocena ta winna być oparta na analizie części tekstowej i graficznej projektu budowlanego. Sposób konstrukcji ścian i ich posadowienia na fundamentach dla każdego segmentu (używając terminologii projektu) będzie decydował, czy mamy do czynienia z przegrodami budowlanymi wydzielającymi budynek z przestrzeni, jak stanowi art.3 pkt 2 Prawa budowlanego, czy można je określić ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w rozumieniu § 210 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak skonstruowany jest dach, jakie rozwiązania przyjęto dla instalacji, ciągów komunikacyjnych i klatek schodowych, drzwi zewnętrznych, kominów. Wreszcie na co wskazuje projekt zagospodarowania działki, na której realizowana jest inwestycja.

IV. Jak w każdym postępowaniu administracyjnym, tak w sprawie o pozwolenie na budowę organ, poza wymogami formalnymi wniosku (podania), tu kontrolowanymi na gruncie art. 33 ust. 2 ustawy, przy zastosowaniu terminu z art. 33 ust. 6 ustawy, winien prawidłowo określić strony postępowania zgodnie z wyliczeniem przewidzianym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu (zamierzenia inwestycyjnego), a w związku z tym ustalenie strony zainteresowanej winien wynikać już z projektu budowlanego i być właściwie umotywowany (art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy, § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 11 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r.).

W rozpoznawanej sprawie w projekcie budowlanym załączonym do wniosku, autorzy projektu oświadczyli, że po analizie warunków przeciwpożarowych, nasłonecznienia i zacienienia budynku, obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza działkę a i b.

Starosta Krapkowicki przyjął to oświadczenie bezkrytycznie i decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r. udzielił pozwolenia na budowę, które wskutek odwołania uczestników postępowania zostało uchylone przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia 9 października 2017 r. Organ odwoławczy wskazał na konieczność analizy obszaru oddziaływania inwestycji w celu prawidłowego określenia stron postępowania.

Starosta w decyzji z 8 listopada 2017 r. przyjął, że kręgu zainteresowanych nie można ograniczyć do inwestora, a tym samym ograniczać właścicieli sąsiednich nieruchomości w ich prawie własności. Powołując się na zapisy planu miejscowego (np. § 12 ust. 3 pkt 4) Starosta uznał, że sąsiednie nieruchomości mogą być zabudowane (budowa, rozbudowa, przebudowa) zgodnie z ustaleniami planu i aby nie ograniczać ich właścicieli na przyszłość należy ocenić inwestycję przez pryzmat praw osób trzecich do zabudowy swoich działek. Kierując się danymi z ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych, Starosta uznał za strony właścicieli części nieruchomości graniczących z inwestycją , a to właścicieli działek nr c i d.

Ten stan rzeczy zaakceptował w zaskarżonej decyzji Wojewoda Opolski. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, dlaczego stronami postępowania nie zostali właściciele działek nr f i g oraz drogi (działka h i e), które również bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji (z działką b i działką a). O ile w tym pierwszym przypadku właściciele działek zabudowanych także mogą mieć interes prawny np. przy rozbudowie, przebudowie swoich obiektów budowlanych, o tyle w przypadku drogi (ulice: [...],[...]), właściciel i zarządca drogi (prawdopodobnie gminnej, gdyż akta nie zawierają żadnego dokumentu na tą okoliczność) "dotknięty" jest projektem w tym sensie, że planowane miejsca postojowe wzdłuż ulicy [...] (segmenty [...]-[...]) i na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] (segment nr [...]) muszą być związane z zaprojektowaniem indywidualnego zjazdu z drogi publicznej w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych ( tj.Dz.U. 2017 poz. 2222 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z 2 marca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U.2016, poz. 124).

Sąd administracyjny w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga sprawę w jej granicach i na podstawie akt sprawy (przedłożonych przez organy akt administracyjnych), te zaś nie zawierają istotnych ustaleń faktycznych ani tym bardziej wyczerpujących rozważań w decyzji co do obszaru oddziaływania obiektu objętego inwestycją w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, odnośnie do innych niż działki nr c i d terenów przyległych do inwestycji a zaznaczonych w projekcie np. na mapie zawartej na k – 34 projektu, w której zaznaczono analizowany obszar.

Oczywiście wyważenia wymagają proporcje dóbr chronionych przepisami prawa i interesem prawnym poszczególnych osób zainteresowanych. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, sam przez się na gruncie powołanych przepisów Prawa budowlanego nie daje podstawy do negowania inwestycji na działkach sąsiednich. Zasada poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich zawsze powinna być powiązana z przepisem prawa materialnego, który może być naruszony inwestycją ( por. wyroki NSA z 23 czerwca 2016 r. , sygn. akt II OSK 2619/14, WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 86/18, WSA w Warszawie z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 868/17 i WSA w Warszawie z 19 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 52/18 i powołane tam dalsze orzeczenia NSA).

V. Kolejnym istotnym argumentem przemawiającym za uchyleniem decyzji organów obu instancji jest naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Treść tego przepisu powołano wyżej w stanie faktycznym i nie ma potrzeby aby ją ponownie przytaczać. Zwrócić jednak trzeba uwagę na czynności procesowe podjęte przez organy, które w różny sposób "odczytały" spełnienie (lub brak spełnienia) obowiązkowej zawartości merytorycznej projektu budowlanego z czerwca 2017 r. na gruncie art. 34 ust. 1 -3 i ust. 4a , a zwłaszcza naruszeń z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W szczególności Starosta Krapkowicki ocenił ten sam projekt jako spełniający wymogi art. 35 ust. 1 i jedynie na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał w dniu 13 października 2017 r. inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku (wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie dokumentu z którego ono wynika, złożenie oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy i załączenie wszystkich egzemplarzy projektu). Zobowiązanie, to według Starosty, zostało wykonane, a projekt nie zawierał naruszeń o jakich stanowi art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, więc stosując art. 35 ust. 4 tej ustawy organ I instancji wydał pozwolenie na budowę.

Wobec treści zarzutów odwołań wniesionych przez uczestników postępowania Wojewoda dwukrotnie, bo dnia 29 grudnia 2017 r. i dnia 13 marca 2018 r. wezwał inwestora do usunięcia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z § 12 ust. 1 planu miejscowego, który formułuje w punkcie 1 nakaz nieprzekraczalnej linii zabudowy. W obu wypadkach przewidziano termin 30 dni, pouczając zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, że po jego bezskutecznym upływie organ wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto w postanowieniu z dnia 13 marca 2018 r. zobowiązano inwestora do usunięcia 5 dalszych naruszeń, w tym wskazania przez kogo i w jakiej dacie naniesione były poprawki w projekcie oraz zaktualizowania zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego i cyt. rozporządzeniu z 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, mimo, że uprawnienia D. W. i M. C. były nieaktualne już w dacie postanowienia z dnia 29 grudnia 2017 r. (odpowiednio upłynęły w dniach 30 listopada 2017 r. i 31 lipca 2017 r.). Zatem, organ I instancji orzekał w dniu 8 listopada 2017 r., nie mając potwierdzenia kto i w jakiej dacie dokonał poprawek w projekcie.

Notabene poprawki w projekcie stanowiącym załącznik do decyzji Starosty zostały wykonane odręcznie w sposób bardzo niedbały, nieprofesjonalny. Dotyczą one przede wszystkim balkonów I piętra wysuniętych poza nieprzekraczalną linię zabudowy (vide: arkusze strona 35, 36, 37, 38, 39,40), ale także nowych elementów, barier szklanych (str.40) i ocieplenia wełną mineralną (str. 35, 36). Dodatkowe pieczątki i podpisy mgr. inż. arch. M. P. mają sugerować, że zostały przez niego wykonane, ale co do daty ich naniesienia brak jakiejkolwiek informacji. Czytelnik ma się domyślać, że wprowadzono je przed wydaniem przez Starostę decyzji z 8 listopada 2017 r.

W kontekście braku wykonania zobowiązań organów i nakazów z art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego trzeba zauważyć także, że organ I instancji zupełnie nie dostrzegł, że arkusze str. 39 i 40 zawierają rysunek dwóch elewacji południowych (w obrazie różnych) z poprawkami, za to brak rysunku elewacji północnej.

Podobny brak elewacji północnej, przy istnieniu rysunku dwóch różnych elewacji południowych, wystąpił w projekcie złożonym w postępowaniu odwoławczym (arkusze str. 40, 41), której to nieprawidłowości z kolei nie dostrzegł Wojewoda. Dlatego podkreślenia wymaga, że projekt budowlany staje się załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę, jest jej integralną częścią. Nie może więc być wątpliwości co do zapisów projektu, ani tym bardziej dowolności w odczytaniu przez inwestora, a zwłaszcza wykonawcę obiektu. Tymczasem treść rysunkowa planu, sporządzona na mapie, zawierała co prawda orientację położenia działek objętych inwestycją w stosunku do sąsiednich terenów, ale już pozbawiona była zaznaczenia stron świata, co narusza § 8 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Jeżeli nawet mapy do celów projektowych sporządzane i wydawane w skali 1:500 przez właściwe Wydziały Geodezji i Kartografii Starostw w praktyce są orientowane północ-południe, to nie zwalnia projektanta od zaznaczenia na konkretnym projekcie zagospodarowania działki wprost i wyraźnie kierunku północnego.

W tych okolicznościach należy podzielić zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Już wykładnia językowa art. 35 ust 3 ustawy nakazuje przyjąć, że brak wykonania obowiązku nałożonego przez organ nie oznacza bezwzględnie obowiązku wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Z pewnością wydanie decyzji odmownej z pominięciem wezwania do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości byłoby nieprawidłowe. Niemniej kilkukrotne zastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy, mimo braku ograniczenia ustawowego, musi być usprawiedliwione okolicznościami sprawy i podejmowane wyjątkowo. W szczególności może mieć miejsce wówczas, gdy konieczność usunięcia naruszeń jest wynikiem wykonania przez inwestora nałożonego wcześniej zobowiązania na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tylko naruszenia, które są wynikiem usunięcia wcześniej ujawnionych nieprawidłowości, mogą rodzić obowiązek ponownego (kolejnego) wezwania do usunięcia stwierdzonych przez organ dalszych naruszeń (por. poglądy zawarte w wyrokach: NSA z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 451/12 i WSA w Warszawie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 992/17 i powołane tam orzecznictwo).

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Opolski dostrzegł naruszenie w projekcie nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalanej w planie miejscowym i w postanowieniu z 29 grudnia 2017 r. nałożył obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z § 12 ust. 1 planu miejscowego. Inwestor przedłożył poprawiony projekt, w którym jeden z elementów obiektu nadal przekraczał linię zabudowy (ściany wysunięte przed elewację frontową na poziomie przyziemia). W takiej sytuacji organ odwoławczy winien uznać, że wcześniejszy nakaz nie został wykonany, ze skutkiem z art. 35 ust. 3, czyli odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tej sytuacji nie ma znaczenia częściowe wykonanie przez inwestora innych zobowiązań np. w zakresie złożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego, czy zaktualizowania zaświadczeń o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy.

Ponadto zdaniem Sądu inwestor nadal nie wykazał doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami w zakresie lokalizacji miejsc postojowych. W miejsce przeznaczenia pomieszczenia na I piętrze ("gabinet"), pojawiło się przeznaczenie ("garderoba"), a to celem spełnienia przesłanki z § 4 pkt 1 w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Natomiast nadal miejsce postojowe narusza warunki techniczne z § 14 rozporządzenia. W szczególności wobec lokalizacji wjazdów na działkę (oznaczonych nr 3 w projekcie zagospodarowania terenu) i śmietników (oznaczonych nr 4) wjazdy prowadzą bezpośrednio i na wprost do drzwi wejściowych. Zatem wjazd - według projektu - stanowi ciąg pieszo-jezdny, który w myśl § 14 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. winien mieć minimum 5 m szerokości i umożliwiać ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Jeżeli natomiast funkcję dojazdu do budynku pełnić ma dojście, to jego szerokość nie może być mniejsza niż 4,5 m (§ 14 ust.3 rozporządzenia). Tymczasem poza segmentem nr [...], do którego zaprojektowano wjazd o szerokości 5,68 m (w pierwszym egzemplarzu projektu a 5,66 m w drugim egzemplarzu projektu), to segmenty nr [...]-[...] mają zaprojektowany wjazd szerokości 3,98 m i nie spełniają wymagań z § 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia.

Ponadto, co już sygnalizowano wyżej, organ pomijając udział w postępowaniu zarządcy drogi, nie uzyskał w konsekwencji jego stanowiska ani nie wypowiedział się co do możliwości dojazdu do projektowanych miejsc postojowych na tle regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu

i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w zakresie zjazdu indywidualnego.

Tymczasem zaprojektowanie i akceptacja przez organ w decyzji o pozwoleniu na budowę miejsca postojowego, bez skontrolowania możliwości dojazdu do tego miejsca z drogi publicznej, jest nieracjonalne i nielogiczne. Nie można projektować, bowiem miejsc postojowych gdziekolwiek, aby tylko zachować minimalne wymogi co do ich liczby wynikające z planu miejscowego (jak w tym wypadku) albo z przepisów technicznych. Dość powiedzieć, że w zaprojektowanej zabudowie szeregowej i planowanych wjazdach nie ma możliwości takiego wyznaczenia szerokości i promienia łuków dojazdów do segmentów [...]-[...] , aby te wzajemnie na siebie nie zachodziły, co oczywiście dyskwalifikuje takie rozwiązanie (por. § 15 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w związku z przepisami odrębnymi, w tym rozporządzeniem z 2 marca 1999 r.).

VI. Rozważenia tych wszystkich aspektów i zagadnień występujących w sprawie zabrakło w decyzji organów obu instancji, czym naruszono poza wymienionymi przepisami prawa materialnego, także przepisy procesowe art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji.

Wskazania do dalszego postepowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Orzeczenie o kosztach uzasadnienia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.