Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 613/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. F. wniosła o stwierdzenia nieważności szeregu decyzji Burmistrza B., w tym decyzji Burmistrza B. nr [...] z dnia [...] r., ustalającej na rzecz A. i A. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gastronomiczną wraz z sześcioma domkami letniskowymi oraz wjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w B., obręb [...] m. B., działka

nr [...]. W ocenie wnioskującej wskazana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem J. F., warunki zabudowy ustalone w decyzji nr [...]

są niezgodne z wcześniejszymi warunkami zabudowy ustalonymi w obowiązujących decyzjach wydanych przez ten sam organ pierwszej instancji: nr [...] z [...] r.,

nr [...] z [...] r., w części niezgodne z warunkami z decyzji nr [...] z [...] r., a ponadto warunki ustalone w decyzji zasadniczo odbiegają od warunków wynikających z sąsiedztwa na działce nr [...] i nie nawiązują do sąsiedztwa zabudowy dostępnej z ul. [...]. Wnioskująca zakwestionowała analizę urbanistyczną sporządzoną na potrzeby spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 i wydania decyzji.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. nr [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę do stwierdzania nieważności decyzji oraz że wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które prowadziło do jej wydania. Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna, stanowiąca postawę do wydania decyzji. Ewentualne uchybienia sporządzonej analizy nie mają charakteru rażącego i nie pozostają w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

W dniu [...] r. J. F. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nie zgadzając się z orzeczeniem Kolegium z dnia [...] r. podniosła,

że zakwestionowana decyzja Burmistrza B. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem:

- uchwały Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia

15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu - poprzez niezastosowanie § 2 ust. 1 pkt 8 tej uchwały;

- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 61 ust. 1 i z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego

i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy na tym obszarze;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że planowania inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zasadami ładu przestrzennego oraz kontynuuje sposoby zagospodarowania działek sąsiednich na obszarze analizowanym.

Uzasadniając wniosek J. F. wskazała, że zgodnie z brzmieniem § 2

ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego

z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej jest zakazane. Odległość planowanego zamierzenia od linii brzegowej jeziora U. jest z całą pewnością mniejsza niż [...] m, co ma potwierdzać protokół oględzin z dnia [...] r., stanowiący załącznik do postanowienia R. D. O. Ś. w S. z dnia [...] r. ([...]). Sporządzając analizę urbanistyczną wyznaczono obszar analizowany w odległości od [...] m (kierunek północno-wschodni) do [...] m (kierunek zachodni) od granic działki. Przy czym nie uzasadniono rozciągnięcia obszaru analizy w jednym kierunku. Wyznaczając obszar analizowany prawidłowo jako wymagany minimalny, nie znaleziono by zabudowy stanowiącej kontynuację funkcji dla wnioskowanej zabudowy. Zatem, rozciągnięcie obszaru w jednym kierunku miało na celu poszukiwanie zabudowy, która uzasadniłaby żądanie inwestora.

Wskazana w analizie działka zabudowana jako ta potwierdzająca kontynuację funkcji zabudowy nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji. Teren inwestycji jest dostępny z ul. [...], a działka zabudowana nr [...] z ul. [...].

W świetle powyższego J. F. wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia [...] r., nr [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. nr [...] z dnia [...] r., ustalającej na rzecz A. i A. C. warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało decyzję własną z dnia [...] r., nie znajdując podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a.

Kolegium zaznaczyło przy tym, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie - nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważność.

W niniejszej sprawie powoływaną przez wnioskodawcę podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którą - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skoro z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisem prawa, a ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić natomiast wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa.

W ocenie organu, niewątpliwie błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, z licznymi uchybieniami przepisom rozporządzenia wykonawczego może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ze skutkiem wstecznym.

Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. W postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza B. nr [...] z dnia [...] r. została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Załącznikiem do badanej decyzji jest część opisowa i graficzna rzeczonej analizy, która potwierdza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowy na działce nr [...] przy ul. [...] w B. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gastronomiczną wraz z sześcioma domkami letniskowymi oraz wjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną. Obecnie weryfikacja wniosku o dopuszczalności realizacji inwestycji zmierzałaby do ponownej oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego i ponownej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu nieważnościowym.

Tym samym zarzut wniosku dotyczący rażącego naruszenia przepisu art. 61

ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie organu, jest nietrafny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło również, że teren inwestycji (działka nr [...]) nie leży na obszarze, o którym mowa w załączniku nr [...] do uchwały

Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, a zatem zakazy ustanowione w tej uchwale nie mają do niej zastosowania.

Kolegium doszło zatem do wniosku, że w decyzji z dnia [...] r. prawidłowo oceniono zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. nr [...] z dnia [...] r., ustalającej na rzecz A. i A. C. warunki zabudowy, gdyż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Zatem decyzja Kolegium z dnia [...] r. utrzymana została w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję J. F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła

o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] r., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. brak wyczerpujących ustaleń odnośnie wszystkich kwestii wymaganych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz przedstawienia wyników tych ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności:

a) braku wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów,

b) pozostawienia poza rozważaniami organu argumentów podnoszonych przez skarżącą dotyczących błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego

i w konsekwencji nieprawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy na obszarze analizowanym,

c) brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania trenu

z warunkami ustalonymi w decyzji nr [...] z dnia [...] r.

Powyższe, zdaniem skarżącej, pozostaje w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego, takimi jak zasada prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a., zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej - art. 8 K.p.a. oraz zasada przekonywania - art. 11 K.p.a.

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, że nie ma podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję Kolegium

z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza B. z dnia [...] r. w sytuacji, kiedy decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

S. K. O. w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w decyzji z dnia [...] r., które odnosi się do wszystkich zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Wniesiona skarga nie jest zasadna, albowiem po rozpoznaniu sprawy według kryteriów określonych w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego, czy materialnego w stopniu, który skutkowałby jej uchyleniem.

Granice postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczają przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W ramach tego postępowania nie ustala się na nowo stanu faktycznego i co do zasady nie uzupełnia się ustaleń w tym zakresie. Organ w takim postępowaniu nie orzeka co do meritum sprawy, bowiem przedmiotem ustaleń może być jedynie to, czy zachodzi któraś z przesłanek określonych w powołanym wyżej przepisie. Postępowanie nieważnościowe nie ma zatem na celu takiej weryfikacji decyzji, jaka powinna się odbyć w wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji. W jego ramach bada się tylko kwestie prawne w aspektach wyznaczonych kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Podkreślenia wymaga, że wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 K.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu, by mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta korzysta z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady, która ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 K.p.a. podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym, że różni się przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest i nie może być jednak utożsamiane z postępowaniem w "trzeciej instancji", mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium zbadało decyzję Burmistrza B. z dnia [...] r., nr [...] przez pryzmat przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności tej, na której zarzuty oparła skarżąca, tj. przesłance rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przepisy Kodeksu nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa. Nie budzi jednak wątpliwości fakt, że nie każde naruszenie prawa jest rażące. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego "można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność" (por: wyrok z 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt

III SA 565/95). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich" (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50).

W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyroki: NSA z dnia 4.07.1996 r., sygn. akt II SA 1621/95, LEX nr 30581, SN z dnia 22.10.1987 r. o sygn. akt III CRN 314/87 publ. OSP z. 1 z 1989r., poz. 4 i z dnia 16.02.1994 r. o sygn. akt III ARN 1/94 publ. OSN z. 1 z 1994 r. poz. 1).

Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego.

Obowiązkiem zaś organu stwierdzającego nieważność decyzji – jako wydanej

z rażącym naruszeniem prawa – jest wyraźne wykazanie jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zasadnym jest stwierdzenie Kolegium o braku podstaw do uznania, że Burmistrz B., wydając decyzję o warunkach zabudowy, dopuścił się naruszenia prawa kwalifikowanego jako rażące.

Decyzja Burmistrza B. z dnia [...] r., której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, wydana została na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Mając na względzie treść powołanego wyżej przepisu – w kontekście zarzutów stawianych przez J. F., zarówno decyzji organu I instancji, jak i decyzjom organu wyższego stopnia – wskazać trzeba, że Kolegium, badając ww. decyzję

o warunkach zabudowy, stwierdziło że w rozpoznawanej sprawie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która potwierdza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowy na działce nr [...] przy ul. [...] w B. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gastronomiczną wraz z sześcioma domkami letniskowymi oraz wjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną.

Decyzja ta zawiera wymagane prawem parametry zabudowy i inne obligatoryjne składniki decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu, o rażącym naruszeniu prawa w sprawie ustalenia warunków zabudowy można mówić jedynie wówczas, gdyby w aktach administracyjnych brak było w ogóle przeprowadzonej analizy, bądź też nie można byłoby w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Nie budzi wątpliwości, że taka sytuacja nie występuje w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Jak już wyżej zostało powiedziane, postępowanie nadzorcze nie jest i nie może być utożsamiane z postępowaniem w "trzeciej instancji". Wbrew zarzutom skargi Kolegium wyjaśniło zgodnie z art. 7 k.p.a. sprawę w tych aspektach, a zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. jest bezzasadny. Materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy był już bowiem zgromadzony. Sama skarżąca poza ogólnikowymi zarzutami w tej materii nie precyzuje żadnych konkretów, które rzekomo nie zostały wyjaśnione. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Jeśli nie może być mowy o oczywistości naruszenia prawa, to nie ma przesłanek do poszukiwania i wyjaśniania kolejnych elementów, które muszą być przecież spełnione łącznie.

Z akt Burmistrza wynika, że planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc jej realizację można było zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro bowiem na analizowanym obszarze była działka, na której zrealizowano funkcję usługową w formie zespołu zabudowy letniskowej, zabudowy jednorodzinnej z częścią usługową, a funkcja usługowa co do zasady nie jest sprzeczna z funkcją dominującą i stanowi naturalne jej uzupełnienie, to brak podstaw do stwierdzenia, że w ogóle narusza prawo, a tym bardziej w sposób rażący.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych

i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy (tak jak tego oczekiwałaby skarżąca). Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze, czyli zabudowy jednorodzinnej

i usługowej, jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze a funkcja określana jako zabudowa usługowa w obszarze analizowanym istnieje.

Z akt sprawy wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. teren, na którym położona jest działka o nr ewid.[...] jest przeznaczony pod obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne. Tym samym planowana inwestycja stanowi kontynuację występującej w analizowanym obszarze funkcji usługowej związanej z obsługą ruchu turystycznego i funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Zapewniony został również dojazd do terenu inwestycji – bezpośredni do drogi gminnej na działce o nr ewid.[...]

W świetle powyższego, należy podzielić twierdzenie orzekającego organu,

że w toku postępowania zakończonym zakwestionowaną decyzją nie naruszono

w sposób rażący wymaganej procedury. Burmistrz B. przeprowadził wymagane postępowanie, gromadząc w sprawie niezbędną dokumentację, m.in. analizę przestrzenną, złożoną została zarówno z części opisowej, jak i części graficznej. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedzone zostało dokładną analizą przestrzenną terenu na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego.

Zasadnie zatem Kolegium podniosło, że weryfikacja podstaw nieważnościowych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie potwierdziła ich istnienia.

Zdaniem Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno

w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Organ administracji w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy, na podstawie których orzekał, a następnie omówił je odnosząc do stanu faktycznego sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w sytuacji, gdyby miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, nawet uzasadnienie decyzji, nie w pełni odpowiadające wyżej wskazanym wymogom, nie daje podstaw do uchylenia decyzji, jeżeli nie ma to wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.