Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1295/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40, 107 a ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej jako "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także: "[...]WKZ" lub "organ I instancji") z [...] maja 2019 r., nr [...], nakładającej na ww. Gminę administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 zł, z powodu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z 26 stycznia 2018 r. na terenie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr[...], dotyczących nasadzeń (zieleń komponowana) w pasie drogowym ulicy [...] w [...], orzekł o utrzymaniu w mocy ww. decyzji [...]WKZ z [...] maja 2019 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej także "Ministrem" lub "organem II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...]WKZ decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], zezwolił Zarządowi Zieleni Miejskiej w [...], działającemu w imieniu Gminy Miejskiej [...], na usunięcie z przyczyn sanitarnych topoli mieszańcowej o obw. [...] cm, rosnącej na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pod warunkiem wykonania nasadzeń zastępczych krzewów, obejmujących w I etapie obsadzenie grupowe całej powierzchni zieleńca w pasie drogowym przy ul. [...] i ul. [...] oraz trzech zieleńców przy ul. [...], w terminie do dnia 31 maja 2017 r. W II etapie decyzja nakazywała obsadzenie w całości pozostałych zieleńców przy ul. [...] według wytycznych [...]WKZ, na podstawie złożonego z wyprzedzeniem projektu zieleni zaopiniowanego pozytywnie przez konserwatora, w terminie do dnia 31 maja 2018 r. Organ I instancji zastrzegł, że wszystkie kwatery obsadzone w etapie II muszą posiadać zabezpieczenie klombów płotkami. Wszystkie nasadzenia krzewów muszą być ściółkowane 5 cm warstwą kory. Po wykonaniu każdego etapu nasadzeń, należy niezwłocznie pisemnie powiadomić konserwatora w celu odbioru prac. Termin ważności pozwolenia określono do dnia 31 maja 2018 r.

Pismem z [...] stycznia 2018 r., znak: [...],[...]WKZ wydał dla Zarządu Zieleni Miejskiej w [...] (dalej także: "ZZM") zalecenia pokontrolne, w których wskazał, że podczas kontroli w dniu 21 grudnia 2017 r. stwierdzono, że nasadzenia w I etapie zostały wykonane, przy czym ZZM nie zawiadomił o tym konserwatora w celu odebrania prac. Organ wskazał, że ze względu na niezrealizowanie zabezpieczenia nasadzeń krzewów w pasie drogowym ul. [...] (punkt 1 decyzji [...]), w oparciu o ustalenia z przedstawicielem ZZM oraz przesłanym załącznikiem graficznym maksymalnie do 30 kwietnia 2018 r., należy wykonać montaż płotków zabezpieczających krzewy przed niszczeniem ich przez auta oraz zwierzęta (pkt 2). Ponadto, podczas kontroli w dniu 21 grudnia 2017 r. stwierdzono, że w sposób samowolny i bez pozwolenia konserwatorskiego wykonano obsadzenie większości zieleńców przeznaczonych do obsadzenia w etapie II. Duże zastrzeżenia wzbudziły zastosowane trawy ozdobne oraz bardzo zlej jakości drzewa z radykalnie przyciętymi koronami. Również gatunek drzew nie został dostosowany, do już posadzonych młodych drzew w najbliższej okolicy. Tym samym, w ocenie organu I instancji ZZM nie dopełnił żadnych ustaleń z konserwatorem co do zasad i kolejności postępowania, zwrócenia szczególnej uwagi na zaprzestanie samowolnych inwestycji związanych z zagospodarowaniem zieleni na terenie układów urbanistycznych [...], które wymagają uzyskania pozwoleń konserwatorskich (pkt 3). [...]WKZ nakazał w trybie pilnym złożyć projekty zieleni na zagospodarowanie zieleńców przy ul. [...], które w obecnym stanie po wykonaniu nasadzeń uznał za nie do przyjęcia oraz skwerów do tej pory zaniedbanych. Organ I instancji wskazał ponadto, że projekty zieleni należy złożyć w Urzędzie Miasta [...] do 31 marca 2018 r. (pkt 4).

Następnie, decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr[...],[...]WKZ nałożył na Zarząd Zieleni Miejskiej w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 zł, z powodu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 26 stycznia 2018 r. na terenie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], dotyczących nasadzeń - zieleń komponowana w pasie drogowym ulicy [...] w [...].

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył ZZM.

Po jego rozpatrzeniu Minister decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję [...]WKZ z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na Zakład Zieleni Miejskiej w [...], jako samorządowy zakład budżetowy, nie może być nałożona kara pieniężna, o której mowa w art. 107e ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotowa kara powinna zostać nałożona na Gminę Miejską [...]. Wskazanie adresata zaskarżonej decyzji było zatem nieprawidłowe.

Wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, [...]WKZ decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...]nałożył na Gminę Miejską [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych) z powodu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 26 stycznia 2018 roku na terenie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] dotyczących nasadzeń - zieleń komponowana w pasie drogowym ulicy [...] w [...].

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła Gmina Miejska [...] reprezentowana przez Zarząd Zieleni Miejskiej w[...].

Odwołująca się wskazała, że zalecenia pokontrolne z 26 stycznia 2018 r. odnoszą się do warunków pozwolenia na usunięcie topoli z działki nr [...], przy ul. [...], z dnia [...] marca 2017 r. i są z nimi tożsame. Zatem kara pieniężna wymierzona przez organ I instancji stanowi wynik bezprawnego działania. Skoro bowiem ww. pozwolenie nr [...] nie zostało zrealizowane w zakresie usunięcia drzewa, to nie można wymagać realizacji warunków tego pozwolenia. Pozwolenie jest jedynie uprawnieniem strony, a nie jej obowiązkiem.

Rozpatrując odwołanie Minister powołał się na art. 40 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie. Stosownie natomiast do art. 107e ust. 1 cyt. ustawy, kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne.

Zdaniem Ministra, z akt postępowania bezspornie wynika, że przedmiotowe zalecenia [...]WKZ z 26 stycznia 2018 r., nie zostały przez ich adresata wykonane - Zarząd Zieleni Miejskiej w [...] nie dopełnił obowiązku dostarczania do konserwatora do dnia 31 marca 2018 r., projektów zieleni przy ul. [...] w [...].

Organ II instancji przyznał, że zalecenia pokontrolne z 26 stycznia 2018 r., odnoszą się do warunków pozwolenia z dnia [...] marca 2017 r. na usunięcie topoli z działki nr [...], przy ul. [...], ale wbrew twierdzeniu odwołującej się nie są z nimi tożsame, ponieważ zalecają montaż płotków zabezpieczających krzewy przed niszczeniem przy już wykonanych nasadzeniach przy ul. [...]. Ponadto, zalecenia przewidywały przedłożenie projektów zagospodarowania zieleńców przy ul. [...], w związku ze stwierdzonym podczas kontroli w dniu 21 grudnia 2017r. obsadzeniem większości tych zieleńców bez pozwolenia konserwatorskiego.

Ponadto z akt postępowania wynika, że ZZM nie wniósł zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych z 26 stycznia 2018 r., co podnosi w odwołaniu. W aktach znajdują się dwa pisma ZZM z 23 lutego 2018 r,, z których treści bezspornie wynika, że jedno jest wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji konserwatora z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., a drugie jest wnioskiem o pozwolenie na usunięcie topoli z działki nr[...], przy ul. [...]j.

Odnosząc się do wysokości nałożonej kary Minister stwierdził, że konserwator wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy uzasadnił jej wysokość. Biorąc przy tym pod uwagę, że zgodnie z art. 107e ust. 1 u.o.z., za niewykonanie zaleceń pokontrolnych organ może nałożyć karę pieniężną w wysokości od 500 do 50 000 zł, nałożonej na skarżącą kary nie można uznać za zbyt wysoką.

W tym stanie rzeczy, Minister uznał decyzję [...]WKZ z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], za prawidłową.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina Miejska [...] (dalej także "skarżąca"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji organu II instancji zarzuca naruszenie:

"- art. 6, 7, 8, 9 i 12 k.p.a. poprzez przekroczenie przez Organ II instancji swojej właściwości, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, nienależyte informowanie Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącego będących przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, niewnikliwe działanie w sprawie oraz wydanie decyzji administracyjnej na podstawie zaleceń Organu I instancji wydanych z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 107e ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niezasadne nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1000 zł, pomimo że zalecenia pokontrolne były nieprawidłowe, a samo postępowanie kontrolne przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa,

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie treści decyzji dotyczącej ustalenia wysokości nałożonej kary."

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wnosi o:

"1. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...];

2. ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych."

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że ustalenie wysokości kary nałożonej przez organ I instancji nie zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione w treści decyzji organu wojewódzkiego. Treść przytoczonego przez [...]WKZ uzasadnienia nie jest związana z przedmiotem prowadzonego postępowania, a przytoczone argumenty, np.: "jawne podważanie od ponad dwóch lat kompetencji [...]WKZ na obszarach układów urbanistycznych wpisanych do rejestru zabytków" nie są związane z wartością artystyczną strefy urbanistycznej, walorami kulturowymi kontrolowanego zabytku lub też sposobem wykonania zaleceń.

Skarżąca wskazuje, że przeprowadzona w dniu 21 grudnia 2017 r. kontrola terenu pasów drogowych ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] j, ul. [...] i [...] na obszarze układu urbanistycznego [...], zgodnie z zawiadomieniem o kontroli z dnia 5 grudnia 2017 r. (pismo znak: [...].) dotyczyła realizacji warunków pozwoleń konserwatorskich nr [...].

Zalecenia pokontrolne wydane pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. znak [...] odnoszą się do warunków pozwolenia z dnia [...] marca 2017r., nr [...], na usunięcie topoli z działki nr [...] obr. [...][...] przy ul. [...] w [...], wobec czego należy uznać, że są z nimi tożsame, tj. określają zakres prac oraz lokalizację wskazaną w warunkach pozwolenia nr[...]. W pozwoleniu nr [...] zostało bowiem wskazane odnośnie wszystkich zieleńców (ul. [...] i [...], ul. [...] w [...]), w których miały zostać dokonane nasadzenia zastępcze w ramach Etapu I i Etapu II, że: "Bez wskazania konkretnego rozwiązania należy obowiązkowo zastosować zabezpieczenie wszystkich trzech kwater z nasadzeniami przed parkowaniem aut. Zabezpieczenie musi być wykonane z trzech boków mniejszych kwater i z czterech boków długiej kwatery (zgodnie z załączoną dokumentacją fotograficzną). (...)". Z kolei w zaleceniach z dnia 26 stycznia 2018 r., w pkt 1 organ I instancji stwierdził m. in., że "podczas kontroli w dniu 21 grudnia 2017 r. stwierdzono, że nasadzenia w I Etapie zostały wykonane", a w pkt II stwierdził m.in. że "ze względu na niezrealizowanie zabezpieczenia nasadzeń krzewów w pasie drogowym ul. [...] (punkt 1 decyzji [...]) w oparciu o ustalenia z przedstawicielem ZZM w [...] oraz przesłanym załącznikiem graficznym maksymalnie do 30.04.2018 r. należy wykonać montaż płotków zabezpieczających krzewy przed niszczeniem ich przez auta oraz zwierzęta". Z kolei odnośnie Etapu II pozwolenie stanowiło, że "Obsadzenie w całości pozostałych zieleńców przy ul. [...] według wytycznych [...]WKZ, na podstawie złożonego z wyprzedzeniem projektu zieleni zaopiniowanego pozytywnie przez tut Urząd". W zaleceniach z dnia 26 stycznia 2018 r. w pkt 3 organ I instancji stwierdził m.in. że "podczas kontroli w dniu 21 grudnia 2017 r. stwierdzono, że w sposób samowolny i bez pozwolenia konserwatorskiego wykonano obsadzenie większości zieleńców przeznaczonych do obsadzenia w Etapie II".

Skarżąca podnosi zatem, że zalecenia odnoszą się do Etapu II oraz do zabezpieczenia zieleni z Etapu I. Nasadzenia z Etapu I zostały wykonane. Zabezpieczanie nasadzeń jest określone zarówno w pozwoleniu na usunięcie drzewa nr [...] (Etap 1 i Etap II), jak i w zaleceniach konserwatorskich z dnia 26 stycznia 2018 r. Konieczność wcześniejszego opracowania projektu nasadzeń i uprzedniego uzgodnienia z organem I instancji była ustalona już w warunkach pozwolenia nr [...] (Etap II), a nie dopiero w zaleceniach pokontrolnych z dnia 26 stycznia 2018 r. Z zawiadomienia organu I instancji z dnia [...] grudnia 2017 r. o kontroli, znak [...], wynika że kontrola dotyczyła realizacji warunków pozwoleń konserwatorskich, m.in. decyzji nr [...] na usunięcie drzewa, a nie kontroli stanu zabytku. Ponadto treść protokołu z kontroli obiektu z dnia 21 grudnia 2017 r., w oparciu o który zostały opracowane zalecenia pokontrolne z dnia 26 stycznia 2018r., jest błędna, albowiem wskazuje, że "na podstawie zawiadomienia o kontroli z dnia 05.12.2017 r. przeprowadzono kontrolę odbioru nasadzeń zastępczych dwóch decyzji, których termin upłynął 31.05.2017 r.". Skarżąca podnosi, że takie określenie przedmiotu kontroli było całkowicie nieprawidłowe, bowiem nie można przeprowadzić kontroli nasadzeń zastępczych za drzewo, które faktycznie nie zostało usunięte. Powyższy błąd skutkował wadliwością postępowania w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie art. 107e u.o.z.

Skarżąca podnosi także, że w rejonie ulicy [...], ul. [...] , ul. [...] i ul. [...] wykonywała nasadzenia roślin, jednak nie były to nasadzenia zastępcze, o których mowa w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., a nasadzenia wykonywane w ramach statutowej działalności Zarządu Zieleni Miejskiej w [...], do których nie miały zastosowania warunki nasadzeń zastępczych określone w decyzji nr [...]. Skarżąca wskazuje, że pozwolenie nr [...] na usunięcie drzewa z działki nr [...]obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...] nigdy nie zostało zrealizowane, wobec czego organ I instancji nie mógł wymagać realizacji warunków tego pozwolenia, tym bardziej, że pozwolenie na usunięcie drzewa jest jedynie uprawnieniem strony, a nie jej obowiązkiem. Zatem kara pieniężna wymierzona przez [...]WKZ, a podtrzymana przez Ministra jest niezasadna i stanowi wynik nieprawidłowego działania organu I instancji, w tym wynik nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Zdaniem skarżącej, wskazane w protokole z kontroli terenu w dniu 21 grudnia 2017 r. zastrzeżenia i uwagi organu I instancji dotyczyły prowadzenia działań w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu nr [...], a także realizacji nasadzeń bez wymaganego pozwolenia [...]WKZ, wobec czego w zaistniałej sytuacji zaszła przesłanka do wydania przez [...]WKZ decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu albo zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, zgodnie z art. 45 ust 1 pkt 5 u.o.z. Ponieważ drzewo, na usunięcie którego skarżąca otrzymała pozwolenie nr [...] nie zostało usunięte we wskazanym przez organ I instancji terminie, tj. do dnia 31 maja 2017 r., pismem z dnia 23 lutego 2018 r. skarżąca wniosła w oparciu o art. 162 § 1 k.p.a. o wygaszenie ww. pozwolenia nr [...] w części dotyczycącej zgody na usunięcie przedmiotowej topoli, w części warunku nasadzeń zastępczych ETAP II oraz w zakresie warunku wykonania montażu płotków zabezpieczających dotyczącego ETAPU I - gdyż postanowienie nr [...] stało się bezprzedmiotowe wskutek upływu terminu na usunięcie drzewa. Ponadto skarżąca w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. wniosła o umorzenie w całości wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Z powyższych przyczyn skarżąca nie wniosła typowych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych z 26 stycznia 2018 r., gdyż stała na stanowisku, że wygaśnięcie decyzji nr [...] spowoduje zaprzestanie obowiązywania warunków konserwatorskich dla usunięcia drzewa, a tym samym zaprzestanie obowiązywania zaleceń z dnia 26 stycznia 2018 r. Tymczasem organ I instancji pismem z 9 marca 2018 r. bezpodstawnie wskazał, że ww. zalecenia konserwatorskie z 26 stycznia 2018 r. są obowiązujące dla skarżącej.

Przeprowadzona w dniu 21 grudnia 2017 r. kontrola terenu, dotycząca realizacji warunków pozwoleń konserwatorskich nr [...] , tj. postępowań w sprawie usunięcia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, jednocześnie stała się punktem wyjścia w postępowaniu w sprawie wydania zaleceń pokontrolnych z 26 stycznia 2018 r. Zdaniem skarżącej, połączenie obu postępowań, bez uprzedniego sprawdzenia przez [...]WKZ stanu faktycznego, tj. faktu nieskorzystania przez skarżącą z prawa do wycięcia drzewa w wyznaczonym terminie do dnia 31 maja 2017 r., nadanego pozwoleniem nr [...], spowodowało, iż powyższe postępowania, w szczególności postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 107e u.o.z. były prowadzone niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą informowania stron postępowania oraz zasadą wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania, o których mowa w art. 6, 7, 8, 9 oraz 12 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności skarżąca stoi na stanowisku, że nie ma podstaw do żądania realizacji warunków pozwolenia nr [...] w ramach zleceń pokontrolnych wydanych pismem z 26 stycznia 2018 r., w związku z czym uważa, że nałożona kara pieniężna jest niezasadna.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli tutejszego Sądu poddana została decyzja Ministra z [...] maja 2020 r., którą utrzymana w mocy została decyzja [...]WKZ z [...] maja 2019 r., nakładająca na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 zł, z tytułu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z 26 stycznia 2018 roku na terenie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], dotyczących nasadzeń (zieleń komponowana) w pasie drogowym ulicy [...] w [...].

Podstawę materialnoprawną orzeczenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 oraz art. 107e ust. 1 i ust. 2 u.o.z.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.

W myśl art. 40 ust. 1 ww. ustawy, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.

Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 40 ust. 2a u.o.z., kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację.

Stosownie do treści art. 107e ust. 1 i ust. 2 u.o.z., kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydal zalecenia pokontrolne.

Decyzja nakładająca karę pieniężną w sytuacji normowanej art. 107e pkt 1 i 2 u.o.z. jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków ustali na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego o nałożeniu na Gminę Miejską [...] kary pieniężnej stanowiło niewykonanie zaleceń pokontrolnych zamieszczonych w piśmie [...]WKZ z 26 stycznia 2018 r., znak: [...], a dotyczących zagospodarowania zieleńców przy ul. [...], ul. [...]i ul. [...] w[...].

Wskazane zieleńce znajdują się na terenie układu urbanistycznego dawnego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] października 1981 r. Obszar ten podlega zatem ochronie, która zgodnie z dyspozycją art. 4 u.o.z. polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej (którym w kontrolowanej sprawie jest niewątpliwie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków) działań mających na celu m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, a także kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków.

Jak wynika z ww. pisma [...]WKZ z dnia 26 stycznia 2018 r., organ I instancji nakazał Gminie Miejskiej [...], po pierwsze: montaż do dnia 30 kwietnia 2018 r. płotków zabezpieczających nasadzenia wykonane na zieleńcach w pasie drogowym ul. [...] przed niszczeniem ich przez auta oraz zwierzęta, po drugie: złożenie do dnia 31 marca 2018 r. projektów zieleni na zagospodarowanie zieleńców przy ul. [...], które w obecnym stanie po wykonaniu nasadzeń organ konserwatorski uznał za nie do przyjęcia oraz skwerów do tej pory zaniedbanych.

Treść wydanych zaleceń zdaje się nie budzić żadnych wątpliwości. Istotne znaczenie ma przy tym fakt, że adresat ww. zaleceń nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli [...]WKZ w dniu 21 grudnia 2017 r. Także względem wydanych zaleceń pokontrolnych kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej nie wniósł w terminie określonym w art. 40 ust. 2a u.o.z. pisemnie umotywowanych zastrzeżeń. Wynika z tego, że zalecenia pokontrolne nie były w prawem przepisany sposób kwestionowane przez stronę skarżącą.

Jednakże pomimo upływu terminów wyznaczonych w piśmie z 26 stycznia 2018 r. na wykonanie orzeczonych nakazów, skarżąca nie przedłożyła projektów zagospodarowania zieleni przy ul. [...] , ani też nie wykonała zabezpieczeń w postaci płotków chroniących zagospodarowane zieleńce.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu postępowanie skarżącej wypełniało hipotezę przewidzianą w art. 107e ust. 1 u.o.z., co oznaczało obowiązek organu I instancji nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w tym przepisie.

W sprawie nie jest sporne, że [...]WKZ decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], zezwolił na usunięcie z przyczyn sanitarnych topoli mieszańcowej o obw. 386 cm, rosnącej na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], w terminie do dnia 31.05.2017 r., pod warunkiem wykonania – w dwóch etapach - nasadzeń zastępczych krzewów w pasie drogowym przy ul. [...] i ul. [...]. Skarżąca nie skorzystała z udzielonego zezwolenia i nie dokonała wycinki ww. topoli w terminie wskazanym w zezwoleniu z przyczyn niezależnych od niej. Niemniej jednak, skarżąca nie zaprzecza, że podjęła prace przy zagospodarowaniu terenów zielonych, o których mowa w ww. zezwoleniu, a więc na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Stan zagospodarowania terenu został potwierdzony w protokole z kontroli przeprowadzonej 21 grudnia 2017 r., sporządzonym stosownie do wymagań stawianych w art. 39 u.o.z. Organ I instancji powziął istotne zastrzeżenia co do sposobu zagospodarowania ww. obszaru, który w jego ocenie nie odpowiadał wymogom stawianym z punktu widzenia ochrony zabytkowego układu urbanistycznego miasta. Uznał przy tym za niezbędne wykonanie odpowiednich zabezpieczeń zieleńców położonych w pasie drogowym ul. [...], jak również przedłożenie projektów zagospodarowania pozostałych zaniedbanych skwerków przy ul. [...] w [...].

Podnoszone przez skarżącą zarzuty, że kontrola przeprowadzona przez organ I instancji w dniu [...] grudnia 2017 r. dotyczyła realizacji warunków pozwoleń konserwatorskich, a nie kontroli stanu zabytku, nie mogą mieć istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej przez organ wojewódzki decyzji o nałożeniu sankcji pieniężnej za niewykonanie wydanych w oparciu o ustalenia przedmiotowej kontroli zaleceń konserwatorskich. Irrelewantne są bowiem okoliczności, które doprowadziły do tego, że w niepodważonej skutecznie ocenie organu ochrony konserwatorskiej, stan zabytku był nieodpowiedni. Innymi słowy, dla stwierdzenia prawidłowości nałożonej sankcji z tytułu niewykonania zaleceń [...]WKZ nie miało znaczenia, czy niewłaściwy stan zagospodarowania terenu na obszarze chronionym był skutkiem prac wykonywanych przez skarżącą w ramach jej normalnej działalności statutowej, czy też w celu spełnienia warunków rzeczonego zezwolenia, które następnie stało się bezprzedmiotowe.

Bez wątpienia do podjęcia spornych działań uprawniało skarżącą zezwolenie wydane przez organ I instancji w dniu [...] marca 2017 r., nr [...]. Jednakże z treści zaleceń konserwatorskich z 26 stycznia 2018 r. wynika, że ich celem było usunięcie nieodpowiedniego stanu zachowania zabytkowego terenu, w rezultacie ustaleń stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej 21 grudnia 2017 r. Wbrew zrzutom skarżącej, w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 45 u.o.z., albowiem przedmiotem zaleceń wydanych przez [...]WKZ nie było nakazanie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego lub uporządkowania terenu, lecz podjęcie działań zmierzających do właściwego zagospodarowania i zabezpieczenia zieleńców położonych ul. [...] i ul. [...].

Należy podkreślić, że strona brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym, tak w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji. Jak wynika z akt postępowania przed organem I instancji, [...]WKZ co najmniej dwukrotnie (w pismach z dnia 9 marca 2018 r. i 19 marca 2018 r.) zwracał skarżącej uwagę na zakres i konieczność realizacji wiążących zaleceń konserwatorskich z 26 stycznia 2018r., które mimo to, nie zostały wykonane do dnia wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, tj. do 7 maja 2019 r.

Badając okoliczności sprawy i dowody zgormadzone w aktach sprawy Sąd uznał zatem, że w toczącym się postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu nałożona kara, wbrew poglądowi strony skarżącej, nie narusza także art. 189d k.p.a. i jest adekwatna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa.

Zgodnie z powołanym wyżej art. 189d k.p.a., wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Jak wynikało z ustaleń [...]WKZ, z jednej strony w wyniku samowolnych działań skarżącej, z drugiej zaś strony przy równoczesnym zaniedbaniu określonych obowiązków, komponowane tereny zieleni miejskiej na zabytkowym terenie znajdowały się nieodpowiednim stanie. Uzasadniając wysokość wymierzonej kary organ wskazał, że taki stan zabytku jest rezultatem braku należytej współpracy ze strony właściciela nieruchomości, przejawiającej się m.in. w przewlekłej realizacji zaleceń konserwatorskich lub ich całkowitym zaniechaniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Właściciel zabytku, zobowiązany na mocy art. 5 u.o.z. do dbania o zabytek, przez co należy rozumieć m.in. zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, nie wykonał nałożonych obowiązków, co mogło powodować dalsze pogarszanie się stanu zabytku. Pomimo tego, organ II instancji uznał ustaloną wysokość kary (1 000 zł) bliską dolnej granicy jej wymiaru, za adekwatną do stopnia naruszenia, wskutek czego nie sposób zarzucić organom przekroczenia zasady proporcjonalności przy nakładaniu przedmiotowej sankcji pieniężnej.

W stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie, w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych, zaistniały przesłanki wynikające z art. 107e u.o.z., uzasadniające nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej. W ocenie Sądu prawidłowo określona została wysokość nałożonej kary, przy jej ustalaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego, a jej wymiar uwzględniał dyrektywy wskazane w art. 189d k.p.a.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z [...] maja 2019 r. są zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.