Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 681/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z (...) lipca 2013 r., nr (...), L.dz. (...) (dalej postanowienie z (...) lipca 2013 r.) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Zastępca Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami (dalej organ I instancji) w oparciu o art. 97 §1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie złożonego dnia (...) października 2011 r. podania T. M. (dalej wnioskodawca) dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), obręb W., ark. mapy (...), działka nr (...) o powierzchni (...) m2 zapisanej w księdze wieczystej (...), w prawo własności.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskodawca dnia (...) października 2011 r. złożył podanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. (...) w prawo własności, w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. 2012, poz. 83 ze zm., dalej ustawa z 2005 r.). Przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest obiektami handlowo-magazynowymi. Pismem z dnia (...) lutego 2013 r. wnioskodawca został poinformowany, że na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego ustalona została wartość prawa własności gruntu na kwotę (...) zł oraz wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę (...) zł. Opłata za przekształcenie ww. nieruchomości stanowi różnicę powyższych wartości, tj. (...) zł.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie powinny znajdować zastosowanie przepisy o pomocy publicznej zgodnie z art. 5a ustawy z 2005 r. w związku z przepisami ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz.U. 2007 r., nr 59, poz. 404 ze zm., dalej ustawa z 2004 r.) albowiem pomoc:

1) udzielana jest przez państwo lub ze środków publicznych – ulgi zastosowane przy obliczaniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczą środków publicznych (stanowią część należności na rzecz podmiotu publicznego) - warunek zatem zachodzi;

2) ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określonego przedsiębiorcę lub określonych przedsiębiorców albo produkcję określonych towarów) - dotyczy konkretnego podmiotu, czyli użytkownika wieczystego. Dla przykładu: tylko przedsiębiorcy mający prawo użytkowania wieczystego nieruchomości mogą dokonać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w omawianym trybie, bez konieczności zachowania procedury przetargu - warunek zatem zachodzi;

3) przedsiębiorca uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych, niż oferowane na rynku - użytkownik wieczysty, przekształcając prawo użytkowania w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy o przekształceniu, ponosi określony koszt - zobowiązany jest do uiszczenia z tego tytułu opłaty ustalonej na podstawie art. 67 ust. 3 i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn). Opłatę za przekształcenie ustala się według ceny nieruchomości ustalonej na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, zaliczając kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet ceny nieruchomości gruntowej. Oznacza to, że opłata za przekształcenie jest zawsze niższa niż wartość rynkowa takiej nieruchomości. W ocenie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej UOKiK) "mechanizm ustalania opłaty z tytułu przekształcenia powoduje, że w każdym przypadku przekształcenia w odniesieniu do użytkownika wieczystego występuje pomoc publiczna"- warunek zatem zachodzi;

4) grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencje oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE - przedsiębiorca, który przekształcił nieruchomość staje się bardziej konkurencyjny, z uwagi, że nie ponosi zobowiązania w postaci opłat rocznych oraz jego inwestycja staje się bardziej atrakcyjna - warunek zatem zachodzi.

W związku z powyższym oraz z przedstawionymi wątpliwościami prawnymi UOKiK w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako organem właściwym do spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami skierował w dniu (...) kwietnia 2013 r. do Komisji Europejskiej wniosek o notyfikację mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie i sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Wydanie decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz przedsiębiorcy będzie możliwe po uzyskaniu decyzji Komisji Europejskiej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie z (...) sierpnia 2013 r. wnioskodawca reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył je w całości wskazując na przyjęcie przez organ I instancji błędnych przesłanek zasadności podstawy prawnej zawieszenia postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu wnioskodawca zarzucił błędne zastosowanie ustawy z 2005 r., ustawy z 2004 r., przepisów Traktatu o Funkcjonowaniu UE, Traktatu o UE oraz art. 8 kpa, art. 12 kpa, art. 97 kpa., wnosząc o uchylenie przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w części dotyczącej zawieszenia postępowania.

Zdaniem wnioskodawcy, zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, ponieważ Komisja Europejska nie jest organem administracji publicznej w Polsce. Poza tym, opisana w uzasadnieniu postanowienia z (...) lipca 2013 r. procedura notyfikacji mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie i sprzedaż nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego jest niezgodna z ustawą z 2004 r. Takiej notyfikacji może podlegać wyłącznie projekt ustawy i to wyłącznie w przypadku wydania przez UOKiK opinii negatywnej.

Postanowieniem z (...) kwietnia 2014 r., nr (...) (dalej postanowienie z (...) kwietnia 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie z (...) lipca 2013 r.

W uzasadnieniu Kolegium dopatrując się istnienia podstaw do zawieszenia postępowania zauważyło, że wnioskodawca wystąpił z podaniem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z uwagi na prowadzoną na nieruchomości działalność gospodarczą wystąpił też o udzielenie pomocy publicznej (de minimis). Zgodnie bowiem z art. 5a ustawy z 2005 r. przepisy niniejszej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej.

W związku z wątpliwościami prawnymi dotyczącymi zakresu stosowania przepisów o pomocy publicznej oraz zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności na rzecz przedsiębiorcy uzasadnione jest zawieszenie postępowania do czasu zajęcia stanowiska przez Komisję Europejską, której powierzone zostały kompetencje nadzorcze w zakresie dopuszczalności pomocy publicznej w krajach członkowskich UE. Wydana w tej sprawie decyzja Komisji Europejskiej rozwieje wszelkie wątpliwości w tym zakresie dając pewność prawną zarówno organom wydającym decyzje o przekształceniu, jak i podmiotom, które o nią wnioskują.

Komisja Europejska jako organ wykonawczy Unii Europejskiej spełnia definicyjne wymogi "innego organu", o którym mowa w przywołanych przepisach kpa. Organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. W przeciwnym wypadku w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez uprzedniego stanowiska Komisji Europejskiej, beneficjent pomocy może zostać zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej (art. 25 i nast. ustawy z 2004 r.). UOKiK w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako organem właściwym do spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami skierował (...) kwietnia 2013 r. do Komisji Europejskiej wniosek o notyfikację całego systemu ustalania opłaty z tytułu zbywania nieruchomości publicznych (przekształcenia/sprzedaży) określony w art. 69 ugn, gdyż w każdym indywidualnym przypadku ww. przepis stanowi podstawę ustalenia opłaty za przekształcenie.

Mimo że spodziewane stanowisko Komisji Europejskiej dotyczy przedstawionego problemu prawnego, to jednak od jego rozstrzygnięcia będzie zależał zakres zastosowania przepisów o pomocy publicznej przy wydawaniu decyzji w każdej indywidualnej sprawie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz przedsiębiorcy. W ocenie Kolegium, uzyskanie stanowiska Komisji Europejskiej ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z 23 maja 2014 r. wnioskodawca (dalej zwany skarżącym) reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył w całości postanowienie z (...) kwietnia 2014 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 1 kpa przez uznanie, że Komisja Europejska jest podmiotem o którym mowa w art. 1 ust. 2 kpa, powołanym na podstawie porozumienia do "załatwiania spraw indywidualnych",

2) art. 5 §2 pkt 3 kpa przez uznanie, że Komisja Europejska jest organem administracji publicznej od którego decyzji zależy decyzja indywidualna w rozumieniu art. 1 pkt 2 kpa,

3) przepisów prawa przez błędną ich interpretację: a) art. 97 § 1 pkt 4 kpa, b) przepisów ustawy z 2005 r., c) art. 6,12, 20 ustawy z 2004 r., d) przepisów Traktatu UE - m.in. art. 6, 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r.,

e) przepisów kpa - art. 8 stanowiącego o zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwowych - gdzie w niniejszym postępowaniu wmawia się obywatelowi, że ustawa nie obowiązuje, albo że jej stosowanie można zawiesić oraz że organem Państwa Polskiego jest Komisja Europejska, skoro stosuje się kpa w stosunku do tej Komisji, art. 12 - przez takie interpretowanie przepisów w tym o notyfikacji ustaw, które zmierza do niezałatwienia sprawy administracyjnej przez kilka lat.

Ponadto skarżący zarzucił organom obu instancji nieznajomość zasadniczych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a w związku z tym celowe i świadome działanie na szkodę obywatela, skutkujące stratami finansowymi w wysokości corocznej kwoty opłaty za użytkowanie wieczyste, które jest płacone w całym okresie przewlekłego postępowania administracyjnego, które powinno być załatwione wydaniem decyzji w ustawowym terminie 2 miesięcy, a w listopadzie 2014 r. minie 4 lata odkąd się toczy.

Ponadto skarżący wniósł o:

1) zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) celem przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych:

a) czy Komisja Europejska jest podmiotem powołanym do załatwiania spraw indywidualnych w rozumieniu art. 1 pkt 2 kpa,

b) czy jest prawnie dopuszczalne zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa z powodu oczekiwania na decyzję Komisji Europejskiej,

2) zobowiązanie Urzędu Miasta W. do podania informacji, czy Prezydent Miasta W. realizuje wnioski o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności czy też zawiesza postępowania administracyjne do czasu wydania decyzji przez Komisję Europejską - albowiem z wiedzy skarżącego we wszystkich miastach w Polsce stosowne decyzje są wydawane, jedynie Miasto P. zawiesza postępowania administracyjne i generalnie nie wydaje decyzji do której wydania jest zobowiązany na podstawie ustawy,

3) uchylenie zaskarżonych postanowień organów I i II instancji,

4) zasądzenie od organu gminy na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący rozwijając przedstawione zarzuty podkreślił, że ustawa z 2005 r. przeszła całą procedurę legislacyjną, będąc poddana również opinii co do jej zgodności z prawem UE. Skarżący powołał się również na pismo UOKiK z 2 listopada 2013 r. z którego wynika, że ugn została notyfikowana 22 kwietnia 2013 r., a organ I instancji został o tym powiadomiony 9 maja 2013 r.

Zdaniem skarżącego, złożenie wniosku do Komisji Europejskiej nie zawiesza ani nie wstrzymuje stosowania ustawy z 2005 r. (k. 3-10 akt sądowych). Ponadto wniósł, aby przyznać pełnomocnikowi wynagrodzenie w podwójnej wysokości minimalnego wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę z 25 czerwca 2014 r., nr (...), Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej (k. 15-17 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej, czy też innego podmiotu, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, z wzorcem jaki ustanawiają obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowią zatem przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny zgodności działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Zastrzec przy tym należy, iż w odniesieniu do ustaleń faktycznych sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy zatem jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś jego samodzielne ustalanie.

Podkreślenia też wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt (np. postanowienie) organu administracji publicznej, wskazaną kontrolę sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "ppsa"). Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.

Konieczne jest także wskazanie, iż uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 ppsa Zgodnie z nim wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (vide: T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 441). Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie zostaje w wyniku takiego orzeczenia zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej. Sąd musi mieć zatem do dyspozycji instrument prawny pozwalający mu skutecznie skłonić organy administracji publicznej do prawidłowego załatwienia sprawy - tej samej, która toczyła się przed uruchomieniem kontroli sądowej. Instrumentem takim pozostaje właśnie regulacja przepisu art. 135 ppsa, pozwalająca na uporządkowanie stanu prawnego sprawy administracyjnej i przesądzenie o działaniach zmierzających do jej właściwego załatwienia. Zastosowanie wskazanej instytucji prawnej prowadzi zatem w konsekwencji do zwiększenia skuteczności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej (zob. Z. Kmieciak, "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", Państwo i Prawo zeszyt 4, rok 2007, s. 31 i n. oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 506/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosując tak określone kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium z (...) kwietnia 2014 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia z (...) lipca 2013 r. mocą którego zostało zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie złożonego przez skarżącego dnia (...) października 2011 r. podania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. (...).

Poddane kontroli sądowej postanowienie o zawieszeniu postępowania zapadło na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa, który obliguje organ administracji do zawieszenia prowadzonego postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w cytowanym przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89). Przy tym, jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde – zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony – zakończenie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie i doktrynie, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i które może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (por.: wyrok NSA z 30.03.1983 r., I SA/1796/82, ONSA 1983, nr 1 poz. 21; wyrok NSA z 17.03.1988 r., SAB/Gd 14/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 41; wyrok WSA z 15.03.2012 r., II SA/Wa 2282/11, CBOSA; wyrok WSA z 22.10.2014 r., IV SA/Po 556/14, CBOSA; podobnie: G. Łaszczyca, Zawieszenie..., s. 100–101, przyp. 268), w szczególności zaś dylematów dotyczących prawidłowej wykładni określonych przepisów prawa lub ich właściwej subsumpcji.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie wykazały, w ocenie Sądu, w sposób przekonujący, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżącego zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa rzeczywiście wystąpiło. Nie wynika to w sposób dostatecznie pewny ani z uzasadnień postanowień organów obu instancji, ani z akt administracyjnych sprawy.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji w istocie uznały, że w okolicznościach tej sprawy podstawę do zawieszenia postępowania stanowi przepis art. 5a ustawy z 2005 r., z którego – według organów – wynika obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do każdego przypadku przekształcenia, jeżeli istnieją wątpliwości co do zgodności planowanej transakcji z tymi przepisami. Oznacza to, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. W przeciwnym wypadku – w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez uprzedniej decyzji Komisji Europejskiej – beneficjent pomocy może zostać zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej (art. 25 i nast. ustawy z 2004 r.). W ocenie organu I instancji, nie jest on właściwy do rozstrzygnięcia wyżej przedstawionych zagadnień, w szczególności nie jest władny do ustalenia zakresu zastosowania przepisów o pomocy publicznej oraz ewentualnej zgodności tejże pomocy ze wspólnym rynkiem. Organem właściwym i decydującym w tej kwestii jest Komisja Europejska. W konsekwencji, zdaniem organów obu instancji, zasadnym było zawieszenie przez organ I instancji prowadzonego postępowania o przekształcenie do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli wydania decyzji przez Komisję Europejską.

W związku z tymi twierdzeniami organów należy zauważyć, że kwestia, czy konkretne zdarzenie gospodarcze – w tym przypadku: wnioskowane przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – stanowi pomoc publiczną w rozumieniu Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jest problemem z zakresu wykładni i subsumpcji prawa, i jako taki leży w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie, w którym kwestia ta się pojawia. Jak to już bowiem wyżej wskazano, problem właściwej interpretacji prawa i związanej z tym subsumpcji – w tym przypadku: interpretacja pojęcia "pomoc publiczna" oraz ocena, czy rozpatrywane przez organ konkretne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości cechy takiej pomocy wykazuje – nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Pośrednio potwierdzają to wypowiedzi przedstawicieli doktryny, którzy analizują na gruncie art. 5a ustawy z 2005 r. przesłanki oraz sytuacje, w których może dojść do udzielenia przez organ samorządowy pomocy publicznej (pomocy de minimis) w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (przekształcenie nieodpłatne albo z udzieloną bonifikatą, rozłożenie opłaty za przekształcenie na raty z oprocentowaniem niższym od stopy rynkowej – tak np. W. Gonet, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 10–13 do art. 5a), bez jednoczesnego wskazywania na potrzebę uzyskiwania "prejudycjalnego" stanowiska Komisji Europejskiej w tym zakresie (jw.).

Na gruncie przepisów o pomocy publicznej tego rodzaju zagadnienie wstępne wystąpi w zasadzie jedynie wówczas, jeżeli toczy się już lub ma zostać wszczęte postępowanie związane z notyfikacją (zgłoszeniem) danego mechanizmu lub projektu pomocy Komisji Europejskiej, zasady którego to postępowania zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz. U. UE L z 27.03.1999 r. Nr 83 poz. 1; dalej jako: "rozporządzenie (WE) nr 659/1999"). W takim bowiem przypadku zachodzić będzie konieczność rozważenia, czy zastosowanie znajduje art. 3 tego rozporządzenia, zawierający szczególną "klauzulę zawieszającą", w myśl której pomoc podlegająca obowiązkowi zgłoszenia zgodnie z art. 2 ust. 1 – tj. verba legis: "wszelkie plany przyznania nowej pomocy" – "nie zostaje zrealizowana do czasu podjęcia decyzji zezwalającej na taką pomoc lub do czasu uznania takiej decyzji Komisji za podjętą".

W niniejszej sprawie organy nie wykazały, aby w dacie podejmowania przez nie rozstrzygnięć, tego rodzaju postępowanie notyfikacyjne pozostające w bezpośrednim, prejudycjalnym związku z postępowaniem prowadzonym z wniosku skarżącego toczyło się przed Komisją Europejską. Nie wynika to dostatecznie jasno ani z uzasadnień tych rozstrzygnięć, ani, tym bardziej, z akt administracyjnych sprawy. Wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji mówi się o konieczności zastosowania w sprawie przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa "z uwagi na toczące się przed Komisją Europejską postępowanie", ale bez doprecyzowania, o jakie konkretnie postępowanie tu chodzi (brak określenia przedmiotu tego postępowania, sygnatury itd.) – co sprawia, że postanowienie to w istocie wymyka się kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej. Jak wynika to z uzasadnienia postanowienia z 15 lipca 2013 r. organowi I instancji chodziło w tym przypadku o postępowanie pozostające w związku ze wzmiankowanym w uzasadnieniu postanowienia tego organu wspólnym wnioskiem UOKiK i MTBiGM z (...) kwietnia 2013 r. "o notyfikację mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie i sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego". Wniosek ten nie został jednak bliżej scharakteryzowany przez organ (w szczególności przez podanie tzw. numeru tymczasowego), a w aktach sprawy brak jest jego kopii. Wobec tego wszelkie twierdzenia organu w tym zakresie należy uznać za gołosłowne, bo nie znajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. W tym miejscu raz jeszcze godzi się podkreślić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji na podstawie akt sprawy, przyjmując zarazem, że akta sprawy przesłane przez organ przy skardze są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu.

Oprócz wskazanych wyżej uchybień organy administracji nie poczyniły także jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy ww. wniosek UOKiK i MTBiGM z (...) kwietnia 2013 r. w ogóle doprowadził do wszczęcia formalnego postępowania przed Komisją Europejską; a jeśli tak, to czy owo postępowanie toczyło się jeszcze w dacie wydawania rozstrzygnięć przez organy I i II instancji, oraz czy pozostawało ono w wymaganym w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa związku z przedmiotem rozpatrywanej sprawy.

Wątpliwości w tym zakresie są całkowicie realne i uzasadnione, zwłaszcza jeśli się zważy, że zgodnie z art. 4 ust. 5 zd. pierwsze i drugie oraz ust. 6 zd. pierwsze rozporządzenia (WE) nr 659/199 decyzje w sprawie zgłoszenia (notyfikacji) pomocy podejmowane są przez Komisję Europejską w terminie dwóch miesięcy, licząc od następnego dnia po otrzymaniu przez Komisję kompletnego zgłoszenia, a bezskuteczny upływ tych terminów sprawia, że pomoc uznaje się za dozwoloną przez Komisję. Tymczasem w niniejszej sprawie od daty ww. wniosku UOKiK i MTBiGM ((...) kwietnia 2013 r. – nie wiadomo przy tym, czy jest to data sporządzenia czy złożenia wniosku) do dnia wydania postanowienia przez organ II instancji ((...) kwietnia 2014 r.) upłynęło ponad jedenaście miesięcy – co oznacza, że wzmiankowany w art. 4 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 659/199 termin dwumiesięczny już dawno upłynął. Oczywiście przepisy powołanego rozporządzenia przewidują sytuacje, w których może dojść do przedłużenia terminów do wydania decyzji przez Komisję – w szczególności wówczas, gdy Komisja uzna za konieczne uzupełnienie zgłoszenia lub zażąda od zgłaszającego dodatkowych informacji (zob. art. 4 ust. 5 zd. trzecie i czwarte rozporządzenia (WE) nr 659/199) – ale i na tę okoliczność organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń.

Z przedstawionych powyżej względów za niezasadny uznał Sąd wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 §1 pkt 5 ppsa celem przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych dotyczących tego czy Komisja Europejska jest podmiotem powołanym do załatwiania spraw indywidualnych w rozumieniu art. 1 pkt 2 kpa oraz czy jest prawnie dopuszczalne zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa z powodu oczekiwania na decyzję Komisji Europejskiej. Odnosząc się do tej kwestii należy podkreślić, że na podstawie art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym, (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Poza tym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. W piśmiennictwie poza tym podkreśla się, że art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przyznają sądowi orzekającemu kompetencję, a ta sama przez się nie nakłada na nikogo obowiązku (chyba że mimo to inna norma nakładająca obowiązek wykonania kompetencji). Przy braku stosownej normy nakazu, o wykonaniu kompetencji decyduje ocena samego podmiotu kompetencji, a więc względy racjonalności lub po prostu zdrowy rozsądek (A. Bator, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP 2006, nr 10, poz. 96, A. Bień-Kacała, glosa do wyroku TK z 28 listopada 2001r. sygn. akt: K 36/01, Kwartalnik Prawa Publicznego 2001, nr 4, s. 237). Tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (A. Bajończyk, glosa do postanowienia SN z 7 czerwca 2002r. sygn. akt: I KZP 17/02, Przegląd Sądowy 2003, nr 1, s. 154). Co więcej, instytucja pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego regulowana m.in. przez przepisy art. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ma bowiem na celu nie usunięcie wątpliwości co do stanu prawnego, lecz usunięcie z systemu prawnego przepisu niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowana umową międzynarodową, czy ustawą. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest sformułować w pytaniu ,,zarzut" niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, umową, czy ustawą. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej, nie jest więc dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy, a próba podważenia wiążącej wykładni miałaby na celu w takiej sytuacji naruszenia ładu prawnego (por. analogicznie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2008r. sygn. akt: P 53/07, publ. OTK-A 2008/10/192). Wobec tego sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to by uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawna rozstrzygnięcie sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (A. Wasilewski, Przestawianie Pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy, PiP 1999, z 8, str. 25-29; A. Mączyński Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2000, z 5, str. 3-14; A. Wasilewski, Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sądowy 2000, nr 5, str. 3-11). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę w niniejszej sprawie nie dostrzega takich realnych wątpliwości prawnych, a zatem wyżej wymieniony wniosek do Trybunału Konstytucyjnego nie był konieczny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z kolei zwrócenie się przez Sąd do Urzędu Miasta Warszawy w przedmiocie realizacji przez Prezydenta Miasta Warszawy wniosków o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nie znajdowałoby uzasadnienia z uwagi na brak jakiejkolwiek zależności prawnej pomiędzy praktyką działania organów administracji publicznej w różnych miastach. W tym kontekście należy zauważyć, że zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, gdyż orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej przekazanych sądowi przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Wyjątkowo, na mocy art. 106 § 3 ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do tego rodzaju dowodów nie można jednak zaliczyć uzyskiwania informacji na temat praktyki działania organów administracji w innych sprawach.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji co najmniej przedwcześnie – bo bez wymaganego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, a więc z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa – a także w sposób niedostatecznie umotywowany, czyli z uchybieniem norm wynikających z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa, uznały, że zachodzi konieczność zawieszenia przedmiotowego administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wytyczne i oceny prawne, a w szczególności, po stosownym uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy, raz jeszcze wnikliwie rozważy, czy w sprawie rzeczywiście zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 3 rozporządzenia (WE) nr 659/1999. Ponadto, jeżeli w przekonaniu organów administracji przesłankę tę miało stanowić postępowanie notyfikacyjne przed Komisją Europejską o sygn. SA. 36571 (2013/N) – czego w świetle uzasadnień kontrolowanych tu postanowień administracyjnych oraz materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie sposób jednoznacznie potwierdzić ani wykluczyć – to organ ponownie rozpatrujący sprawę uwzględni i zweryfikuje informację dostępną na stronie BIP Urzędu Rady Ministrów (http://bip.kprm.gov.pl/kpr/form/r1344,Projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-gospodarce-nieruchomosciami-oraz-o-zmianie-ust.html), związaną z przygotowywanym projektem ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (numer projektu: UC122), że w tej sprawie strona polska wycofała wniosek notyfikacyjny i zadeklarowała zmianę przepisów budzących zastrzeżenia Komisji. Zarazem organ administracji uwzględni pogląd prawny, podzielany przez Sąd w niniejszym składzie, że oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (zob. wyrok NSA z 29.01.1996 r., I SA 1843/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 191; por. też wyrok NSA z 08.06.2005 r., II GSK 80/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 80).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w 2 pkt wyroku zasądzając na podstawie art. 200 ppsa od Kolegium na rzecz skarżącego (...) zł. Na kwotę tą złożył się uiszczony wpis od skargi (k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika. Odnosząc się do wniosku, aby przyznać pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w podwójnej wysokości minimalnego wynagrodzenia należy podkreślić, że stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 205 § 2 ppsa zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego, a także charakter sprawy i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga także fakt, iż ustawodawca określając wysokość stawek minimalnych za poszczególne czynności lub za udział w poszczególnych postępowaniach dokonał precyzyjnego rozważenia i uwzględnienia wszelkich okoliczności charakterystycznych dla danego typu spraw. Jednocześnie ustawodawca pozostawił możliwość uwzględnienia przez sąd orzekający pewnych nadzwyczajnych, szczególnych okoliczności, które pojawiając się w danej sprawie zwiększają w znacznym stopniu nakład pracy niezbędnej do prawidłowej realizacji obowiązków profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Jeśli zatem żadne ekstraordynaryjne okoliczności nie wystąpiły, a skala aktywności pełnomocnika pozostała na przeciętnym poziomie to nie istnieją przesłanki do zasądzenia wynagrodzenia wyższego od stawek minimalnych w sprawie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II AKz 643/09, publ.: Prokuratura i Prawo 2010/11/41).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nakład pracy pełnomocnika w niniejszej sprawie nie uzasadnia zasądzenia wynagrodzenia w kwocie przewyższającej minimalną stawkę. Dokonanych bowiem przez pełnomocnika czynności procesowych nie można uznać za inne, jak typowe – zwykłe działania wykonywane przez pełnomocników reprezentujących stronę przed sądem (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OZ 838/11 oraz postanowienie NSA z dnia z 17 października 2012 r., sygn. akt II FZ 878/12, CBOSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sporządził on w tej sprawie skargę, ale nie uczestniczył w rozprawie. Ponadto należy podkreślić, że choć Sąd w mniejszej sprawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 15 lipca 2013 r., w całości to jednak nie podzielił wielu zarzutów i argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą. Dlatego też wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości stawki minimalnej nie został uwzględniony, ponieważ stopień przyczynienia się do wyjaśnienia sprawy przez pełnomocnika nie przekraczał w związku z tym zwykłej staranności przy rozpatrywaniu tego rodzaju postępowań.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie przez Sąd z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia (pkt 3 sentencji wyroku), do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zgodnie bowiem z art. 152 ppsa w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.