Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 361/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137 ust. 2, art. 216 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 704/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 704/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2010 r. nr N.I-7724-106/10, którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr GNJ-72211-25/2010, w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Aktem notarialnym z 11 maja 1988 r. Skarb Państwa nabył za odszkodowaniem, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, od W. M., nieruchomość położoną w Rzeszowie, oznaczoną jako działki nr [...] i [...], pod budowę osiedla mieszkaniowego. J. K., następca prawny W. M. wystąpił w 2007 r. o zwrot nieruchomości z uwagi na to, że ww. cel nie został zrealizowany. W trakcie postępowania ustalono, że dawne działki odpowiadają obecnie nowym – nr [...] – nr [...] do [...], a nr [...] nr [...] do [...], działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w Rzeszowie, na części działki [...] została zrealizowana ulica R., jako pierwszy etap jej budowy, na podstawie pozwolenia z 3 października 2006 r., odebrana 16 października 2009 r., zaś pozostała część nieruchomości jest niezagospodarowana. W takim stanie organ I instancji orzekł decyzją z 23 marca 2010 r. o zwrocie na rzecz J. K. i innych następców prawnych W. M. działek [...] do [...] oraz działek nr [...], [...] i [...], zobowiązując do zwrotu na rzecz Gminy Miasta Rzeszów – obecnego właściciela – zwaloryzowanego odszkodowania, zaś odmówił zwrotu działki nr [...], a Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy, decyzją z [...] maja 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto Rzeszów zarzuciła, że organy nie zbadały czy nieruchomości zbyte aktem notarialnym na podstawie art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są tymi, o których mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto na rozprawie przed tym Sądem, że na działce nr [...] jest urządzona droga, choć nie jest to droga publiczna.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd przedstawił następująco:

Niesporne jest, że nieruchomość została nabyta aktem notarialnym z 11 maja 1988 r., na podstawie art. 8 ustawy o gospodarce gruntami, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Taki cel określił przedstawiciel Skarbu Państwa, składając oświadczenie do tego aktu i stwierdzając, że nieruchomość może być wywłaszczona. Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość została nabyta na cel publiczny, gdyż jako taki traktowane było budownictwo wielorodzinne – art. 46 ust. 2 ww. ustawy, nadto w księdze wieczystej było wpisane zastrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co wynika z ww. aktu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie ma zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie art. 136 ust. 3 i 137 tej ustawy. Dokonane przez organy ustalenia faktyczne i wyciągnięte z nich wnioski są prawidłowe. Zwrot działki nr [...], na części której urządzona jest droga niemająca charakteru publicznej należy uznać za zasadny, biorąc pod uwagę fakt jej zrealizowania już po dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, choć pozwolenie na budowę uzyskano przed złożeniem wniosku to nawet przystąpienie do realizacji, też przed złożeniem wniosku o zwrot nie przekreśla żądania zwrotu, mając na uwadze przesłanki wskazane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Reprezentowana przez radcę prawnego, Gmina Miasto Rzeszów wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie lub oddalenia skargi, po uchyleniu wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu punktach art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przytaczanej jako p.p.s.a., a mianowicie:

a) naruszeniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wystarczającym warunkiem do uznania nieruchomości zbytej w drodze umowy zawartej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej ustawa z 1985 r.) za nieruchomość wywłaszczoną jest nabycie jej na cel publiczny. Prawidłowa wykładnia przepisu w powiązaniu z przepisami o zwrocie nieruchomości wymaga postawienia dalszego warunku, tj. by umowa została zawarta po wyznaczeniu terminu do zawarcia umowy zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 1985 r. (w pierwotnym brzmieniu). Tylko wtedy bowiem można uznać, iż umowa zawarta została w sytuacji zagrożenia wywłaszczeniem. Na taki kierunek wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wskazuje niedawny wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1407/09. W stanie faktycznym sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, nieruchomość również była zbyta aktem notarialnym, w 1986 r. z przeznaczeniem pod budowę ulicy, co niewątpliwie było celem uzasadniającym wywłaszczenie. NSA wskazuje, iż dyspozycją przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte są jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia. Z dokonanych przez Sąd I instancji na str. 7 uzasadnienia wyroku oceny ustaleń organów administracji wynika przyjęcie przez Sąd takiej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., która za nabycie uznaje nabycie umowne z przeznaczeniem na cel publiczny. Żadnych innych warunków Sąd umowie nie stawia. Późniejsze stwierdzenia o braku wątpliwości, że nieruchomość była nabywana w trakcie toczącego się postępowania wywłaszczeniowego zdają się być poczynione jedynie na marginesie.

Naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. art. 136 ust. 3 u.g.n. nastąpiło również poprzez przyjęcie, iż trwałe zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości nawet niezgodnie z celem wywłaszczenia, uzasadnia roszczenie o zwrot. Skarżąca powołuje się w tym zakresie na wykładnie dokonaną przez NSA w wyroku z dnia [...] marca 2006 r. I OSK 623/05. NSA w wyrokach wyraża pewne ogólne tezy wpływające na rozwój orzecznictwa sądowo administracyjnego i których nie można ograniczyć do sprawy będącej wtedy przedmiotem orzekania tylko ze względu na to jak brzmiała sentencja wyroku. NSA w ww. wyroku stwierdził, iż w sytuacji gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć, natomiast jeżeli zagospodarowanie ma charakter stały, to wtedy zwrot nieruchomości jest niemożliwy. W stanie faktycznym nin. sprawy dotyczyć to będzie części działki nr [...], która została zajęta pod drogę. Droga, czy to publiczna czy wewnętrzna, jest stałym zagospodarowaniem, którego usunąć nie można,

b) naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym wyciągnięciu z akt sprawy wniosków, które w ogóle z nich nie wynikały. Sąd przyjął taki stan faktyczny sprawy, który nie miał odzwierciedlenia w aktach. Dotyczyło to ustalenia, iż "nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją była nabywana w trakcie toczącego się postępowania wywłaszczeniowego". W aktach sprawy, poza aktem notarialnym, nie było żadnych dokumentów pochodzących z czasów, gdy nieruchomość była nabywana. Nic nie świadczyło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do zbywanych nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...]. Wspomniana przez Sąd wzmianka w księdze wieczystej dotyczyła innej działki i jak wynikało z treści aktu, została uznana za bezprzedmiotową. Nie było więc podstaw, aby sąd ustalił, i to bez wątpliwości (str. 8 uzasadnienia), że trwało postępowanie wywłaszczeniowe wobec zbywanych nieruchomości.

Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby Sąd nie uczynił tego bezpodstawnego ustalenia, skarga administracyjna musiałaby zostać uwzględniona, a tym samym zaskarżona decyzja musiałaby zostać uchylona. Jeśli bowiem zbyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jest zbycie w drodze umowy ale po wyznaczeniu przez organ terminu do jej zawarcia, to postępowanie wyjaśniające przed organami było ułomne i nie dało podstaw do ustalenia wszystkich przesłanek zwrotu,

c) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż obydwa organy administracyjne nie zadośćuczyniły obowiązkowi zebrania pełnego materiału dowodowego dającego podstawę do orzekania o zwrocie, tj. nie zebrały dowodów na okoliczność czy umowa zawarta przez poprzednika prawnego uczestników została zawarta po wyznaczeniu przez organ wywłaszczeniowy terminu do zawarcia umowy. W świetle poglądu zaprezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1407/09 (który skarżąca Gmina podziela) dyspozycją przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte są jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terminu do zawarcia umowy. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia czy termin do zawarcia umowy był wyznaczony nie pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego a tym samym naruszenie wskazane w nin. punkcie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

J. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie naruszył przepisów prawa materialnego ani procesowego, wskazanych wyżej w punktach.

Jakkolwiek zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach, wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", to zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego podporządkowane są tezie, prezentowanej przez Gminę Miasta Rzeszów w całym postępowaniu, a mianowicie, że w sprawie nie miał zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a to z tego względu, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1407/09 stwierdził, że dyspozycją ww. przepisu są objęte jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ wywłaszczeniowy terminu do zawarcia umowy, na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. na warunkach wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy organy nie przeprowadziły postępowania, które miałoby wykazać, czy umowa zawarta przez W. M. miała miejsce po wyznaczeniu terminu, a tym samym nie wykazały, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zgodzić się z prezentowanymi zarzutami.

Artykuł 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera regulacje, na mocy których możliwe jest stosowanie przepisów tej ustawy, dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, tj. jej działu III rozdziału 6, do nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie nie będącym stricte wywłaszczeniem. Ust. 1 art. 216 dotyczy nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie konkretnych przepisów ustaw lub tylko ustaw, jak też wywłaszczonych na rzecz konkretnych podmiotów, zaś ust. 2 mówi o nieruchomościach nabytych na podstawie konkretnych przepisów, wymienionych w dwóch pierwszych punktach lub na podstawie ustawy wskazanej w pkt 3, tj. z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Takie sformułowanie ust. 2 art. 216 w tym punktu 3 pozwala na wyciągniecie wniosku, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie konkretnych przepisów ustaw i w trybie wskazanym w tych przepisach, jak i na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w tym wypadku tak wywłaszczonych decyzjami administracyjnymi, jak i nabytych na podstawie umów cywilnych.

Nabywanie gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości służyło celowi określonemu w jej ust. 2 art. 1, a którym było gospodarowanie gruntami zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności tworzenie zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi, udostępnianie gruntów państwowych określonym podmiotom itp. Zasoby gruntów na realizację budownictwa mieszkaniowego tworzone były z gruntów już stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i z nabywanych w drodze umowy lub wywłaszczenia, jak stanowi art. 13 ust. 2. Z kolei w drodze wywłaszczenia mogły być nabywane grunty tylko na cele wskazane w art. 50 ust. 1, w tym również na cel ujęty w pkt 2 tego ustępu – uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Z przepisów tych wynika, że na cele budownictwa mieszkaniowego do zasobu gruntów mogły być nabyte grunty w dwojaki sposób: w drodze umowy lub wywłaszczenia. Do zawarcia umowy upoważniał art. 8 ust. 1 tej ustawy.

Analiza przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości co do nabywania gruntów na rzecz Skarbu Państwa prowadzi do wniosku, że etapy postępowania były następujące – umowa nabycia do zasobu gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego, art. 13 ust. 2 , wywłaszczenie na cele wskazane art. 50 ust. 1, w tym uspołecznione budownictwo mieszkaniowe, poprzedzone uprzednią próbą zawarcia umowy, przy czym wywłaszczenie odbywało się trzystopniowo: propozycja zawarcia umowy, wezwanie do jej zawarcia z wyznaczeniem terminu, wywłaszczenie. Wywłaszczenie nieruchomości, o czym mowa w art. 50 ust. 1 obejmowało cele inne, aniżeli tylko budownictwo mieszkaniowe, tj. tworzenie zasobów gruntów, o czym mowa w art. 13 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1.

Reasumując, nabycie nieruchomości w drodze umowy, na podstawie art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest tym nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pogląd ten nie musi stać w sprzeczności z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1407/09, na który powołuje się skarżąca Gmina Miasto Rzeszów, zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy.

Z aktu notarialnego o nabyciu działek nr [...] i nr [...] z oświadczenia złożonego do aktu przez przedstawiciela Skarbu Państwa, wynika, że nabycie następuje pod budowę osiedla mieszkaniowego, mimo tego że nieruchomości mogą być na ten cel wywłaszczone. Z umowy nabycia można wyciągnąć wniosek dwojaki, że nabycie następuje do zasobu gruntów, bo pod budownictwo mieszkaniowe, że grunt mieści się w celach, o których mowa w art. 50 ust. 1, zatem podlegać może wywłaszczeniu. Umowa nabycia przez Skarb Państwa powodowała, że tryb wywłaszczeniowy nie był już konieczny. Z aktu notarialnego zawartego dnia 11 maja 1988 r. wynika jeszcze jedno, że został on sporządzony w szpitalu, a W. M. zmarł 13 sierpnia 1988 r. Zagrożenie wywłaszczeniem było zatem realne, okoliczności te nie są w sprawie niniejszej istotne, podkreślają jednak, że niezawarcie umowy na podstawie art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pociągało realną groźbę wywłaszczenia.

Nie ma zatem wątpliwości, że w sprawie miał zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przede wszystkim z tego względu, że nieruchomość miała przeznaczenie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. budownictwo mieszkaniowe, nabycie zatem następowało do zasobu gruntów i nie musiało być zagrożone wywłaszczeniem, ale nadto w sprawie mogło tak być, co wynika z oświadczenia przedstawiciela Skarbu Państwa złożonego do aktu notarialnego. Nie popełnił zatem błędu ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, ani organy administracyjne uznając, że nieruchomości mogą być zwrócone na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie było zatem potrzeby przeprowadzenia postępowania i ustalania czy nabycie zostało poprzedzone czynnościami, o których mowa w art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 136 ust. 3. Został on przedstawiony w taki sposób, że można rozumieć, iż to naruszony został art. 216 ust. 2 pkt 3, a to dlatego, że na podstawie art. 136 ust. 3 nie służy roszczenie o zwrot ze względu na to, że część działki [...] została trwale zagospodarowana, bowiem urządzono na niej drogę. Jednak z zarzutu tego zdaje się wynikać, że błędnie nastąpił zwrot całej działki nr [...], podczas gdy powinna podlegać zwrotowi tylko jej część, nie zajęta pod drogę.

Artykuł 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest skierowany do poprzednich właścicieli lub spadkobierców wywłaszczonych nieruchomości. Przepis daje tym podmiotom uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ocena czy zwrot może nastąpić czy też nie następuje w świetle art. 137, tak co do przesłanek zbędności, jak i wielkości powierzchni zwrotu. Jeżeli spełnione zostają warunki zwrotu wskazane w ust. 1 art. 137 zwrotowi może podlegać całość wywłaszczonej nieruchomości lub jej część, w zależności od zagospodarowania nieruchomości, o czym przesądza ust. 2 tego artykułu. Zgodnie z nim bowiem, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. Okoliczność czy prawidłowo orzeczono o zwrocie działki nr [...] mogłaby podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko, gdyby został postawiony zarzut naruszenia art. 132 ust. 2. Naczelny Sąd, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, zatem sam nie może ich poprawiać ani uzupełniać. W sprawie nie został naruszony art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem spadkobiercy W. M. mieli prawo wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości od niego nabytych, a zarzut naruszenia art. 137 ust. 2 nie został postawiony.

Wobec tego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.