Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1173/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 9 i ust 5, art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par 4, 151, 173 par 1, 174 pkt 1 i 2, 176, 177 par 1, 184, 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012r. sygn. akt IV SA/Łd 1078/11 w sprawie ze skargi B. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1078/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2011r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. K. i M. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 2011r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku sklepu przemysłowego o magazyn elementów stalowych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. K.(działka nr [...]obręb [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 15 września 2010r. [...] Spółka Jawna "[...]" w Ł. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku sklepu przemysłowego o magazyn elementów stalowych, przewidzianej do realizacji w południowo-wschodnim narożniku działki nr [...], położonej w Ł. przy ul. K.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. organ l instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: rozbudowie budynku sklepu przemysłowego o magazyn elementów stalowych przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. K., działka nr [...] obręb [...]. Planowana inwestycja obejmuje rozbudowę istniejącego sklepu przemysłowego o część magazynową (zlokalizowaną w głębi nieruchomości w granicy z działkami sąsiednimi) wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi. Równocześnie organ l instancji określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ ustalił, że obszar objęty analizą jest podzielony na 2 części przez ulicę S.: po stronie północnej zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa i usługowa, zaś po stronie południowej występuje głównie zabudowa usługowa i produkcyjna (są to dawne tereny zakładów przemysłowych). Planowana inwestycja to rozbudowa istniejącego już na działce sklepu, którego funkcja mieści się w zakresie występującej na obszarze analizowanym. Linię zabudowy można ustalić jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach o nr [...] oraz [...]. Z analizy również wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi od 0,13 do 0,8 , zaś średni wskaźnik to 0,38. Planowana inwestycja o powierzchni do 100m² zwiększy wskaźnik na działce inwestora do ok. 0,42. Szerokość elewacji frontowej kształtuje się w granicach od 11 m do ok. 78 m, zaś średnia wynosi 34,2 m. Szerokość budynku przeznaczonego do rozbudowy wynosi 13 m. Organ uznał, że skoro planowana inwestycja zaprojektowana jest na tyłach istniejącego budynku to nie wpłynie ona na szerokość istniejącej elewacji frontowej. Wysokość górnej krawędzi frontowej, jej gzymsu lub attyki – wedle wyników analizy – w obszarze analizowanym wynosi od 1 do 4 kondygnacji. W ocenie organu, wysokość wnioskowanego obiektu od 1 kondygnacji do 7 m zasługiwała na uwzględnienie. Nadto organ stwierdził, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa z dachami płaskimi o spadku głównych połaci dachowych do 15º i że dopuszczalna jest zabudowa w granicach z działkami sąsiednimi: dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...].

W ocenie organu I instancji, spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. i M. K. zarzucili organowi l instancji wadliwość dopuszczenia możliwości zabudowy w granicach z działkami sąsiednimi z naruszeniem praw właścicieli działek sąsiednich. Powołując się na przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzili, że dopuszczenie do zabudowy w granicach z działkami sąsiednimi Nr [...] i nr [...] zaburzy ład przestrzenny, gdyż wszystkie budynki po stronie nieparzystej ulicy K. między ulicami S. a ulicą L. są usytuowane poza granicami działek, jedyne odstępstwo stanowią stykające się plecami obiekty: "[...]" i "[...]", co w tym przypadku daje wrażenie jednego oddzielnego obiektu. Zdaniem skarżących decyzja narusza ich prawo własności.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Kolegium stwierdziło, że organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w trybie art. 61 ust.1 ustawy i przepisów cyt. rozporządzenia, mając na względzie rodzaj planowanej inwestycji w Ł. przy ul K. na działce nr [...], która ma polegać na rozbudowie budynku sklepu przemysłowego o magazyn elementów stalowych. W tym celu organ l instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. W ocenie Kolegium organ l instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, zgodnie z treścią § 3 powołanego rozporządzenia, a stanowiąca załącznik graficzny do decyzji mapa zasadnicza taki obszar wskazuje. Z załączonego dokumentu wynika, że obszar objęty analizą to teren, który jest podzielony pod względem funkcji na 2 części przez ul. S. i po stronie północnej ul. S. zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa głównie wielorodzinna i usługi, natomiast po południowej stronie ul. S. występuje głównie zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna. W nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. tereny te oznaczone były symbolem 08.02.01. P.Z.2.5 - tzn. tereny zakładów przemysłowych i obsługi technicznej wymagających modernizacji. Są to dawne tereny poprzemysłowe, jeszcze z czasów przed rokiem 1993r. Usługi, które tu występują, często są zlokalizowane w dawnych halach, magazynach poprodukcyjnych, poddanych zmianie sposobu użytkowania i odremontowanych, są tu też nowe obiekty usługowe.

Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że w obszarze analizowanym rodzaj istniejącej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Nadto Kolegium podkreśliło, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości występują działki z zabudową zlokalizowaną w granicach z działkami sąsiednimi lub zabudową położoną w bliskiej odległości granicy z działkami sąsiednimi - nie spełniającej warunków dotyczących odległości budynku od granicy działki z rozporządzenia Ministra lnfrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002r., Nr 75 poz. 690 ze zm.). Tak położona zabudowa występuje na działkach o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Kolegium uznało, że z uwagi na fakt, że w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki są nieruchomości z zabudową zlokalizowaną w granicy, właściwym jest przychylenie się do wniosku inwestora i dopuszczenie zabudowy w granicach z działkami o nr: [...],[...],[...],[...].

Kolegium oceniło, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - od ul. K. przez istniejący zjazd; projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego (wnioskodawca dostarczył zapewnienia gestorów sieci miejskich); przedmiotową działkę stanowią grunty oznaczone symbolem Bi – inne tereny zabudowane - wobec tego nie ma potrzeby uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze i nieleśne; przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu odwoławczego, na terenach gdzie jest zabudowa mieszkaniowa głównie wielorodzinna, ale również i usługi (strona północna ul. S.) lub też zabudowa usługowa i zabudowa produkcyjna (południowa strona ul. S.) możliwe jest zlokalizowanie inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku sklepu przemysłowego o magazyn elementów stalowych przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. K. dz. nr [...] obręb [...] jako integralny element istniejącej zabudowy usługowej znajdującej się na nieruchomości inwestora.

Organ podkreślił, że z brzmienia przepisów art. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustawa ma służyć zapewnieniu możliwości wprowadzenia do gospodarki przestrzennej ładu przestrzennego (a zatem pewnych z góry określonych zasad czy warunków zabudowy), zapewniającego harmonię między zabudową już istniejącą a planowaną. Celowi temu służy także art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej ustawy, który nie powinien być interpretowany w sposób zawężający uprawnienia strony postępowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, iż nie mogło ich uwzględnić, gdyż nie wskazywały one na nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Ł., a ponadto wyjaśniło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazują ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy realizacja inwestycji byłaby w granicy z sąsiednimi działkami co mogłaby niekorzystnie wpływać na nieruchomości sąsiednie, gdyż te zarzuty mogą być rozpatrywane dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wywiedli B. i M. K. zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 7 w związku z art. 77 i 80 k.p.a. - poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w niniejszym postępowaniu pod kątem zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu, a w szczególności pod kątem ustalenia czy przy wydaniu decyzji uwzględnione zostały wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2. art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie brak zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie;

3. art.. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez :

a. brak oznaczenia stron postępowania,

b. złożenie pod decyzją podpisów bez podania stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji,

c. sporządzenie uzasadnienia sprowadzającego się do przedstawienia ustawowych przesłanek jakimi organ administracyjny powinien kierować się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna wobec braku uchybień, które obligowałyby do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów natury procesowej, a w szczególności naruszenia art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, Sąd wyjaśnił, że nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu, bowiem z akt sprawy wynika, że organ I instancji przed wydaniem zakwestionowanej decyzji, pismami opatrzonymi datą 24 marca 2011r. wystosował do skarżących zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem. Wspomniane pisma wysłano na aktualny adres skarżących (taki sam, jaki wskazali w skardze oraz w odwołaniu jako adres zamieszkania), lecz obie przesyłki po dwukrotnej awizacji – wobec niepodjęcia ich przez adresatów - zostały zwrócone do organu (po 14 dniach spoczywania w placówce pocztowej) w dniu 15 kwietnia 2011r.

Następnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia stron postępowania i złożenie pod decyzją podpisów bez podania stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji Sąd wyjaśnił, że art. 107 § 1 k.p.a. wśród wymogów formalnych decyzji wymienia "podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji". W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Kolegium spełnia powyższe wymagania, bowiem niewątpliwie pod decyzją złożone zostały trzy podpisy, zaś przyporządkowane im cyfry arabskie pozwalają zidentyfikować osoby zasiadające w składzie organu orzekającego w sprawie (gdyż owe osoby zostały wskazane z imienia, nazwiska wraz z podaniem stanowiska w osnowie decyzji, na pierwszej stronie). Sąd podkreślił, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania i nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na żądanie których postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania. Oznaczenie stron lub strony wskazuje na podmioty praw lub obowiązków, a więc te, które z decyzji nabyły prawa lub dla których ona ich nie tworzy. W niniejszej sprawie natomiast, jak wynika z akt sprawy, w decyzji organu odwoławczego strony postępowania ujęto w wykazie stanowiącym integralną część decyzji. Z kolei do decyzji organu I instancji wykaz stron postępowania został dołączony na osobnej karcie (tzw. "rozdzielniku"), oznaczonej numerem sprawy jako: "[...] Lista stron postępowania". W tej sytuacji oznaczenie stron w tzw. "rozdzielniku", jakkolwiek nie preferowane, nie stanowi istotnej wady decyzji uzasadniającej wyeliminowanie decyzji z obrotu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Po 266/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex 519050).

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia – po obszernym przytoczeniu zastosowanych w sprawie przepisów prawa – Kolegium wyjaśniło w jaki sposób oraz na jakiej podstawie (prawnej i faktycznej) dokonano ustaleń, co do istotnych w sprawie okoliczności, a w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy, a nadto wskazało, że nie mogło uwzględnić odwołania, gdyż nie wskazywało ono na nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Ł.. Wyjaśniono również, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazują ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy realizacja inwestycji byłaby dopuszczalna w granicy z sąsiednimi działkami, co mogłoby mieć wpływ na nieruchomości sąsiednie, gdyż te zarzuty mogą być rozpatrywane dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Sąd uznał, że przywołane stanowisko Kolegium nie jest wadliwe i podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), wskazując w przepisie art. 59 ust. 1, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. Ustalenia warunków zabudowy organ dokonuje po uprzednim przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy terenu w obszarze analizowanym w zakresie określonym przywołanym wyżej przepisem. Obszar ten winien być wyznaczony wokół działki objętej wnioskiem, a granice obszaru wyznacza trzykrotność frontu działki, nie mniej niż 50 m.

Sąd wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje sposobu wyznaczania takiej cechy, jak zabudowa w granicy. Przepis § 2 pkt 3 tego rozporządzenia określa jednak, że ilekroć mowa jest o cechach zabudowy, należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie linii zabudowy i intensywność wykorzystania terenu. Przyjąć więc należy, że to wyliczenie cech ma charakter przykładowy i nie wyklucza rozstrzygania o takiej cesze, jak ewentualna dopuszczalność lokalizacji budynków w granicach działek. Cecha ta winna wynikać z opisu zagospodarowania działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym. Ze względu na brak określenia sposobu wyznaczania dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy, organy winny uwzględnić tę cechę w opisie działek sąsiednich, a rozstrzygnięcie o zgodności takiej lokalizacji z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym pozostawione jest ocenie organu orzekającego i winno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu. Nie jest to sytuacja szczególna na gruncie ustalania warunków zabudowy, bowiem w celu zapewnienia adekwatności ustalonych warunków z istniejącym zagospodarowaniem, w przypadku większości parametrów i wskaźników zabudowy, przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia przewidują dopuszczalność wyznaczenia określonych parametrów w sposób inny, niż to określa rozporządzenie, jeśli wynika to właśnie z przeprowadzonej analizy.

Sąd podkreślił, że kwestią istotną jest wobec powyższego prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji ukazanie sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, zabudowa których wyznacza parametry istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z zawartej w aktach sprawy analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości, występują działki z zabudową zlokalizowaną w granicach z działkami sąsiednimi lub zabudową położoną w bliskiej odległości granicy z działkami sąsiednimi - nie spełniającej warunków dotyczących odległości budynku od granicy działki z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy ustaliły, że tak położona zabudowa występuje na działkach: nr [...] (działka objęta wnioskiem), [...]i [...], (działki bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością objętą wnioskiem), [...] (działka skarżących, również bezpośrednio sąsiadująca z nieruchomością objętą wnioskiem), [...],[...],[...],[...],[...]. Wobec powyższego na aprobatę zasługuje konstatacja organów o kontynuacji cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, jako cechy lokowania obiektów budowlanych w granicach działek. Zatem – wbrew twierdzeniom skargi – projektowany obiekt nie będzie stanowił wyłomu i nie zaburzy zastanego na tym terenie ładu przestrzennego. W oparciu o kryterium kontynuacji cech zabudowy, organy nie mogły zwłaszcza wykluczyć z grupy działek, podlegających analizie działki zabudowanej budynkiem usługowym w granicy działki objętej wnioskiem (powoływanej przez stronę skarżącą), znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne i przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ich lokalizacji, nie mają zastosowania. Pod tym względem należy zgodzić się z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów regulujących warunki techniczne jako wyznaczniki parametrów pozwalających oznaczyć cechy planowanej zabudowy. Badając dopuszczalność lokalizacji obiektu w granicy na etapie ustalania warunków zabudowy, właściwy organ rozstrzyga o niej w oparciu o kryteria i w sposób ustalony przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi. W tym zakresie sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Gl 127/11 (dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej o naruszeniu kwestionowanym rozstrzygnięciem przepisów techniczno-budowlanych.

Nadto nie budzi wątpliwości Sądu, że w złożonym wniosku skarżący podał, charakteryzując położenie obiektu na działce, że przedmiotem ustalenia warunków zabudowy jest rozbudowa istniejącego obiektu do granicy działki. W ten sposób wnioskodawca zakreślił zakres rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ. W sytuacji bowiem, gdy wnioskodawca wyraźnie określając lokalizację obiektu w granicy działki domaga się ustalenia warunków zabudowy dla tak usytuowanej inwestycji, kryterium lokalizacji względem granic działek staje się cechą zabudowy wymagającą rozstrzygnięcia w przeprowadzonej analizie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy. Również z tego powodu na organach ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zbadania w obszarze analizowanym cech istniejącej zabudowy właśnie w tym kierunku (wznoszenia obiektów w granicy). Owemu obowiązkowi organy sprostały, co znalazło swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że zasada związania decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę (organu administracji architektoniczno-budowlanej) nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony od badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 503/08, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia warunków techniczno-budowlanych, a w szczególności dotyczących określenia w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalności usytuowania budynku na granicy działki, Sąd wskazał, że co do zasady, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przewidują trzy przypadki, w których budynek można sytuować bezpośrednio przy granicy działki. Są to przypadki: gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy ze względu na rozmiary działki oraz gdy na sąsiedniej działce już tak usytuowano budynek lub gdy na takie usytuowanie wydano już pozwolenie na budowę (§ 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2). Zachowanie wskazanych przepisów, które są przepisami techniczno-budowlanymi, bada jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) i gdy stwierdzi, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 powołanej ustawy). Organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Zatem, jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazanoby wprost, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, bo ani nie przemawia za tym wielkość działki, ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i będąc pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, musiał by odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2011r., na podstawie art. 173 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnieśli B. K. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w przypadku, gdy miało ono istotny wpływ na wynik sprawy:

a) obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającą na wadliwym uzasadnieniu wyroku, a to przez brak precyzyjnego wyjaśnienia postawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania, jakie okoliczności przesądziły o kontynuacji w przypadku objętej wnioskiem inwestycji funkcji i parametrów istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy oraz nieuzasadnione przyjęcie że zaskarżona decyzja nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i naruszenia prawa własności

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie przy nieuzasadnionym przyjęciu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w granicy z działką sąsiednią jest dopuszczalne z uwagi na kontynuację cechy istniejącej w obszarze analizowanym, polegającej na lokowaniu obiektów budowlanych w granicach działek, a w szczególności przez bezkrytyczne uznanie za zgodny z rzeczywistością charakter zabudowy działek sąsiednich wskazany przez organy administracji,

b) art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi - ulicy K.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacytowano treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołano wyrok z dnia 21 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1095/2010, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że podobne zapatrywanie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 16 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Lu 323/2011 podając, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracji jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano, że w toku dokonywania kontroli legalności rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie sprostał w treści uzasadnienia obowiązkowi wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących, Sąd w treści uzasadnienia odwołał się do ustaleń dokonanych przez rozpoznający uprzednio sprawę organ administracji, w sposób bezrefleksyjny wskazując, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości występują już działki z zabudową zlokalizowaną w granicach z działkami sąsiednimi lub zabudową położoną w bliskiej odległości granicy z działkami sąsiednimi. Tym samym wywód na gruncie prawa materialnego Sąd oparł jedynie na ogólnikowym przyjęciu, że inwestycja objęta wnioskiem spełnia warunek kontynuacji cech zabudowy na analizowanym obszarze. Brak jednak w przedmiotowym uzasadnieniu uwzględnienia konkretnych okoliczności dotyczących zindywidualizowanej działki sąsiadującej z objętą wnioskiem, w tym wpływu planowanej zabudowy na już istniejącą w bezpośrednim sąsiedztwie, możliwości określenia warunków zabudowy w sposób alternatywny do zaakceptowanego w zaskarżonej decyzji bądź brak takiej możliwości, argumentów uzasadniających bezkolizyjne posadowienie zamierzonej zabudowy w granicy z działką sąsiednią.

Powołując się na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie uczynił przedmiotem analizy specyfiki planowanej inwestycji, sposobu wykorzystania działek bezpośrednio ze sobą sąsiadujących oraz potencjalnej ich zabudowy w przyszłości, a także wzajemnych relacji przestrzennych, ograniczając się do zaaprobowania stanowiska wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że projektowany obiekt nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego.

W zakresie naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek konieczny wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegający na obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi. W treści decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 2011r., na stronie 4 (czwartej) wskazano, że celem dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi projekt ten wysłano do właściwego zarządcy drogi - ulicy K.. W uwagi na okoliczność, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest ulokowana przy ulicy K., uzasadnione jest przekonanie, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku ciążącego na nim z mocy ustawy. Również i w tym zakresie działalność organu administracji publicznej nie stała się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, ani procesowego.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 k.p.a. i polega na wadliwym uzasadnieniu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakie przyczyny legły u podstaw rozstrzygnięcia, tj. oddalenia skargi. Sąd I instancji wyjaśnił, zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. przyczyny, dla których nie mógł uznać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza prawo. Uzasadnienie spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności pozwalając na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd ten dokładnie wskazał, jakie okoliczności przesądziły o uznaniu, że organy prawidłowo stwierdziły zaistnienie w przypadku przedmiotowej inwestycji kontynuacji funkcji oraz zachowanie ładu przestrzennego. Ocena Sądu I instancji wyprowadzona została z materiału sprawy. Należy jednocześnie podnieść, że sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, nie dokonuje samodzielnych ustaleń.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w granicy z działką sąsiednią jest dopuszczalne z uwagi na kontynuację cechy istniejącej w obszarze analizowanym, polegającej na lokowaniu obiektów budowlanych w granicach działek.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy wyrażone w wyrokach zacytowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczących celu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, zasady dobrego sąsiedztwa, jednak nie widzi sprzeczności pomiędzy nimi a poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Autor skargi kasacyjnej jedynie zacytował treść wyroków, nie wywodząc z nich konkretnych zarzutów co do zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do powołanego zarzutu skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym pojęciu należy upatrywać możliwość określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej, przy czym usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy jej granicy powinno być elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacji sposobu zabudowy w terenie analizowanym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyrokach NSA z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, dopuszczający jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy jej granicy. Takie też stanowisko zostało zaprezentowane przez Sąd I instancji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, to właśnie względy związane z ładem przestrzennym dawały organom podstawę do zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy zapisu przewidującego możliwość usytuowania przedmiotowego obiektu na granicy z działkami sąsiednimi. Jak wynika z analizy, taki rodzaj zabudowy dominuje w obszarze analizowanym. Sąd I instancji wskazał konkretne działki sąsiednie, na których występuje zabudowa w granicy i podzielił argumentację organów administracji, że usytuowanie inwestycji (rozbudowa istniejącego na działce sklepu przemysłowego o część magazynową) w granicy działki inwestorów nie zaburzy zastanego na tym terenie ładu przestrzennego i stanowisko to należy podzielić. Również na działce inwestorów występuje zabudowa w granicy. Sąd I instancji także podzielił stanowisko organów w zakresie kontynuacji funkcji, wskazując jaka zabudowa istnieje na terenie analizowanym, dlatego też nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd ograniczył się jedynie do wyrażenia stanowiska, że projektowany obiekt nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi – ulicy K., podnieść należy, że zarzut ten jest całkowicie chybiony. Jak wynika z akt administracyjnych organ I instancji dnia 11 lutego 2011r. przesłał do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określając jej położenie "przy ulicy K., działka nr [...], obręb [...]", celem jej uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5. Organ właściwy nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, a zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie uznano za dokonane. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. mylnie podał, że projekt wysłano do zarządcy drogi "ul. K.". Jednak ta omyłka, zawarta w uzasadnieniu decyzji, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Uznanie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów za nieusprawiedliwione skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.