Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1429/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151, art. 134 , art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 140 i n
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, oraz 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 31 ust. 3,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady m.st. Warszawy oraz M. N. –T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1317/12 w sprawie ze skargi M. N. –T. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2805/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku Moczydło 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1317/12 w sprawie ze skargi M. N.-T. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku M. stwierdził nieważność par. 26 ust. 1 pkt 2; ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8, 9, 13, 19, 20, 21 i 32; ust. 5 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem [...]. Stwierdził także, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 tego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się.

Wyrok ten zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 307/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1227/11, oddalający skargę skarżącego na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku sąd drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Własność jest jednym z podstawowych praw podmiotowych, ale nie jest to prawo absolutne i jego ograniczenia są dopuszczalne. Oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień planu należy brać pod uwagę zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podobne ograniczenie wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie jakim nie narusza istoty prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a rada gminy musi uwzględnić zasadę proporcjonalności (m.in. czy ustanawiana regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, czy efekty pozostaną w proporcji do ciężarów). Oceniając niezbędność regulacji należy mieć także na względzie zasadę równości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rację ma skarżący, że ustalenia planu odnoszące się do działek [...] i [...] pozbawiają go możliwości wykonywania jakichkolwiek praw właścicielskich i prowadzą właściwie do wywłaszczenia. Zakazy i ciężary wynikające z zaskarżonej uchwały zostały na skarżącego nałożone na czas nieoznaczony. Jednocześnie pomimo ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości na skarżącym nadal ciążą obowiązki obejmujące opłacanie należności pieniężnych, utrzymywanie porządku na terenie nieruchomości, jak również odpowiedzialność cywilna. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podał, że warszawskie Biuro Gospodarki Nieruchomościami nie może zrealizować oferowanej zamiany nieruchomości. Wskazał też, że funkcja jaka nadano spornemu terenowi w planie związana jest z jego przeznaczeniem na park.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotowa działka, położona według ustaleń planu na terenie oznaczonym symbolem [...] jest zabudowana budynkiem, który obecnie użytkowany jest jako budynek biurowo-usługowy. Mając na uwadze tę okoliczność sąd uznał, że przyjęte w zaskarżonej uchwale ustalenia w odniesieniu do działki nr [...] nie są niezbędne dla ochrony interesu publicznego z uwagi na rację zachowania Parku M. Dotyczy to ustaleń zawartych w § 26 zaskarżonej uchwały w określonym zakresie. Zakwestionowane przez Sąd zapisy planu naruszają interes prawny skarżącego ograniczając zbyt nadmiernie jego prawo do wykonywania własności, w tym do znajdującego się na działce budynku. Sąd uznał natomiast, iż ustalenia zaskarżonej uchwały odnoszące się do działki ew. nr [...], stanowiącej własność skarżącego, aczkolwiek naruszają jego prawo własności, to jednak naruszenie to usprawiedliwione jest ochroną interesu publicznego, polegającego na zachowaniu dotychczasowego przeznaczenia tej działki pod teren Parku M.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 7 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności jedynie poszczególnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonych Uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 roku, a mianowicie: § 26 ust. 1 pkt. 2; ust. 2 pkt 1,2,5,6,8,9,13,19,20,21 i 32; ust. 5 pkt. 1 i 4 przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy pozostałych ustaleń planu, w tym w szczególności § 26 ust. 1 pkt 1, co prowadzi faktycznie mimo uznania przez WSA w Warszawie, że wprowadzone planem zagospodarowania przestrzennego ograniczenia prawa własności mogą być oceniane jako nieproporcjonalne i naruszające istotę prawa własności, do utrzymania ogólnodostępnego (otwartego) parku miejskiego na nieruchomościach skarżącego. Co skutkuje de facto uniemożliwieniem korzystania z działki stanowiącej własność skarżącego w szerszym zakresie niż w stanie sprzed wydania skarżonego orzeczenia. A mianowicie stwierdzenie zaskarżonym orzeczeniem WSA w Warszawie nieważności:

- § 26 ust. 1 pkt 2 ustalającego dopuszczalne przeznaczenie terenu przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy § 26 ust. 1 pkt. 1 określającego przeznaczenie podstawowe nieruchomości skarżącego jako parku skutkuje brakiem możliwości jakiegokolwiek korzystania z nieruchomości przez skarżącego, stoi również w wyraźnej sprzeczności z zasadą reformationis in peius,

- § 26 ust. 2 pkt. 6 dotyczącego zakazu grodzenia nieruchomości przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy § 5 ust. 2 pkt. 2 ppkt d)dopuszczającego grodzenie parków jedynie zgodnie z rysunkiem planu faktycznie podtrzymuje brak możliwości grodzenia nieruchomości, i tym samym pomimo uchylenia § 26 ust. 2 pkt. 6 uniemożliwia korzystanie z nieruchomości skarżącego z wyłączeniem innych osób,

- § 26 ust. 2 pkt. 20) dotyczącego zakazu realizacji drobnych obiektów usług i handlu przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy § 5 ust. 2 pkt. 4) ppkt c) wykluczającego lokalizację takich obiektów w terenach parków (utrzymany w mocy § 26 ust. 1 pkt. 1 przeznaczenie dla nieruchomości skarżącego ustala jako park) uniemożliwia lokalizowanie takich obiektów na nieruchomości skarżącego.

Utrzymanie w mocy pozostałych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez WSA w Warszawie, w tym przede wszystkim stwierdzenie nieważności: § 26 ust. 1 pkt. 2 przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy § 26 ust. 1 pkt. 1; stwierdzenia nieważności § 26 ust. 2 pkt. 6 dotyczącego zakazu grodzenia nieruchomości przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy § 5 ust. 2 pkt. 2 ppkt d); stwierdzenia nieważności § 26 ust. 2 pkt. 20) dotyczącego zakazu realizacji drobnych obiektów usług i handlu przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy § 5 ust. 2 pkt. 4) ppkt c) skutkuje brakiem możliwości korzystania z działki - w tym pobierania pożytków z nieruchomości, przy jednoczesnym obciążeniu skarżącego jako właściciela obowiązkami z tytułu posiadania praw do nieruchomości takimi jak: publicznoprawnymi świadczeniami pieniężnymi, obowiązkiem utrzymania porządku na terenie nieruchomości, w tym także utrzymaniem zieleni miejskiej jako części parku miejskiego, które to zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 151 poz. 1220, ze zm.) należy do obowiązków rady miasta stołecznego Warszawa, a co za tym idzie przeniesienia zadań własnych miasta w tym zakresie na właściciela nieruchomości, mieści się w granicach władztwa planistycznego przysługującego miastu stołecznemu Warszawa.

W ocenie skarżącego zakres i charakter wprowadzonych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku M. ograniczeń w dysponowaniu i korzystaniu z ww. nieruchomości doprowadził do faktycznego jej wywłaszczenia, w którym chodzi o takie sytuacje, w których właściciel pozostaje nadal formalnym właścicielem, ale swobodne korzystanie z jego własności ograniczone jest przez ingerencję władz w takim stopniu, który pozwala na przyrównanie skutków tego stanu do stanu wywłaszczenia, i w praktyce oznacza pozbawienie prawa swobodnego dysponowania, jak i korzystania z nieruchomości.

Zarzucił również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 7 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że pomimo charakteru i zakresu ograniczeń wprowadzonych miejscowym planem w odniesieniu do działki, a mianowicie wprowadzenia zakazu realizacji jakiejkolwiek zabudowy, zakazu lokalizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych w granicach zakazu lokalizacji tych urządzeń zgodnie z rysunkiem planu, wykluczenia możliwości realizacji innych ogrodzeń poza ogrodzeniem zewnętrznym parku zgodnie z rysunkiem planu, zakazu realizacji nowych ścieżek rowerowych, zakazu realizacji drobnych obiektów handlu i usług, zakazu realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, zakazu realizacji reklam, zakazu czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje lub

użytkowanie, zakazu, zmiany ukształtowania powierzchni, skutkujących brakiem możliwości korzystania z działki - w tym pobierania pożytków z nieruchomości, przy jednoczesnym obciążeniu skarżącego jako właściciela obowiązkami z tytułu posiadania praw do nieruchomości takimi jak: publicznoprawnymi świadczeniami pieniężnymi, obowiązkiem utrzymania porządku na terenie nieruchomości, w tym także utrzymaniem zieleni miejskiej jako części parku miejskiego, które to zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 151 poz. 1220, ze zm.) należy do obowiązków rady miasta stołecznego Warszawa, a co za tym idzie przeniesienia zadań własnych miasta w tym zakresie na właściciela nieruchomości, mieści się w granicach władztwa planistycznego przysługującego miastu stołecznemu Warszawa.

W ocenie skarżącego zakres i charakter wprowadzonych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku M. ograniczeń w dysponowaniu i korzystaniu z ww. nieruchomości doprowadził do faktycznego jej wywłaszczenia, w którym chodzi o takie sytuacje, w których właściciel pozostaje nadal formalnym właścicielem, ale swobodne korzystanie z jego własności ograniczone jest przez ingerencję władz w takim stopniu, który pozwala na przyrównanie skutków tego stanu do stanu wywłaszczenia, i w praktyce oznacza pozbawienie prawa swobodnego dysponowania, jak i korzystania z nieruchomości.

Wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że przeznaczenie nieruchomości jako ogólnodostępnej otwartej części parku miejskiego nadało tej nieruchomości cechy miejsca publicznego umożliwiając korzystanie z niej przez inne podmioty niezależnie od woli skarżącego poprzez wprowadzenie chociażby zakazu grodzenia. W ocenie skarżącego zakres i charakter ograniczenia prawa własności w stosunku do działki [...] uzasadnia uchylenie miejscowego planu zagospodarowania w całości w odniesieniu do tej działki. Charakter wprowadzonych uchwałą rady m.st. Warszawy ograniczeń i nakazów skutkujących brakiem możliwości korzystania z działki nr [...] przy jednoczesnym obciążeniu skarżącego jako właściciela tej nieruchomości obowiązkami z tytułu posiadania praw do w/w nieruchomości przy jednoczesnym przerzucenia zadań własnych miasta w tym zakresie na użytkownika wieczystego nieruchomości nie mieści się w granicach władztwa planistycznego, albowiem doprowadziło do faktycznego ich wywłaszczenia, w którym chodzi o takie sytuacje, w których właściciel pozostaje nadal formalnym właścicielem, ale swobodne korzystanie z jego własności ograniczone jest przez ingerencję władz w takim stopniu, który pozwala na przyrównanie skutków tego stanu do stanu wywłaszczenia, i w praktyce oznacza pozbawienie prawa swobodnego dysponowania, jak i korzystania z nieruchomości. Należy mieć na uwadze, że ustaleniami planu działka pozbawiona jest jakiejkolwiek możliwości zabudowy stałej oraz tymczasowej. Jest to sprzeczne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w Konstytucji.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła również Rada m.st. Warszawy, zaskarżając go w części dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowień § 26 ust. 1 pkt 2; ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8, 9,13,19, 20, 21 i 32; ust. 5 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w terenie oznaczonym symbolem [...], oraz stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego;

art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. ze zm.) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki skarżącego nr ew. [...] w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności w sposób nadmierny naruszają jego prawo własności i są wyrazem przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego;

art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że zarzut skarżącej nie został uwzględniony;

* art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nie oddalenie skargi- art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Radym.st. Warszawy w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ.

Wniosła ponadto o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Takie brzmienie uchwały nie narusza jednak zasady proporcjonalności ani możliwych ograniczeń wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd dokonał ponadto błędnych ustaleń faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Skarga kasacyjna skarżącego oparta została na usprawiedliwionych podstawach, zaś skarga kasacyjna Rady M.S. Warszawy zasadna jest tylko w części.

Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej Rady M.S.Warszawy przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis wymaga po stronie skarżącego wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny. Wskazać ponadto należy, że ani powołany art. 101, ani też żaden z pozostałych przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie zakreślają terminu do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Rady M.St.Warszawy, należy stwierdzić co następuje:

Zarzut naruszenia art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie , że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego jest niezasadny.

Oceniając skargę w pierwszym rzędzie należało ocenić legitymację skarżącego do jej wniesienia. Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w trybie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z przywołaną ustawą uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być skarżona do sądu administracyjnego po wyczerpaniu trybu z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. tj. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym (wedle k.p.a.), w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką niezbędną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a następnie obliguje Sąd do merytorycznej oceny zakwestionowanej skargą uchwały, podjętej w zakresie administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia występuje wówczas, gdy jest to wynikiem naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Interes prawny w postępowaniu planistycznym ma właściciel/użytkownik wieczysty nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 140 i n. k.c.), (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r., IV SA/Wa 599/08 Lex 483131).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przysługuje mu, co jest niesporne, prawo własności działek na terenie objętym uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również bezsporne jest, że plan wprowadza daleko idące ograniczenia w korzystaniu z przysługującego mu prawa.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta Stołecznego Warszawy zarzuciła nadto naruszenie art.1 ust.2 pkt 7, oraz art.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.31 ust.3 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że przepisy planu miejscowego w odniesieniu do działki nr [...] w sposób nadmierny naruszają prawo własności. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art.151 p.p.s.a

Przedmiotem skargi kasacyjnej skarżącego jest cały wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2013r., w tym również pkt 1 wyroku w którym stwierdzono nieważność § 26 ust.1 pkt 2; ust.2 pkt 1,2,5,6,8,9,13,19,20,21 i 32; ust.5 pkt 1 i pkt 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej na terenie oznaczonym symbolem [...], a podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego art.1 ust.2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.31 ust.3 i 64 ust.3 Konstytucji RP

Odnosząc się do powyższych zarzutów skarg kasacyjnych, które oparte zostały praktycznie o te same przepisy prawa materialnego, lecz każdy z skarżących w czym innym upatruje ich naruszenia należy stwierdzić co następuje:

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że to strona w zakresie posiadanej legitymacji określa przedmiot zaskarżenia. Wskazanie przez stronę w skardze zakresu zaskarżonego aktu, w tym przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego którego skarga dotyczy – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości jest dla sądu wiążące. W przypadku ewentualnych wątpliwości co do zakresu przedmiotu zaskarżenia, kwestia ta powinna zostać wyjaśniona. Sąd rozpoznając skargę zobowiązany jest orzec co do całego przedmiotu zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o " uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, bądź w części dotyczącej działek nr [...] i [...] " Z uzasadnienia zaś skargi wynika, że zakres zaskarżenia dotyczy działek nr [...] i [...] które zostały objęte ustaleniami § 26 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sam paragraf składa się z szeregu mniejszych jednostek, ustępów i punktów. Dalej z uzasadnienia skargi wynika, że przedmiotem zaskarżenia nie jest cały § 26 uchwały, ale poszczególne rozwiązania w nim zawarte. W skardze określając przedmiot zaskarżenia nie wskazano na konkretne ustępy, punkty § 26, ale w formie opisowej przedstawiono dane rozwiązanie, które zawarte jest w § 26. Sąd I instancji stwierdzając nieważność konkretnych ustępów i punktów § 26, połączył przedstawione w formie opisowej rozwiązanie z konkretną jednostką § 26. Jednak z tego porównania wynika, że zakres zaskarżenia § 26 był szerszy niż zakres orzeczenia. Niewątpliwie przedmiotem zaskarżenia był § 26 ust.1 pkt 1 uchwały w którym ustalono podstawowe przeznaczenie terenu pod park, jak również zakaz realizacji reklam § 26 ust.2 pkt 22, w tym zakresie Sąd I instancji nie orzekł co do całego przedmiotu zaskarżenia, albowiem w tym zakresie skargi nie uwzględnił, ani jej nie oddalił. Nadto określony w skardze przedmiot zaskarżenia co do poszczególnych rozwiązań zawartych w § 26 dotyczył działki nr [...] i [...]. Odnośnie działki nr [...] w sentencji wyroku również brak jest rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku w jednym zdaniu Sąd stwierdził, iż ustalenia zaskarżonej uchwały odnoszące się do działki nr [...] aczkolwiek naruszają prawo własności skarżącego, to jednak naruszenie to usprawiedliwione jest ochroną interesu publicznego, polegającego na zachowaniu dotychczasowego przeznaczenia tej działki pod teren parku M., jednak w sentencji wyroku skarga w tym zakresie nie została oddalona. Tym sam w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie orzekł co do całego przedmiotu zaskarżenia. Niezależnie od tego, należy zwrócić uwagę, że zawarte w uzasadnieniu wyroku jednozdaniowe odniesienie się do działki nr [...] nie spełnia wymagań dotyczących uzasadnienia wyroku, określonych w art.141 § 4 p.p.s.a . Tym samym doszło do naruszenia zarówno art.141 § 4 p.p.s.a jak i art.151 p.p.s.a

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy odnośnie naruszenia art.1 ust.2 pkt 7, oraz art.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.31 ust.3 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że przepisy planu miejscowego w odniesieniu do działki nr [...] w sposób nadmierny naruszają prawo własności. W sprawie tej wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 307/12, wskazując, że własność jest jednym z podstawowych praw podmiotowych, ale nie jest to prawo absolutne i jego ograniczenia są dopuszczalne. A oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień planu należy brać pod uwagę zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podobne ograniczenie wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie jakim nie narusza istoty prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a rada gminy musi uwzględnić zasadę proporcjonalności (m.in. czy ustanawiana regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, czy efekty pozostaną w proporcji do ciężarów). Oceniając niezbędność regulacji należy mieć także na względzie zasadę równości. Ustalenia planu odnoszące się do działek [...] pozbawiają włascicieli możliwości wykonywania jakichkolwiek praw właścicielskich i prowadzą właściwie do wywłaszczenia. Dlatego też nie można zgodzić się z skarżącą kasacyjnie Radą, że przepisy planu, co do których Sąd I instancji stwierdził ich nieważność nie naruszają nadmiernie prawa własności. Naruszenie tych samych przepisów prawa materialnego zarzucił w skardze kasacyjnej skarżący, ale naruszenia tych przepisów upatrywał w niezastosowaniu ich do całego przedmiotu zaskarżenia objętego skargą, czyli między innymi nie stwierdzenie nieważności § 26 ust.1 pkt 1 uchwały , czy też nie stwierdzenie nieważności stosownych przepisów uchwały w odniesieniu do działki nr [...] . Można stwierdzić, że nie orzeczenie przez Sąd I instancji o całym przedmiocie zaskarżenia ( czyli skarga nie została w tym zakresie ani uwzględniona ani oddalona ) spowodowało, że zakresem skargi został objęty cały wyrok. Nie można bowiem złożyć skargi kasacyjnej od nieistniejącego orzeczenia, czy też od nieistniejącej części orzeczenia, w takich okolicznościach przedmiotem skargi można uczynić cały wyrok. Stąd też doszło do naruszenia powoływanych przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, do całego przedmiotu zaskarżenia, a w konsekwencji nie orzeczenie o całym przedmiocie zaskarżenia ( czyli w tym zakresie skarga nie została ani uwzględniona, ani oddalona ). W takich okolicznościach przedwczesnym byłoby zajmowanie stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do tego, czy doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego w tym zakresie w którym Sąd I instancji nie orzekł o całości przedmiotu zaskarżenia określonego w skardze skarżącego wniesionej do Sądu I instancji. Podkreślić należy, że obowiązek rozstrzygnięcia przez o całości przedmiotu zaskarżenia wynika z art.134 p.p.s.a., a nadto szczególnie istotny jest z uwagi na treść art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z art.101 ust.1 powołanej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaś art 101 ust.2. stanowi że, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dlatego tez rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi i orzec o całym przedmiocie zaskarżenia określonym w skardze.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.