Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1023/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 25a, art. 25 ust. 2, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skarg Dyrektora Szkoły Podstawowej w [....] w [...] i Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na ograniczenie zatrudnienia i proporcjonalne zmniejszenie wynagrodzenia radnemu Rady Miejskiej w [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ oraz na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] oraz Wojewody [...] jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie niewyrażenia zgody na ograniczenie zatrudnienia i proporcjonalne zmniejszenie wynagrodzenia Radnemu Rady Miejskiej w [...]

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 16 marca 2021 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w [...] zwróciła się do Rady Miejskiej w [....] z wnioskiem o wyrażenie zgody na ograniczenie zatrudnienia i proporcjonalne zmniejszenie wynagrodzenia w roku szkolnym 2021/2022 Radnemu W. D., który jest zatrudniony jako nauczyciel dyplomowany przedmiotów: informatyka, chemia i technika w w/w Szkole Podstawowej. Dyrektor Szkoły wyjaśniła, że konieczność ograniczenia zatrudnienia wynika m.in. z wprowadzonej reformy, a także niżu demograficznego, który spowodował zmniejszenie liczby oddziałów i godzin lekcyjnych. Dyrektor wskazała, że planuje w roku szkolnym 2021/2022 przydzielić Radnemu zatrudnienie w wymiarze 12/18 etatu.

Rada pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr [...] zwróciła się do Burmistrza [...] z pytaniem w sprawie możliwości uzupełnienia brakującego etatu Radnemu. Pismem z tego samego dnia, zwrócono się do Dyrektora Szkoły informując go terminie załatwienia wniosku.

W odpowiedzi Burmistrz [...] pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr [...] wskazał, że Gmina [...] nie posiada warunków do uzupełnienia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych.

Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej zwana w skrócie: u.s.g.) podjęła uchwałę o niewyrażeniu zgody na ograniczenie zatrudnienia i proporcjonalne zmniejszenie wynagrodzenia Radnemu w roku szkolnym 2021/2022. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. W uzasadnieniu Rada Miejska wskazała, że Radny znajduje się pod szczególną ochroną wynikającą z art. 25 u.s.g.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), Dyrektor Szkoły reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uwzględnienie skargi w całości przez Radę Miejską w [...] i stwierdzenie jej nieważności w całości; ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Dyrektor zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 u.s.g., poprzez błędne zastosowanie i nieudzielenie zgody na ograniczenie zatrudnienia i proporcjonalne zmniejszenie wynagrodzenia w roku szkolnym 2021/2022 Radnemu W. D. w sytuacji, gdy Rada Miejska podejmując uchwałę nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do kształtowania stosunku pracy w sposób odpowiadający ilości pracy, którą może przydzielić pracownikowi, w sytuacji gdy ma to uzasadnienie w ilości godzin lekcyjnych dostępnych w szkole i nie jest związane z wykonywaniem przez Radnego mandatu. Dodatkowo wskazała, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało sporządzone w sposób nieprawidłowy, ponieważ uchwała powinna zostać uzasadniona w oparciu o obiektywne argumenty, a także powinno mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów ograniczenia zatrudnienia i proporcjonalnego zmniejszenia wynagrodzenia Radnego.

Skarżąca wskazała także, że zaskarżona uchwała narusza jej interes, jako pracodawcy, natomiast rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w [...] narusza zasady określone w art. 8 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. — Kodeks pracy, poprzez nadużycie prawa nadanego przepisem art. 25 ust. 2 u.s.g. i uczynienie z niego użytku sprzecznego ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i zasadami współżycia społecznego.

W uzasadnieniu wskazała, że Radny został zapoznany z arkuszem organizacyjnym na rok szkolny 2021/2022 i odmówił zgody na ograniczenie zatrudnienia. Skarżąca wyjaśniła także, że w przypadku braku zgody nauczyciela na ograniczenie zatrudnienia i proporcjonalnie zmniejszenie wynagrodzenia, stosuje się przepisy art. 20 Karty Nauczyciela, tj. Dyrektor jest upoważniony do rozwiązania stosunku pracy przez wypowiedzenie, przy czym takie rozwiązanie stosunku pracy następuje z końcem roku szkolnego.

Zdaniem Skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie znajduje się przekonująca argumentacja, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane z wykonywaniem przez Radnego mandatu z koniecznością ograniczenia jego zatrudnienia i proporcjonalnego zmniejszenia jego wynagrodzenia.

Ponadto Skarżąca wskazała, że sfera interesów Radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego — pracownika powinno podlegać wyraźnemu oddzieleniu.

Wobec powyższego Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g., art. 8 k.p., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; zwana dalej w skrócie: k.p.a.).

W skardze do WSA, Wojewoda reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 85 u.s.g. sprawuje nadzór nad działalnością gminy w zakresie jej zadań własnych, ale jedynie na podstawie kryterium zgodności z prawem, jako wyłącznym kryterium jakim może kierować się organ nadzoru dokonując oceny działalności uchwałodawczej organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Po dokonaniu wnikliwej analizy zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 25 u.s.g. Zdaniem Wojewody Rada Miejska w [...] w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały powinna wskazać jakimi motywami kierowała się Rada nie wyrażając zgody na ograniczenie zatrudnienia i proporcjonalne zmniejszenie wynagrodzenia Radnemu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a ponadto uzasadnienie uchwały powinno wskazywać wyraźnie podstawę prawną stanowiska przyjętego przez Radę i być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca Radzie przy podejmowaniu uchwały, a także powinno zawierać wskazanie faktów, które Rada uznała za decydujące dla wyrażenia bądź odmowy wyrażenia takiej zgody.

Wojewoda w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, którego przedmiotem była zaskarżona uchwała stwierdził, że wbrew wymogom ustawy uchwała nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia, które obejmowałoby uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym powinny zostać przedstawione fakty, które Rada uznała za decydujące dla odmowy wyrażenia zgody. Zdaniem Wojewody za niewystarczające przesłanki stanowiące podstawę decyzji Rady należy uznać wskazanie w uzasadnieniu uchwały, że dokonała ona oceny sprawy na podstawie całości okoliczności sprawy, w tym stanowiska pracodawcy i Radnego, które nie zostały jednak szczegółowo przedstawione, poza faktem wskazania, że wniosek pracodawcy był rozpatrywany i omawiany na poszczególnych posiedzeniach komisji rady oraz w trakcie sesji rady. Zdaniem Wojewody prezentowane w uchwale stanowisko Rady Miejskiej w [....] jest zbyt ogólne i nie wyczerpuje przesłanek uzasadniających odmowę wyrażenia zgody w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g.

Wojewoda wyjaśnił, że Rada podjęła uchwałę w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez ustawodawcę. Motywy jakimi się kierowała, powinny wynikać z jasnego i kompletnego uzasadnienia uchwały, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Końcowo Wojewoda wskazał, że w głosowaniu nad podjęciem uchwały brał udział radny W. D., którego interesu prawnego dotyczy uchwała, co pozostaje w sprzeczności z zakazem wyrażonym w art. 25a u.s.g.

W odpowiedziach na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o ich oddalenie, a także o ich połączenie celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a także o rozpoznanie spraw w trybie uproszczonym.

Odnosząc się do zarzutu udziału radnego w głosowaniu, Rada wyjaśniła, że nie powinno mieć ono wpływu na ważność zaskarżonej uchwały. W przypadku głosowania tajnego oraz jawnego nieimiennego za ważną [pic]powinna zostać uznana każda uchwała, przy której przyjmowaniu różnica pomiędzy liczbą głosów "za" oraz liczbą głosów "przeciw" (oraz głosów "wstrzymujących się" w przypadku wymogu większości bezwzględnej) była większa niż liczba radnych, która bezprawnie głosowała, natomiast w przypadku głosowania jawnego imiennego, głos osoby, która nie była uprawniona do głosowania nie powinien być brany pod uwagę. Rada wskazała, że w niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja, w której głos radnego nie miał wpływu na podjęcie uchwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. Rada wskazała, że zmiana warunków pracy i płacy pracownika Radnego nie została objęta ustawową ochroną wynikającą z w/w przepisu, ustawodawca stanowi jedynie o ochronie stosunku pracy, a nie o warunkach pracy czy płacy, jednak w orzecznictwie sądowym oraz literaturze przedmiotu przyjmuje się, że ochrona trwałości stosunku pracy pracownika - radnego rozciąga się także na warunki pracy i płacy. Wyjaśniła również, że ochrona trwałości stosunku pracy radnego aktualizuje się w przypadku każdego działania pracodawcy, którego skutkiem może być ustanie stosunku pracy. Wniosek taki wynika z art. 42 § 1 k.p. w myśl którego do wypowiedzenia zmieniającego stosuje się odpowiednio przepisy o wypowiedzeniu definitywnym.

Zdaniem Organu spornym jest, jakimi przesłankami powinna kierować się Rada udzielając lub odmawiając udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radnym w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez Radnego mandatu. W judykaturze i sądownictwie ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy. Pierwszy z nich zakłada, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy [pic]z Radnym jest w pełni uznaniowym uprawnieniem rady gminy, drugi natomiast stanowi, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie jest możliwa w każdej sytuacji; nie może mieć miejsca, gdy stanowiłaby nadużycie prawa, byłaby niesłuszna lub godziłaby w wartości chronione przez system prawa, przy czym art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy.

W odpowiedzi na skargę B. M., organ odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu skarżącego poprzez naruszenie zasady określonej w art. 8 k.p. i uczynienie z prawa użytku sprzecznego ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i zasadami współżycia społecznego wskazał, że nie znajduje on zastosowania do stosunków o charakterze publicznoprawnym, gdyż stanowi on zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; dalej zwana w skrócie: k.c.), który ma zastosowanie wyłącznie do stosunków o charakterze cywilnoprawnym, analogiczna sytuacja występuje w stosunku do art. 8 k.p., który ma zastosowanie wyłącznie do stosunków pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewody, odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania, Organ wskazał, że Wojewoda w sprawach ze skarg na uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego nie dochodzi własnych praw, dlatego koszty postępowania poniesione w tym postępowaniu nie mogą być zakwalifikowane, podobnie jak w przypadku sporów kompetencyjnych, jako niezbędne do celowego ich dochodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, co doprowadziło do uwzględnienia złożonych skarg.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skargi zostały rozpoznane na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., który stanowi : Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie skargi w tym trybie złożył w odpowiedzi na skargę Organ, zaś skarżący Wojewoda i Dyrektor Szkoły nie zażądali przeprowadzenia w sprawie rozprawy (vide: pismo Wojewody z dnia 16 sierpnia 2021 r.).

Przedmiotem swych skarg wymienione na wstępie strony skarżące uczyniły uchwałę Rady Miejskiej w [...] podjętą na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. o niewyrażeniu zgody na ograniczenie zatrudnienia i proporcjonalne zmniejszenie wynagrodzenia radnemu Rady Miejskiej w [...]. Na mocy tej regulacji u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Jednocześnie w myśl zdania drugiego w/w przepisu u.s.g., rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

W orzecznictwie tut. Sądu na tle powołanej regulacji u.s.g. przyjmuje się, że w przytoczonym unormowaniu ustawodawca nie wskazał żadnych kryteriów, którymi rada gminy miałaby się kierować podejmując decyzję w powyższym przedmiocie. Analizując treść powołanej regulacji nie można mieć jednak wątpliwości co do tego, że przewiduje ona szczególną ochronę radnego w zakresie stosunku pracy, w którym radny ten pozostaje. Skoro bowiem rada zobowiązana jest do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy wówczas, gdy przyczyną tego byłyby jakieś okoliczności pozostające w związku z wykonywaniem mandatu radnego, to jasne jest, iż przepis ten ma umożliwić radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji. Jeśli więc taki jest jasny cel wskazanej regulacji, to tym samym nie może ona skutkować uprzywilejowaniem radnego w każdej innej sytuacji, która wprost nie wiązałaby się z działalnością w organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Rozwiązanie z cytowanego przepisu stanowi więc instrument prawny, dzięki któremu możliwe jest prawidłowe wykonywanie obowiązków wynikających z mandatu radnego, a nie bezwzględna gwarancja zatrudnienia. Jest to więc ochrona w określonym, ograniczonym zakresie (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., o sygn. II SA/Rz 1199/19, LEX). W każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13, LEX).

Wniosek skierowany przez Dyrektora Szkoły Podstawowej do Rady Miejskiej obejmował wyrażenie przez organ stanowiący zgody na ograniczenie zatrudnienia i proporcjonalne zmniejszenie wynagrodzenia radnemu, będącemu nauczycielem w tej Szkole. Nie był to więc wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy w szkole. Sąd podziela stanowisko judykatury sprowadzające się do uznania, że ochrona wynikająca normy z art. 25 ust. 2 u.s.g. nie ogranicza się tylko do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub niezwłocznie) stosunku pracy z radnym bez zgody rady gminy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakaz (względny) obejmuje też wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płac, a do takiego wniosku skłaniają wyniki wykładni systemowej. Zgodnie z art. 42 § 1 Kodeksu pracy do wypowiedzenia zmieniającego stosuje się odpowiednio przepisy o wypowiedzeniu definitywnym. Przez pryzmat tej normy należy ocenić zakres szczególnej ochrony stosunku pracy radnego. Taki zabieg interpretacyjny byłby wykluczony tylko wówczas, gdyby przepis wyraźnie dopuszczał dokonanie wypowiedzenia zmieniającego. W braku takiej regulacji, odesłanie do przepisów o wypowiedzeniu definitywnym oznacza, że ochrona przed rozwiązaniem stosunku pracy obejmuje też dokonanie przez pracodawcę wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że zakaz rozwiązania stosunku pracy byłby iluzoryczny, gdyby dopuszczalne było wypowiadanie zmieniające warunki płacy lub pracy. Łatwo sobie wyobrazić sytuację, w której pracodawca dla obejścia zakazu, wypowiadając warunki pracy i płacy, proponuje takie nowe warunki, które są dla pracownika nie do zaakceptowania, skutkiem czego dochodzi do rozwiązania stosunku pracy wobec ich nieprzyjęcia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2007 r. o sygn. III SA/po 605/07, LEX). Analogiczne stanowisko zaprezentował też WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 marca 2017 r., o sygn. II SA/Rz 1405/16, LEX, CBOSA.

Określony wyżej przedmiot skarg wymaga od Sądu wyjaśnienia, iż do zakresu jego kognicji należą w świetle art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w powołanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności o czym stanowi wyraźnie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Nie stanowi kwestii prawna dopuszczalność rozpatrzenia wniesionych do WSA skarg, a więc kwestia zachowania przez Strony trybu skargowego. Otóż skarga Dyrektora Szkoły Podstawowej została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., czyli przepisu uzależniającego dopuszczalność skargi sądowoadministracyjnej od wykazania naruszenia przez kwestionowaną uchwałę interesu prawnego wnoszącego. Strona skarżąca reprezentująca pracodawcę wniosła o podjęcie przez Radę uchwały wyrażającej zgodę na modyfikacje warunków pracy, zatem biorąc pod także uwagę fakt nieuwzględnienia tego wniosku, niewątpliwie ma rację Dyrektor twierdząc że uchwała Rady nie tylko dotyka ale także narusza interes prawny podmiotu, który reprezentuje. Wątpliwości nie budzi także kwestia podjęcia uchwały o odmowie wyrażenia zgody w zakresie spraw zaliczanych do wykonywania przez organy samorządu gminnego administracji publicznej.

Natomiast skarga Wojewody została oparta na przepisie art. 93 ust. 1 u.s.g. Do zastosowania tej regulacji przez Organ nadzoru może dojść jeżeli nie skorzysta on z przysługujących mu możliwości wszczęcia postępowania nadzorczego w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia uchwały, co w niniejszej sprawie miało miejsce, bowiem uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. o nr [...], została doręczona organowi nadzoru w dniu 5 maja 2021 r. Wniesienie skargi do WSA nastąpiło za pośrednictwem poczty dnia 17 czerwca 2021 r

Zarzuty skarg podnoszące brak uzasadnienia zaskarżonej do WSA uchwały nie zostały zaakceptowane. Sąd zwraca uwagę na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. o sygn. II OSK 3007/18, LEX, z którego wynika trafny wniosek interpretacyjny, iż sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje jeszcze stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego. Tak więc przyznać należy, że brak uzasadnienia uchwały organu j.s.t. jest sytuacją niepożądaną z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa, jednakże możliwość ustalenia argumentacji, jaką kierował się organ ją podejmując, z całokształtu materiałów przedstawionych przez organ będzie tą nieprawidłowość sanować (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r., o sygn. II OSK 2136/16, LEX).

Po przenalizowaniu przesłanych do WSA dokumentów stwierdzić należało, iż kwestionowana uchwała Rad Miejskiej co prawda posiada uzasadnienie, jednak nie nawiązuje ono do ustawowych przesłanek zakazujących organowi stanowiącemu wyrażenia zgody na dokonanie przez pracodawcę radnego wypowiedzenia zmieniającego dotychczasowe warunki pracy i płacy.

Nie ulega wątpliwości, iż uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], została przez Organ uzasadniona. Uzasadnienie uchwały zawiera załącznik do niej o czym stanowi § 2 uchwały. Treść uzasadnienia zawiera opis faktów poprzedzających podjęcie uchwały. Wyrażono zdanie, że ocena przedstawionych Radzie okoliczności została dokonana przez pryzmat wszystkich znanych okoliczności oraz przedstawionych stanowisk, zarówno ze strony Pracodawcy jak i Radnego. Wniosek Dyrektora był rozpatrywany i omawiany na poszczególnych posiedzeniach Komisji Rady Miejskiej w [...] w dniu 26 kwietnia 2021 r. Treścią § 1 uchwały radni nie wyrazili zgody na ograniczenie zatrudnienia i proporcjonalne zmniejszenie wynagrodzenia co przy takiej treści uzasadnienia nakazywało przyjąć, że Organ za przekonujące uznał stanowisko radnego W. D. wyrażone w trakcie posiedzenia Komisji Inwestycji, Planu Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 kwietnia 2021 r. Protokół z posiedzenia tej Komisji załączono do dokumentacji sprawy. W tym układzie, zarówno decyzji Rady i konstrukcji jej uzasadnienia, uznać zatem należało, iż nie podzielono wniosku i argumentacji przedstawionej przez Dyrektora Szkoły Podstawowej, a uznano motywację wyargumentowaną przez radnego.

Przechodząc zatem do ujawnionych przez Radę Miejską przesłanek odmowy wyrażenia zgody na wniosek Dyrektora, stwierdzić za zarzutami skarg należało, że nie komponują się one z ustawowymi przesłankami wyrażonymi w art. 25 ust. 2 u.s.g. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu gwarancji w swobodnym sprawowaniu mandatu, a nie zabezpieczenie go co do zasady przed utratą pracy, czy tak jak w niniejszej sprawie przed planowaną modyfikacją warunków pracy i płacy.

Otóż z treści wniosku Dyrektora Szkoły nie wynika w żaden sposób, aby przyczyny wyrażenia zgody na dokonanie modyfikacji warunków pracy nauczyciela zasadzały się w jakimkolwiek stopniu na tym, że W. D. pełni funkcje radnego. Wnioskujący Dyrektor przedstawił w swym piśmie z dnia 9 marca 2021 r. argumenty nie mające żadnego związku z okolicznościami wykonywania przez w/w mandatu. Wyjaśniono w szczególności, że wprowadzona reforma oraz niż demograficzny spowodował zmniejszenie liczby oddziałów i godzin lekcyjnych; dyrektor szkoły uczący tych samych przedmiotów nie posiada ani jednej nadgodziny, którą mógłby przeznaczyć dla radnego. Napisano również, że W. D. w dniu 24 lutego 2021 r., nie wyraził zgody na ograniczenie etatu. Również w przedstawionych przez radnego okolicznościach uwzględnionych przez Radę jako uzasadnienie odmowy wyrażenia zgody, Sąd nie doszukał się motywów mogących stanowić w świetle art. 25 ust. 2 u.s.g. oparcie dla podjętej uchwały. W protokole z obrad Komisji obrazującej stanowisko zainteresowanego radnego zapisano, że poprosił on o wstawienie się radnych w jego sprawie, gdyż chciałby pracować. Wyjaśnił także, iż od określonego czasu wykonuje w Szkole jedynie godziny w ramach etatu, zaś Pani która jest obecnie Dyrektorem uczy tych samych przedmiotów. Zarówno z tego, jak również pozostałych zdań radnego zapisanych w protokole nie wynika więc, aby wniosek o ograniczenie zatrudnienia i proporcjonalne zmniejszenie wynagrodzenia był podyktowany ze strony pracodawcy motywacją związaną z publicznym statusem radnego – nauczyciela. W konsekwencji nastąpiło trafnie wykazywane w skargach istotne naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g., czyli regulacji wprowadzonej wyłącznie dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu. Sąd podziela argumentacje Stron skarżących, że rada gminy na gruncie tego przepisu nie może udzielać bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania czy modyfikacji stosunku pracy z radnym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 449/17, LEX).

WSA za zasadny uznał także wyrażony przez Wojewodę zarzut naruszenia przepisu art. 25a u.s.g. Na mocy tej regulacji u.s.g. ustawodawca wyraźnie zakazał radnemu brać udziału w głosowaniu w radzie lub w komisji, jeżeli głosowanie to dotyczy jego interesu prawnego. Zdaniem Sądu, objęta jego kontrolą uchwała Rady Miejskiej w [...] jest w sposób oczywisty związana z interesem prawnym radnego W. D., który wynika z przepisów prawa pracy dotyczących wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy. Radny, co z resztą wykazało postępowanie poprzedzające głosowanie jak i samo głosowanie, jest istotnie zainteresowany nie wyrażeniem przez Radę zgody na modyfikację istniejącego stosunku pracy. Sąd w składzie orzekający w tej sprawie w całej rozciągłości podziela utrwalone już stanowisko judykatury, które zgodnie uznaje, że art. 25a u.s.g. zakazuje udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego dotyczy głosowanie. Oznacza to, że nie ma potrzeby analizowania wyników głosowania i rozważenia, czy udział radnego miał, czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Przepis ten posługuje się kategorycznym stwierdzeniem (tak słusznie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. III SA/Lu 365/18, LEX). Innymi słowy, udział radnego w głosowaniu nad uchwałą rady gminy dotyczącą jego interesu prawnego, stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Naruszenie to stanowi bowiem uchybienie, które z uwagi na swą istotę, może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (tak NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2021 r. o sygn. III FSK 3940/21, LEX). Dlatego w ramach oceny naruszenia art. 25a u.s.g. nie można badać wpływu naruszenia na wynik sprawy, czyli posługiwać się kryteriami sądowej kontroli zastrzeżonymi dla aktów, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Przenosząc powyższe ustalenia prawne na realia niniejszej sprawy dostrzec należało za skargą Wojewody, że W. D. brał udział w głosowaniu przy podejmowaniu skarżonej uchwały. Jasno dokumentuje to protokół głosowania nadesłany do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. W kolumnie dotyczącej radnych głosujących za niewyrażeniem zgody w poz. 4 znajduje się imię i nazwisko : W. D. Ponadto, braniu czynnego udziału w głosowaniu Rady przez zainteresowanego radnego nie zaprzeczył też Organ w odpowiedzi na skargę, argumentując w tym kontekście za oddaleniem skargi Wojewody. Zatem stwierdzić również należało istotne naruszenie przepisu art. 25a u.s.g. przy podejmowaniu przez Organ skontrolowanej przez Sąd uchwały.

Wyłożone przyczyny zadecydowały o uwzględnieniu wniesionych skutecznie skarg na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. Skargi wykazały przekonująco, iż uchwała Rady Miejskiej w sposób istotny narusza art. 25 ust. 2 oraz art. 25a u.s.g.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (na rzecz skarżącego Wojewody koszty zastępstwa procesowego, zaś na rzecz skarżącego Dyrektora wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego) wydane zostało na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. Wojewoda reprezentowany przez fachowego pełnomocnika ma pełne prawo do zwrotu przysługującego mu wynagrodzenia na podstawie przepisu art. 205 § 2 P.p.s.a., który stanowi: Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tym zakresie przysługuje Wojewodzie, który jako konstytucyjny organ nadzoru nad organami samorządem terytorialnym (strażnik legalności) obowiązany jest dochodzić przed sądem administracyjnym prawa czyli stanu praworządności, poprzez wnoszenie skarg na akty organów j.s.t. naruszających porządek prawny i tym samym eliminowanie tych aktów z obrotu prawnego.