Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 689/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie dotyczącym stosowania przepisu art. 156 Kpa, zwłaszcza tym z ostatnich lat, przychyla się do stanowiska, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji. Tak więc stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, lecz tylko wówczas, jeżeli wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę decyzji częściowej.

TEZY

Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie dotyczącym stosowania przepisu art. 156 Kpa, zwłaszcza tym z ostatnich lat, przychyla się do stanowiska, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji. Tak więc stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, lecz tylko wówczas, jeżeli wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę decyzji częściowej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) Spółki Węglowej S.A. w J.-Z. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 29 marca 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza - uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą (...).


UZASADNIENIE

Decyzją (...) z dnia 29 października 1996 r. wydaną z upoważnienia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 157 par. 1 i 2 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku (...) Spółki Węglowej stwierdzono nieważność decyzji Wojewody K. z dnia: 28.05.1991 r. (...), 12.09.1991 r. (...), 10.12.1991 r. (...) i 8.03.1992 r. (...) w części dotyczącej ustalenia opłat ze stuprocentową zwyżką.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła (...) Spółka Węglowa S.A. w J.-Z.

Decyzją (...) z dnia 29 marca 1999 r. wydaną z upoważnienia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 127 par. 3 Kpa oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymano w mocy decyzję z dnia 29.10.1996 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że zaskarżoną decyzją stwierdzono nieważność decyzji Wojewody K. w części dotyczącej ustalenia opłat ze stuprocentową zwyżką za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza w I, II, III i IV kwartale 1991 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego "M.".

Wydanie powyższej decyzji nastąpiło z uwagi na to, iż orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. par. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 42 poz. 245 zm. Dz.U. 1990 nr 88 poz. 511/ został uchylony jako niezgodny z przepisami art. 86 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz z art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uchylony przepis nakazywał stosowanie 100 procentowej zwyżki stawek na terenie województwa katowickiego.

Organ administracyjny w przedmiotowej sprawie wskazał, iż decyzja stwierdzająca w części nieważność decyzji organu I instancji, jakkolwiek dotyczy merytorycznie kwestii opłat za korzystanie ze środowiska, nie jest decyzją ustalającą te opłaty, stwierdzenie bowiem nieważności całej lub części decyzji, stanowi jedynie usunięcie z obrotu prawnego całej lub części decyzji, która obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa.

W omawianym przypadku opłata ustalona została na podstawie informacji złożonej przez stronę, zatem decyzje ustalające opłaty wydane zostały zgodnie z art. 86f ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a stwierdzenie ich nieważności jedynie w części powoduje, że część decyzji nie obarczona wadą zachowuje swoją ważność od dnia kiedy cała decyzja stała się ostateczna.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka Węglowa S.A. w J.-Z.

We wniesionej skardze wskazano, iż decyzja Wojewody K. jest w całości nieważna, bowiem nie pozwala ona na wyodrębnienie części opłaty podstawowej i opłaty powiększonej o 100 procent zwyżką. Z powyższych względów decyzja zaskarżona wydana z up. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa jest wadliwa, gdyż sankcjonuje wadliwość decyzji Wojewody K.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych było w sprawie niniejszej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. stwierdzające, iż par. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 42 poz. 245 zm. Dz.U. 1990 nr 88 poz. 511/ został uchylony jako niezgodny z przepisami art. 86 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz z art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /OTK 1991 nr 10/.

Na wstępie podkreślić należy, iż ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 102 poz. 643/ wprowadziła zmianę trybu wzruszania decyzji administracyjnych w wyniku orzekania przez Trybunał niezgodności z aktem wyższego rzędu aktu normatywnego będącego podstawą tych decyzji. Powyższa ustawa nie zawiera jednak przepisów przejściowych, które by regulowały takie sytuacje, gdy w toku rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na zasadzie art. 31 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy /która nie przewidywała żadnych ograniczeń czasowych innych niż określone w art. 156 par. 2 i art. 158 par. 2 Kpa/ ulega zmianie tryb wzruszania decyzji, pociągający za sobą nie tylko zmianę właściwości organu, ale i ustanowienie szczególnego terminu dla inicjowania postępowania weryfikacyjnego /art. 145a Kpa/. W takiej sytuacji należy sięgnąć do innych metod wykładni niż wykładnia gramatyczna, kierując się konstytucyjnym postanowieniem, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej /art. 8 ust. 2 Konstytucji/, co prowadzi do wniosku, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw /art. 77 ust. 2 Konstytucji/. Oznacza to, że po dniu 17.10.1997 r. /art. 93 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym/ należało tak prowadzić postępowanie i tak orzekać w sprawie, by nie doszło do naruszenia zasady ustanowionej w art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Ustawa dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./ przewidywała w art. 31 ust. 3, że ostateczne decyzje administracyjne, wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, został zmieniony bądź uchylony w części lub w całości, "uznaje się za nieważne w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności". Jak widać, ustawa ta odsyłała nie tylko do trybu, ale także do zasad kodeksu. Było to konsekwencją założenia, że nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa jest to, aby prawa lub obowiązki obywateli były kształtowane przez niekonstytucyjne przepisy prawa. Jeśli jednak tak się stało, było to równoznaczne z kwalifikowanym naruszeniem prawa, przy czym mogło to być oceniane jako wydanie decyzji bez podstaw prawnej /jeśli przepis prawa został w wyniku orzeczenia Trybunału uchylony/ lub jako rażące naruszenie prawa /jeśli przepis prawa został w wyniku orzeczenia Trybunału zmieniony/.

Jeżeli przepis prawa został przez Trybunał Konstytucyjny uznany za niezgodny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, stanowiło to przesłankę odpowiedniego zastosowania art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa wobec decyzji administracyjnej wydanej na podstawie takiego przepisu prawa. Stan taki uprawniał organ administracji do stosowania trybu i zasad stwierdzania nieważności decyzji także po 17. 10. 1997 r., w sprawach, w których z powodu niedopuszczalności retroakcji nie mógł być zastosowany art. 145a Kpa. Ten przepis bowiem może kształtować działania prawne tylko na przyszłość, licząc od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Tam zatem, gdzie jest lub może być wyłączone stosowanie art. 145a Kpa do decyzji administracyjnej wydanej z zastosowaniem przepisu prawnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, nie jest wyłączone poddanie takiej decyzji weryfikacji przez właściwy organ administracji w trybie stwierdzenia nieważności na zasadach ogólnych /por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r. I SA 630/98 - ONSA 2000 Nr 1 poz. 25/.

Z przyczyn wyżej przedstawionych stwierdzić należy, iż zasadne było w sprawie niniejszej zastosowanie przez organ administracji w odniesieniu do wniosku strony skarżącej zasad i trybu stwierdzenia nieważności.

Odnośnie zarzutu przedstawionego w skardze, a odnoszącego się do możliwości stwierdzenia nieważności określonej decyzji w części stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie dotyczącym stosowania przepisu art. 156 Kpa, zwłaszcza tym z ostatnich lat, przychyla się do stanowiska, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji. Tak więc stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, lecz tylko wówczas, jeżeli wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę decyzji częściowej /por. wyrok NSA IV SA 859/87 - ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 25, wyrok NSA z dnia 31 marca 1998 r. I SA 1838/97 - nie publ., wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r. IV SA 151/99/.

W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Decyzjami wydanymi przez Wojewodę K. z dnia 28.05.1991, 12.09.1991 r., 10.12.1991 r. i z dnia 8.03.1992 r. dla Kopalni Węgla Kamiennego "M." ustalono odpowiednio za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego za I kwartał 1991 r. opłatę w wysokości 1.278.726.620 st. zł., za II kwartał 1991 r. opłatę w wysokości 631.168.860 st. zł., za III kwartał 1991 r. opłatę w wysokości 71. 160.870 st. zł. i za IV kwartał 1991 r. opłatę w wysokości 785.805.060 st. zł.

Wskazane wyżej kwoty stanowiące opłatę za gospodarcze korzystanie ze środowiska ustalone zostały w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania, w efekcie każda ze wskazanych wyżej kwot stanowiła sumę stawki podstawowej i kwoty wynikającej z zastosowania zwyżki o 100 procent. Istotne jest to, że żadna ze wskazanych wyżej decyzji, nie zawierała wyodrębnienia poszczególnych stawek.