Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2343/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw.z art. 54
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 6/12 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla punkt 1 – wszy zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 6/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę R. K. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2011 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Aleksandrowa Kujawskiego (dalej zwanego organem I instancji) z dnia [...] czerwca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci montażu tablicy upamiętniającej cmentarz żydowski w Aleksandrowie Kujawskim na działce nr [...], położonej przy ul. P. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący podniósł, że nie został powiadomiony o wydaniu tej decyzji, a jako właściciel sąsiedniej działki miał prawo się do niej ustosunkować zgodnie z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.). Za nieuprawnione uznał twierdzenie, że w miejscu montażu tablic znajdują się obustronne chodniki, a taka informacja zawarta została w kwestionowanej przez niego decyzji. Zaznaczył, że do chwili obecnej nikt nie jest w stanie udokumentować, gdzie dokładnie znajduje się cmentarz żydowski i kto posiada do niego prawo własności. Podniósł, że jest jedynym właścicielem gospodarstwa (działki nr [...]), a w księdze wieczystej tej nieruchomości nie figuruje żaden cmentarz. Podał, że wydaną decyzję uważa za krzywdzącą, naruszającą jego dobro, albowiem gospodarstwo rolne, którego jest właścicielem, chciałby ewentualnie przeznaczyć pod zabudowę, a na skutek decyzji lokalizacyjnej została obniżona jego wartość oraz zniweczone nadzieje związane z tą ziemią.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, powołując art. 158 k.p.a. w zw. z art. 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia oceniono, że decyzja organu I instancji nie jest obciążona wadami mogącymi skutkować stwierdzeniem jej nieważności, o których mowa w art. 156 k.p.a. Wyrażono przy tym wątpliwość, czy słusznie w okolicznościach tej sprawy organ I instancji uznał umieszczenie tablic upamiętniających cmentarz żydowski za inwestycję celu publicznego (brak jednoznacznych granic cmentarza) i w konsekwencji wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, a nie decyzję o warunkach zabudowy (po ewentualnej zmianie wniosku). Uznano jednak, że potencjalny błąd w tym zakresie nie jest wystarczający do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niepowiadomienia go o podjęciu decyzji lokalizacyjnej, wyjaśniono, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w myśl art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wydaniu decyzji (podobnie jak i o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach) strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Dodano, że na piśmie zawiadamia się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Skonstatowano więc, że skoro skarżący nie posiada praw do nieruchomości, która jest miejscem lokalizacji inwestycji, tylko do działki sąsiedniej, to nie musiał być zawiadamiany o wydaniu decyzji na piśmie. Zauważono także, że zarzuty dotyczące pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu, jako odnoszące się do postępowania, a nie tkwiące w samej decyzji, nie stanowią skutecznej podstawy zarzutów w postępowaniu nieważnościowym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący uznał, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż nigdy nie wyraził zgody na usytuowanie spornych tablic, które znajdują się na granicy jego gospodarstwa. Zaznaczył, że do chwili obecnej nikt nie jest w stanie precyzyjnie określić miejsca położenia cmentarza żydowskiego ani jego właściciela. Powtórzył także argumenty dotyczące pozbawienia go możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji, obniżenia wartości jego nieruchomości w związku z umieszczeniem spornych tablic oraz nieprawdziwych zapisów w decyzji organu I instancji, że w miejscu usytuowania tablic znajdują się obustronne chodniki.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymaniu w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. podtrzymując stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący powtórzył zarzuty sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2012 r. zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że dokonane w toku postępowania obwieszczenia i publikacje na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oznaczają prawidłowe zawiadomienie go jako strony tego postępowania o jego prowadzeniu i umożliwiają mu w tym postępowaniu czynne uczestnictwo. Uznał, że przedmiotem zainteresowania Kolegium winna być również kwestia zrealizowania przez organ I instancji spornej inwestycji w ramach samowoli budowlanej, którą decyzja lokalizacyjna ma zalegalizować. Przytaczając treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w nawiązaniu do art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 i 64 Konstytucji RP zarzucił, że zaskarżona decyzja prowadzi do utrzymania w mocy decyzji lokalizacyjnej wydanej z pominięciem jego praw i interesów jako właściciela nieruchomości (osoby trzeciej) położonej w obszarze oddziaływania obiektu objętego tą decyzją (wyznaczonego zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane), a tym samym rażąco naruszającej prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach budowlanych skarżący podniósł, że o naruszeniu interesów osób trzecich, których nieruchomości położone są w tym obszarze można mówić, gdy naruszane są ich dobra chronione przez obowiązujące prawo, przy czym przy ocenie czy doszło do tych naruszeń należy mieć na względzie konstytucyjne zasady równości obywateli i ochrony własności, zaś przez obowiązujące prawo należy rozumieć nie tylko przepisy prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego (zwłaszcza art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), lecz również przepisy prawa cywilnego o ochronie własności - art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, zakazujące ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. imisji pośredniej oraz zakazujące działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Uznał, że Kolegium z naruszeniem art. 7 i 107 § 3 k.p.a. nie rozważyło i nie wykazało, czy lokalizacja spornej inwestycji przy granicy z nieruchomością skarżącego nie naruszy zasad współżycia społecznego oraz wskazanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kontrolowanej sprawie, w związku z czym, nie był legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ani też nie miał legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego prowadzonego zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym (postępowaniu nieważnościowym). Zauważył przy tym, że zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie akcentuje się, że interes prawny, stanowiący atrybut strony postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, musi wynikać z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Podkreślił, że jakkolwiek pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., może obejmować w wyjątkowych sytuacjach uprawnienia i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego, a nawet ustrojowego, to jednak z reguły wywodzi się on z przepisów prawa materialnego, będących na zasadzie wyłączności podstawa interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Przyjął więc, że zarówno wnoszący skargę do sądu, jak i podmiot chcący uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, względnie je inicjować, musi legitymować się interesem prawnym o charakterze materialnoprawnym.

W ocenie Sądu I instancji, stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel, zarządca lub wieczysty użytkownik terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Ustalając krąg pozostałych podmiotów posiadających status strony w tym postępowaniu należy mieć zaś na uwadze art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych oraz art. 54 pkt 2d wymienionej ustawy stanowiący, że organ ma obowiązek określić w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji interes prawny mają co do zasady właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, a nadto również właściciele i wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych – w zależności od zasięgu i stopnia oddziaływania planowanej inwestycji na te grunty. Uznał jednak, o posiadaniu interesu prawnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyduje zarówno przesłanka władania nieruchomością, jak i przesłanka położenia tej nieruchomości w strefie oddziaływania inwestycji. Wywodzenie więc przymiotu strony tylko z okoliczności bezpośredniego sąsiedztwa z działką objętą inwestycją, zakwalifikował jako nieuprawnione zawężenie wykładni przepisów.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie wskazał przepisu administracyjnego prawa materialnego, z którego mógłby wywodzić swój interes prawny do bycia stroną przedmiotowego postępowania. Podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane, gdyż dotyczą one kolejnego etapu procesu inwestycyjnego związanego z rozpoczęciem robót budowlanych, czy to na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, czy też na podstawie przyjętego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej zgłoszenia o przystąpieniu do takich robót. Podano, że w sprawie dotyczącej lokalizacji obiektu tzw. małej architektury w postaci tablic upamiętniających cmentarz nie można również skutecznie powoływać się na akt wykonawczy do wskazanej ustawy, to jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), tym bardziej, że jak już wynika z jego tytułu oraz z § 1, określa się w nim warunki techniczne dla budynków i związanych z nimi urządzeń (dodatkowo dla budowali spełniających funkcje użytkowe budynków - § 2 ust. 1), a projektowane tablice przecież nimi nie są.

Zauważono także, że wynikające z powołanego rozporządzenia parametry dotyczą między innymi usytuowania wymienionych obiektów budowlanych na działce budowlanej w stosunku do innych tego rodzaju obiektów oraz w stosunku do granicy sąsiednich działek budowlanych, zaś nieruchomość skarżącego stanowi grunt rolny. Uznano przy tym, że ograniczenia w przyszłym zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, zwłaszcza w ewentualnym wydzieleniu z niej działek budowlanych i ich zabudowie, przewidziane w przepisach o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie będą następstwem ulokowania tablic w projektowanym miejscu, lecz będą wynikały z faktu istnienia przed 1939 r. w obrębie tejże nieruchomości - działki nr [...] oraz działki nr [...] stanowiącej obecnie drogę - ulicę P. cmentarza żydowskiego (nie zamkniętego do dziś formalnie dla celów grzebalnych), który podlega ochronie konserwatorskiej z racji ujęcia go w wojewódzkiej ewidencji zabytków, na co wskazano w postanowieniu uzgadniającym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W ocenie Sądu I instancji, nie stanowią także podstawy prawnej do uzyskania przez skarżącego legitymacji procesowej strony powoływane przez niego przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Uznano, że skoro lokalizacja spornych tablic w zbliżeniu do granicy działki, będącej własnością skarżącego, nie narusza przepisów administracyjnego prawa materialnego i nie rzutuje na sposób jej zagospodarowania, w tym możliwość zabudowy, to nie sposób uznać, że ich usytuowanie w tym miejscu pozostaje w sprzeczności ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości, czy też zakłóca korzystanie z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Ustosunkowując się natomiast do argumentacji skarżącego, z której wynika, że w jego ocenie oddziaływanie kwestionowanej inwestycji wiąże się z przyszłą, potencjalną utratą wartości jego nieruchomości w przypadku przekształcenia jej w działki budowlane Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność ta może być rozpatrywana jedynie w kategoriach interesu faktycznego w określonym rozstrzygnięciu sprawy, bowiem nie znajduje ona oparcia w przepisie prawa materialnego.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że żadne okoliczności sprawy nie wskazują na jakiekolwiek oddziaływanie spornej inwestycji na nieruchomość skarżącego, co oznacza, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji tej inwestycji i nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Ocenił, że okoliczność uznania skarżącego za stronę w postępowaniu nieważnościowym i doręczenia mu rozstrzygnięć wydanych w tym postępowaniu nie powoduje, że nabył on przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odstępując od zbadania legitymacji procesowej w fazie wstępnej postępowania nieważnościowego, nieprawidłowo rozpoznało sprawę co do istoty, pomimo że skarżący nie miał interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Przyjął jednak, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania. Dodał, że wniesienie skargi przez podmiot nieuprawniony stanowi przeszkodę do rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym i na mocy art. 151 p.p.s.a. skutkuje oddaleniem skargi.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 k.p.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego do żądania weryfikacji decyzji lokalizacyjnej w postępowaniu nieważnościowym oraz błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje również interes prawny w domaganiu się kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu przed sądem administracyjnym;

2) prawa materialnego, to jest art. 32 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżący nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektu, dla którego wydana została decyzja lokalizacyjna, a lokalizacja spornej inwestycji nie narusza zasad współżycia społecznego i nie zakłóca korzystania z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę.

Z tych też powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznaniu oraz przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podzielono poglądy Sądu I instancji na temat podmiotów, które mogą być stronami w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przepisów prawa, które mogą stanowić źródło ich interesu prawnego. Za błędne uznano natomiast twierdzenie Sądu I instancji, że skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego do żądania weryfikacji decyzji lokalizacyjnej w postępowaniu nieważnościowym oraz uznanie, że skarżącemu nie przysługuje również interes prawny w domaganiu się kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponownie zwrócono uwagę na niedogodności związane z usytuowaniem spornych tablic mające bezpośrednie przełożenie na spadek wartości i atrakcyjności nieruchomości skarżącego. Uznano, że o naruszeniu interesów osób trzecich, których nieruchomości położone są w obszarze oddziaływania inwestycji, a których interesy winny być uwzględnione w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 2d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), można mówić, gdy naruszane są ich dobra chronione przez obowiązujące przepisy prawa, w tym przepisy prawa cywilnego o ochronie własności, to jest art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Wywiedziono, że organy administracji publicznej nie powinny dopuszczać do sytuacji, w której działania inwestora, który pierwszy realizuje zamierzenie inwestycyjne danego rodzaju, nawet zgodnie z przepisami prawa budowlanego, pozbawia właściciela działki sąsiedniej możliwości zagospodarowania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem oraz wpływa na możność jej zabudowy. Zarzucono przy tym, że organ i Sąd I instancji nie rozważyli, czy usytuowanie spornych tablic stwarza ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki skarżącego przez jej zabudowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie: art. 28 k.p.a., art. 50 § 1 p.p.s.a., jak również art. 32 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wszystkie z podniesionych zarzutów mogą być jednak rozpoznane na tym etapie sprawy sądowoadministracyjnej. Podkreślić bowiem należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przyczyną oddalenia skargi przez Sąd I instancji było stwierdzenie braku u skarżącego legitymacji procesowej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. To zaś, zdaniem Sądu I instancji, wykluczało merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w kontrolowanej sprawie. Skoro zaś nie doszło do merytorycznego rozpoznania skargi, to przedwczesne jest dokonywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny - w związku z podniesionymi przez kasatora zarzutami - oceny, czy skarżący posiada legitymację procesową strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję zaskarżoną następnie do Sądu I instancji.

Zauważyć bowiem należy, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. W literaturze akcentuje się (zob. W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81-82), że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymacja skargowa, stanowi oddzielną kategorię interesu prawnego od tego, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego w świetle art. 28 k.p.a. Wynika to przede wszystkim z istoty legitymacji skargowej, którą jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu, o istnieniu legitymacji nie decyduje zatem zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Dlatego też interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co zresztą zauważył także Sąd I instancji, może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego. Legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej będzie posiadała zaś zarówno strona postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy brała udział w tym postępowania, jak i podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję. W tym drugim przypadku, źródłem interesu prawnego tego podmiotu będzie przepis prawa procesowego, to jest art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W świetle powyższych argumentów, za nieuprawnione uznać należy ograniczenie się przez Sąd I instancji przy badaniu legitymacji skargowej skarżącego jedynie do oceny, czy posiadał on legitymację procesową strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną decyzję i to tylko przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Uszło bowiem uwadze Sądu I instancji, że decyzja ta została wydana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na żądanie skarżącego i po merytorycznym rozpoznaniu tego żądania. Decyzja ta została następnie skarżącemu doręczona. W tych okolicznościach, nawet przy przyjęciu za Sądem I instancji, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, co jednak powinno być oceniane dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi, i tak posiada on legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do zaskarżenia tej decyzji wynikającą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 99/11, CBOSA).

Nie sposób także nie dostrzec, że stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżący nie posiadał legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w którym po rozpatrzeniu wniosku skarżącego wydano zaskarżoną decyzję co do istoty sprawy – przy jednoczesnym oddaleniu skargi - skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji niezgodnej z obiektywnym porządkiem prawnym. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W oparciu o powołane przepisy przyjąć należy, że wniesienie do organu żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego uruchamia jedynie etap wstępnej kontroli dopuszczalności zgłoszenia takiego żądania, w ramach którego, organ administracji publicznej dokonuje między innymi oceny, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację procesową strony. W przypadku negatywnego wyniku tej oceny, niedopuszczalne jest przejście przez organ do kolejnego etapu postępowania nieważnościowego, w którym dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji co do istoty. Decyzja taka rażąco naruszałaby bowiem art. 61a § 1 k.p.a.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji, oddalając skargę skarżącego z powodu braku legitymacji procesowej strony postępowania sądowoadministracyjnego naruszył art. 50 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wyjaśnić jednocześnie należy, że nie orzeczono o przyznaniu adwokatowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest natomiast przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.