Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 97/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi Związku [...] "E." z siedzibą w K. na rozstrzygnięcia nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z dnia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenie stawki tej opłaty oraz opłaty za pojemnik o określonej pojemności I. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w P.: – z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku [...] "E." z dnia [...] maja 2013 r. dotyczącej terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, – z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku [...] "E." z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, – z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części w której stwierdza nieważność § [...] uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku [...] "E", – z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku [...] "E." z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności, II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. na rzecz Związku [...] "E." z siedzibą w K. kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. uchwałami z dnia [...] czerwca 2013r. – nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r. – nr [...] i nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2013 r. – nr [...], na podstawie art. 18 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1113) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), stwierdziło nieważność:

- § 2 uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Zgromadzenia Związku [...] E. w K. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

- § 1 ust. 2 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Zgromadzenia Związku [...] E. w K. dotyczącego zmiany § 2 pkt. 2 uchwały nr [...] w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

- § 3 pkt 1 i pkt 2, § 4 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Zgromadzenia Związku [...] E. w K. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości;

- § 2 i załącznika Oświadczenie (...) w części D, kolumna druga wyrażenie: "i rodziców dziecka", kolumna 6 o treści: "Nazwa i adres szkoły/uczelni, do której uczęszcza dziecko, uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Zgromadzenia Związku [...] E. w K. w sprawie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalania stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności – z powodu sprzeczności z prawem wskazanych przepisów prawa miejscowego.

W uzasadnieniu uchwał nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., a ponadto uchwał nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. – w zakresie uchylenia przez Zgromadzenie Związku części uchwał rad poszczególnych gmin – organ nadzoru wskazał, że w przepisach – odpowiednio: § 2 uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz § 1 ust. 2 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. – Zgromadzenie Związku postanowiło, że z dniem ogłoszenia tej uchwały traciły moc uchwały: Rady Gminy C. z [...] lutego 2013 r., Rady Miejskiej w K. z [...] grudnia 2012 r., Rady Miejskiej w K. z [...] marca 2013 r., Rady Miejskiej w K. z [...] grudnia 2012 r., Rady Gminy R. z [...] marca 2013 r., Rady Miejskiej w S. z [...] grudnia 2012 r. i Rady Miejskiej w Z. z [...] grudnia 2012 r. – w sprawie terminów, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami na terenach tych gmin. W ocenie organu nadzoru, Zgromadzenie Związku nie może decydować o zmianie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Wynika to z konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji RP). Ponadto, według organu nadzoru, postanowienie § 2 uchwały Zgromadzenia Związku nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. narusza § 129 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Skoro organy stanowiące wskazanych jednostek samorządu terytorialnego podjęły uchwały w powyższej materii, to zdaniem organu nadzoru tylko te organy jednostek mogą zmienić postanowienia w nich zawarte bądź podjąć decyzje o utracie ich mocy. Takiej kompetencji nie posiada Zgromadzenie Związku [...].

Niezależnie od powyższego w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. organ nadzoru wskazał, że w załączniku do zakwestionowanej uchwały Zgromadzenia Związku nr [...], pod nazwą: "Oświadczenie na potrzeby zastosowania obniżenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do kwoty 1,00 zł za trzecie i kolejne dziecko w rodzinie", w części D znalazły się zapisy o żądaniu m.in. następujących danych: imienia i nazwiska rodziców dziecka (kolumna 2), nazwy i adresu szkoły lub uczelni, do której dziecko uczęszcza (kolumna 6). Zdaniem organu nadzoru, żądanie powyższych danych we wskazanym oświadczeniu jest sprzeczne z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.; dalej: u.o.d.o.). Organ podkreślił, że rodzina zamieszkująca daną nieruchomość będzie obejmować także dzieci wychowujące się w ramach "rodzin zastępczych", stąd żądanie danych rodziców dziecka nie jest celowe. Ustawa o utrzymaniu czystości posługuje się pojęciem "danych właścicieli nieruchomości" oraz "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość". Z tego też powodu niedopuszczalne jest nakładanie na właścicieli obowiązku przedkładania danych osobowych osób zamieszkujących wspólnie z nimi, w tym nazwy i adresu szkoły lub uczelni, do której uczęszcza dziecko. Organ nadzoru wskazał, że organy władzy publicznej, kształtując treść uchwał, nie mogą w swoich działania pominąć zasady adekwatności; nie można żądać danych w nadmiarze, danych nieadekwatnych w stosunku do celu.

Ponadto w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. organ nadzoru stanął na stanowisku, że uregulowanie zawarte w § 3 pkt 1 i pkt 2 uchwały Zgromadzenia Związku nr [...] określające, że dokumentem potwierdzającym dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będą rachunki za wodę, rachunki za energię elektryczną, które "(...) należy gromadzić od miesiąca, w którym złożona została pierwsza deklaracja" – wykracza poza regulacje określone w art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.; dalej: u.c.p.g.). Organ zwrócił uwagę, że Zgromadzenie Związku wybrało, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców oraz stawki opłaty. Przepis art. 6n ust. 2 u.c.p.g. daje radzie gminy możliwość określenia w uchwale wykazu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty. W ramach deklaracji nie można żądać od mieszkańców dokumentów lub informacji innych, niż jest to wymagane do wykonania przez gminę zadania odbioru śmieci z posesji. Żaden przepis rangi ustawowej nie daje kompetencji Zgromadzeniu Związku do nakładania na podmioty obowiązku gromadzenia rachunków za wodę czy energię elektryczną. Nakładanie na podmioty określonych obowiązków musi wynikać z przepisów rangi ustawowej. Kolegium RIO w P. podkreśliło, że Związek Międzygminny może dokonać weryfikacji danych zawartych w deklaracji w drodze kontroli, na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa).

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Zgromadzenie Związku [...] E. w K. wniosło o uchylenie: uchwały nr [...] – w całości, uchwały nr [...] – w całości, uchwały nr [...] – w części dotyczącej § 4 uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku, uchwały nr [...] – w części dotyczącej § 2 uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku. Zarzuty strony skarżącej dotyczyły naruszenia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. przepisów prawa materialnego: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. oraz art. 3 ust. 2a u.c.p.g. – polegające na błędnym uznaniu, że zakwestionowane przepisy uchwał są sprzeczne z prawem.

W uzasadnieniach skarg strona wskazała, że organy samorządu terytorialnego rzeczywiście mają swobodę działania, jednak w zakresie określonym prawem. Samodzielność nie jest zatem nieograniczona. W myśl art. 64 ust. 3 oraz art. 65 u.s.g., gminy mogą dobrowolnie przekazać związkowi międzygminnemu swoje prawa i obowiązki. Od chwili przekazania wszelkie prawa i obowiązki wykonuje związek we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w tym zakresie, w jakim wykonuje je związek. W związku z powyższym – w ocenie strony skarżącej – na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. zgromadzenie przejmuje kompetencje do stwierdzania utraty mocy obowiązującej uchwał, na zasadach wskazanych dla organów gmin. Ponadto, według strony skarżącej, Zgromadzenie Związku jest organem, który przejął właściwość organu, który wydał rozporządzenie zmieniane – w rozumieniu § 129 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonych uchwałach. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że statut Związku [...] E. został ogłoszony w dniu [...] 2013 r. (Dz.Urz. Wielk. z [...]; dalej: statut Związku), co oznacza, że dopiero z tym dniem organy Związku stały się właściwe do podejmowania czynności związanych z realizacją statutowych zadań, i to na przyszłość. O bycie prawnym uchwał organów stanowiących gmin podjętych przed ogłoszeniem statutu Związku powinny zadecydować te organy, a nie Zgromadzenie Związku.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014r. w sprawie III SA/Po 1674/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 01.12.2015 sygn. II FSK 1460/14 uchylił rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnął, że Zgromadzenie związku międzygminnego posiada z mocy art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) kompetencję do uchwalania aktów prawa miejscowego ze skutkiem ex nunc. Ma też prawo - w celu prawidłowego wykonania przejętego obowiązku - do uchylania z takim samym skutkiem aktów regulujących tożsamą materię, które zostały wcześniej podjęte przez organy gmin wchodzących w skład związku międzygminnego.

W trakcie ponownego rozpoznania sprawy przez WSA w Poznaniu strony podtrzymały dotychczas prezentowane stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem 28 stycznia 2014r., sygn. II FSK 1460/14 uchylił wyrok tutejszego sądu z dnia 28 stycznia 2014r. w sprawie III SA/Po 1674/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej wskazanym wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane.

Powtórzyć zatem należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że wykładnia art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w kontekście art. 64 ust. 3 u.s.g. prowadzi do wniosku, że Zgromadzenie związku międzygminnego posiada z mocy art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) kompetencję do uchwalania aktów prawa miejscowego ze skutkiem ex nunc. Ma też prawo - w celu prawidłowego wykonania przejętego obowiązku - do uchylania z takim samym skutkiem aktów regulujących tożsamą materię, które zostały wcześniej podjęte przez organy gmin wchodzących w skład związku międzygminnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył bowiem, że zgodnie z art. 64 ust. 3 u.s.g. prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Co do zasady związek międzygminny nie ma uprawnień do stanowienia prawa miejscowego. Wyłączona jest tym samym generalna kompetencja do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat, gdyż do zgromadzenia związku nie znajdują zastosowania m.in. przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. Wyjątek od tej regulacji przewidziano w art. 3 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Tym samym związki międzygminne uzyskały na obszarze ich działania kompetencję do stanowienia prawa miejscowego, w zakresie zapewnienia czystości i porządku. Oznacza to, że zrównano je w kompetencjach w zakresie uchwalania prawa miejscowego z organami gmin je tworzących. W konsekwencji związki międzygminne uzyskały na mocy upoważnienia ustawowego prawo do stanowienia przepisów, które należy zaliczyć do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, o których stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Aby zaś dany akt został uznany za akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, na co trafnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., w sprawie I OZ 834/11 (publ. LEX nr 1069750). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że Konstytucja RP w powołanym przepisie nie ogranicza uprawnień prawodawczych do stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie do jednostek samorządu terytorialnego takich jak gminy, powiaty i województwa. Nie zakreśla także ram czasowych dla stanowienia przepisów prawa miejscowego, a wskazuje jedynie na obszar działania organów wyposażonych w kompetencję do ich uchwalania. Ograniczenia do ustanawiania przepisów prawa miejscowego dla organów stanowiących wynikają z ram wyznaczonych w delegacji ustawowej oraz poprzez obszar oddziaływania przepisów prawa miejscowego.

Rozstrzygając istotę sporu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że związki międzygminne stanowiąc przepisy prawa miejscowego posiadają także uprawnienie do uchylania (derogacji) wcześniejszych przepisów prawa miejscowego dotyczących materii uregulowanej w art. 3 ust. 2a u.c.p.g., a uchwalonych wcześniej przez organy gmin wchodzących w ich skład. Pod pojęciem derogacji rozumie się w doktrynie pozbawienie normy prawnej jej mocy obowiązującej przez inną normę w sposób wyraźny za pomocą tzw. klauzuli derogacyjnej, stwierdzającej uchylenie określonych przepisów, bądź też w sposób dorozumiany przez wejście w życie nowych przepisów, odmiennie regulujących dane stosunki społeczne (por. I. Bogucka, S. Bogucki, O derogacji i pojęciach pokrewnych, publ. Państwo i Prawo z 1992, z. 6, s. 80). Tak samo pojęcie to jest postrzegane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w którym dodatkowo wskazuje na pożądaną technikę legislacyjną polegającą na wyraźnym uchylaniu norm ustanowionych wcześniej poprzez zamieszczenie właśnie klauzuli derogacyjnej (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 8 listopada 1994 r., o sygn. akt P 1/94, publ. OTK 1994/2/37 oraz z dnia 12 stycznia 1995 r., o sygn. akt K 12/94, publ. OTK 1995/1/2). Już te okoliczności wskazują na możliwość, w ramach przyznanych w art. 3 ust. 2a u.c.p.g. kompetencji, również na derogowania przepisów, które obowiązują w tym samym przedmiocie na określonym terenie, nawet jeśli zostały uchwalone przez inny organ. Potwierdza to prawidłowa wykładnia norm wynikających z art. 163 i art. 164 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163) oraz, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (art. 164). Jedną z instytucji samorządu terytorialnego są właśnie związki międzygminne, których zadania i kompetencje określono w Rozdziale 7 u.s.g. (art.64 do art. 74). Związek międzygminny to ustawowo określona forma prawna, w jakiej odbywa się współdziałanie pomiędzy gminami wykonującymi wspólnie zadania publiczne (por. Z. Pławecki, t.1 w Komentarz do art.64 ustawy o samorządzie gminnym, publ. LEX/el). Istnieje zatem podstawa ustawowa do ich funkcjonowania, a ich powoływanie uzasadnione jest potrzebą realizacji podstawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego, czyli gmin wynikające czy to z rachunku ekonomicznego, czy skali przedsięwzięć, bądź zdolności organizacyjnych pojedynczych gmin. Również kompetencje uchwałodawcze w zakresie prawa miejscowego wynikają ściśle z delegacji ustawowej (art. 3 ust. 2a u.c.p.g.). Należy zatem przyjąć, że do prawidłowego wykonywania tych ostatnich kompetencji niezbędne będzie takie stanowienie prawa miejscowego, które na danym terenie pozwoli im także na uchylanie przepisów, które w tym samym przedmiocie obowiązywały z mocy kompetencji uchwałodawczych gmin, które dany związek powołały. W przeciwnym wypadku zostałyby one de facto pozbawione części swoich kompetencji jako międzygminny organ uchwałodawczy. W żadnym przypadku nie może to przesądzać o wkraczaniu w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gdyż po pierwsze związki międzygminne, jak wskazuje już sama nazwa, mogą być tworzone wyłącznie przez gminy na podstawie uchwał o utworzeniu związku podejmowanych przez rady zainteresowanych gmin (art. 64 ust. 2 u.s.g.). Po drugie ich celem jest wykonywanie zadań publicznych, które również z woli ustawodawcy mogą być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 u.s.g.). Po trzecie to ustawodawca na mocy wyraźnej delegacji wynikającej z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. wyposażył je w uprawnienia do uchwalania aktów prawa miejscowego. Wynika stąd zatem, że o istnieniu danej normy wynikającej z przepisów prawa miejscowego obowiązujących przed wejściem w życie nowych przepisów uchwalanych przez związek międzygminny ze skutkiem ex nunc powinien stanowić wyłącznie związek międzygminny. Derogacja ta nie oznacza więc eliminacji z obrotu prawnego przepisów uchwalonych przez rady gmin (miast) ze skutkiem od ich ustanowienia. Nadal do stanów faktycznych i prawnych, które zaistniały przed wejściem w życie przepisów ustanowionych przez związek międzygminny, będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy prawa miejscowego. W świetle art. 64 ust. 3 u.s.g. nie można zatem podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że pomimo faktu przekazania przez gminy określonych zadań Związkowi, gminy tworzące ten Związek w dalszym ciągu utrzymują uprawnienie do wykonywania tego samego zadania. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w określonym związku międzygminnym, a związane zarówno z wykonywaniem przekazanych mu zadań, jak i z kompetencjami do uchwalania prawa miejscowego, przechodzą z mocy prawa na dany związek, z dniem ogłoszenia statutu związku. To zaś powoduje, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek (zob. Z. Pławecki, t.7 w Komentarz do art.64 ustawy o samorządzie gminnym oraz powołana tam literatura i orzecznictwo, publ. LEX/el). Nie oznacza to oczywiście, że wygasają zadania gminy, które jednak z jej woli realizowane są (expressis verbis : wykonywane) w jej imieniu przez związek międzygminny.

Powtórzyć należy za rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że akty prawa miejscowego, stanowione zarówno przez gminy, jak i przez związki międzygminne na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycję w hierarchii źródeł prawa. Nie ulega wątpliwości, że przepisy rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej per se nie stanowią podstawy do przyznania kompetencji w zakresie uchwalania prawa, w tym przepisów prawa miejscowego. Inkorporują one jednak zasady stanowienia prawa wynikające z porządku konstytucyjnego, w tym także przepisów prawa miejscowego na co wskazuje § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, na mocy którego nie wyłączono stosowania § 126 ust. 1 pkt 1 lit.b tego aktu prawnego. Zgodnie zaś z nim w przepisach aktów prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inne przepisy tylko w przypadku, gdy ma on uchylić akt wcześniejszy, który został wydane na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, którego właściwość przejął organ wydający rozporządzenie uchylające. Jak wskazano zaś powyżej z mocy art. 64 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 2a u.p.c.g. to właśnie właściwy organ związku międzygminnego przejął kompetencje przysługujące radzie gminy także w zakresie uchwalanie aktów prawa miejscowego. W literaturze podnosi się, że podstawową zasadą tworzenia prawa jest to, że dany akt może uchylić ten organ, który jest upoważniony do jego wydania, a zasadę tą wyraża łacińska paremia cuius est condere, eius est abrogare (por. t. 6 w G. Wierczyński, Komentarz do §126 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", publ. LEX/el). Tymczasem ani w u.s.g., a ni też w u.p.c.g. nie ograniczono kompetencji związku międzygminnego do stanowienia prawa miejscowego w ograniczonym zakresie, bez możliwości uchylania przepisów, które zastępowane są przez nowy akt prawny. Przyjąć zatem należy, że w takim przypadku organem upoważnionym zarówno do zmiany oraz do uchylenia aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. Tak zaś zdecydował właśnie ustawodawca w art. 3 ust. 2a u.p.c.g. Ponadto zarówno przepisy Konstytucji RP jak i u.s.g. oraz u.p.c.g. nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, jak np. do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia zarówno organom władzy lokalnej, jak i im równoważnym z mocy art. 69 ust. 2 u.s.g. organom związków międzygminnych szerokich i pełnych uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Tym samym należy podzielić wyrażony w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że do elementarnych zasad techniki prawodawczej należy zaliczyć regułę zakazu stosowania derogacji milczącej i nakazu stosowania derogacji wyraźnej, które wynikają z przepisów § 82 i § 86 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, zamieszczonych w dziale II, a mających z mocy § 143 tego aktu prawnego zastosowanie do aktów prawa miejscowego, stanowiących, że zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów, nie może natomiast polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (nowelizacja dorozumiana). Argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością poprzestania na domyślnym uchyleniu przepisów lub przepisu przez samo odmienne uregulowanie danej sprawy jest realizacja zasady jedności prawa, a także czytelności systemu prawa poprzez pozbawienie wątpliwości które akty obowiązują, a które już nie. Derogacja wyraźna polega na precyzyjnym wskazaniu uchylanych przepisów, przy czym z uwagi na pewność i jasność porządku prawnego informacja o utracie mocy prawnej aktu normatywnego winna następować w takim samym trybie, jak ogłoszenie o jego wejściu w życie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 17 marca 2009r., w sprawie II SA/Op 33/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, s. 141-142 oraz D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 391).

W zakresie argumentów wskazanych przez RIO w odpowiedzi na skargę, a mających stanowić "dodatkowe" przyczyny przemawiające za stwierdzeniem nieważności ocenianych przez RIO uchwał Związku Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiotem oceny sądu były wyrażone w uchwałach Regionalnej Izby Obrachunkowej prawne podstawy skonkretyzowanych rozstrzygnięć. Zatem niedopuszczalne jest, aby treść uchwał RIO "uzupełniana" była na etapie odpowiedzi na skargę.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Regionalna Izba Obrachunkowa w P. dokonała wadliwej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa. Stanowi to podstawę uchylenia zaskarżonej rozstrzygnięć nadzorczych w zaskarżonym zakresie. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny a cytowane przez Sąd pierwszej instancji.

Z tych względów w oparciu o art. 148 p.p.s.a., Sad orzekł jak w wyroku. O kosztach, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a, mając na uwadze także okoliczność, że przedmiotem rozstrzygnięcia były cztery odrębne uchwały, połączone do łącznego rozpoznania dopiero na etapie postępowania sądowego.