Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2085/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 32, art. 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 68
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196
law: Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Nie jest dopuszczalne, aby organ współdziałający zastępował organ właściwy do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz w rozstrzyganiu sprawy, a może tylko przyczynić się do rozszerzenia stanu faktycznego lub prawnego konkretnej sprawy o pewne dodatkowe okoliczności.

Nie jest też dopuszczalne, aby organ upoważniony do wydania określonej decyzji zastępował organ współdziałający. Niezależnie od tego czy będzie to opinia, czy też uzgodnienie, w każdym przypadku mamy do czynienia z dwoma osobno przeprowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, w których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i na każdym organie administracyjnym ciążą wszystkie obowiązki wynikające z przepisów procesowych.

TEZY

Nie jest dopuszczalne, aby organ współdziałający zastępował organ właściwy do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz w rozstrzyganiu sprawy, a może tylko przyczynić się do rozszerzenia stanu faktycznego lub prawnego konkretnej sprawy o pewne dodatkowe okoliczności.

Nie jest też dopuszczalne, aby organ upoważniony do wydania określonej decyzji zastępował organ współdziałający. Niezależnie od tego czy będzie to opinia, czy też uzgodnienie, w każdym przypadku mamy do czynienia z dwoma osobno przeprowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, w których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i na każdym organie administracyjnym ciążą wszystkie obowiązki wynikające z przepisów procesowych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 1999 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją (...) z dnia 16 sierpnia 1999 r. wydaną z upoważnienia Wojewody M., po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, zatwierdzono projekty budowlane i wydano pozwolenie na budowę V odcinka Al. P. T. /droga krajowa nr 2/ w W. od ulicy O. do Trasy A.-K. wraz z obiektami służącymi do utrzymania tej drogi dla Zarządu Dróg Miejskich w W.

Zatwierdzenie objęło następujące projekty: projekt drogowy V odcinka Al. P. T., projekt drogi eksploatacyjnej MPWiK w liniach rozgraniczających Al. P. T., projekt kanału ogólnospławowego oraz odwodnienie jezdni V odcinka, projekt oświetlenia Al. P. T. na odcinku od ul. O. do Trasy A.-K., projekt barier ochronnych dla ode. IV i V, projekt ekranów akustycznych dla odcinka IV i V.

Nadto w powyższej decyzji stwierdzono, iż pozwolenie wydaje się na roboty budowlane wykonywane na terenie w liniach rozgraniczających V odcinka Al. P. T., dla której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością i zgodnie z decyzją z dnia 10.06.1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w W.

Decyzją z dnia 12 października 1999 r. wydaną z up. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi przepisu art. 35 ust. 1 i 2 ustawy.

W odniesieniu do zarzutów przedstawionych we wniesionym odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest upoważniony do oceny prawidłowości postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu przedmiotowej inwestycji. Z tych też przyczyn kwestia oceny ewentualnego naruszenia art. 68 ust. 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie może być rozpatrywana przez organy administracji architektoniczne - budowlanej jest to, bowiem kompetencja zastrzeżona dla wojewody jako organu ochrony środowiska i państwowego terenowego inspektora sanitarnego.

W ocenie organu odwoławczego prawidłowość zastosowanych środków ochrony środowiska, w tym ochrony akustycznej, potwierdziły właściwe organy wymienione w art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska uzgadniając projekt budowlany przedmiotowej inwestycji.

Także nie nastąpiło w przedmiotowej sprawie naruszenie interesów osób trzecich, bowiem zdaniem organu, żadne z przepisów mających w sprawie zastosowanie nie zostały naruszone.

Organ II instancji rozpoznając wniesione w sprawie odwołanie stwierdził, iż zarzuty w nim przedstawione nie znajdują oparcia w prawie.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." w W. domagając się jej uchylenia, oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności naruszenie prawa tj. art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 106 Kpa, a także art. 68 ust. 5 i 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

W szczególności skarżąca zarzuciła, iż nie wykonano oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji na etapie projektu budowlanego, a dokumentacja przedstawiona Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu nie została uzgodniona lecz jedynie zaopiniowana. Ponadto pozbawienie udziału strony skarżącej w toku uzgadniania projektu budowlanego stanowi naruszenie art. 106 par. 2 i 5 Kpa, a jest to uchybienie, które winno być uwzględnione przez organy w niniejszym postępowaniu. Kolejnym uchybieniem jest to, iż pominięto ocenę zgodności planowanej inwestycji odnoszącej się do projektu budowlanego na konstrukcję barier i ekranów akustycznych z przepisami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. st. W.

Skarżąca stwierdziła też, iż mieszkańcy budynków przy Al. P. T. nr 151 i 153 pozbawieni zostali dostępu do drogi publicznej w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji. Nadto skarżąca wskazała, iż skoro decyzja obejmuje tylko V odcinek projektowanej inwestycji, to nie było dopuszczalne zatwierdzanie "przy okazji" projektów barier ochronnych i ekranów akustycznych również dla odcinka IV.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Podkreślić należy na wstępie, iż kwestia zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została przesądzona treścią decyzji z dnia 10.06.1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie Al. P. T. wraz z uzbrojeniem terenu oraz tymczasowym zapleczem budowy na odcinku: od granicy dzielnicy W. przy torach PKP W.-Z. do ul. S. tj. do powiązania z trasą AK. Decyzja bowiem o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. III RN 35/97 - OSNAPU 1998 nr 4 poz. 107/. Tak więc w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ nadzoru budowlanego był związany treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może dokonywać samodzielnej oceny przeznaczenia terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Rzeczą organu administracji w postępowaniu o pozwoleniu na budowę była ocena czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz czy jest zgodny z obowiązującym prawem budowlanym. W tym zakresie działając organy administracji, prawidłowo oceniły, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne mieści się w dyspozycjach określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10.06.1997 r. i nie narusza postanowień zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić też należy, że projekt powyższej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzgodniony został między innymi z Wydziałem Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego -postanowienie z dnia 26.05.1997 r., oraz z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym - postanowienie z dnia 9.06.1997 r.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało wydaniem przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. na postawie art. 106 Kpa w zw. z art. 32 i art. 33 ustawy Prawo budowlane oraz art. 68 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska postanowienia z dnia 5.07.1999 r. pozytywnie opiniującego z określonymi w tymże orzeczeniu uwagami, dokumentację projektową V odcinka Al. P. T. Z kolei Wojewoda M. postanowieniem z dnia 15.04.1999 r. na podstawie art. 123 Kpa w zw. z art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska uzgodnił w zakresie ochrony środowiska przedłożone rozwiązanie projektowe dotyczące projektów budowlano-wykonawczych związanych z budową V odcinka Al. P. T., z uwagami określonymi w tymże postanowieniu.

Przedstawione we wniesionej skardze zarzuty skierowane do powyższych postanowień wydanych w oparciu o przepis art. 68 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska są chybione, bowiem zarówno postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 5.07.1999 r., jak i postanowienie Wojewody M. z dnia 15.04.1999 r. posiadają przymiot orzeczeń ostatecznych. Stanowisko zajęte przez wskazane wyżej organy współdziałające w niniejszym postępowaniu zostało uzyskane i rozpatrzone przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Za zasadne uznać należy stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji w przedmiocie rozdziału kompetencji poszczególnych organów administracji.

Przepisy prawa materialnego czy to ustawy prawo budowlane, czy też ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska określonym organom administracji udzieliły upoważnienia do wydawania określonych tymi przepisami orzeczeń. W efekcie stwierdzić należy, iż nie jest dopuszczalne, aby organ współdziałający zastępował organ właściwy do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz w rozstrzyganiu sprawy, a może tylko przyczynić się do rozszerzenia stanu faktycznego lub prawnego konkretnej sprawy o pewne dodatkowe okoliczności /por. J. Borkowski glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r. V SA 2699/96 - OSP 1999 z. 3 poz. 56/. Nie jest też dopuszczalne, aby organ upoważniony do wydania określonej decyzji zastępował organ współdziałający. Niezależnie od tego czy będzie to opinia, czy też uzgodnienie, w każdym przypadku mamy do czynienia z dwoma osobno przeprowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, w których stosuje się przepisy Kpa i na każdym organie administracyjnym ciążą wszystkie obowiązki wynikające z przepisów procesowych /por. J. Borkowski - j.w./." Mając uwagi wyżej przedstawione na względzie stwierdzić trzeba, iż chybione są zarzuty skarżącej zmierzające do zakwestionowania w postępowaniu niniejszym legalności orzeczeń uzgadniających.

Analiza treści decyzji o pozwoleniu na budowę i załączonej do niego dokumentacji nie daje podstaw do przyjęcia, iż pozwolenie to zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Załączony do zaskarżonej decyzji projekt wskazuje, iż planowana inwestycja spełnia wymogi określone w przepisie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, nie narusza też uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wbrew zawartym w skardze zarzutom na etapie oceny rozwiązań projektowych sporządzona została przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez ekspertów m. in. w zakresie ochrony środowiska "Ocena wpływu na środowisko" dotycząca przedmiotowej inwestycji.

Chybiony jest też zarzut naruszenia dyspozycji art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem jak wskazuje załączona do akt dokumentacja, dostęp do drogi publicznej dla budynków usytuowanych przy przedmiotowej inwestycji został zapewniony. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa budowlanego wyżej wskazanych, a w szczególności przepisów art. 5 i art. 32 oraz art. 35 ustawy Prawo budowlane.

Fakt, że w zaskarżonej decyzji zatwierdzono poza projektami odnoszącymi się do odcinka V również projekty budowlane dla barier ochronnych i ekranów akustycznych dla odcinka IV Al. P. T. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja stanowi pozwolenie na roboty budowlane wykonywane na terenie linii rozgraniczających V odcinka, nie jest uchybieniem, jeśli zważy się, iż nie jest konieczne zawarcie w jednej decyzji i pozwolenia na budowę i zatwierdzenia, projektu budowlanego. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego może być wydana odrębnie od decyzji o pozwoleniu na budowę /por. art. 33 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane./

Ze wskazanych wyżej przyczyn, wobec braku zasadności zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono o jej oddaleniu.