Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1283/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 1-5, 7
journal: Dz.U. 2015 poz 1255
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r., znak [...], Minister Sprawiedliwości (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 11d ust. 2-3, 5 i 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 294 ze zm., dalej: "ustawa"), po rozpoznaniu odwołania Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Fundacja") od decyzji z [...] listopada 2019 r., znak: [...] Wojewody [...] (dalej: "organ

I instancji", "Wojewoda") - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Fundacja wnioskiem z 17 września 2019 r. wystąpiła do Wojewody o wpis na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy i świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze województwa [...].

Zaskarżoną decyzją Wojewoda odmówił wpisu Fundacji na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze województwa [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w powiecie gorlickim rozwiązano umowę z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym. Podniósł, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2016 r. stwierdzono brak obsady punktów w Ł. i B. w nominalnym czasie funkcjonowania tych punktów. Wskazał, także że powiat [...] również rozwiązał umowę z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie organizacji, tj. stwierdzono okoliczności uniemożliwiające prawidłowe wykonanie umowy ze względu na ograniczoną liczbę osób posiadających uprawnienia doradców obywatelskich. Natomiast w powiecie [...] Fundacja nie była w stanie wywiązać się

z zawartej z powiatem umowy, w wyniku czego rozwiązano umowę ze skutkiem natychmiastowym w części dotyczącej realizacji zadania polegającego na prowadzeniu jednego punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego zlokalizowanego w O. Wyjaśnił, że podczas wykonywania umowy w powiecie [...] stwierdzono nienależyte jej wykonywanie,

a w zasadzie niepodjęcie jej wykonywania zgodnie z postanowieniami umownymi przez osobę do tego uprawnioną. Do dnia rozwiązania umowy tj. 16 stycznia 2019 r. Fundacja nie udokumentowała, że wyznaczony doradca do udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego spełnia wymagania określonej w art. 11 ust. 3a ustawy oraz nie przedstawiła również kopii umowy zawartej z osobą wyznaczoną do udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, pomimo, że obowiązek taki określono w zawartej umowie. Z powyższych względów w dniu 16 stycznia 2019 r. rozwiązano umowę z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym. Ponadto, w powiecie koszalińskim, Starosta [...] rozwiązał ze skutkiem natychmiastowym zawartą z Fundacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego ze względu na nienależyte jej wykonywanie. Natomiast w powiecie [...] zarząd powiatu rozwiązał umowę z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym. Było to konsekwencją braku realizowania zadania przez Fundację i niewywiązywania się

z postanowień umowy na prowadzenie punktów świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Wojewoda podkreślił również, że w powiecie [...],[...]

i [...] rozwiązano umowy z Fundacją za porozumieniem stron. Przy czym

w powiecie [...] rozwiązano umowę w części.

Ponadto wyjaśnił, że w powiecie gliwickim stwierdzono nieterminowe oraz nienależyte wykonanie umowy, w szczególności zmniejszenie zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego tj. nie realizowanie dyżurów w punktach zgodnie z harmonogramem działania punktów w 2019 r. - w gminie S. oraz R.

Z kolei w powiatach: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Fundacja złożyła oświadczenia woli o odstąpieniu od umowy z uwagi na niemożność zapewnienia stabilnego obsadzenia dyżurów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w związku z brakiem dopuszczenia współpracowników Fundacji na doradców obywatelskich. W powiecie [...] Fundacja odstąpiła od części umowy w zakresie poradnictwa obywatelskiego, zaś w powiecie [...] nie zawarto umowy z Fundacją.

Organ I instancji wyjaśnił, że w związku z rozwiązaniem lub odstąpieniem od umowy przez Fundację, a także ze względu na brak możliwości powierzenia prowadzenia ww. punktów kolejnej organizacji pozarządowej, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy pełnienie dyżurów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, zmuszony był przejąć samorząd zawodowy, tj. radcowie prawni i adwokaci wyznaczeni przez Okręgowe Izby Radców Prawnych oraz Okręgowe Rady Adwokackie - taka sytuacja miała miejsce w powiecie [...],[...], [...] oraz [...].

Wojewoda uznał, że wskazane bardzo liczne przypadki uchybień przesądzają o odmowie wpisu Fundacji na listę organizacji uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, wobec zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 ustawy oraz nie spełniania przez Fundację warunków wymienionych art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy.

Ponadto w ocenie Wojewody bezsprzecznym jest fakt, że umowy zawarte pomiędzy Fundacją i powiatami, w wyniku rozwiązania lub odstąpienia od umowy, przestały wiązać strony z przyczyn leżących po stronie organizacji, która nie podjęła się realizacji zadania publicznego będącego przedmiotem zawartych umów.

Od powyższej decyzji Wojewody odwołanie złożyła skarżąca, wnosząc o jej zmianę poprzez wydanie decyzji o wpisaniu Fundacji na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Fundacja w odwołaniu podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wyjaśnienia zaprezentowane w sprawie. Zakwestionowała ustalenia prawne i faktyczne organu I instancji. Zdaniem Fundacji wszechstronna ocena już tylko samej treści oświadczeń przesłanych przez starostwa powiatowe oraz przepisów prawa wskazuje, że nie zachodzą stwierdzone przez organ administracyjny okoliczności rozwiązania umów zawartych pomiędzy skarżącą a powiatami przez starostów. Wskazała, że starostwa powołują się na przesłanki umowne do rozwiązania umowy zawartej pomiędzy organizacją pozarządową a powiatem, zastrzeżone więc dla powiatu reprezentowanego przez zarząd powiatu, stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. Nr 511 ze zm.). Starosta działając w imieniu własnym może rozwiązać umowę zawartą z organizacją pozarządową wyłącznie na podstawie ustawy (art. 11 ust. 9). W ocenie Fundacji żadne oświadczenie przesłane przez powiaty mające stanowić wypowiedzenie umowy nie powołuje się na przesłankę ustawową wynikającą z art. 11 ust. 9, wyjątkowo uprawniającą do rozwiązania umowy zawartej pomiędzy powiatem, a Fundacją przez starostę działającego samodzielnie i w imieniu własnym.

Fundacja zarzuciła, że Wojewoda pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez Fundację, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy w postaci załączonych dokumentów, wskazujący na jej potencjał oraz przyczyny przejściowych problemów na początku 2019 r. Ponadto dokonał oceny materiału dowodowego wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, wysnuwając istotne dla sprawy wnioski niepoparte zebranym materiałem. W szczególności z treści przekazanych przez starostwa powiatowe pism do akt postępowania, w tym wypełnionych dla wojewodów formularzy oraz załączonych do nich wyjaśnień, wynikają często wewnętrzne sprzeczności wynikające głównie z ograniczeń tabelki przesyłanej przez wojewodów do wypełnienia przez powiaty i braku możliwości wpisywania okoliczności rozwiązania umowy przez organizację pozarządową na podstawie jej uprawnień umownych lub ustawowych. Wyjaśniła, że Wojewoda nie poddał tych pism starostw należytej ocenie, poza przytoczeniem tej części ich treści, która odpowiadała przyjętej sentencji decyzji.

Zdaniem Fundacji, Wojewoda winien uwzględnić jej potencjał na dzień złożenia wniosku lub wydania decyzji. Skarżąca wskazała, że organ wydając zaskarżoną decyzję w ogóle pominął ocenę potencjału pozytywnego Fundacji na dzień złożenia wniosku. A ponadto nie dokonał wykładni zasad gwarancji należytej realizacji zadania na podstawie informacji czy dokumentów zarówno pozytywnych, jak i potencjalnie mniej korzystnych dla Fundacji.

2. Minister, po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Ministra istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez Fundację warunków do dokonania takiego wpisu. W uzasadnieniu decyzji odwołał się do treści art. 11d ust. 2, art. 11d ust. 3, oraz art. 11d ust. 6 ustawy.

Minister podniósł, że w art. 11d ust. 2-4 ustawy określono pozytywne przesłanki, które muszą spełnić organizacje pozarządowe, aby mogły uzyskać wpis na odpowiednią listę.

Wskazał ponadto, że z treści art. 11d ust. 5 ustawy wynika, że jedną z przesłanek negatywnych stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz nieodpłatnej mediacji jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Zatem rozwiązanie w ciągu dwóch lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie czy też nieodpłatna mediacja). Innymi słowy, wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list (listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji), o jaki ubiega się zainteresowana organizacja. Wojewódzkie listy punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, punktów świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy punktów nieodpłatnej mediacji prowadzone są odrębnie, a każda zainteresowana organizacja pozarządowa może starać się o taki wpis w zakresie wszystkich trzech form realizacji zadań publicznych, bądź przez siebie wybranych. Minister wskazał, że już sam fakt rozwiązania umów w 2019 r. z skarżącą przez starostów stanowi powód do odmowy wpisu Fundacji na listę organizacji uprawnionych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie województwa [...].

Minister podkreślił, że z analizy materiału dowodowego wynika że w 2019 r. Starostowie - [...],[...],[...] oraz [...] rozwiązali umowy z Fundacją. Starosta [...] w piśmie z 25 stycznia 2019 r. złożył Fundacji oświadczenie o rozwiązaniu umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o powierzenie realizacji zadania publicznego w 2019 r. pn.: "Prowadzenie na terenie powiatu koszalińskiego punktów, w których będzie udzielana nieodpłatna pomoc prawna lub świadczone nieodpłatne poradnictwa obywatelskiego" ze skutkiem natychmiastowym. Przyczyną rozwiązania umowy było nienależyte jej wykonywanie, niezgodnie ze złożoną ofertą. W ofercie i w umowie Fundacja zobowiązała się od 1 stycznia 2019 r. do świadczenia w punkcie 3 nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osoby uprawnione przepisami ustawy. Podniósł, że obowiązku tego skarżąca nie realizowała i nie skierowała do realizacji umowy takich osób.

Ponadto wskazał, że z pisma Starosty [...] z 7 listopada 2019 r. skierowanego do Wojewody [...] wynika, że Fundacja przed dniem 25 stycznia 2019 r. nie kierowała do powiatu [...] żadnych oświadczeń w przedmiocie odstąpienia od umowy nr [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że umowę z [...] grudnia 2018 r., zawartej pomiędzy Powiatem [...] a Fundacją, nie sposób uznać za nieważną z uwagi na złożenie oświadczenia woli w przedmiocie zawarcia umowy w imieniu powiatu przez Starostę [...]. Fundacja po zawarciu umowy z Powiatem [...] nie kwestionowała jej zawarcia, przystąpiła do realizacji obowiązków z niej wynikających. Podniósł, że powyższe oznacza, iż przedmiotowa umowa we wzajemnych relacjach między jej stronami, tj. Fundacją oraz Powiatem [...] uznawana była za zawartą i wzajemnie wiążącą. Późniejsze (po zawarciu umowy i po podjęciu wykonywania obowiązków z niej wynikających) kwestionowanie umowy przez Fundację należy oceniać jako zmierzające wyłącznie do uchronienia się przed odmowną decyzją w przedmiocie wpisu na listę organizacji uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie województwa mazowieckiego (a także na inne listy, w zakresie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub nieodpłatnej pomocy prawnej, prowadzone na obszarze właściwości innych wojewodów).

Minister wskazał również, że Starosta [...] również rozwiązał z Fundacją umowę w przedmiocie realizacji zadania publicznego pn.: "Prowadzenie na terenie Powiatu [...], wraz z edukacją prawną 1 punktu, gdzie będzie świadczona nieodpłatna pomoc prawna oraz 1 punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.". Wprawdzie oświadczenie z dnia 4 lutego 2019 r. o rozwiązaniu umowy zostało podpisane m.in. przez wicestarostę ostrowieckiego, jednak posiadał on upoważnienie starosty do pełnienie wszelkich czynności z zakresu zadań i kompetencji zastrzeżonych dla starosty, podczas jego nieobecności.

Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną rozwiązania umowy było niezawarcie przez Fundację umowy z doradcą, o którym mowa w art. 11 ust. 3a ustawy. Podniósł, że w piśmie z 16 stycznia 2019 r. Fundacja skierowała do Powiatu [...] oświadczenie o odstąpieniu od umowy. Swoje oświadczenie Fundacja oparła na podstawie § 12 ust. 1 umowy. Wskazane postanowienie umowne nie uprawniało jednak Fundacji do odstąpienia od umowy, po przekazaniu jej dotacji (fakt przekazania dotacji jest bezsporny).

Ponadto podniósł, że do rozwiązania umowy z Fundacją w przedmiocie realizacji zadania publicznego pn.: "Prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu [...] w 2019 r,", doszło także w Powiecie [...]. W imieniu Starosty [...] oświadczenia o rozwiązaniu umowy z Fundacją złożył Wicestarosta S. P. posiadający upoważnienie starosty do złożenia przedmiotowego oświadczenia. Wskazał, że przyczyną rozwiązania umowy było pozyskanie informacji od Fundacji z 17 stycznia 2019 r. o istniejących przeszkodach uniemożliwiających wykonanie umowy oraz zmniejszenie zakresu zadania publicznego. Rozwiązanie umowy nastąpiło z dniem 18 stycznia 2019 r. W piśmie obejmującym oświadczenie o rozwiązaniu umowy wskazano również, iż określona zostanie kwota dotacji podlegająca zwrotowi wraz z odsetkami i termin jej zwrotu.

Minister wskazał jednocześnie, że skarżąca przed dniem rozwiązania umowy tj. w piśmie z 16 stycznia 2019 r. adresowanym do Powiatu [...] oświadczyła, że odstępuje od umowy na realizację zadania publicznego w części dotyczącej prowadzenia punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w K. i w części dotyczącej prowadzenia punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w [...]. Jednak Powiat [...] nie uznał tego oświadczenia za skuteczne. Natomiast sama skarżąca po złożeniu oświadczenia z 18 stycznia 2019 r. o rozwiązaniu umowy nie kwestionowała zasadności złożonego oświadczenia, przedłożyła sprawozdanie końcowe z realizacji zadania do dnia rozwiązania umowy, załączając m.in. listy obecności dyżurujących pracowników do dnia 18 stycznia 2019 r. Ponadto Fundacja zwróciła powiatowi niewykorzystaną część dotacji za miesiąc styczeń 2019 r. wraz z odsetkami.

Minister wskazał również, że Starosta [...] w piśmie z 5 marca 2019 r. złożył Fundacji oświadczenie o rozwiązaniu ze skutkiem natychmiastowym umowy pn.: "Realizacja zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej dla mieszkańców Powiatu [...] w 2019 r.". Uzasadniając rozwiązanie umowy starosta wskazał na nienależyte wykonanie umowy przez Fundację. Świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w lokalu znajdującym się w budynku Urzędu Miasta w N. nie było realizowane. Fundacja pomimo wezwań powiatu nie przedłożyła karty czasu pracy potwierdzającej realizację zadania.

Ponadto Minister wskazał, że z pisma Starostwa Powiatowego w N. z 5 lutego 2019 r. wynika, że Fundacja złożyła oświadczenie o odstąpieniu od umowy (pismo z 16 stycznia 2019 r.), powołując się na trudności w obsadzeniu dyżurów w zakresie poradnictwa obywatelskiego na terenie powiatu. Wyjaśnił, że zgodnie z § 13 ww. umowy, Fundacja mogła odstąpić od umowy w przypadku uprawdopodobnienia trudności w obsadzaniu dyżurów w zakresie poradnictwa obywatelskiego, nie później niż do dnia przekazania dotacji. Pierwsza transza dotacji została przekazana na rachunek Fundacji w dniu 9 stycznia 2019 r. czyli przed datą złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy.

Podkreślił jednocześnie, że sama okoliczność rozwiązania umowy z Fundacją przez Starostę [...],[...],[...] oraz [...] była wystarczająca do wydania decyzji odmownej. Zaznaczył, że jak już wcześniej wskazano, z treści art. 11d ust. 5 ustawy wynika bowiem, iż wystarczający jest choćby jeden przypadek rozwiązania umowy.

W ocenie Ministra fakt wskazania przez starostów w oświadczeniu o rozwiązaniu umowy różnych przesłanek rozwiązania umowy pozostaje bez znaczenia dla rozpatrzenia sprawy z tego względu, że wojewoda nie jest uprawniony do badania skuteczności rozwiązania umowy. Podniósł, że Wojewoda w toku rozpatrywania wniosku organizacji pozarządowej, o którym mowa wart. 11d ust. 6 ustawy, dokonuje weryfikacji i oceny przedłożonej przez nią wraz z wnioskiem dokumentacji, o której mowa w ust. 8 i 9. Zaznaczył, że przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają natomiast wojewody do badania, w toku rozpatrywania wniosku o wpis, zasadności rozwiązania przez starostę z organizacją pozarządową umowy na realizację zadania publicznego. Zdaniem organu odwoławczego sam fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostów stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy.

Podniósł jednocześnie, ze kompetencji do badania zasadności rozwiązania umowy przez starostę nie posiada również organ odwoławczy. Co przy tym istotne, organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego o wpis na listę oraz w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego nie są również władne dokonywać ustaleń na okoliczność skutecznego prawnie rozwiązania na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy umowy łączącej powiat z organizacja pozarządową. Wskazał, że w tym zakresie dopuszczalna jest wyłącznie droga sądowa, a nie administracyjna. Wynika to m.in. z art. 189 k.p.c., który stanowi o dopuszczalności wytoczenia powództwa o ustalenie przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. Fundacja nie przedstawiła jednak żadnego dowodu na okoliczność, że nie doszło do skutecznego rozwiązania umów, w szczególności nie przedstawiła żadnego wyroku sądu powszechnego na powyższą okoliczność.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, starosta wchodzi w skład zarządu powiatu jako jego przewodniczący. Pozostaje to jednak bez wpływu na kompetencje przyznane przez ustawodawcę staroście na podstawie art. 11 ust. 9 w zw. z art. 11d ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2 lub ust. 4 pkt 2 ustawy oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 ustawy, uprawniające starostę do rozwiązania umowy z organizacją pozarządową w przypadku zaistnienia przesłanek wynikających z powyższych przepisów. Upoważnienie do rozwiązania umowy z organizacją pozarządową na realizację zadania publicznego ustawodawca przyznał staroście, nie zaś powiatowi jako jednostce samorządu terytorialnego. Wskazał ponadto, że starosta obok zadań wykonywanych jako przewodniczący zarządu powiatu (art. 26 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) posiada też kompetencje własne, które realizuje jako organ administracji publicznej (nie zaś jako przewodniczący ww. organu kolegialnego powiatu). Minister odwołał się do treści art. 11 ust. 9 ustawy.

Organ odwoławczy w związku z powyższym wskazał, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 11 ust. 9 ustawy, organem właściwym do rozwiązania umowy o realizację zadania polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest starosta. Zaznaczył, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu (a nie starosty) składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. W przeciwnym przypadku pierwsza z powołanych regulacji, tj. art. 11 ust. 9 ustawy, w zakresie wskazania organu upoważnionego do wykonania czynności w niej wymienionych - byłaby de facto zbędna. Zaznaczył ponadto, że art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest zamieszczony w rozdziale 5 "Mienie powiatu" (który wyznacza zakres jego stosowania), a nie w części ogólnej tej ustawy, czy jej rozdziale 3 "Władze powiatu". Zdaniem Ministra nie można tego przepisu stosować do przypadków określonych w art. 11 ust. 9 ustawy, mając na uwadze, że zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, o których mowa w art. 11 ust. 7 zdanie drugie ustawy, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, które nie są związane z mieniem powiatu lecz są finansowane z budżetu państwa (art. 8 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy).

Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę wystąpiła negatywna przesłanka z art. 11d ust. 5 ustawy, skutkująca zgodnie z art. 11 ust. 7 ustawy koniecznością wydania decyzji o odmowie wpisu Fundacji na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze województwa mazowieckiego.

Ponadto zaznaczył, że pamiętać przy tym należy o zakresie kognicji wojewody w postępowaniu o wpis organizacji pozarządowych na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, która nie uprawnia go do badania skuteczności rozwiązania umowy. Wojewoda nie może podejmować również działań w celu ustalenia skuteczności doręczenia oświadczeń woli Starostów o rozwiązaniu umów. Badanie tej okoliczności mieści się bowiem w zakresie badania skuteczności rozwiązania umowy, do którego organ administracyjny nie jest uprawniony.

Jednocześnie podniósł, że skoro wojewoda w postępowaniu o wpis organizacji pozarządowych na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego nie bada skuteczności rozwiązania umowy, to fakt doręczenia, czy też niedoręczenia oświadczeń woli starostów o rozwiązaniu umów jest irrelewantny dla oceny, czy ziściła się przesłanka z art. 11d ust. 5 ustawy. Wskazał, że jeżeli bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika fakt złożenia oświadczenia o rozwiązaniu umowy z Fundacją przez starostę, to sama ta okoliczność jest wystarczająca do uznania, że wystąpiła negatywna przesłanka z art. 11d ust. 5 ustawy, a w konsekwencji, że wojewoda obowiązany jest wydać decyzję o odmowie wpisu organizacji na listę.

Organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od powyższej konstatacji, po dokonaniu analizy wskazanych w opisanych wyżej dokumentach powodów rozwiązania umów z Fundacją przez Starostę [...],[...],[...],[...], a także [...] i [...], dostrzegł, iż wskazują one na niewłaściwe wykonywanie przez Fundację zadania publicznego stanowiącego prowadzenie punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym skierowanie do wykonywania tego poradnictwa osób, które nie posiadały stosownych, wymaganych przez ustawę kwalifikacji. W ocenie Ministra sytuacje rozwiązania umów z Fundacją były uzasadnione.

Ponadto Minister wyjaśnił, ze wyeksponowania wymagają okoliczności wystąpienia wobec Fundacji licznych uwag i zastrzeżeń w zakresie realizacji przyjętych na siebie zobowiązań wynikających z ustawy tj. przypadki odstąpienia przez Fundację od zawartych umów, konieczność rozwiązania za porozumieniem stron umów, jak również niezawarcie umowy z Fundacją pomimo wybrania jej oferty w przeprowadzonych konkurach, spowodowane niezdolnością Fundacji do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (brakiem wykwalifikowanych osób). Wskazał, że Fundacja odstąpiła od umowy na realizację zadania publicznego w powiatach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Ponadto w powiecie [...] Fundacja odstąpiła od części umowy w zakresie poradnictwa obywatelskiego, zaś w powiecie [...] nie zawarto umowy z Fundacją.

Zdaniem Ministra treść dokumentacji postępowania, w tym umów zawartych przez Fundację, pism Fundacji informujących o problemach związanych z realizacją umów uzasadnianych brakiem osób wykwalifikowanych do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego wskazuje, że skarżąca zawarła umowy na wykonywanie zadań publicznych będąc świadoma, iz nie dysponuje odpowiednim potencjałem ludzkim, w tym osobami uprawnionymi do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

W ocenie organu odwoławczego zaistnienie zatem przypadków, gdzie nie doszło do podpisania umowy pomimo wyboru Fundacji podważa jej wiarygodność i rzetelność w działaniach związanych z przystąpieniem i wykonywaniem zadań z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz uzasadnia tezę, że Fundacja nie daje rękojmi wykonywania zadania publicznego w zakresie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Ponadto wyjaśnił, że ubieganie się przez Fundację o wpis na listę organizacji uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego bez posiadania odpowiedniego potencjału w postaci osób mogących wykonywać tego rodzaju czynności, determinuje wniosek, że mamy do czynienia ze świadomą nierzetelną postawą tego podmiotu. Wskazał również, że Fundacja przystępowała w 2018 r. do konkursów i podpisała w nich umowy albo mimo wygrania ich ostatecznie nie decydowała się na podpisanie umowy oznacza, iż Fundacja stanęła do otwartych, regulowanych ustawą konkursów na wykonywanie zadań publicznych niejako "na próbę", wiedząc, że nie dysponuje odpowiednio wykwalifikowanymi osobami, przedstawiając takie niewykwalifikowane osoby do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i licząc, że zostanie to niezauważone albo nie zostanie zweryfikowane i nie wywoła negatywnych konsekwencji. Zdaniem Ministra przystąpienie do konkursu stanowi poważne i wiążące oświadczenie wyrażające nie tylko zobowiązanie do wykonania przyjętego na siebie zadania zgodnie z postawionymi wymaganiami, ale także zawiera ono w sobie oświadczenie o gotowości i zdolności do jego wykonania, w tym w zakresie dysponowania osobami posiadającymi wymagane przez ustawę kwalifikacje. Zaznaczył, że skutkiem zawarcia umów, których następnie Fundacja - z przyczyn od siebie zależnych - nie była w stanie wykonać był brak realizacji istotnego społecznie zadania publicznego. W ocenie Ministra skarżąca swoją wielokrotnie powtarzającą się praktyką wprowadziła w błąd organy powierzające jej do realizacji zadanie z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W rezultacie zadeklarowania zdolności do wykonania zadania, mimo braku osób posiadających odpowiednie, wymagane przez ustawę kwalifikacje Fundacja spowodowała stan, w którym inne podmioty nie uzyskały umowy o świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub nieodpłatnej mediacji a starostowie zostali postawieni przed koniecznością rozwiązania umów, albo nie zawarcia umów, w wyniku czego nie zostały wykonane w należyty sposób, zgodnie z oczekiwaniami społecznymi, zadania, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy.

W ocenie Ministra postawa i działania skarżącej uprawniają do przyjęcia uzasadnionej tezy, że nie daje gwarancji należytego świadczenia usług udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Podkreślił, że ustawodawca przywiązuje dużą wagę do gwarancji należytego wykonywania zadań publicznych regulowanych ustawą. W przepisach wskazujących przesłanki pozytywne dla wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub nieodpłatnej mediacji (art. 11d ust. 2 pkt 3; art. 11d ust. 3 pkt 3 oraz art. 11d ust. 4 pkt 3 ustawy) ustawodawca zaakcentował postulat wysokiego standardu realizacji tego zadania publicznego i rękojmi jego należytego wykonania. W wymaganiach stawianych odrębnie dla każdego rodzaju nieodpłatnych usług pomocowych (przesłankach pozytywnych wpisu na odpowiednią listę), ustawodawca postawił wymóg, aby organizacja pozarządowa aspirująca o wpis na odpowiednią listę dawała gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie poufności w związku z udzielaniem odpowiednio nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy nieodpłatnej mediacji i ich dokumentowaniem; profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy nieodpłatnej mediacji oraz przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy nieodpłatnej mediacji, w szczególności w sytuacji gdy zachodzi konflikt interesów; opracowania i stosowania standardów obsługi i wewnętrznego systemu kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, oraz prowadzonej nieodpłatnej mediacji (art. 11d ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy - dla nieodpłatnej pomocy prawnej; art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy - dla nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz art. 11d ust. 4 pkt 3 ustawy - dla nieodpłatnej mediacji).

Minister wyjaśnił, że starosta zawierający z daną organizacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że wykonawca zawrze umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami, sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). Zdaniem organu odwoławczego w celu dokonania oceny wiarygodności organizacji starosta powinien uwzględnić złożone przez nią dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje), a także uwzględnić wszelkie dostępne informacje o świadczeniu usług na rzecz innych powiatów. Rezultatem takiej analizy powinno być jednoznaczne, graniczące z pewnością przekonanie organu, że dana organizacja będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków, że w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego zostanie wykonana w pełnym zakresie w jakim zobowiązał się jej wykonawca, a wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z przyjętymi standardami, co następnie zostanie starannie udokumentowane i rozliczone.

Podkreślił również, że jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Jednocześnie odwołał się do treści art. art. 11 ust. 12 i art. 10 ust. 2.

Organ odwoławczy stwierdził, że zasadny jest więc w świetle powyższych rozważań wniosek, iż ustawodawca w art. 11d ust. 5 ustawy wzmocnił postulat wysokiego standardu realizacji nieodpłatnych usług pomocowych wprowadzając regulację, zgodnie z którą nie podlega wpisowi na odpowiednią listą taka organizacja, która w ciągu dwóch lat poprzedzających wniosek o wpis dopuściła się określonych uchybień w realizacji umów o świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy nieodpłatnej mediacji, tj. (1) nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego; (2) wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, (3) rozwiązana została z organizacją umowa przez starostę. Każdorazowo zatem wystąpienie wobec danej, ubiegającej się o wpis na listę organizacji pozarządowej jednego z trzech wymienionych w tym przepisie przypadków mających miejsce w okresie dwóch lat poprzedzających wpis powoduje obowiązek wojewody wydania decyzji o odmowie wpisu na listę.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2019 r.

3. Skargę na decyzję Ministra z [...] kwietnia 2020 r. złożyła Fundacja, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesięcznym wskazując jej rozstrzygnięcie poprzez wpisanie jej na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art.11d ust. 5 i ust. 7 oraz ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 3 ustawy poprzez w szczególności:

- błędne uznanie, że w przypadku skarżącej zachodzi przeszkoda (przesłanka negatywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 5 ustawy,

- błędne uznanie, że w przypadku skarżącej nie zachodzi warunek (przesłanka pozytywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 3 ustawy,

podczas gdy należyta i wszechstronna ocena materiału dowodowego, w tym wyjaśnień skarżącej, prowadzi do stwierdzenia spełnienia przez nią warunków (przesłanek pozytywnych) oraz braku przeszkód (przesłanek negatywnych) do wydania decyzji zgodnej z jej wnioskiem o wpis na listę Wojewody;

b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności na podstawie twierdzeń skarżącej, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do wydania decyzji dowolnej, obarczonej błędnymi i dowolnymi ustaleniami własnymi organu, uniemożliwiło ponadto skarżącej należytą realizację uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania, jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody;

c) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w szczególności poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez organ od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, zaniechanie przeprowadzenie przez organ administracyjny postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Uzasadniając skargę skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Wskazała również, że w jej przypadku nie zachodzi przeszkoda, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 5 ustawy, a już na pewno organ nie wykazał należycie, by mogła zachodzić. Podniosła również, że organ dokonał błędnych ustaleń w zakresie stwierdzenia niespełnienia wymaganych przez nią przesłanek pozytywnych. Zaznaczyła ponadto, że samo zaś postępowanie zostało przeprowadzone w sposób naruszający przepisy k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie Minister Sprawiedliwości w decyzji administracyjnej odmówił skarżącej wpisu na prowadzoną przez Wojewodę [...] listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez Fundację [...] przewidzianych przez ustawę

z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 294; dalej: "ustawa") warunków do uzyskania takiego wpisu (tj. istnienia przesłanek pozytywnych i braku wystąpienia przesłanek negatywnych).

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań a tym samym nie spełnia przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie. Dodatkowo w sprawie wystąpiły również tzw. przesłanki negatywne, które również uniemożliwiają wpis na listę.

Zdaniem skarżącej, Fundacja spełnia przesłanki pozytywne wynikające

z ustawy i jednocześnie nie zachodzi przeszkoda (tj. przesłanka negatywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi wydającym decyzję w II instancji a nie stronie skarżącej. Przypomnieć trzeba, że Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję Wojewody, ale jednoczenie wskazał, że Fundacja zarówno nie spełniała przesłanki pozytywnej jak i w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna. Tym samym organ II instancji zmodyfikował uzasadnienie decyzji Wojewody, który przyjął, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne ale odmową wpisu było wyłącznie wystąpienie przesłanki negatywnej. W ocenie Sądu, modyfikacja uzasadnienia przez organ II instancji była właściwa.

2. W niniejszej sprawie wskazać można na okoliczności faktyczne i prawne, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

- decyzją z [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] orzekł o odmowie wpisu Fundacji na prowadzoną przez Wojewodę [...] listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, wskazując między innymi, że Fundacja udowodniła wystąpienie przesłanek pozytywnych (wynikających z ustawy), natomiast organ powziął wiedzę o zaistnieniu przesłanek negatywnych w zakresie rozwiązania wielu umów przez starostów z Fundacją (szczegółowo opisanych w decyzji), co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku;

- w toku czynności dowodowych Wojewoda ustalił, że Fundacja wielokrotnie, uprzednio wygrywając konkursy na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, odstępowała lub też w ogóle nie podpisywała umów w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, między innymi z uwagi na brak odpowiednio wykwalifikowanych pracowników;

- ustalono, że w niektórych przypadkach (szczegółowo opisanych w decyzji) doszło do rozwiązania umów przez starostów z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym;

- organ wskazał także na szereg licznych innych nieprawidłowości, polegających na rozwiązaniu umowy przez powiat lub zwrotu dotacji przez Fundację (szczegółowo opisanych w decyzji);

- od decyzji Wojewody odwołanie złożyła Fundacja, wskazując, że nie zachodzą stwierdzone przez wojewodę przesłanki negatywne do wydania wnioskowanej przez Fundacje decyzji;

- Minister Sprawiedliwości (organ II instancji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody, modyfikując jedynie jej uzasadnienie (wskazał, że Fundacja nie spełniła również przesłanki pozytywnej wskazanej w ustawie).

3. W pierwszej kolejności należy wskazać podstawowe regulacje prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Podstawowym aktem prawnym odnoszącym się do omawianej problematyki jest ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej. Celem wejścia w życie ustawy

o nieodpłatnej pomocy prawnej było zapewnienie dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej osobom jej potrzebującymi, których co do zasady nie stać na poradę prawnika w ramach prowadzonej przez niego prywatnej praktyki. Początkowo nieodpłatna pomoc prawna adresowana była do wąskiej grupy osób. Kolejne nowelizacje ustawy poszerzyły krąg beneficjentów pomocy, jak również rozszerzyły samą jej formę – wprowadzono nieodpłatne poradnictwo obywatelskie oraz nieodpłatną mediację. Dopuszczono możliwość, aby każdy, kto złoży oświadczenie o konieczności skorzystania z takiej pomocy, mógł uzyskać wsparcie w punktach stacjonarnych. Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej znowelizowana została także w czasie pandemii. Zmiany zostały wprowadzone ustawą o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (szerzej zob. A.S. Bartnik, K.J. Kowalska, A. Krysztofowicz, Nieodpłatna pomoc prawna online w czasach epidemii, LEX/el). Ustawa określa zasady udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także zasady realizacji zadań z zakresu edukacji prawnej.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 11 d ust. 1-5 oraz ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 11 d ust. 1- 5 ustawy:

"1. Wojewoda prowadzi listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa.

2. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:

1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem poradnictwa obywatelskiego;

2) posiada umowę zawartą z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2, oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;

3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:

a) poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem,

b) profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej,

c) przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej,

w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;

4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej.

3. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:

1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się ze świadczeniem poradnictwa obywatelskiego, nabyte w okresie pięciu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, lub co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa;

2) posiada umowę zawartą z doradcą oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;

3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:

a) poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem,

b) profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,

c) przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;

4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

4. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie prowadzenia nieodpłatnej mediacji, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:

1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z prowadzeniem mediacji;

2) posiada umowy zawarte z co najmniej trzema mediatorami, o których mowa w art. 4a ust. 6;

3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:

a) poufności w związku z prowadzeniem nieodpłatnej mediacji i jej dokumentowaniem,

b) profesjonalnego i rzetelnego prowadzenia nieodpłatnej mediacji,

c) przestrzegania zasad etyki przy prowadzeniu nieodpłatnej mediacji,

w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;

4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości prowadzonej nieodpłatnej mediacji.

5. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, nie mogą ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 6, nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również ta organizacja pozarządowa, z którą starosta rozwiązał umowę. Termin dwóch lat biegnie od dnia rozliczenia się z dotacji i zwrotu nienależnych środków wraz

z odsetkami albo rozwiązania umowy".

Zgodnie zaś z art. 11d ust. 7 ustawy: "Odmowa wpisu na listę, o której mowa w ust. 1, organizacji pozarządowej, która nie spełnia warunków określonych w ust. 2-5, następuje w drodze decyzji".

Dokonując pewnego uproszczenia wskazanych przepisów ustawy, można przyjąć, że ustawa określa przesłanki, jakie organizacja pozarządowa powinna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa. Przesłanki te można podzielić na pozytywne i negatywne:

a) art. 11 d ust. 2-3 ustawy zawiera przesłanki pozytywne, które powinna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze danego województwa punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,

b) art. 11 d ust. 5 ustawy zawiera przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.

4. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, można zgodzić się z organem, że Fundacja, co do zasady, spełniła część przesłanek pozytywnych określonych

w art. 11 d ust. 2-3 ustawy, gdyż:

- załączyła do wniosku dokumenty potwierdzające spełnienie warunku,

o którym mowa w ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 w postaci licznych referencji udzielonych przez jednostki samorządów terytorialnych;

- złożyła zaświadczenia jednostek samorządów terytorialnych o rozliczeniu się z przyznanej dotacji na wykonanie powierzonych zdań;

- przedłożyła listę adwokatów, radców prawnych, doradców oraz mediatorów, z którymi zawarła umowy o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub prowadzenie nieodpłatnej mediacji;

- załączono zaświadczenia wystawione dla osób posiadających wiedzę

i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz potwierdzenia wpisania na listy stałych mediatorów;

- przedłożono dokumenty opisujące standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

W ocenie Sądu, zasadnie Minister Sprawiedliwości jednak uznał, że Fundacja nie spełniała przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 ustawy (tj. daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia: poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem, profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów) oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy (tj. daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności

w zakresie zapewnienia: poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem, profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności

w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów).

Ocenę Ministra Sprawiedliwości podziela Sąd - Fundacja nie daje "gwarancji należytego wykonania zadań". Ocena ta wynika z analizy akt sprawy i wskazanych w decyzjach okoliczności faktycznych i prawnych.

Zasadnie przyjął organ w decyzji, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia" oznacza, że przypadki wymienione w ustawie nie stanowią katalogu zamkniętego zakresu tych gwarancji, a jedynie przykładowe ich wymienienie. Zasadnie zatem organ, w ocenie Sądu, wskazał, że obowiązek złożenia przez daną organizację wymienionych w ustawie dokumentów służy zatem zapewnieniu, że organizacja pozarządowa wykona zadanie publiczne w sposób niezakłócony i profesjonalny. Organ zawierający z daną organizacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że wykonawca zawrze umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami. Sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). W celu dokonania tej oceny należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje) a także uwzględnić wszelkie dostępne informacje o świadczeniu na rzecz powiatów usług. Rezultatem takiej analizy być powinno jednoznaczne (graniczące

z pewnością) przekonanie organu, że dana organizacja:

- będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków,

- w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa zostanie wykonana od początku do końca, tak jak do tego zobowiązał się jej wykonawca,

- wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami,

- wykonanie obowiązki zostaną starannie udokumentowane i rozliczone.

Jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W tym celu, w art. 11 ust. 12 ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą w przypadku gdy: 1) do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby powierzenie prowadzenia punktu nie zostanie wyłoniona organizacja pozarządowa do jego prowadzenia, 2) starosta nie zawrze umowy z organizacją pozarządową albo rozwiąże umowę - stosuje się art. 10 ust. 2. Przepis ten stanowi, że w przypadku niezawarcia porozumienia do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby to porozumienia, starosta przekazuje dziekanom informacje w zakresie określonym w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz e albo ust. 3. Na podstawie tych informacji dziekan okręgowej rady adwokackiej lub dziekan okręgowej izby radców prawnych wskazuje odpowiednio adwokatów lub radców prawnych, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.

Organ zasadnie w decyzji wskazał, że Fundacja przystąpiła do konkursu na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Fundacja nie dysponowała bowiem odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów bądź niepodpisywanie takich umów. Brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkowało koniecznością odstąpienia przez Fundację od umów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w opisanych w decyzji kilkunastu powiatach.

Sąd podziela wnioski organu, że w wyniku zaistniałej sytuacji powiaty musiały podjąć odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że konieczność odstąpienia przez Fundację od zawartych umów nie było sytuacją jednostkową czy wyjątkową. Fundacja, bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Było to działanie świadome

i w pełni zależne od Fundacji. Taka praktyka skutkowała koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie. Zasadny jest więc wniosek, że Fundacja przystępując do konkursów mimo wiedzy, że nie posiada osób zdolnych do wykonywania zadania wprowadzała w błąd powiaty, w których ubiegała się o zawarcie umów.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że poza odstąpieniem przez Fundację od zawartych umów nastąpił szereg innych nieprawidłowości podczas ich wykonywania w kilku innych powiatach (szczegółowo opisanych w decyzji). Przykładowo można wskazać, że:

- z pisma Starosty [...] z 15 marca 2019 r. oraz z 28 października 2019 r. wynika, że rozwiązano umowę z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym (stwierdzono brak obsady punktów w Ł. i B. w nominalnym czasie funkcjonowania tych punktów);

- z pisma Starosty [...] z 12 marca 2019 r., z 18 stycznia 2019 r. oraz z pisma Naczelnika Wydziału Rozwoju, Promocji i Spraw Społecznych w Starostwie Powiatowym w J. z [...] października 2019 r. wynika, że Powiat [...] rozwiązał umowę z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym (stwierdzono okoliczności uniemożliwiające prawidłowe wykonanie umowy ze względu na ograniczoną liczbę osób posiadających uprawnienia doradców obywatelskich);

- z pisma Starosty [...] z 13 marca 2019 r. wynika, że w powiecie [...] Fundacja nie była w stanie wywiązać się z zawartej z powiatem umowy, w wyniku czego rozwiązano umowę ze skutkiem natychmiastowym w części dotyczącej realizacji zadania polegającego na prowadzeniu jednego punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego zlokalizowanego w O;

- z pisma Wicestarosty [...] z 14 marca 2019 r. oraz z 25 października 2019 r. wynika, umowa z Fundacją została rozwiązana oraz, że podczas wykonywania umowy stwierdzono nienależyte jej wykonywanie (nie podjęcie jej wykonania zgodnie z postanowieniami umownymi przez osobę do tego uprawnioną);

- podobne zastrzeżenia skutkujące natychmiastowym rozwiązaniem umowy z Fundacją miały miejsce w powiecie [...],[...],[...],[...];

- stwierdzono nieterminowe oraz nienależyte wykonanie umów,

w szczególności zmniejszenie zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego;

- dodatkowo w związku z oświadczeniem Fundacji o niemożności zapewnienia stabilnego obsadzenia dyżurów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego

w związku z brakiem dopuszczenia współpracowników Fundacji do egzaminu na doradców obywatelskich odstąpiono od umowy w: powiecie [...], powiecie [...], powiecie [...], powiecie [...], powiecie [...], powiecie [...], powiecie [...], powiecie [...], powiecie [...], powiecie [...], powiecie [...], powiecie [...], powiecie [...] oraz powiecie [...]

i odstąpiono od części umowy w zakresie poradnictwa obywatelskiego w powiecie [...], zaś w powiecie [...] nie zawarto umowy z Fundacją;

- w związku z rozwiązaniem lub odstąpieniem od umowy z Fundacją, a także ze względu na brak możliwości powierzenia punktów kolejnej organizacji pozarządowej, pełnienie dyżurów nieodpłatnej pomocy prawnej, zmuszony był przejąć samorząd zawodowy tj. radcowie prawni i adwokaci wyznaczeni przez Okręgowe Izby Radców Prawnych oraz Okręgowe Rady Adwokackie (taka sytuacja miała miejsce w powiecie [...],[...],[...],[...]).

Zasadnie zatem Minister Sprawiedliwości przyjął, że działania i zaniechania Fundacji nie były incydentalne, których wystąpienie miało charakter przypadkowy i niezależny od Fundacji. Powodami niepodpisania umowy lub odstąpienia od niej było bowiem brak odpowiednio wykwalifikowanej kadry mogącej świadczyć poradnictwo obywatelskie. Były też sytuacje skierowania do świadczenia poradnictwa obywatelskiego osób nie posiadających wymaganych kwalifikacji. Niepodpisanie umowy lub odstąpienie od niej miało miejsce w relatywnie dużej liczbie powiatów, które nie mogły wywiązać się w terminie z nałożonego ustawą zadania. Tego rodzaju zachowania należy kwalifikować jednoznacznie jako uzasadniające stwierdzenie, że istnieje nieakceptowalne ryzyko, że podobne działania powtórzą się w przyszłości, co utrudni organizację sieci jednostek poradnictwa w danym powiecie. Skutkiem takiej praktyki może być także, poza wspomnianymi problemami organizacyjnymi

i niemożnością zapewnienia ciągłego wykonywania przez powiat zadania, również brak możliwości realizacji usługi przez inne, zainteresowane podmioty, które

w danym powicie złożyły oferty. Powyższe stanowi zatem przejaw działania utrudniającego uczciwą konkurencję innym podmiotom, skoro rezultatem zadeklarowania do realizacji zadania zasobów ludzkich, którymi Fundacja nie dysponowała było pozbawienie innych organizacji, potencjalnie zainteresowanych

i zdolnych do wykonania zadania możliwości zawarcia z danym powiatem umowy

i realizacji jej zakresu.

Sąd podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że na podstawie opisanych w decyzji sytuacji zasadny jest wniosek, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Działania Fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania świadczą o wprowadzeniu odpowiednich starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Spowodowało to zaburzenia w organizacji u poszczególnych starostów nieodpłatnej pomocy prawnej

i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się

w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie.

Istotą postępowania o wpis na listę jest ocena, czy ubiegająca się organizacja pozarządowa daje gwarancję należytego wykonywania zadania publicznego, określonego w ustawie, biorąc pod uwagę jej posiadane doświadczenie w tym zakresie, dotychczasowy sposób wykonywania zadania oraz jej możliwości organizacyjne i kadrowe. W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku, gdy toczy się postępowanie o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, to wówczas nie jest możliwa ocena, czy fundacja dotychczas wykonywała zadanie publiczne w sposób prawidłowy, a tym samym, czy będzie dawać gwarancję należytego wykonania tego zadania (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2628/19).

5. W ocenie Sądu, zasadnie w decyzjach wskazano dodatkowo, że

w niniejszej sprawie zaszła dodatkowo negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy. Ocena ta nie wpływa jednak na zasadniczą ocenę tego, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań a stanowi jedynie dodatkowy argument wskazujący na zasadność decyzji Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie.

Fundacja jest organizacją pozarządową co do której wystąpiły sytuacje, kiedy starosta rozwiązał umowę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku

(o którym mowa w art. 11d ust. 6 ustawy).

Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę dla odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. W art. 11d ust. 5 ustawy ustawodawca wskazał bowiem przeszkody dla dokonania wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz nieodpłatnej mediacji, określając przesłanki negatywne dla dokonania wpisu. Z art. 11d ust. 5 ustawy wynika, że jednym z powodów stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz nieodpłatnej mediacji jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę

w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Z przepisu tego wynika zatem, że rozwiązanie w ciągu 2 lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie czy też nieodpłatna mediacja). Innymi słowy, wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list (listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji), o jaką ubiega się zainteresowana organizacja. Wojewodzie nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę.

Zasadnie przyjął Minister Sprawiedliwości, że wobec Fundacji wystąpiły liczne (wskazane szczegółowo w decyzji) sytuacje rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym.

Zdaniem Sądu, zasadnie Minister Sprawiedliwości uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Fundacji o nieważności złożonego oświadczenia przez Starostę.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym") - oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Zgodnie zaś z ust. 3 jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata powiatu lub osoby przez niego upoważnionej. Organem upoważnionym do reprezentowania powiatu, a więc składania za niego oświadczeń woli, jest zarząd. W doktrynie wskazuje się, że nie można mylić prawa do reprezentacji powiatu z uprawnieniem wynikającym z ww. przepisu do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych. Jest to bowiem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl której organem wykonawczym jest zarząd in corpore, a także od zasady wynikającej z art. 34 ust. 1 tej ustawy, który wprowadza ogólną kompetencję starosty do reprezentowania powiatu na zewnątrz. Stosunek tej zasady do unormowania z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest jasny i może powodować rozbieżności interpretacyjne, w szczególności jeśli się zważy na odmienne uregulowania kwestii reprezentacji innych jednostek samorządu terytorialnego (gminnego i wojewódzkiego). W tej sytuacji wydaje się za uprawnione przyjęcie poglądu, że pojęcie "reprezentacja" w ujęciu ustawy ustrojowej, jaką jest ustawa o samorządzie powiatowym, używane jest w znaczeniu oderwanym od składania oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych i odnosi się do dokonywania czynności publicznoprawnych w stosunku z organami administracji rządowej i samorządowej. Sąd pogląd ten podziela.

Co do zasady oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być zatem składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i upoważnioną przez zarząd osobę. Ustawa wprowadza od tej zasady jednak wyjątek. Wskazuje ona bowiem, że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny, być składane przez Starostę. I tak, zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. lit: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy

z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Przepis ten stanowi lex specjalis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową

z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy powinno nastąpić przez Starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie Sądu, brak jest zatem podstaw do uznania wadliwości oświadczeń starostów o rozwiązaniu umowy z Fundacją. Bez znaczenia przy tym pozostaje podanie, jako podstawy złożenia oświadczenia, konkretnych postanowień umowy. Uprawnienie takie dla konkretnego starosty wynika bowiem z ustawy, a nie z treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy Powiatem a Fundacją. Fundacja nie realizowała zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego.

Zaistniała zatem podstawa do rozwiązania z nią umowy przez starostę na podstawie art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy. O braku skuteczności tego oświadczenia nie stanowi także błędne wskazanie przez starostę (przykład wskazany w decyzji), że rozwiązuje zawartą umowę ze skutkiem natychmiastowym, a nie, jak wynika z art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy, za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Omyłka ta skutkuje jedynie tym, że skutek złożonego oświadczenia w postaci rozwiązania umowy następuje nie w chwili dojścia do Fundacji treści oświadczenia, a dopiero po dwóch tygodniach. Niemniej jednak zwarta z Fundacją umowa została skutecznie rozwiązana przez starostę.

W przypadku kwestionowana przez Fundację skuteczności złożenia tego oświadczenia powinna ona wystąpić do sądu powszechnego z powództwem,

o którym mowa art. 189 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm. dalej: "k.p.c."). Przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają wojewody do badania, w toku rozpatrywania wniosku o wpis, zasadności rozwiązania przez starostę z organizacją pozarządową umowy na realizację zadania publicznego. Sam fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostę stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy.

W obecnym stanie prawnym organom administracyjnym ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który tym podmiotom przyznawałby wyraźnie kompetencję w tym zakresie. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 k.c. Ustalenie nieważności czynności prawnej wymaga wydania wyroku ustalającego w trybie art. 189 k.p.c. przez sąd powszechny lub też sąd powszechny władny jest ustalić nieważność umowy w ramach innego postępowania cywilnego (np. o zapłatę). Do takich ustaleń nie jest natomiast władny organ administracji w ramach swoich kompetencji. Dopóki sąd powszechny działając w ramach swojej kognicji nie orzeknie inaczej, należy przyjąć, iż dana czynność prawna jest ważna. Nie ma podstaw, by czynić inne założenie (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 138/15).

W ocenie Sądu, z uwagi na liczne przypadki (szczegółowo wskazane

w decyzjach) rozwiązania umów przez starostów w kilkunastu powiatach - zasadny jest wniosek, że spełniła się w niniejszej sprawie przesłanka negatywna, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy.

Podsumowując, można przyjąć, że nie ulega żadnej wątpliwości fakt, iż wobec Fundacji wystąpiły sytuacje, że starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę. Takich sytuacji było wiele i zostały szczegółowo opisane w decyzjach Wojewody i Ministra.

6. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasadnie przyjął Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji, że:

a) wobec Fundacji [...] wystąpiły sytuacje wskazujące na brak gwarancji należytego wykonywania zadań określonych w powołanej ustawie, co

w świetle art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowi przesłankę skutkującą odmową wpisu na listę,

b) wobec Fundacji wystąpiły również sytuacje, że starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów świadczenia poradnictwa obywatelskiego co stanowi dodatkowy argument (wystąpienie przesłanki negatywnej) i mogło być również samoistną przesłanką wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji

o odmowie wpisu na listę.

7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że wskazane w skardze naruszenia prawa procesowego (tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) i materialnego nie miały miejsca. Okoliczność powołania się przez starostę w treści oświadczenia o rozwiązaniu umowy z Fundacją, na przesłanki określone w zawartej umowie, nie ma większego znaczenia z punktu widzenia skuteczności złożonego przez starostę oświadczenia

o rozwiązaniu umowy. Uprawnienie do złożenia tego oświadczenia wynika z ustawy, a nie z treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy stronami. Skoro Fundacja zaprzestała wykonywania powierzonego jej zadania publicznego z uwagi na brak podpisania umów z odpowiednią liczbą osób posiadających uprawnienia doradcy obywatelskiego, straciła ona przymiot organizacji pozarządowej, która daje gwarancją należytego wykonania zadania w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Z tych przyczyn Fundacja odstępowała od umów zawartych z wieloma powiatami lub nie zawierała umów pomimo wygranych konkursów, a niejednokrotnie powiaty były zmuszone rozwiązać z Fundacją zawarte umowy. Fakt niewykonywania należycie przez Fundację zawartych umów oraz złożenie oświadczenia o rozwiązaniu umów przez starostów, a nie przez zarząd powiatu świadczy o tym, że podmiot składający to oświadczenie oparł się na przesłankach ustawowych, a nie tych wskazanych w umowie. Tym samym uznać należy, że oświadczenia starostów o rozwiązaniu umów zawartych z Fundacją

o których mowa w zaskarżonej decyzji, zostały złożone skutecznie.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy wydając decyzje oparły się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, z którego wynika, że wobec Fundacji nie zachodzą przesłanki pozytywne określone w ustawie i jednocześnie zachodzą przesłanki negatywne. Nie ulega zatem wątpliwości, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań wskazanych w ustawie.

8. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako całkowicie bezzasadną.