Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 8/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40, art. 41ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. XII § 1, § 2
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: art. 147 , art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr VIII/32/2007 w przedmiocie określenia godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 i § 3, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy działając na podstawie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142. poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr VIII/32/2007 z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie określenia godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych

i usługowych dla ludności na terenie gminy. W § 1 ust. 1 w/w uchwały Rada określiła, iż placówki handlu detalicznego i zakłady usługowe dla ludności mogą być otwierane we wszystkie dni tygodnia w godzinach od 6.00 do 22.00, a w myśl ust. 2 placówki gastronomiczne prowadzące stałą lub okazjonalną działalność rozrywkową mogą być otwierane od niedzieli do czwartku od godz. 6.00 do 24.00, a w piątki

i soboty od godz. 6.00 do 6.00 dnia następnego. W § 2 uchwały Rada zobowiązała właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych do umieszczenia w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki. Dalej w treści § 3 uchwały Rada wskazała, iż naruszenie postanowień niniejszej uchwały podlega karze grzywny określonej w art. XII § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.). Zgodnie z § 6 uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. W/w uchwala została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 5 lipca 2007 r. Nr 69, poz. 993.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) poprzez ustanowienie w § 2 uchwały przepisów nakładających na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych obowiązek umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki, a w § 3 uchwały przepisów karnych pomimo braku kompetencji do uchwalenia takowych przepisów.

Skarżący uzasadniając skargę wskazał, iż wprowadzenie w uchwale w sprawie określenia godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie gminy przepisów § 2 i § 3 uznać należy za sprzeczne z zasadami stanowienia przepisów gminnych wskazanymi w art. 40 ust. 1. ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 póz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) oraz wykraczające poza kompetencję określoną w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, a nadto rozszerzające zakres penalizacji określony w art. XII § 2 tej samej ustawy.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, zaś w myśl ust. 3 tego samego artykułu w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jedynie wskazane powyżej przepisy porządkowe mogą przy tym, zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Prokurator wskazał, iż regulacje rangi ustawowej określające kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu objętego przedmiotową uchwalą zawiera ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, która w art. XII § 1 stanowi, że dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina, zaś w § 2 tego samego artykułu, że winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 złotych, a orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

Kompetencje rad gmin określone w art. XII ust. 1 w/w ustawy są zatem, jak zaznaczył skarżący, ograniczone jedynie do określania godzin otwierania

i zamykania placówek handlowych i usługowych, co też Rada Gminy uczyniła w § 1 zaskarżonej uchwały, nie obejmują natomiast nakładania na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności dodatkowych obowiązków, w tym jak uczyniono to w zakwestionowanym § 2 obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki, jak i przede wszystkim ustanawiania jakichkolwiek przepisów karnych. W ocenie skarżącego Rada Gminy nie była zatem uprawniona do wprowadzenia do uchwalonego aktu prawa miejscowego regulacji o charakterze penalnym, a takim przepisem jest niewątpliwie postanowienie zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały.

Skarżący dodatkowo zaznaczył, iż uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (tu w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach), bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych.

Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Powtórzenie w uchwale regulacji ustawowych powoduje nadto ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie. Na poparcie podniesionych w skardze zarzutów skarżący przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, podzielające jego stanowisko.

Prokurator wskazał, iż porównanie treści art. XII § 2 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy i § 3 uchwały Rady Gminy wskazuje, że Rada bez jakiejkolwiek podstawy prawnej rozszerzyła zakres penalizacji przewidziany w art. XII § 2 w/w ustawy stanowiącym, iż karze grzywny do 2500 zł podlega kto narusza przepisy gminne o dniach i godzinach otwarcia oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności również na osoby, które będąc właścicielami placówek handlowych. zakładów gastronomicznych i usługowych nie umieszczą w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki. Zdaniem skarżącego skoro nieprzestrzeganie ustanowionych w formie uchwały godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności niewątpliwie mieści się w dyspozycji wykroczenia zagrożonego karą na podstawie art. XII § 2 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, to informacja o takim zagrożeniu może być podana do wiadomości mieszkańców gminy w inny sposób, to jednak nie może ona stanowić elementu uchwały podjętej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, w szczególności w formie takiej jak przyjęta w zaskarżonym § 3, zgodnie z którym wykroczeniem jest nie tylko naruszenie przepisów gminnych o czasie pracy placówek handlu detalicznego i usług, lecz również nieumieszczenie w widocznym miejscu informacji o czasie pracy tych placówek.

Na marginesie Prokurator zauważył, iż użyte w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały pojęcie "działalność rozrywkowa" jest bardzo nieprecyzyjne. Brak kryteriów rozstrzygnięcia o tym co jest, a co nie jest taką działalnością, stwarza możliwość przeniesienia uprawnienia do określenia godzin otwarcia i zamykania placówek gastronomicznych na organ egzekucyjny. Od organu orzekającego w sprawach o wykroczenia zależeć bowiem będzie jaką imprezę uzna za prowadzenie działalności rozrywkowej, a jaką za zwykłą działalność placówki gastronomicznej.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2

i § 3 zaskarżonej uchwały jako w istotny sposób naruszających przepisy rangi ustawowej wskazane w zarzucie skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi Prokuratora Okręgowego, przyjmując jego zarzuty za uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Na wstępie stwierdzić należy, że stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Konstytucja po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4. "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę", dokonany jest podział tych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana z powołaniem się na art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Niesporne w sprawie jest więc zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zauważyć należy, że jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że stanowi ono akt prawa miejscowego.

Niewątpliwie Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego.

Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30 31). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Podstawy wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje wskazany wyżej art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie zaskarżył uchwały do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Prokurator Okręgowy zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Przechodząc do rozważań merytorycznych na wstępie ponownie przywołać należy treść art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa.

Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera przepis art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, udzielając gminie, na podstawie upoważnień ustawowych kompetencji do stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze tej gminy. Na podstawie tego przepisu organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie :

1. wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2. organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3. zasad zarządu mieniem gminy

4. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ).

W orzeczeniach sądów podkreśla się, że rady gmin stanowiące akty prawa miejscowego zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (wyrok NSA z 26 V 1992 r., SA/Wr 310/92 ). Gmina nie może przykładowo w ramach określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) ustanowić opłat za korzystanie z gminnych dróg wewnętrznych (wyrok NSA z 16 XII 1996 r., SA/Kr 1377/96). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym bez znaczenia pozostaje czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków (wyrok NSA z 4 IV 2008 r. II OSK 102/08, wyrok NSA z 3 X 2006 r. I OSK 1035/06, podobnie też: wyrok WSA we Wrocławiu z 15 III 2007 r. II SA/Wr 745/06).

Podjęta przez Radę Gminy uchwała Nr VIII/32/2007 z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie określenia godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie gminy wskazuje w podstawie prawnej oprócz przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym także art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.).

Zgodnie z w/w przepisem dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina, zaś w myśl § 2 tego samego artykułu, winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 złotych, a orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

Cytowany wyżej art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy zawiera niewątpliwie upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Wydana na tej podstawie uchwała ma zatem charakter wykonawczy. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie I PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156. Zwrócono w nich uwagę, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Rada Gminy nakazując placówkom handlu detalicznego, zakładom gastronomicznym i zakładom usługowym umieszczania w widocznym miejscu informacji o dniach i godzinach otwarcia przekracza zawarte w tym przepisie uprawnienie.

Nie powinno bowiem budzić wątpliwości stwierdzenie, że kompetencje rad gmin określone we wskazanym wyżej przepisie art. XII ust. 1 w/w ustawy są ograniczone jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych, nie obejmują natomiast nakładania na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności dodatkowego obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki, jak i przede wszystkim ustanawiania jakichkolwiek przepisów karnych. Wydając przepisy gminne na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej rada gminy nie może stanowić przepisów karno-administracyjnych; do stanowienia tych przepisów konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1995 r. IV SA 1511/94 ).

W ocenie Sądu, Rada Gminy nie była uprawniona do wprowadzenia do uchwalonego aktu prawa miejscowego regulacji o charakterze penalnym, a takim przepisem jest niewątpliwie postanowienie zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały.

Porównując treść art. XII § 2 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy i § 3 uchwały Rady Gminy należy stwierdzić, że Rada bez jakiejkolwiek podstawy prawnej rozszerzyła zakres penalizacji przewidziany w art. XII § 2 w/w ustawy na osoby, które będąc właścicielami placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych nie umieszczą w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki. Penalizacji podlega jedynie samo nieprzestrzeganie ustanowionych w formie uchwały godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, co zagrożone jest karą grzywny do 2.500 zł. Informacja o takim zagrożeniu może być podana do wiadomości mieszkańców gminy w inny sposób. Nie może ona jednak stanowić elementu uchwały podjętej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, w szczególności w formie takiej jak przyjęta w zaskarżonym § 3, zgodnie z którym wykroczeniem jest nie tylko naruszenie przepisów gminnych o czasie pracy placówek handlu detalicznego i usług, lecz również nieumieszczenie w widocznym miejscu informacji o czasie pracy tych placówek.

Przed kolejnymi wywodami podnieść należy, iż rada gminy obowiązana jest nie tylko przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, ale nie może ona również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (por. wyrok NSA z 28.02.2003r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z 16.03.2001r., sygn. akt IV SA 385/99, LEX nr 53377). Powtórzenie zapisów ustawowych, jak i ich modyfikacja, stanowi bowiem istotne naruszenie prawa, które w rezultacie prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności takich zapisów.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy, będąca aktem prawa miejscowego musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, w tym również zawartych w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych, w szczególności art. XII § 1.

Uchwała Rady Gminy Nr VIII/32/2007 nie może zatem regulować jeszcze raz tego co jest już zawarte w w/w przepisie, a zatem penalizować naruszenia art. XII § 1 cytowanej wyżej ustawy. Skoro uchwała ta zawiera takie unormowanie, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Dodać też należy, że uchwała nie może przewidywać kar, albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych.

Zdaniem składu orzekającego, omówione naruszenia prawa, mają jak słusznie wywodził Prokurator, charakter istotnego naruszenia prawa bowiem kontrolowana uchwała w zakresie § 2 i § 3 podjęta została przez Radę Gminy bez podstawy prawnej. Okoliczność ta, stosownie do art. 147 § 1 ppsa przesądzała o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 i § 3. Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy).