Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3329/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] z obrębu [...] H. oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] w części w jakiej w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest symbolem [...] (to jest powierzchni [...] ha); 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 18 listopada 2016r. na Uchwalę Nr [...] Rady Gminy w H. z dnia [...] kwietnia 2004 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego [...] w gminie H.".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16 poz. 78, nr 141 poz. 692, z 1997 r. Nr 60 poz. 370, Nr 80, poz. 505, Nr 160 poz. 1079, z 1998 r. Nr 106 poz. 668, z 2000 r. Nr 12 poz. 136, Nr 120 poz. 1268, z 2001 r. Nr 81 poz. 875, Nr 100 poz. 1085, z 2002 r. Nr 113 poz. 984, z 2003 r. Nr 80 poz. 717, Nr 162 poz. 1568), w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 list. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Kr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412, Nr 111, poz. 1279 i Nr 141, poz. 943, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, kr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Sir 115, poz. 1229 i Nr 154, poz. 1804, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984 i Nr 130, poz. 1112 oraz z 2003r. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej "ustawą o z.p.", poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...], objętych ww. planem miejscowym.

Wobec powyższego na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o z.p., domagał się:

1. stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...],

2. zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na sesji w dniu [...] kwietnia 2004 r. Rada Gminy w H. podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego [...] w gminie H.". Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, oraz na podstawie art. 26 ustawy o z.p. i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej ustawą o p.z.p.

W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszony został tryb postępowania przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o z.p., w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o p.z.p., winno skutkować nieważnością uchwały Rady Gminy w H. w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna H.

Stosownie bowiem do zapisów art. 7, w związku z art. 26 ustawy o z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o p.z.p., na podstawie art. 85 ust. 2 tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o z.p. Zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy o z.p., w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych, odnoszących sic do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Ponadto z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p., jednoznacznie wynika, iż organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Oznacza to, że zgodnie z wolą ustawodawcy, organy gminy sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowane były do uwzględnienia w nim postanowień przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem.

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy ustawy o z.p. oraz biorąc pod uwagę fakt, iż w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, stwierdzono występowanie gruntów leśnych, Wojewoda wskazał, że w związku z dyspozycją art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o z.p., zastosowanie miały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z ww. ustawą, gruntami leśnymi, są grunty: określone, jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Skoro zatem ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych to konkretyzację tej normy odnaleźć możemy w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Tak więc, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, reguluje m.in. zasady ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o z.p.

Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia [...] kwietnia 2004 r.), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, " (...) wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym.

W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Uznać również należy, że w tym stanie prawnym naruszona została właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p. Dodatkowo Wojewoda przywołał stanowisko Burmistrza H. zawarte w piśmie z dnia 4 sierpnia 2016r. w którym wskazano, "iż w dokumentacji planistycznej dotyczącej sporządzenia zaskarżonego planu nie odnaleziono wystąpienia o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla działki [...]."

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy pozostawia do uznania Sądu. Jednocześnie poinformował, że Rada Miejska w H. w dniu [...] stycznia 2014r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania miejscowości H., która została zmieniona uchwałą z dnia [...] lipca 2016r. i wyjaśniono, że przy uchwaleniu nowego planu zostaną uzyskane wszystkie stosowne zgody w celu zmiany przeznaczenia terenów objętych planem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaś według art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie Skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dalej w skrócie: "u.s.g.". Mianowicie ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może bowiem we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponieważ w niniejszej sprawie plan miejscowy został uchwalony w 2004 r., należałoby stwierdzić, że w tamtym przedziale czasowym został doręczony Wojewodzie celem zbadania zgodności uchwały z obowiązującymi przepisami. Organ nadzoru nie zrealizował wówczas swoich uprawnień i w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały nie stwierdził jej nieważności. Wobec powyższego był uprawniony (wojewody nie obowiązuje żaden termin w tym zakresie) do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego.

Zaskarżony plan uchwalony został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym [(tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) – zwanej dalej: ustawą o z.p.]. Ocena zatem zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowanie przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli poprzednia ustawa do nich odsyłała. Konieczność stosowania przepisów odrębnych, tj. innych od ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynikała z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a tej ustawy. Mianowicie w toku procedury planistycznej burmistrz obowiązany był m. in. zawiadomić na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu (art. 18 ust. 2 pkt 2), jak również uzgodnić projekt planu, stosownie do jego zakresu, z właściwymi organami, na podstawie przepisów szczególnych (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a). Przepisy te zawarte w aktach prawa materialnego były różnorakie, niemniej jednak generalną zasadą było ich stosowanie w brzmieniu obowiązującym na dzień uzgadniania. Jako równoznaczne z uzgodnieniem należy traktować uzyskanie decyzji właściwego organu o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a tryb i zasady udzielania tej zgody zostały określone w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie Dz. U. z 2015, poz. 909; ówcześnie Dz. U. z 1995 r., Nr 16, poz. 78, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania tej decyzji.

Jak wynika z akt sprawy w okresie prowadzenia procedury planistycznej i na dzień uchwalenia planu, działki których dotyczy skarga, oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...] (o łącznej powierzchni [...] ha), [...] (o łącznej powierzchni [...] ha), [...] (o łącznej powierzchni [...] ha), [...] (o łącznej powierzchni [...] ha) zostały wydzielone z pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (o łącznej powierzchni [...] ha). W obrębie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi:

- [...] występują lasy, oznaczone symbolem Ls VI o łącznej powierzchni [...] ha

- [...] występują lasy, oznaczone symbolem Ls VI o łącznej powierzchni [...] ha

- [...] występują lasy, oznaczone symbolem Ls VI o łącznej powierzchni [...] ha

- [...] występują lasy, oznaczone symbolem Ls VI o łącznej powierzchni [...] ha.

W dacie podejmowania przedmiotowej uchwały tj. w dniu [...] kwietnia 2004 r., w obrębie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], występowały lasy oznaczone symbolem "Ls VI" o łącznej powierzchni [...] ha, teren gruntów ornych oznaczony symbolem RV o łącznej powierzchni [...] ha oraz teren łąk trwałych oznaczony symbolem LV o łącznej powierzchni [...] ha.

Biorąc zatem pod uwagę przytoczone powyżej przepisy ustawy o z.p. oraz fakt, iż w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, stwierdzono występowanie gruntów leśnych, zasadnie Wojewoda wskazał, że w związku z dyspozycją art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o z.p., zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ustawa ta reguluje zaś m.in. zasady ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o z.p.

Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia [...] kwietnia 2004 r.), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, " (...) wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym.

W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Uznać również należy, że w tym stanie prawnym naruszona została właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p.

W sytuacji zatem gdy kontrolowany plan dla w/w gruntów określonych ewidencyjnie jako leśne, dopuścił zabudowę mieszkaniową (jednostka MNL), bez wątpienia pozostaje on w odniesieniu do tych gruntów w sprzeczności z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121 poz.1266 z późn. zm.) w związku z art. 3 i art. 30 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz.U. Nr 45 poz. 435 z późn zm.). Przy uchwalaniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło zatem do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w omawianym zakresie.

Wobec powyższego Sąd w przeważającej części uwzględnił skargę Wojewody i na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, jednak, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do całej działki nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka ta ma powierzchnię [...] ha, z czego jedynie [...] stanowią użytki leśne. W pozostałej, przeważającej części znajdują się na niej łąki i użytki rolne. Dlatego też mając na uwadze zasadę proporcjonalności, Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do tej działki jedynie w części w jakiej w ewidencji gruntów i budynków oznaczana jest ona symbolem Ls. W odniesieniu zatem do pozostałej części w/w działki Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę Wojewody.

Mając zaś na uwadze, że zgodnie z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym skarga Wojewody jest wolna od opłat sądowych, a tym samym Wojewoda nie uiścił żadnego wpisu, nie wykazał także aby poniósł inne koszty, o których mowa w art. 211 P.p.s.a Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.