Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2341/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...[ czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].06.2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku R.N., J.N., E.K. oraz E.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].09.2014 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności - w części dotyczącej odszkodowania - decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].04.1956 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].06.1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w C. o powierzchni 197m², stanowiącej własność J. i K.N. (pkt 1 decyzji) oraz stwierdzającą nieważność - w części dotyczącej odszkodowania - postanowienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].11.1966 r. nr [...] (pkt 2 decyzji),

- utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].09.2014 r.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Orzeczeniem z dnia [...].06.1955 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. wywłaszczyło, za odszkodowaniem w kwocie 1.063,68 zł, nieruchomość położoną w C. o powierzchni 197m², stanowiącą własność J. i K.N.

Decyzją z dnia [...].04.1956 r. nr [...] Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., po rozpatrzeniu odwołania K.N., utrzymała w mocy ww. orzeczenie.

Postanowieniem z dnia [...].11.1966 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] sprostowało ww. orzeczenie z dnia [...].06.1955 r. w ten sposób, że w pkt 1 zastąpiono wartość "197 m²" wartością "73 m²", zaś w pkt 3 zmieniono wysokość odszkodowania na kwotę 1.030,35 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że konieczność sprostowania orzeczenia wynikała ze sporządzenia w dniu [...].01.1963 r. rejestru pomiarowego, na podstawie którego ustalono, że wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 73 m², a nie - jak wskazano w orzeczeniu - 197 m².

Pismem z dnia 22.11.2012 r., skierowanym do Wojewody [...], R.N., J.N., E.K. i E.P. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...].04.1956 r. nr [...] oraz orzeczenia z dnia [...].06.1955 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania. Pismem z dnia 03.12.2012 r. Wojewoda [...] przekazał ww. wniosek Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Decyzją z dnia [...].09.2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].04.1956 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].06.1955 r. nr [...], w części dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w C., o powierzchni 197 m², stanowiącą własność J. i K.N. (pkt 1 decyzji) oraz stwierdził nieważność postanowienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].11.1966 r. nr [...] - w części dotyczącej odszkodowania (pkt 2 decyzji).

Pismem z dnia 29.09.2014 r. R.N., J.N., E.K. oraz E.P. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].06.2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że spadkobiercami J.N., zmarłego dnia [...].09.1984 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...].07.2011 r. sygn. akt II Ns 2056/11 są: K.N., B.N. oraz E.P. Spadkobiercami K.N., zmarłej dnia [...].08.1989 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...].07.2011 r. sygn. akt II Ns [...] są: B.N. oraz E.P. Spadkobiercami B.N., zmarłego dnia [...].04.2002 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...].07.2011 r. sygn. akt [...] są: J.N., E.K. oraz R.N. W związku z powyższym za strony przedmiotowego postępowania organ uznał: R.N., J.N., E.K. oraz E.P. (następców prawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości) oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta C.

Organ wyjaśnił, iż obecnie właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Budownictwa, stosownie do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1907, ze zm.).

Minister podkreślił, że przedmiotem ponownej oceny jest decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].04.1956 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].06.1955 r. nr [...] - w części dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w C., o powierzchni 197 m², stanowiącą własność J. i K.N., a także postanowienie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].11.1966 r. nr [...] o sprostowaniu ww. orzeczenia z dnia [...].06.1955 r. - również w części dotyczącej odszkodowania. Dodał, iż przedmiotem postępowania w trybie art. 156 k.p.a. może być tylko decyzja administracyjna, która weszła do obrotu prawnego. Zdaniem organu, okoliczność wejścia do obrotu prawnego orzeczenia z dnia [...].06.1955 r. nr [...] potwierdza fakt złożenia przez K.N. odwołania od tegoż orzeczenia, natomiast orzeczenie odwoławcze z dnia [...].04.1956 r. nr [...] weszło do obrotu prawnego, gdyż m.in. na jego podstawie dokonano wpisu własności Skarbu Państwa w zbiorze dokumentów nr [...], prowadzonym przez Państwowe Biuro Notarialne w C.

Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej k.p.a.), organ wskazał, iż w decyzjach z dnia [...].06.1955 r. oraz z dnia [...].04.1956 r. nie stwierdził wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:

- brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzje te rozstrzygnęły sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją,

- decyzje nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- wykonalność kontrolowanych decyzji nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. decyzje w razie wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą lub są dotknięte wadą powodującą ich nieważność z mocy prawa.

Minister podał, że orzeczenie z dnia [...].06.1955 r. zostało wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., tj. organ, który był właściwy do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), organem właściwym do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i o odszkodowaniu za wywłaszczenie było prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia. Decyzja z dnia [...].04.1956 r. została natomiast wydana przez Odwoławczą Komisję Wywłaszczeniową przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., a więc organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od orzeczenia wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., zgodnie z art. 24 ust. 2 dekretu. Tym samym, przedmiotowe decyzje z dnia [...].06.1955 r. oraz z dnia [...].04.1956 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. Minister nie stwierdził wydania orzeczenia z dnia [...].06.1955 r. nr [...] bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Decyzja organu odwoławczego z dnia [...].04.1956 r. nr [...] także nie została wydana bez podstawy prawnej, gdyż z akt archiwalnych wynika, że od orzeczenia z dnia [...].06.1955 r. zostało złożone odwołanie przez K.N. (współwłaścicielkę wywłaszczonej nieruchomości).

Organ wskazał również, że rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne.

Minister podkreślił, że orzeczenie z dnia [...].06.1955 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, ze zm.), zatem należy ocenić kwestionowane rozstrzygnięcia pod względem zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania. Organ dodał, że z uwagi na zakres wniosku wszczynającego postępowanie nadzorcze, ocena legalności została ograniczona jedynie do części, w jakiej ww. rozstrzygnięcia orzekają o przyznaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość o pow. 197 m².

Dalej Minister podkreślił, że organ podjął starania w celu pozyskania kompletnych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego orzeczenia z dnia [...].06.1955 r. oraz decyzji z dnia [...].04.1956 r., lecz możliwe okazało się tylko pozyskanie częściowo zachowanych akt archiwalnych, dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego. Nie udało się odnaleźć m.in. wniosku o wywłaszczenie oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Niemniej jednak, z treści samego orzeczenia wynika, że wniosek o wywłaszczenie został złożony w dniu 25.08.1954 r. Zdaniem organu, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wynikający z upływu ponad 60 lat od dnia wydania kontrolowanego orzeczenia z dnia [...].06.1955 r., nie oznacza, że takie zawiadomienie nie zostało nigdy sporządzone. Takie domniemanie godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów, prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. Zgodnie z art. 20 ust. 2 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinno zawiadomić co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu. Organ zauważył, że jak wynika z akt archiwalnych, zawiadomieniem z dnia 14.12.1954 r. poinformowano J.N., iż rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza odbędzie się dnia 16.12.1954 r. Dodał, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu wynika, iż rozprawa odbyła się w dniu 16.12.1954 r., a uczestniczyły w niej wszystkie strony postępowania, tj. przedstawiciel Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w C. oraz właściciele nieruchomości J. i K.N. Zdaniem organu, pomimo niezachowania siedmiodniowego odstępu pomiędzy zawiadomieniem stron a terminem rozprawy, należy przyjąć - wobec faktu stawienia się na rozprawę wszystkich stron - że nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 20 ust. 2 dekretu. Współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości mieli bowiem możliwość obrony swoich praw i zgłaszania wniosków, z których to uprawnień skorzystali, co potwierdza treść protokołu z rozprawy.

Organ podał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu w sprawie przyznania odszkodowania wynikał zaś z art. 33 ust. 2 dekretu. Orzeczeniem z dnia [...].06.1955 r. ustalono m.in. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 1.063,68 zł. Na ww. kwotę składało się odszkodowanie za grunt w wysokości 52,95 zł, odszkodowanie za drzewa owocowe w wysokości 57,97 zł, odszkodowanie za studnię, chodnik i parkan w wysokości 934,48 zł oraz odszkodowanie za drzewa użytkowe i krzewy w wysokości 18,30 zł. W orzeczeniu zobowiązano także wnioskodawcę wywłaszczenia - Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w C. - do wypłaty wywłaszczonym odszkodowania, co było zgodne z treścią art. 27 dekretu.

Minister wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu, w przypadku wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też jedyną działkę przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Minister zauważył, że w orzeczeniu z dnia [...].06.1955 r. nie przyznano w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, lecz ustalono odszkodowanie wyrażone kwotą pieniężną. Zdaniem organu, nie doszło jednak do rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu, bowiem wywłaszczeniu nie podlegała nieruchomość zabudowana domem jednorodzinnym. Jak wynika z akt archiwalnych, jedyną zabudowę położoną na wywłaszczonej nieruchomości stanowiły: komórka, studnia oraz ustęp drewniany, natomiast nie doszło do wywłaszczenia terenu zabudowanego domem jednorodzinnym, w którym zamieszkiwali K. i J.N., sąsiadującego z terenem objętym wywłaszczeniem. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, nie można także uznać, aby na wywłaszczonej nieruchomości znajdował się warsztat rzemieślniczy.

Minister podkreślił, że wysokość odszkodowania ustalono na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339). Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego z dnia 04.12.1954 r., sporządzonego przez rzeczoznawców. Biegli przyjęli, iż ww. nieruchomość znajduje się w strefie peryferyjnej miasta C., liczącego ponad sto tysięcy mieszkańców i podlega podatkowi od nieruchomości. Cenę 1 ha przyjęto na poziomie 1.680 zł, a przy zastosowaniu mnożnika 1,6 dla strefy peryferyjnej - zgodnie z załącznikiem Nr 4 do ww. rozporządzenia z dnia 28.11.1952 r. Wartość 1 ha gruntu wyniosła 2.688 zł, a 1 m² - 0,2688 zł. Za grunt o powierzchni 197 m² wysokość odszkodowania określono na kwotę 52,95 zł, natomiast wartość naniesień znajdujących się na gruncie wyceniono w sposób następujący: za zabudowania (ustęp drewniany) - 928,80 zł, za studnię - 411,75 zł, za chodnik - 100 zł, za parkan - 422,73 zł, za drzewa owocowe - 57,95 zł, zł za krzewy - 18,30 zł. Łączna wartość ww. części składowych nieruchomości wyniosła 1992,48 zł. Ostatecznie organ wywłaszczeniowy nie wliczył do kwoty odszkodowania wartości ustępu (928,80 zł) z uwagi na jego przeniesienie przez inwestora na sąsiednią nieruchomość, zabudowaną domem jednorodzinnym. Takie działanie było zgodne z § 19 ust. 1 rozporządzenia, który przewidywał możliwość przeniesienia zabudowań znajdujących się na terenie objętym wywłaszczeniem, po uzgodnieniu z właścicielem, na inną nieruchomość stanowiącą jego własność. Ponieważ właściciele wywłaszczonej nieruchomości sami wystąpili z prośbą o przeniesienie ustępu, warunek uzgodnienia został spełniony. Analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku komórki murowanej, którą przeniesiono, zgodnie z treścią adnotacji na ostatniej stronie operatu szacunkowego z dnia 04.12.1954 r., a także zgodnie z treścią oświadczenia J.N. złożonego na rozprawie w dniu 16.12.1954 r. Zdaniem organu, nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 28 listopada 1952 r.

Minister stwierdził, że w przypadku kontrolowanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].06.1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w C. o powierzchni 197 m², stanowiącej własność J. i K.N., nie doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodził się z organem pierwszej instancji, iż w stosunku do decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].04.1956 r. nr [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji nie wypełniało w ww. dacie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ dodał, że nie wystąpiły żadne nowe okoliczności, ani nie doszło do zmiany stanu prawnego, która czyniłaby niedopuszczalnym utrzymanie w mocy orzeczenia z dnia [...].06.1955 r.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż nie doszło do wypłaty odszkodowania przyznanego orzeczeniem z dnia [...].09.1956 r. nr [...], organ podkreślił, iż kwestia ta nie ma żadnego wpływu na legalność orzeczenia z dnia [...].06.1955 r., albowiem dotyczy zdarzeń, które miały miejsce po wydaniu orzeczenia. Ocena legalności dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania badanego orzeczenia.

W odniesieniu do postanowienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].11.1966 r. nr [...] Minister zgodził się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia [...].09.2014 r. uznając, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Przedmiotowym postanowieniem z dnia [...].11.1966 r. zmieniono natomiast merytoryczną treść orzeczenia z dnia [...].06.1955 r. na podstawie materiału dowodowego, który nie istniał w dniu wydania prostowanego orzeczenia. Na podstawie rejestru pomiarowego z dnia [...].01.1963 r. nr.ewid.[...], sporządzonego przez Miejską Pracownię Geodezyjną w C. w decyzji z dnia [...].06.1955 r., sprostowano powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości z 197 m² na 73 m² oraz wysokość kwoty odszkodowania (z 1.063 zł na 1.030,35 zł). Taki zakres sprostowania decyzji skutkował rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego przepisu art. 105 § 1 k.p.a., który stanowił, iż organ może w drodze postanowienia sprostować błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki. Powyższy przepis wykluczał natomiast zmianę merytorycznej treści decyzji w drodze sprostowania.

W odniesieniu do wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków potwierdzających zdaniem stron, iż część wywłaszczonej nieruchomości pozostała w posiadaniu wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, a obecnie znajduje się w posiadaniu następców prawnych wywłaszczonych właścicieli – minister stwierdził, że kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny legalności orzeczenia z dnia [...].06.1955 r. oraz decyzji z dnia [...].04.1956 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R.N.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił brak odniesienia się do zeznań wnioskodawców R.N., J.N., E.K. oraz E.P., jak też do oświadczeń sąsiadów, którzy zamieszkiwali bezpośrednio przy przedmiotowej nieruchomości. Zarzucił również pominięcie najważniejszych dowodów w postaci zdjęć archiwalnych przedstawiających nieruchomość J. i K.N. z okresu po wywłaszczeniu, powiększoną od frontu o otrzymaną od Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w C. parcelę zamienną od frontowej elewacji budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącego, istotnym jest fakt, że ogrodzenia parceli zamiennej dokonała DBOR w C.

Ponadto skarżący zarzucił brak odniesienia się do treści pisma z dnia 27 czerwca 1955 r., w którym mieszkańcy wskazują na nieprawdziwe zapisy w orzeczeniu o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wyraźnie akcentują, że nieprawdą jest to, że nie można było dojść z nimi do porozumienia oraz wyrażają zgodę na zamianę ich placu na podobny i jednocześnie odmawiają przyjęcia odszkodowania w pieniądzu. Skarżący podkreślił, że wystąpiły nowe okoliczności polegające na uzgodnieniu między DBOR w C. a J. i K.N. formy odszkodowania w postaci zamiany części wywłaszczanej nieruchomości na parcelę zamienną z zasobów DBOR w C. Parcelę zamienną otrzymali od Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w C. i z tego względu nie dochodzili dalej swoich roszczeń. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. nie wzięło tych uzgodnień pod uwagę i nie dopełniło spoczywającego na nim obowiązku zawarcia umowy zamiany parceli. Skarżący dodał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Przyznana przez DBOR w C. parcela zamienna stanowi pas zieleni i jest w posiadaniu Gminy C.

Zdaniem skarżącego, niedopełnienie przez PWRN w S. obowiązków wypływających z dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., w szczególności przepisów art. 9 dekretu, jest rażącym naruszeniem prawa, którego skutki są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W toku postępowania sądowego skarżący nadesłał pisma z dnia 22 grudnia 2016 r., 24 stycznia 2017 r. oraz 3 lutego 2017 r., załączając fotokopie dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego – na okoliczność powierzchni nieruchomości wywłaszczonej poprzednikom prawnym skarżącego przed dokonaniem wywłaszczenia i po jego dokonaniu oraz powierzchni domu posadowionego na nieruchomości.

Pismem z dnia 27 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił stanowisko skarżącego zawarte w skardze. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a. naruszenie art 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady prawdy obiektywnej w wyniku dokonania pobieżnej analizy stanu faktycznego w sprawie z pominięciem zastrzeżeń i zarzutów wyrażonych przez skarżącego;

b. naruszenie art 136 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w postaci akt Archiwum Państwowego, w sytuacji, w której skarżący samodzielnie odszukał w Archiwum Państwowym dodatkowe dokumenty w sprawie, tj. m.in. Zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 22 marca 1954 r. oraz Obwieszczenie z dnia 21 kwietnia 1954 r. dokonane w oparciu o ww. Zezwolenie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o wybiórczo zbadane akta postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., zakończonego orzeczeniem z dnia [...].06.1955 r.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a. naruszenie art. 23 ust 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 30 ust 1 dekretu w zw. z art 176 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji dokonanie wywłaszczenia jedynie części nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] stanowiącej własność J. i K. N., o powierzchni 197m², podczas gdy na pozostałej części nieruchomości o powierzchni około 110 m², zabudowanej domem jednorodzinnym, nie pozostawiono wymaganych co najmniej 25% niezabudowanej przestrzeni, zapewniającej dostęp powietrza i światła, co wykluczało racjonalne użytkowanie nieruchomości na cele dotychczasowe i winno skutkować wywłaszczeniem całej nieruchomości z domem jednorodzinnym, która stanowiła jedyną taką działkę ówczesnych właścicieli - co obligowało wywłaszczającego do zaoferowania tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej, co nie nastąpiło.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty można ocenić jako prawnie uzasadnione.

II. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].06.2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].09.2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności - w części dotyczącej odszkodowania - decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].04.1956 r. nr O.K.W.-[...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].06.1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w C. o powierzchni 197 m², stanowiącej własność J. i K.N. (pkt 1 decyzji) oraz stwierdzającą nieważność - w części dotyczącej odszkodowania - postanowienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].11.1966 r. nr [...] (pkt 2 decyzji).

III. W ramach kognicji wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują zachowanie przepisów procesowych, tj. czy organ dochował on obowiązków: podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia rozstrzygnięcia w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 k.p.a.), zebrania i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), i dokonania oceny tego materiału na podstawie jego całokształtu (art. 80 k.p.a.). Cytowane przepisy określają obowiązki organu administracji publicznej, w aspekcie podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuszczania jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona, a w konsekwencji prawidłowego uzasadnienia decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Wykładnikiem realizacji powyższych zasad jest dokonanie przez organ logicznego wywodu na temat pozytywnych i negatywnych przesłanek rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa albo interpretacji zaistniałych w sprawie okoliczności. Opisane uchybienia, aby stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności, powinny powodować wątpliwość, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

IV. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz jedynie zbadanie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Postępowanie nadzorcze, w szczególności dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, nie służy załatwieniu sprawy. Jego podstawowym celem nie jest orzekanie o obowiązkach i prawach strony, wynikających z prawa materialnego, lecz zbadanie orzeczenia wydanego w postępowaniu zwykłym, pod kątem zaistnienia przesłanek, wymienionych w art. 156 k.p.a. W tym też zakresie organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, o ile nie dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym. Ocena zaistnienia wad nieważności nie może bowiem przyjmować za podstawę okoliczności hipotetycznych, szczególnie jeżeli chodzi o przesłanki pozytywne takiego rozstrzygnięcia.

Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76).

V. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej oraz zasada zupełności postępowania dowodowego nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Jak wskazuje art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ administracji powinien więc uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy oraz rozpatrzyć je w ich wzajemnej łączności, tak aby przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym nie powstała wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zauważyć trzeba, że organ nie omówił w zaskarżonej decyzji dokumentów, których fotokopie zostały przedłożone przez skarżącego w toku postępowania sądowego. Z uwagi na brak dokumentów oryginalnych bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem, Sąd nie miał możliwości zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. i przeprowadzenia na jego podstawie dowodu uzupełniającego. Jednakże, w opisanych okolicznościach sprawy można zasadnie twierdzić, że istnieją dokumenty, które nie zostały zbadane przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. O ile organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podjął starania w celu pozyskania kompletnych akt archiwalnych dotyczących orzeczenia z dnia [...] czerwca 1955 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 1956 r., to jednak należy stwierdzić, że nie były one wystarczające. Świadczy o tym fakt odnalezienia przez skarżącego części akt, które nie były przedmiotem oceny. Wśród akt odnalezionych przez R.N. w Archiwum Państwowym znajduje się m.in. zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Panowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1954 r. oraz obwieszczenie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w C. z dnia [...] kwietnia 1954 r., jak również tabele i mapy wskazujące na powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości przed i po dokonaniu wywłaszczenia.

Z tego też względu, zgodzić się należy ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że analiza akt postępowania wywłaszczeniowego dokonana przez organ wydający zaskarżoną decyzję nie była pełna, a tym samym niewystarczająca do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Istnienie dodatkowych dokumentów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym była mowa w pkt III uzasadnienia.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ rozważy w szczególności możliwość zwrócenia się do Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii akt sprawy wywłaszczeniowej, dotyczącej nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], stanowiącej własność J. i K.N., zakończonej orzeczeniem wywłaszczeniowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1955 r. nr [...], a następnie rozważy zasadność przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach ww. Sprawy, w tym na okoliczność powierzchni wywłaszczonej działki, powierzchni domu posadowionego na tej nieruchomości oraz powierzchni nieruchomości pozostałej J. i K.N. po dokonaniu wywłaszczenia w 1955 r.

Zasadnie natomiast organ wywodził, że skoro na rozprawie, która odbyła się 16.12.1954 r. uczestniczyły wszystkie strony postępowania (o czym świadczy protokół z rozprawy – karta 84 akt administracyjnych sprawy, teczka 2/2), to brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że brak zawiadomienia o rozprawie, podobnie jak wystosowanie go w innym terminie (niepozwalającym na zachowanie siedmiodniowego odstępu między zawiadomieniem a rozprawą, zgodnie z art. 20 ust. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r.), może być postrzegane jako pozytywna przesłanka do stwierdzenia nieważności. Brak możliwości odniesienia zamierzonego przez skarżącego skutku w związku z zarzucana wadliwością zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wynika również stąd, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156).

W aspekcie wykładni systemowej, ubocznie warto dodać, że nawet współcześnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczeń przewidują możliwość wywłaszczenia nieruchomości, których stan prawny jest nieuregulowany lub jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe, a tym samym brak było wszystkich stron na rozprawie (zob. art. 113 ust. 5 – 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2015 r. poz. 1774).

VI. Co do pozytywnych przesłanek nieważnościowych należy wskazać w szczególności, że art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. nakładał na wykonawcę narodowego planu gospodarczego, zainteresowanego wywłaszczeniem, obowiązek wezwania właściciela nieruchomości, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28 oraz zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną (art. 8 ust. 2 dekretu). Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania nie została zawarta umowa sprzedaży, zamiany albo umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji narodowych planów gospodarczych nieruchomość, w drodze wywłaszczenia (art. 8 ust. 4 dekretu).

W ocenie Sądu, wskazane wyżej przepisy uzależniały dopuszczalność wywłaszczenia od uprzedniego wyczerpania trybu nabycia nieruchomości na podstawie cywilnoprawnej umowy. Dopiero uzyskanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych negatywnego stanowiska właściciela nieruchomości w tej kwestii (odmowy zawarcia umowy) uprawniało wywłaszczającego do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego poprzez złożenie stosownego wniosku (art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 1 dekretu w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy zmieniającej). Dokumenty potwierdzające dokonanie czynności o, których mowa w art. 8 ust. 1, 2 i 4 dekretu były elementem wniosku wywłaszczeniowego i zarazem stanowiły część materiału dowodowego podlegającego ocenie organu wywłaszczeniowego. W przypadku niezachowania przesłanek stanowiących podstawę wywłaszczenia organ wywłaszczeniowy obowiązany był odmówić wywłaszczenia nieruchomości (art. 21 ust. 1 dekretu).

Należy zauważyć, że przepisy art. 8 dekretu miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących (iuris cogentis). Przepisy te - inaczej niż stanowiące ich odpowiednik późniejsze przepisy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) - nie przewidywały żadnych wyjątków w zakresie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia rokowań.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wywłaszczenie nieruchomości wbrew obowiązkom określonym w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., świadczy o wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1184/99, LEX nr 75557; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00, LEX nr 81999; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 960/04, LEGALIS).

Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Trzeba bowiem pamiętać, że wywłaszczenie nieruchomości lub ich części niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie mogło nastąpić, jeżeli nie było zgodne z przepisami dekretu (art. 1 dekretu). Tak nakreślona przez ustawodawcę konstrukcja wywłaszczenia została następnie wzmocniona przez wprowadzenie konstytucyjnej zasady ochrony własności indywidualnej (art. 12 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r.).

VII. Rację należy przyznać organowi odnośnie do oceny braku wypłaty odszkodowania, co samo w sobie nie stanowi powodu do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. W myśl art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w oparciu o przepisy którego to dekretu dokonano wywłaszczenia w niniejszej sprawie, roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. W razie istnienia sporu, przewidzianego w art. 26 ust. 3 dekretu, a więc sporu co do tytułu własności nieruchomości, przedawnienie nie biegnie w okresie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia, o którym mowa w ust. 1 cytowanego art. 39. Przedawnienie następuje w każdym razie po upływie sześciu lat od tego dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne (art. 39 ust. 2). Podkreślenia wymaga, że w pojęciu "roszczenia odszkodowawczego", o którym mowa w powołanym przepisie art. 39 ust. 1 dekretu mieści się nie tylko roszczenie o odszkodowanie, a więc roszczenie o jego ustalenie, jak i wypłatę. Początek biegu przedawnienia, a zatem także początek wymagalności roszczenia odszkodowawczego, w świetle powołanego art. 39 ust. 1 dekretu, łączyć należy z momentem zadecydowania o powstaniu szkody (zmiany właściciela wywłaszczanej nieruchomości), a nie z momentem ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej" (zob. E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, Warszawa 2014, s. 61-62). Powyższy przepis utracił moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958 r. Nr 17 poz. 70), tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r.). Zarówno wskazana ustawa jak i kolejne ustawy regulujące kwestie wywłaszczeń nie zawierały zapisów dotyczących wprowadzenia instytucji przedawnienia roszczeń odszkodowawczych.

VIII. Co do skutków prawnych poddanego ocenie orzeczenia w kontekście ich nieodwracalności stwierdzić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał na niedopuszczalność nadmiernego formalizmu dowodowego i podnosił, że dowodem na istnienie stanu faktycznego, wykluczającego dopuszczalność nabycia przez gminę składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie musi być wyłącznie decyzja administracyjna o przyznaniu prawa zarządu, ale również np. akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wskazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu (tak NSA w wyroku z 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10, z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3398/15, z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 3397/15), a nawet decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10, CBOSA). W uchwale składu 7 sędziów NSA, sygn. akt I OPS 2/16, CBOSA wskazano, że słusznym jest pogląd NSA, wyrażony w ww. orzeczeniach, zgodnie z którym w polskim systemie prawa powszechnego nie obowiązuje zasada nadmiernego formalizmu dowodowego.

IX. Reasumując, organ drugiej instancji nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy, o czym była mowa w pkt V uzasadnienia, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obligujących organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu jako przedwczesna, bowiem nie zawiera ustosunkowania się do całości materiału dowodowego.

Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu organ II instancji nie dał wyrazu w uzasadnieniu decyzji, że przeanalizował w dostateczny sposób materiały dowodowe i powtórnie przeprowadził postępowanie administracyjne, o czym była mowa w pkt V uzasadnienia.

Uchybienie wymaganiu prawidłowego wyjaśnienia sprawy, po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), który powinien stanowić podstawę interpretacji organu, znajdującej odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 k.p.a.), stanowiło w niniejszej sprawie o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło weryfikację prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z tych przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając jak w sentencji wyroku.