Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 87/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36, art. 43 ust. 1, art. 60 ust. 3, ust. 4b i ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Go 557/12 w sprawie ze skargi W. B. na uchwałę Rady Powiatu Gorzowskiego z dnia 3 czerwca 2011 r. nr 38/VII/2011 w przedmiocie zmiany uchwały nr 59/IX/2007 Rady Powiatu Gorzowskiego z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kostrzynie nad Odrą 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. B. na rzecz Powiatu Gorzowskiego kwotę 300 zł (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Go 557/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę W. B. na uchwałę Rady Powiatu Gorzowskiego z dnia 3 czerwca 2011 r. Nr 38/VII/2011 w sprawie zmiany uchwały Nr 59/IX/2007 Rady Powiatu Gorzowskiego z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kostrzynie nad Odrą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą na podstawie art. 12 pkt. 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36, art. 43 ust. 1, art. 60 ust. 3 i ust. 4 b pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r., Nr 14, poz. 89 ze zm.), Rada zmieniła termin zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kostrzynie nad Odrą przedłużając go do dnia 31 grudnia 2017 r.

Z uzasadnienia uchwały wynikało, że termin likwidacji, pierwotnie określony na dzień 31 grudnia 2010 r., przesunięto na dzień 31 grudnia 2011 r., a uchwałą nr 34/V/2011 z dnia 11 kwietnia 2011 r. na dzień 31 grudnia 2012 r. Z uwagi na fakt, że w toku realizacji procesu likwidacji okazało się, że jego zakończenie nie jest możliwe, Rada Powiatu ustanowiła nowy termin zakończenia procesu likwidacji na dzień 31 grudnia 2017 r. Zarząd Powiatu podjął działania zmierzające do rozwiązania zadłużenia szpitala poprzez przystąpienie do uchwalonego przez Radę Ministrów w dniu 27 kwietnia 2009 r. programu wieloletniego pod nazwą "Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia" (tzw. Plan B). Umożliwiał on otrzymanie dotacji na spłatę zobowiązań publicznoprawnych, a dodatkowo w wielkości równej wartości kwot umorzonych w wyniku zawartych ugód z wierzycielami cywilnoprawnymi.

W celu uzyskania brakującej kwoty do przystąpienia do planu rządowego, Rada Powiatu Gorzowskiego podjęła uchwałę w sprawie emisji obligacji na sfinansowanie zobowiązań szpitala, stanowiących różnicę między ogółem zobowiązań a sumą uzyskanych w wyniku zawartych ugód, umorzeń i dotacji równym uzyskanym umorzeniom. Jednak Regionalna Izby Obrachunkowa stwierdziła nieważność tej uchwały ze względu na brak możliwości zaciągania przychodów zwrotnych – obligacji komunalnych na finansowanie wydatków wynikających z przyjęcia zobowiązań.

W ocenie organu określony w uchwale termin likwidacji okazał się zbyt krótki, aby zakończyć prace związane z faktyczną likwidacją zakładu, utylizacją odpadów medycznych i zużytego sprzętu medycznego, przeprowadzenia procedury archiwizacji dokumentacji osobowej, ukończenia trwających procesów sądowych i wyjaśnienia sporów z wierzycielami.

W dniu 16 kwietnia 2012 r. W. B. wezwał Radę Powiatu Gorzowskiego do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że uchwała z dnia 3 czerwca 2011 r. rażąco narusza przepis art. 60 ust. 3 ust. 4b i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego wymieniony akt prawa miejscowego w sposób bezzasadny i niezgodny z przepisami przedłuża dzień zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Tym samym narusza interes jego prawny, jako wierzyciela dysponującego tytułami wykonawczymi – nakazami zapłaty wydanymi przez sądy powszechne, zasądzającymi dochodzone od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kostrzynie nad Odrą roszczenia.

Rada Powiatu Gorzowskiego w odpowiedzi na powyższe wezwanie nie znalazła podstawy do zmiany zakwestionowanej uchwały.

Skargę na wyżej wskazaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł W. B., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 60 ust. 3, ust. 4b i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego, który w sposób oczywiście bezzasadny i niezgodny z tymi przepisami przedłuża na dzień zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kostrzynie nad Odrą do dnia 31 grudnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Gorzowskiego wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że z art. 60 ust. 4b pkt. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie można wyprowadzić ograniczenia kompetencji rady powiatu, jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania zmiany uchwały o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, co oznacza przyznanie kompetencji do zmiany uchwały o likwidacji. Organ zaznaczył, że uchwała o likwidacji nie tworzy praw nabytych dla wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, dokonane przedłużenie terminu zakończenia likwidacji SP ZOZ w Kostrzynie nad Odrą nie narusza interesu prawnego jego wierzycieli, ponieważ nie pozbawia ich możliwości dochodzenia należnych wierzytelności z budżetu powiatu. Rada Powiatu powołując się na utrwalone stanowisko sądów administracyjnych wskazała, że upoważnienie wynikające z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, na które powołuje się skarżący nie ma charakteru actio popularis. Dlatego też wnoszący skargę musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie zagwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Organ uznał, że skarżący, będący wierzycielem upadającego zakładu opieki zdrowotnej, może realizować swoje uprawnienia jedynie na gruncie prawa cywilnego, a nie administracyjnego.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podniósł, że wnosząc skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym na przedmiotową uchwałę, skarżący winien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej", czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej.

Natomiast prawa skarżącego jako wierzyciela wynikają wyłącznie ze stosunku cywilnoprawnego. Tym samym jego interes prawny nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, dlatego interes (uprawnienie) skarżącego wierzyciela jako mający charakter faktyczny nie może być podstawą skargi na przedmiotową uchwałę Rady Powiatu Gorzowskiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze W. B., pomijając obowiązek wynikający ze wskazanych wyżej artykułów, ograniczając się wyłącznie do wykazania braku interesu prawnego skarżącego.

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 36, art. 43 ust. 1, art. 60 ust. 3, ust. 4b i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, poprzez uznanie, że rada powiatu ma uprawnienie (w drodze uchwały) do nieograniczonego przedłużania dnia zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kostrzynie nad Odrą.

3) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 4 ust. 1 pkt. 2, art. 12 pkt. 8 lit "i" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez przyznanie radzie powiatu kompetencji do nieograniczonego w czasie przedłużania uchwały o zakończeniu likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kostrzynie nad Odrą.

4) naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ustanawiającego gwarancję dla obywateli prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, przez oddalenie wniesionej skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego.

5) naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. przez oddalenie wniesionej do WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nie powinien ograniczać się jedynie do formalnego badania skargi w zakresie interesu prawnego, ale rozpatrywać ją w odniesieniu do całej jej treści, skonfrontowanej z pełną analizą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jakie skargę poprzedzało.

Zdaniem skarżącego, uchwała z dnia 3 czerwca 2011 r. rażąco narusza art. 60 ust. 3, ust. 4b i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego, który w sposób bezzasadny i niezgodny z tymi przepisami przedłuża dzień zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Narusza ona tym samym interes prawny wierzycieli SP ZOZ, w tym skarżącego W. B., do usunięcia naruszenia prawa, poprzez brak zaspokojenia jego wierzytelności istniejących wobec SP ZOZ. Wskazując na swój interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały skarżący powoływał się na fakt, że jest wierzycielem SP ZOZ, którego wierzytelności nie mogą zostać zaspokojone.

Zwrócono uwagę, że Powiat decydując o zakończeniu bytu samodzielnego publicznego zakładu, powinien również bez zbędnej zwłoki zakończyć likwidację i zaspokoić wierzycieli, nie tworząc sytuacji prawnej, w której zastosowanie przepisu dotyczącego przejęcia zobowiązań zależy jedynie od uznaniowej decyzji organu. Takie postępowanie, w ocenie skarżącego, narusza przepisy kompetencyjne, tj. art. 4 ust. 1 pkt. 2, art. 12 pkt. 8 lit "i" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez przyznanie radzie powiatu kompetencji do nieograniczonego w czasie przedłużania uchwały o zakończeniu likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kostrzynie nad Odrą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Gorzowskiego, podzielając stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Powiatu Gorzowskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacji naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze W. B., pomijając obowiązek wynikający z tych przepisów, a ograniczając się wyłącznie do wykazania braku interesu prawnego skarżącego.

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była uchwała w sprawie zmiany uchwały nr 59/IX/2007 Rady Powiatu Gorzowskiego z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kostrzynie nad Odrą, która należy do wskazanej wyżej kategorii aktów. Zważyć przede wszystkim należy, że zaskarżenie tej uchwały nastąpiło w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Przepis ten stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały narzucone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustanawia on trzy relewantne przesłanki dopuszczalności zaskarżenia uchwały organu powiatu do sądu administracyjnego: - po pierwsze, przesłankę podmiotową legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego, stanowiąc, że legitymację ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą; - po drugie, przesłankę przedmiotową, stanowiąc, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają uchwały organu powiatu w sprawach z zakresu administracji publicznej; - po trzecie, przesłankę dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego stanowiąc, że złożenie skargi możliwe jest po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, a sąd administracyjny obowiązany jest ustalić ich wystąpienie. Zatem konstrukcja normatywna przepisu art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym w istotny sposób determinuje legitymację procesową skarżącego. Odmiennie, bowiem niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 1, poz. 2.)

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały, o której mowa w przepisie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana tylko po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z zakresu administracji publicznej i w zależności od jego rodzaju, skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie omawianego przepisu uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, "Wokanda" 2005 r. Nr 7-8). Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 (opubl. [w:] CBOSA), w którym Sąd przyjął, że: "tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia."

O tym, czy jednostka ma w sprawie ze skargi na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego (ustrojowe, materialnoprawne, procesowe). Przepis tej gałęzi prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma, więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku funkcjonalnego o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. uchwały organu powiatu) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny", 2003 r., Nr 10).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że legitymacji do złożenia skargi, w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, nie ma jednostka, która wyprowadza swój interes prawny z tytułu cywilnoprawnego. Wobec tego wnosząc skargę, skarżący winien wykazać naruszenie zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia "z zakresu administracji publicznej". Sąd pierwszej instancji zatem trafnie stwierdził, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej. Prawa skarżącego, jako wierzyciela wynikają wyłącznie ze stosunku cywilnoprawnego, albowiem będąc wierzycielem upadającego zakładu opieki zdrowotnej może realizować swoje uprawnienia jedynie na gruncie prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Skarżący nie wskazał zatem skutecznie przepisu prawa z zakresu administracji publicznej, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Tym samym jego interes prawny nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż jako wierzyciel ma interes faktyczny, który jednak nie może być podstawą skargi na przedmiotową uchwałę Rady Powiatu.

Z powołanych względów stwierdzić należy, że na skutek wydania zaskarżonego wyroku, nie doszło do naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały działając w granicach sprawy wyznaczonych zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Motywy rozstrzygnięcia przedstawił w pisemnym uzasadnieniu, które obejmuje wszystkie elementy konstrukcyjne określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności przedstawiono w nim stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn i na podstawie, jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, w sposób, który pozwolił na kontrolę instancyjną wyroku. Sąd zasadnie nie odniósł się do zarzutów skarżącego podnoszonych w skardze, gdyż przyjął oraz szczegółowo uzasadnił brak legitymacji skargowej skarżącego na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym.

W świetle poczynionych rozważań pozbawione są doniosłości prawnej argumenty skargi, że Sąd winien, pomimo braku legitymacji skargowej, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Za całkowicie bezzasadne należy uznać zarzuty kasacji naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 36, art. 43 ust. 1, art. 60 ust. 3, ust. 4 b i ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r., Nr 14, poz. 89 ze zm.), oraz art. 4 ust. 1 pkt. 2, art. 12 pkt 8 lit "i" ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez uznanie, że rada powiatu ma uprawnienie (w drodze uchwały) do nieograniczonego przedłużania terminu zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kostrzynie nad Odrą. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że Sąd nie badał zgodności z prawem materialnym przedmiotowej uchwały, oddalając skargę już na etapie jej formalnego badania, na skutek przyjęcia braku legitymacji skargowej skarżącego. Sąd zaskarżonym wyrokiem, oddalając skargę, w oparciu o art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, prawidłowo nie oceniał merytorycznie zarzutów skargi dotyczących naruszenia norm ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i ustawy o samorządzie powiatowym.

Nie może też pozbawić prawidłowości zaskarżonego wyroku, zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993, Nr 61, poz. 284), poprzez oddalenie wniesionej skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego.

W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji: "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Także norma art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gwarantuje, że: "każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym." Zasada dostępu jednostki do sądu w celu umożliwienia jej obrony interesów przed niezawisłym i bezstronnym organem, kierującym się wyłącznie obowiązującym prawem, jest jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego. Warunkiem podstawowym i koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji jest zapewnienie jej dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej. Dopiero po przekroczeniu tego progu, doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113, s. 1186-1187).

W nawiązaniu do powyższych uwag, należy stwierdzić, że nieadekwatny jest zarzut pozbawienia skarżącego prawa do sądu. Świadczy o tym fakt wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę z dnia 3 czerwca 2011 r. nr 38/VII/2011 w sprawie zmiany uchwały nr 59/IX/2007 Rady Powiatu Gorzowskiego z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Kostrzynie nad Odrą, celem poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej, jako naruszającej interes prawny skarżącego. Sprawę rozpoznawał właściwy miejscowo i rzeczowo sąd administracyjny, zgodnie z procedurą określoną w P.p.s.a. W jawnym postępowaniu Sąd wysłuchał wniosków i zarzutów skarżącego oraz odpowiedzi organu, dokonał weryfikacji legalności zaskarżonej uchwały pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącego i po zamknięciu rozprawy wydał wyrok. Nie można, więc mówić o naruszeniu prawa do sądu tylko, dlatego że Sąd oddalił skargę z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia uchwały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.