Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 44/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11, art. 15, art. 28, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2 i par. 2a, art. 145 par. 1, art. 149 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 roku sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. od decyzji kasatoryjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], Nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 44/21

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (dalej: A Sp. z o.o. lub skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. (Nr [...], znak: [...]), którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] r. (Nr [...]) i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Z akt sprawy wynika, że 2 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy z wniosku K.T. i P.T. z 27 maja 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] kwietnia 2020 r. (Nr [...]), nakazującą inwestorowi A Sp. z o.o. zaniechanie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o nieostateczną decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. (Nr [...]) o pozwoleniu na budowę, polegających na budowie zespołu 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na terenie działek nr ewid. 598 i 600 położonych w Z. przy ul. B, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej.

Od powyższej decyzji odwołali się K. i P. T. zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez "uznanie, że skarżącym nie przysługuje status strony w sprawie dotyczącej legalizacji robót budowlanych wykonywanych w oparciu o nieostateczną decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. (Nr [...]) o pozwoleniu na budowę 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie działek o nr ewid. 598 i 600 położonych w Z. przy ul. B, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego zaniechał dokonania kompleksowej oceny przepisów prawa, w tym przepisów spoza gałęzi prawa administracyjnego świadczących o występowaniu po stronie skarżących interesu prawnego, jak również ustalenia potencjalności naruszenia ich interesów prawnych, w konsekwencji czego organ bezzasadnie uznał, że po stronie skarżących nie występuje interes prawny uprawniający do występowania jako strona w niniejszym postępowaniu. Ponadto, skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. (Nr [...]) na okoliczność ustalenia, że PINB w Z. jest organem kompetentnym do przeprowadzenia postępowania, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do stanu zgodnego z przepisami prawa. W konkluzji K. i P. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W dniu 12 października 2020 r. odwołujący złożyli wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. (Nr [...]) na okoliczność ustalenia, że obszar oddziaływania obiektów zaprojektowanych przez A Sp. z o.o. obejmuje działkę nr 601, stanowiącą własność K. i P. T.

Wydając wspomnianą na wstępie decyzję kasatoryjną organ odwoławczy, po dokonanej analizie akt, zwrócił uwagę, że 2 grudnia 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło zawiadomienie o zamierzonym terminie przystąpienia do robót budowlanych - budowy zespołu 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami na nieruchomości położonej w Z. przy ul. B, dz. nr ewid. 598 i 600, stanowiącej własność A sp. z o.o., na podstawie pozwolenia na budowę z [...] listopada 2019 r. (Nr [...]) wydanego przez Starostę [...].

Następnie, 14 lutego 2020 r. do organu I instancji wpłynęła decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. (Nr [...]) uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. (Nr [...]) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z uwagi na powyższe, organ szczebla powiatowego przeprowadził 21 lutego 2020 r. czynności kontrolne na działkach nr 598 i 600 przy ul. B w Z.. Z protokołu kontroli wynika, że: "zostały wykonane roboty budowlane związane z budową 9 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Stan zaawansowania robót na dzień dzisiejszy określa się: 4 budynki B1-B4 od strony północno-wschodniej działki - wykonane są ławy fundamentowe, ściany fundamentowe, ściany konstrukcyjne w poziomie parteru; budynki B5- B9 od strony północno-wschodniej - wykonane fundamenty i ściany fundamentowe do wysokości "O" budynku. Zgodnie z oświadczeniem Pana R.B. (pełnomocnik B.B.) roboty budowlane zostały rozpoczęte w terminie ok. 2 tygodni od uzyskania decyzji Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Roboty zostały przerwane w dniu otrzymania decyzji Wojewody [...] uchylającej decyzję Starosty [...] tj. w dniu 7 lutego 2020 r. W trakcie kontroli ustalono, że roboty budowlane na obiekcie nie są wykonywane. Inwestor prowadzi roboty budowlane związane z budową 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na które uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wydaną przez Starostę [...]. W związku z naruszeniem art. 93 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nakłada się grzywnę".

W dniu [...] lutego 2020 r. organ I instancji wydał postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymano inwestorowi A Sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2019 r. (Nr [...]), polegającą na budowie zespołu 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na terenie działek nr 598 i 600 położonych w Z. przy ul. B.

W dniu 3 marca 2020 r. K. i P. T. złożyli w organie I instancji wniosek w przedmiocie uznania ich za strony niniejszego postępowania. Wyżej wymienieni interes prawny wywodzili wówczas z "nielegalnego prowadzenia przez inwestora prac budowlanych" (nielegitymowanie się przez A Sp. z o.o. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę), naruszenia stosunków wodnych przez inwestora ("znaczna powierzchnia dachu spowodowana dużą intensywnością zabudowy może z uwagi na odprowadzanie wód opadowych na teren biologicznie czynny powodować zalewanie wodami naszej działki"), naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zbyt duża intensywność planowanej zabudowy, projektowane budynki nie spełniają warunków przewidzianych dla zabudowy jednorodzinnej), zwiększenia immisji - hałas, emisja spalin oraz ograniczenia możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością poprzez brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę budynku o maksymalnych dopuszczalnych prawem i postanowieniami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego parametrach.

Odpowiadając na ww. pismo K. i P. T., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wskazał, że wyżej wymienionym nie przysługuje status stron postępowania w przedmiotowym postępowaniu. Działka nr 601, stanowiąca ich własność, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ nie można uznać, że wykonana w obecnym kształcie inwestycja na dz. nr 598 i 600 powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr 601.

Następnie, w dniu [...] kwietnia 2020 r. organ powiatowy wydał decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazano inwestorowi A Sp. z o. o. zaniechanie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2019 r. (Nr [...]), polegającą na budowie zespołu 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na terenie działek nr 598 i 600 położonych w Z. przy ul. B.

W dniu 27 maja 2020 r. K. i P. T. złożyli wniosek o wznowienie postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez A Sp. z o.o. na działkach nr ewid. 598 i 600 w Z. przy ul. B i zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2020 r. (Nr [...]). Wyżej wymienieni wskazali: "wnosimy o uznanie nas za stronę wznowionego postępowania, podtrzymujemy nasze stanowisko, że przymiot strony nam przysługuje [...] W postępowaniu bez własnej winy nie braliśmy udziału - dnia 3 marca 2020 r. złożyliśmy w PINB w Z. uzasadniony wniosek o uznanie nas za stronę postępowania administracyjnego w sprawie. PINB w Z. odmówił uznania nas za stronę powyższego postępowania.

Dnia 28 kwietnia 2020 r. za pośrednictwem e-mail otrzymaliśmy od PINB w Z. odpowiedź na nasze zapytanie wysłane w trybie dostępu do informacji publicznej, z której dowiedzieliśmy się o zakończeniu powyższego postępowania. Ponownie informujemy, że jesteśmy właścicielami działki o nr ewid. 601, sąsiadującej bezpośrednio z działkami nr 598 i 600, położonymi w Z. przy ul. B, z którymi związane jest postępowanie administracyjne, którego przedmiotowy wniosek dotyczy".

W dniu 6 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem Nr [...] wznowił, na wniosek, postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] kwietnia 2020 r. (Nr [...]), nakazującą inwestorowi A Sp. z o.o. zaniechanie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2019 r. (Nr [...]), polegającą na budowie zespołu 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na terenie działek nr 598 i 600 położonych w Z. przy ul. B.

W dniu 7 sierpnia 2020 r. organ powiatowy zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym organ I instancji wydał decyzję z [...] września 2020 r. (Nr [...]) w przedmiocie odmowy uchylania decyzji nakazującej inwestorowi A Sp. z o.o. zaniechanie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. błędnie przyjął, iż nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Organ II instancji podkreślił, że odmawiając uznania K. i P. T. za strony niniejszego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powołał się na przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że nieruchomość wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej przez A Sp. z o.o. na działkach o nr ewid. 598 i 600 przy ul. B w Z.. Organ powiatowy pominął jednak to, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane określa strony wyłącznie w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a nie w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego zauważył, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter normy szczególnej w stosunku do normy ogólnej zawartej w art. 28 k.p.a., jest też bardziej restrykcyjny niż art. 28 k.p.a. i dlatego nie może być interpretowany rozszerzająco. Stosuje się go wyłącznie dla oceny kwalifikacji strony w postępowaniach o pozwolenie na budowę. Natomiast w sprawach związanych z samowolą budowlaną, opartych o przepisy art. 48-51 ustawy - Prawo budowlane, przymiot strony postępowania ustala się na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a. Ma to tym większe znaczenie, bowiem jak wynika z przedłożonej przez skarżących w toku postępowania odwoławczego decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. (Nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. (Nr [...]), którą zatwierdzono projekt budowalny i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestora A Sp. z o.o. z siedzibą w Z. obejmującego: budowę zespołu 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu nr [...], wraz z instalacjami zewnętrznymi, budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej do projektowanych 6 budynków, budowę zewnętrznej instalacji energetycznej, w tym oświetlenia terenu, budowę utwardzeń terenu, w tym miejsc postojowych dla samochodów osobowych, do realizacji na działkach nr ewid. 598 i 600 położonych w Z. przy ul. B, obręb [...], działka nr 601, stanowiąca własność Państwa T. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano: "Wyznaczając obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji organ I instancji uznał, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obejmuje działki nr ewid. 598, 600 - działki inwestora objęte inwestycją, oraz sąsiednie działki nr ewid. 599 i 601 z uwagi na możliwość zacienienia i wpływ na możliwość zagospodarowania tych działek, co w ocenie tutejszego organu jest słuszne [....]". Zdaniem organu odwoławczego zaakceptowanie stanowiska organu I instancji prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której dwa różne organy administracji publicznej odmiennie interpretują przepis art. 28 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do tego samego stanu faktycznego.

Jednocześnie za nietrafne organ odwoławczy uznał uzależnienie uznania, iż dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane od stopnia zaawansowania robót budowlanych dotyczących danej inwestycji. W przedmiotowej sprawie prawnie irrelewantne jest zatem, iż zakres robót ograniczył się do wykonania ław fundamentowych, ścian fundamentowych, ścian konstrukcyjnych w poziomie parteru (budynki B1-B4 od strony północno-wschodniej działki) oraz wykonania fundamentów i ścian fundamentowych do wysokości "O" budynku (budynki B5-B9 od strony północno-wschodniej) (protokół z oględzin z dnia 21 lutego 2020 r.). Obszar oddziaływania wyznaczany jest zawsze w odniesieniu do całości zamierzenia inwestycyjnego realizowanego na danym obszarze, biorąc pod uwagę jego cechy indywidualne oraz przeznaczenie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w świetle powyższych rozważań, stroną postępowania dotyczącego dokonanej już samowoli budowlanej będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.): właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie.

Sam fakt sąsiedztwa nieruchomości z nieruchomością zabudowaną daje już więc jej właścicielowi czy wieczystemu użytkownikowi prawa strony, bez względu na to, czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Tymczasem organ szczebla powiatowego pominął fakt, że działka nr 601, która stanowi przedmiot współwłasności wnioskodawców znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami nr 598 i 600, na których realizowana jest sporna inwestycja. Wyżej wymienione działki posiadają wspólne granice, o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji mapa obrazująca położenie działek inwestora wraz z działkami bezpośrednio z nimi graniczącymi. Powyższa okoliczność jest zatem wystarczająca do uznania, że Państwo T. mają interes prawny w niniejszej sprawie i tym samym winien im zostać przyznany status stron przedmiotowego postępowania administracyjnego.

W ocenie organu odwoławczego zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. daje podstawę do kwestionowania legalności i prawidłowości ostatecznej decyzji organu stopnia podstawowego z [...] kwietnia 2020 r. (Nr [...]). Należało zatem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] września 2020 r. (Nr [...]) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec konieczności ponownego dokonania ustaleń, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonywanych w oparciu o nieostateczną decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. (Nr [...]) o pozwoleniu na budowę, polegających na budowie zespołu 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na terenie działek nr ewid. 598 i 600 położonych w Z. przy ul. B, do czego obliguje treść art. 149 § 2 k.p.a., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych, przyznanych mocą normy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przeprowadzenie całości postępowania administracyjnego przez tutejszy organ naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowana wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

W swym sprzeciwie inwestor – A Spółka z o.o. z siedzibą w Z. zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku zaistnienia przesłanek do jej wydania. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko omówił kwestię wadliwości dokonania oceny przymiotu strony odwołujących się przez organ I instancji w oparciu o przesłanki z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, podkreślając, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, jednocześnie uzasadniając własne stanowisko w zakresie uczestniczenia odwołujących się w postępowaniu dotyczącym prowadzenia robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiskiem wyrażonym przez inny organ w postępowaniu dotyczącym właśnie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej spółki wskazuje to na wewnętrzną sprzeczność stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skoro zarzuca się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organowi I instancji, że ocena przymiotu strony nie może być dokonywana na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, albowiem przepis ten zastrzeżony jest wyłącznie dla postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę to uprawnionym jest twierdzenie, że wadliwa jest także ocena tej kwestii dokonana przez organ odwoławczy dokonana na podstawie stanowiska wyrażonego przez inny organ w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Co niemniej istotne - wbrew stanowisku organu odwoławczego - organ I instancji w uzasadnieniu decyzji szeroko odniósł się do kwestii przymiotu strony odwołujących się przez pryzmat przesłanek z art. 28 k.p.a., podkreślając, że do wykazania istnienia interesu prawnego nie jest wystarczające powołanie się na przywołany przepis, lecz konieczne jest jego powiązanie z konkretną normą prawną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził przy tym jednoznacznie, że odwołujący się nie wykazali jaki konkretny interes prawny mający swoje źródło w normie prawa materialnego został naruszony. Nie sposób tracić z pola widzenia okoliczności, że argumenty podnoszone przez odwołujących się de facto rozstrzygane są przez właściwy organ w ramach postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Tymczasem przedmiotem postępowania objętego wydanymi w sprawie decyzjami było prowadzenie robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Abstrahując od powyższego organ I instancji odniósł się do wskazywanych przez odwołujących się okoliczności (dotyczących pozbawienia swobodnego dysponowania własną nieruchomością, zgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustawy - Prawo wodne, zwiększenia immisji) konstatując, że nie pozwalają one na uznanie, że odwołującym się przysługiwał przymiot strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a. - strona 5 uzasadnienia decyzji organu I instancji) w postępowaniu zakończonym decyzją nakazującą inwestorowi zaniechanie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Na marginesie należy wskazać, że zarzuty te stanowią powtórzenie zarzutów podnoszonych przez odwołujących się w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, a organy orzekające w tym postępowaniu uznały je za niezasadne.

Interes prawny wskazywany przez podmiot wywodzący z niego uprawnienie do uczestniczenia w konkretnym postępowaniu dotyczyć musi przedmiotu danego postępowania. Odwołujący się w swych działaniach, zmierzają natomiast do kwestionowania okoliczności będących przedmiotem oceny organu, w którego kompetencjach mieści się udzielenie pozwolenia na budowę.

Co jednak najbardziej istotne z punktu widzenia przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym, organ odwoławczy uchylił się od ponownej oceny przymiotu strony odwołujących się przez pryzmat przepisu art. 28 k.p.a. zarzucając organowi I instancji uchybienia, które nie miały miejsca. Co więcej, w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy poza lakonicznym wskazaniem, że uchybienia organu I instancji nie są możliwe do sanowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, swojego stanowiska w powyższym zakresie nie wyjaśnił.

Organ odwoławczy ograniczył się w tej mierze do parafrazy brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Jednolite jest stanowisko doktryny i judykatury, iż możliwość czysto kasacyjnego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy winno mieć miejsce wyjątkowo, w sytuacjach ściśle określonych w art. 138 § 2 k.p.a. przy stosowaniu w tej mierze wykładni ścieśniającej, a nie rozszerzającej. Przyjęcie koncepcji, w myśl której organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji odmawiającej we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji ostatecznej przy uznaniu decyzji organu I instancji za wadliwą nawet przy niewystępowaniu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. nie może orzekać co do istoty sprawy i ograniczony jest do uchylenia tej decyzji z pozostawieniem organowi I instancji orzekania co do istoty pozostawałoby w kolizji z ogólnymi regułami zawartymi w art. 138 k.p.a. Ponadto, istotnego ograniczenia doznałaby statuowana art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Pomijając zaś nawet powyższe, nie powinno budzić wątpliwości, iż zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga należytego uzasadnienia.

Wskazać także należy, że wprawdzie przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, to uchylanie się przez organ odwoławczy przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy kwalifikowane być może jako naruszenie wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania.

Należy wreszcie zauważyć, że odwołujący się kwestionują wszystkie wydane na rzecz skarżącej decyzje inicjując szereg postępowań wpływających negatywnie na możliwość realizacji inwestycji na własnej nieruchomości. Odmawiają skarżącej prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości, podczas gdy stanowiące ich własność działki zostały już zagospodarowane. Postępowanie takie w ocenie skarżącej nosi znamiona nadużycia prawa i nie powinno korzystać z ochrony.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w I instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Kontrolując przeprowadzone w sprawie postępowanie wznowieniowe należy zgodzić się z wnoszącym sprzeciw inwestorem, że rzeczywiście decyzja organu odwoławczego opiera się na zarzucie błędnego zastosowania przez organ I instancji art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w kontekście badania przymiotu strony ewentualnie przysługującego wnioskodawcom – K. i P. T. Tymczasem z analizy uzasadnienia decyzji organu I instancji taka konstatacja wcale nie wynika, bowiem jako podstawę prawną w decyzji pierwszoinstancyjnej przyjęto właśnie art. 28 k.p.a. Zatem wbrew stanowisku organu odwoławczego organ stopnia podstawowego prawidłowo oparł się na art. 28 k.p.a., zaś organ II instancji uchylił się od merytorycznej oceny w sprawie w związku z wniesionym odwołaniem.

Dodatkowo należy wskazać, iż organ odwoławczy nie powołał się na żadne braki w ustaleniach faktycznych, które wymagałyby uzupełnienia, co dodatkowo naraża go na zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Albowiem w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (por. m.in. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., II OSK 1086/14). Tymczasem organ odwoławczy poza lakonicznym wskazaniem, że uchybienia organu I instancji nie są możliwe do sanowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, swojego stanowiska w powyższym zakresie nie wyjaśnił.

Na marginesie należy jednak wyjaśnić, iż istotnie w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych należy rozróżnić, iż w postępowaniach dotyczących np. stanu technicznego budynków, samowoli budowlanej (czyli tzw. postępowań naprawczych), przymiot stron tego postępowania powinien być ustalany na zasadach ogólnych tj. przez pryzmat interesu prawnego podmiotów, których to postępowanie dotyczy (na podstawie art. 28 k.p.a.), natomiast w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę istnienie interesu prawnego wynika z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 1494/20, wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 561/20, wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3140/18).

Z tych wszystkich względów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Mając to na uwadze Sąd, stosownie do art. 151a § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu decyzji kasatoryjnej.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot, obejmujący wpis sądowy w kwocie 100 zł.

dc