Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 760/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 3 pkt 13 i 14
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 2 art. 2 ust. 1a, art, 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 143/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 143/19 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...] (znak [...]), po rozpatrzeniu wniosku Spółki, odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego nr [...] (magazynu) zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] w [...].

Uzasadniając postanowienie organ na wstępie wskazał, że przedmiotowy lokal użytkowy to pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 2,85 m x 2,26 m znajdujące się w zespole pomieszczeń gospodarczych od nr [...] do nr [...] w kondygnacji -1.

Wychodząc z założenia, że odrębną nieruchomością lokalową może być tylko lokal mieszkalny lub lokal użytkowy, tj. lokal o innym przeznaczeniu, za kluczowe organ uznał ustalenie, czy przeznaczenie danego pomieszczenia pozwala na samodzielne funkcjonowanie lokalu. W tym kontekście stwierdził, że pomieszczenie gospodarcze, którego funkcją jest przechowywanie rzeczy, niezależnie od tego, czy jest, czy też nie jest wydzielone trwałymi ścianami, nie może stanowić samodzielnego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2018 r. poz. 716, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 532, ze zm.; dalej zwanej ustawą), tj. lokalu użytkowego. W ocenie organu rozróżnienie lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, a także pomieszczeń pomocniczych oraz przynależnych powoduje, że przedmiotowy lokal może być traktowane wyłącznie jako pomieszczenie przynależne, przewidziane w art. 2 ust. 4 ustawy. Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się także do wskazanej w § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1065; dalej powoływanego jako rozporządzenie) definicji lokalu użytkowego i stwierdził, że lokal użytkowy Spółki (magazyn) ma charakter pomieszczenia gospodarczego (pomieszczenia przynależnego), a nie samodzielnego lokalu użytkowego.

Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając wyrażony w nim pogląd.

Organ odwoławczy wskazał dodatkowo na wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy kryterium przeznaczenia lokalu użytkowego na stały pobyt ludzi. W tym zakresie, mając na uwadze § 4 rozporządzenia, uznał, że nie ma potrzeby, aby w pomieszczeniu przeznaczonym na magazyn na stałe przebywały określone osoby przez tak długi czas, czyli ponad 4 godziny na dobę. Zdaniem organu również ta okoliczność przemawia za uznaniem, że przedmiotowy lokal użytkowy nie może stanowić lokalu użytkowego, gdyż jego funkcje są odrębne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła Spółka. Wyraziła pogląd, że kryteria samodzielności lokalu mieszkalnego lub użytkowego wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy, ograniczają się jedynie do wskazania przesłanek technicznych, które zostały spełnione.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2019 r. na początku rozważań zaznaczył, że chociaż argumentacja podniesiona przez organy jest bardziej przekonywująca, to skarga podlega oddaleniu z innych, niż podniesione przez strony przyczyn.

Rozważając bowiem, czy magazyn mieszczący się w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego może stanowić samodzielny lokal użytkowy, za kluczowe Sąd uznał ustalenie, czy może być on odrębnym przedmiotem własności. Zwrócił przy tym uwagę, że deweloper nie dysponuje własnością powierzchni pomieszczenia piwnicy, nawet jeśli jest ona faktycznie podzielona lub wyodrębniona poprzez wybudowanie ścian, zamontowanie drzwi i wprowadzenie podobnych rozwiązań technicznych. Deweloper w takim budynku dysponuje jedynie udziałem we współwłasności części wspólnych budynku. Dlatego też, gdyby doszło do wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu użytkowego, stroną zbywającą musieliby być wszyscy współwłaściciele w częściach ułamkowych przedmiotowego pomieszczenia magazynowego. Za bezpodstawne uznał zatem przyjęcie przez Spółkę, że dokonanie czynności administracyjnej, to jest wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), zapewni jej samodzielną możliwość zbycia takiego lokalu użytkowego. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącej w tym zakresie jest błędne i z tego względu odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego uznał za prawnie prawidłowe rozwiązanie.

Sąd odniósł się także do stanowiska Spółki zgodnie z którym przymiot samodzielności może przysługiwać nie tylko lokalom mieszkalnym posiadającym cechy wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy oraz lokalom wykorzystywanym z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (lokalom użytkowym). Spółka twierdzi, że status samodzielnego lokalu może być przyznany również pomieszczeniom, które nie pełnią funkcji wskazanych przez ustawę. Zdaniem Sądu takie założenie godzi w zasadę, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco, a założenie Spółki prowadziłoby do uznania samodzielności nowej kategorii pomieszczeń.

Końcowo Sąd zaaprobował wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko stwierdzające, że istotnym kryterium samodzielności lokalu mieszkalnego lub lokalu użytkowego jest funkcja, jaką taki lokal pełni. W tym kontekście stwierdził, że samodzielnym lokalem może być tylko takie pomieszczenie, które co do zasady, a nie na zasadzie wyjątku, jest przeznaczone na stały pobyt ludzi. Zwrócił przy tym uwagę na rozróżnienie lokali samodzielnych i "pomieszczeń przynależnych". Pomieszczenie przynależne musi być praktycznie (funkcjonalnie) określonym samodzielnym lokalem wyodrębnionym w budynku. Ustawa o własności lokali w ten sam sposób wskazuje na możliwość wykorzystania pomieszczeń magazynowych zlokalizowanych w budynku. Mogą być one wyłącznie pomieszczeniami przynależnymi do określonych samodzielnych lokali. Tymczasem, żądanie samodzielności magazynu o powierzchni 6,47 m2 takiego funkcjonalnego związania ani nie zapewnia, ani nie przewiduje. Przeciwnie, wydanie Spółce zaświadczenia o samodzielności magazynu byłoby podstawą do wprowadzenia takiego pomieszczenia do obrotu prawnego jako odrębnej nieruchomości lokalowej. W tym sensie, zdaniem Sądu, zamierzenie Spółki pozostaje w sprzeczności z ustawą o własności lokali.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzuty materialnoprawne.

W pierwszej kolejności Spółka podniosła zarzuty procesowe, większość z nich odniesiona została do art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i powiązana z następującymi przepisami:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez przyjęcie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a mianowicie że:

- kondygnacja podziemna budynku, w której zlokalizowane są pomieszczenia gospodarcze może stanowić wyłącznie powierzchnię wspólną i nie może tam być zlokalizowany samodzielny lokal;

- Spółka nie posiada własności powierzchni wskazanej jako "lokal nr [...]", o którego samodzielność wystąpiła;

- powierzchnia przedmiotowego "lokalu nr [...]", z uwagi na usytuowanie jej w podziemiu budynku, gdzie usytuowane są piwnice - jest udziałem w nieruchomości wspólnej;

- przedmiotowy lokal nie spełnia przesłanek z § 58 i § 72 rozporządzenia;

b) art. 122 i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o okoliczność przyjętą przez siebie - nie opartą w materiale dowodowym i wbrew stanowiskom stron, przy jednoczesnym gołosłownym stwierdzeniu, że argumentacja organów jest bardziej przekonywująca;

c) art. 8 K.p.a. poprzez nieuzasadnione sugerowanie nieuczciwości strony, co skutkuje utratą zaufania do organów administracji publicznej;

d) art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do wystawienia zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu.

Ostatni zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i ponownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 11 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z zasadami określonymi tym przepisem, w szczególności niewskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

Z kolei pierwszy zarzut materialnoprawny podniósł błędną wykładnię art. 3 ust. 1 i 3 ustawy. Pełnomocnik zanegował przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że deweloper nie dysponuje własnością powierzchni w podziemnej kondygnacji, gdzie zostały zlokalizowane pomieszczenia gospodarcze, a jedynie udziałem we współwłasności części wspólnych budynku, a w konsekwencji błędnie przyjął, że powierzchnia lokalu, którego dotyczy postępowanie stanowi część nieruchomości wspólnej.

Kolejny zarzut także podniósł błędną wykładnię, tym razem art. 2 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że "kryterium samodzielności lokalu mieszkalnego lub lokalu użytkowego jest funkcja, jaką pełni taki lokal". W ocenie pełnomocnika zdanie drugie tego przepisu (stanowiące o odpowiednim stosowaniu do samodzielnych lokali wykorzystywanych na cele inne niż mieszkalne przesłanek dla samodzielnego lokalu mieszkalnego) nie przesądza o tym, że każdy lokal o charakterze niemieszkalnym musi spełniać warunki przeznaczone na stały pobyt ludzi.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, nie zgadzając się z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, na wstępie podniósł błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie wskazał, że powierzchnia przedmiotowego lokalu mieści się w udziale posiadanym przez Spółkę, ujawnionym w księdze wieczystej. Jego powierzchnia zsumowana została z powierzchnią użytkową wszystkich lokali przeznaczonych do sprzedaży. Nawiązując do art. 3 ust. 2 ustawy pełnomocnik stwierdził, że skoro powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu została przeznaczona do sprzedaży - poprzez jej zsumowania z pozostałą powierzchnią użytkową wybudowanych lokali - nie może ta sama powierzchnia stanowić równocześnie powierzchni wspólnej.

Następnie pełnomocnik zaznaczył brak wykazania przez Sąd pierwszej instancji, co jest podstawą prawną rozstrzygnięcia i jaka jest jego ostateczna argumentacja. Wskazał przy tym, że żadna ze stron nie podnosiła okoliczności, uznanej przez Sąd za kluczową, że powierzchnia przedmiotowego lokalu, położona w podziemnej kondygnacji, stanowi powierzchnię wspólną.

Zdaniem pełnomocnika, nie istnieje formalna przeszkoda do stwierdzenia samodzielności lokalu, gdyż nie ma sprzeczności z normatywem zawartym w art. 2 ust. 2 ustawy. Istnieje bowiem faktyczna, techniczna i prawna możliwość ustalenia, że przedmiotowe pomieszczenie spełnia cechy lokalu samodzielnego i posiada atrybuty tej samodzielności. Wydzielone jest trwałymi ścianami i ma bezpośredni dostęp z korytarza ogólnodostępnego, który to korytarz jest powierzchnią wspólną. Ten stan potwierdza dokumentacja inwestycji, którą dysponuje organ administracji.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd błędnie zinterpretował "udział właściciela samodzielnych lokali niewyodrębnionych w nieruchomości wspólnej". Tymczasem powierzchnia użytkowa lokalu nie stanowi powierzchni wspólnej nieruchomości, gdyż została zsumowana z powierzchnią użytkową wszystkich lokali przeznaczonych do sprzedaży.

Końcowo pełnomocnik zanegował przyjęcie przez Sąd, że zapis o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących "samodzielnego lokalu mieszkalnego" do samodzielnego lokalu wykorzystywanego na cele inne niż mieszkalne, uzasadnia twierdzenie, że przedmiotowy lokal przeznaczony na magazyn to "pomieszczenie gospodarcze", i jako przeznaczone do przechowywania rzeczy może wyłącznie "przynależeć". W tym zakresie wyraził pogląd, że takie założenie uniemożliwiłoby uznanie za samodzielne jakichkolwiek lokali, które nie spełniają warunków przewidzianych rozporządzeniem dla lokali przeznaczonych na stały pobyt ludzi, w tym lokale garażowe, magazyny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć przyjdzie, że obejmują one liczne przepisy, niektóre z nich wielokrotnie objęto różnymi zarzutami, które niejednokrotnie podnoszą te same okoliczności. W takim stanie rzeczy uzasadnione jest odstąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny od kolejności,

w jakiej zarzuty kasacyjne zostały sformułowane i przyjęcie uporządkowanej sekwencji wywodu, odwołującej się do zasadniczego problemu prawnego poruszonego w skardze kasacyjnej. Problemem tym jest, jakie warunki muszą zostać spełnione, aby można było uznać pomieszczenie w budynku za samodzielny lokal użytkowy.

Rozważania jednak rozpocząć trzeba od zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpatrzenie pozostałych zarzutów kasacyjnych. Przepis ten określa bowiem wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856). Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną utrzymuje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotknięte jest właśnie taką wadą ze względu na sprzeczność ustaleń sądu z rzeczywistym stanem rzeczy i na dodatek brakiem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jednakowoż pełnomocnik sam nie miał problemów z odtworzeniem zapatrywań Sądu pierwszej instancji i podjęciem z nimi obszernej polemiki w ramach innych zarzutów kasacyjnych. Ten fakt, a także możliwość weryfikacji zaskarżonego orzeczenia pod kątem tych zarzutów, wyklucza niejako samo przez się jego uchylenie z powodu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wynikające z tego przepisu, zasadniczy wywód Sądu jest jasny, można prześledzić argumenty, na jakich się on opiera, a pisemne motywy - wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną - wyjaśniają, w świetle przepisów ustawy i rozporządzenia, podstawę prawną rozstrzygnięcia. Umożliwia to więc Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie właściwej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc zatem do rozpoznania pozostałych zarzutów w zakreślonych na wstępie ramach wskazać należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie to, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczeniem organ potwierdza istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Z przepisów materialnoprawnych wynika zaś, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia przez właściwy organ. W sprawie o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu są to przepisy ustawy. Zgodnie z jej art. 2 ust. 2 samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. W myśl art. 2 ust. 3 ustawy spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w drodze zaświadczenia.

Należy więc mieć w polu widzenia, że decyzją z dnia [...] października 2006 r., (zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r.) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami w parterze i garażem wbudowanym wraz z wjazdami i zagospodarowaniem terenu, przy ul. [...] w [...], a decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W zatwierdzonym projekcie budowlanym pomieszczenie, ujęte we wniosku przez Spółkę jako "lokal użytkowy nr [...]", określone zostało jako pomieszczenie gospodarcze nr [...] w zespole pomieszczeń gospodarczych [...] - [...], położonych na poziomie -1. Pomieszczenie gospodarcze według projektu budowlanego nie stanowiło lokalu użytkowego w rozumieniu § 3 pkt 14 rozporządzenia. Tym samym zakwalifikowanie tego pomieszczenia jako pomieszczenia gospodarczego w sprawie pozwolenia na budowę wyklucza uznanie, że przedmiotowe pomieszczenie jest lokalem o przeznaczeniu na cele inne niż mieszkalne i stanowi odrębną nieruchomość lokalową w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy. Dokonanie takiej kwalifikacji w sprawie o wydanie zaświadczenia byłoby sprzeczne z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3432/18, LEX nr 2682393, 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3778/19, publ.: centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych).

Dla kierunku rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, że Prezydent m.st. Warszawy w dniu 22 czerwca 2010 r. wydał zaświadczenie, według którego wymienione w nim lokale mieszkalne (oznaczone nr [...]-[...],[...]-[...]), lokale usługowe (oznaczone symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i lokale garażowe (oznaczone symbolami: [...],[...]u), usytuowane w przedmiotowym budynku, stanowią – jak wskazano w zaświadczeniu - samodzielne lokale przeznaczone na cele zgodne z funkcją określoną w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. Oczywiście fakt, że objęte wnioskiem pomieszczenie gospodarcze funkcjonuje w obrocie jako przestrzeń niestanowiąca lokalu nie oznacza, że wykluczona jest zmiana statusu tego pomieszczenia. Podstawę dla takiej zmiany, która odbywa się w trybie art. 2 ust. 3 ustawy, jest zaświadczenie starosty, tyle tylko, że wydanie pozytywnego zaświadczenia uzależnione jest to od spełnienia wymogów wynikających z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.) i rozporządzenia. W odniesieniu do budynków wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego po dniu 1 stycznia 1995 r., stosuje się - z mocy art. 2 ust. 1b ustawy - wymóg zgodności z pozwoleniem na budowę. Warunkiem więc zmiany kwalifikacji pomieszczenia jest uprzednia zmiana funkcjonującego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia w tym zakresie, zawartego w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Chodzi o jeden z trybów akceptacji zamierzenia inwestycyjnego - pozwolenia na budowę lub skutecznego dokonania zgłoszenia - przewidzianych w art. 2 ust. 1a ustawy. Następnie zaś inwestor powinien uzyskać pozwolenie na użytkowanie lub złożyć skuteczne zawiadomienie o zakończeniu robót.

Jak już wskazano, ewentualna przebudowa dokonana w obrębie zespołu pomieszczeń gospodarczych budynku musiałaby spełniać wymagania prawa budowlanego, tj. ustawy i rozporządzenia, a przy ocenie spełniania przez to pomieszczenie wymogów samodzielnego lokalu o przeznaczeniu innym niż na cele mieszkalne nie można pomijać norm prawa budowlanego. Nie tyle bowiem brak wyraźnego odesłania zawartego w art. 2 ust. 2 ustawy, ile nieodłączny związek pojęcia lokalu z normami szeroko rozumianego prawa dotyczącego procesu budowlanego (przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi) rozstrzyga o tym, że pojęcia lokalu mieszkalnego i lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 ustawy) nie mogą być sprzeczne z rozumieniem tych pojęć na tle prawa budowlanego (tak m.in. w powołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3778/19).

Oznacza to, że w odniesieniu do pomieszczeń stanowiących części budynków wybudowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest możliwe nadanie konkretnemu pomieszczeniu, w drodze zaświadczenia, statusu lokalu o innym przeznaczeniu, które takiego statusu nie może uzyskać z uwagi na niespełnianie wymogów określonych w przepisach prawa budowlanego. Z tego punktu widzenia nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której pomieszczenie o określonej funkcji w rozumieniu prawa budowlanego (pomieszczenie gospodarcze), byłoby traktowane jako samodzielny lokal w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy.

Za zasadnością takiego zapatrywania przemawia także art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który przewiduje nakaz użytkowania obiektu w sposób zgodny z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Natomiast podstawowym wymogiem uznania, że część obiektu budowlanego stanowi samodzielny lokal mieszkalny lub samodzielny lokal o innym przeznaczeniu jest spełnianie przesłanek zaliczenia tej części budynku do lokali: mieszkalnego lub użytkowego. Pomieszczenie gospodarcze w budynku, w rozumieniu § 3 pkt 13 rozporządzenia, nie ma cech takiego lokalu, chociażby było to pomieszczenie wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku. Stosownie do definicji zawartej w powołanym przepisie za pomieszczenia gospodarcze należy rozumieć pomieszczenia znajdujące się poza mieszkaniem (§ 3 pkt 9) lub lokalem użytkowym (§ 3 pkt 14), służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego obsługa budynku, a także opału lub odpadów stałych.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez Spółkę, zgodnie z którym funkcja określonego pomieszczenia nie ma znaczenia dla oceny, czy konkretne pomieszczenie stanowi samodzielny lokal. Wszak funkcję, jaką ma pełnić pomieszczenie gospodarcze określa powołany wyżej § 3 pkt 13 rozporządzenia i determinuje przyjęcie, że pomieszczenie to służy do korzystania z lokali, a tym samym nie posiada przymiotu samodzielności. Pogląd ten w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dominujący (por. wyrok z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2071/18, LEX nr 2631007).

Przedmiotowe pomieszczenie funkcjonuje w obrocie prawnym na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jako pomieszczenie gospodarcze, a nie jako pomieszczenie o innym przeznaczeniu. Spółka nie przedłożyła jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałaby możliwość zakwalifikowania tego pomieszczenia jako lokalu w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Istniały zatem podstawy do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że pomieszczenie objęte wnioskiem nie stanowi samodzielnego lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (lokalu użytkowego). Nie może zatem pełnić funkcji innej, niż funkcja pomieszczenia gospodarczego, stanowiącego pomieszczenie przynależne do lokalu, a nie samodzielny lokal. W rezultacie kontrolowane postanowienie odmawiające Spółce wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego nie narusza prawa, na które powołuje się zawarte w nim rozstrzygnięcie, bowiem pomieszczenie wskazane we wniosku nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy. Pełnomocnik Spółki skutecznie nie zakwestionował przy tym poglądu Sądu, a także wcześniejszego stanowiska organu administracji, że pomieszczenie to nie spełnia wymogów rozporządzenia dotyczących pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Niewątpliwie prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że także samodzielne lokale wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, w tym lokale użytkowe są to również pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi. Przyjmując zaprezentowany sposób rozumienia powołanego wyżej przepisu zbędne jest odwoływanie się do regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy w kontekście stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że Spółka dysponuje jedynie udziałem w nieruchomości wspólnej. Kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny, czy dane pomieszczenie spełnia warunki do uznania go za samodzielny lokal.

Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, że nie mogły odnieść skutku postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami postępowania administracyjnego, jak również naruszenia powołanych w niej przepisów materialnoprawnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.