Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1242/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA -Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) maja 2017 r., znak (...), Minister Rozwoju i Finansów dalej: "Minister", "organ II instancji", po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez R. P., dalej "Skarżący", "Beneficjent" lub "Strona", utrzymał w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z (...) października 2016 r. nr (...) znak: (...), dalej: "organ I instancji" lub "PARP" wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu d dofinansowania, z zastrzeżeniem, iż z okresu naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych wyłączony zostaje okres od (...) grudnia 2016 r. (dzień następny po terminie na wydanie decyzji w II instancji) do dnia doręczenia decyzji organu II instancji.

Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu (...) czerwca 2014 r. pomiędzy PARP, a R. P. zawarta została Umowa o dofinansowanie nr (...), dalej: "Umowa o dofinansowanie" lub "Umowa". Jej przedmiotem było dofinansowanie Projektu pn. "Wdrożenie systemu B2B integrującego zarządzanie procesami medycznymi pomiędzy przedsiębiorstwem NZOZ A.-L. R. P. i jego partnerami", dalej: "Projekt", zmienioną następnie aneksami nr (...) z (...) listopada 2014 r., nr (...) z (...) czerwca 2015 r., nr (...) z (...) października 2015 r., nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r.

Całkowity koszt realizacji Projektu wskazany w umowie (zgodnie z aneksem nr (...)) miał wynieść 1.768.150 zł, a dofinansowanie miało stanowić 942.627,50 zł (zgodnie z aneksem nr (...)). Wskazany w Umowie okres kwalifikowalności wydatków rozpoczynał się 1 listopada 2014 r., a kończył się 31 grudnia 2015 r. (zgodnie z aneksem nr (...)).

Zgodnie z Umową w dniach (...) lutego 2015 r. i (...) lutego 2015 r., na podstawie zatwierdzonego wniosku o płatność zaliczkową Skarżący otrzymał dofinansowanie (w formie zaliczki) w łącznej wysokości 486.313,75 zł.

Warunki wypłaty dofinansowania zostały szczegółowo określone w § 7 Umowy o dofinansowanie. Beneficjent był zobowiązany do przedkładania Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia wniosków o płatność wraz z dokumentami obejmującymi zakończony etap Projektu, określony w Harmonogramie rzeczowo-finansowym, stanowiącym załącznik nr 2 do Umowy. W okresie realizacji projektu Beneficjent złożył siedem wniosków o płatność. Cztery wnioski zostały zaakceptowane przez PARP.

Pismem z (...) stycznia 2016 r. Z. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej "Z.", "RIF") przekazała do PARP wynik weryfikacji wniosku o płatność nr (...). Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w trakcie realizacji Projektu, wniosek nie został zaakceptowany przez PARP.

W wyniku weryfikacji wniosku o płatność nr (...) z (...) listopada 2015 r. ZARR stwierdziła niezgodność realizacji Projektu z postanowieniami Umowy o dofinansowanie. RIF w piśmie informującym Stronę o niezaakceptowaniu wniosku o płatność nr (...) wskazała, że wydatki w nim ujęte będą mogły być rozliczone we wniosku o płatność końcową, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami § 6 ust. 2 Umowy. Beneficjent został również wezwany do złożenia zaktualizowanego Harmonogramu rzeczowo-finansowego, Harmonogramu płatności oraz kompletnej dokumentacji. W odpowiedzi na pismo ZARR, Beneficjent zadeklarował, że korekta wniosku zostanie złożona najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 r. Wymagane dokumenty nie zostały jednak dostarczone, a ZARR pismami z (...) grudnia 2015 r. oraz z (...) stycznia 2016 r. ponownie wezwała Stronę do uzupełnienia dokumentacji. Ostatecznie w dniu 29 stycznia 2016 r. ZARR przekazała wniosek o płatność nr(...) do PARP stwierdzając jednocześnie niezgodność realizacji projektu z Umową o dofinansowanie i wniosek nie uzyskał rekomendacji do wypłaty dofinansowania.

W dniu (...) grudnia 2015 r. Skarżący przekazał niekompletny wniosek o płatność końcową nr (...). W toku weryfikacji dokumentu ZARR ponownie stwierdziła niezgodność realizacji Projektu z Umową o dofinansowanie. Po wezwaniu do dostarczenia dokumentów pozwalających na rozliczenie wskazanych we wniosku wydatków, Beneficjent ponownie dostarczył niepoprawny wniosek, a (...) stycznia 2016 r. dokonał uzupełnienia dokumentacji wniosków nr (...) oraz nr (...).

Organ I instancji ustalił, że przedłożone wnioski wraz z załącznikami nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy Skarżący osiągnął cel Projektu oraz zakładane w Umowie wartości wskaźników produktu i rezultatu.

Pismem z (...) kwietnia 2016 r. Beneficjent został wezwany do dostarczenia dokumentów mających potwierdzić osiągnięcie zakładanego poziomu wskaźników oraz osiągnięcie celu Projektu, poprzez przekazanie odpowiednich zrzutów ekranu z systemu. Po weryfikacji zrzutów ekranu RIF poinformowała PARP, że w celu dokonania kompletnej oceny systemu B. należy przeprowadzić kontrolę na miejscu realizacji Projektu. Celem kontroli miało być potwierdzenie prawidłowości dokonania zakupów towarów i usług w ramach Projektu, potwierdzenie zrealizowania przez Beneficjenta celu Projektu oraz weryfikacja osiągnięcia planowanych wartości wskaźników produktu i rezultatu.

W wyniku przeprowadzonej kontroli (z udziałem eksperta z dziedziny informatyki) na miejscu realizacji Projektu stwierdzono, że z czterech wskaźników produktu osiągnięto zakładaną wartość tylko jednego wskaźnika – "Liczba wdrożonych systemów B2B", natomiast z czterech wskaźników rezultatu osiągnięto zakładaną wartość jednego wskaźnika: "Liczba wdrożonych i świadczonych usług elektronicznych automatycznego przetwarzania danych lub w formule SaaS". Wartość wskaźnika rezultatu "Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej" miała być osiągnięta w 2016 r. Ustalono, że system B. był przygotowany i działał na dzień zakończenia realizacji Projektu, jednak nie był użytkowany do realizacji procesów biznesowych pomiędzy Beneficjentem a podmiotami z nim współpracującymi.

Pismem z (...) maja 2016 r. ZARR przekazała Skarżącemu informację pokontrolną, w której szczegółowo zostały przedstawione wszystkie nieprawidłowości stwierdzone przez zespół kontrolny. Organ odwoławczy stwierdził, że w odpowiedzi na ustalenia zawarte w Informacji pokontrolnej Beneficjent nie przedstawił żadnych dodatkowych i nowych dowodów osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu oraz nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie zastrzeżeń sformułowanych w informacji pokontrolnej.

W związku z ustaleniem, że Skarżący nie osiągnął wszystkich wskaźników projektu, nie osiągnął ostatecznego celu projektu, nie przedstawił kontrolerom pełnej dokumentacji wydatków i dokonał zakupu towarów/usług w sposób sprzeczny z Umową o dofinansowanie, pismem z (...) maja 2016 r. PARP poinformowała o wypowiedzeniu Umowy o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym. W piśmie z (...) maja 2016 r. Beneficjent poinformował, że wypowiedzenie Umowy o dofinansowanie przez PARP jest prawnie nieskuteczne ze względu na fakt, że nie zaszły przesłanki uprawniające do rozwiązania Umowy. W ocenie Skarżącego, na dzień 31 grudnia 2015 r. osiągnięty został cel projektu a wszystkie wnioski o płatność i dokumenty zostały złożone we właściwej formie. Według organów administracji Beneficjent nie przedstawił jednak dowodów, które potwierdziłyby, że Projekt został zrealizowany zgodnie z postanowieniami Umowy.

W dniu (...) lipca 2016 r. na podstawie art. 61 k.p.a. PARP wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków. W piśmie z (...) sierpnia 2016 r. Strona wniosła między innymi o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania: Beneficjenta, K. P., M. P. i J. S., głównych wykonawców Projektu, biegłego z zakresu informatyki oraz o przeprowadzenie oględzin urządzeń systemu. Ze względu na fakt, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również ustalony stan faktyczny potwierdzony podczas kontroli realizacji w miejscu realizacji Projektu został uznany przez organ I instancji za wystarczający, PARP uznała za bezzasadne przesłuchanie świadków na okoliczność udowodnienia prawidłowej realizacji Projektu.

Postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu (...) października 2016 r. decyzji określającej do zwrotu kwotę 486.313,75 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy Beneficjenta do dnia ich zwrotu.

Po rozpoznaniu złożonego odwołania Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z zastrzeżeniem, iż z okresu naliczania odsetek, jak dla zaległości podatkowych wyłączony zostaje okres od 19 grudnia 2016 r. (dzień następny po terminie na wydanie decyzji w II instancji) do dnia doręczenie decyzji organu II instancji.

Organ odwoławczy argumentował, że podpisując Umowę o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do zrealizowania Projektu w pełnym zakresie, określonym harmonogramem rzeczowo-finansowym, w szczególności do osiągnięcia celów i wskaźników wskazanych w Umowie. Ustalenia kontroli doraźnej z (...) maja 2016 r. jednoznacznie potwierdziły, że w ramach Projektu nie osiągnięto zakładanych wartości trzech wskaźników produktu i dwóch wskaźników rezultatu, a wartości tych wskaźników wynosiły "0".

Nie osiągnięto docelowych wartości wskaźników produktu:

1. Procesy biznesowe objęte systemem B. (planowana wartość wskaźnika wynosiła "7", wartość osiągnięta wskaźnika wyniosła "0"),

2. Procesy biznesowe objęte systemem B., w których wdrożono technologie podpisu elektronicznego (planowana wartość wskaźnika wynosiła "3", wartość osiągnięta wskaźnika wyniosła "0"),

3. Procesy biznesowe objęte systemem B., w których wdrożono technologie elektronicznej wymiany danych (planowana wartość wskaźnika wynosiła "4", wartość osiągnięta wskaźnika wyniosła "0").

Nie osiągnięto docelowych wartości wskaźników rezultatu:

1. Liczba przedsiębiorców współpracujących z Wnioskodawcą w oparciu o wdrożony system B. (planowana wartość wskaźnika wynosiła "10", wartość osiągnięta wskaźnika wyniosła "0"),

2. Procesy biznesowe objęte systemem B., w których, poprzez wdrożenie technologii podpisu elektronicznego lub elektronicznej wymiany danych, wyeliminowany został papierowy obieg dokumentów (planowana wartość wskaźnika wynosiła "7" wartość osiągnięta wskaźnika wyniosła "0").

Organ odwoławczy stwierdził, że brak osiągnięcia wskaźników oraz celu Projektu, potwierdza, że Strona nie wypełniła obowiązków wynikających z postanowień Umowy. Podpisując Umowę o dofinansowanie Skarżący zobowiązał się do zrealizowania Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a w przypadku kontroli do realizacji zaleceń sformułowanych przez organy kontrolne.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji dotyczącej weryfikacji wniosków Beneficjenta o płatność jak również ustaleń z kontroli na miejscu realizacji Projektu organy administracji stwierdziły nieprawidłowości w odniesieniu do sposobu dokumentowania wydatków kwalifikowanych, ustaliły, że sposób opłacenia części faktur wskazany w dokumentach rozliczeniowych do wniosków był niezgodny ze stanem faktycznym. Ponadto stwierdziły rozbieżności pomiędzy przedstawianymi dokumentami rozliczającymi wydatki. Z informacji pokontrolnej wynikało, że Beneficjent nie przedstawił wszystkich protokołów zdawczo-odbiorczych, jak również oryginałów dokumentów potwierdzających poniesione wydatki. Stwierdzono wystąpienie rozbieżności pomiędzy dokumentacją przedstawioną podczas kontroli, a dokumentacją przedkładaną przez Beneficjenta jako załączniki do wniosków o płatność. Podkreślono, że płatności gotówkowe mogą mieć miejsce tylko w niektórych wydatkach, jak koszty zakupu biletów, podróży służbowej czy wynagrodzeń, z zachowanie stosownych przepisów oraz pod warunkiem, że jednorazowa wartość transakcji nie przekracza równowartości 15 tys. euro przeliczonych na złote wg średniego kursu walut.

Organ wskazał przy tym, że Skarżący dokonywał płatności gotówkowych na rzecz jednego z wykonawców umowy za usługi dot. budowy i wdrożenia systemu B. w ramach umowy, wbrew brzmieniu § 8 ust. 7 Umowy, z którego wynikało, iż wszelkie płatności z niej wynikające będą dokonywane przez zamawiającego przelewem na wskazane na fakturach rachunki bankowe wykonawcy.

Organ odwoławczy argumentował również, że PARP miała prawo do weryfikacji kwalifikowalności wydatków na każdym etapie realizacji Projektu, a w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek wątpliwości lub nieprawidłowości w zakresie poniesionych wydatków, miała prawo wstrzymać wypłatę dofinansowania oraz zażądać zwrotu już wypłaconych kwot. Definicja wydatków kwalifikowanych wynikająca z § 6 ust. 1 i 2 Umowy wyraźnie wskazuje, iż są to wydatki, które m.in. zostały wskazane w Harmonogramie rzeczowo-finansowym Projektu, zostały faktycznie poniesione w okresie kwalifikowalności wydatków, zostały prawidłowo udokumentowane, zostały zweryfikowane i zatwierdzone przez IW, a więc te, które wynikają ze złożonych przez Beneficjenta i zatwierdzonych przez IW wniosków o płatność. Ostateczna kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniana jest w toku realizacji Projektu, poprzez weryfikację wniosków o płatność, w tym dokumentów potwierdzających ich dokonanie oraz w czasie kontroli na miejscu realizacji Projektu.

Nie dopełniając obowiązków wynikających z Umowy o dofinansowanie - osiągnięcia celu Projektu, założonych wskaźników, prawidłowego udokumentowania poniesionych wydatków. Strona naruszyła § 3 ust. 1, § 7 ust. 1 i 13, § 8 ust. 1 i 2 Umowy o dofinansowanie.

Biorąc pod uwagę art. 206 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, naruszenie przez Skarżącego wyżej wskazanych postanowień Umowy o dofinansowanie, stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, co uzasadniło wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Skarżący nie zrealizował Projektu (nie osiągnął jego podstawowego celu oraz zakładanych wskaźników) w terminie określonym w Umowie o dofinansowanie oraz dopuścił się nieprawidłowości, co skutkowało rozwiązaniem Umowy i koniecznością dochodzenia, w trybie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, zwrotu wypłaconego dofinansowania. Jednocześnie, zdaniem organu odwoławczego, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do uchylenia decyzji, umorzenia postępowania lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez niedostrzeżenie, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony i brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy,

b) art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania co do rzetelności i bezstronności organów administracji,

c) art. 77 § 1 i art. 77 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w niewyczerpującym rozpatrzeniu odwołania oraz niedostrzeżeniu, że organ I instancji w sposób niewyczerpujący i niewystarczająco wszechstronny rozpoznał sprawę, w szczególności nie przeprowadził niezbędnych dowodów i dokonał wadliwych oraz niepełnych ustaleń faktycznych,

d) art. 78 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w niewyczerpującym rozpatrzeniu odwołania oraz niedostrzeżeniu, że organ I instancji bezpodstawnie nie uwzględnił wniosku Strony o przeprowadzenie dowodów, choć przedmiotem dowodu miała być okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

e) art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, tj. niedostrzeżenie, że organ I instancji wadliwie nie zwrócił się do biegłego o wydanie opinii, choć w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i wnosił o to Skarżący oraz niedopuszczenie przez organ II instancji dowodu z opinii biegłego, choć w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i wnosił o to Skarżący w odwołaniu,

f) art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 77 § 1 i 2 oraz art. 78 § 1 poprzez ich niezastosowanie, tj. bezpodstawne nie przeprowadzenie dowodów, których przeprowadzenia żądała strona, choć przedmiotem tych dowodów miały być okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

g) art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, tj. dokonanie oceny nie na podstawie całego materiału dowodowego, a jedynie na podstawie dokumentu kontroli i niedostrzeżenie, że organ I instancji dokonał oceny sprawy nie na podstawie całego materiału dowodowego, a jedynie na podstawie dokumentu kontroli,

h) art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w braku pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności poprzez nie odniesienie się w sposób jasny i zrozumiały oraz wyczerpujący do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując motywy rozstrzygnięcia wskazane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm., dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, mające zastosowanie w tym konkursie.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rozwoju i Finansów - przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że Strona skarżąca realizowała projekt pt. "Wdrożenie systemu B2B integrującego zarządzanie procesami medycznymi pomiędzy przedsiębiorstwem NZOZ A.-L. R. P. i jego partnerami", zaś przedmiotem kontroli Sądu była decyzja, wydana na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz 9 i 11 u.f.p. zobowiązująca Skarżącego do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej wobec stwierdzenia, że przekazane środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

W pierwszej kolejności należy dokonać ogólnych zastrzeżeń odnośnie interpretacji art. 184 u.f.p. oraz art. 2 ust. 7, art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, w zakresie źródeł prawa określonych w art. 87 Konstytucji.

Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Wymaga też wskazać, że procedura ustalania i korygowania nieprawidłowości oraz korekta finansowa, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 są odrębnymi instytucjami. Pierwsza z ww. instytucji służy określeniu wysokości kwoty odejmowanej od kwoty dofinansowania i dokonywana jest przez odpowiednią instytucję na podstawie umowy o dofinansowanie. W następstwie tej operacji można, o ile zajdzie taka potrzeba, wszcząć procedurę odzyskiwania środków w trybie postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Natomiast druga instytucja znajduje zastosowanie wyłącznie w relacjach pomiędzy państwem członkowskim a Komisją Europejską i jako taka służy realizacji zadań właściwej Instytucji Zarządzającej.

Warto także zwrócić uwagę, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, nie jest podstawą nałożenia korekty finansowej na beneficjenta, jak również podstawą prawną odzyskiwania środków, a w efekcie podstawą wydania decyzji o zwrocie środków. NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r.(sygn. akt II GSK 2080/13, wszystkie wyroki cyt. w uzasadnieniu dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zasadnie wskazał, że jest dość oczywiste, że ustalenie oraz nałożenie korekty finansowej i zobowiązanie do zwrotu środków to odrębne od siebie instytucje. NSA zauważył również, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 kieruje obowiązek dokonywania korekt finansowych ogólnie do państwa członkowskiego. Nie można więc szukać w nim podstawy prawnej do działania w charakterze organu, w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że kompetencja w zakresie nakładania korekt finansowych określona w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z p. zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 z p. zm.; dalej: u.z.p.p.r.) jest wyłączną kompetencją Instytucji Zarządzającej, która nie może zostać scedowana na instytucje pośredniczące, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r., co również potwierdza odrębność powyższych instytucji.

Przepisem prawa materialnego będącym podstawą prawną zwrotu środków jest art. 207 u.f.p. W tym artykule, realizując m.in. cel rozporządzenia nr 1083/2006 w zakresie eliminowania finansowych skutków nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków europejskich, szczegółowo uregulowano przesłanki zwrotu środków znajdujące zastosowanie do podmiotów prawa polskiego (krajowych beneficjentów). W tym kontekście należy podkreślić, że adresatami normy prawnej wynikającej z art. 207 u.f.p. (powołanego w decyzjach przez organy orzekające) są beneficjenci, podczas gdy adresatami normy prawnych wynikających z rozporządzenia nr 1083/2006 są przede wszystkim państwa członkowskie. Z tego też względu w sprawach o zwrot środków w pierwszej kolejności zastosowanie ma art. 207 u.f.p. Przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 nie mogą być samodzielną podstawą prawną zwrotu środków przez beneficjenta (zob. Ł.M. Wyszomirski, Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 1, s. 77).

W związku z powyższym Sąd oceniając prawidłowość prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Finansów postępowania i wydanej w jej konsekwencji decyzji doszedł do wniosku, że zakwalifikowanie określonego prawidłowo stanu faktycznego jako nieprawidłowość było właściwe.

Z postanowień § 14 ust. 3 Umowy o dofinansowanie projektu wynika, że jeżeli zostanie stwierdzone, że Beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu tych środków wraz z odsetkami. Z kolei w § 14 ust. 1 Umowy zawarto zapis, że w przypadku rozwiązania umowy w trybach, o których mowa w § 13 ust. 1 – 3, PARP wzywa Beneficjenta do zwrotu dofinansowania, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.

Ponadto § 13 ust. 2 pkt 4 i 6 umowy o dofinansowanie wskazuje, że PARP może wypowiedzieć umowę w przypadku, gdy beneficjent, na wezwanie Instytucji nie uzupełnił lub nie poprawił wniosku o płatność wraz z załącznikiem lub wystąpią inne nieprawidłowości w trakcie realizacji projektu, które czynią niemożliwą lub niecelową dalszą realizację postanowień umowy.

Jednocześnie z § 13 ust. 3 pkt 1, 2 i 7 umowy o dofinansowanie wynika, że PARP może wypowiedzieć umowę ze skutkiem natychmiastowym, w przypadku gdy beneficjent wykorzystał dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznychlub też narusza inne postanowienia umowy skutkujące niemożnością lub niecelowością jej prawidłowej realizacji, w szczególności gdy m.in. zaprzestał realizacji projektu bądź realizuje go w sposób sprzeczny z postanowieniami umowy, przedstawił fałszywe lub niepełne oświadczenia lub dokumenty, nie osiągnął celów projektu,lub dokonał zakupu towarów lub usług w sposób sprzeczny z umową.

Bezspornym między stronami jest fakt, iż PARP w dniu 12 maja 2016 r. poinformowała Skarżącego o wypowiedzeniu Umowy o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym, w trybie określonym w § 13 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz pkt 7 lit. c, d, f oraz g Umowy.

Z akt sprawy wynika, iż po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrotu, PARP zawiadomiła beneficjenta pismem z dnia (...) lipca 2016 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. W wyniku tego postępowania decyzją z dnia (...) października 2016 r. zobowiązano stronę do zwrotu środków w kwocie 486.313,75 zł wraz z odsetkami za zwłokę.

Zdaniem organu konsekwencją rozwiązania umowy było zobowiązanie Strony skarżącej do zwrotu w całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, co wynika wprost z § 14 Umowy o dofinansowanie. Zdaniem organu, wskutek rozwiązania umowy Strona skarżąca przestała bowiem być podmiotem uprawnionym do otrzymywania dofinansowania ze środków PO IG, a więc utraciła status beneficjenta Programu. Fakt ten stanowi element stanu faktycznego zaskarżonej decyzji.

Podkreśleniu wymaga, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest i nie może być rozwiązanie umowy i towarzyszące temu rozwiązaniu okoliczności. Powszechnie w judykaturze podnosi się, że jeżeli beneficjent domaga się sądowej kontroli zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie, to powinien swoje roszczenie prezentować przed sądem powszechnym, a nie w toku postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności decyzji. (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11).

Przesłanką zwrotu środków jest ich wykorzystanie z naruszeniem procedur, które określone zostały w art. 184 ust. 1 u.f.p. Przepis ten stanowi, że "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków , o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi obowiązującymi przy ich wykorzystaniu". W świetle utrwalonego i jednolitego w tym względzie orzecznictwa sądowego nie budzi wątpliwości, że ustawodawcy nie chodziło wyłącznie o procedury uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Pod pojęciem "inne procedury" rozumieć należy także postanowienia umowy o dofinansowanie. Naruszenie tych postanowień może zatem rodzić obowiązek zwrotu przyznanych środków (zob. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 732/11 i z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12). Naczelny Sąd Administracyjny, wielokrotnie wskazywał, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania (zob. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14). Wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów.

Jednocześnie, aczkolwiek jak wspomniano wyżej kwestia zmiany czy też oceny zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie przekracza ramy postępowania opartego na treści art. 207 u.f.p., to jednak w niniejszym postepowaniu nie sposób pominąć przyczyn, dla których umowa o dofinansowanie został rozwiązana. Należy bowiem mieć na względzie, iż podstawą żądania zwrotu środków jest zaistnienie "nieprawidłowości". Rozporządzenie 1083/2006 w art. 2 pkt 7 definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Definicję nieprawidłowości znajdziemy także w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.), zgodnie z którą nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Definicja ta określa przesłanki uznania danego czynu za nieprawidłowość. Panuje zgoda co do tego, że przesłanki te mają charakter łączny - brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego czynu za nieprawidłowość, przy czym niedopuszczalne jest również wymaganie spełnienia innych przesłanek, nieuwzględnionych w tym przepisie, np. umyślności działania lub zaniechania (por. Justyna Łacny "Korekty finansowe nakładane przez Komisję Europejską na państwa członkowskie za niezgodne z prawem wydatkowanie funduszy Unii Europejskiej" WKP 2017 i literatura tam powołana ) .

Zgodnie z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95 procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich.

Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 – realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 ( patrz: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5056/16).

Strona skarżąca twierdzi, że organ dokonał wadliwych ustaleń faktycznych, albowiem Projekt został zrealizowany zgodnie z treścią Umowy.

Nie można w ocenie Sądu zgodzić się z takim twierdzeniem. Mianowicie Skarżący był zobowiązany do osiągnięcia docelowych wartości wskaźników produktu, jak to wynikało z treści Umowy i załączników do niej. W toku przeprowadzonej kontroli ustalono jednakże, że wskaźników tych nie osiągnięto, nadto nie osiągnięto też docelowych wskaźników rezultatu.

Z treści umowy jednoznacznie wynika, że Skarżący zobowiązał się w Umowie do osiągnięcia skwantyfikowanych wskaźników realizacji celów projektu (wskazanych w pkt 17 wniosku o dofinansowanie), co określa § 8 ust. 1 Umowy.

Osiągnięcie docelowej wartości wskaźnika rezultatu "Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej" był planowany na 2016r., natomiast osiągnięcie docelowych wartości pozostałych wskaźników rezultatu miało nastąpić w 2015 roku.

Analizując akta sprawy należy zgodzić się z organem, iż Skarżący tych wartości wskazanych w Umowie nie osiągnął w terminach w niej wskazanych.

Nie można bowiem uznać, iż "próbne" działanie systemu jest osiągnięciem wskazanych rezultatów, bowiem system powinien działać w pełnym zakresie, a nie tylko w trybie pilotażowym czy sprawdzającym, nadto działanie systemu powinno być potwierdzone na wezwanie organu, do czego zobowiązał się Skarżący podpisując Umowę.

Strona skarżąca jednakże nie dopełniła obowiązku i nie przekazała organowi celem sprawdzenia wykonania Umowy zrzutów z ekranu na potwierdzenie działania systemu. Ustalenia poczynione podczas przeprowadzonej kontroli również nie potwierdziły prawidłowego i pełnego działania systemu.

Odnosząc ustalenia organu do wskazanego stanu prawnego należy uznać, że prawidłowo Minister wskazał, iż spełnienie wskaźników winno nastąpić w terminach określonych Umową, natomiast działanie systemu po określonych terminach nie może być już brane pod uwagę. Organ nie ma też możliwości uznaniowego odniesienia się do tych ustaleń faktycznych, albowiem obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych cyt. przepisami prawa, a do przyjęcia odpowiedzialności wystarczy sam fakt wydatkowania środków z naruszeniem zapisów umowy. Decyzja o zwrocie środków ma charakter deklaratoryjny. Organ jest zobowiązany do takiego działania, analiza przepisu zawierającego przesłanki zwrotu środków wskazuje, że nie występują tu elementy uznaniowe (por.: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1862/12).

W opinii Sądu należy też zaaprobować stanowisko Ministra co do zaistnienia nieprawidłowości odnośnie sposobu dokumentowania przez Skarżącego wydatków kwalifikowalnych.

Beneficjent nie przedstawił wszystkich protokołów zdawczo-odbiorczych czy oryginałów dokumentów potwierdzających poniesione wydatki.

Nie można też zaaprobować dokonywania płatności w formie gotówkowej, wbrew zapisom zawartym w Umowie. Nie można zgodzić się ze Skarżącym, iż płatności gotówkowe mogły mieć zastosowanie do uiszczania należności wynikających z umów na wykonanie usług na rzecz Beneficjenta. Płatności gotówkowe mogą mieć miejsce w wyjątkowych sytuacjach, odnoszących się do stosunku pracy, albowiem ten wyjątek jest podyktowany ochroną pracownika, a nie stosunku gospodarczego łączącego podmioty gospodarcze.

W ocenie Sądu w ustalonym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości kwestia niedopełnienia przez Skarżącego wskazanych przez organ postanowień Umowy, co stanowiło podstawę do rozwiązania Umowy, co z kolei było wystarczającą podstawą do wydania decyzji o określeniu kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że zasadne stało się żądanie organów dotyczące zwrotu wypłaconych środków wraz z odsetkami w kwocie wskazanej w decyzji organu I instancji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy o finansach publicznych była prawidłowa, a ich zastosowanie w związku z treścią wskazanych przepisów prawa i treścią umowy zostało dokonane właściwie.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty Strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 77 § 2, art. 78 § 1 i art. 84 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 w zw. z art. 77 § 1 i 2 oraz art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., w tym wskazywanych przez Skarżącego w treści skargi, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Zarówno organ I, jak i II instancji prawidłowo prowadziły postępowanie dowodowe, nadto Strona aktywnie uczestniczyła w całym postepowaniu i była zawiadamiana o czynnościach dokonywanych w trakcie trwającego postępowania.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się tym samym naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w stopniu wpływającym na wynik sprawy, ani naruszenia innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.