Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1766/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.34 ust.1, art.34 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2918/13 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 2918/13 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29) decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie, oznaczonego jako działka nr 50 o pow. 521 m2, położona w Jaworznie, obręb [...], objęta księgą wieczystą Nr [...].

Prezydent Miasta Jaworzna wnioskiem z dnia 24 maja 2011 r., wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r. podnosząc, że uwłaszczona działka w dniu 5 grudnia 1990 r. była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...], a więc decyzja uwłaszczeniowa naruszała prawa osób trzecich.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako właściwy w sprawie zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494), stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. podnosząc, iż decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. została oparta na ustaleniach wynikających z dodatkowych dowodów załączonych do pisma Prezydenta Miasta Jaworzna zawierającego wniosek o stwierdzenie nieważności, a nie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w decyzji, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, a może stanowić jedynie podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Ponadto wnioskodawca zarzucił, iż organ naczelny nie uzasadnił, dlaczego za dowód przesądzający w sprawie uznał opinię geodezyjną, a zdyskredytował dowód z wypisu z rejestru gruntów z dnia 20 grudnia 2004 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej orzekł decyzją z dnia [...] października 2013 r. o utrzymaniu w mocy swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że Wojewoda Śląski, w decyzji z dnia [...] września 2005 stwierdził, iż nieruchomość oznaczona L. kat [...], a po zmianie oznaczenia działka nr 50, stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdzają znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy odpis z księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia 5 września 2005 r., jak również wyjaśnienia Prezydenta Miasta Jaworzno udzielone pismem z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] i wypis z rejestru gruntów z dnia 20 grudnia 2004 r. Organ w toku prowadzonego postępowania uwłaszczeniowego, ustalił, że przedmiotowy grunt znajdował się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Powyższe ustalono na podstawie wypisu z rejestru gruntów z dnia 20 grudnia 2004 r., który stanowi jednocześnie jeden z dowodów wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Jaworznie w dniu 20 grudnia 2004 r., zgodnie z którym cała działka nr 50 jest wskazana jako ul. [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 20 grudnia 2004 r., w dniu 5 grudnia 1990 r., działka nr 50 nie była jeszcze wydzielona z działki nr 19, a została uwidoczniona w operacie ewidencji gruntów w 2001 r. na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia 9 lutego 2001 r., w którym dla przedmiotowej działki wskazano jako rodzaj użytku - drogę. Jednak akta przedmiotowej sprawy zawierają mapę, opracowaną przez geodetę uprawnionego A. P., na której zostały naniesione przez biegłego linie rozgraniczające pas drogi zajętej pod ul. [...]. Wykreślenia części pasa drogowego ul. [...] dokonano na podstawie metryki ww. drogi [...] z dnia 18 kwietnia 1989 r. Zgodnie z uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Jaworznie z dnia 23 grudnia 1985 r., a następnie uchwałą nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego Nr 6 z dnia 15 sierpnia 1987 r. pod poz. 112 , ul. [...] zaliczona została do dróg lokalnych miejskich.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

Wobec powyższych okoliczności w ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej bezsporne jest, iż ul. [...] posiadała przed dniem 5 grudnia 1990 r. status drogi publicznej. Skoro zatem część działki nr 19, odpowiadającej aktualnie działce nr 50, była w dniu 5 grudnia 1990 r. zajęta pod drogę publiczną, to tym samym stan ten uniemożliwiał przekształcenie posiadania przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w prawo użytkowania wieczystego. Zarząd organów drogowych drogami publicznymi powstał bowiem z mocy prawa. Uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego gruntami zajętymi pod drogi którym nadano stosowną kategorię przed dniem 5 grudnia 1990r. naruszałoby prawa osób trzecich, którymi w tym przypadku są zarządcy dróg publicznych. Oznacza to, zdaniem organu, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r., dotycząca uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w Warszawie działką nr 50, zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż rażąco narusza regulację zawartą w art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" z uwagi na naruszenie praw osób trzecich.

Odpowiadając na zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, że nie prowadził nowego postępowania dowodowego celem potwierdzenia zaistnienia przesłanek uwłaszczenia, ale jedynie oparł się na przedstawionych już w toku postępowania przed organem pierwszej instancji mapach i dowodach, na podstawie których potwierdził zajęcie przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu 5 grudnia 1990 r. Organ zaznaczył, iż opinia uprawnionego geodety z dnia 17 maja 2013 r. nie stanowi nowego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, ale jest jedynie kompilacją dowodów przedstawionych do postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego i znajdujących się w aktach sprawy, a ponadto nie istniała w dacie wydania kwestionowanej decyzji, co uniemożliwia wypełnienie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tak więc, w istocie rzeczy, podstawą ustalenia, iż przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną w dniu 5 grudnia 1990 r. są mapy i dokumenty zebrane w postępowaniu uwłaszczeniowym przed właściwym organem, a nie jak podnosi wnioskodawca opinia uprawnionego geodety.

Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wywiodła Spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie.

W skardze zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r., dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe działką nr 50 o pow. 0,0521 ha, położoną w Jaworznie, obręb [...];

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], uwłaszczająca przedsiębiorstwo państwowego Polskie Koleje Państwowe działką nr 50 o pow. 0,0521 ha, położoną w Jaworznie, obręb [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez wyeliminowanie z obrotu decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r., uwłaszczającej przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe działką nr 50 o pow. 0,0521 ha., położoną w Jaworznie, obręb [...], w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również wyeliminowanie z obrotu decyzji Prezydenta Miasta Jaworzna nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej - Budowa ul. [...] w Jaworznie, w sytuacji gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne;

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 77 i 107 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego - dowodu z opinii geodety z dnia 17 maja 2013 r., w sytuacji gdy organ nie był do tego upoważniony w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji;

5) naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przejawiające się w sprzeczności osnowy decyzji z jej uzasadnieniem;

6) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez dokonanie wykładni tych przepisów w sytuacji, gdy organ działający w trybie nadzoru nie był do tego upoważniony.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż postępowanie nadzorcze, które jest prowadzone na podstawie przepisów art. 156-158 K.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Według Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że obecna działka nr 50 (wówczas działka nr 19 z której wydzielono obecną działkę nr 50) na dzień 5 grudnia 1990 r. była drogą publiczną (ul. [...]) w zarządzie właściwych organów drogowych, a stan ten obrazuje mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę na której zostały naniesione przez biegłego linie rozgraniczające pas drogi zajęty pod ulicę [...] (wkreślenia części pasa drogowego ul. [...] biegły dokonał na podstawie metryki drogi [...] z dnia 18 kwietnia 1989 r.) zaewidencjonowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficznej w Jaworznie w dniu 20 grudnia 2004 r. Natomiast zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 20 grudnia 2004 r. w dniu 5 grudnia 1990 r. działka nr 50 nie była jeszcze wydzielona z działki nr 19, a została uwidoczniona w operacie ewidencji gruntów w 2001 r. na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia 9 lutego 2001 r. w którym dla przedmiotowej działki wskazano jako rodzaj użytku drogę.

W tej sytuacji o brak było, zdaniem Sądu I instancji, podstaw do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie działką nr 50 o powierzchni 0,0521 ha, ponieważ nowo wydzielona działka nr 50 stanowiła na dzień 5 grudnia 1990 r. i stanowi nadal drogę publiczną – ulicę [...]. Z uchwały Miejskiej Rady Narodowej w Jaworznie z dnia 23 grudnia 1985 r. i uchwały nr XX/161/87 WRN w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich wynika, iż ul. [...] zaliczona została do dróg lokalnych miejskich, a zatem już przed dniem 5 grudnia 1990 r. posiadała status drogi publicznej.

Takie stanowisko znajduje, zdaniem Sądu I instancji, oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy świadczącym bezspornie, że obecna działka nr 50 zajęta była od kilkudziesięciu lat pod drogę publiczną. Potwierdza to także znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy odpis z księgi wieczystej KW [...] z dnia 5 września 2005r.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko organu, że nieruchomość stanowiąca działkę nr 50 faktycznie nie znajdowała się we władaniu PKP na dzień 5 grudnia 2005 r., gdyż stanowiła część ulicy [...] w Jaworznie, a tym samym naruszono prawa osób trzecich przy uwłaszczeniu PKP powyższą działką. Dlatego też organ słusznie uznał, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 21 września 2005 r. dotycząca uwłaszczenia PKP działką nr 50 rażąco narusza art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" z uwagi na naruszenie praw osób trzecich (zarządców drogi).

Sąd I instancji nie podzielił zarzut strony skarżącej dotyczącego orzekania w postępowaniu nadzorczym w oparciu o opinię geodety z dnia 17 maja 2013 r., wskazując, że opinia powyższa stanowi jedynie kompilację dowodów branych pod uwagę w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym przez Wojewodę Śląskiego, a znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy. Wprawdzie sama opinia nie istniała w dacie wydania powyższej decyzji, jednak dowody, do których się odnosi były oceniane przez organ nadzorczy i miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie zarzucił:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki naruszenia trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej z tego powodu, iż decyzja ta rażąco narusza prawo, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., pomimo iż przepis ten powinien być zastosowany;

- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, ze uwłaszczenie PKP S.A. przedmiotową nieruchomością narusza prawa osób trzecich (zarządców drogi). Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., który powinien być zastosowany przez Sąd w niniejszej sprawie, nie został jednak zastosowany.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w błędny sposób zaaprobował stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy w postępowaniu nieważnościowym organ przekroczył dopuszczalny zakres postępowania dowodowego, przeprowadzając dowód z dokumentu, który w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie znajdował się w aktach sprawy. Tym samym organ dokonał ponownego rozpoznania sprawy, do czego jednak nie był upoważniony w trybie postępowania nleważnościowego.

Konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, było naruszenie prawa materialnego w postaci art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Sąd zaaprobował bowiem dokonanie wykładni tego przepisu przez organ w sytuacji, gdy organ w ogóle nie był do tego uprawniony, gdyż aby można było mówić o rażącym naruszeniu przepisu, musi to wynikać wprost z tego przepisu, bez konieczności dokonywania jego wykładni, tymczasem przepis art. 34 ust. 4 w judykaturze interpretowany jest niejednoznacznie, a orzecznictwo dotyczące stosowania tego przepisu nie jest jednolite. Tym samym Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na nietrafnym przyjęciu, ze uwłaszczenie PKP S.A. przedmiotową nieruchomością narusza prawa osób trzecich (zarządców drogi).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, iż nie jest on trafny.

Ze sposobu skonstruowania tego zarzutu jak i z jego uzasadnienia wynika bowiem, iż naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca dopatruje się w zaaprobowaniu przez Sąd I instancji dopuszczenia w postępowaniu nieważnościowym dowodu w postaci dokumentu, który w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie znajdował się w aktach sprawy.

Zarzut ten jest bezzasadny w pierwszym rzędzie z powodu tego, że strona w skardze kasacyjnej w ogóle nie wskazała przeprowadzenie dowodu z jakiego konkretnego dokumentu kwestionuje, co utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu przecież wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej merytoryczną kontrolę tegoż zarzutu.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności decyzji. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 739/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA).

Powyższe nie oznacza jednakże zakazu prowadzenia w tymże postępowaniu jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Choć bowiem organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, to jednak może, a wręcz o ile wymaga tego stan sprawy powinien, gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, w tym w szczególności czy pierwotnie przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA). Taki zakres ewentualnego postępowania dowodowego wynika wprost z charakteru rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nieważnościowe, gdzie organ – odmiennie niż w postępowaniu wznowieniowym – nie orzeka co od istoty sprawy, a jedynie wydaje decyzję o charakterze kasatoryjnym, której skutkiem jest powrót szeroko rozumianej sprawy administracyjnej do etapu sprzed wydania decyzji kończącej postępowanie.

Jakikolwiek przepis prawa, w tym w szczególności wskazywany w skardze kasacyjnej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. nie zakazuje przy tym prowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania nieważnościowego, jak również nie określa katalogu dowodów, które w tym postępowaniu mogą być wykorzystywane, względnie, wyniki przeprowadzenia których mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to sytuacja zasadniczo inna niż chociażby w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego, gdzie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wprost stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż nie sposób uznać za obrazę jakiegokolwiek przepisu procedury administracyjnej dopuszczenia przez organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym dowodu z opinii geodezyjnej z dnia 17 maja 2013 r., tym bardziej, iż jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji opinia ta stanowiła jedynie zebranie dowodów z dokumentów źródłowych branych już pod uwagę pierwotnym postępowaniu uwłaszczeniowym.

Reasumując nie sposób przedstawić Sądowi I instancji skutecznie zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez zaaprobowanie wydania zaskarzonej decyzji administracyjnej z naruszeniem wskazywanych w skardze przepisów K.p.a., albowiem do naruszeń tego rodzaju nie doszło.

Przechodząc do oceny drugiego z zarzutów kasacyjnych zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż w sytuacji, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).

Inaczej rzecz ujmując gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów, ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", polegającą na nietrafnym przyjęciu, ze uwłaszczenie PKP S.A. przedmiotową nieruchomością narusza prawa osób trzecich (zarządców drogi) musi być badany przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji, to jest przy przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że obecna działka nr 50 (wówczas działka nr 19 z której wydzielono obecną działkę nr 50) na dzień 5 grudnia 1990 r. była drogą publiczną (ul. [...]) w zarządzie właściwych organów drogowych zaliczoną do kategorii dróg lokalnych miejskich.

Powyższych ustaleń faktycznych strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób bowiem nie zakwestionowała, w tym w szczególności nie wskazała na zaaprobowane przez sąd administracyjny naruszenie przez orzekający w sprawie organ administracji przepisów procedury administracyjnej, czego skutkiem byłoby wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W powyższym stanie faktycznym nie sposób zaś dopatrzyć się po stronie Sądu I instancji zarzuconego mu naruszenia prawa materialnego, albowiem uwłaszczenie PKP S.A. terenem, który na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowił drogę publiczną (drogę lokalną miejską) stanowiło oczywiste i rażące naruszenie prawa, w tym zarówno art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", jak i - czego jednakże Sąd I instancji wyraźnie nie wyartykułował - art. 34 ust. 1 tej samej ustawy.

Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uwłaszczenie PKP S.A. prawem wieczystego użytkowania drogi publicznej naruszało prawa osób trzecich, w tym zarządcy tej drogi publicznej.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z drogi takiej korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, zaś zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r. w zw. z art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.90.34.198) siecią dróg publicznych w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich zarządzały organy wykonawcze gmin. Jednocześnie art. 232 Kodeksu cywilnego stanowi, że w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Już proste zestawienie ze sobą treści przywołanych wyżej regulacji wyraźnie wskazuje, iż ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu ogranicza inne niż użytkownik wieczysty osoby w prawie do korzystania z danej nieruchomości, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnym prawem do korzystania z drogi publicznej i uniemożliwia zarządcy drogi wykonywanie jego zadań, co pozwala na stwierdzenie, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym drogę publiczną w sposób oczywisty naruszało wynikający z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" wymóg poszanowania przy nabyciu użytkowania wieczystego praw osób trzecich. Redakcja art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. jest przy tym wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej jasna, a proces wykładni tegoż przepisu, jak i zastosowania odkodowanej z niego normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego sprawy został przeprowadzony przez Sąd I instancji prawidłowo. Znamiennym jest przy tym iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczono się jedynie do wskazania, iż przepis art. 34 ust. 4 w judykaturze interpretowany jest niejednoznacznie, jednakże bez wskazania jakichkolwiek orzeczeń sądów administracyjnych mających dotyczących tego przepisu oraz bez wskazania jaka winna być zdaniem strony skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r.

Dalej zauważyć należy, iż grunt stanowiący na dzień 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną (drogę lokalną miejską) w zarządzie właściwych organów drogowych nie mógł w tej samej dacie znajdować się w posiadaniu PKP, która to okoliczność stanowiła zasadniczą przesłanką dla stania się przez tą nieruchomość przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. W tak ustalonym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym brak było zatem – jak trafnie zauważył Sąd I instancji podstaw do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego PKP w Warszawie działką nr 50.

Powyższe oznacza, że dokonanie takowego uwłaszczenia odbyło się z rażącym i oczywistym naruszeniem także art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", albowiem nastąpiło w stosunku do gruntu nie znajdującego się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.