Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 753/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z 14 czerwca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 12 maja 2011 r., którą po rozpatrzeniu wniosku I. K. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości G.

Pismem z 25 lutego 2016 r. M. M. wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy z 12 maja 2011 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w tym w szczególności z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podała, że nieruchomość objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej zlokalizowanej na działce o nr [..]. Do tej drogi w obszarze analizowanym nie ma dostępu żaden obiekt budowlany o charakterze zabudowy mieszkaniowej. Wszystkie obiekty mające dostęp do przywołanej drogi publicznej noszą oznaczenie MR, czyli jest to zabudowa zagrodowa. Jedyna zabudowa mieszkalna znajdująca się w obszarze analizowanym to zabudowa na działkach [..]-[..]. Ta zabudowa ma dostęp poprzez drogę wewnętrzną do innej drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr [..]. Tym samym podstawowy warunek w postaci zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej mającej dostęp do tej samej drogi publicznej pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie został zachowany. Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy na nieruchomości objętej wnioskiem mogłaby zostać zlokalizowana jedynie zabudowa o charakterze siedliskowym, co jednakże wymaga ustalenia co do spełnienia parametrów wynikających z art. 61 ust. 4 ustawy. Nadto kolejnym rażącym naruszeniem prawa jest w ocenie strony wadliwe ustalenie frontu działki będącej przedmiotem wniosku. Front został bowiem ustalony jako granica działki z drogą wewnętrzną działką nr [..]. Skoro nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, bowiem bezpośrednio przylega do drogi gminnej znajdującej się na działce nr [..], to frontem działki jest granica z tą drogą gminną. Dla tak ustalonego frontu działki winny być ustalane parametry zabudowy. Nadto, co do zasady ten front działki winien być podstawą do ustalenia wielkości obszaru analizowanego. W ocenie wnioskodawczyni naruszony został w sposób rażący § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., bowiem w wypadku, gdy działka przylega wyłącznie do jednej drogi, to frontem może być wyłącznie granica działki z tą właśnie drogą. Nie może być frontem działki przyszła projektowana granica z nie wytyczoną drogą wewnętrzną, ani też granica z drogą prywatną, która nie jest objęta wnioskiem. Wnioskodawczyni zauważyła, iż z treści samej decyzji wynika wprost, że działka nr [..] ma być drogą publiczną. W rzeczywistości jest to droga prywatna. Takie ustalenie stoi w oczywistej sprzeczności z rzeczywistością i stanowi rażące naruszenie art. 80 k.p.a.. Strona podała też, że treść decyzji stanowi naruszenie § 5 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa nr 1161/XLVII/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r., a poprzez to rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. M.M. wskazała także, że stroną postępowania przed Wójtem Gminy była H. M., która zmarła w dniu 14 kwietnia 2015 r. Spadkobiercami zmarłej są F. M., D. M. i M. M., co potwierdza poświadczenie dziedziczenia sporządzone w formie aktu notarialnego rep. A [..], kopię którego załączono do wniosku.

Odmawiając stwierdzenia nieważności Kolegium wskazało na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące tę instytucje i powołując art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreśliło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie.

Przystępując do omówienia poszczególnych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało Kolegium, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. np. wyroki NSA z dnia 16.03.2011 r. II OSK 496/10, z dnia 03.12.2008 r. II OSK 1520/07, z dnia 31.05.2010 r. II OSK 860/09). Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli którakolwiek z działek znajdujących się w obszarze analizowanym zabudowana jest obiektem o funkcji takiej samej lub podobnej do funkcji obiektu nowoplanowanego, to spełniona jest przesłanka wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r. II OSK 1600/15 wskazał, że z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Decyzja odmowna z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do innej drogi - mieścić się będzie w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jako działki występującej w całym obszarze analizowanym opowiada się także doktryna - vide: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, K. Jaroszyńskiego, A. Szmytt, Ł. Złakowskiego, CH Beck 2016 wyd. 9.

Podkreśliło Kolegium, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu rozumiany jest w orzecznictwie i doktrynie jako ustanawiający zasadę dobrego sąsiedztwa, której kontynuacja powinna być rozumiana jako nawiązanie do istniejącej w całym obszarze analizowanym funkcji zabudowy. Jeżeli zatem w obszarze analizowanym mieści się chociażby jedna działka, nawet odległa i mająca dostęp do innej drogi, niż teren inwestycji, zabudowana obiektem o funkcji takiej samej lub podobnej jak funkcja planowanej inwestycji, to spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z treści analizy urbanistycznej, stanowiącej główny dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy przez kontrolowaną decyzję wynika, że w obszarze analizowanym występują działki zabudowane obiektami o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, o znanych parametrach zabudowy, to jest o takiej funkcji, jaką pełnić mają planowane obiekty - są to działki nr [..]-[..]. W świetle powołanego wyżej orzecznictwa kwestia, że działki te są dostępne z innej drogi publicznej, nie ma znaczenia i nie stanowi o naruszeniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, a tym bardziej o rażącym naruszeniu tego przepisu.

W sprawie rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją spełniony został także warunek ustanowiony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu, bowiem teren inwestycji - działka nr [..] - ma dostęp do drogi publicznej. Ustawa w art. 2 pkt 14 definiuje "dostęp do drogi publicznej" jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z definicji tej wynika wprost, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub dostępu poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Działka nr [..] przylega bezpośrednio jedną z granic - oznaczoną na załączniku graficznym nr 1 do kwestionowanej decyzji linią A-D - do działki nr [..] - oznaczoną jako droga (symbolem "dr" w ewidencji gruntów) i stanowiącą własność gminną. Działka nr [..] stanowi drogę publiczną kategorii gminnej. Działka nr [..] przylega także granicą oznaczoną na załączniku graficznym do decyzji odcinkiem D-C do działki nr [..]. Działka nr [..] oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem "dr", którym oznacza się w ewidencji gruntów drogi (§ 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. z 2015 r. poz. 542). W załączniku nr 6 w poz. 18 powołanego rozporządzenia wskazano, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Teren inwestycji ma zatem bezpośredni dostęp do drogi publicznej, od której prowadzi także dojazd drogą wewnętrzną - działką nr [..]. Teren inwestycji ma zatem dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu poprzez bezpośredni dostęp do tej drogi oraz dostęp do niej przez drogę wewnętrzną - tym samym spełniony jest warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a kwestionowana decyzja nie narusza tego przepisu.

W analizie urbanistycznej (stanowiącej część kwestionowanej decyzji) prawidłowo wskazano na dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej i prawidłowo w niej ustalono, że działka nr [..] stanowi gminną drogę publiczną, zaś działka nr [..] stanowi drogę wewnętrzną.

W treści pkt 3 sentencji kwestionowanej decyzji pn. "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" znajduje się ppkt a/ o treści: "wjazd na posesję - z dróg gminnych, dz. nr [..] i [..], miejsca postojowe na własnych działkach". Redakcja tego warunku może sugerować, że organ I instancji uznał działkę nr [..] za drogę gminną, jednak z pozostałej części decyzji, w tym również z wyniku analizy stanowiącego załącznik do decyzji wynika, że organ I instancji prawidłowo ustalił kategorie obu dróg. Oddzielenie przecinkiem słów "z dróg gminnych" od słów "dz. nr [..] i [..]" wedle reguł gramatyki języka polskiego wskazuje, że w powołanym punkcie decyzji organ I instancji ustalił dojazd z dróg gminnych (więcej niż jednej drogi) jako etap pierwszy dojazdu, a następnie z działek nr [..] i [..] jako terenów drogowych przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji jako etap drugi. W ocenie Kolegium redakcja powołanego punktu sentencji jest niefortunna, bowiem może wzbudzać wątpliwości co do kwalifikacji działek nr [..] i [..], które rozwiewa dopiero pełna lektura decyzji. Niemniej nie stanowi to naruszenia prawa materialnego, bowiem pozostała część decyzji wskazuje na prawidłowe dokonanie ustaleń faktycznych co do dojazdu do terenu inwestycji oraz kwalifikacji obu działek drogowych, zaś ustalenie warunku obsługi komunikacyjnej równie dobrze mogłoby polegać tylko na wskazaniu dojazdu z działek nr [..] i [..], bez określania ich kategorii drogowej. Treść punktu 3 ppkt a/ sentencji nie zmienia kategorii drogowej obu wymienionych w nim działek, jak błędnie przypuszcza skarżąca i nie stanowi poświadczenia nieprawdy. Skarżąca nie przedstawiła dowodu popełnienia przestępstwa w wyniku wydania kwestionowanej decyzji - wyroku skazującego lub przynajmniej dowodu na to, że prowadzone jest postępowanie karne w takiej sprawie. Kwestionowana decyzja w punkcie 3 ppkt a sentencji nie narusza prawa. Nieprawdą jest, jakoby decyzja nie przewidywała komunikacji przez drogę prywatną - o takim sposobie komunikacji świadczy wprost treść pkt 3 ppkt a sentencji decyzji. Warunek obsługi inwestycji w zakresie komunikacji ustalony w tej części decyzji nie narusza prawa.

Skarżąca zarzuciła także, że ustalenie frontu działki odbyło się z rażącym naruszeniem przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego polegającym na bezpodstawnym przyjęciu, że frontem działki nr [..] jest jej granica z działką nr [..].

Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis ten nie stanowi, że drogą tą może być jedynie droga publiczna. W treści analizy urbanistycznej wskazano, że w związku z tym, iż dojazdy do projektowanej zabudowy będą odbywać się z drogi dz. nr [..] za front przyjęto bok działki (nr [..]) przylegający do działki drogowej nr [..] o długości ok. 155 m. Z mapy wynika jednoznacznie, że granica działki nr [..] z drogą publiczną - działką nr [..] - jest znacznie krótsza, niż granica z drogą wewnętrzną -działką nr [..]. Dojazd do pięciu odrębnych budynków jest znacznie bardziej swobodny od strony drogi wewnętrznej i granicy z tą drogą o długości 155 m, niż dojazd od granicy z drogą publiczną, w szczególności w odniesieniu do czterech budynków położonych w głębi działki nr [..] od strony granicy z drogą publiczną. Logicznym jest, że główny wjazd na działkę przewidziany do obsługi inwestycji odbywać się będzie drogą wewnętrzną działką nr [..], wobec czego prawidłowo ustalono w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, że front działki to granica z działką nr [..]. Nie można skutecznie zarzucić kwestionowanej decyzji naruszenia § 2 pkt 5 rozporządzenia, tym bardziej w sposób rażący.

Skarżąca podniosła, że decyzja z dnia 12 maja 2011 r. w sposób oczywisty narusza zakaz z § 5 pkt 3 uchwały Nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [..] (Dz.Urz. Woj. z 2010 r. Nr 80 poz. 1455). Zarzut ten jest w ocenie organu odwoławczego niezasadny.

Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, co wypełnia warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu. W szczególności nie można jej zarzucić sprzeczności z regulacjami § 5 pkt 3 powołanej uchwały. Przepis ten ustanawia zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Likwidacja i niszczenie zadrzewień, o których mowa w powołanym przepisie prawa miejscowego, to działania fizyczne. Przepis ten natomiast nie może być rozumiany jako zakaz lokalizacji zabudowy. Zakaz ustanowiony w § 5 pkt 3 uchwały oznacza natomiast takie zaplanowanie w projekcie budowlanym poszczególnych rozwiązań w terenie, aby uniknąć zniszczenia zadrzewień. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie narusza zakazu ustanowionego w tym przepisie i nie stanowi pozwolenia na dokonywanie działań sprzecznych z uchwałą. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi także pozwolenia na budowę i nie jest podstawą do rozpoczęcia prac budowlanych. Jej otrzymanie uprawnia jedynie inwestora do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi likwidacji i zniszczenia jakichkolwiek zadrzewień. W decyzji tej wskazano w pkt 4 sentencji, że teren inwestycji położony jest w otulinie [..] Parku Krajobrazowego oraz w [..] Obszarze Chronionego Krajobrazu - ze względu na położenie inwestycji na terenie chronionym realizacja zamierzenia nie może spowodować pogorszenia walorów krajobrazowych terenu chronionego. Sama skarżąca wskazała, że do likwidacji doszło "po zmianie przepisów zezwalających na wycinkę drzew bez zezwolenia", za zatem po dniu 1 stycznia 2017 r., co nie ma nic wspólnego z wydaniem kwestionowanej decyzji w 2011 r. Likwidacja nastąpiła na skutek działań osoby fizycznej, a nie na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium wskazało, że decyzja nie narusza też pozostałych zakazów wprowadzonych w § 5 pkt 1-2 oraz 4-8 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. Przepisy te zabraniają: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk,

złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.); 4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka; 7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych; 8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Planowana inwestycja nie jest położona w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki, jeziora lub innego zbiornika wodnego, nie jest też przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. W punkcie 4 sentencji decyzji ujęto warunek co do zakazu pogorszenia walorów krajobrazowych terenu chronionego oraz zakazu makroniwelacji w celu ochrony dotychczasowej rzeźby terenu, co nawiązuje wprost do treści § 5 pkt 5 powołanej uchwały. Decyzja uzyskała uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, do którego zadań należy realizacja ochrony przyrody i kontrola nad przestrzeganiem także powołanej Uchwały Sejmiku Woj.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w konsekwencji powyższych rozważań stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy z 12 maja 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest ona również dotknięta pozostałymi wadami stanowiącymi przesłanki stwierdzenia nieważności: nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), nie została wydana bez podstawy prawnej (pkt 2), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osób będących stronami postępowania (pkt 4), nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jest w pełni wykonalna (pkt 5), decyzja w razie jej wykonania nie wywołuje czynu zagrożonego karą (pkt 6), decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7).

Skargę na powyższą decyzję wywiodła M. M. zarzucając jej naruszenie:

1. prawa materialnego art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zabudowa na działkach nr [..] oraz [..]-[..] może być zabudową będącą podstawą do ustalenia parametrów zabudowy na działce [..],

2. prawa materialnego art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2013 r. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że frontem działki nr [..] jest jej granica z działką nr [..],

3. prawa materialnego art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 uchwały nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 14 czerwca 2017 nr [..].

W ocenie skarżącej naruszenie prawa przez zaskarżoną decyzję związane jest z pominięciem przez orzekające organy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawą dla ustalenia parametrów zabudowy może być zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, mająca dostęp do tej samej drogi publicznej, do której ma mieć dostęp zabudowa planowana. Zabudowa na działkach [..] oraz [..]-[..] ma dostęp do innej drogi publicznej niż działka [..]. Pozostała zabudowa w obszarze analizowanym ma inną funkcję - jest to zabudowa zagrodowa. Okoliczność, że w jej ramach istnieją budynki mieszkalne jest bez znaczenia. Brak jest bowiem kontynuacji funkcji wymaganej przez przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" w rozumieniu powołanego przepisu pozwala na przyjęcie, że tą działką jest działka w obszarze analizowanym, jednakże przy zastosowaniu art. 61 ust. 1 ustawy działka obok wymogu bycia działką sąsiednią musi wypełniać wymóg dostępu do tej samej drogi publicznej. Brak zaś działki spełniającej wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest oczywistym i rażącym naruszeniem prawa. Przywołane w decyzji orzecznictwo w żaden sposób nie pozwala na uznanie, że działką sąsiednią w rozumieniu przywołanego przepisu może być działka mająca dostęp do innej drogi publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w obszarze analizowanym.

Zdaniem skarżącej stanowisko organu co do prawidłowego określenia frontu działki jest błędne. Z treści decyzji wynika, że wjazd na nią jest planowany z "dróg gminnych dz. nr [..] i [..]". Na działce nr [..] brak jest drogi gminnej. Decyzja nie przewiduje komunikacji przez drogę prywatną. Zatem oczywistym są co najmniej dwie okoliczności:

1) potwierdzenie nieprawdy w treści decyzji co do okoliczności, że droga na działce nr [..] jest drogą gminną, co samo w sobie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Poświadczenie nieprawdy w decyzji jest bowiem czynem z art. 271 §1 k.k.

2) wadliwe określenie frontu bowiem jedyną drogą gminną z której może się odbywać komunikacja jest droga na działce nr [..].

Nadto na działce [..] w momencie wydania decyzji z 12 maja 2011r. istniało zadrzewienie śródpolne. Zadrzewienie to zostało zlikwidowane z naruszeniem zakazu z § 5 pkt 3 uchwały Sejmiku dopiero po zmianie przepisów zezwalających na wycinkę drzew bez zezwolenia. Tym samym decyzja z 12 maja 2011 r. w sposób oczywisty naruszała zakaz z § 5 pkt 3 powołanej uchwały. Wskazała skarżąca, że projektowane w treści decyzji linie zabudowy musiały prowadzić do likwidacji zadrzewień, a tym samym decyzja zapadła z naruszeniem przepisów odrębnych. W sytuacji, gdy przepisy przewidują zakaz likwidacji zadrzewień to złamaniem takiego zakazu jest nie tylko fizyczne dokonanie takiej likwidacji poprzez wycinkę drzew lecz także wydanie decyzji przewidującej budowę w miejscu, w którym istnieje zadrzewienie. Nie da się bowiem zlokalizować budynku bez likwidacji zadrzewień w sytuacji, gdy budynki i drzewa mają się znajdować w tych samych miejscach.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 - j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W tak zakreślonych granicach kontroli Sąd uznał, że wniesiona skarga podlega oddaleniu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję z 25 września 2017 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję własną z 14 czerwca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 12 maja 2011 r., którą po rozpatrzeniu wniosku I. K. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości G.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, w związku z poddaniem kontroli sądu decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, że postępowanie to podlega specyficznym regułom, a jego zakres istotnie różni się od postępowania zwyczajnego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego tylko punktu widzenia - czy decyzja ta jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wszczęcie takiego postępowania możliwe jest zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji niewątpliwego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13, LEX nr 1654675). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje więc przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do przyznania bądź odmowy przyznania prawa wbrew przesłankom przepisu. Ze względu na pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego zaostrzono kryteria pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, wskutek czego za niewystarczające uznano wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oczywistość tego naruszenia musiała wywołać skutki społeczno-gospodarcze, niedające się zaakceptować ze względu na wymogi zasady praworządności.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w rozpoznawanej sprawie, jak również podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć i ich uzasadnień, doprowadziła Sąd do wniosku, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Wójta Gminy z 12 maja 2011 r., którą po rozpatrzeniu wniosku I.K.ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych parterowych z poddaszami użytkowymi wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości G. nie wystąpiły okoliczności pozwalające uznać, że wystąpiło naruszenie prawa mającego charakter rażący jak również pozostałe przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd wskazuje, że postępowanie nieważnościowe polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzją. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14).

W postępowaniu nieważnościowym oceny legalności kwestionowanej decyzji (tu: decyzji o warunkach zabudowy) dokonuje się przez pryzmat stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie wydania tej decyzji (tu: w dniu 12 maja 2011 r.). W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm., dalej u.p.z.p.) w dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy było zasadą (i nadal nią pozostaje), że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W celu sprawdzenia, czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – unormowaną w § 3 ust. 1 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), dalej rozporządzenie – i na jej podstawie określa warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do planowanej inwestycji. Te warunki i wymagania ustala się – jak o tym stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia – w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Same zaś wyniki analizy, zawierające także część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (zob. § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (zob. § 9 ust. 3 rozporządzenia). Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (zob. § 9 ust. 4 rozporządzenia).

Powołane wyżej rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., w myśl którego minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: (1) linii zabudowy; (2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; (3) szerokości elewacji frontowej; (4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; (5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis ten nie stanowi, że drogą tą może być jedynie droga publiczna. W treści analizy urbanistycznej wskazano, że w związku z tym, iż dojazdy do projektowanej zabudowy będą odbywać się z drogi dz. nr [..] za front przyjęto bok działki (nr [..]) przylegający do działki drogowej nr [..] o długości ok. 155 m. Z mapy wynika jednoznacznie, że granica działki nr [..] z drogą publiczną - działką nr [..] - jest znacznie krótsza, niż granica z drogą wewnętrzną -działką nr [..]. Dojazd do pięciu odrębnych budynków jest znacznie bardziej swobodny od strony drogi wewnętrznej i granicy z tą drogą o długości 155 m, niż dojazd od granicy z drogą publiczną, w szczególności w odniesieniu do czterech budynków położonych w głębi działki nr [..] od strony granicy z drogą publiczną. Logicznym jest, że główny wjazd na działkę przewidziany do obsługi inwestycji odbywać się będzie drogą wewnętrzną działką nr [..], wobec czego prawidłowo ustalono w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, że front działki to granica z działką nr [..]. Przyjęcie tego stanowiska wyklucza zasadność zarzutu skargi naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że frontem działki nr [..] jest jej granica z działką nr [..].

Chybiony jest także zarzut rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zabudowa na działkach nr [..] oraz [..]-[..] może być zabudową będącą podstawą do ustalenia parametrów zabudowy na działce [..]. Skarżąca optuje za przyjęciem interpretacji tego przepisu poprzez uznanie, że tylko działki dostępne z tej samej drogi publicznej mogą stanowić o rodzaju możliwej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Tymczasem to jest kwestia interpretacji tego przepisu i już jedynie z tego powodu nie sposób wywieść możliwości rażącego naruszenia prawa. Kwestia definicji działki sąsiedniej od dnia wejścia w życie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. była przedmiotem szerokich rozważań tak w orzecznictwie i doktrynie i ostatecznie ugruntował się pogląd, że jest nią działka znajdująca się w obszarze analizowanym, a nie jedynie działka bezpośrednio granicząca z działką objętą wnioskiem. Weryfikując w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej. Zarzut skarżącej w tym zakresie wynika z dokonanej przez nią interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w żadnej mierze nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 12 maja 2011r.

Ostatni zarzut skargi sprowadza się do twierdzenia skarżącej o rażącym naruszeniu przez decyzję z 12 maja 2011 r. przepisu § 5 pkt 3 uchwały nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [..] (Dz.Urz. Woj. z 2010 r. Nr 80 poz. 1455). Przepis ten ustanawia zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Naruszenie tego przepisu łączy skarżąca z dokonaniem przez inwestora na terenie inwestycji likwidacji zadrzewienia śródpolnego. Zarzut ten jest całkowicie chybiony bowiem działanie inwestora polegające na wycięciu zadrzewienia w żaden sposób nie jest związane z kontrolowaną decyzją. Przywoływana uchwała nie wprowadziła zakazu zabudowy, a kontrolowana decyzja nie dała podstaw do rozpoczęcia budowy na działce nr [..] w miejscowości G. Roboty budowlane można było rozpocząć dopiero na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wadliwie zatem skarżąca wiąże działania inwestora z decyzją o warunkach zabudowy.

W świetle powyższego nie mogą stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności w przedmiotowej sprawie podniesione przez skarżącą okoliczności dotyczące oceny wydanej przez Wójta Gminy w dniu 12 maja 2011 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W tym stanie rzeczy nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a..