Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 438/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1592
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 6 lipca 2021 r. nr SKO/41/CP-23/2021 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z mocy prawa decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze - po rozpatrzeniu odwołania B. Ł. od decyzji Prezydenta Jeleniej Góry z dnia 20 kwietnia 2021r. stwierdzającej wygaśnięcie, z mocy prawa z dniem 6 marca 2020 r., decyzji tego organu z dnia 29 maja 2014 r. nr 4/z/2014 zezwalającej B. Ł. na zbieranie odpadów przy ul. [...] w J. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem złożonym w dniu 5 marca 2020 r. skarżąca wystąpiła o zmianę opisanej wyżej decyzji Prezydenta Jeleniej Góry z dnia 29 maja 2014 r. celem dostosowania treści zezwolenia na zbieranie odpadów do znowelizowanych przepisów. Obowiązek złożenia takiego wniosku wynikał z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym, posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie tej ustawy, uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, obowiązany był w terminie do dnia 5 marca 2020 r. złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji. Konsekwencją nie wywiązania się z powyższego obowiązku jest wygaśnięcie zezwolenia.

Do wniosku o zmianę zezwolenia skarżąca załączyła tylko część wymaganych art. 14 ust. 2 ww. ustawy dokumentów, w związku z czym, pismem z dnia 16 marca 2020 r. wezwano ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Stronę wezwano do uzupełnienia wniosku o: 1) operat przeciwpożarowy; 2) postanowienie Komendanta Miejskiego PSP uzgadniające ww. operat przeciwpożarowy; 3) zaświadczenie o niekaralności posiadacza odpadów będącego osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą za przestępstwa przeciwko środowisku lub przestępstwa o których mowa w art. 163, art. 164 lub art. 168 w związku z art. 163 § 1 k.k.; 4) oświadczenie o niekaralności posiadacza odpadów będącego osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą lub o liczbie prawomocnych wyroków skazujących tę osobę za wykroczenia określone w art. 175, art. 183, art. 189 ust.2 pkt 6 lub art. 191; 5) oświadczenie, że w stosunku do posiadacza odpadów będącego osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, w ostatnich 10 latach, nie wydano ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono, co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej o której mowa w art. 194 tej ustawy, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł.

Powyższe wezwanie doręczone zostało skarżącej w dniu 20 marca 2020 r. zatem termin na uzupełnienie wniosku mijał z dniem 20 września 2020 r.

W dniu 5 października 2020 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia 29 maja 2014 r. zezwalającej na zbieranie odpadów.

W dniu 27 października 2020 r. skarżąca poinformowała o podjętych w sprawie czynnościach zmierzających do wykonania wezwania, w tym o wystąpieniu do właściwego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej o wydanie postanowienia opiniującego operat przeciwpożarowy. Przy piśmie z dnia 29 października 2020 r. skarżąca w uzupełnieniu wniosku o zamianę decyzji przedłożyła: 1/ operat przeciwpożarowy sporządzony w styczniu 2019 r.; 2/ postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Jeleniej Górze z dnia 19 lipca 2018 r; 3/ zaświadczenie o niekaralności; 4/ oświadczenia wskazane w wezwaniu.

Pismem z dnia 9 listopada 2020 r. Prezydent zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie jego braków formalnych i decyzją z tego samego dnia, stwierdził wygaśnięcie, z mocy prawa, decyzji własnej z dnia 29 maja 2014 roku zezwalającej skarżącej na zbieranie odpadów. Organ uznał, że pomimo upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu wniosek o zmianę decyzji nie został w całości uzupełniony i nie spełnia wymogów wynikających z art. 14 ustawy nowelizującej.

Decyzja ta została oprotestowana w drodze odwołania przez skarżącą, która następnie, w dniu 7 grudnia 2020 r złożyła operat przeciwpożarowy z listopada 2020r. oraz postanowienie Miejskiego Komendanta PSP w Jeleniej Górze z dnia 3 grudnia 2020 r. opiniujące ten operat.

Decyzją z dnia 1 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia 29 maja 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że przy obliczaniu terminu uzupełnienia wniosku z dnia 5 marca 2020 r. nie uwzględniono wstrzymania biegu terminów procesowych (w tym terminów instrukcyjnych) w okresie od 20 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. na podstawie art. 15 zzs ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020r., poz. 374) dalej jako "ustawa COVID". W efekcie, decyzja stwierdzające wygaśnięcie wydana została w czasie, gdy stronie nie upłynął jeszcze termin na uzupełnienie wniosku. Kolegium zaleciło aby organ I instancji ocenił w toku ponownego rozpoznania sprawy, czy postanowienie Komendanta Miejskiego PSP w Jeleniej Górze z dnia 19 lipca 2018 r. obowiązujące do 18 lipca 2021 r. miało znaczenie w sprawie, oraz od kiedy i czy, wniosek strony był już kompletny. Organ odwoławczy wskazał także na konieczność uwzględnienia przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. wydaną na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2018 r., poz. 1592 ze zm.) – dalej jako "ustawa nowelizująca" oraz art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie, z mocy prawa, z dniem 6 marca 2020 r. decyzji Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 29 maja 2014 r. W uzasadnieniu wywiedziono, że strona złożyła zgodnie z art. 14 ustawy nowelizujące wniosek o zmianę decyzji z 2014 r. jednak nie był on kompletny. Z tego względu została wezwana do jego uzupełnienia w wyznaczonym terminie. Termin, ten – po uwzględnieniu wstrzymania biegu terminów procesowych mocą ustawy COVID – upłynął w dniu 24 listopada 2020 r. a dopiero w dniu 7 grudnia 2020 r. skarżąca uzupełnienia wszystkie dokumenty wymagane dla uznania wniosku za kompletny przedkładając operat przeciwpożarowy z listopada 2020 r. oraz opiniujące go postanowienie Komendanta Miejskiego PSP z dnia 3 grudnia 2020r. W tej sytuacji organ uznał, że strona nie złożyła w terminie ustawowym wniosku o zmianę decyzji z dnia 29 maja 2014 r. co powoduje skutek w postaci jej wygaśnięcia z mocy prawa. Stwierdzono nadto, że wnioskodawczyni nie wystąpiła z prośbą o przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. Wobec tego wniosek uzupełniony po terminie należało pozostawić bez rozpoznania.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niezastosowanie i w efekcie wydanie decyzji stwierdzającej wygaśniecie; istotne naruszenie przepisów prawa procesowego przez brak prawidłowego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej; istotne naruszenie przepisów postępowania przez dalece lakoniczne uzasadnienie decyzji które uniemożliwia poznanie rzeczywistych motywów jej wydania, tj naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło powyższego odwołania. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że skarżąca zobowiązana była, zgodnie z art. 14 ustawy nowelizującej, do złożenia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, wniosku o zmianę posiadanej decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów w celu dostosowania jej do zmienionych przepisów. Konsekwencją nie wywiązania się tego obowiązku jest wygaśniecie zezwolenia z mocy prawa. Organ zaznaczył, że strona złożyła wniosek o zmianę decyzji w dniu "5 marca 2021r." (powinno być 2020 r. – przyp. Sądu) jednak została wezwana do jego uzupełnienia w terminie 6 miesięcy, pod rygorem skutków z art. 64 § 2 k.p.a. Mając na uwadze wstrzymanie biegu terminów ustawowych na podstawie ustawy COVID bieg ww. terminu rozpoczął się dla strony w dniu 24 maja 2020 r. i upłynął 24 listopada 2020 r. Kolegium stwierdziło, że przed upływem tego terminu strona złożyła wszystkie wymagane dokumenty poza operatem przeciwpożarowym. Dyskusyjne, zdaniem organu, było wzywanie skarżącej do przedłożenie oświadczeń o niekaralności (które złożyła wraz z wnioskiem) ale okoliczność ta nie miała wpływu na wygaśnięcie decyzji. W rozpoznawanej sprawie istotne natomiast jest, czy przedłożony przez stronę po terminie (co sama przyznaje), operat przeciwpożarowy wraz z postanowieniem opiniującym był w sprawie wymagany, skoro w dniu 29 października 2020r. złożyła ona operat ze stycznia 2019 r. wraz z postanowieniem Komendanta Miejskiego PSP w Jeleniej Górze z dnia 19 lipca 2018 r. Strona twierdzi bowiem, że operat ten jest ważny do 18 lipca 2021 r., co wynika z ww. postanowienia. Zdaniem Kolegium, stanowisko jest jednak niezasadne. Przedłożone wraz z operatem postanowienie dopuszcza bowiem jedynie zastępcze źródło wody do celów przeciwpożarowych w postaci hydrantu zewnętrznego. Nie odnosi się natomiast do ważności operatu. Także sam operat ze stycznia 2019 r. nie wypełnia wymagań ustawowych określonych w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 42 ust.4b pkt 1 ustawy o odpadach. Dopiero bowiem w dniu 25 lutego 2020 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 19 lutego 2020 r, wydane na podstawie delegacji z art. 48 ust. 3 ustawy o odpadach, określające szczegółowo co ma zawierać operat przeciwpożarowy oraz konieczne do spełnienia wymagania z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Tym samy operat ze stycznia 2019 r. nie mógł spełniać ww. wymogów określonych dopiero w 2020r.

Kolegium miało także na uwadze przepis art. 15zzzzzn2 dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. zmieniającej ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z którego wynika, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów administracyjnego prawa wymienionych w tym przepisie, organ administracji zawiadamia stronę o uchybieniu terminu, w którym wyznacza jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Organ zauważył, że dyskusyjne jest, czy przepis ten dotyczy uchybień terminów, które miały miejsce przed dniem jego wejścia w życie, czy tylko do uchybień powstałych po tej dacie. Kolegium uznało jednak, że nawet, gdyby uznać, że przepis ten ma zastosowanie do przedmiotowej sprawy, to strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu - mimo, że od dnia kiedy organ I instancji pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, a już najpóźniej od dnia otrzymania decyzji z dnia 9 listopada 2020 r. wiedziała, że uchybiła terminowi. W ocenie Kolegium, w takim przypadku trudno wymagać od organu I instancji, aby jeszcze dodatkowo wzywał stronę zgodnie z omawianym przepisem, wyznaczając jej termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy strona nie ma wiedzy, że uchybiła terminowi. W niniejszej sprawie o uchybieniu terminu do złożenia kompletnego wniosku, strona wie co najmniej od 8 miesięcy i przez ten okres mogła dokonać jego uzupełnienia. Trudno zatem uznać, że nawet niewielkie, bo 13 dniowe uchybienie terminu (strona złożyła operat przeciwpożarowy 7 grudnia 2020 r.) jest do przyjęcia, tym bardziej, bez wniosku o przywrócenie terminu.

Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut odwołania, że organ nie powinien stosować w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawiać wniosku bez rozpoznania. Bezsporne bowiem jest, że wniosek został uzupełniony ale po terminie. Nieuzupełnienie wniosku o operat przeciwpożarowy, skutkowało brakami formalnymi wniosku i tym samym organ I instancji zyskał uprawnienie do pozostawienia go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Skoro brak formalny wniosku nie został usunięty w terminie, brak było podstaw do zakończenie postępowania administracyjnego wydaniem decyzji merytorycznej uwzględniającej wniosek o zmianę decyzji. W konsekwencji, spowodowało to wygaśnięcie, z mocy prawa, z dniem 6 marca 2020 r., decyzji z dnia 29 maja 2014 roku zezwalającej skarżącej na zbieranie odpadów.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Strona zarzuciła organowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, w zw. z art. 155 k.p.a. oraz istotne naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez nie wskazanie podstawy prawnej (jednostki redakcyjnej tekstu prawnego) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie mają spełniać obiekty budowlane lub ich części oraz inne miejsca przeznaczone do zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów (Dz. U. 2020 poz. 296) w petitum zaskarżonej decyzji, tj. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zawarty został także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaznaczono, że do dnia 7 grudnia 2020 r. strona złożyła komplet dokumentów wymaganych dla wydania decyzji zmieniającej zezwolenie z 2014 r. Organ I instancji winien zatem na podstawie art. 155 k.p.a. uwzględnić wniosek strony. Skarżąca uważa, że spełniała wymagania wynikające z art. 14 ustawy nowelizującej. Skoro istnieje prawna możliwość zmiany ostatecznej decyzji (zgodnie z art. 155 k.p.a.), to trudno zgodzić się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Jeleniej Góry, że strona, spełniając wszystkie wymagania przewidziane ww. przepisem, nie może otrzymać pozytywnego rozstrzygnięcia.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ wadliwie zastosował także art. 64 § 2 k.p.a. pozostawiając wniosek bez rozpoznania. Użyte w art. 64 § 2 k.p.a. sformułowanie "innym wymaganiom określonym w przepisach prawa" ustawodawca odnosi bowiem bezpośrednio do konkretnych przepisów prawa przewidujących określone wymagania które powinno spełniać podanie. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do formalnych braków wniosku, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie uzupełniła we wskazanym terminie wniosku. Jednak zdaniem pełnomocnika, sytuację należy oceniać mając na względzie gwarancyjny charakter konstrukcji prawnej wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia podania. Nakaz pozostawienia podania bez rozpoznania odnosi się bowiem do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełni braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak taki de facto nie stanowi braku uniemożliwiającego rozpoznanie wniosku.

Autor skargi podniósł także, że w sentencji zaskarżonej decyzji powołano się na istotne dla sprawy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie mają spełniać obiekty budowlane lub ich części oraz inne miejsca przeznaczone do zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów (Dz. U. poz. 296). Wskazano jedynie na sam akt, bez określenia o jaki przepis (jednostkę redakcyjną tekstu) chodzi. Tak ogólne powołanie się na sam akt należy uznać za niewystarczające i nie spełniające bezwzględnego obowiązku z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 września 2021 r. SKO wstrzymało wykonanie decyzji objętej skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Ocena ta, dokonywana jest według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem tak zakreślonej kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Jeleniej Góry stwierdzającą wygaśnięcie z mocy prawa, z dniem 6 marca 2020 r., decyzji tegoż organu z dnia 29 maja 2014 r zezwalającej skarżącej na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości w J. przy ul. [...].

Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazany został, między innymi, przepis art. 162 k.p.a. § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeśli zostałyby spełnione kumulatywnie dwa elementy: 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa; 2) tak nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przedstawionej regulacji wynika, że zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość która powstała już po jej wydaniu. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wydanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje on taki skutek ( por. NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2021 r. II OSK 96/19, CBOSA).

W orzecznictwie utrwalony jest także pogląd, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji służy uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, co oznacza, że wyeliminowanie z obrotu prawnego leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Instytucji tej przyznaje się również funkcję porządkującą, która wyraża się w deklaratywnym wskazaniu, że obowiązująca formalnie decyzja nie może podlegać wykonaniu, albowiem przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki jedynie w sposób pozorny (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020 r. II OSK 924/18, COBSA). Istniejąca bezprzedmiotowość takiej decyzji wynika z jej prawnej nieskuteczności, czyli braku możliwości kształtowania z określonych przyczyn za jej pośrednictwem aktualnie i w przyszłości stosunków administracyjnoprawnych. Istotne też jest, że zasada aktualności orzeczenia obejmuje obowiązek uwzględnienia przepisów prawnych i stanu faktycznego aktualnych i istniejących na dzień orzekania o bezprzedmiotowości poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 483/15, Lex nr 2199105).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji znaczenie mają dwie okoliczności. Po pierwsze, czy faktycznie doszło do wygaśnięcia udzielonego w dniu 29 maja 2014 r. zezwolenia na zbieranie odpadów oraz, czy okoliczność powyższa mogła stanowić podstawę dla wydania decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podejmując rozstrzygnięcie przy zastosowaniu ww. przepisu organ powinien przekonująco wykazać i umotywować spełnienie określonych w nim przesłanek.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak wprost, w czym organ upatruje bezprzedmiotowość decyzji z dnia 29 maja 2014 r. Argumentacja sprowadza się natomiast do wykazania, że wobec pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 5 marca 2020 r. doszło do wygaśnięcia z mocy prawa ww. decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r. poz. 1592; dalej także: ustawa nowelizująca), posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku dane w zakresie określonym w przywołanym przepisie. W art. 14 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej określono wykaz dokumentów dołączanych do wniosku o zmianę zezwolenia oraz wymogi co do ich treści. W art. 14 ust. 4 wskazana została natomiast konsekwencja niewywiązania się z powyższego obowiązku. Ustawodawca postanowił bowiem, że jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa.

W świetle powyższej regulacji niesporne jest, że strona skarżąca dysponując zezwoleniem na zbieranie odpadów wydanym w 2014 r. zobowiązana była do złożenia w terminie do dnia 5 marca 2020 r. wniosku o zmianę decyzji udzielającej jej przedmiotowego zezwolenia. Z akt wynika, że w wyznaczonym terminie wniosek taki złożyła, jednak stwierdzono, że dotknięty był on brakami wynikającymi, między innymi, z niedołączenia operatu przeciwpożarowego (art. 14 ust. 2 pkt 1 noweli) oraz postanowienia opiniującego ten operat ( art. 14 ust. 2 pkt 5 noweli). W tej sytuacji zastosowany został przepis art. 64 § 2 k.p.a. i skarżącą wezwano do uzupełnienia braków formalnych wniosku co do brakujących dokumentów. Skarżąca złożyła wymagane dokumenty, jednak organy zgodnie uznały, że w przypadku operatu przeciwpożarowego oraz opiniującego go postanowienia, miało to miejsce po terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków wniosków, który to termin na skutek regulacji wprowadzonych ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID -19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowej (Dz.U z 2020 r. poz. 374) uległ i tak przedłużeniu. Z tego też względu wniosek o zmianę decyzji złożony na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej pozostawiony został bez rozpoznania. W konsekwencji nieuzupełnienia braku formalnego wniosku o zmianę decyzji – jak wskazuje Kolegium – nie było podstaw do jego uwzględnienia, co spowodowało wygaśnięcie z mocy prawa udzielonego wcześniej zezwolenia.

Wobec przedstawionej wyżej argumentacji organu uzasadniającej zaskarżoną decyzję, stwierdzić należy, że Kolegium (a wcześniej także organ I instancji) nie wywiązały się obowiązku wykazania i umotywowania, że spełnione zostały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia opartego o przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że omawiany przepis jest podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia bezprzedmiotowości w zakresie przyznania uprawnienia lub obowiązku decyzją administracyjną. Wystąpienie tej przesłanki wymaga autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego sprawy, a w następstwie, stwierdzenia wygaśnięcia mocy decyzji. Zauważyć także należy, że w regulacji materialnego prawa administracyjnego uprawnienie, jak i obowiązki nie są kształtowane wyłącznie w formie decyzji, ale także następuje to z mocy prawa. Taka sytuacja ma również miejsce w przypadku utraty mocy zezwoleń o których stanowi art. 14 ust.1 ustawy nowelizującej. Skutek ich wygaśnięcia – w przypadku braku wymaganego wniosku o ich zmianę - następuje bowiem z mocy prawa. W tej sytuacji, organy powinny rozważyć i wykazać, czy istnieje norma prawa uprawniająca do dodatkowego rozstrzygania w tym zakresie decyzją administracyjną mając na uwadze, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wyraźnie odnosi się do sytuacji, kiedy decyzja stała się bezprzedmiotowa ( a nie gdy wygasa z mocy prawa). W niniejszej sprawie organy nie badały zaś, czy określony w art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej skutek - następujący z mocy prawa - mieści się w przesłankach bezprzedmiotowości o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (por w tym względzie argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 10 października 2017 r. II OSK 315/16, CBOSA). Brak jest w tym względzie jakichkolwiek rozważań organu odwoławczego, podobnie jak organu I instancji. Powyższe prowadzi do naruszenia art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. i powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie wymyka się kontroli Sądu, który nie jest powołany do rozstrzygania spraw za organy a pełni jedynie funkcję kontrolną.

Zdaniem Sądu organy nie wykazały także, że istotnie w sprawie wystąpił skutek określony w art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej w postaci wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego skarżącej w 2014 r. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma bowiem charakter aktu deklaratoryjnego i podejmowana jest w ramach odrębnego postępowania administracyjnego zamierzającego do wykazania bezprzedmiotowości decyzji. Odrębność tego postępowania – ograniczona do badania bezprzedmiotowości decyzji i wykazania , że stwierdzenie wygaśnięcia uzasadnia interes społeczny - powoduje, że może być ono utożsamiane z postępowaniem w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, które w przypadku braków wniosku, nie kończy się żadnym aktem. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie ma bowiem postaci decyzji, czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. O podjęciu czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ ma natomiast obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie. W treści tego zawiadomienia konieczne jest ścisłe wykazanie zaistnienia przesłanek pozostawienia podania bez rozpoznania. W przypadku zatem, gdy organy wywodzą daleko idący skutek w postaci wygaśnięcia – z mocy prawa - decyzji zezwalającej na zabieranie odpadów z faktu pozostawienia wniosku skarżącej o zmianę tej decyzji bez rozpoznania powinny wyraźnie wykazać, że istotnie takie zdarzenie miało miejsce. Tymczasem z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania strona została zawiadomiona jedynie pismem z dnia 9 listopada 2020 r. W tej samej dacie organ wydał także decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z 2014 r. zezwalającą skarżącej na zbieranie odpadów. Co także istotne, decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dna 1 marca 2021 r. w której wywiedziono, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest przedwczesne, gdyż w dniu 9 listopada 2020 r. nie upłynął jeszcze termin dla uzupełnienia wniosku, ze względu na wstrzymanie biegu terminów na podstawie ustawy COVID. Podzielając w tym względzie stanowisko Kolegium uznać należy, że z tego samego powodu, przedwczesne – a tym samym nieskuteczne - było także zawiadomienie z dnia 9 listopada 2020 r. o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania. W aktach sprawy brak jest natomiast zawiadomienia potwierdzającego, że wniosek skarżącej pozostawiony został bez rozpoznania z dniem 24 listopada 2020 r. na co wskazuje organ I instancji w uzasadnieniu decyzji (w tej dacie sporządzone dopiero zostało odwołanie od decyzji z dnia 9 listopada 2020 r).

W konsekwencji powyższych ustaleń nie można zgodzić się z Kolegium, że wniosek skarżącej skutecznie pozostawiony został bez rozpoznania. W aktach brak bowiem stosownego zawiadomienia (wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia) o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wobec treści decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 1 marca 2021 r. w której nakazano organowi dokonanie oceny, czy wniosek skarżącej z dnia 5 marca 2020 r. jest kompletny oraz wskazano na konieczność uwzględnienia art. 15 zzzzzn2 dodanego na mocy ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, skarżąca miała prawo oczekiwać, że kwestia kompletności jej wniosku oraz terminowość jego uzupełnienia poddane zostaną ponownej ocenie organu. Wyrazem takiej oceny powinno być przystąpienie do merytorycznego rozpatrzenia wniosku (w przypadku uznania go za kompletny) albo zawiadomienie strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (w przypadku stwierdzenia, że jest on dotknięty brakami uniemożliwiającymi wszczęcie postępowania i nie znajduje w sprawie zastosowania ww. art. 15 zzzzzn2) albo zawiadomienie strony o uchybieniu terminu wraz z wyznaczeniem jej 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu na podstawie ww. art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2. Sąd - co do zasady - nie podziela bowiem stanowiska Kolegium, według którego, w danych okolicznościach organ nie musi zawiadamiać strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczyć terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, z tego względu, że strona wiedziała o uchybieniu terminu. Wymaga wyjaśnienia, że omawiany przepis art. 15zzzzzn2 COVID-19 to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Przywołana regulacja wyznacza kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia stronom wywiązania się z nałożonych obowiązków. Trudno w jego treści dopatrzeć się też różnicowania obowiązków organu w zależności od tego, czy strona ma, czy też nie ma, świadomości uchybienia terminu. Brzmienie przepisu jest jednoznaczne i - w przypadku gdy znajduje on zastosowanie – nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wskazania terminu na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Odrębną kwestią jest zaś ustalenie, czy w danych okolicznościach znajduje omawiany przepis znajduje zastosowanie.

Z przedstawionych akt administracyjnych jak też z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika jednak aby w odniesieniu do wniosku skarżącej o zmianę decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, którakolwiek ze wskazanych wyżej czynności została podjęta. W szczególności nie zawiadomiono skutecznie strony o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania z dniem 24 listopada 2020r. Tym samym nie można uznać, że - wskazany przez organ I instancji skutek pozostawienia bez rozpoznania wystąpił. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że strona nie może być pozbawiona tego zawiadomienia. W przypadku, gdy się z nim nie zgadza, ma bowiem prawo kwestionować stanowisko organu w drodze skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o zmianę decyzji. W wyniku takiej skargi – w odrębnym postępowaniu - ocenie Sądu może być poddana prawidłowość zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. wraz z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

Wobec powyższych uwag Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały przedwcześnie bez odpowiedniego wyjaśnienia i ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych co do wykonania czynności materialno-technicznej w postaci zawiadomienia strony o pozostawieniu wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów bez rozpoznania. Wobec braku skutecznego zawiadomienia strony o pozostawienia wniosku bez rozpoznania, przedwczesnym było wszczęcie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji. Organy nie rozważyły także, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie w sprawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a..

W ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wskazań Sądu wynikających z uzasadnienia wyroku i usunie przedstawione wyżej naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II zawarte zostało orzeczenie o kosztach które wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.