Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 434/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 6, ust. 2; art. 30c ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), , Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego przez "A." S. A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VIII. "Regionalne kadry gospodarki", Działanie 8.1 "Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie", Poddziałanie 8.1.1 "Wspierania rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw", dokonana przez Zarząd Województwa [...] (dalej: Zarząd Województwa) – działający jako Instytucja Pośrednicząca (IP).

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Skarżąca złożyła do [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w [...] (dalej: MJWPU) – działającej jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia (IP2) oraz Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) – wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "Handlowiec [...]".

W uzasadnieniu potrzeby realizacji projektu (rubryka 3.1.1 wniosku) powołano się na dane statystyczne dotyczące zatrudnienia w handlu i konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw (MSP) na rynku wskazując, iż projekt "wdraża działania zgodne z kier. rozw. [...] rynku pracy". Podniesiono, iż "65% [...] PH posiada max. średnie wykszt. [...] Nacisk na efektywne umiejetn. PH stoi w sprzeczności z działaniami ich szefów na rzecz eduk. wspierania kadr – jeśli szkolą, to zwykle ludzi młodych z miast pow. 50 tys. mieszk., z wyższym wykszt., zajmujących wyższe stanowiska w hierarchii firm, w tym raczej mężczyzn (M) którym przypisują wyższą aktywność zawod. i dyspozycyjność".

Jako główny cel projektu (rubryka 3.1.2 wniosku) wskazano "poprawę konkurencyjności 98 MSP branży handl. z woj. [...] dzięki zwiększeniu kompetencji ich 376 prac. z max. średnim wykszt. wskutek udzielenia im w okresie VIII 2011 – XII 2012 wsparcia dostoi. do potrzeb w zakr. warsztatu nowoczesnego handlowca, wspomagającego efektywność sprzedaży".

Cele szczegółowe projektu (rubryka 3.1.3 wniosku) określono jako: zwiększenie podstawowych umiejętności niezbędnych we współczesnym handlu; zwiększenie kompetencji w zakresie zaawansowanych technik sprzedaży, w tym dot. budowania długotrwałych relacji z klientem i prowadzenia negocjacji handlowych; zwiększenie kompetencji w zakresie stosowania nowoczesnych rozwiązań i narzędzi informatycznych wspierających proces sprzedaży; wzrost świadomości min. 90% MSP o pozytywnym wpływie szkoleń na wzrost efektywności pracy ich kadry; podniesienie samooceny i wzrost motywacji zawodowej u min. 75% przeszkolonych pracowników MSP branży handlowej, w tym zniwelowanie rażących różnic między pracownikami obu płci zatrudnionymi na podobnych stanowiskach przez wzmocnienie kwalifikacji kobiet (min. 60%).

W rubryce 3.2 wniosku wskazano, iż grupą docelową projektu jest 100% MSP, mających jednostki organizacyjne w woj. [...], prowadzących działalność handlową, jak również ich pracownicy (um. o pracę jako PH lub prac. działu sprzedaży) z wykształceniem max. średnim (100%), pracujący i/lub zamieszkujący w woj. [...] w rozumieniu przepisów k.c. – ogółem 376 osób z 98 MSP. Wskazano ponadto, iż projekt zakłada wsparcie min. 60% kobiet.

Zadania podejmowane przez wnioskującą w ramach projektu opisano w rubryce 3.3 wniosku. Wskazano na następujące zadania:

1) blok szkoleniowy PIERWSZE KROKI W HANDLU – tematy szkoleń: "ABC sprzedaży", "Techniki sprzedaży", "Zarządzanie czasem dla sprzedawców", "Sprzedaż przez telefon"; Czas trwania – 2 dni po 7 godzin, liczba godzin ogółem – 224h, liczba grup – 16 grup po 12 osób, ogółem 192 osoby, w tym min. 115 K;

2) blok szkoleniowy SPRZEDAŻ DLA ZAAWANSOWANYCH – tematy szkoleń: "Proces sprzedaży dla doświadczonych handlowców", "Praca z trudnym klientem", "Radzenie sobie ze stresem w pracy sprzedawcy", "Budowanie długotrwałych relacji z klientem", "Negocjacje handlowe i obrona marży"; Czas trwania – 3 dni po 7h, liczba godzin ogółem – 420h, liczba grup – 20 grup po 12 osób, ogółem 240 osób, w tym min. 144 K;

3) blok szkoleniowy INFORMATYCZNE WSPARCIE SPRZEDAŻY – tematy szkoleń: "Przygotowanie profesjonalnej oferty handlowej", "Profesjonalna prezentacja handlowa", "Raportowanie i analiza danych sprzedażowych", "Zarządzanie kontaktami i CRM"; Czas trwania – 3 dni po 7h, liczba godzin ogółem – 672h, liczba grup – 32 grup po 10 osób, ogółem 320 osób, w tym min. 192 K;

4) ewaluacja projektu;

5) współpraca ponadnarodowa;

6) zarządzanie projektem.

Opisując szczegółowo zadania szkoleniowe ujęte w punktach 1-3 podkreślono, iż każdy uczestnik projektu (UP) korzysta z 2 szkoleń danego bloku, zajęcia realizowane są w wynajmowanych salach wyposażonych w sprzęt niezbędny do prowadzenia zajęć, w tym indywidualne stanowiska komputerowe; Metody szkoleniowe to wykłady, warsztaty, analiza przypadków, ćwiczenie umiejętności i interaktywność zajęć (m. in. prezentacje audio i wizualne); Realizatorami zajęć będą trenerzy z dużym doświadczeniem praktycznym, umiejętnościami społecznymi i wiedzą o przedmiocie nauczania, zasadach dydaktycznych i metodyce realizacji zajęć, zweryfikowani przez projektodawcę, posiadający wiedzę o przełamywaniu barier związanych ze stereotypowym postrzeganiem ról K i M; UP otrzymają profesjonalną mat. eduk. i poczęstunek; Wsparcie towarzyszące to udzielenie noclegów w miejscu realizacji szkoleń (dla 2 UP z każdej grupy).

W dalszej części wniosku wskazano oddziaływanie projektu (rubryka 3.5 wniosku) potencjał i doświadczenia projektodawcy (rubryka 3.6 wniosku) oraz opis sposobu zarządzania projektem (rubryka 3.7 wniosku).

W ramach opisu sposobu zarządzania projektem, ujętego również jako zadanie nr 6 w rubryce 3.3 wniosku, wskazano na zaplecze techniczne, biuro projektodawcy, monitoring oraz skład kadrowy: kierownik projektu, asystent kierownika, specjalista ds. szkoleń i specjalista ds. kontaktów z UP i promocji. Wnioskująca opisała również zadania jakie będą wykonywać poszczególni członkowie kadry projektu.

Pismem z [...] listopada 2011 r. MJWPU poinformowała skarżącą, iż wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej, bowiem nie spełnił kryteriów horyzontalnych wskazanych w części A karty oceny merytorycznej (KOM), w związku z czym nie może być rekomendowany do dofinansowania. Wyjaśniono przy tym, iż uzasadnienie przyczyny odrzucenia wniosku znajduje się w załączonych KOM w części A. Wskazano jednocześnie, iż zgodnie z "Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL" z dnia 1 stycznia 2011 r., dalej: Zasady PO KL, Przewodniczący KOP rozstrzyga w przypadku różnicy stanowisk dwóch oceniających albo jednego z dwóch oceniających i trzeciego oceniającego dotyczących oceny wniosku. Decyzja przewodniczącego KOP jest wiążąca i ostateczna. W związku z tym, MJWPU stwierdziła, iż decyzją Przewodniczącego zgłoszony projekt uzyskał wynik 0 punktów, ponieważ nie spełnił kryteriów horyzontalnych.

Do pisma załączono kserokopie dwóch kart zawierających oceny ekspertów. Oceniający przyznali projektowi odpowiednio: 111 punktów i 117 punktów.

Pierwszy oceniający stwierdził, iż wniosek spełnia wymagania minimalne – w tym kryteria dostępu i kryteria horyzontalne i jest rekomendowany do dofinansowania. Podniósł dodatkowo, iż nie przychyla się do opinii Wydziału Pomocy Publicznej z dnia [...] czerwca 2011 r., zgodnie z którą, projekt nie kwalifikuje się do dofinansowania. Wskazał, iż specjalista ds. szkoleń ujęty w poz. 40 Szczegółowego budżetu projektu (stanowiącego załącznik do wniosku), wcale nie musi znaleźć się w zadaniu szkoleniowy, ponieważ w Zasadach udzielania pomocy publicznej PO KL z dnia 10 lutego 2011 r., dalej: Zasady udzielania pomocy publicznej PO KL, zostało to nieprecyzyjnie sformułowane.

W ocenie drugiego z ekspertów wniosek podlega odrzuceniu, bowiem zgodnie z opinią Wydziału Pomocy Publicznej PO KL z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], projekt jest niezgodny z przepisami pomocy publicznej. Oceniający podkreślił, iż specjalista ds. szkoleń zapisany przez projektodawcę w poz. 40 zadania "Zarządzanie projektem" powinien znaleźć się w zadaniu szkoleniowym. Zdaniem eksperta, kolejnym błędem jest objęcie pomocą de minimis wydatków w ramach cross-financingu w poz. 33, 34 i 35 zadania "Zarządzanie projektem", bowiem wnioskodawca realizujący szkolenie jako projekt otwarty, nie może otrzymać pomocy na wydatki w ramach cross-financingu.

Pismem z 24 listopada 2011 r. skarżąca wniosła protest wskazując, iż dotyczy on odrzucenia projektu w części A KOM. W uzasadnieniu wskazano, iż specjalista ds. szkoleń został prawidłowo przypisany do zadania "Zarządzanie projektem", ponieważ zakres jego obowiązków dotyczy nie tylko czynności związanych ze szkoleniami, ale również czynności "około szkoleniowych", tj.: opracowywanie harmonogramu szkoleń, kontakty z trenerami w sprawach organizacyjnych, przygotowywanie umów szkol. z MSP, wystawianie zaświadczeń o udzielonej pomocy de minimis. W ocenie skarżącej, Zasady udzielania pomocy publicznej PO KL wskazują, że pomocą de minimis objęte są wszystkie koszty szkoleniowe, a poz. 40 jest kosztem zarządzania. Wyjaśniono przy tym, iż wnioskująca świadomie nie przypisała tego stanowiska do zadań szkoleniowych, ponieważ byłoby to niezgodne z zakresem zadań na tym stanowisku, a w konsekwencji nieuczciwe w stosunku do przedsiębiorców, będących beneficjentem pomocy publicznej – koszt uzyskanej pomocy były w sposób nieuzasadniony zawyżony. Dodatkowo zauważono, iż oceniający, który zakwestionował objęcie pomocą publiczną wydatków w ramach cross-financingu, nie odniósł się do regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie. Wskazano, iż Zarówno Zasady udzielania pomocy publicznej PO KL, jak i "Dokumentacja konkursowa Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki; Priorytet VIII Regionalne Kadry Gospodarki; Działanie 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie; Poddziałanie 8.1.1 Wspierania rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw; Konkurs otwarty nr 1/POKL/8.1.1/2011", dalej: Dokumentacja konkursowa, w punkcie 3.5.2 (str. 26), jasno wskazują że wydatki ponoszone na C-F powinny być oznaczane jako pomoc de minimis. Dopiero w dniu [...] marca 2011 r., pismem nr [...], Instytucja Zarządzająca przesłała erratę do Zasad udzielania pomocy publicznej PO KL, gdzie między innymi zmieniono omawiany zapis. Zdaniem skarżącej, skoro wniosek o dofinansowanie został złożony w dniu 1 marca 2011 r., to winny mieć zastosowanie regulacje sprzed 17 marca 2011 r., zgodnie z którymi kwestionowane wydatki mogą być objęte pomocą de minimis.

W odpowiedzi na protest, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. MJWPU poinformowała wnioskującą, iż protest został rozpatrzony negatywnie.

Na wstępie zaznaczono, iż projekt został odrzucony na pierwszym etapie oceny merytorycznej z uwagi na niespełnienie kryteriów horyzontalnych wskazanych w części A KOM. Wskazano, iż rozbieżność w spełnianiu kryteriów horyzontalnych w ocenie dwóch Członków Komisji Oceny Projektów (KOP) została rozstrzygnięta przez Przewodniczącego KOP, który podtrzymał decyzję oceniającego nr 2 w zakresie oceny pomocy publicznej, który stwierdził, że wniosek jest niezgodny z zasadami udzielania pomocy publicznej.

Odnosząc się do zarzutów protestu podniesiono, iż bez rozpatrzenia pozostaje zarzut dotyczący różnicy w ocenach dwóch ekspertów, bowiem Członkowie KOP weryfikują wnioski o dofinansowanie realizacji projektu niezależnie, samodzielnie i bezstronnie, na podstawie posiadanej wiedzy oraz indywidualnego doświadczenia, stąd ocena punktowa, jak i uzasadnienia wystawionej oceny mogą się od siebie różnić. Rozbieżności w ocenie ekspertów nie świadczą natomiast o błędach w procedurze wyboru projektu. Podkreślono dodatkowo, iż na etapie procedury odwoławczej nie porównuje się ocen ekspertów, a jedynie bada, czy podczas przeprowadzonej oceny nie doszło do uchybień proceduralnych lub popełnienia błędów przez członków KOP, czego skutkiem mogłaby być niższa punktacja wniosku.

W zakresie zarzutów dotyczących zgodności projektu z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej, MJWPU powołała się na zapis § 20 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Dz. U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1598 ze zm.), dalej: rozporządzenie, wskazując, iż w punkcie 3 tego przepisu postanowiono, iż wydatkami kwalifikowanymi w przypadku pomocy na szkolenia są niezbędne do realizacji szkolenia wydatki poniesione na pokrycie innych kosztów bieżących szkolenia, w tym kosztów materiałów szkoleniowych oraz ich dostawy. W ocenie MJWPU, koszt wynagrodzenia specjalisty ds. szkoleń jest wydatkiem niezbędnym do zrealizowania szkolenia i stanowi pokrycie innych bieżących kosztów szkolenia niewymienionych literalnie w pozostałych punktach § 20 rozporządzenia. Wyjaśniono przy tym, iż mając na uwadze § 20 pkt 7 rozporządzenia, dotyczący kosztów ogólnych związanych z realizacją projektu szkoleniowego, koszty bieżące szkolenia obligatoryjnie należy objąć każdorazowo przepisami o pomocy publicznej, natomiast koszty ogólne związane z realizacją projektu szkoleniowego, tylko w przypadkach określonych rozporządzeniem. Wobec tego, MJWPU stwierdziła, iż opinia oceniającego nr 2 jest właściwa, bowiem specjalista ds. szkoleń zajmuje się również działaniami określonymi w § 20 pkt 3 rozporządzenia, np. kontakty z trenerami w sprawach org., przygot. umów szkol, z MSP, wystawianie zaświadczeń o udzielonej pomocy de minimis.

MJWPU wskazała również, iż skarżąca podnosi w proteście, że w części D KOM, w polu: "CZY WNIOSEK ZOSTANIE SKIEROWANY DO NEGOCJACJI?", oceniający błędnie uznał zaznaczenie cross-financingu, jako pomocy publicznej. W tym zakresie wskazano, iż o konieczności skierowania projektu do negocjacji w zakresie budżetu decydują eksperci w drodze niezależnej oceny, zaś Zespół doradczy, zajmujący się rozpatrywaniem protestu, nie dokonuje ponownej oceny wniosku, ale przeprowadza weryfikację samego procesu oceny wniosku pod kątem jej zgodności z procedurą. Nie ocenia zatem, czy zarzuty KOP wskazane podczas oceny kryterium IV KOM kwalifikują projekt do odrzucenia czy skierowania do negocjacji, zaś stanowisko KOP w tej sprawie jest suwerenne i niezależne. W konsekwencji skierowanie wniosku do negocjacji zależy każdorazowo od decyzji IOK i nie podlega rozstrzyganiu na etapie procedury odwoławczej. Niezależnie od tego MJWPU zauważyła, iż zgodnie z zapisami Zasad udzielania pomocy publicznej PO KL, cross-financing w projektach otwartych nie jest objęty pomocą publiczną (strona 15 i 16 Zasad).

Skarżąca złożyła na powyższe pismo odwołanie z dnia 4 stycznia 2012 r. podnosząc, iż MJWPU arbitralnie stwierdziła, że wydatek zapisany w poz. 40 Szczegółowego budżetu należy do kategorii "innych kosztów bieżących" ujętych w § 20 pkt 3 rozporządzenia. Stanowisko to jest niezgodne – zdaniem wnioskującej – ze stanem faktycznym, bowiem poz. 40 jest kosztem zarządzania projektem, zaś projekt jest realizowany dla przedsiębiorców niepowiązanych ze sobą, a jako formę udzielenia pomocy publicznej wybrano pomoc de minimis. Nie istnieje żaden powód, by wbrew intencjom projektodawcy uznawać, że wydatek z poz. 40 obligatoryjnie musi być objęty pomocą publiczną, a jego nieobjęcie jest złamaniem zasad z nią związanych i stanowi powód do odrzucenia wniosku. Skarżąca powtórzyła, iż świadomie zaplanowała te zadania w zarządzaniu projektem uznając, że obowiązki w pkt. 3.7 wniosku wykraczają poza "inne koszty bieżące szkolenia", dlatego nie zostały objęte pomocą publiczną. Zakres zadań specjalisty ds. szkoleń (opisany we wniosku) wykracza poza zadania związane tylko ze szkoleniami, zatem wynagrodzenie tej osoby nie będzie "bieżącym kosztem szkolenia", wobec czego poz. 40 budżetu znalazła się w ramach zadania Zarządzanie projektem, a nie w zadaniach szkoleniowych 1-3. W odwołaniu wskazano nadto, iż MJWPU nie odniosła się do zarzutu dotyczącego wydatków w ramach cross-financingu, a jedynie wskazała na suwerenność KOP przy podejmowaniu decyzji o skierowaniu projektu do negocjacji.

Zaskarżonym pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Zarząd Województwa poinformował stronę, iż odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie.

W uzasadnieniu podniesiono, iż na podstawie zebranych informacji i dokumentacji oraz po dokonaniu wnikliwej analizy protest został rozpatrzony w sposób prawidłowy. Wskazano w szczególności, iż MJWPU rozpatrując protest zastosowała właściwą interpretację § 20 pkt. 3 rozporządzenia, co do zakresu zadań specjalisty ds. szkoleń, a co za tym idzie właściwą klasyfikacją związanego z tym wynagrodzeniem kosztu projektowego. Podkreślono, iż we wniosku o dofinansowanie (w pkt. 3.7 "Opis sposobu zarządzania projektem") w sposób szczegółowy opisano zadania specjalisty ds. szkoleń, który wykonuje czynności – wbrew temu, co twierdzi wnioskująca strona – nie wykraczające poza obowiązki zwyczajowo przyjęte dla takiego członka Zespołu Projektowego. Zakres tych obowiązków jest ściśle powiązany ze szkoleniami, które – w opinii Zarządu Województwa – nieodbyłyby się bez udziału tego właśnie specjalisty ds. szkoleń, są to bowiem czynności niezbędne do przeprowadzenia szkoleń.

W skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zaprezentowała dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie jej wniosku o dofinansowanie oraz powtórzyła argumentację zaprezentowana w proteście i odwołaniu.

Podniesiono w szczególności, iż przy ocenie wniosku o dofinansowanie naruszono przepisy § 20 pkt 3 oraz pkt 7 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, omawiane przepisy są sformułowane nieprecyzyjnie i wymieniają tylko przykładowo zadania mieszczące się w ramach organizacji szkolenia (np. materiały szkoleniowe i ich dostawa), czy w ramach realizacji projektu szkoleniowego (np. koszty obsługi administracyjno-księgowej). Zwrócono uwagę, iż takie zdanie wyraził również pierwszy oceniający, który w trakcie oceny merytorycznej wniosku nie podzielił opinii Wydziału Pomocy Publicznej z dnia [...] czerwca 2011 r. W ocenie skarżącej, zakres zadań przypisany "specjaliście ds. szkoleń" wykracza poza "inne koszty bieżące szkolenia", zaś z uwagi na to, że ma on wykonywać zarówno zadania dotyczące samego szkolenia, jak też zadania organizacyjne dotyczące całego projektu szkoleniowego, stanowisko to zostało świadomie umieszczone we wniosku w zadaniu "zarządzanie projektem".

Skarżąca wskazała ponadto, iż prezentowana przez nią interpretacja spornych przepisów jest podobna jak ta, której dokonują inne Instytucje w Polsce, np. Wojewódzki Urząd Pracy w [...], czy Wojewódzki Urząd Pracy w [...].

W skardze sformułowano również zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), dalej: u.z.p.p.r.

Zarząd Województwa nie udzielił odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wobec tego, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., wskazać również należy, iż prawo do jej złożenia zagwarantowane zostało w przepisie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Sąd nie jest jednak związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji, w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. O ile nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej (vide: wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1493/10, dostępny na stronach internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe regulacje wyznaczają kompetencję i zakres uprawnień oraz ograniczeń sądu administracyjnego w toku kontroli legalności oceny projektu przeprowadzonej przez właściwą instytucję zarządzająca w ramach ogłoszonego konkursu. Wśród tych uprawnień sąd posiada możliwość wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet bez powołania się na nie przez strony, natomiast ograniczeniem dla sądu administracyjnego jest m.in. brak możliwości przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu poza dowodem uzupełniającym z dokumentu. Podkreślić również należy, iż sąd administracyjny nie może powołać biegłego celem uzyskania i przeprowadzenia dowodu z jego opinii w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Oznacza także, że w sytuacji, gdy w toku oceny projektu dokonywanej w procesie wyboru projektów do dofinansowania uczestniczą eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, powołani zgodnie z przepisem art. 31 u.z.p.p.r., sąd nie może wejść w rolę kolejnego eksperta i ocenić jego usług oraz wyrażonej przez niego opinii, gdyż – jak wyżej wskazano – sąd nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, takimi jak powołany ekspert, ani też nie ma możliwości powołania biegłego w celu uzyskania jego opinii, gdyż ww. przepisy regulujące sądową procedurę kontroli legalności oceny projektów nie dają sądowi podstawy prawnej do przeprowadzenia takiego dowodu. W tej sytuacji, sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do oceny prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach u.z.p.p.r. oraz jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym (art. 20 ust. 3 i 3a u.z.p.p.r.), a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.), określonym przez instytucję zarządzającą (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.), jak również w regulacjach wspólnotowych dotyczących w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 18.11.2009 r., sygn. akt I SA/Sz 781/09).

Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez właściwe instytucje, jak również legalność działań tych instytucji podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji Zarządu Województwa z [...] lutego 2012 r., stwierdzić należy, iż odpowiadają one prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Ocena Sądu sprowadza się w niniejszej sprawie do oceny zgodności postępowania MJWPU i Zarządu Województwa z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności postępowania z Zasadami PO KL, Zasadami udzielania pomocy publicznej PO KL oraz Dokumentacją konkursową.

Na wstępie wskazać należy, iż z załączonej do skargi dokumentacji wynika, że złożony przez skarżącą wniosek przeszedł pomyślnie etap oceny formalnej. Projekt został natomiast odrzucony, bowiem nie spełnia kryteriów horyzontalnych wskazanych w części A KOM. Odrzucenie projektu z niniejszej przyczyny nastąpiło mocą decyzji Przewodniczącego KOP. Jak wynika z pisma MJWPU z [...] listopada 2011 r. oraz załączonych dwóch KOM, Przewodniczący KOP podjął decyzję o odrzuceniu na skutek różnicy w ocenach dokonanych przez dwóch ekspertów oceniających wniosek. Pierwszy z oceniających uznał, iż wniosek spełnia wymagania minimalne (w tym kryteria horyzontalne), drugi z oceniających stwierdził natomiast, iż projekt takich wymagań nie spełnia, bowiem jest niezgodny z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej.

Zgodnie z punktem 2.4.6 Dokumentacji konkursowej, KOP [...] dokona oceny merytorycznej wniosków, które zostały pozytywnie ocenione w trakcie oceny formalnej. Ocena merytoryczna prowadzona będzie na podstawie kryteriów horyzontalnych, merytorycznych i strategicznych określonych w rozdziale IV Dokumentacji konkursowej. Wniosek nie będzie zakwalifikowany do dofinansowania, jeśli nie spełni wszystkich ogólnych kryteriów horyzontalnych. W myśl punktu 4.3.1 Dokumentacji konkursowej, ocena wniosków złożonych w ramach konkursu prowadzona będzie na podstawie następujących kryteriów horyzontalnych:

- zgodność z właściwymi politykami i zasadami wspólnotowymi [...] oraz prawodawstwem wspólnotowym;

- zgodność z prawodawstwem krajowym;

- zgodność ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL.

Wnioski niespełniające jednego lub więcej kryteriów są odrzucane na pierwszym etapie oceny merytorycznej (punkt 4.3.2 dokumentacji konkursowej).

Stosownie do zapisów Zasad PO KL, ogólne kryteria horyzontalne mają charakter przekrojowy, a ich weryfikacja odbywa się na etapie oceny merytorycznej (punkt 5 Zasad PO KL). Ocena merytoryczna każdego z projektów dokonywana jest przez dwie osoby wybrane w drodze losowania przeprowadzanego przez przewodniczącego KOP na posiedzeniu KOP w obecności co najmniej 3 członków KOP. Oceniający dokonuje weryfikacji spełniania przez projekt wszystkich kryteriów horyzontalnych. Jeżeli oceniający uzna, że zapisy projektu są niezgodne z którąkolwiek z zasad (przepisów), weryfikowanych na etapie oceny merytorycznej (zgodność prawodawstwem wspólnotowym i krajowym, z politykami i zasadami wspólnotowymi) [...] odnotowuje ten fakt na KOM (punkt 6.5.4 Zasad PO KL). Każdy oceniający zobowiązany jest do przedstawienia wyczerpującego (tj. odnoszącego się do przyznanej punktacji) pisemnego uzasadnienia wystawionej oceny w odpowiednich miejscach KOM (punkt 6.5.8 Zasad PO KL). Po otrzymaniu KOM przewodniczący KOP [...] sprawdza, czy wystąpiły rozbieżności w ocenie dokonanej przez oceniających w części A KOM [...]. W przypadku wystąpienia rozbieżności w ocenie przewodniczący Komisji Oceny Projektów (KOP) rozstrzyga je lub podejmuje decyzję o innym sposobie ich rozstrzygnięcia. W przypadku standardu minimum za rozbieżność należy uznać pozytywną ocenę wniosku pod kątem standardu minimum przez jednego z oceniających, przy jednoczesnym odrzuceniu wniosku przez drugiego oceniającego [...] (punkt 6.5.10 Zasad PO KL).

Przenosząc powyższe zasady na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzją Przewodniczącego KOP projekt został odrzucony z uwagi na niespełnienie kryteriów horyzontalnych. Jak wynika z załączonych do pisma MJWPU z 7 listopada 2011 r. KOM, projekt jest niezgodny z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej. Jeden z oceniających uznał bowiem, iż specjalista ds. szkoleń zapisany przez projektodawcę w poz. 40 zadania "Zarządzanie projektem" powinien znaleźć się w zadaniu szkoleniowym. Stanowisko to zostało potwierdzone przez Przewodniczącego KOP.

Mając zatem na uwadze wyłożone na wstępie zasady dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach, w których kontrola ta została dopuszczona w oparciu o regulacje u.z.p.p.r., podnieść należy, iż rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy złożony projekt jest zgodny czy też nie jest zgodny z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej.

W myśl zapisów punktu 3.5.1 Dokumentacji konkursowej, w ramach PO KL, Priorytet VIII. "Regionalne kadry gospodarki", Działanie 8.1 "Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie", Poddziałanie 8.1.1 "Wspierania rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw – projekty konkursowe", zastosowanie mają przepisy dotyczące udzielania pomocy publicznej, które powinny być stosowane łącznie z przepisami regulującymi wdrażanie Europejskiego Funduszu Społecznego w Polsce. Przepisy w zakresie udzielania pomocy PO KL reguluje rozporządzenie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy koszty przewidziane w zadaniu "zarządzanie projektem" – wynagrodzenie specjalisty ds. szkoleń ujęte w punkcie 40 Szczegółowego budżetu projektu – stanowią wydatki kwalifikowane w rozumieniu § 20 rozporządzenia. Zdaniem jednego z oceniających, jak również orzekających w sprawie organów, koszt wynagrodzenia specjalisty ds. szkoleń jest wydatkiem niezbędnym do zrealizowania szkolenia i jako taki mieści się w ramach wydatków, o których mowa w § 20 pkt 3 rozporządzenia, tj. wydatków poniesionych na pokrycie innych kosztów bieżących szkolenia. W ocenie Sądu przyjęcie takiego stanowiska jest prawidłowe. Podnieść należy, iż opis zakresu czynności specjalisty ds. szkoleń – zawarty w rubryce 3.7 wniosku – wskazuje, iż osoba ta będzie wykonywała zadania ściśle związane z realizacją szkoleń, a tym samym wypełniające definicję "kosztów bieżących szkolenia". Dodatkowo zgodzić należy się z Zarządem Województwa, iż opisany zakres obowiązków specjalisty ds. szkoleń wskazuje na to, iż bez jego udziału szkolenia nie doszłyby do skutku, a co za tym idzie, w tak zaprojektowanym podziale obowiązków, udział specjalisty ds. szkoleń jest czynnikiem niezbędnym do przeprowadzania opisanych zadań szkoleniowych.

Sąd dokonał również kontroli procedury odwoławczej zainicjowanej wniesieniem protestu do MJWPU, a także odwołania do Zarządu Województwa.

Zgodnie z punktem 6.16 Zasad PO KL, protest jest pisemnym wystąpieniem podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu o ponowne sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru projektów, podanymi przez IOK w dokumentacji konkursowej (regulaminie konkursu) i uprzednio przyjętymi przez Komitet Monitorujący PO KL, a także procedurami regulującymi proces oceny wniosków. Protest powinien zawierać precyzyjne wskazanie podnoszonych zarzutów, dotyczących kryteriów oceny/procedury dokonania oceny oraz ich czytelne i zwięzłe uzasadnienie, a także dane pozwalające na identyfikację wniosku oraz konkursu, w ramach którego został złożony. Protest może dotyczyć każdej fazy oceny projektów, a więc zarówno oceny formalnej, jak i merytorycznej, a także sposobu dokonania oceny (w zakresie ewentualnych naruszeń proceduralnych np. wystąpienie podejrzenia o braku dokonania oceny wniosków przez oceniających w sposób niezależny itp.). Każdemu wnioskodawcy przysługuje więc prawo do wniesienia zarówno protestu do wyników oceny formalnej, jak i oceny merytorycznej tego samego wniosku, jeśli były one negatywne. Protest jest składany do i rozpatrywany przez IOK. Instytucja rozpatrująca protest (IOK) jest związana zakresem protestu, tzn. sprawdza zgodność złożonego wniosku o dofinansowanie projektu tylko z tym kryterium lub kryteriami oceny, które zostały wskazane w proteście lub/oraz w zakresie zarzutów dotyczących sposobu dokonania oceny, podniesionych przez wnioskodawcę. Instytucja rozpatrująca protest nie może wydać rozstrzygnięcia częściowo pozytywnego lub negatywnego w przypadku uznania niektórych zarzutów przedstawionych w proteście. Podczas rozpatrywania protestu właściwa instytucja każdorazowo dokonuje analizy, czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie protestu. W przypadku negatywnego rozpatrzenia (nieuwzględnienia) protestu instytucja go rozpatrująca (IOK) przekazuje wnioskodawcy pisemną informację w tym zakresie. Informacja ta zawiera: a) wskazanie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie ze wskazaniem z jakich powodów protest nie jest zasadny i w związku z tym nie może być uwzględniony, oraz b) pouczenie o przysługującym wnioskodawcy na podstawie Systemu Realizacji PO KL prawie do złożenia odwołania, ze wskazaniem do jakiej instytucji i w jakim terminie należy odwołanie złożyć, a także sposobu (trybu) wniesienia odwołania.

W niniejszej sprawie procedura odwoławcza uruchomiona przez skarżącą złożeniem protestu z dnia 24 listopada 2011 r. została przeprowadzona zgodnie z powyższymi regulacjami. MJWPU udzielając odpowiedzi na protest (w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. o numerze [...]), ustosunkowała się do przedstawionych w nim zarzutów oraz wyjaśniła dlaczego nie zostały one uwzględnione.

Stosując się do zawartego w odpowiedzi na protest pouczenia skarżąca skorzystała z prawa do wniesienie odwołania. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w punkcie 6.16 Zasad PO KL, odwołanie służy co do zasady ponownemu rozpatrzeniu kwestii będących uprzednio przedmiotem protestu. Oznacza to, iż zakres przedmiotowy odwołania jest zdeterminowany zakresem wcześniej złożonego protestu. Dodatkowo przedmiotem odwołania mogą być jedynie zarzuty dotyczące nieprawidłowości w procedurze rozpatrywania protestu oraz ewentualne informacje dotyczące oceny wniosku, które nie były znane wnioskodawcy na etapie składania protestu. Poza ww. przypadkami instytucja rozpatrująca odwołanie nie odnosi się do zarzutów, które wcześniej nie zostały wskazane w proteście. Ponadto instytucja rozpatrująca odwołanie nie jest zobowiązana do odnoszenia się do argumentów wnioskodawcy pozytywnie rozpatrzonych przez IOK na etapie rozstrzygania w przedmiocie protestu. Jednocześnie skala i waga kwestii, do których IOK przychyliła się rozpatrując protest jest brana pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania. Odwołanie jest wnoszone do i rozpatrywane przez IP. Zasady sporządzania odwołania i wydawania rozstrzygnięcia w jego przedmiocie z uwzględnieniem zapisów niniejszej części dokumentu dotyczące odwołania są tożsame z wcześniej opisanymi regułami dotyczącymi protestu.

Kontrolując legalność działania Zarządu Województwa – jako IP właściwej do rozpatrzenia odwołania – Sąd nie dopatrzył się uchybień, które obligowałyby do uwzględnienia skargi. Odpowiedź zawarta w zaskarżonym piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. jest kompletna, odnosi się do podniesionych zarzutów, zważywszy dodatkowo na to, że odwołanie stanowi w istocie rzeczy powtórzenie argumentacji zawartej w proteście.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie mogą one zostać uwzględnione. Jak wskazano wyżej, Sąd podziela przyjętą w sprawie wykładnię przepisu § 20 pkt 3 rozporządzenia. Nie może stanowić w szczególności podstawy do uwzględnienia skargi twierdzenie skarżącej strony, iż redakcja omawianego przepisu jest nieprecyzyjna. Wskazać trzeba, iż katalog "kosztów bieżących szkolenia" nie został ujęty enumeratywnie, skoro ustawodawca posłużył się stwierdzeniem "innych". Znaczenie w sprawie ma natomiast to, że wynagrodzenie specjalisty ds. szkoleń mieści się w pojęciu "kosztów bieżących szkolenia", biorąc pod uwagę opis zadań przypisanych do tego stanowiska.

W ocenie Sądu w sprawie nie znajduje zastosowania § 20 pkt 7 rozporządzenia, bowiem wynagrodzenie specjalisty ds. szkoleń mieści się w wydatkach kwalifikowanych ujętych w § 20 pkt 3 rozporządzenia, z wyłożonych wyżej przyczyn.

W świetle powyższego, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 26 ust 2 u.z.p.p.r. W myśl tego przepisu, ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. W orzecznictwie przyjmuje się, iż merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały i w jakim stopniu o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Kontrola zaś sądowoadministracyjna sprowadza do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny. ( por. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 37/10).

Skoro zatem nie można było stwierdzić naruszenia prawa przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł skierować sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. zobligowany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.