Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1306/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2001 nr 63 poz 636
law: Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach.
journal: Dz.U. 2005 nr 150 poz 1248
law: Ustawa z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw
journal: Dz.U. 2003 nr 32 poz 262
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich  niezbędnego wyposażenia
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie: Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2004 r sprawy ze skargi L. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Koroszczynie wydaną 27 lipca 2003r. Nr 130500-5780-1740/03; 2/ orzeka, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją wydaną w sprawie L. P., prowadzącego działalność gospodarczą jako "[...]" w P., na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i 2b, art. 40b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. nr 71 z 2000 r. poz. 838 z późn. zm.), § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. nr 32 z 2003 r. poz. 262) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego nr [...] z dnia [...] – Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] lipca 2003 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego dokonali pomiaru nacisku osi oraz masy całkowitej wyjeżdżającego z Polski ciągnika o nr rej. [...] z naczepą o nr rej. [...] użytkowanego przez firmę "[...]", L. P., P. Pomiaru dokonano stacjonarną wagą dynamiczną typu RPT 98 233, posiadającą ważne świadectwo legalizacji nr [...] wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w dniu [...] października 2001 r. Wagi tego typu zostały zatwierdzone do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów przez Prezesa Głównego Urzędu Miar na mocy decyzji Nr ZT 797/98 z dnia 14 września 1998 r.

Wynik pomiaru wskazał przekroczenie dopuszczalnego nacisku na drugą oś pojazdu o 1,43 kN, tj. pomiar wyniósł 101,43 kN.

W związku z tym, że wykonujący transport nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, Naczelnik Urzędu Celnego decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił i pobrał karę pieniężną w kwocie 720 zł. za przejazd jednorazowy pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych bez właściwego zezwolenia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik strony, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i nie obciążanie skarżącego kara pieniężną. W uzasadnieniu wskazano, że protokół pomiaru z dnia [...] lipca 2003 r. jest sporządzony w sposób wadliwy i nie może być podstawą ustaleń w sprawie.

Decyzją z dnia [...] (nr [...]) wydaną z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej – organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzono m. in., że czynności ważenia dokonano wagą samochodową typu RPT 98 233, posiadającą ważne świadectwo legalizacji nr [...] wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w dniu [...] października 2001 r. Wagi tego typu zostały zatwierdzone do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów przez Prezesa Głównego Urzędu Miar na mocy decyzji Nr ZT 797/98 z dnia 14 września 1998 r. Z protokołu stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji Nr [...] z kontroli pojazdu wjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wynika, by w chwili dokonywania pomiaru waga sygnalizowała jakiekolwiek nieprawidłowości. Na podstawie § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalny nacisk osi pojedynczej wynosi 100 kN. W przedmiotowej sprawie nacisk na drugą oś – oś pojedynczą pojazdu wyniósł 101,43 kN, a więc o 1,43 kN więcej niż wynosi dopuszczalna norma. Przekroczenie dopuszczalnego nacisku w takim zakresie uzasadnia wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 720 zł., zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z protokołu kontroli nr [...] wynika jednoznacznie, że przedstawiciel przewoźnika wykonującego transport – kierowca M. M. przyjmując i podpisując w/w dokument nie wnosił żadnych uwag co do procesu ważenia bądź uzyskanych wyników pomiaru. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98 poz. 602 z późn. zm.) ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Obciążenie przewoźnika kara za przejazd nienormatywnym pojazdem ma charakter obligatoryjny i następuje niezależnie od przyczyny przekroczenie nacisku na osie pojazdu.

Na decyzję organu odwoławczego L. P. w dniu [...] października 2003 r. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzucił decyzji rażące naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 w związku z art. 68 oraz 107 § 1 kpa, art. 2 oraz 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, 7, 10 § 1, 105 § 1, 97 § 1 pkt 4 i 100 § 1 kpa i wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz wstrzymanie skarżonej decyzji.

Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał przy tym, że typ wag samochodowych do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdu jest zatwierdzany decyzją Prezesa Głównego Urzędu Miar, zaś ważenie odbywa się zgodnie warunkami właściwego stosowania wag, określonymi w przepisach metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 39 Prezesa GUM z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. Miar i probiernictwa nr 6 poz. 40).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego zostały wydane z naruszeniem przepisów dotyczących sposobu ważenia jako przesłanki ustalenia ponadnormatywnego nacisku osi pojazdu, co w ocenie organów obu instancji postępowania administracyjnego dało podstawę do wymierzenia kary pieniężnej.

Zgodzić się należy co do zasady ze stanowiskiem zawartym w skarżonej decyzji, iż stosownie do art. 40 b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Bezsporne jest również, że w myśl przepisów obowiązujących w dacie wydania skarżonej decyzji, za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne (art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień 11 września 2003 r.). Wadliwość działania organów administracji związana jest jednak z metodą dokonywania pomiarów dla celów wymierzenia kary.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz.U. nr 63 poz. 636 z późn. zm.) prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe, stosowane m. in. przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, oraz przy dokonywaniu kontroli celnej, zaś zgodnie z ust. 2 ww. ustawy - minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, przyrządy pomiarowe, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem dziedzin pomiarowych oraz zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. W myśl art. 29 cyt. ustawy - do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych prawna kontrola metrologiczna odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż przez 1 rok od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. (z pewnymi wyjątkami). Prawna kontrola metrologiczna jest definiowana jako działanie zmierzające do wykazania, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania metrologiczne określone we właściwych przepisach (art. 4 ust. 9 cyt. ustawy).

Na podstawie art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 3 października 2003 r. rozporządzenie w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne (Dz. U. 183 poz. 1791), które weszło w życie w dniu 12 listopada 2003 r. Przepisy te zatem nie stały się obowiązującym prawem do dnia wydania skarżonej decyzji, a zatem, zgodnie z art. 39 cyt. ustawy w ocenie stanu prawnego na dzień wydania skarżonej decyzji muszą być brane pod uwagę wcześniejsze przepisy, w tym przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wprowadzone zarządzeniem nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa nr 6 poz. 40), które określają między innymi ogólne warunki właściwego stosowania wag nieautomatycznych.

Na mocy delegacji zawartej w art. 8 ust. 1 i 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248, z 1997 r. Nr 43, poz. 272 i Nr 121, poz. 770 oraz z 2000 r. Nr 43, poz. 489 i Nr 120, poz. 1268), zgodnie z którą (wg stanu na dzień 22 grudnia 2000 r.) Prezes Głównego Urzędu Miar wydaje przepisy metrologiczne, określające wymagania, jakim powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające kontroli metrologicznej, warunki właściwego stosowania tych przyrządów oraz okresy ważności dowodów kontroli, oraz określa metody sprawdzania zgodności właściwości przyrządów pomiarowych z wymaganiami przepisów. Na podstawie tejże delegacji Prezes Urzędu wydał cyt. zarządzenie nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wraz z załącznikiem – Przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu.

Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 120 poz. 1268) zmienił się organ uprawniony do wydawania przepisów wykonawczych w zakresie prawa miar i kompetencję we wskazanym wyżej zakresie od Prezesa Głównego Urzędu Miar przejęła z dniem 29 marca 2001 r. Rada Ministrów. Jednak stosownie do brzmienia art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. - akty wydane na podstawie upoważnień ustawowych zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc do czasu ich zastąpienia przez akty wydane na podstawie niniejszej ustawy.

Tym samym uznać należy, że w dniu wydawania skarżonej decyzji w obrocie prawnym znajdowało się cyt. zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar wydane w dniu 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wraz z załącznikiem – Przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu. Te przepisy zatem stanowiły podstawę oceny poprawności i legalności pomiarów skutkujących nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej.

Oceniając – prawidłowość czynności i urządzeń użytych podczas ważenia pojazdu, które stanowiły podstawę wymierzenia kary, stwierdzić należy, że odbyły się one na podstawie przepisów zarządzenia Prezesa Urzędu Miar. Jest to ważna konstatacja, gdyż wypływają z niej konsekwencje mające kluczowe znaczenie dla oceny przedmiotowej sprawy.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – "uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty". Stosownie zaś do art. 93 ust. 2 Konstytucji – "Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów".

Wskazana wyżej regulacja ma fundamentalne znaczenie dla praw obywatela w sporze z Państwem Polskim, reprezentowanym przez organy władzy publicznej. Zarówno akty wykonawcze, które zostały wydane przed dniem wejścia wżycie Konstytucji (17 października 1997 r.), jak i te wydane później, stosownie do art. 93 ust. 2 Konstytucji nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji).

W tym stanie zarządzenia wykonawcze stały się zarządzeniami wewnętrznymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 415/00, LEX 53943).

Skoro brak było przepisu określającego, w jaki sposób należy dokonywać pomiaru wagi , wszelkie ustalenia organów administracji w tym zakresie noszą cechy dowolności.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego - art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i 2b, art. 40b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. nr 71 z 2000 r. poz. 838 z późn. zm.), § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. nr 32 z 2003 r. poz. 262) gdyż dokonały ustaleń w zakresie pomiaru nacisku osi pojazdu w oparciu o zarządzenie, które nie mogło stanowić podstawy do dokonania ustaleń wiążących podmioty inne niż podwładne podmiotowi wydającemu zarządzenie.

Wskazać należy ponadto, że art. 9 kpa nakłada na organ prowadzący kontrolę obowiązek w zakresie powiadomienia kierowcy o wymaganiach związanych z ważeniem pojazdu art. 9 kpa. W myśl tego przepisu strona postępowania powinna być należycie i wyczerpująco informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Ponadto obowiązkiem organów administracji jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Udzielanie przez osoby kontrolujące pojazd wyczerpujących informacji dotyczących wymagań w zakresie ważenia i pomiarów ma szczególne znaczenie w sprawach takich jak rozpoznawana. Protokół kontroli jest bowiem podstawowym i jedynym dowodem, na podstawie którego podejmuje się decyzje o wymierzeniu opłaty drogowej.

Tymczasem protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu skarżącego nie zawiera istotnych informacji na temat warunków dokonywania pomiaru. Poza ogólnym wskazaniem miejsca pomiaru nie ma bardziej szczegółowego jego opisu, co umożliwiłoby ocenę czy miejsce to odpowiadało stosownym wymaganiom. W protokole tym nie podano, ilu wag użyto jednocześnie do pomiarów, czy koła pojazdu pod które nie podłożono wag znajdowały się na podkładach o wysokości równej wysokości wag, a także czy sprawdzono dokładność tych wag.

Z treści protokołu kontroli wynika przede wszystkim, że kierowca kontrolowanego pojazdu nie został należycie poinformowany przed rozpoczęciem czynności kontrolnych o wymaganiach związanych z dokonywaniem pomiarów, np. o technice najeżdżania pojazdem na wagi i zjeżdżania z wag oraz o tym, że w przypadku kontynuowania jazdy bez zezwolenia grożą mu sankcje karno - administracyjne.

Nie informując kierowcy o wymaganiach dotyczących przeprowadzania pomiarów pozbawiono go możliwości ustosunkowania się i oceny sposobu wykonania czynności pomiarowych. Stąd argument podniesiony w odpowiedzi na skargę, że kierowca podpisał protokół zatrzymania i kontroli bez uwag oraz przyjął do wiadomości zawarte w nim ustalenia, nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości dokonanych pomiarów. Oświadczenie kierowcy potwierdza tylko to, co wynika z jego treści. Nie jest natomiast aktem legalizującym poczynania osób kontrolujących i dokonujących pomiarów.

W konsekwencji uznać należy, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i 2b, art. 40b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. nr 71 z 2000 r. poz. 838 z późn. zm.), przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 kpa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.