Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1171/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 148, art. 146, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] utego 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] - Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dalej jako: "Prezes NFZ", na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) dalej jako: "ustawa o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. S.– utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, dalej jako: "Dyrektor [...] OW NFZ" oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie położnictwa i ginekologii, pobranie materiału z szyjki macicy do przesiewowego badania cytologicznego - zakres skojarzony z [...], na obszarze powiatu [...] – [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes NFZ podał, że Dyrektor [...] OW NFZ ogłosił opisane wyżej postępowanie, którego wartość zamówienia określona została na nie większą niż 663 458,00 zł, na okres rozliczeniowy od [...]września 2012 r. do [...] grudnia 2012 r., w którym złożono 10 ofert.

Organ podkreślił, że w części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do art. 142 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, a następnie dokonała oceny formalnoprawnej ofert, wzywając m. in. odwołującego się do usunięcia braków formalnych oferty, które zostały usunięte w terminie. Ponadto organ odwoławczy dodał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r. u odwołującego kontroli stwierdzono zgodność danych zawartych w ofercie odwołującego ze stanem faktycznym, która po zakończeniu części jawnej postępowania, została zakwalifikowana do części niejawnej postępowania. W rankingu otwarcia oferta odwołującego zajęła 10 miejsce, otrzymując 39,318 punktów, w tym za: cenę- 10,000 pkt, kompleksowość - 0,000 pkt, jakość -19,318 pkt oraz dostępność - 10,000 pkt.

Następnie Prezes NFZ podał, że odwołujący został zaproszony na negocjacje, które odbyły się w dniu [...] czerwca 2012 r., w wyniku których ustalono cenę jednostkową w wysokości 8,6000 zł (cena jednostki rozlicz.) oraz liczbę 8592 (jed. rozlicz.) w zakresie położnictwa i ginekologii, pobranie materiału z szyjki macicy do przesiewowego badania cytologicznego - zakres skojarzony z [...].

Wyjaśnił, że w protokole końcowym z negocjacji, podpisanym w dniu [...] czerwca 2012 r. zawarto ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji, co do ilości i ceny, a ponadto uwagi, w myśl których:

1) zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy;

2) rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana;

3) w przypadku wystąpienia rozbieżności i odmowy podpisania przez oferenta protokołu końcowego, komisja odnotowuje ten fakt w pozycji "Uwagi" i podpisuje protokół jednostronnie, informując jednocześnie oferenta o zakwalifikowaniu przez komisję konkursową oferty (lub jej ocenianej części) do kategorii ofert, które nie zostaną wybrane w toku postępowania.

W dalszej kolejności Prezes NFZ wskazał, że w dniu [...] lipca 2012 r. komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie przez uwzględnienie ofert, zajmujących miejsca od 1 do 9 w rankingu końcowym. Oferta odwołującego nie została wybrana, ze względu na niewystarczającą liczbę punktów i wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Organ podkreślił, że w rankingu końcowym oferta odwołującego uzyskała 45,840 pkt., w tym za: ofertę cenową -16,522 pkt, kompleksowość - 0,000 pkt, jakość - 19,318 pkt oraz dostępność - 10,000 pkt, a uwzględniając wartość zamówienia określonego w ogłoszeniu, komisja konkursowa zakwalifikowała do zawarcia umowy oferentów, którzy uzyskali nie mniej niż 46,765 pkt. Oferta, która uplasowała się na 9 miejscu uzyskała 46,765 pkt. i zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] OW NFZ na przedmiotowe postępowanie.

Następnie Prezes NFZ zaprezentował w formie tabelarycznej ocenę punktową przyznaną pierwszej i ostatniej ofercie w rankingu końcowym wybranych do zawarcia umowy oraz punktację przyznaną ofercie odwołującego.

Podniósł, że na skutek odwołania M. S. od rozstrzygnięcia konkursu ofert - Dyrektor [...] OW NFZ w dniu [...] września 2012 r. wydał decyzję oddalającą odwołanie wskazanego oferenta, z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia odwołania.

Prezes NFZ rozpoznając niniejszą sprawę w związku z odwołaniem M. S.od decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] września 2012 r. przywołał przepis art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz stwierdził, że z powołanych przepisów wynika, że przedmiotem rozstrzygania przez organy NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także kontrola prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w zarządzeniu nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, zwanego dalej zarządzeniem nr 81/2011/DSOZ oraz zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.), zwanego dalej zarządzeniem nr 46/2011/DSOZ.

Wyjaśnił, że ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.), zwanego dalej zarządzeniem nr 54/2011/DSOZ.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania – organ stwierdził, że komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, zarządzeniami Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w uchwale nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wyjaśnił, że decyzja Dyrektora [...] OW NFZ zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 K.p.a., a w jej uzasadnieniu szeroko opisano przyczyny niewybrania oferty odwołującego oraz ustosunkowano się do jego zarzutów, w tym w szczególności w zakresie prowadzonych negocjacji.

Stwierdził, że w trakcie przedmiotowego postępowania zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, w tym dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach.

Podkreślił, że przystępując do postępowania - odwołujący miał możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców i kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu, jawne oraz nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym komisja konkursowa zapraszała oferentów do negocjacji w celu ustalenia ceny i ilości świadczeń opieki zdrowotnej, co było zamieszczone w zaproszeniu, skierowanym do oferentów. Dodał także, że propozycje komisji konkursowej co do ceny świadczeń w żadnej mierze nie powodowały braku możliwości proponowania swojej ceny przez odwołującego.

Podniósł, że wybór oferentów, z którymi zostały przeprowadzone negocjacje nie odbywał się dowolnie, lecz z poszanowaniem zasad równego traktowania świadczeniodawców, a kwalifikacja oferentów pod kątem zaproszenia do negocjacji odbywała się na podstawie liczby punktów uzyskanych przez ofertę danego świadczeniodawcy w kryteriach niecenowych.

Prezes NFZ stwierdził, że w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania [...] OW NFZ zawarł zastrzeżenie, że w przypadku podjęcia decyzji o przeprowadzeniu negocjacji dotyczących liczby i ceny oferowanych świadczeń, zastrzega sobie prawo do przeprowadzenia ich z wybranymi oferentami, których oferty uzyskały wysokie łączne oceny na podstawie kryteriów niecenowych. Dodatkowo wyjaśnił, że w trakcie postępowania konkursowego, prowadzenie ponownych negocjacji w zakresie uzgodnienia ilości świadczeń i ceny miało miejsce w stosunku do podmiotu, który posiadał wyższą punktację za kryteria niecenowe aniżeli odwołujący.

Powołując się na art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach Prezes NFZ wyjaśnił, że negocjacje stanowią jeden z etapów postępowania, które zmierza do wyłonienia najkorzystniejszej oferty/ofert. Stwierdził, że w przypadku prowadzenia negocjacji z kilkoma oferentami ustalenie, która z ofert jest najkorzystniejsza, jest możliwe wyłącznie po zakończeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami uczestniczącymi w negocjacjach. Zatem na samym etapie podpisania protokołu z negocjacji nie jest możliwe stwierdzenie, że dana oferta jest ofertą najkorzystniejszą, a tylko taka może zostać wybrana. Organ wywodził, że celem negocjacji nie może być zatem przyrzeczenie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tylko ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie. Ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji zawiera protokół końcowy z negocjacji, którego podpisanie daje możliwość polepszenia sytuacji rankingowej oferenta i uzyskanie potencjalnej możliwości podpisania umowy. Ustalenia zwarte w protokole z negocjacji mają zatem charakter wiążący co do liczby i ceny świadczeń, a nie co do przyrzeczenia zawarcia umowy. Sprowadza się to do tego, że w przypadku wybrania danego świadczeniodawcy (wskazania w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania), to umowa może zostać zawarta na warunkach wynikających z protokołu negocjacji. Zatem zakończenie negocjacji poprzez zajęcie pozycji zbieżnych co do ilości i ceny świadczenia nie stanowi jak podkreślił Prezes NFZ gwarancji wyboru danej oferty w postępowaniu konkursowym, a powyższe znalazło wyraz w protokole końcowym z negocjacji.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że regulacja art. 72 § 1 kodeksu cywilnego w sprawie prowadzenia przez strony negocjacji w celu zawarcia umowy nie jest wprost przenoszona na grunt ustawy o świadczeniach, co oznacza, że pozytywny wynik z negocjacji nie warunkuje automatycznego zawarcia umowy pomiędzy negocjującymi stronami. Stwierdził także, że z brzmienia art. 72 kodeksu cywilnego wynika, że ustawodawca dopuszcza zarówno prowadzenie negocjacji w celu zawarcia umowy, jak i negocjacji prowadzonych w innym celu, jak choćby ustalenie czy strony w ogóle chcą zawrzeć umowę. Podkreślił, że protokół końcowy z negocjacji nie stanowi dokumentu, który zobowiązuje do zawarcia oznaczonej umowy, nie może być więc traktowany jak umowa przedwstępna. Wynika to z faktu, że protokół końcowy z negocjacji nie określa istotnych postanowień umowy przyrzeczonej, gdyż protokół końcowy z negocjacji ma na celu jedynie ostateczne ustalenie ceny i ilości świadczeń z oferentem, co dopiero stanowi postawę do utworzenia rankingu końcowego, który wskazuje, z którymi oferentami zostanie zawarta umowa o udzielanie świadczeń z uwzględnieniem środków przeznaczonych na przedmiotowe postępowanie konkursowe.

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że podnoszone w odwołaniu naruszenie rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie regulaminu negocjacji dotyczących projektu ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 18 kwietnia 2005 r. są bezprzedmiotowe, bowiem akt ten nie ma zastosowania do prowadzenia negocjacji z oferentami w trakcie przedmiotowego konkursu ofert.

Wywodził, że zgodnie z procedurą NFZ dowodem dokumentującym przebieg negocjacji jest protokół końcowy z negocjacji.

Organ odwoławczy podkreślał, że ocena oferty odwołującego została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a przepis art. 148 ustawy o świadczeniach ma zastosowanie do postępowań konkursowych w ujęciu ogólnym. Niemniej jednak kryteria oceny mogą się zmieniać w zależności od zakresu świadczeń, na który prowadzony jest konkurs.

Wskazał, że w § 1 ust. 2 zarządzenia nr 54/2011/DSOZ określono, że "Szczegółowe parametry kryteriów oceny, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej określa załącznik nr 1 do zarządzenia ". Dodał, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś odwołujący w załączniku do oferty oświadczył, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń, oraz że przyjmuje je do stosowania.

Zatem za bezzasadne organ odwoławczy uznał zarzuty odwołującego dotyczące nieprzyznania w ocenie oferty dodatkowych punktów za posiadanie kwalifikacji do samodzielnego wykonywania badań ultrasonograficznych w zakresie ginekologii i położnictwa, gdyż w istocie zarzuty te w jego ocenie sprowadzają się do kwestionowania określonych w postępowaniu konkursowym warunków.

W dalszej kolejności organ odwoławczy przedstawił ocenę oferty odwołującego wskazując, że:

o w zakresie parametru personel, na pytanie 1.1.1.1 (Rozdział 1.1.1 Ankiety - Personel- Lekarze ) w brzmieniu: " W jakim wymiarze czasu pracy świadczeń udziela lekarz specjalista położnictw. i ginekologii lub ginekologii onkologicznej ?", odwołujący udzielił odpowiedzi: "Czas pracy równy lub poniżej 50% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni", za co otrzymał 0 punktów jednostkowych. Organ wyjaśnił, że maksymalnie punktowana była odpowiedź "Czas pracy równy 100% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni". Na pytanie 1.1.2.1 (Rozdział 1.1.2 Ankiety - Personel - Inny) w brzmieniu: "Czy w realizacji świadczeń uczestniczy:", odwołujący udzielił odpowiedzi o treści: "położna", za co otrzymał 2 punkty jednostkowe. Z uwagi na powyższe odpowiedzi - odwołujący w parametrze personel otrzymał 1,818 pkt;

o w zakresie parametru sprzęt i aparatura medyczna, na jedno pytanie, 1.3.1.5 o treści: "Czy oferent zapewnia mammograf - w lokalizacji?" odwołujący udzielił odpowiedzi negatywnej. Na pozostałe pytania, z rozdziału 1.3 Ankiety - Sprzęt i aparatura medyczna, Odwołujący odpowiedział pozytywnie. Organ podkreślił, że za każdą pozytywną odpowiedź można było uzyskać 1 punkt jednostkowy, a odwołujący uzyskał ocenę w wysokości 12,5 pkt;

o w zakresie parametru zewnętrzna ocena jakości, oceniane było posiadanie certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych oraz posiadanie certyfikatu wydanego przez Centrum Monitorowania Jakości. Oferent nie zadeklarował posiadania żadnego z tych certyfikatów stąd też w parametrze tym, odwołujący uzyskał 0 pkt;

o w zakresie parametru - wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń, odwołujący na pytanie 1.4.1.1 (Rozdział 1.4.1 Ankiety – Warunki lokalizacyjne) w brzmieniu "Czy oferent zapewnia gabinet diagnostyczno-zabiegowy, o którym mowa w paragrafie 2 ust 1 pkt 7 zarządzenia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna?" udzielił odpowiedzi o treści: "Tak, zapewniam gabinet diagnostyczno - zabiegowy - w miejscu udzielania świadczeń", za co przyznano mu 5 pkt;

o dotychczasowa współpraca odwołującego z NFZ podlegała ocenie w parametrze dotyczącym wyników kontroli, w którym odwołujący uzyskał 0 pkt, przy czym organ podkreślił, że w parametrze tym można było otrzymać punkty ujemne.

W świetle powyższych odpowiedzi jak wskazywał Prezes NFZ - odwołujący uzyskał 19,318 pkt za ocenę według kryterium jakości.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że w zakresie oceny według kryterium dostępności, oceniane były takie parametry jak: harmonogram pracy oraz dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo. Organ wyjaśnił, że w zakresie parametru dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo odwołujący w związku z przeprowadzoną w toku postępowania konkursowego kontrolą, złożył oświadczenie o zmianie udzielonych odpowiedzi z twierdzących na negatywne na wszystkie pytania zawarte w rozdziale 1.7 - Dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo (część VIII ankiety). Stąd też w parametrze tym, odwołujący uzyskał 0 pkt na 5 pkt możliwych do uzyskania.

Natomiast, w zakresie parametru harmonogram pracy komórki organizacyjnej, w Rozdziale 1.2 Harmonogram pracy komórki organizacyjnej (część VIII ankiety), odwołujący na pytanie 1.2.1.1 "Ile godzin w tygodniu pracuje poradnia/pracownia?" udzielił odpowiedzi "Powyżej 48 godzin". Stąd też w parametrze tym uzyskał 10 pkt.

Zatem odwołujący w zakresie kryterium dostępności uzyskał łącznie 10 pkt i taka ocena punktowa, jak dalej podkreślał organ została przypisana odwołującemu w rankingu końcowym.

W zakresie oceny według kryterium kompleksowości, oceniana była, jak dalej organ podkreślał możliwość kompleksowej realizacji świadczeń w danym zakresie, uwzględniająca wszystkie etapy i elementy procesu realizacji. W związku z udzieleniem negatywnej odpowiedzi na pytanie 1.8.1.1 "Czy oferent zapewnia wykonywanie amniopunkcji diagnostycznej z badaniem płynu owodniowego - w lokalizacji? " oraz na pyt. "Czy oferent zapewnia wykonywanie świadczeń wymienionych w załączniku nr 5b cz. 1 zarządzenia w sprawie określenia warunków zawierania umów AOS o kodzie: 5.03.00.0000024 badanie echokardiograficzne płodu z kolorowym obrazowaniem przepływu w przypadku podejrzenia patologii układu krążenia oraz u kobiet z podwyższonym ryzykiem urodzenia dziecka z wadą wrodzoną serca w lokalizacji lub dostępne?", odwołujący nie uzyskał żadnych punktów.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ podstawą do oceny według kryterium ceny jest porównanie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji do ceny oczekiwanej przez NFZ. W tym kryterium, jak podkreślał organ - oferta odwołującego uzyskała 16,522 pkt

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że oferta odwołującego zyskała łączną ocenę w rankingu końcowym w wysokości 45,840 pkt, na którą złożyła się ocena w zakresie kryteriów niecenowych (tj. jakość, dostępność, kompleksowość) w wysokości 29,318 pkt. oraz 16,522 pkt. w zakresie kryterium ceny, a jego oferta nie została wybrana, gdyż w przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższa punktację i jako korzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Odnosząc się do zarzutu złożenia oświadczenia o zmianie odpowiedzi ankietowych na pytania 1.7.1.3, 1.7.1.2,1.7.1.1,1.8.1.2 w pośpiechu, w dobrej wierze, bez możliwości zapoznania się z jego treścią wywołanej przez członków komisji konkursowej, organ odwoławczy podkreślił, że odwołujący własnoręcznie złożył oświadczenie z dnia [...] czerwca 2012 r. a komisja konkursowa we wstępnym protokole kontroli oferenta z przeprowadzonej kontroli z dnia [...] czerwca 2012 r. potwierdziła niezgodność stanu faktycznego z udzielonymi odpowiedziami ankietowymi (cz. VIII oferty) w części dotyczącej pozostałych wymagań. Przedmiotowy dokument podpisał własnoręcznie odwołujący w obecności komisji konkursowej.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że działania komisji konkursowej prowadzącej przedmiotowe postępowanie były zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ. Jego zdaniem nie doszło do naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem niniejszego postępowania konkursowego, zaś zachowanie komisji było zgodne z prawem. Podkreślił, że ranking końcowy stanowi odzwierciedlenie decyzji komisji konkursowej w przedmiocie porównania ofert i odzwierciedla wszelkie dane niezbędne do dokonania wyboru oferty na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach.

Odnosząc się do wniosku odwołującego o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej – organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie żaden przepis nie wymaga przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a ustalenie stanu faktycznego sprawy mogło nastąpić i nastąpiło na podstawie zgromadzonych dokumentów.

Ponadto Prezes NFZ podkreślił, że komisja konkursowa ogłosiła o rozstrzygnięciu postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. stosownie do art. 151 ust. 4 ustawy o świadczeniach w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania zawarto wszystkie wymagane elementy.

Organ odwoławczy podniósł także, że ustawa o świadczeniach nie przewiduje zabezpieczenia świadczeń w każdej lokalizacji kraju. Zaznaczył, że podczas realizacji zadań, dotyczących kontraktowania świadczeń oddziały NFZ są zobowiązane do przeprowadzenia analiz dostępności do świadczeń w zakresie ogólnego rozkładu terytorialnego, z uwzględnieniem różnych potrzeb świadczeniobiorców oraz specyfiki świadczenia usług medycznych w konkretnym rodzaju i zakresie świadczeń na danym terenie. Wskazywał, że oczywistym jest, że w przypadku wybrania w drodze konkursu oferenta w konkretnej lokalizacji, zawsze będzie istniała niedogodność lokalizacyjna dla określonej grupy świadczeniobiorców. Jest to sytuacja nieunikniona przy ograniczonej ilości publicznych środków na finansowanie opieki zdrowotnej, a co za tym idzie ograniczonego wyboru oferentów.

W skardze na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – M. S. dalej jako "skarżący" zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

o art. 7 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

o art. 75 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i nieprzeprowadzenie wszelkich przydatnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów;

o art. 77 K.p.a. poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy;

o art. 89 K.p.a. poprzez sprzeczną z prawem odmowę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej;

o art. 142 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dalej u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię;

o art. 107 K.p.a.;

o art. 134 ustawy o świadczeniach;

o art. 142 ustawy o świadczeniach w związku z art. 72 k.c.;

o art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach;

o art. 14 k.p.a. w zw. z art. 67 oraz 68 k.p.a. tj. pominięcie zasady pisemności przy dokumentowaniu działań Dyrektora [...] OW NFZ dotyczących podejmowania decyzji w toku konkursu oraz w sprawie wyboru ofert.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o:

o zmianę zaskarżonej decyzji i wskutek uwzględnienia odwołania powtórzenie czynności negocjacji, a następnie dokonania wyboru oferty skarżącego;

o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

o przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskami skargi i odwołania od orzeczenia organu I Instancji;

o załączenia do skargi akt sprawy wraz z załączonymi do nich wyjaśnieniami skarżącego i powołanymi tam dowodami.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi skarżący m. in. podniósł, że już w toku przeprowadzonej kontroli doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach, albowiem nie wszystkie podmioty według jego wiedzy były kontrolowane, zaś te, które były poddane kontroli podlegały procedurze kontrolnej na niejednolitych zasadach, wybiórczo, a wyniki kontroli były zbyt swobodnie oceniane.

Następnie skarżący podkreślił, że w dniu [...] czerwca 2012 r. przystąpił do negocjacji w sprawie ustalenia warunków umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazał, że negocjacje odbyły się i nie zostały przerwane, a w ich toku komisja konkursowa przedstawiła warunki przyszłej umowy oświadczając, że wyczerpuje ona możliwości finansowe NFZ. Jego zdaniem przebieg negocjacji został całkowicie wypaczony i sprowadzony do przedstawienia oferentowi przygotowanej wcześniej propozycji, zaprezentowania w zasadzie skonstruowanego już wyniku "negocjacji".

Skarżący stwierdził, że w protokole końcowym z negocjacji wskazano nowe parametry oferty. Podniósł, że stanowczo nie godzi się z tą częścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której Prezes NFZ podkreślił, że reprezentant oferenta podpisał się na protokole końcowym, co ma rzekomo potwierdzać, iż czuje się twórcą takiego protokołu.

Zarzucił, że organy NFZ nie odniosły się do ewidentnego sugerowania przez członków komisji konkursowej parametrów oferty.

Skarżący podniósł, że w toku kontroli został przymuszony do podpisania oświadczenia bez możliwości zapoznania się z jego treścią, pod rygorem odrzucenia oferty. Stwierdził, że dopiero z uzasadnienia decyzji powziął informację, że złożył wniosek o zmianę odpowiedzi ankietowej w punktach 1713, 1712, 1812.

Wyjaśnił, że oświadczenia podpisał w pośpiechu, w dobrej wierze, bez - wywołanej przez członków komisji - możliwości zapoznania się z ich treści. Wobec tego, jak dalej wskazywał - uchyla się od treści złożonego w tych okolicznościach oświadczenia obejmującego wniosek o zmianę odpowiedzi ofertowych.

Skarżący wywodził, że dysponuje i dysponował w dacie składania oferty dostępem dla osób niepełnosprawnych i pierwotnie oznaczone przez niego odpowiedzi ankietowe były prawidłowe. Na potwierdzenie swego stanowiska załączył dokumentację fotograficzną oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej.

Zarzucał, że organ niesłusznie uniemożliwił nie tylko skorzystanie z dobrodziejstwa instytucji rozprawy, ale także bez wskazania przyczyny odmówił przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków.

W ocenie skarżącego nie można uznać za dokument obrazujący przebieg negocjacji protokołu końcowych stanowisk stron. Podniósł, że nie sporządzono dokumentacji z przebiegu negocjacji rozumianej jako wymiana propozycji między negocjującymi stronami, a Prezes NFZ nie sięgnął do żadnego z dowodów wnioskowanych przez skarżącego, aby przebieg ten odtworzyć.

Skarżący stwierdził, że w toku negocjacji członkowie komisji konkursowej informują, że przygotowali oferentom propozycje graniczne i decyzja oferenta jest sprowadzona do decyzji typu "0-1". Oferent może propozycje przyjąć lub nie. Jego zdaniem fakty te można ustalić na podstawie zeznań świadków, którego to dowodu Prezes NFZ nie przeprowadził. Zarzucał, że członkowie komisji konkursowej w przedmiotowym przypadku wprowadzili go w błąd, zachęcając do podpisania protokołu i oświadczając jednocześnie, że dostaje dobrą propozycję obejmującą "przyznane" mu środki. Wywodził, że w jego przypadku zejście z ceny byłoby posunięciem dobrym i był na to gotów, jednak od takiej decyzji został powstrzymany zachowaniem członków komisji konkursowej.

W ocenie skarżącego komisja konkursowa naruszyła regułę art. 134 ustawy o świadczeniach. Wskazywał, że oferenci dysponują różną wiedzą na temat "szans" uzyskania kontraktu. Szczególnym dowodem tego faktu jest zdaniem skarżącego uruchomienie w wybranych obszarach - nie znajdującej oparcia w obowiązującym prawie - dodatkowych negocjacji. Zarzucał, że sam fakt sięgania do takiego instrumentu dowodzi niezbicie, że negocjacje są prowadzone pospiesznie. Jego zdaniem zbyt szybkie uzgadnianie stanowisk potwierdzone protokołami uzgodnień stanowisk powoduje konieczność otwierania negocjacji ponownie. Zamieszczenie na protokole klauzuli sugerującej, że uzgodnienie stanowisk nie jest wiążące uznać należy w ocenie skarżącego za oczywiste nadużycie prawa.

Skarżący podkreślał, że procedura polegająca na przedstawieniu propozycji i konieczności jej przyjęcia pod rygorem niewybrania oferty jest powszechna i publicznie dyskutowana, a nawet stanowi fakt notoryjny.

Wskazując na przepis art. 72 § 1 k.c. skarżący wywodził, że zaproszenie do negocjacji mogło zostać zasadnie uznane przez świadczeniodawcę za ustalenie oferty na wysokim miejscu w liście rankingowej, a zakończenie negocjacji potwierdzone podpisem obu stron na protokole oznacza zawarcie umowy czyli w przypadku konkursu musi być uznane za przyjęcie ostatecznej oferty w kształcie ustalonym w toku negocjacji.

W ocenie skarżącego, jakiekolwiek inne potraktowanie przez NFZ samych negocjacji jak i protokołu końcowego negocjacji pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem materialnym. Podkreślał, że za opisanym rozumieniem procedury negocjacji w toku konkursu przemawia także redakcja przepisu art. 142 ustawy o świadczeniach, skoro ustawodawca dopuszcza prowadzenie negocjacji w art. 142 ustawy o świadczeniach i w tym samym przepisie reguluje wybór oferty. Przy czym pomocniczym aktem prawnym wskazującym na takie rozumienie procesu negocjacji może być zdaniem skarżącego również rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie regulaminu negocjacji dotyczących projektu ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 18 kwietnia 2005 r. (Dz.U. Nr 68, poz. 608). Opisany tam proces negocjacji może zakończyć się – jak dalej skarżący wywodził wyłącznie podpisaniem protokołu uzgodnień lub protokołu rozbieżności. Dopiero podpisanie protokołu rozbieżności uprawnia Prezesa NFZ do samodzielnego prowadzenia dalszego postępowania. Powołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji opracowania z literatury przedmiotu nie przesądzają i przesądzać nie mogą o poprawności przebiegu procedury w konkretnym oddziale NFZ. Skarżący podkreślił, że w materiałach postępowania ostatnim dokumentem pozwalającym dokonać weryfikacji prawnej oraz merytorycznej prac komisji jest właśnie Protokół Uzgodnień. Zarzucał, że po zakończeniu negocjacji zmodyfikowano wymagania ofertowe NFZ nie informując o nich oferenta co wpłynęło na jego stanowisko negocjacyjne. Przedstawiciele komisji konkursowej zaoferowali parametry "uzgodnione" w protokole negocjacji na skarżący w dobrej wierze przystał, uznając że zawiera ostateczne porozumienie.

Ponadto skarżący zarzucał, że niewyjaśnienie przyczyn braku wyboru jego oferty, mimo że negocjacje doprowadziły do ustalenia wspólnego zgodnego stanowiska stron - narusza art. 107 K.p.a. Podkreślał, że niewyjaśnienie tych przyczyn przy jednoczesnym obustronnym przyjęciu cen i ilości zaoferowanych w negocjacjach wprowadza stan dezinformacji. Skoro bowiem NFZ uznał, że parametry określone w protokołach negocjacji są niemożliwe do przyjęcia to w ocenie skarżącego należy zadać pytanie - jak mogło dojść do przyjęcia tych parametrów przez komisję konkursową.

Zdaniem skarżącego wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są nielogiczne i niespójne.

Stwierdził, że w toku postępowania został naruszony jego interes prawny, wyrażający się w prawie do zawarcia z NFZ umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jego zdaniem w toku postępowania konkursowego została naruszona zasada równego traktowania oferentów, zasada stosowania jednolitych kryteriów oraz wymagania co do wyniku negocjacji. Skarżący wyjaśniał, że naruszenie zasady równego traktowania oferentów przejawiało się szczególnie w sugerowaniu świadczeniodawcy przez członków komisji konkursowej stawek i liczby punktów jakie winny znaleźć się w protokołach, a które następnie okazały się niekorzystne dla oferenta. Nadto naruszone zostały zasady prowadzenia negocjacji określone w kodeksie cywilnym. Podkreślał, że analiza wyników postępowania pozwala na formułowanie wniosku o ograniczeniu dostępności do świadczeń z zakresu ginekologii i położnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa NFZ narusza przepisy prawa.

Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, Prezes NFZ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że Prezes NFZ rozstrzygając niniejszą sprawę, naruszył również przepis art. 8 K.p.a. i wyrażoną w nim zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m. in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją,

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa NFZ, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach - świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tego aktu. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy zaś stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, w myśl art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach.

Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie.. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

Różnice jednakże występują na etapie oceny skutków wniesienia odwołania, czy dotyczy całego rozstrzygnięcia, czy też tej części rozstrzygnięcia objętego odwołaniem czyli odnoszącego się do odwołującego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, w którym Sąd stwierdził, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen. Jak podkreślił NSA, przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, które jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie jego wyniku w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści samo w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszenie tej zasady następuje bowiem nie tylko w sytuacji nieprawidłowej oceny oferty odwołującego, ale i w przypadku prawidłowej co do zasady oceny składającego odwołanie przy jednoczesnym bezpodstawnym zawyżeniu oceny konkurenta (konkurentów), wyżej sklasyfikowanego w rankingu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że organy Funduszu, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Zdaniem NSA, organy te mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku zauważył także, że: "akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w postępowaniu przed Prezesem NFZ nie zostały wyjaśnione najistotniejsze kwestie z punktu widzenia prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ odwoławczy podjął wprawdzie próbę wyjaśnienia przyznania skarżącej Fundacji określonej liczby punktów w poszczególnych kryteriach, jednakże już w stosunku do konkurentów, którzy wygrali to postępowanie ograniczył się jedynie do przytoczenia sumy punktów przyznanej w poszczególnych kryteriach pierwszej i ostatniej ofercie w rankingu końcowym wybranych do zawarcia umowy, pomijając oceny ofert plasujących się pomiędzy nimi, a ponadto nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić, dlaczego oferenci ci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej sumy punktów.

W ocenie Sądu, działanie takie jest niewątpliwie wadliwe, a dokonana przez Prezesa NFZ kontrola prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej miała charakter iluzoryczny, skoro ograniczyła się głównie do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez wskazanych oferentów na różnych płaszczyznach oceny.

Stwierdzić również należy, że uchybienia formalne poczynione w toku postępowania przed Prezesem NFZ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń i działań komisji konkursowej i ich wpływu na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, że być może brak było podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego. W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Jednocześnie jednak przyznać należy za organami NFZ, że nie jest tak jak chce tego skarżący, że uzgodnienie stanowisk w podpisanym przez obie strony protokole końcowym z negocjacji obliguje do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jak stanowi art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń oraz ceny za te świadczenia. Przepis art. 148 ustawy o świadczeniach określa kryteria według których dokonuje się porównania ofert, wśród których obok kryteriów wymienionych w pkt 1 (tj. ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją) w pkt 2 wymienia się cenę i liczbę oferowanych świadczeń oraz kalkulację kosztów.

Z powyższego wynika, że negocjacje przeprowadzane z oferentami są etapem postępowania konkursowego w jego części niejawnej i ich celem jest ustalenie liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Ustalenie tych wartości nie oznacza jednak zawarcia umowy, skoro poszczególne oferty ocenianie są również na innych płaszczyznach i dopiero ich kompleksowe porównanie pozwala stwierdzić która z nich jest najkorzystniejsza.

Podkreślić również należy, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji.

Stąd zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 107 K.p.a. przez brak uzasadnienia ogłoszonego rozstrzygnięcia postępowania w zakresie przyczyn niewybrania oferty skarżącego uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, skoro postępowanie przed komisją konkursową nie stanowi postępowania, w którym stosuje się przepisy K.p.a.

Wyjaśnić także należy, iż co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. w myśl, którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, jednocześnie należy mieć na uwadze, że nie może to prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. NSA w wyroku z dnia 6 października 2005 r., II GSK 164/05, ONSA WSA 2006, nr 2, poz. 45. stwierdził, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (art. 106 § 3) będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest, bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Dyspozycja art. 106 § 3 nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., II FSK 615/08, LEX nr 533874) . Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX 558886).

Nie budzi żadnych wątpliwości teza, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2000 r., I SA 428/99, LEX nr 55767).

Wobec powyższego Sąd oddalił zawarte w skardze wnioski dowodowe.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Prezes NFZ uwzględni przedstawione stanowisko Sądu.

Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.