Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1278/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i § 5, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1078/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. w L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] sp. z o. o. w L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 21 maja 2014 r. ustalono, iż na działce nr [...] należącej do [...] sp. z o. o. w L. (oddanej najprawdopodobniej w dzierżawę [...] Sp. z o.o. w B.) znajduje się 6 boksów na węgiel – każdy o konstrukcji stalowo – betonowej (słupki stalowe, ściany wypełnione płytami betonowymi). Na nieruchomości znajduje się również waga samochodowa. Nie stwierdzono, aby na przedmiotowej działce była prowadzona działalność związana ze składowaniem węgla. Pismem z dnia 2 września 2014 r. Starosta Poznański poinformował, że dla ww. nieruchomości nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę boksów na węgiel. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2014 r. Burmistrz Lubonia wyjaśnił, że nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia inwestora organ I instancji wystąpił do [...] sp. z o.o. ze stosowanym zapytaniem, ale wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Z kolei [...] sp. z o. o. przedłożyły umowę z dnia 8 sierpnia 2012 r., zawartą pomiędzy [...] sp. z o. o. i [...], mocą której dzierżawca działki nr [...] zobowiązywał się korzystać z dzierżawionego terenu wyłącznie do działalności gospodarczej związanej z handlem węglem oraz do zamontowania wagi samochodowej wolno stojącej, niezwiązanej trwale z gruntem. Do umowy tej sporządzono następnie aneks z dnia 21 lutego 2013 r. Celem ustalenia daty zrealizowania omawianych robót budowlanych i ich inwestora, organ skierował odpowiednie zapytanie do [...] sp. z o. o. i [...] sp. z o.o. Wezwania te pozostały bez odpowiedzi.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał [...] sp. z o.o. w L. rozbiórkę boksów na węgiel zlokalizowanych na działce nr [...], położonej przy skrzyżowaniu [...]. Jak podkreślił organ w prowadzonym postępowaniu nie udało się ustalić daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych, a tym samym także ich inwestora. Poza tym umowa z dnia 8 sierpnia 2012 r. nie upoważniała dzierżawcy do wybudowania jakichkolwiek obiektów budowlanych na terenie dzierżawionego placu. [...] sp. z o.o. nie wykonał obowiązków, jakie zostały na niego nałożone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., a tym samym konieczne stało się orzeczenie nakazu rozbiórki. Odnośnie z kolei wagi samochodowej organ uznał, że nie stanowi ona budowli, lecz urządzenie techniczne, a zatem brak jest podstaw, by w tym zakresie prowadzić postępowanie administracyjne.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. – na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej przedmiot rozbiórki i w to miejsce orzekł o rozbiórce 6 boksów na węgiel, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy skarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, sam również skierował zapytania o datę wykonania robót i o ich inwestora, niemniej jednak przesyłka skierowana do [...] sp. z o.o. wróciła z adnotacją o jej niepodjęciu w terminie, zaś odpowiedzi od [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. nie przyczyniły się do jednoznacznego wskazania inwestora. Organ II instancji zauważył, że ustalenie inwestora nie ma decydującego znaczenia w świetle art. 52 Prawa budowlanego, ponieważ umowa dzierżawy wygasła w dniu 8 sierpnia 2015 r. i [...] sp. z o.o. nie mogłyby wykonać nakazu rozbiórki.

Skargę na powyższą decyzję wniosły [...] sp. z o. o., zarzucając jej naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 48 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 12 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Wskazując na przedmiot niniejszej sprawy oraz podstawę prawną jej rozstrzygnięcia (art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7, 6 Prawa budowlanego), Sąd zgodził się z organemm, że przedmiotowe obiekty budowlane odpowiadały opisowi budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Odwołując się do argumentacji skargi, Sąd stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że boksy na węgiel były przeznaczone do długotrwałej eksploatacji i nie planowano ich przeniesienia lub rozbiórki. Są związane trwale z gruntem i nie wykazują żadnej z cech wymienionych w art. 3 pkt 5. Wykluczone było zatem uznanie ich za zbiór tymczasowych obiektów budowlanych. Inwestycja polegała na budowie budowli, tj. 6 boksów na węgiel, których realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiej decyzji uzasadniał z kolei wdrożenie procedury z art. 48 Prawa budowlanego. Brak było przy tym podstaw do stosowania innego trybu, w szczególności trybu z art. 49b, skoro ani art. 29 ust. 1 pkt 12, ani art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego nie znajdowały zastosowania w sprawie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kluczowa kontrowersja w rozpatrywanej sprawie związana była ze wskazaniem adresata obowiązków wymienionych w tym przepisie. Organy przyjęły, że obowiązki te powinny spoczywać na skarżącym. Z kolei skarżąca argumentowała, że podmiotem zobowiązanym są [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej jako rzeczywisty inwestor. Sąd podzielił pogląd organów i odwołując się do art. 52 Prawa budowlanego, podkreślił, że należy mieć na względzie przede wszystkim efektywne usunięcie stanu niezgodności z prawem. Konsekwentnie adresatem nakazu rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności ten podmiot, który może realnie usunąć samowolę budowlaną. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że mimo podjęcia starań, organom nie udało się ustalić inwestora przedmiotowej samowoli budowlanej. Na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 8 sierpnia 2012 r. pomiędzy [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. oraz aneksu między [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej zawartego w dniu 21 lutego 2013 r. można przypuszczać, że najprawdopodobniej to jeden z dzierżawców zrealizował boksy na węgiel, niemniej informacja ta nie jest pewna i nie wystarcza do nałożenia rozważanego obowiązku na jeden z tych podmiotów tym bardziej, że zgodnie z § 5 umowy, dzierżawa wygasła w dniu 8 sierpnia 2015 r. Konsekwentnie zatem wskazani kontrahenci utracili już tytuł prawny do nieruchomości, co przyznaje skarżąca. Nie ma zatem obecnie możliwości skierowania nakazu rozbiórki do przypuszczalnego inwestora. Skarżący z kolei jako właściciel działki nr [...] ma faktyczną możliwość usunięcia stanu niezgodności z prawem, jaki powstał w wyniku samowolnego zrealizowania omawianych budowli. Ponadto, udostępniając swoją nieruchomość innemu podmiotowi na podstawie odpłatnej umowy dzierżawy, przyjął on na siebie ryzyko ponoszenia ewentualnych negatywnych konsekwencji związanych z działaniem lub zaniechaniem dzierżawcy. Co więcej, w szeregu pism skarżący podnosił, że miał świadomość realizowania obiektów budowlanych na jego gruncie – pismo z dnia 3 sierpnia 2015 r., odwołanie. Nie można zatem przyjąć, że skarżący nie mógł być adresatem rozstrzygnięć wydanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2015 r. skarżący sam przyznaje, że nie jest w stanie wyjaśnić sukcesji pomiędzy [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. Z kolei z pisma z dnia 4 sierpnia 2015 r. wynika, że kwestii tej nie potrafił również wyjaśnić syndyk masy upadłości spółki [...]. W rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o. o. w L., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. obrazę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że obowiązkiem rozbiórki sześciu boksów na węgiel należy obciążyć właściciela działki oznaczonej nr [...] położonej w L., tj. [...] sp. z o.o. w L., gdy w rzeczywistości obowiązkiem tym należało obciążyć inwestora, tj. spółkę z o.o. [...] w upadłości likwidacyjnej w B. (KRS [...]);

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności odwołania z dnia 3 czerwca 2015 r. oraz pisma skarżącej z dnia 3 sierpnia 2015 r. i przyjęcie na tej podstawie, że skarżąca miała świadomość realizowania obiektów budowlanych na jej gruncie, co w ocenie WSA w Poznaniu uzasadnia nałożenie obowiązków rozbiórki boksów na węgiel na [...] sp. z o.o. w L., gdy w rzeczywistości skarżąca nie wyrażała zgody na dokonanie przez inwestora samowoli budowlanej i nie miała wpływu na legalność inwestycji;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w następstwie nieuwzględnienia zarzutów dotyczących przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego mało wnikliwego i pobieżnego postępowania dowodowego, a nadto bezkrytyczne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż niemożliwe jest ustalenie inwestora boksów na węgiel oraz daty ich

powstania, gdy w rzeczywistości samowola budowlana powstała w czasie trwania umowy dzierżawy z dnia 8 sierpnia 2012 r., a nadto w sytuacji, gdy zarówno organy nadzoru budowlanego jak i WSA w Poznaniu mogły zwrócić się do właściwego sądu rejestrowego celem ustalenia sukcesji między [...] sp. z o. o. a spółką z o.o. [...] w upadłości likwidacyjnej w B.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w przedmiotowej sprawie status inwestora należało przyznać dzierżawcy, którym była spółka [...], a której sukcesorem jest spółka [...] .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jako niezasadne trzeba uznać przedstawione w kasacji zarzuty uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom postępowania. Koniecznym jest wyjaśnienie, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, a przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny stanu faktycznego. Naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie zatem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach. Przypomnieć też należy, że sąd administracyjny nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, ale ocenia ten ustalony przez organy administracyjne orzekające w sprawie pod względem jego zgodności z prawem. Nie można tym samym skutecznie zarzucać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu – jak czyni to skarżąca Spółka – że dopuścił się "błędnej oceny dowodów", skoro w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd ten sam odwołał się do postępowania dowodowego przeprowadzonego "w wystarczającym stopniu" przez organy administracyjne. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. (zarzut 2) nie mógł zostać uwzględniony.

Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 K.p.a. oraz art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. (zarzut 3). Za niezrozumiałe należy uznać wskazanie w analizowanym zarzucie na art. 153 P.p.s.a., który nie był i nie mógł być stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Podobnie odwoływanie się do tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a.), przy braku jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej strony skarżącej, co należało uznać za faktyczną próbę przerzucenia ciężaru dowodzenia na sąd administracyjny, przy jednoczesnej bierności strony skarżącej z tym zakresie. Tymczasem art. 106 § 3 P.p.s.a., posługując się zwrotem "sąd może", wskazuje na uprawnienie Sądu a nie jego obowiązek i nie ogranicza przy tym inicjatywy dowodowej (poprzez złożenie stosownego wniosku) strony skarżącej. W toku postępowania administracyjnego strona mogła przedłożyć stosowny wniosek, czego nie uczyniła, nie podjęła takich czynności też na etapie postępowania sądowego.

Stwierdzić też trzeba, iż trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że posłużenie się w art. 52 Prawa budowlanego uszeregowanym katalogiem podmiotów zobowiązanych do wykonania decyzji m.in. z art. 48 tej ustawy, nie jest przypadkowe. W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. Nie można zatem orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora – sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że w momencie wydania decyzji ostatecznej, tj. w dniu [...] września 2015 r. umowa dzierżawy wygasła, zawarta została, bowiem do dnia 8 sierpnia 2015 r. W konsekwencji, mimo tego, że dzierżawca zrealizował przedmiotowy obiekt budowlany, a więc był inwestorem, to wobec utraty uprawnień do władania nim nie można było na niego nałożyć obowiązku wykonania nakazu rozbiórki. Tym samym ustalenie, która ze Spółek wskazywanych przez stronę skarżącą kasacyjnie była rzeczywiście wykonawcą przedmiotowego obiektu i czy istnieje pomiędzy nimi następstwo prawne w świetle art. 52 Prawa budowlanego, pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych też przyczyn, bezzasadność zarzutu 2 skutkowała również bezzasadnością zarzutu naruszenia art. 48 w związku z art. 52 Prawa budowlanego (zarzut 1). W okolicznościach niniejszej sprawy, nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do właściciela działki, na której jest położony przedmiotowy obiekt budowlany.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.