Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 606/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6 i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. znak : [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") postanowieniem z [...] stycznia 2022 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b"), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta B. (dalej: "skarżący") – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z [...] grudnia 2021 r., znak [...] nakładające karę pieniężną za niewydanie w terminie decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda pismem z 15 listopada 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b.

Następnie ww. postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za 6 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany

i udzielającej pozwolenia na wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku na działce nr ew. [...], ob. [...], przy ul. Z. w B.

Na ww. postanowienie zażalenie wniósł skarżący.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB wskazał na następujące ustalenia. Dnia 24 stycznia 2020 r. do Prezydenta Miasta B. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Prezydent Miasta B. 4 lutego 2020 r. wezwał inwestora, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia, w terminie 7 dni, wymienionych w wezwaniu braków. Uzupełnienie wniosku zgodnie z wezwaniem nastąpiło w dniu 17 lutego 2020 r. Pismem 3 marca 2020 r. Prezydent Miasta B. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od daty odebrania zawiadomienia. Następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., podjętym na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 p.b., Prezydent Miasta B. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie, w terminie do 21 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. W aktach sprawy znajduje się pismo z 7 maja 2020 r. inwestora, w którym zwraca się on o wypożyczenie dokumentacji oraz o przedłużenie terminu do dnia 17 lipca 2020 r. W związku powyższym Prezydent Miasta B. postanowieniem z [...] maja 2020 r. zmienił swoje wcześniejsze postanowienie w zakresie terminu wykonania postanowienia, wskazując, iż termin wykonania postanowienia ustala się do dnia 17 lipca 2020 r. natomiast przy piśmie z 20 maja 2020 r. Prezydent Miasta B. przesłał inwestorowi żądane dokumenty - celem ich uzupełnienia. Dalej 7 lipca 2020 r. do Prezydenta Miasta B. wpłynęły "4 uzupełnione egzemplarze projektu". Następnie 27 lipca 2020 r. Prezydent Miasta B. zawiadomił, na podstawie art. 10 k.p.a., strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 3 dni od otrzymania zawiadomienia.

Decyzja Prezydenta Miasta B. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku na działce nr ew. [...], ob. [...], przy ul. Z. w B. - została podjęta [...] sierpnia 2020 r.

Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu przyjął, iż okres rozpatrywania wniosku przez Prezydenta Miasta B. faktycznie wyniósł 169 dni. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, organ I instancji odliczył okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., 54 dni (tj. okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) w związku z zawieszeniem terminów postępowania administracyjnego wprowadzonego ustawą z 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), 1 dzień (24 maja 2020 r - niedziela, który przypada na dzień ustawowo wolny od pracy) oraz 43 dni (tj. okres od 25 maja 2020 r. do 7 lipca 2020 r.) w związku z uzupełnieniem braków określonych w postanowieniu z 24 kwietnia 2020 r. Wojewoda ustalił, że całe postępowanie trwało 169 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (169 - 65 - 54 - 1 - 43 = 6) ocenił, że skarżący dopuścił się 6 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 3000 zł.

GINB wyjaśnił, że organ I Instancji w swoim rozstrzygnięciu, nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 p.b.

Ponadto wskazał, że skarżący w zażaleniu zarzucił Wojewodzie naruszenie: art. 35 ust 6 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie doszło do przekroczenia terminu 65 dni przy wydawaniu przedmiotowej decyzji; art. 35 ust 8 p.b. poprzez jego niezastosowanie i wliczenie do terminu załatwienia sprawy, okresów, które nie powinny być do niego wliczane; art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie; art. 35 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa winna być załatwiona w terminie miesiąca jako niebędąca sprawą szczególnie skomplikowaną; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niepodejmowanie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez nierozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także brak należytego uzasadnienia dla wydanego rozstrzygnięcia.

Dalej organ odwoławczy odnosząc się do powyższego odwołał się do treści rozstrzygnięcia NSA z 13 października 2020 r. (sygn. akt I OZ 602/20). Dodatkowo podkreślił, że Ministerstwo Sprawiedliwości w dniu 3 kwietnia 2020 r. opublikowało swoje stanowisko w sprawie wstrzymania i zawieszenia terminów procesowych. Podniósł ponadto, że skarżący zarzucił Wojewodzie, iż: "(...) brał pod uwagę i analizował w prowadzonym przez siebie odrębnie postępowaniu kwestie, które wykraczają poza przedmiot postępowania w sprawie nałożenia kary. Postępowanie to dotyczy bowiem wyłącznie kwestii przekroczenia terminu 65 dni przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie kwestii związanych z treścią art. 35 ust 3 k.p.a. Jeśli zatem organ ten uznał, że doszło do przekroczenia terminu o 12 dni, to na jakiej podstawie dokonał oceny, że sprawa ta winna być rozpatrzona w terminie jednego miesiąca, a nie w terminie dwóch miesięcy."

Odnosząc się do powyższego zarzutu GINB wskazał, że nie znajduje potwierdzenia w aktach analizowanej sprawy. Podniósł, że Wojewoda w uzasadnienia postanowienia wskazał jedynie na obowiązujące przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. Podkreślił również, że postępowanie wszczynane przez wniosek o pozwolenie na budowę jest typowym postępowaniem administracyjnym. W związku z powyższym organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę są związane terminami załatwienia sprawy określonymi w art. 35 k.p.a. (termin niezwłocznego załatwienia sprawy - art. 35 § 2 k.p.a., termin 1 miesiąca dla spraw wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz termin 2 miesięcy dla spraw szczególnie skomplikowanych - art. 35 § 3 k.p.a.). Wyjaśnił ponadto, że art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. i wskazany w nim termin 65 dni, nie zwalnia organu administracji z wymogu zachowania terminów załatwienia spraw określonych w przepisach k.p.a., nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym tym przepisem terminie.

GINB przypomniał, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie ma na celu ocenę terminowości podejmowania przez organ formalnych czynności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Poprzez wprowadzenie w art. 35 ust. 6 p.b. instytucji dyscyplinującej organy administracji architektoniczno-budowlanej, ustawodawca dąży do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw przez te organy oraz respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Dalej GINB odwoła się do art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. i art. 35 ust. 8 p.b. Wskazał jednocześnie, że art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. nie zwalnia organu administracji z wymogu zachowania terminów załatwiania spraw określonych w przepisach k.p.a., nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym tym przepisem terminie.

Organ odwoławczy podkreślił, że art. 35 k.p.a. jest podstawowym przepisem określającym czas załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie z ww. przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W związku z powyższym, po przeanalizowaniu akt sprawy GINB stwierdził, że za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć datę [...] lutego 2020 r., tj. dzień wpływu do Prezydenta Miasta B. kompletnego pod względem formalnym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (z uwzględnieniem liczenia początku terminu zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a.). Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, należy odliczyć okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., 54 dni (tj. okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. w związku z zawieszeniem terminów postępowania administracyjnego wprowadzonego ustawa z 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), 1 dzień (24 maja 2020 r.- niedziela) oraz 43 dni (tj. okres od 25 maja do 7 lipca 2020 r.) w związku z wypożyczeniem dokumentacji (169 - 65 - 54 - 1 - 43 = 6). W konsekwencji powyższego stwierdził, że skarżący dopuścił się 6 dniowego przekroczenia terminu, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 3.000,00 zł.

2. Pismem z 18 lutego 2022 r., skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie na postanowienie GINB z [...] stycznia 2022 r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody z [...] grudnia 2021 r., a także umorzenia postępowania administracyjnego. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym zgromadzenie materiału dowodowego w sposób niekompletny i wybiórczy, a także poprzez brak należytego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanek, którymi kierowały się organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę oraz dowodów, na których to rozstrzygnięcie zostało oparte;

b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bez poszanowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

c) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w zażaleniu i ograniczenie się przez organ odwoławczy wyłącznie do potwierdzenia słuszności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, bez dogłębnej analizy sprawy;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji zamiast jego uchylenia;

e) art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na skarżącego w sytuacji, gdy nie doszło do przekroczenia terminu 65 dni przy wydawaniu spornej decyzji o pozwoleniu na budowę;

f) art. 35 ust. 8 p.b. poprzez jego niezastosowanie i wliczenie do terminu załatwienia sprawy okresów, które nie powinny być do niego wliczone;

g) art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Ponadto uzasadniając skargę skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Wskazał również, że Wojewoda udzielił wytycznych, które wprowadziły w błąd skarżącego, a następnie stwierdził przekroczenie terminów, odsuwając od siebie jakąkolwiek odpowiedzialność z tę okoliczność.

3. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Wojewoda [...] (działając na podstawie art. 35 ust. 6 p.b.) nałożył na Prezydenta Miasta B. karę pieniężną w wysokości 3000 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni opisanej w sprawie decyzji administracyjnej.

Zdaniem Wojewody oraz organu II instancji, Prezydent Miasta B. dopuścił się 6 dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 3000 zł a wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów (zgodnie z art. 15zzs ustawy COVID-19) miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. a nie od 14 marca 2020 r. (tj. z dniem obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego w Polsce).

Zdaniem skarżącego, przy uwzględnieniu zawieszenia biegu terminów od dnia 14 marca 2020 r. (zamiast przyjętego przez Wojewodę zawieszenia biegu terminów od dnia 31 marca 2020 r.) - żadnego przekroczenia terminu 65 dni przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. W związku z tym nałożenie kary było niezasadne.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać Wojewodzie oraz organowi II instancji utrzymującemu w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne a nie skarżącemu. Zatem wszelkie zarzuty wskazane w skardze są bezzasadne. Dodatkowo Sąd wskazuje, że w innych podobnych sprawach skarżącego (tj. w podobnych stanach faktycznych) WSA w Warszawie wydał rozstrzygnięcia oddalające skargi (zob. nieprawomocne wyroki WSA w Warszawie z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2091/21 i 2092/21). Podkreślić trzeba, że każda sprawa jest rozpatrywana w sposób indywidualny. Sąd jednak w pełni podziela wszelkie ustalenia prawne dokonane we wskazanych sprawach i przyjmuje je jako własne.

2. Zdaniem Sądu, zasadnie w niniejszej sprawie Wojewoda przyjął dwie kluczowe kwestie prawne, które miały wpływ na zaskarżone rozstrzygniecie.

Po pierwsze – zasadne jest twierdzenie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku na działce nr ewid. [...], ob. [...], przy ul. Z. w B. przekroczyło wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. maksymalny czas na załatwienie takiej sprawy (tj. 65 dni). Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jedną z podstawowych zasad interpretacji przepisów prawa jest stwierdzenie, iż tylko niejasno sformułowany przepis wymaga wykładni. Natomiast to co jest jasne i oczywiste nie wymaga wykładni (clara non sunt interpretanta). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ustawodawca jasno określił od kiedy należy liczyć bieg terminu 65 dni, używając sformułowania "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji" (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2429/19). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje kwestia matematycznego obliczenia okresu rozpatrywania wniosku przez Prezydenta Miasta B. Skarżący również wskazanych w rozstrzygnięciach organów wyliczeń nie kwestionuje. Sąd w pełni podziela te ustalenia i w związku z tym nie będą one ponownie przytaczane. Wojewoda ustalił, że całe postępowanie trwało 169 dni i w związku z tym Prezydent Miasta B. dopuścił się 6 dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 3000 zł (tj. 500 zł za każdy dzień zwłoki).

Po drugie – prawidłowo również organy ustaliły okres, o jaki organ administracji architektoniczno budowlanej przekroczył maksymalny, ustawowy czas załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonał ustaleń faktycznych i prawnych, zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 p.b. W myśl art. 35 ust. 8 p.b. do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Prawidłowo też organy dokonał wykładni przepisów szczególnych, mających w sprawie zastosowanie, w tym i przywołanych w uzasadnieniu postanowienia przepisów ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej "ustawa o zm. Covid19"). Wyjaśnić należy, że art. 35 ust. 6 p.b. jako przepis szczególny, powinien być interpretowany literalnie (ściśle) zgodnie z zasadą, że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., w wypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki.

3. Odnosząc się zarówno do stanowiska organów obu instancji, jak i skarżącego wyrażonego w skardze, a dotyczącego sposobu ustalenia podlegającego z mocy ustawy epizodycznej odliczeniu okresu zawieszenia biegu terminów procesowych, należy jednak wyjaśnić co następuje.

Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, dokonaną przez NSA w postanowieniu z 13 października 2020 r. (sygn. akt I OZ 602/20). Jednocześnie nie podziela innych przeciwstawnych stanowisk wyrażanych w orzecznictwie a przytaczanych w skardze. Jak zasadnie wyjaśnił NSA w tym postanowieniu, stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzony został rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązywał on od 20 marca 2020 r. do odwołania.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa Covid19"), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres.

Na mocy ustawy zm. Covid19 z 31 marca 2020 r., która weszła w życie 31 marca 2020 r., dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr i art. 15zzs ustawy Covid19 terminów prawnoadministracyjnych materialnych (art. 15zzr ust. 1I) i procesowych (art. 15zzs ust. 1) na czas obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Terminy procesowe rozpoczęły bieg ponownie od dnia 24 maja 2020 r., co wynika wprost z art. 46 pkt 20 w zw. z art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (Dz.U. poz. 875 ze zm.), która weszła w życie z dniem 16 maja 2020 r.

Zgodnie z ww. ustawą z 31 marca 2020 r. wskazane w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 ustawy Covid19 terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy zm. Covid (31 marca 2020 r.) uległy zawieszeniu od 31 marca 2020 r., natomiast te z tych terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg po 31 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczęły.

W ocenie tut. Sądu (jak również NSA, wyrażonej w przywołanym wyżej postanowieniu) nie można skutecznie prawnie twierdzić, że przepisy ustawy zm. Covid, dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów, miały moc wsteczną i w związku z tym wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nastąpiło 14 marca 2020 r., tj. po wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego na mocy ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r.

Odstępstwo od zasady lex retro non agit nie może być domniemane, lecz powinno wynikać z konkretnego przepisu prawa. W art. 101 ustawy zm. Covid19 ustawodawca natomiast wskazał, w jakim zakresie regulacja ma moc wsteczną. Gdyby intencją ustawodawcy objęte było nadanie tej ustawie mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy nakazują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 ustawy zm. Covid19.

Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone na mocy ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.

Dlatego też wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ustawy Covid19 miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (tak też A. Jaskułowska, M. Rypina, M.Wierzbowski w: Zmiany w KPA i PPSA wynikające z regulacji COVID-19, Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2020, s. 13 i s. 14).

Wyłącznie tak wskazany okres wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów jest prawnie poprawny. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Nie jest natomiast prawem "pismo" (na które powoływał się skarżący) z [...] kwietnia 2020 r. Wojewody [...], w którym wskazano, że zawieszenie biegu terminów rozpoczęło się wraz z rozpoczęciem obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego tj. z dniem 14 marca 2020 r. Stąd też nie jest przekonywając argumentacja skarżącego, że skoro Wojewoda [...] sprawuje nadzór orzeczniczy nad skarżącym to skutkiem tego wszystkie podległe skarżącemu jednostki organizacyjne traktują otrzymywane od Wojewody pisma i stanowiska, jako wiążące wytyczne w zakresie stosowania przepisów.

Prawo administracyjne nie przewiduje instytucji "wiążących wytycznych" organu wyższej instancji innych, niż wyrażone w decyzji lub postanowieniu wydawanej w postępowaniu drugoinstancyjnym. Nie jest też rolą organu wyższej instancji nakazywanie organowi niższej instancji w formie poza procesowej określonego rozumienia (wykładni) prawa powszechnie obowiązującego. Wojewoda (ani żaden organ administracji publicznej) nie jest też organem władnym do dokonywania wiążącej inne organy wykładni prawa.

Podobnie, nie zasługuje na uznanie stanowisko skarżącego, jakoby znaczenie prawne miał fakt, że "Wojewoda, opierając się na uzyskanych wyjaśnieniach Ministerstwa, przekazał własne jednoznaczne stanowisko i się pod nim podpisał, nie zaznaczając jednakże w żadnym miejscu, że jest to wyłącznie stanowisko Ministra lub, że przekazane stanowisko nie stanowi oficjalnej wykładni prawa. Z treści tego stanowiska wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej mogły oczekiwać, że liczenie wstrzymania biegu terminów od 14 marca 2020 r., nie spowoduje żadnych negatywnych skutków prawnych w postaci kar pieniężnych". Skutek bowiem prawny (jak sama nazwa wskazuje) wynika z prawa, a nie ze "stanowiska" jakiegokolwiek organu administracji publicznej. Stąd też oczekiwania Prezydenta Miasta B. w zakresie uniknięcia kary za przekroczenie terminu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę były w tej sprawie nieuzasadnione. Organy administracji publicznej - zgodnie z zasadą praworządności - zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, tj. powszechnie obowiązujących aktów prawnych wydanych (podjętych) przez uprawnione do tego organy. Natomiast wszelkie "pisma" czy "instrukcje" pochodzące od ministra jako organu naczelnego administracji publicznej, nie posiadają waloru normatywnego i nie stanowią źródła prawa, a zatem nie są wiążące dla organów orzekających w sprawie. Obowiązkiem organów jest kierowanie się normą ustawową, a nie stanowiskiem ministra kształtującym praktykę stosowania prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 140/21).

Słusznie więc organy obu instancji w niniejszej sprawie uznały przekroczenie przez Prezydenta Miasta B. terminu z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b.

4. W kontekście powyżej dokonanej oceny prawnej tut. Sądu niezasadne okazały się zarzuty skarżącej.

W szczególności nie zostały naruszone art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. i art. 126 k.p.a., zwłaszcza przez "(...) zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym zgromadzenie materiału dowodowego w sposób niekompletny i wybiórczy, a także poprzez brak należytego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanek, którymi kierowały się organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę oraz dowodów, na których to rozstrzygnięcie zostało oparte". Dla ustalenia stanu faktycznego tej sprawy nie były wymagane jakieś szczególnego rodzaju czynności – oprócz analizy akt sprawy postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę – i to też wyłącznie w aspekcie terminu (czasu) jej załatwienia. Organy obu instancji dokonały w sposób właściwy takiej analizy. Uzasadnienie postanowienia odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. zarówno pod względem uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Trudno też zarzucić organom (obu instancji) dowolną ocenę dowodów, gdyż takiej oceny w ogóle nie prowadziły bo była procesowo zbędna. Organy oceniały wyłącznie stan faktyczny w postaci czasu trwania postępowania przed skarżącym, dokonując jego subsumpcji pod normę wynikającą z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b.

Nie został też naruszony art. 7a k.p.a., gdyż ma on zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Wówczas bowiem wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Niemniej jednak, po pierwsze kara pieniężna nałożona została kwestionowanym postanowieniem na organ administracji architektoniczno budowlanej zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b, a nie stronę, a po drugie – co wynika z oceny prawnej tut. Sądu, jak i stanowiska NSA zaprezentowanego w cyt. postanowieniu – nie powstały żadne wątpliwości co treści normy art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. w zw. z powołanymi wyżej przepisami epizodycznych ustaw – Covid19 i zm. Covid19. Odmienne stanowisko Wojewody, wyrażone w piśmie powołanym przez skarżącego, nie rodzi "wątpliwości co treści normy" (jakiejkolwiek). Rodzi wyłącznie wątpliwości co do zasadności stanowiska organu w tym piśmie wyrażonego, wskazującego niezgodnie z prawem wadliwe terminy zawieszenia i wstrzymania biegu terminów procesowych i materialnych.

Z powyższych przyczyn, prawidłowe i wynikające z prawa rozstrzygnięcie GINB nie mogło – z natury rzeczy – naruszać art. 8 k.p.a. (jak należy rozumieć § 1 tego artykułu) przez "prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bez poszanowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania".

GINB nie naruszył też art. 15 k.p.a. przez "naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów wskazanych w zażaleniu i ograniczenie się przez organ odwoławczy wyłącznie do potwierdzenia słuszności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, bez dogłębnej analizy sprawy". Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wprost wynika, że GINB przeprowadził własne ustalenia w zakresie przesłanek nałożenia kary, w tym szczegółowo wyjaśnił sposób dokonywanego wyliczenia i wysokości kary.

GINB nie naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez "utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji zamiast jego uchylenia" choćby z tej prostej przyczyny, że podstawą zaskarżonego postanowienia uczynił – poprawnie, co wynika z dokonanej powyżej oceny prawnej tut. Sądu – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i działanie takie było w pełni uzasadnione.

Z powyższych przyczyn nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. przez jego "niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na skarżącego w sytuacji, gdy nie doszło do przekroczenia terminu 65 dni przy wydawaniu spornej decyzji o pozwoleniu na budowę" – gdyż skarżący termin ten przekroczył o 6 dni, co spowodowało nałożenie na niego kary 3000 zł.

Nie nastąpiło też naruszenie art. 35 ust. 8 p.b. przez jego "niezastosowanie i wliczenie do terminu załatwienia sprawy okresów, które nie powinny być do niego wliczone". Po pierwsze, prawa naruszyć nie można "przez niezastosowanie", a wyłącznie przez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię. Po drugie, jak wynika z oceny prawnej tut. Sądu, organy prawidłowo dokonały odliczenia od czasu załatwiania sprawy przez skarżącego te okresy, które nie powinny być wliczane z mocy przepisów szczególnych. Wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.

Zatem z przyczyn szczegółowo omówionych w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku nie można było uznać za zasadny zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia "art. 15 zzs ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie".

5. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.