Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 575/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XLV/384/09 w przedmiocie opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dnia [...] września 2009 r. Rada Miejska uchwaliła uchwałę Nr XLV/384/09 w sprawie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Uchwałę podjęto na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 póz. 2577) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 póz. 1591). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r. Nr 110, póz. 1490 i zaczęła obowiązywać z dniem 5 listopada 2009 r.

W § 1 ust. 1 powyższej uchwały Rada ustaliła, iż opłaty za pobyt dzieci w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych obejmują koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego (ponad 5 godzin dziennie).

Zgodnie z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały zajęcia dodatkowe świadczone przez przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmują następujące zajęcia opiekuńczo - wychowawcze i dydaktyczne:

1) zajęcia dydaktyczne o charakterze badawczym i logicznym,

2) prowadzenie zajęć krajoznawczych, turystycznych, organizacja wycieczek, obserwacji przyrodniczych oraz imprez sportowo - rekreacyjnych w terenie dostosowanych do wieku, zainteresowań i potrzeb dzieci ich stanu zdrowia oraz sprawności fizycznej,

3) zajęcia z zakresu plastyki, teatru, matematyki, mowy i myślenia rozwijające uzdolnienia dzieci,

4) zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka,

5) prowadzenie zajęć w sekcjach tematycznych,

6) przygotowanie dzieci do udziału w imprezach artystycznych i okolicznościowych. Stosownie do treści § 2 ust. 1 uchwały opłaty za świadczenia określone w § 1 w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego ustala się w wysokości 4,50 zł za każdy dzień, w którym dziecko korzysta ze świadczeń.

Z kolei stosownie do treści § 2 ust. 2, w przypadku, gdy do przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej uczęszcza więcej niż jedno dziecko z jednej rodziny, za pierwsze dziecko pobiera się 100% opłat określonych w § 2 ust. 1, za drugie i następne dziecko pobiera się 50% opłat określonych w § 2 ust. 1., natomiast w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłat nie pobiera się (§ 2 ust. 3).

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 1 i § 2.

Uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w jej § 1 i 2 odpłatności za korzystanie z zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego w kwocie po 4,50 zł za każdy dzień, w którym dziecko korzysta ze świadczeń, pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do ustalania opłat stałych za korzystanie z tego rodzaju świadczeń, które nakładane zostają na rodziców (opiekunów) niezależnie od faktu i czasu korzystania przez ich podopiecznych z konkretnych świadczeń wykraczających poza podstawy programowe, a faktycznie obciążających ich za każdy dzień, w którym dane dziecko będzie przebywało w przedszkolu czy oddziale przedszkolnym przez czas przekraczający 5 godzin.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 tej ustawy. Obowiązkiem rady gminy ustalającej opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowaną mu usługą, a przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, na podstawie jakiego tytułu opłata jest ustalana. Sposób ustalenia odpłatności nie powinien być oderwany od faktycznych nakładów czynionych przez gminę na finansowanie świadczeń przedszkoli, które wykraczają poza podstawy programowe, zaś rodzaj i częstotliwość tych świadczeń winny być szczegółowo dookreślone, tak aby rodzice czy opiekunowie danego dziecka byli świadomi podstawy zobowiązania ich do świadczenia określonych opłat oraz mieli możliwość wyboru świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, z których będzie korzystać ich dziecko i za które będą oni uiszczać określone należności pieniężne.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, iż przewidziana w § 2 ust. 1 opłata naliczana jest nie za uczestnictwo w zajęciach opiekuńczo-wychowawczych wykraczających poza podstawy programowe, a za sam pobyt dzieci w przedszkolach czy oddziałach przedszkolnych w czasie przekraczającym 5 godzin. Dodatkowo treść § 2 ust. 3 uchwały wskazuje, iż jedynie w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłaty nie są pobierane, co w sposób bezpośredni wskazuje, iż ustalonych opłat nie nalicza się za realizację zajęć wykraczających poza podstawy programowe, a nalicza się je za sam pobyt dziecka w przedszkolu w danym dniu i czasie przekraczającym 5 godzin. Kompetencji do ustalenia takiego rodzaju opłat dla rady gminy nie przyznaje żaden przepis prawa, w tym i przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący podstawę podjęcia uchwały. Wprawdzie § 1 ust. 2 kwestionowanego aktu wymienia rodzaje zajęć, które miałyby wykraczać poza podstawy programowe, jednak treść pozostałych przepisów uchwały wskazuje, iż rodzicom czy opiekunom wychowanków uczęszczających do przedszkoli czy oddziałów przedszkolnych nie pozostawiono możliwości wyboru świadczeń, z jakich ich podopieczni mieliby korzystać i za które obowiązani oni byliby do uiszczania określonych opłat. Obecna regulacja daje zatem uprawnienie do obciążania rodziców czy opiekunów dzieci opłatą stałą w każdym przypadku korzystania przez ich podopiecznych ze świadczeń przedszkoli, opłatą niezależną od rodzaju zajęć, w których będą ci podopieczni uczestniczyli, w tym i zajęć objętych podstawą programową jeżeli tylko wychowankowie ci będą przebywali w stosownych placówkach przez czas przekraczający 5 godzin dziennie. Taka regulacja pozostaje w sprzeczności z regulacjami ustawy o systemie oświaty, w myśl których do zadań własnych gminy należy m.in. prowadzenie publicznych przedszkoli zapewniających bezpłatne nauczanie i wychowanie objęte co najmniej podstawą programową.

Na poparcie swojej argumentacji Prokurator powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl którego niedopuszczalne jest określanie opłat za korzystanie ze świadczeń wykraczających poza podstawy programowe realizowanych w przedszkolach w sposób stały, niezależny od faktycznego korzystania z tych świadczeń przez wychowanków przedszkola.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej uwzględnienie informując, że na najbliższym posiedzeniu organ ten przyjmie uchwałę uwzględniającą zapisy skargi i uchyli wadliwe przepisy. Jednocześnie Rada nie odniosła się merytorycznie do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie p.p.s.a.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g).

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009r., sygn. akt II SA/Go 844/08). Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, ale są przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarzuty zawarte w skardze należy uznać za zasadne.

Uchwała Rady Miejskiej będąca przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572 ze zm.) dalej w skrócie u.s.o. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że uchwała ta jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym (vide wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05).

Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą rozróżnienia danin publicznych (podatków i opłat) jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, bowiem obowiązek jej ponoszenia istniałby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania.

Przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie co do zasady w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, póz. 17). Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Wskazany akt wykonawczy określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kieruje się głównie celem, jaki poprzez te zajęcia należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisów prawa może powodować trudności w zdefiniowaniu przez organ uchwałodawczy gminy tych zajęć, które tą podstawę programową przekraczają i mogą być realizowane przez przedszkole za opłatą. Tym niemniej nie zwalnia to organu z tego obowiązku. Organ uchwałodawczy musi w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej powyższym rozporządzeniem.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest również wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym mu świadczeniem. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z treści uchwały.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała powyższych wymogów nie spełnia.

Na aprobatę zasługuje zawarty w skardze pogląd na temat charakteru prawnego opłaty, o której mowa w § 2 ust. 1 uchwały. Przede wszystkim organ nie dokonał w uchwale wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych, za niewystarczające należy uznać również wskazanie, iż opłata obejmuje koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego.

Ogólnikowe wskazanie, iż opłaty za świadczenia określone w § 1 uchwały, w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego ustala się w wysokości 4,50 zł za każdy dzień korzystania przez dziecko ze świadczeń, powoduje przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń, o ile tylko przebywa ono w przedszkolu przez czas dłuższy niż 5 godzin dziennie. Takie sformułowanie uniemożliwia weryfikację, za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest opłata. Uniemożliwia to również kontrolę czy w ramach opłaty mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego.

Z treści art. 14 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Zdaniem Sądu sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

W ocenie Sądu, przepisy § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] września 2009 r. NrXLV/384/09 w sprawie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminą przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych nie spełniają powyższych wymogów, zatem istotnie naruszają przepis art. 14 ust. 5, z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 u.s.o.

Pogląd, iż ustanowienie odpłatności za usługi świadczone przez przedszkole publiczne w taki sposób jak uczyniła to Rada Miejska w zaskarżonej uchwale, narusza wskazane przepisy u.s.o., znajduje potwierdzenie w przytoczonym przez Prokuratora orzecznictwie sądowym, m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym Sąd stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o.

Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 (Lex nr 372638), z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173), z dnia 24 września 2008 r., III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607), z dnia 18 lipca 2007 r., IV SA/Wr 213/07 (Lex nr 471665), z dnia 7 maja 2008 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08 (opublikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.Qov.pl).

Ogólnikowe i zbiorcze wskazanie w § 1 ust. 2 omawianego aktu jedynie rodzajów świadczeń podlegających opłacie należy uznać za niewystarczające. Ujęcie świadczeń podlegających opłacie jako całości nie zapewnia czytelności co do zakresu świadczeń i sprawia, że poza kontrolą pozostaje, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy też mieszczą się również świadczenia zaliczone do podstawy programowej, wymienione w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Równocześnie pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Taka konstrukcja opłaty nie spełnia nadto wymogu ekwiwalentności, z uwagi na niemożliwość określenia konkretnych zajęć, za które opłata ma być pobierana.

Nadto zajęcia wskazane w § 1 ust. 2 omawianej uchwały jako wykraczające poza podstawę programową, mimo iż sformułowane ogólnikowo i obejmujące stosunkowo szeroki zakres tematyczny, w znacznej części wchodzą w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku Nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Świadczy o tym porównanie treści § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz załącznika wspomnianego rozporządzenia.

Niewykazanie przez organ uchwałodawczy w zaskarżonej uchwale, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum podstawy programowej, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata, jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173).

W świetle powyższych wywodów podkreślić należy, że wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych podstawą programową. W tej sytuacji możliwe jest zatem (jednak nie obligatoryjne) ustalanie i pobieranie opłat jedynie za świadczenia tych przedszkoli publicznych, które udzielają świadczeń w zakresie przekraczającym podstawę programową. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, dowolności, polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny.

Realizacja wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu pozwoli po pierwsze na kontrolę, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, a także fakt, iż zakwestionowane w skardze przepisy uchwały stanowią zasadniczą część tego aktu, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

11