Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 488/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, ust. 3 pkt 4a i 4b
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 4 pkt 9 lit. a i b
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto Lubawskie z dnia 29 marca 2022 r. nr XXXVIII/345/2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowe Miasto Lubawskie w obrębie geodezyjnym Skarlin stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

W dniu 30 maja 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto Lubawskie nr XXXVIII/345/2022 z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowe Miasto Lubawskie w obrębie geodezyjnym Skarlin, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez nieokreślenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

- § 4 pkt 9 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1587) poprzez nieokreślenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, czym zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszono w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego.

Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Wojewody argumentował, że przedmiotowy plan obejmuje działkę nr [...] o powierzchni 0,54 ha, na której wydzielono teren ML -przeznaczony pod zabudowę letniskową i teren zieleni naturalnej oznaczony symbolem ZN. Zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały, w wyniku podziału nieruchomości dla terenu ML minimalna powierzchnia działki wynosić ma 1000 m2. W § 16 ust. 1 i ust. 2 uchwały dokonano ustaleń w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, określając w ustępie pierwszym powiązanie obszaru planu z układem zewnętrznym za pośrednictwem istniejących dróg wewnętrznych oraz ustanowionych służebności gruntowych natomiast w ustępie drugim wskazano, że obsługa komunikacyjna poszczególnych nieruchomości odbywać się będzie za pośrednictwem ustanowionych służebności gruntowych. Radca prawny podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc normatywnym aktem powszechnie obowiązującym, musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków ich realizacji. Skonstatował, że plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom. Owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniających, wymagany - w przypadku działek budowlanych - dostęp do drogi publicznej. W szczególności dostęp taki nie może być uzależniony od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ten układ ma być zrealizowany. Zauważono, że z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych. Pełnomocnik wskazał, że zarówno

w części tekstowej, jak i na załączniku graficznym do przedmiotowego planu miejscowego nie określono żadnej drogi wewnętrznej ani publicznej gwarantującej temu obszarowi dostęp do drogi publicznej. To zaniechanie stanowi jawną sprzeczność

z przepisami ustawy, w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych, o czym stanowi art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Radca prawny zaznaczył, że część graficzna uchwały - rysunek projektu planu będący załącznikiem do uchwały, powinien odzwierciedlać treść tekstową planu i stanowić jej uszczegółowienie. Rada Gminy nie dokonując wyznaczenia dróg w części tekstowej, jak i graficznej planu, istotnie naruszyła zasady jego sporządzania, ponieważ takimi postanowieniami przeniosła swoje kompetencje w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów na inne organy i podmioty. Takie scedowanie uprawnień stanowi przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego

i powoduje niepewność planistyczną, sprawiając, że o ostatecznym przebiegu drogi może zdecydować inny podmiot i to w nieokreślonej procedurze. Jednocześnie radca prawny stwierdził, że przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych, bez zgody ich właścicieli. Dlatego też przyjmować należy, że "system komunikacyjny", o którym mowa

w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy

o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg, to tylko jako drogi publiczne. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10, na drogach prywatnych. Reasumując, pełnomocnik wskazał, że brak ustaleń

w zakresie powiązania układu komunikacyjnego na obszarze planu z układem zewnętrznej komunikacji publicznej, skutkuje brakiem dostępu działki znajdującej się na obszarze planu do drogi publicznej i podważa zasadność dokonanych w planie ustaleń.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowe Miasto Lubawskie wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że obszar planu obejmuje jedną działkę, stanowiącą własność osoby prywatnej. Całość obszaru planu to grunty orne i łąki. Obszar planu położony jest nad Jeziorem Skarlińskim. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowe Miasto Lubawskie działka położona jest w strefie terenów ekologicznych predysponowanych dla rekreacji i wypoczynku oraz obsługi ruchu turystycznego. W granicach planu można wydzielić maksymalnie dwie działki budowlane. Plan miejscowy w § 16 ustalił powiązanie obszaru planu

z zewnętrznym układem komunikacyjnym za pośrednictwem istniejących dróg wewnętrznych oraz ustanowionych służebności gruntowych. Wójt wskazał, że dla działki nr [...], stanowiącej obszar planu, ustanowione zostały służebności gruntowe na działkach [...] polegające na prawie nieodpłatnego przechodu

i przejazdu do drogi publicznej oraz na działkach [...] polegające na prawie odpłatnego przechodu i przejazdu do stanowiącej drogę działki numer [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej numerem [...]. W związku z powyższym działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Wójt oświadczył, że działka 222/4 posiada nie tylko prawny dostęp do drogi publicznej, ale również faktyczny, ponieważ dojazd do niej został również wytyczony w terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), na wniosek skarżącego przy braku sprzeciwu organu gminy.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Badając legalność zaskarżonej uchwałay w świetle wymienionych wyżej kryteriów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż akcentowane w uzasadnieniu skargi.

Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Ustawa ta określa procedury uchwalania planu miejscowego, a także merytoryczne treści, które powinny zostać określone w planie (art. 15 ust. 2) lub w zależności od potrzeby (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy musi być zgodny z zapisami studium oraz

z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do ust. 2 art. 6 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona.

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych

w nim merytorycznych treści. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ.

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania

i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl ust. 2 integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Przepisy te do uznania organów gminy pozostawiają wskazanie obszaru objętego ustaleniami planu. Żaden przepis nie precyzuje jaki powinien być to obszar. Ustawodawca nie wykluczył możliwości uchwalenia planu obejmującego konkretne nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2994/17, publ.

w CBOSA). Określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu obszar, wyznacza terytorialny zakres regulacji planistycznych. Wyłącznie w odniesieniu do tego obszaru mogą być prowadzone czynności planistyczne i opracowywane przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3008/19, publ. CBOSA). W takiej sytuacji Sąd może jedynie zbadać, czy ustalenia planistyczne przyjęte w określonych przez lokalnego prawodawcę granicach nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Poza kontrolą sądu administracyjnego jest ocena zasadności lub celowości objęcia danego obszaru ustaleniami planu miejscowego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zauważyć należy w tym miejscu, że podejmując działania w zakresie ustalenia zagospodarowania przestrzennego gminy organy powinny uwzględniać obowiązujące już na danym terenie uwarunkowania faktyczne i prawne. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje różne aspekty, które lokalny prawodawca musi uwzględniać przy uchwalaniu planu, np.: walory architektoniczne

i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi (pkt 5), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9), potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (pkt 10). Stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania

i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz granice trenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej. Zgodnie z powołanym w skardze § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2003 r., ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Przepisy tego rozporządzenia zostały wprawdzie uchylone z dniem 24 grudnia

2021 r., jednak mają w sprawie zastosowanie na mocy § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404). Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych

i telekomunikacyjnych. Inwestycje tego rodzaju o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym stanowią inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1, 2, 3 u.g.n. Jeżeli plan miejscowy dopuszcza ich realizację albo funkcjonują one już w terenie to należy, zgodnie z przytoczonymi regulacjami, ustalić

w planie ich rozmieszczenie, określić ich układ i parametry i powiązanie z układem zewnętrznym, o czym wyraźnie stanowi § 4 pkt 9 lit. a) i b) cytowanego rozporządzenia z 2003 r.

Zauważyć trzeba, że z treści art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym dokonuje się rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, czyli konkretyzuje się lokalizację takiego zamierzenia, a nie dopuszcza się przeznaczenia terenów na cele publiczne. Zwrócić też można uwagę na treść art. 50 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepisy te wymagają rozważenia na etapie sporządzania planu miejscowego potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego

o znaczeniu lokalnym, czy ponadlokalnym. Jeżeli gmina jest zdecydowana realizować określony cel publiczny, to ma obowiązek zabezpieczyć konkretny teren na ten cel

i określić jego granice. Przy czym, co zważyć należy, nie ma dowolności przy uznaniu danego zamierzenia za cel publiczny. Konieczne jest zawsze wyważenie, czy inwestycja będzie realizowała cel publiczny w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie

z tym unormowaniem przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania

o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkimi krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe

i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Odpowiednio zgodnie z art. 6 pkt 1, 2 i 3 u.g.n. cel publiczny stanowi, między innymi: - wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej

i sygnalizacji; - budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej,

a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń; - budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.

W myśl tych unormowań pierwszą przesłanką warunkującą zaliczenie przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego jest jego zakres, co sprowadza się do ustalenia, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, a drugą - ustalenie, czy inwestycja stanowi realizację celów, wskazanych w art. 6 u.g.n., przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc brak którejkolwiek z niech uniemożliwia zaliczenie inwestycji do celu publicznego. Oznacza to, że organy planistyczne nie mają dowolności w przyjmowaniu inwestycji celu publicznego. Co do zasady celu publicznego nie realizują drogi wewnętrzne czy przyłącza, które właściciel danej nieruchomości buduje we własnym interesie zgodnie z funkcją terenu. Dlatego nie ma obowiązku lokalizowania takich zamierzeń w planie miejscowym. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz.1693) wyraźnie odróżnia drogi publiczne od dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Na kanwie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), przejazdy na działkach budowlanych i przyłącza zaliczone zostały do urządzeń budowlanych, czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). W myśl tego przepisu to dysponent działki budowlanej odpowiada za jej uzbrojenie w urządzenia techniczne umożliwiające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Budowa zaś dróg publicznych, czy sieci służących dystrybucji energii, wody, czy odbiór ścieków od wielu podmiotów stanowi inwestycję celu publicznego. Plan miejscowy, co podkreślić trzeba, powinien określać przebieg infrastruktury technicznej odpowiadającej definicji inwestycji celu publicznego, a więc służącej ogółowi, a także zasady ich modernizacji i rozbudowy,

o czym wyraźnie stanowi też § 4 pkt 9 lit. a cytowanego rozporządzenia z 2003 r.

Jednak dopiero w przypadku potrzeby lokalizacji takiej infrastruktury w granicach planu organy planistyczne zobowiązane są rozważyć jej przebieg i związany z tym zakres ograniczeń prawa własności z uwagi na interes publiczny.

W niniejszej sprawie stwierdzono w § 4 pkt 10 zaskarżonej uchwały, że w planie ustala się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jednak plan w rzeczywistości nie zawiera w ogóle takich ustaleń przez co jest wewnętrznie sprzeczny. Z pewnością ustaleniom takim nie odpowiada treść § 16 ust. 1 i 2 uchwały, w których określono jedynie sposób komunikacji przez istniejące drogi wewnętrzne i ustanowione służebności drogowe. Omawianych zasad nie sposób dopatrzyć się także w treści rozdziału 10 uchwały mimo treści zawartego w nim tytułu. W § 17 ust. 1-6 uchwały Rada Gminy zawarła postanowienia dotyczące zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, zaopatrzenia w gaz, odprowadzenia ścieków i wód opadowych. Jednak plan nie zawiera, żadnych ustaleń dotyczących przebiegu lub budowy odpowiednich sieci, o których mowa w tych przepisach. Tym samym, mimo zawartych w planie twierdzeń, zaskarżona uchwała nie określa zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji czy infrastruktury technicznej. Na rysunku planu także nie wytyczono przebiegu jakiejkolwiek komunikacji czy wymienionych sieci. Zasadnym jest wyjaśnić, że

w praktyce orzeczniczej oraz w wypowiedziach doktryny dominuje taki sposób rozumienia "obligatoryjności" elementów planu miejscowego wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. II OSK 1343/12, LEX nr 1251795; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" - z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie (jako uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi), a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie (jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego). Mając powyższe na uwadze, przy uchwalaniu planu miejscowego lokalny prawodawca powinien mieć już koncepcję uzbrojenia terenu i skonkretyzować w podejmowanej uchwale, czy na terenie opracowania dopuszczono lokalizację systemów komunikacji lub infrastruktury technicznej realizującej cel publiczny, czy nie. W rozpatrywanym przypadku wymóg ten nie został spełniony co do sieci uzbrojenia terenu.

W zakresie spornej komunikacji, Sąd uznaje ustalenia planu za wyczerpujące

i wystarczające na potrzeby analizowanego opracowania. Sąd nie zgadza się

z organem nadzoru, że w rozpatrywanym przypadku lokalny prawodawca miał obowiązek wyznaczyć na terenie objętym planem układ komunikacyjny. Bezspornie działka nr [...] o powierzchni 0,54 ha, do której granic ograniczają się ustalenia planu, posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez drogi wewnętrzne i ustanowione służebności drogowe. Potwierdza to załączony do akt sądowych załącznik graficzny przedłożony przez Wójta oraz treść księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]. Uwzględnić należy więc, że przedmiotem opracowania jest teren o stosunkowo małej powierzchni, który nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i stanowi własność prywatną. Na terenie planu możliwe będzie wydzielenie dwóch działek budowlanych, na których plan dopuszcza sytuowanie po jednym budynku rekreacji indywidualnej (§ 7 ust. 1 uchwały). Zasadniczo więc teren objęty opracowaniem będzie służył do użytku indywidualnego. Taki stan faktyczny nie uzasadnia ustanowienia na analizowanym terenie drogi publicznej ogólnie dostępnej i przeznaczonej dla nieograniczonej ilości użytkowników, co wiązałoby się z koniecznością wywłaszczenia. Rolą planu miejscowego jest rozmieszczenie inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), ale tam gdzie istnieją ku temu racjonalne podstawy. Organ planistyczny nie powinien nadmiernie ingerować

w prawo własności i wyznaczać ciągi komunikacyjne służące co do zasady właścicielom, ponieważ ostatecznie prawo do podziału i zagospodarowania terenu należy do właściciela nieruchomości. Dlatego treść § 16 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały dotycząca obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem dróg wewnętrznych

i ustanowionych służebności drogowych, a także nieokreślenie na rysunku planu układu komunikacyjnego, mimo dostrzeżonej niespójności z § 4 pkt 10 uchwały, należy uznać za adekwatną do stanu prawnego i faktycznego terenu objętego planem.

Zastrzeżenia natomiast Sądu budzą regulacje § 17 uchwały w zw. z § 4 pkt 10 uchwały, w których mowa jest ogólnie o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, a poszczególne ustępy § 17 uchwały

zobowiązują inwestora do podłączenia budynków rekreacji indywidualnej do odpowiednich sieci po ich wybudowaniu, kiedy w ogóle nie wiadomo, jaki może być przebieg tych sieci. Postanowienia zaskarżonej uchwały w tym zakresie są niespójne

i nieczytelne, wywołują wątpliwości co do możliwości zagospodarowania terenu, a przez to są sprzeczne z omówionymi zasadami sporządzania planu miejscowego. Pozostawienie zapisów planu w takim kształcie może wywoływać poważne wątpliwości interpretacyjne, np. co do możliwości lokalizacji na terenie objętym granicami opracowania elementów sieci infrastruktury technicznej, skoro plan o nich wspomina, chociaż wbrew omówionym wyżej wymogom nie uszczegóławia ich przebiegu.

Za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przemawiał także fakt nieokreślenia przebiegu przez teren opracowania linii elektroenergetycznej oraz zasad jej modernizacji i rozbudowy. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma spółki E. S.A. z 3 listopada 2020 r. wynika, że w obszarze objętym planem przebiega linia kablowa nN 0,4 kV. Spółka wniosła o adaptację istniejących elementów sieci elektroenergetycznej do projektowanego sposobu zagospodarowania terenu. Nie ma jednak o niej mowy w części tekstowej planu ani nie ujawniono jej przebiegu na rysunku planu. Nie sposób więc stwierdzić czy może kolidować z dopuszczoną zabudową, czy też znajduje się na terenie ZN, objętym zakazem zabudowy. Zgodnie

z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1385) przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. W ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przewidział instrumenty prawne, które umożliwiają realizację tego obowiązku przez przedsiębiorstwo energetyczne w sytuacji braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu na wejście na nieruchomość. Zgodnie

z art. 124 ust. 1 u.g.n. lokalizacja, rozbudowa lub przebudowa linii elektroenergetycznej musi być zgodna z planem miejscowym. Dlatego ważne jest, aby w planie miejscowym określony został przebieg linii elektroenergetycznych wraz z pasem ochronnym.

W wyroku z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli przepisy prawa nie regulują szerokości pasów technologicznych, pasów ochronnych dla linii energetycznych to pasy takie każdorazowo wyznaczane są przez inwestora.

Omówione nieprawidłowości uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.