Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 363, art. 368 ust. 1art. 378, art. 379
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, a rt. 200 w zw. z art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, 7, 8, 75, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg B. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uciążliwości eksploatacji instalacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy J. K. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz każdego ze skarżących B. B. i J. B. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. (znak [...]) Wójt Gminy J. działając jako organ ochrony środowiska, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszonej przez skarżących B. i J. B. uciążliwości eksploatacji instalacji do przechowywania i suszenia zbóż, zlokalizowanej na działkach o numerach geodezyjnych [...] w obrębie R., należących do D. G. i J. G.. Postępowaniem była objęta eksploatacja instalacji do przechowywania i suszenia zbóż o łącznej pojemności magazynowej 420 metrów sześciennych i ładowności 306 Mg. W ocenie wnioskodawców instalacja jest emitorem pyłów niebezpiecznych dla zdrowia. Organ I instancji ustalił, że w sprawie legalności wybudowania instalacji prowadzone było przed organem nadzoru budowlanego postępowanie, kontrolowane przez sąd administracyjny. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017r. sygn. II OSK 240/16 przesądzona została legalność wzniesienia instalacji. Z kolei w dniu [...] sierpnia 2018r. wnioskodawcy przedłożyli prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] lutego 2016r. sygn. akt [...], mocą którego nakazano pozwanym D. G. i J. G. zaniechania naruszania stanowiącej własność powodów B. B. i J. B. nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej w R. i zakazano pozwanym w okresie od 1 grudnia do 30 września każdego roku prowadzenia na nieruchomościach o numerach [...] położonych w R., suszenia zbóż, w tym kukurydzy, bez zainstalowania do kolumny suszarni zespołu aspiracji. Organ I instancji stwierdził, że prawomocny wyrok sądu powszechnego, zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, wiąże organy państwowe. Skoro o uciążliwości instalacji rozstrzygnął w sposób wiążący prawomocny wyrok sądu w sprawie cywilnej, bezprzedmiotowe jest postępowanie administracyjne w sprawie uciążliwości instalacji. Sąd cywilny określił bowiem oddziaływanie instalacji do przechowywania i suszenia zbóż a także wskazał sposób zabezpieczenia interesów wnioskodawców.

J. B. i B. B. wnieśli odwołania od decyzji organu I instancji.

J. B. podniósł, że decyzja organu I instancji jest kontynuacją pozorowanych a nie merytorycznych, niezgodnych z prawem działań w sprawie uciążliwości instalacji. Naczelny Sąd Administracyjny przesądzając legalność wzniesienia instalacji oparł się na nieprawdziwych informacjach i został wprowadzony w błąd. Według wyliczeń skarżącego, suszarnia ma powierzchnię przekraczającą 21 metrów kwadratowych, której wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę a zatem niewystraczające było zgłoszenie zamiaru jej wybudowania. Zdaniem skarżącego, wyrok sądu cywilnego jednoznacznie zakazuje przez cały rok wszelkich naruszeń nieruchomości skarżących przez właścicieli suszarni i silosów, a nie tylko w okresie od 1 października do 30 listopada. Skarżący podniósł, że suszarnia emituje pyły i inne zanieczyszczenia na posesję skarżących a nie na własną posesję inwestorów. Nadto suszarnia jest wykorzystywana przede wszystkim do prowadzenia działalności gospodarczej a nie na własne potrzeby inwestorów. Skarżący zaakcentował szkodliwy wpływ suszarni na otoczenie z uwagi na emitowanie ogromnej ilości pyłów, szkodliwych i niebezpiecznych dla zdrowia i życia.

B. B. podniosła, że w ciągu 8 lat działania instalacji do suszenia zbóż, urząd Gminy w J. nie dokonywał kontroli. Stwierdziła, że nieprawdziwa jest informacja Starostwa o dokonaniu zgłoszenia zamiaru budowy instalacji, gdyż zgłoszenie objęło jedynie instalację do przechowywania zboża. Zarzuciła organowi I instancji brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji kwestii oddziaływania instalacji na środowisko i to w sytuacji, gdy negatywne oddziaływanie zostało stwierdzone wyrokiem Sądu Okręgowego w B. oraz szeregiem dowodów ujawnionych w postępowaniu cywilnym. Również B. B. podkreśliła, że orzeczenie sądu cywilnego zakazuje naruszania posesji skarżących przez cały rok, a mimo to przez dwa kolejne lata po wydaniu orzeczenia, nie było ono respektowane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] października 2018r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej SKO stwierdziło, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego była prawidłowa. Kolegiom podało, że postępowanie przed organem I instancji pozostawało w zawieszeniu w związku z uzyskaniem informacji o prowadzonym postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego w sprawie legalności spornej instalacji, w którym to postępowaniu J. G. miał przedłożyć ekspertyzę dotyczącą instalacji. Nakaz wykonania ekspertyzy został uchylony po ostatecznym umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania suszarni zbóż. Po podjęciu postępowania w sprawie, do organu I instancji wpłynął prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w B. z [...] lutego 2016r o sygn. [...] wydany w sprawie z powództwa B. B. i J. B. przeciwko J. G. i D. G. o zaniechanie immisji. Kolegium podkreśliło związanie organów administracyjnych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, które wynika z treści art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Związanie oznacza konieczność respektowania nie tylko faktu istnienia orzeczenia sądu cywilnego ale także jego treści. Kolegium nawiązało do stanowiska doktryny prawa (Komentarza do Kodeksu postępowania cywilnego pod red. Andrzeja Zielińskiego) oraz orzecznictwa (wyroku NSA w sprawie II OSK 1834/15). Treść wyroku sądu powszechnego czyni bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne w sprawie uciążliwości eksploatacji spornej instalacji. Wniosek skarżących z dnia 12 września 2012r. dotyczył nieprawidłowego funkcjonowania instalacji do przechowywania zboża, która miała być źródłem emisji pyłu zawieszonego PM 10. Zdaniem skarżących "...należałoby podjąć pilne działania powodujące całkowity zakaz użytkowania wspomnianej instalacji w środku wsi". W postępowaniu przed sądem powszechnym nakazano zaniechania naruszania stanowiącej własność powodów B. B. i J. B. nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] położonej w R. i zakazano pozwanym w okresie od 1 grudnia do 30 września każdego roku prowadzenia na nieruchomościach o numerach geodezyjnych [...] położonych w R., suszenia zbóż, w tym kukurydzy, bez zainstalowania do kolumny suszarni zespołu aspiracji. Od czasu wydania orzeczenia sądu cywilnego nie wystąpiła żadna zmiana w stanie faktycznym i oznacza to, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Kolegium podkreśliło, że skarżący jako wierzyciele mają instrumenty prawne do wyegzekwowania nałożonego na D. G. i J. G. obowiązku wynikającego z wyroku sądu cywilnego. Organ odwoławczy dodał, że organ administracji jest również związany – z mocy art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 240/16 przesądzającym legalność wzniesienia spornej instalacji, a wzruszenie prawomocnego wyroku mogłoby nastąpić w trybie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, zaś podważanie jego treści w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie jest prawnie skuteczne.

B. B. i J. B. wnieśli odrębne skargi na powyższą decyzję ostateczną SKO w B.

B. B. podniosła zarzuty:

- naruszenia art. 6, 7, 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla wyniku postępowania w sprawie, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia treści żądania wynikającego z wniosku o wszczęcie postępowania;

- naruszenia art. 154 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu swojej skargi B. B. wskazała, że z mocy art. 378 ust. 3 Prawa ochrony środowiska wójt, burmistrz, prezydent miasta jest organem właściwym w sprawach wymienionych w punktach 1 – 3 w przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami. Sprawy, jakie mieszczą się w ramach działania tego organu na podstawie przepisów ww. ustawy dotyczą:

1) wydawania decyzji , o których mowa w art. 150 ust. 1 i 154 ust. 1 ustawy dotyczących nałożenia na prowadzącego instalację lub użytkownika urządzenia obowiązku prowadzenia w określonym czasie pomiarów wielkości emisji, albo ustalenia w drodze decyzji, wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska,

2) przyjmowania wyników pomiarów, o których mowa w art. 149 i 150 ustawy,

3) przyjmowania zgłoszeń, o których mowa w art. 152 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Zdaniem skarżącej, z treści decyzji organów obu instancji nie wynika, w której ze spraw wynikających z właściwości rzeczowej wójta (burmistrza, prezydenta miasta), Wójt Gminy J. prowadził postępowanie, które następnie umorzył. Organ I instancji uznał się właściwym rzeczowo do prowadzenia postępowania w zakresie uciążliwości instalacji do przechowywania zboża, nie próbując ustalić rzeczywistej intencji wnioskodawców. Organ II instancji stwierdził, że w sprawie wystąpił brak przedmiotu postepowania, bo rozstrzygnął o nim w sposób wiążący sąd powszechny w wyroku w sprawie cywilnej. Nasuwa się pytanie o cel zawieszenia postępowania w sprawie i oczekiwania na ekspertyzę dotyczącą uciążliwości suszarni zbóż, która miała być sporządzona na potrzeby postępowania przed organem nadzoru budowlanego, w którym to postępowaniu obowiązek przedłożenia ekspertyzy został prawomocnie uchylony.

Zdaniem skarżącej, ich wniosek powinien być potraktowany jako informacja o konieczności podjęcia z urzędu postępowania w trybie art. 154 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Skarżąca zwróciła uwagę, że instalacja na nieruchomości państwa G. ewoluowała z początkowo służącej jedynie do przechowywania zbóż, do instalacji służącej ich suszeniu, czego wyrazem było dobudowanie pieca opalanego słomą oraz komina po 2011r. Trudno w tej sytuacji nie dokonać analizy, czy taka instalacja mogła zostać umiejscowiona pośród zabudowy wiejskiej, gdzie poszczególne działki są położone względem siebie w stosunkowo bliskiej odległości. Dodała, że kontrole instalacji dokonywane w 2011r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, dotyczyły instalacji służącej do przechowywania zbóż a w trakcie niniejszego postępowania administracyjnego nie dokonano żadnych oględzin, nie przeprowadzono żadnych ekspertyz tj. nie zrobiono nic w celu stwierdzenia, czy żądanie skarżących może zasługiwać na ochronę na gruncie przepisów prawa ochrony środowiska.

J. B. w swojej skardze również zarzucił organom obu instancji zlekceważenie prawnych i faktycznych podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wniósł o zastosowanie przez sąd środków zapobiegawczych poprzez zobowiązanie nie tylko Wójta Gminy J. a także organów nadzoru budowlanego do naprawy stanu rzeczy i orzeczenie o całkowitym zakazie użytkowania suszarni zbóż. Wyraził przekonanie, że suszarnia zbóż została wybudowana niezgodnie z prawem, gdyż na podstawie nieskutecznego zgłoszenia. Stwierdził, że z mocy wyroku sądu cywilnego właściciele instalacji mają zakaz korzystania z niej przez cały rok. Podkreślił, że uciążliwa instalacja jest usytuowana bardzo blisko ich nieruchomości – suszarnia w odległości około 5 metrów od granicy z ich działką a budynek w odległości mniejszej niż 1,5 metra od granicy nieruchomości. Podał, że suszarnia jest wykorzystywana przede wszystkim do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na suszeniu zbóż innych rolników przez co najmniej dwa miesiące w okresie zbioru kukurydzy a także i w pozostałe pory roku. Na własne potrzeby sąsiedzi używają suszarni około 7 dni w roku. Zdaniem skarżącego, w procesie suszenia zbóż powstaje wiele czynników szkodliwych dla zdrowia i życia (ogromna masa pyłów) oraz hałas a ich posesja jest najbardziej narażona na niebezpieczne immisje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stwierdzenie, że skarżący wykorzystali środek cywilnoprawny w celu ochrony swoich interesów przed uciążliwą instalacją sąsiadów a organ ochrony środowiska nie ma w postępowaniu administracyjnym możliwości wydania innego orzeczenia niż wydał sąd powszechny. Kolegium nawiązało do uzasadnienia wyroku sądu powszechnego w sprawie cywilnej, stwierdzając, iż wynika z niego, że instalacja państwa G. nie ma szkodliwego wpływu na środowisko, natomiast działania polegające na suszeniu zbóż przy użyciu znajdujących się na działkach [...] urządzeń zakłócają ponad miarę korzystanie z nieruchomości o numerze [...]. Kolegium stwierdziło, że wniosek skarżących dotyczył nieprawidłowego funkcjonowania instalacji do przechowywania i suszenia zbóż, która miała być źródłem emisji pyłu zawieszonego PM 10 i podjęcia przez organ działań powodujących całkowity zakaz użytkowania suszarni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie.

W toku postępowania sądowego, przed terminem rozprawy wpłynęły do sądu dwa odrębne pisma procesowe skarżących oraz złożone zostało pismo procesowe pełnomocnika uczestnika postepowania J. G.

W obszernym piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019r., podpisanym przez B. B. (k. 114 akt sądowych) zostały przedstawione bezskuteczne działania Wójta Gminy J. wobec zgłaszanego wielokrotnie zagrożenia dla środowiska, jakie stwarza funkcjonowanie instalacji suszarni zbóż państwa G. Skarżąca dołączyła do pisma 4 teczki dokumentacji związanej z opisanymi zgłoszeniami i skargami oraz reakcjami organu na nie.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019r., podpisanym przez J. B. (k. 116 akt sądowych) zostało zawarte odniesienie się skarżącego do działań D. i J. G. w różnych aspektach z jednoczesnym przedstawieniem dowodów ich niewłaściwego postępowania, zebranych w 5 teczkach dołączonej do pisma dokumentacji.

Pełnomocnik uczestnika postępowania J. G. w swoim piśmie stanowiącym odpowiedź na skargi, wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skargi podlegały uwzględnieniu z racji podzielenia zarzutów skargi B. B. naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego art. 6, 7, 8, 77 § 1 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy, czego przyczyna tkwi w całkowitym zaniechaniu admnistracyjnoprawnej kwalifikacji przedmiotu postępowania w świetle właściwych przepisów prawa materialnego oraz w kontekście żądania skarżących wynikającego z pisma potraktowanego jako wniosek o wszczęcie postępowania. Organy bezpośrednio nie przeprowadziły w sprawie żadnych dowodów w ramach własnego postępowania administracyjnego, ograniczając się do włączenia do akt treści wyroku Sądu Okręgowego w B. z [...] lutego 2016r o sygn. [...], wydanego w sprawie z powództwa B. B. i J. B. przeciwko J. G. i D. G. o zaniechanie immisji.

Sąd przypomina, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wszechstronne wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy. Obowiązek ten wynika z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 K.p.a. Organ administracji publicznej przed wydaniem władczego rozstrzygnięcia ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Aby to uczynić prawidłowo, w pierwszej kolejności organ winien mieć wiedzę, jakie fakty mają w danej sprawie znaczenie. O tym zaś decyduje norma prawa materialnego (vide: między innymi wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 stycznia 2019r. sygn. II SA/Go 850/18 – Lex nr 2618269). Przepis art. 7 K.p.a. wyraża również zasadę oficjalności, która wymaga przeprowadzania przez organ z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Własna inicjatywa dowodowa organu nie niweczy składania wniosków dowodowych przez strony postępowania, które powinny być uwzględnione, jeżeli mają znaczenie dla sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjęte, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie tylko niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego (vide, między innymi: teza wyroku WSA w Łodzi z 16 listopada 2018r. sygn. II SA/Łd 772/18 – Lex nr 2586806, wyroku WSA w Warszawie z 28 września 2018r. sygn. VII SA/Wa 2242/17 – Lex nr 2567146).

Jak stwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008r. sygn. II SA/Bk 649/07 (dostępnym w CBOSA), celem postępowania administracyjnego jest ustalenie prawdy obiektywnej (materialnej) w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną ilość ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne) przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z dnia 13 grudnia 1988r. sygn. II SA 370/88 (ONSA 1988, nr 2, poz. 95), że w postępowaniu administracyjnym w pierwszej kolejności należy przeprowadzać dowody bezpośrednie a zastępowanie dowodów bezpośrednich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Analiza akt postępowania administracyjnego przede wszystkim wskazuje, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy J., utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w ogóle nie nawiązuje do materialnoprawnej podstawy decyzyjnej, co – jak trafnie zrzuca B. B. – może być odebrane jako brak identyfikacji przedmiotu postępowania w świetle ciążących na wójcie jako organie ochrony środowiska zadań i przypisanych tym zadaniom ustawowych obowiązków decyzyjnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Postępowanie zostało wszczęte na skutek pisma skarżących opatrzonego datą sporządzenia [...] września 2012r., które wpłynęło do organu I instancji [...] września 2012r. W piśmie tym skarżący zasygnalizowali potrzebę podjęcia przez organ ochrony środowiska działań powodujących całkowity zakaz użytkowania instalacji państwa G. do przechowywania zbóż, zgłoszonej do użytkowania Wójtowi, odbieranej przez skarżących jako bardzo uciążliwa dla otoczenia. W reakcji na powyższe wystąpienie, jak wynika z akt sprawy, Wójt wystosował do inwestorów w dniu [...] października 2012r. pismo, w którym powołując się na przepis art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska zawiadomił o terminie kontroli oraz wezwał inwestorów do przedłożenia kopii ekspertyzy, której sporządzenie zlecił inwestorom organ nadzoru budowalnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Ekspertyza miała zawierać ocenę zastosowanych w suszarni zbóż rozwiązań technicznych pod kątem utrzymania w granicach działki inwestora ewentualnego negatywnego oddziaływania suszarni na otoczenie a w razie negatywnej oceny, określenia rozwiązań pozwalających je wyeliminować (vide: treść postanowienia organu nadzoru budowalnego, które wraz z postanowieniem organu nadzoru budowlanego II instancji utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji została dołączona przez skarżących do pisma inicjującego potrzebę wszczęcia postępowania przez właściwy organ ochrony środowiska).

Z akt administracyjnych wynika, że przywołanie przez Wójta Gminy J. przepisu art. 379 Prawa ochrony środowiska w pierwszym piśmie, skierowanym do inwestorów, było jedynym w sprawie nawiązaniem do przepisów prawa materialnego. Ani w decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie z dnia [...] sierpnia 2018r. ani w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2018r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, nie ma odniesienia do stosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Przedmiot postępowania decyzja organu I instancji określa opisowo jako "sprawę uciążliwości eksploatacji instalacji" do przechowywania i suszenia zbóż zlokalizowanej na działkach [...] w obrębie R. a w podstawie prawnej decyzji obu instancji przywołane są wyłącznie przepisy procesowe.

Trafnie skarżąca B. B. podnosi w skardze, że przepis art. 379 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ogólnie wskazuje, ze wójt, burmistrz lub prezydent miasta, są obok marszałka województwa i starosty, organami sprawującymi kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Zakres decyzyjnych działań wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako organów ochrony środowiska wymienia natomiast art. 378 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika, że w przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest właściwy w sprawach:

1) wydawania decyzji, o których mowa w art. 150 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy;

2)przyjmowania wyników pomiarów, o których mowa w art. 149 i 150;

3) przyjmowania zgłoszeń, o których mowa w art. 152 ust. 1.

Z przepisu zatem wynika decyzyjność wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w sprawach nałożenia na prowadzącego instalację obowiązku prowadzenia wielkości emisji w przypadkach objętych art. 150 ust. 1 ustawy oraz w sprawach ustalenia wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska (art. 154 ust. 1 ustawy), przy czym postępowanie o wydanie decyzji wszczyna się w takim przypadku z urzędu. Nadto z art. 368 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że w razie naruszenia warunków decyzji określającej wymagania dotyczące instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, prowadzonej przez osobę fizyczną w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, wstrzymać użytkowanie instalacji, natomiast z art. 363 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do :

1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

W kontrolowanym postępowaniu nie nastąpiła identyfikacja przedmiotu postępowania z punktu widzenia decyzyjnych działań wójta jako organu ochrony środowiska, konieczna dla właściwego ukierunkowania postępowania administracyjnego, tym samym doszło do zbagatelizowania reguły, że przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres postępowania dowodowego. Uzasadnienia przy tym decyzji organów obu instancji w ogóle nie opisują spornej instalacji poprzez pryzmat przepisów ochrony środowiska. W uzasadnieniach decyzji nie ma wyjaśnienia, czy a jeśli tak, to jakie wymogi musiały być spełnione przed przystąpieniem do eksploatacji spornej instalacji oraz, czy wymogów tych inwestorzy dopełnili. Z monitów P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, kierowanych do Wójta Gminy J. w reakcji na zgłaszane do inspektora przez skarżących skargi na uciążliwość instalacji, wynika, że inspektor kilkakrotnie wskazywał na decyzyjne kompetencje wójta wynikające z treści art. 154 i 368 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (vide: pisma PWIOŚ z dnia [...] listopada 2013r. – k. 45 akt sprawy, z dnia [...] grudnia 2016r. – k. 67 akt sprawy, z dnia [...] stycznia 2018r. – k. 88 akt sprawy). Odpowiedzi Wójta Gminy J. na te monity wprawdzie wskazywały, że organ ten jest świadomy zakresu własnych kompetencji decyzyjnych, ale powyższa wiedza nie "przełożyła" się na treść uzasadnienia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, gdzie zabrakło nawiązania do stosowanych przepisów prawa materialnego, w oparciu o które organ oceniał sprawę.

Analiza akt administracyjnych wykazuje nadto na brak jakichkolwiek działań organu ochrony środowiska w kierunku dążenia do przeprowadzenia bezpośrednich dowodów w sprawie. Po przeprowadzeniu w dniu [...] listopada 2012r. kontroli na gruncie oraz oględzin w dniu [...] grudnia 2012r., w dniu [...] lutego 2013r. doszło do zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na oczekiwanie na zakończenie postępowania przez organem nadzoru budowalnego w którym zlecono inwestorom przedłożenie ekspertyzy dotyczącej uciążliwości funkcjonowania instalacji (k. 40 – 42 akt administracyjnych sprawy ). Z uzasadnienia postanowienia Wójta o zawieszeniu postępowania w sprawie wynika, iż ekspertyza sporządzona na potrzeby postępowania przed organem nadzoru budowalnego, pozwolić miała Wójtowi "na stwierdzenie, czy eksploatacja spornej instalacji oddziałuje na zdrowie ludzi, czy też nie. W przypadku określenia rodzaju, jak i skali negatywnych oddziaływań, Wójt Gminy będzie mógł wpłynąć na ich ograniczenie lub całkowitą eliminację poprzez nałożenie uwarunkowań użytkowania urządzeń obecnych na działce PP. G.". Postępowanie administracyjne pozostawało w zawieszeniu przez ponad 5 lat tj. do 27 czerwca 2018r. (k. 161 akt administracyjnych). W momencie podjęcia postępowania administracyjnego, było Wójtowi wiadome, że przed organem nadzoru budowlanego ostateczną decyzją umorzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania instalacji oraz, że nie doszło do sporządzenia zleconej przez organ nadzoru budowlanego ekspertyzy dotyczącej uciążliwości eksploatacji spornej instalacji dla środowiska. Tym samym Wójt Gminy J. w swoim postępowaniu nie dysponował żadnym dowodem mogącym mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Jak dalej wynika z akt administracyjnych, po podjęciu w sprawie postępowania, organ I instancji ograniczył się do włączenia do akt sprawy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w B. z [...] lutego 2016r o sygn. [...] wydanego w sprawie z powództwa B. B. i J. B. przeciwko J. G. i D. G. o zaniechanie immisji. Mocą tego wyroku Sąd powszechny w sprawie cywilnej nakazał pozwanym D. G. i J. G. zaniechania naruszania stanowiącej własność powodów B. B. i J. B. nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej w R. i zakazał pozwanym w okresie od 1 grudnia do 30 września każdego roku prowadzenia na nieruchomościach o numerach [...] położonych w R., suszenia zbóż, w tym kukurydzy, bez zainstalowania do kolumny suszarni zespołu aspiracji. Treść tego wyroku z powołaniem się na jego moc wiążącą, organy obu instancji uznały za dowód bezprzedmiotowości własnego postępowania administracyjnego.

Skład orzekający w sprawie niniejszej nie neguje związania organów administracji publicznej treścią wyroku sądu powszechnego, ale zauważa, że ustalenia i ocena prawna wyroku sądu cywilnego w sprawie immisji, dla organu ochrony środowiska prowadzącego postępowanie w sprawie dotyczącej nałożenia ewentualnych wymagań czy ograniczeń przy eksploatacji instalacji, mogła mieć znaczenie wyłącznie merytoryczne. Sąd nie podziela stwierdzenia organów obu instalacji, że wyczerpanie przez właściciela nieruchomości uskarżającego się na negatywny wpływ eksploatacji instalacji zlokalizowanej na sąsiedniej nieruchomości, drogi cywilnej w dochodzeniu roszczeń, zamyka mu drogę postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego prawa administracyjnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę administracyjną przez rozstrzygnięcie co do istoty, przy czym orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce, gdy stan faktyczny sprawy nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie administracyjnego prawa materialnego (vide: wyrok NSA z 3 kwietnia 2014r. sygn. II OSK 2644/12 CBOSA). Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego bezwzględnie zatem wymaga przywołania materialnej normy prawa administracyjnego, która określa wzorcowy hipotetyczny stan faktyczny rozstrzyganej sprawy. W kontrolowanej sprawie organ nie dokonał założenia, do jakiego wzorcowego stanu faktycznego z normy prawa materialnego, odnosi ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Bierność przy tym organu w ustalaniu istotnych dla sprawy faktów doprowadziła do sytuacji, że końcowa konkluzja o braku potrzeby administracyjnoprawnej ingerencji w sprawie, nie została oparta na bezpośrednim dowodzie przeprowadzonym w ramach własnego postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że w momencie podjęcia postępowania w sprawie, po 5 latach pozostawania w zawieszeniu, w kwestii uciążliwości instalacji dla środowiska nie wypowie się biegły w innym postępowaniu administracyjnym a zatem ocenę w tym zakresie powinien wydać biegły powołany w niniejszym postępowaniu. Sąd zauważa, że wyrok sądu powszechnego opierał się na opinii biegłego, której treści organy orzekające w sprawie nie dołączyły do sprawy niniejszej. Wykorzystanie w kontrolowanym postępowaniu opinii biegłego powołanego w sprawie cywilnej wymagałoby zresztą aktualizacji opinii i odniesienia ustaleń do stanu faktycznego, istniejącego w dacie orzekania przez organy. Od ogłoszenia wyroku w sprawie cywilnej do wydania decyzji przez organ I instancji upłynęły 2 lata i 6 miesięcy i wykonanie przez inwestorów zaleceń wyroku w sprawie cywilnej mogło na datę orzekania przez organ zmienić obraz oddziaływania spornej instalacji na środowisko.

Uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa procesowego polegającego na niewyjaśnieniu przez organ okoliczności sprawy, skutkującego zaleceniem powtórzenia postępowania dowodowego, nie pozwala sądowi na merytoryczną ocenę sprawy. Do naruszenia prawa materialnego sąd może się odnieść w sprawie, w której w sposób właściwy zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne i istnieje pewność przyjętej przez organ podstawy materialnoprawnej decyzji. Zdecydowanie Sąd jednak stwierdza nietrafność zarzutów J. B. podważających legalność wzniesienia spornej instalacji. Brak samowoli budowlanej wzniesienia spornej instalacji jest przesądzony ostatecznie i prawomocnie.

Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżących o dopuszczenie dowodu z dokumentacji dołączonej w kilku teczkach do pism procesowych skarżących uznając, że dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji, znajomość treści tej dokumentacji jest sądowi zbędna zważywszy na kontrolne uprawnienia sądu administracyjnego i niedopuszczalność sprawowania przez sąd jurysdykcji administracyjnej w zastępstwie organów administracji do tego powołanych.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skarg stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz każdego ze skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego – wpisów od skarg (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)