Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3536/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 280 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1592/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1592/19, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji informacją z dnia 20 września 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] – dalej: "PGWWP", na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne z 2017 r.", ustaliło wobec opłatę podwyższoną Nr [...] w wysokości 500% opłaty zmiennej Nr [...], podmiotowi [...] Sp. z o.o. w [...], za okres II kwartału w wysokości 11175,00 zł.

Na skutek reklamacji [...] Sp. z o.o. w [...] PGWWP Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], decyzją z dnia [...] października 2019 r. określił podmiotowi [...] Sp. z o.o. w [...], za okres II kwartału opłatę podwyższoną w wysokości 11175,00 zł za wykorzystanie wód rzeki [...] w km [...] do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...], bez pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że opłata zmienna nr [...] została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 3 ustawa Prawo wodne z 2017 r. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnej (1,24 zł) oraz ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej (1802,609 MWh). Ilości te zostały podane przez Spółkę [...] w przesłanym oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...]. Opłata podwyższona, zgodnie z art. 280 ustawa Prawo wodne z 2017 r. jest skutkiem braku pozwolenia wodnoprawnego. Opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki [...] w km [...] do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...], ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w [...] w informacji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w wysokości 2235,00 zł za okres II kwartału 2019 r. Naliczona opłata podwyższona jest konsekwencją i pochodną naliczonej opłaty zmiennej, której wysokość nie była negowana przez użytkownika, co więcej została naliczona na podstawie danych przedstawionych przez użytkownika i została przez niego zapłacona. Dalej, nawiązując do kwestii braku pozwolenia wodnoprawnego, organ podał, że Spółka [...] na dzień wydania przedmiotowej decyzji w dalszym ciągu nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych. Decyzja Prezydenta Miasta [...] znak: [...] była dwukrotnie uchylana w całości przez organy odwoławcze i przekazywana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego i uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r, sygn. akt II OSK 3210/17, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 478/17 i decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] – dalej: "Dyrektor RZGW w [...]", z dnia [...] lutego 2017, organ odwoławczy tj. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. Decyzję tę podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19. Tym samym decyzja prezydenta Miasta [...] nie podlegała wykonaniu. Mogła być dopiero wykonana z datą uzyskania przymiotu ostateczności. Takiej ostateczności decyzja ta nigdy nie posiadała. Stanowisko to w pełni potwierdziły powołane orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr456/19), z dnia 4 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 457/19) oraz z dnia 6 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 458/19), rozpatrujące tożsame sprawy ze skargi skarżącego na opłaty podwyższone za rok 2018.

[...] Sp. z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] października 2019 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji zasadniczo naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne z 2017 r., poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazano, że analogiczny w swej istocie zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. był już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyrokach z dnia 29 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 456/19), z dnia 4 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 457/19) oraz z dnia 6 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 458/19). Stanowisko wyrażone w tych orzeczeniach Sąd meriti w całości podzielił i uznał wskazany zarzut za niezasadny.

Sąd Wojewódzki uznał, że stanowisko strony skarżącej, jakoby jakaś część decyzji Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego była "niezaskarżona" i stanowiła osobny, samodzielny byt prawny jest niezasadne – i to z dwóch powodów: koliduje ono z istotą odwołania i administracyjnego toku instancji, a ponadto – czy też przede wszystkim – koliduje z jednoznaczną i wiążącą w odnośnej sprawie oceną prawną NSA wyrażoną w wyroku z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2910/19. W ocenie Sądu pierwszej instancji w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Zasadą jest skuteczność i wykonalność decyzji ostatecznych (art. 130 § 1 i 2 K.p.a.) – w niniejszej sprawie nie ma okoliczności, które mogłyby uzasadniać wyjątek od tej zasady. Decyzja organu I instancji nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy ani nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności; nie jest to też decyzja zgodna z żądaniem wszystkich stron, o czym świadczą choćby wniesione odwołania. Nie ma natomiast reguły, aby decyzja nieostateczna mogła podlegać wykonaniu częściowo – np. w zakresie, w jakim jest zgodna z oczekiwaniem jednej ze stron (wnioskodawcy). Sąd meriti podkreślił, że w niniejszej sprawie tak naprawdę liczy się nie tyle wykonalność decyzji, ile skuteczność decyzji – wywołanie przez decyzję skutku w postaci wykreowania i nabycia prawa podmiotowego (pozwolenia wodnoprawnego). A taki skutek jest niewątpliwie przypisany do decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, kwestia braku pozwolenia wodnoprawnego została należycie wyjaśniona i prawidłowo rozstrzygnięta, toteż zrelatywizowany do tej kwestii zarzut skargi jawi się jako niezasadny; nie doszło też do naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa procesowego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późń. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne z 2017 r., poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z przepisami prawa, a co za tym idzie oddalenia skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, która jako wadliwa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., winna być wyeliminowana z porządku prawnego,

- naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i błędnie przyjął (w ślad za nieprawidłowościami poczynionymi przez organ w zakresie zaniechania wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a przez to prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania), że Spółka nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w [...], gdy w istocie stan faktyczny sprawy przedstawia się odmiennie, bowiem Spółka w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2019 r. o opłacie podwyższonej posiadała wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne i na jego podstawie uprawniona była do korzystania z wód rzeki [...],

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 130 K.p.a., polegające na niewłaściwej wykładni przepisu prowadzącej do uznania, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce w pkt I decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nie było wykonalne (w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.), podczas gdy owe pozwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...], a po stronie Spółki istnieje uprawnienie do jego wykonania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się z rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że pobór "klasyczny" wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r.), nie został prawnie zdefiniowany. Z kontekstu hipotez norm rekonstruowanych w oparciu o przepisy ustawa Prawo wodne z 2017 r. można jednak wywieść, że zakresem tego pojęcia należy objąć sytuacje, gdy dochodzi do pobrania wód "bezzwrotnie" oraz wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Logika takiej regulacji ujawnia cel opłat, którym jest rekompensata za wykorzystanie, zużycie wody. W sytuacji natomiast, gdy woda zostaje pobrana zwrotnie, a wiec po poborze wraca do zasobu w takiej samej ilości bez zanieczyszczenia, tak przyjęty cel odpada, albowiem żadna wartość publiczna nie została wykorzystana lub zużyta. Przytoczone wyżej stanowisko judykatury potwierdza, że brak jest podstaw, aby pozostałe formy poboru zwrotnego (oprócz odprowadzenia przekształconych w ścieki wód pobranych zwrotnie) traktować, jak pobór "klasyczny" z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Nadto Spółka zaprzeczyła twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, jakoby w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, w konsekwencji czego miałaby być pozbawiona możliwości korzystania z wód do celów energetycznych. Pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa powyższej, było wykonalne od dnia jego wydania, tj. od dnia [...] października 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy prawa materialnego tj. art. 270 ust. 1, 2 i 4; art. 272 ust. 3, art. 274 pkt 3 lit. a oraz art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne z 2017 r., trafnie przyjmując, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji powoduje, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty podwyższonej.

Zarówno opłaty stałe, jak i stanowiące przedmiot sporu w kontrolowanej sprawie opłaty zmienne za usługi wodne, wprowadzone zostały ustawą Prawo wodne z 2017 r. i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Konsekwentnie zatem, w przepisach ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie dokonać należy wykładni przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r., albowiem zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. Prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a bez uprzedniej wykładni prawa materialnego, nie można ocenić, czy postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1317/17, LEX nr 2650524).

Wbrew zarzutom i argumentom skargi zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że pobór wód na cele elektrowni wodnych, (który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych) bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego, może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne z 2017 r., gdyż przesłankami zastosowania tej instytucji jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

W pierwszym rzędzie przypomnieć trzeba, że ustawodawca w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. enumeratywnie wyliczył rodzaje usług wodnych, wskazując, iż obejmują one między innymi "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" (pkt 1) ale także "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej" (pkt 6). Analiza normatywna punktów art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. prima facie wskazuje, że ustawodawca odróżnia generalnie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" od innych bardziej złożonych postaci korzystania, takich jak między innymi, istotnego w niniejszej sprawie: "korzystania z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej". Co ważne przepis art. 35 ust. 3 pkt 6 mówi o "korzystaniu" z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o "poborze" wody do tych celów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że w rozumieniu omawianego przepisu korzystanie z wody ma znaczenie odmienne niż jej pobór. Interpretując art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo wodne z 2017 r. trzeba przyjąć, że chodzi zatem o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że systemowo za taką wykładnią przemawia treść art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. W unormowaniu art. 268 ust. 1 ustawodawca zamieścił zamknięty katalog usług wodnych, za które uiszcza się opłatę, w którym znajduje się "pobór wód podziemnych lub powierzchniowych", natomiast nie ma w nim mowy o "korzystaniu z wód na cele energetyki, w tym energetyki wodnej". Natomiast w art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 przewidziano szczegółowe zasady na jakich opłatom podlega pobór wody do celów elektrowni wodnych.

Systemowe dyrektywy wykładni nakazują interpretację przepisów prawa w sposób prowadzący do zapewnienia niesprzeczności. Ta reguła interpretacyjna jest następstwem przyjęcia zarówno przez doktrynę, jak i przez judykaturę systemowej koncepcji obowiązywania normy przy rozstrzyganiu problemów interpretacyjnych. Dyrektywy preferencji systemowej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z całokształtem unormowań danego aktu, jak i z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej materii, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Nie można przy tym tracić z pola widzenia relewantnej przesłanki ratio ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakażonego wyroku, że skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie, sformułowanym w art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., ustawodawca zamieścił ogólnie opisaną usługę: "pobór wód podziemnych i powierzchniowych" natomiast nie ujął wprost "poboru wody do celów elektrowni wodnych" jak też "korzystania wody dla celów energetyki" to trzeba uznać, że "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1. Należy przy tym raz jeszcze zwrócić uwagę, że ustawa, określając zasady obliczania opłaty za pobór wody dla celów elektrowni wodnych posługuje się słowem "pobór" a nie "korzystanie", co oznacza, że pobór wód na cele elektrowni wodnych mieści się w "poborze wód podziemnych lub powierzchniowych", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r.

Trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że przepisy art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. regulują jedynie metodę wyliczania wysokości opłaty jaką należy uiszczać za pobór wód na cele elektrowni wodnych, natomiast obowiązek ponoszenia takiej opłaty wynika z art. 268 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Przepis art. 270 ust. 1 stanowi, że opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Zgodnie z art. 270 ust. 4 ustawy Prawo wodne opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej. Z kolei art. 272 odnosi się do ustalenia wysokości opłaty zmiennej, którą zgodnie z ust. 3 za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażonej w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej.

Zdaniem strony skarżącej zakresem pojęcia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" należy objąć sytuacje, gdy dochodzi do pobrania wód "bezzwrotnie" oraz wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Logika takiej regulacji ujawnia cel opłat, którym jest rekompensata za wykorzystanie, zużycie wody. W sytuacji natomiast, gdy woda zostaje pobrana zwrotnie, a wiec po poborze wraca do zasobu w takiej samej ilości bez zanieczyszczenia, tak przyjęty cel odpada, albowiem żadna wartość publiczna nie została wykorzystana lub zużyta.

W kontekście powyższych wywodów stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest uprawnione. Przepis art. 270 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie wyraża reguły zakodowanej w 35 ust. 3 ustawy, która nakazuje wyróżnić usługi wodne jako różne procesy funkcjonalne i w konsekwencji rzutuje na sposób klasyfikowania usług wodnych pod kątem opłat za nie. Oznacza to, że w realiach sprawy, na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 1 i art. 268 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., pobór wód zakładający jej natychmiastowe odprowadzenie, jest poborem "wód podziemnych lub wód powierzchniowych". Jest to przypadek czynności będącej elementem procesu usługi wodnej korzystania z wód do celów energetyki z art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo wodne z 2017 r., z którym powiązano obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie, sformułowanym w art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., ustawodawca zamieścił ogólnie opisaną usługę: "pobór wód podziemnych i powierzchniowych", to należy przyjąć, że "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych. Usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest, więc tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co oznacza, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty podwyższonej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że Spółka nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w [...].

Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że Spółka [...] na dzień wydania decyzji tj. [...] października 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód, nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych. Decyzja Prezydenta Miasta [...] w tym przedmiocie była bowiem dwukrotnie uchylana w całości przez organy odwoławcze i przekazywana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego i uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3210/17, wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 478/17 i decyzji Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] lutego 2017, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2019 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. Rozstrzygnięcie to podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19. Ten wyrok i decyzja kasacyjna z dnia [...] marca 2019 r. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 2910/19). W świetle powyższego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, nie uzyskała waloru ostateczności, ponieważ zostały od niej wniesione odwołania. Tym samym decyzja ta nie podlegała wykonaniu. Mogła być dopiero wykonana z datą uzyskania przymiotu ostateczności, a takiego nigdy nie posiadała.

Zdaniem skarżącej Spółki pozwolenie wodnoprawne funkcjonowało w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...], zatem po stronie Spółki istnieje uprawnienie do jego wykonania. Ponadto Spółka podnosi, że zakres obydwu odwołań od decyzji z dnia [...] października 2016 r. obejmował wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Natomiast pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], co jednoznacznie wynika z treści jego odwołania. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, stanowisko i argumentacja skarżącej kolidują z istotą odwołania i administracyjnego toku instancji. Pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu skargi prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy jest związany granicami odwołania i może rozpoznać sprawę ponownie tylko w tych granicach. Tymczasem treść odwołania właściwie nie ma wpływu na zakres orzekania organu odwoławczego, gdyż obejmuje on całą sprawę administracyjną, a procesowe prawo administracyjne w zasadzie nie przewiduje konstrukcji częściowego zaskarżenia decyzji. Jeżeli w danej sprawie zostało wniesione odwołanie, to aktem, który rzeczywiście sprawę tę rozstrzyga, jest decyzja organu odwoławczego (o ile oczywiście ma charakter merytoryczny), ponieważ z nią związany jest skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Zaznaczyć przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 K.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Trzeba wobec tego przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie koliduje też z jednoznaczną i wiążącą oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17, wskazującą, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. złożyła nie tylko [...] sp. z o.o., ale również RZGW w [...], przy czym co istotne, ten drugi podmiot zaskarżył decyzję w całości. Nie było zatem przeszkód co do badania całej decyzji przez organ odwoławczy, a w konsekwencji nie można mówić o naruszeniu zasady skargowości i trwałości decyzji ostatecznych.

W świetle powyższych rozważań prawidłowa jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Nie zaistniały okoliczności, które mogłyby uzasadniać wyjątek od zasady skuteczności i wykonalności decyzji ostatecznych (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Decyzja organu I instancji nie podlega natychmiastowemu wykonaniu ex lege, ani nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności; nie jest to też decyzja zgodna z żądaniem wszystkich stron, o czym świadczą wniesione odwołania. Nie ma natomiast reguły, aby decyzja nieostateczna mogła podlegać wykonaniu częściowo – np. w zakresie, w jakim jest zgodna z oczekiwaniem jednej ze stron (wnioskodawcy).

Nie można też podzielić zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 K.p.a. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie naruszono przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. regulujących zasady administracyjnego postępowania dowodowego. Zasadnie też stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej. Nakazuje ona organowi prowadzącemu postępowanie ustalanie wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Nie uchybiono również zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. Trzeba podkreślić, że obowiązek uzasadniania przez organ rozstrzygnięcia wiąże się z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej, wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. Obie wskazane jako wzorce kontroli regulacje dotyczą sposobu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (zasada in dubio pro libertate). Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie stan prawny oraz stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ, a ocenę tę prawidłowo zaaprobował orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w kwestii wykładni przepisów art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne z 2017 r., Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko zawarte w wcześniejszych wyrokach tego Sądu, jak też w wyrokach NSA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości co do treści normy prawnej w sprawie nie zachodzą, w szczególności, gdy w procesie wykładni poza wynikami wykładni językowej Sąd Wojewódzki uwzględnił także wykładnię systemową. Sam fakt, że strona skarżąca kasacyjnie zaproponowała odmienną wykładnię znajdujących w sprawie przepisów niż przyjęta przez organ i Sąd pierwszej instancji, nie przesądza o istnieniu wątpliwości, co do treści norm prawnych znajdujących w sprawie zastosowanie. Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 K.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak wskazano wyżej, w sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.