Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2560/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 i art. 3 ust. 2;
journal: Dz.U. 2020 poz 1133
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - t.j.
article: art. 221 ust. 1;
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Zielona Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 580/21 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Zielona Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadań celu publicznego sprzyjających rozwojowi sportu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 580/21, oddalił skargę Prezydenta Miasta Zielona Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2021 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadań celu publicznego sprzyjających rozwojowi sportu.

Prezydent Miasta Zielona Góra złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł również o rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa:

1. przepisu art. 147 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 2 i art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1133 ze zm., dalej: u.s.) i art. 221 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305, dalej: u.f.p.) w zw. z art. 30 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.), w zw. z § 9 ust. 1 uchwały nr XII.104.2011 Rady Miasta Zielona Góra w sprawie określenia warunków i trybu finansowania sprzyjających rozwojowi sportu w Zielonej Górze (Dz. Urz. Woj. Lubus. Nr 73 poz. 1387, dalej: Uchwała), poprzez ich:

a) niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skoro w § 9 ust. 1 Uchwały mowa jest o "ogłoszeniu" otwartego konkursu ofert (a nie "określeniu", "wskazaniu", "ustaleniu"), to możliwe jest wyłącznie podanie w ogłoszeniu warunków realizacji zadania ustalonych przez organ stanowiący w Uchwale, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że z uwagi na fakt nieokreślenia w przepisach Uchwały warunków realizacji zadania, upoważnienie do określenia tych warunków zostało przekazane przez organ stanowiący Prezydentowi Miasta Zielona Góra, jako organowi, któremu powierzone zostało wykonanie Uchwały (§ 20 Uchwały);

b) niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zamieszczając w ogłoszeniu, stanowiącym załącznik do zarządzenia Nr 201.2021 z dnia 5 marca 2021 r. w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadań celu publicznego, sprzyjających rozwojowi sportu w Mieście Zielona Góra w 2021 r., zapis o wyrażeniu zgody na uprzednie przeprowadzenie audytu-kontroli podmiotu, jako warunku przystąpienia do konkursu. Prezydent Miasta Zielona Góra wkroczył w kompetencje Rady Miasta Zielona Góra, podczas gdy Prezydent Miasta Zielona Góra działał w granicach przyznanej kompetencji.

2. przepisu § 8, § 9 ust. 1 pkt 3, § 10 ust. 3 Uchwały w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że Prezydent Miasta Zielona Góra nie wypełnił wymogu określenia w ogłoszeniu o konkursie terminu składania ofert.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii dotyczących samego sformułowania skargi kasacyjnej. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Nie jest przede wszystkim właściwe postawienie zarzutów bez jednoznacznego wskazania podstawy każdego z nich, tj. wyraźnego określenia, w myśli art. 174 p.p.s.a,. czy jest to zarzut naruszenia prawa procesowego czy materialnego, albowiem jak wyżej powiedziano, określenie postaci naruszenia prawa ma zasadnicze znaczenie dla dalszego konstruowania zarzutu i wywodzenia skutków ewentualnych naruszeń prawa. Z tego powodu łączne określenie w petitum skargi kasacyjnej, iż zarzuty oparto na przesłankach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie spełnia powyższego wymagania. Konsekwencją niewłaściwego postawienia zarzutów jest brak możliwości szerszego odnoszenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów, które można byłoby potraktować jako zarzuty naruszeń prawa procesowego, gdyż przy żadnym z nich nie wykazano, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść aktu administracyjnego, które prowadziłyby do innego, niż w rozstrzyganej sprawie, ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ w skardze kasacyjnej – ze względu na opisany wyżej brak wyraźnego rozróżnienia zarzutów procesowych i materialnoprawnych - w istocie nie wskazano jednoznacznie, jakie naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Konkludując zatem powyższe wywody należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana, gdyż jej autor co prawda powołał się na podstawy kasacyjne zarówno z art. 174 pkt 1 (naruszenie prawa materialnego), jak i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), jednakże żadnego z zarzutów nie przyporządkował do właściwej podstawy kasacyjnej oraz nie sprecyzował formy naruszenia przepisów. Skarżący kasacyjnie w ogóle nie wskazał, czy w ramach podstaw kasacyjnych doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Podkreślić także należy, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, Lex 745778, z 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, Lex 505250, z 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244). W świetle zatem uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.1) zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego – spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie.

Na wstępie wskazać należy, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przyznawać dotacje klubom sportowym na postawie art. 28 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o sporcie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453), która ma służyć realizacji celów publicznych z zakresu sportu, przy czym tworzenie trybu finansowania i warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 9 października 2018 r. I OSK 1487/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarówno warunki jak i tryb finansowania, o których mowa w ww. normie kompetencyjnej wyznaczają pewien obszar, który to Rada Miasta, a nie organ wykonawczy może kształtować. W orzecznictwie NSA zaznacza się, ze ustawodawca nie nałożył na organ stanowiący gminy obowiązku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie. Przepis ten przez swoją fakultatywną konstrukcję nie sprzeciwia się dokonaniu przez organ stanowiący podstawowych i ramowych zasad finansowania zadania wymienionego w art. 27 ust. 1 ustawy o sporcie. Nie ma przeszkód, aby rada gminy/ miasta, określając cel publiczny z zakresu sportu, który ta jednostka chce osiągnąć, wskazując jedno zadanie bądź więcej zadań podlegających dofinansowaniu (ich niewyczerpujące wyliczenie określa art. 28 ust. 2 cyt. ustawy) oraz podstawowe zasady, wedle których finansowanie będzie się dokonywać, przekazała organowi wykonawczemu skonkretyzowanie uchwały w określonym przez radę zakresie, powierzając jej wykonanie, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.s.g., burmistrzowi/prezydentowi miasta (wyrok NSA z 26.04.2016 r., II GSK 2560/14, ONSAiWSA 2017, nr 5, poz. 84). Burmistrz/Prezydent Miasta w ramach zarządzeń wykonawczych do uchwały ma jednak obowiązek ściśle trzymać się ram wyznaczonych zarówno przez uchwałę, jak i ustawę oraz naturę materii, którą w ramach danego upoważnienia reguluje.

Trafnie zauważył zatem zarówno organ nadzoru, jak i WSA, że Prezydent wprowadzając nowy warunek udziału w konkursie, nieprzewidziany uchwałą Rady Miasta wkroczył w kompetencje Rady i naruszył w sposób istotny art. 30 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Rację ma bowiem Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w załączniku do zakwestionowanego przez organ nadzoru Zarządzenia z dnia 5 marca 2021 r., stanowiącym ogłoszenie otwartego konkursu ofert na realizację zadań celu publicznego sprzyjających rozwojowi sportu w Mieście Zielona Góra w zakresie sportu żużlowego, w punkcie III Prezydent Miasta Zielona Góra określił tryb udzielenia wsparcia. W pkt III.1 postanowiono, że warunkiem przystąpienia do konkursu na realizacje zadania jest wyrażenie zgody na uprzednie przeprowadzenie audytu – kontroli podmiotu. Okresem podlegającym audytowi może być ostanie 5 lat poprzedzające ogłoszenie konkursu. Audyt - kontrola przeprowadzona zostanie przez upoważnione przez Prezydenta osoby lub podmiot wybrany w drodze postępowania uregulowanego w przepisach ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019). Zakres audytu - kontroli obejmować będzie całość działalności w szczególności: wydatki spółki, źródła finansowania, zawarte umowy i zobowiązania wobec zawodników szkoleniowców oraz innych podmiotów, dokumenty kadrowe i inne, które pozwolą ocenić w sposób realny sytuację, w jakiej znajduje się podmiot ubiegający się o wsparcie finansowe. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że zawarty w przytoczonym powyżej przepisie Zarządzenia warunek udziału w konkursie nie znajduje oparcia w treści § 9 ust. 1 uchwały Rady Miasta Zielona nr XII.104.2011 z dnia 31 maja 2011 r. Należy zaznaczyć, iż warunki dotyczące realizacji konkursu zostały wyczerpująco określone w uchwale (za wyjątkiem sposobu obliczania terminu składania ofert), co wynika z treści § 9 ust. 1 w zw. z § 5, § 6, § 7, § 10 ust. 2 i § 12 ust. 1 uchwały. Dodatkowo, zdaniem NSA nie ma wątpliwości, iż w § 9 ust. 1 uchwały mowa jest o "ogłoszeniu", (a nie "określeniu", "wskazaniu", "ustaleniu", itp.). Słowo "ogłosić" znaczy podać do publicznej wiadomości, co ma się zrealizować w tym przypadku przez podanie warunków ustalonych przez organ stanowiący w uchwale. Rozdział 3, w którym zawarto postanowienie dotyczy "trybu postępowania o udzielenie dotacji celowej służącej realizacji celu publicznego", a nie "warunków realizacji zadania", o których mowa jest w § 9 ust. 1 pkt 2. Zadanie wykonuje bowiem wybrany oferent i to do niego odnosi się ten przepis, a organ wykonawczy ma zrealizować ogłoszenia, a nie określać, czy modyfikować warunki konkursu wskazane w uchwale. Taki wniosek wynika nie tylko z porównania treści uchwały i zarządzenia, ale z zakresu umocowania organu stanowiącego (art. 221 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych i art. 28 ustawy o sporcie), dopełnionych domniemaniem wynikającym z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto wskazany w punkcie III.1 załącznika do zarządzenia obowiązkowy warunek audytu, istotnie różnicuje oferentów w sposób mogący prowadzić do naruszenia zasady równości i konkurencyjności uczestników postępowania finansowanego ze środków publicznych. Wskazany audyt może być przeprowadzony przez pracowników organu organizującego konkurs albo podmiot wyłoniony w trybie zamówień publicznych. O tym, wobec kogo dany tryb zostanie zastosowany decyduje Prezydent Miasta Zielona Góra. Skoro pierwszy z trybu audytów wykonywany jest przez pracowników tego organu, to ma on potencjalny (możliwy do faktycznego zrealizowania) wpływ na jego czas, przebieg i wyniki. Jest to zatem regulacja istotnie naruszająca wskazane zasady, mogąca potencjalnie, w sposób niedozwolony różnicować oferentów.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że § 9 ust. 1 uchwały określa precyzyjnie jakie informacje winny znaleźć się w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert, nie przewidując jednocześnie żadnego warunku w możliwości złożenia oferty. Zgodnie z § 12 uchwały ocena ofert następuje dopiero na kolejnym etapie postępowania, a zatem po złożeniu oferty, ponadto w § 12 organ stanowiący określił według jakich kryteriów następuje ocena ofert.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie organu nadzoru, który stwierdził, że zakwestionowany przepis załącznika do Zarządzenia wydany został z przekroczeniem delegacji zawartej w ww. uchwale.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że za uznaniem, iż omawiany przepis Zarządzenia w sposób istotny narusza prawo przemawia także nieprawidłowość regulacji zawartej w pkt V.1 Zarządzenia, w którym to przepisie końcowy termin składania ofert uzależniono od zdarzenia w postaci sporządzenia sprawozdania z audytu - kontroli, o której mowa w pkt III.1., stanowiąc, że oferty należy przesłać (...) w terminie 7 dni od dnia sporządzenia sprawozdania z audytu - kontroli, o której mowa w pkt III.1 ogłoszenia, do godz. 15.00. Przepis ten jest niejasno zredagowany, ponieważ budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne np. w zakresie tego, czy godzina 15:00, o której mowa na końcu zdania, dotyczy także ofert składanych drogą pocztową.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.