Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 543/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: par. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia NSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. po rozpoznaniu odwołania A.K. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o uchyleniu decyzji własnej nr [...] z dnia [...]2002 r. o przyznaniu A. K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz cofającą z dniem [...]2006 r. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

W podstawie prawnej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687), § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 919), § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. Nr 266, poz. 2246) oraz art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że A. K. od dnia [...] r. jest emerytem policyjnym. Komendant Powiatowy Policji w L. uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w sprawie tym, iż w przepisach ustawy o Policji uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu powiązano z pełnieniem służby stałej, a niewątpliwie emerytowany funkcjonariusz nie jest osobą pełniąca służbę, zatem uprawnienie do równoważnika nie przysługuje funkcjonariuszom korzystającym z zaopatrzenia emerytalnego. Dalej organ I instancji podnosił, iż uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. spowodowało nie tylko to, że nie ma przepisu, z którego wynikałoby uprawnienie emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, ale też to, iż gdyby nawet uznać istnienie takiego uprawnienia, byłoby ono niemożliwe do zrealizowania. Nie istnieją, zdaniem organu I instancji, przepisy pozwalające na ustalenie wysokości tego równoważnika, który należałoby wypłacić w danym roku kalendarzowym emerytowi policyjnemu. Komendant powiatowy w uzasadnieniu swojej decyzji wywodził, iż mając na względzie powyższe oraz treść § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zasadnym i koniecznym było wydanie decyzji uchylającej decyzję własną cofnięcie od dnia [...]2006 r. uprawnienia do dotychczas przyznanego emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zdaniem komendanta powiatowego funkcjonowanie w obrocie uchylanej decyzji powoduje zgłaszanie roszczenia o wypłatę równoważnika, w każdym roku, a decyzje odmowne są zaskarżane do wyższej instancji i sądu administracyjnego.

Dalej organ II instancji wskazał, że A. K. nie zgodził się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji komendanta powiatowego i w odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji w całości, albowiem zdaniem strony, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając odwołanie Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

Następnie wyjaśniono, że policjantowi przysługuje, zgodnie z przepisami art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919), które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów rangi ustawowej, lecz z przywołanego rozporządzenia. W dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., uchylając przepisy § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Z tym dniem przestała zatem istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania przedmiotowego świadczenia dla tej grupy osób.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wspomniano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do oceny dokonanej przez Trybunał, przyjąć zatem należy, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Świadczenie to, podobnie jak inne świadczenia mieszkaniowe, przewidziane bowiem zostało w ustawie o Policji jako przywilej związany z pełnieniem służby. Omawiany przepis art. 91 ust. 1 tej ustawy od początku swego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym. Akty wykonawcze wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji tj. zarządzenie z dnia 30 września 1997 r., rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem - czyli uregulowaniami powołanych wyżej aktów wykonawczych - oraz związaną z tym koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego. W celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą, konieczne było uchylenie § 8 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiącego o przyznaniu równoważnika także, emerytom i rencistom policyjnym. Dokonano tego przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006r. Konsekwencją tego jest brak istnienia podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Dalej podano jeszcze, że w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku wskazał, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługują emerytom i rencistom policyjnym tylko w zakresie wymienionym w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (tj. prawo do lokalu mieszkalnego oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym – art. 29 i art. 30). Z dniem 1 stycznia 2006 r. przestała istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym na skutek uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r.

Następnie Komendant Wojewódzki Policji we W. odnosząc się do zastosowanego przez organ I instancji w decyzji przepisu art. 163 Kpa, w związku z § 6 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r., jako podstawy uchylenia decyzji stwierdził, iż działanie to nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przytaczając fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1144/11, w którym to Sąd podnosi, iż przepis art. 163 Kpa nie może stanowić proceduralnej podstawy uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji", a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej, organ uznał, że materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia" jest w rozpatrywanej sprawie § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Jak wskazał organ odwoławczy Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyżej wyroku wywodził również, że skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., to z tym dniem emeryci policyjni przestali spełniać pierwszą z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, a co za tym idzie ziściły się, przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, który to przepis nakazuje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane na wstępie rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. wniósł A. K. i zażądał jej uchylenia oraz o uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.

Na uzasadnienie swojego żądania skarżący wskazał, że przede wszystkim uważa, iż Komendant Powiatowy Policji w L. nie ma uprawnień do wydawania decyzji wobec funkcjonariusza pozostającego na zaopatrzeniu emerytalnym, bowiem z dniem 1 stycznia 2006 r. został tego prawa pozbawiony na mocy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., którym uchylono § 8 i 9 ust. 2. Przepisy tego rozporządzenia stosowało się do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem jego wejścia w życie.

Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił, że w obu decyzjach brak wskazania podstawy prawnej określonej w Rozdziale 13. KPA "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". Nie może mieć również zastosowania jako podstawa wydania decyzji powołany art. 163 KPA, bowiem decyzja nr [...] jest decyzja ostateczną (art. 155 KPA), na mocy której jako strona skarżący nabył określone prawo, a uchylenie takiego aktu może nastąpić jedynie za jego zgodą. Do chwili obecnej nikt o taką zgodę nie wystąpił i zgody takiej skarżący nie wyraził. Problem obowiązywania decyzji nr [...] i jej uchylenia był już przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., który usiłował stwierdzić nieważność decyzji nr [...] z urzędu. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Komendant Główny Policji uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego uznając iż decyzja [...] nie jest obarczona wadą prawną. Od decyzji tej Komendant Wojewódzki we W. nie wniósł skargi do WSA w Warszawie i stała się ona zatem z dniem 20 maja 2010 r. prawomocna, co stanowi rzecz osądzoną.

Następnie skarżący podniósł, że złożył do Komendanta Powiatowego Policji w L. kolejny wniosek o wypłatę należnego mu równoważnika za lata 2006-2011, wynikającego z prawomocnej i pozostającej w obiegu prawnym decyzji nr [...]. Zdaniem skarżącego nieprawdą jest jakoby nie obowiązywała żadna stawka, w oparciu o którą można byłoby ustalić wysokość przyznanego świadczenia. Od początku funkcjonowania tego równoważnika obowiązywała i obowiązuje jedna i ta sama stawka dla funkcjonariuszy w służbie czynnej, jak i zwolnionych. Podstawą ustalenia jego wysokości i naliczenia jest § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100 poz. 919). Stawki ustala Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o wspomniane wyżej upoważnienie i nie ma żadnych przeszkód aby te zagadnienia o charakterze techniczno-administracyjnym, a nie prawnym, doprecyzowano i ustalono. Pierwotnie, uznając iż sama decyzja stanowi podstawę świadczeń, nie powoływano tego argumentu a jedynie podejmowano próby wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga fakt, iż źródłem uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (remont lokalu) mieszkalnego nie jest uchylony § 8 powoływanego wyżej rozporządzenia. Przepis ten regulował jedynie kwestie natury technicznej, związanej z przyznawaniem przedmiotowego równoważnika. Samo zaś uprawnienie do równoważnika wynikało z ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Błędnie więc – według skarżącego – wywodzą organy obu szczebli, że uchylenie przepisu rangi rozporządzeniowej może wpływać na pozbawienie uprawnienia przyznanego mocą ustawy. Przepisy rozporządzenia nie mogą bowiem kształtować postanowień wynikających z ustaw.

W dalszej części skargi zauważono, że w większości dotychczasowe decyzje odmowne Komendanta Powiatowego Policji w L. (i decyzje utrzymujące KWP) WSA we Wrocławiu uchylił, a próby kasacji od tych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny oddalił. Skarżący stwierdził, że w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Zatem w odniesieniu do decyzji wydanych przed 1 stycznia 2006 r. obowiązują niezmienione zasady zawarte w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. co wynika – zdaniem skarżącego – bezpośrednio z dotychczasowych orzeczeń sądów w tym WSA we Wrocławiu (np. sygn. akt IV SA/Wr 174/10, sygn. akt IV SA/Wr 266/09). Zatem uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. pozostaje bez wpływu na prawo emeryta policyjnego do otrzymywania takiego równoważnika.

Podkreślenia wymaga, zdaniem skarżącego, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] r. przyznano mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikającego z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Zauważyć też należy, że decyzja przyznająca mi uprawnienie do równoważnika nie zawiera w istocie żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeśli bowiem w ramach stosunku administaracyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący. Wyeliminowanie przedmiotowej decyzji mogło nastąpić na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych bądź w sposób indywidualny poprzez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych. Oba przypadki w sprawie jednak nie występują. Podobny pogląd zaprezentował WSA we Wrocławiu wskazując, że nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie występuje decyzja nadające jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienie, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie IV SA/Wr 174/10).

W podsumowaniu skarżący stwierdził, że mając wzgląd na wartości wynikające z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady pewności prawa i praworządności oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) należy uznać, że decyzja administracyjna przyznająca mu uprawnienie do równoważnika nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach nią określonych.

Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniesiono, że niewątpliwe jest, iż obecnie emeryt policyjny nie ma prawa do równoważnika pieniężnego na remont lokalu. Uprawnienie to przysługuje bowiem jedynie policjantom, a osoba pozostająca na zaopatrzeniu emerytalnym nie jest policjantem. Z tych względów – zdaniem organu – skarga nie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 26 września 2012 r. odczytano pismo skarżącego z dnia 7 września 2012 r. (data wpływu: 10 września 2012 r.) zawierające zażalenie na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w L. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za rok 2010 – pismo skierowano do wiadomości Sądu. Pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Trzeba jeszcze przypomnieć, że skarżący kilkukrotnie wnosił już skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w których domagał się uchylenia decyzji organów policyjnych w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za poszczególne lata (zob. wyrok z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 174/10, wyrok z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 780/10, wyrok z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 344/11). W wyrokach Sąd uchylając decyzję organu pierwszej i drugiej instancji, stwierdzał wówczas, że zbadania wymaga, w jaki sposób zmiana określonego przepisu prawa wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze przed obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Sąd zaznaczał również, że zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, w przypadku zmiany przepisu dopuszczalne jest roszczenie o dalszą realizację praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Źródłem takiego uprawnienia był § 8 rozporządzenia wykonawczego. Sąd stwierdzał nadto, że zmiana omawianego rozporządzenia z 2002 r., prowadząca do wyeliminowania z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 ww. aktu, pozostawała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Podkreślił również, że według powszechnie przyjętego stanowiska doktryny, zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóki, dopóty nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Nawet w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie zostanie ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z obrotu prawnego, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. W konkluzji Sąd stwierdzał, że ponieważ decyzja z dnia [...] r. przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, w dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 1529/10) oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego zaznaczono, że nowelizacja rozporządzenia z 2002 r. nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Dopóki więc decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Skoro więc decyzją z dnia [...] r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta z domniemania prawidłowości i trwałości, przy czym decyzja ta, jak też obowiązujące w tym zakresie przepisy, nie określały zdarzenia czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie nawiązanego bytu stosunku materialnoprawnego.

W związku z powyższym należy zauważyć, że w rozpoznawanej obecnie sprawie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności jest – inaczej niż było to w poprzednich sprawach zainicjowanych przez skarżącego – decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L., którą uchylono decyzję z dnia [...] r. i cofnięto skarżącemu z dniem 1 stycznia 2006 r. prawo do równoważnika pieniężnego.

Należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w sprawie (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń).

Dalej powiedzieć trzeba, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Mianowanie może nastąpić: 1) na okres służby przygotowawczej lub kandydackiej; 2) na okres służby kontraktowej; 3) na stałe. Zgodnie z art. 88 ust. 1 tej ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Następnie należy zauważyć, że na mocy art. 69 ust. 1 ustawy o Policji policjant po 15 latach służby nabywa prawo do emerytury policyjnej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. c ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.; dalej: ustawa emerytalna) w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie m.in. emerytura policyjna oraz inne świadczenia i uprawnienia, tj. prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Na mocy art. 30 omawianej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

Należy jeszcze powiedzieć, że kwestie szczegółowe dotyczące wspomnianego równoważnika pieniężnego reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze). Zgodnie z § 1 pkt 1 tego rozporządzenia równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który zajmuje: 1) lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy, oraz spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, 3) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, stanowiący mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokal stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostający w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu inny niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2, 5) dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, będący przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6) tymczasową kwaterę.

Stosownie do § 8 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2005 r. przepisy rozporządzenia stosowało się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie emerytalnej. Od dnia 1 stycznia 2006 r. cytowany przepis został uchylony (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Dz.U. Nr 266, poz. 2246).

Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia wykonawczego decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego aktu, lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy powiedzieć, że osią sporu między skarżącym a organem administracji jest kwestia, czy emerytowi policyjnemu można odebrać prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, które zostało mu przyznane przed dniem 1 stycznia 2006 r. Zdaniem skarżącego uzyskane przez niego decyzją z dnia [...] r. prawo stało się prawem nabytym i bez jego zgody nie może zostać zmodyfikowane. Natomiast według organów obu instancji prawo to zostało przyznane skarżącemu w oparciu o uchylony przepis § 8 rozporządzenia wykonawczego, a nawet na mocy samej ustawy o Policji prawo takie nigdy mu nie przysługiwało, co uzasadniało podjęte w sprawie obecnie decyzje.

Dokonana przez Sąd w niniejszej sprawie wykładnia przytoczonych przepisów ustawy emerytalnej i ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że na podstawie obecnie obowiązujących przepisów emerytowi policyjnemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Po pierwsze emeryt policyjny nie jest "policjantem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, a po drugie zgodnie z art. 29 i 30 ustawy emerytalnej emerytowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego oraz pomoc w budownictwie mieszkaniowym, co na gruncie omawianych przepisów nie stanowi pojęć tożsamych z pojęciem "równoważnika pieniężnego na remont lokalu". Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1144/11; opubl.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to jest również zbieżne z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (OTK-A z 2008 r. Nr 8, poz. 141), że równoważnik pieniężny nie był uprawnieniem ustawowym, co jednoznacznie doprowadziło Trybunał do stwierdzenia, iż § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 70, poz. 633), którym uchylono § 8 rozporządzenia wykonawczego, jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej oraz jest zgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę trzeba zauważyć, że uprawnienie stwierdzone w decyzji z [...] r. wydanej na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. Nr 106, poz. 1212 z późn. zm.) było uprawnieniem pochodnym w stosunku do statusu emeryta policyjnego, co wynikało z treści § 11 tego rozporządzenia i z treści § 8 rozporządzenia wykonawczego, które to przepisy pozostawały zbieżne treściowo. Istotne zatem staje się rozważenie skutku uchylenia § 8 rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2006 r., w kwestii cofnięcia uprawnienia uzyskanego przed tym dniem, w sytuacji gdy w tej dacie uprawniony był już emerytem.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle przytoczonych przepisów prawa decyzja z [...] r. mogła rodzić skutki prawne w postaci wypłaty równoważnika pieniężnego, albowiem realizowała ona stosowne przepisy rozporządzeń wykonawczych. Charakter prawny tej decyzji można określić jako decyzję deklaratoryjną, która jedynie potwierdzała na dzień jej wydania spełnianie przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego. Decyzje deklaratoryjne trzeba tu odróżnić od decyzji konstytutywnych, które stanowią samoistną i samodzielną podstawę do kształtowania sytuacji prawnej jednostki (np. decyzja o nałożeniu świadczeń osobistych na wypadek wojny, decyzja o pozwoleniu na budowę itp.). Jednakże zdaniem Sądu – co w niniejszej sprawie nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia – realizacja przez uprawnione osoby uprawnienia do równoważnika nie powinna wynikać z jednej "generalnej" decyzji stwierdzającej uprawnienie, ale w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego uprawnienie to powinno być przyznawane rokrocznie każdorazowo na wniosek uprawnionej osoby. Taka procedura wynika w istocie z przepisów rozporządzenia wykonawczego, a przyjmowanie odmiennego trybu sprawiło, że po stronie skarżącego pojawiło się przekonanie, że źródłem jego niezmiennych i stałych uprawnień jest decyzja z [...] r. Tymczasem źródłem uprawnień do równoważnika pieniężnego powinna być dokonywana przez organ policyjny ocena spełnienia przesłanek dokonywana na podstawie złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia mieszkaniowego. Zaniechanie takiego trybu postępowania doprowadziło w niniejszej sprawie zarówno organy policyjne, jak i skarżącego do trwającego od wielu lat sporu, którego być może można było uniknąć.

Niemniej jednak, trzeba wskazać, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie organy powoływały się na § 6 rozporządzenia wykonawczego, na mocy którego decyzję o cofnięciu uprawnienia wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Przyjęto zatem, że jeśli podmiot uprawniony utracił status policjanta, o którym mowa w § 1 ust. 1 w związku z § 8 rozporządzenia, przyznane uprawnienie można cofnąć. Wiążąc zaś z utratą tego statusu fakt uchylenia od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisu § 8 tego rozporządzenia, organy uznały, że cofnięcie uprawnienia na gruncie tych przepisów jest rozwiązaniem zgodnym z prawem. Stanowisko to spotkało z aprobatą Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Należy stwierdzić, że utrzymana w mocy przez komendanta wojewódzkiego decyzja organu I instancji w części, w której cofa skarżącemu z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnienie do równoważnika jest zgodna z prawem. Nie ma racji skarżący twierdząc, że nowelizacja rozporządzenia wykonawczego nie może wpłynąć na zakres jego uprawnień. Przeciwnie, zdaniem Sądu, uchylenie § 8 rozporządzenia wykonawczego, który był jedyną podstawą uzyskiwania równoważnika pieniężnego przez emerytów policyjnych, stanowi okoliczność powodującą, że od dnia 1 stycznia 2006 r. nie sposób skarżącego zaliczyć do katalogu policjantów, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Przemawia za tym również brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, który nakazuje organowi ocenę uprawnień policjanta do równoważnika każdorazowo, gdy złoży on oświadczenie mieszkaniowe (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 363/10, opubl: CBOSA). Co za tym idzie, organy obu instancji prawidłowo zastosowały § 6 rozporządzenia wykonawczego, cofając uprawnienie do równoważnika pieniężnego stwierdzone decyzją z dnia [...] r. W konsekwencji należy przyjąć, iż jeżeli istnieje podstawa prawna do wydawania decyzji o cofnięciu policjantowi prawa do równoważnika na gruncie § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia, to nie można uznać, iż § 6 nie stanowi podstawy do cofnięcia uprawnienia skarżącemu, którego uprawnienia są pochodne wobec statusu emeryta, a podstawa rozciągnięcia uprawnień na emeryta odpadła, ponieważ został uchylony przepis ją kreujący (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 465/11, opubl.: CBOSA).

W związku z powyższym – zdaniem Sądu – zaskarżona decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, odpowiada prawu, ponieważ organ odwoławczy prawidłowo ocenił okoliczności faktyczne i prawne w sprawie, co zasadnie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji komendanta powiatowego. Zarzuty skarżącego w powyższym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do kwestii uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] r., trzeba zauważyć, że podstawą prawną działania organu w tej części decyzji z dnia [...] r. był art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Według organów obu instancji spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 163 k.p.a., albowiem z dniem 1 stycznia 2006 r. skarżący przestał spełniać warunki do przyznania mu równoważnika pieniężnego, co z kolei w świetle § 6 rozporządzenia wykonawczego obligowało organ do cofnięcia tego uprawnienia. Skoro tak, to należało przyjąć, że istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] r. stało się niecelowe.

Na wstępie należy stwierdzić, że przepis § 6 rozporządzenia wykonawczego jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. Nakazuje on wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, m. in. w przypadku, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia wykonawczego, statuujący uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszą z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie ziściły się przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. Niemniej zdaniem Sądu rozważania organów obu instancji w tej części nie są wyczerpujące i nie w pełni realizują wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. wobec uzasadnienia decyzji. W postępowaniu należało bowiem rozważyć, czy było zasadne i możliwe uchylenie, zmiana, a przede wszystkim stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] r., w trybie przepisów art. 154-162 k.p.a., a dopiero potem ewentualnie uzasadnić zastosowanie art. 163 k.p.a., który nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia. Dostrzeżone przez Sąd uchybienie nie mogło jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w tej części, ponieważ zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję wyłącznie w razie gdy stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stwierdzona przez Sąd wada zaskarżonej decyzji nie stanowi podstawy do jej uchylenia, ponieważ nie miała ona wpływu na wynik sprawy. Przy czym sprawę w niniejszym przypadku Sąd rozumie szeroko jako sprawę uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego, wobec czego trzeba powiedzieć, że najistotniejszym skutkiem wydania zaskarżonej decyzji jest odebranie skarżącemu tychże uprawnień od dnia 1 stycznia 2006 r. Część rozstrzygnięcia co do bytu prawnego decyzji z dnia [...] r. ma jedynie charakter wtórny i akcesoryjny wobec samej istoty podjętej decyzji, bo jak już powiedziano decyzja z [...] r. miała wyłącznie deklaratoryjny charakter. Skoro zatem błędy w uzasadnieniu decyzji obu instancji dotyczyły jedynie tego fragmentu decyzji, który nie był najistotniejszy, to nie należało uchylać zaskarżonej decyzji, ani decyzji organu I instancji w tej części, bowiem nie miałoby to wpływu na istotę podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Można także powiedzieć – co jest Sądowi wiadome z urzędu, albowiem znana jest treść uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 344/11 – że skarżący skorzystał już ze swoich uprawnień wynikających z decyzji z dnia [...] r. w okresie do dnia 31 grudnia 2005 r., a zatem obecne uchylenie decyzji z [...] r. nie ma już znaczenia dla sytuacji prawnej skarżącego (uprawnienia tamte zostały skonsumowane). Wobec tego tym bardziej uchybienia organu w zakresie uzasadnienia decyzji w tej części nie miały wpływu na wynik całego postępowania administracyjnego. Skutki prawne zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji (obu punktów jej sentencji) polegają na cofnięciu prawa do równoważnika pieniężnego z dniem 31 grudnia 2005 r. Uchylenie decyzji z [...] r. w tym kontekście nie może być traktowane jako niezgodne z prawem, ponieważ w istocie zaskarżona decyzja w całości wywołuje ten sam materialnoprawny skutek w postaci utraty prawa skarżącego do równoważnika (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2006 r., II SA/Wa 1689/06, CBOSA).

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja również w części utrzymującej w mocy decyzję komendanta powiatowego w zakresie uchylenia decyzji z [...] r. nie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego i skarga w tym zakresie również nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnośnie do innych argumentów skarżącego należy jeszcze podkreślić, że Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę znane jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. (sygn. K 7/04, Z.U. 2004/10A/109), w którym stwierdzono, że "zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie. W świetle wcześniejszych ustaleń (...) przepis [art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej] nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji).". Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę Trybunału Konstytucyjnego, dlatego stwierdził, że uchylenie § 8 rozporządzenia wykonawczego z dniem 1 stycznia 2006 r. należało uznać za odpadnięcie jedynej podstawy prawnej do dalszego wypłacania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Źródłem przyznania tego równoważnika nie było uprawnienie materialnoprawne sformułowane w ustawie, lecz jedynie formalna podstawa zawarta w § 8 rozporządzenia wykonawczego (powtórzenie § 11 z dawnego rozporządzenia z 1999 r.), na której oparto decyzję administracyjną o przyznaniu skarżącemu od [...] r. równoważnika pieniężnego. Jak już wykazano prawo do równoważnika pieniężnego należy rozumieć w ten sposób, iż jest to prawo do otrzymania (zainkasowania) tego równoważnika, wynikające z danego przepisu prawa, a nie abstrakcyjne uprawnienie do żądania jego wypłaty wykreowane przez decyzję administracyjną.

Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów skargi, jakoby decyzja o uchyleniu decyzji z [...] r. i cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego od dnia 1 stycznia 2006 r. odebrała skarżącemu prawo słusznie nabyte, skoro prawo to nie zostało przyznane przez ustawodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 415/10, opubl.: CBOSA). Innymi słowy, dopóki obowiązywał przepis prawa powszechnie obowiązującego przyznający emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego, dopóty mogła pozostawać w obrocie deklaratoryjna decyzja z [...] r. stwierdzająca prawo skarżącego do tego równoważnika. Jednakże wobec tego, że od dnia 1 stycznia 2006 r. prawo do równoważnika pieniężnego skarżącemu nie przysługuje, brak jest przekonujących argumentów za dalszym utrzymywaniem w obrocie prawnym decyzji z [...] r., ponieważ nie była i nie jest ona w stanie wywrzeć już żadnych skutków w sferze praw i obowiązków skarżącego.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz to, że skarga do sądu administracyjnego nie miała uzasadnionych podstaw, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.