Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 14/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 237 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: par. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

|

Przedmiotem skargi jest decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia pośmiertnie choroby zawodowej u A. K.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 29 października 2013 r. wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej wdowy I. K. – nowotworu złośliwego płuca lewego, wywołanego działaniem promieniowania jonizującego, u zmarłego A. K. Jak ustalono, A. K. pracował w Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w W. w okresie od 3 września 1958 r. do 3 listopada 1959 r. na stanowisku górnik ładowacz pod ziemią oraz w okresie od 13 stycznia 1962 r. do 26 listopada 1985 r. na stanowiskach górnik ładowacz, młodszy cieśla, cieśla, górnik pod ziemią. Łączny okres narażenia na czynnik rakotwórczy – promieniowanie jonizujące wyniósł 24 lata i 7 miesięcy. Promieniowanie jonizujące występujące w powietrzu w podziemnych wyrobiskach kopalni było emitowane przez naturalne pierwiastki promieniotwórcze – radon i produkty jego rozpadu. Wdychanie produktów rozpadu radonu prowadzi do napromieniowania układu oddechowego, a w konsekwencji może spowodować wystąpienie choroby nowotworowej płuc. Narażenie zawodowe na promieniowanie jonizujące w podziemnych wyrobiskach górniczych kopalń węgla kamiennego w W., potwierdzają wyniki pomiarów wykonanych przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. oraz Główny Instytut Górnictwa w K.. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. – Oddział w W. w orzeczeniu z dnia 11 września 2014 r. nr [...] nie stwierdził u A. K. pośmiertnie choroby zawodowej - nowotworu złośliwego płuca lewego, wywołanego działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10 %. W orzeczeniu wskazano, że DWOMP zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o dokonanie szacunku prawdopodobieństwa udziału zawodowej ekspozycji na promieniowanie jonizujące w indukcji nowotworu. Obliczony wynik wyniósł 4,2 %, co nie dało podstaw do uznania nowotworu za chorobę zawodową. Choroby zawodowej nie rozpoznał również Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z dnia 10 października 2014 r. nr [...], uzupełnionym w dniu 28 stycznia 2015 r., ponieważ wynik prawdopodobieństwa indukcji nowotworu wyniósł 4,2 %.

Organ pierwszej instancji wskazał, że choroba zawodowa nie została rozpoznana przez dwie upoważnione do tego placówki służby zdrowia mimo wieloletniego narażenia zawodowego zmarłego na czynnik rakotwórczy, jakim jest promieniowanie jonizujące. Nowotwór popromienny może być uznany za chorobę zawodową, jeżeli prawdopodobieństwo indukcji nowotworu przekracza 10 %. Przy uwzględnieniu danych na temat długości i wielkości ekspozycji zawodowej oraz informacji o paleniu papierosów w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi dokonano szacunku prawdopodobieństwa udziału zawodowej ekspozycji na promieniowanie jonizujące w indukcji nowotworu. Obliczony wynik wynosi 4,2 %, co nie daje podstaw do uznania nowotworu płuca za chorobę zawodową. Wynik zależy w istotnym stopniu od faktu, że chorobę rozpoznano po upływie 28 lat od zakończenia narażenia zawodowego, a ryzyko spada dość szybko po zaprzestaniu ekspozycji. Ponadto dodatkowym czynnikiem rozwoju nowotworu był wieloletni (około 25 lat) nałóg palenia papierosów.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i pośmiertne stwierdzenie choroby zawodowej – nowotworu złośliwego płuca lewego wywołanego promieniowaniem jonizującym, względnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając rażące naruszenie:

- art. 6, art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zaniechania dokonania wnikliwej oceny prawidłowości przeprowadzonych przez Instytut Medycyny Pracy szacunków prawdopodobieństwa udziału zawodowej ekspozycji na promieniowanie jonizujące w indukcji nowotworu i bezkrytyczne przyjęcie tych ustaleń za własne, mimo iż faktycznie szacunki te, wobec nie wskazania podstaw do ich ustalenia, budzą zasadnicze wątpliwości,

- art. 8 i art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności przez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie podjętego rozstrzygnięcia,

- art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 w związku z art. 109 § 1 k.p.a. przez zaniechanie doręczenia pism oraz decyzji ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi oraz przez uniemożliwienie pełnomocnikowi strony wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania w pierwszej instancji, a w konsekwencji przez pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie.

Według strony organ w sposób zupełnie dowolny przyjął za własne twierdzenia Instytutów Medycyny Pracy i nie poddał ich przy tym żadnej analizie. Strona wskazała na daleko idącą dowolność w zakresie ustalenia szacunku prawdopodobieństwa, bez podania podstawy takiego ustalenia. Organ pominął, że zmarły przez około 24 lata narażony był na promieniowanie jonizujące, które doprowadziło do powstania nowotworu złośliwego płuca lewego. Strona wskazała, że pismem z dnia 19 września 2014 r. pełnomocnik strony zgłosił się do udziału w sprawie, załączając pełnomocnictwo. Natomiast organ nie doręczał żadnych pism ani informacji pełnomocnikowi strony. Pełnomocnik nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, a o wydanej decyzji dowiedział się od strony.

Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie prawdopodobieństwo udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu płuc u zmarłego wyniosło 4,2 %, przy uwzględnieniu potwierdzonych wartości stężeń radonu i jego pochodnych w podziemnych wyrobiskach górniczych (od 0,59 µ JM-3 do 4,3 JM-3). Placówka diagnostyczno – orzecznicza II stopnia wyjaśniła i opisała metodologię ustalenia (obliczenia) procentowego prawdopodobieństwa indukcji nowotworu płuca zdiagnozowanego u zmarłego. Nadto placówki orzecznicze wskazują na fakt, że chorobę nowotworową rozpoznano po upływie 28 lat od zakończenia narażenia zawodowego, a ryzyko indukcji nowotworu spada dość szybko po zakończeniu ekspozycji. Poza tym bardzo duże znaczenie ma również narażenie pracownika na inne czynniki rakotwórcze – pozazawodowe, a zwłaszcza dym tytoniowy. Zmarły palił papierosy przez 25 lat, zatem biorąc pod uwagę istniejący pozazawodowy, ewidentny czynnik ryzyka rozwoju nowotworu płuca oraz wynik obliczenia indukcji pierwotnego ogniska nowotworowego w lewym płucu przez promieniowanie jonizujące, który wykazał wartość poniżej 10 %, brak jest podstaw do uznania zawodowej etiologii schorzenia, a tym samym nie ma podstaw do uznania związku choroby z warunkami pracy. Związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nowotworem a warunkami pracy został wykluczony, gdyż tylko ponad 10 % prawdopodobieństwo indukcji nowotworu pozwala na przyjęcie takiego domniemania. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że prawdopodobnie pełnomocnik złożył w imieniu mocodawczyni wniosek o powtórne badanie w jednostce orzeczniczej II stopnia, zatem domniemać można, że złożył umocowanie przed jednostkami orzeczniczymi, jednak takie pełnomocnictwo na etapie postępowania pierwszej instancji nie zostało organowi przedstawione. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji zostało złożone w sposób prawidłowy stosowne pełnomocnictwo z dnia 14 maja 2014 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zaniechania dokonania wnikliwej oceny prawidłowości przeprowadzonych przez Instytuty Medycyny Pracy badan i opinii oraz przez bezrefleksyjne uznanie za własne twierdzeń zawartych w tych opiniach bez sprawdzenia ich pod kątem merytorycznym, m. in. w zakresie prawidłowości toku rozumowania podmiotów sporządzających te opinie,

- art. 8 w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności przez ograniczenie się do przytoczenia treści przepisów oraz orzeczeń sądowych bez wykazania w uzasadnieniu "własnego" toku rozumowania, zarówno co do oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, jak też odnośnie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej,

- art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 w związku z art. 109 § 1 w związku z art. 15 k.p.a. przez pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w toczącym się przed organem pierwszej instancji postępowaniu, w następstwie zaniechania doręczenia pism i decyzji pełnomocnikowi skarżącej oraz przez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów, a w konsekwencji przez naruszenie prawa do dwuinstancyjnego postępowania.

Według strony § 2 w związku z pkt 17.9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych nie spełnia wymagań związanych z techniką prawidłowej legislacji oraz zasadą proporcjonalności, a także z konstytucyjnym prawem do zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji nie mogą zostać zastosowane w sprawie. Brak jest jakichkolwiek wskazówek interpretacyjnych, które mają normatywny charakter, w oparciu o które można ustalić poziom działania promieniowania jonizującego z poziomem prawdopodobieństwa indukcji. Ustawodawca winien ustalić przynajmniej przesłanki (określone w sposób precyzyjny) w oparciu, o które poziom prawdopodobieństwa indukcji będzie ustalany. Wymóg, aby prawdopodobieństwo indukcji przekraczało 10 % narusza istotę prawa do zabezpieczenia społecznego. Przyjęcie tak wysokiego poziomu prawdopodobieństwa indukcji w korelacji z brakiem jednoznacznych wskazówek czynienia ustaleń w tym zakresie pozbawia skarżącą prawa do zabezpieczenia społecznego, które jest następstwem ustalenia choroby zawodowej. Ustanawiając ograniczenia w zakresie podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej należy uwzględnić konstytucyjną zasadę prawa do zabezpieczenia społecznego.

Ponadto strona zarzuciła, że nie zostały poddane ocenie w sposób wnikliwy opinie złożone przez Instytuty Medycyny Pracy. W opiniach tych nie został przedstawiony w sposób jednoznaczny i precyzyjny sposób ustalenia wysokości narażenia na promieniowanie. Fakt, że złożone opinie winny być zakwalifikowane jako opinie biegłych w żadnym razie nie zwalnia organu z obowiązku dokonania oceny tych opinii. Pominięto przy tym okoliczność, że zmarły przez około 24 lata narażony był na promieniowanie jonizujące, które doprowadziło do powstania nowotworu złośliwego płuca lewego. Organ nie poddał też analizie dokumentacji medycznej, z której jednoznacznie wynika, że stan chorobowy męża powódki był wywołany szkodliwymi warunkami pracy – promieniowaniem jonizującym. Brak jest natomiast jakiejkolwiek dokumentacji, potwierdzającej fakt palenia i ewentualnie wpływu palenia papierosów na chorobę zawodową.

Ponadto z uzasadnienia decyzji nie wynika sposób dokonywania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nadto podstawa prawna nie została wskazana i uzasadniona w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Zaniechano doręczania pism i decyzji pełnomocnikowi strony oraz uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów. Cała korespondencja była doręczana bezpośrednio do skarżącej, mimo iż miała pełnomocnika ustanowionego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kodeks pracy w art. 2351 stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała w dniu 30 czerwca 2009 r. rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367). Stosownie do upoważnienia ustawowego Rada Ministrów miała określić w drodze rozporządzenia m. in. wykaz chorób zawodowych, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych – uwzględniając aktualną wiedzę w zakresie patogenezy i epidemiologii chorób powodowanych przez czynniki szkodliwe dla człowieka występujące w środowisku pracy oraz kierując się koniecznością zapobiegania występowaniu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Uregulowania tego rozporządzenia stały się podstawą rozstrzygnięć organów inspekcji sanitarnej. Przepis § 2 rozporządzenia stanowi, że wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, zaś regulacje procesowe zawarte w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych stanowią lex specialis wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia, o której mowa w § 5 ust. 2, to jest m. in. do poradni chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy. Właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie przepisów ustawy o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej (§ 5 ust. 1). Następnie lekarz tej jednostki na podstawie przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Co istotne, jeżeli zakres informacji zawartych w wymienionej dokumentacji jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie do pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego lub pracownika (§ 6 ust. 5 rozporządzenia). Pracownik (i tylko pracownik, nie zaś pracodawca), badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, w razie uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, inspektor sanitarny decyduje o wyborze sposobu uzupełnienia materiału dowodowego przez podjęcie wymienionych w nim czynności. Przepis ten nie wprowadza zatem hierarchii dowodów przez przyznanie prymatu jednej czynności dowodowej nad inną, w tym zwłaszcza konsultacji jednostki orzeczniczej II stopnia.

W świetle wskazanych przepisów, wydając decyzję w przedmiocie choroby zawodowej, organy inspekcji sanitarnej mają na względzie, czy spełnionych zostało kilka pozytywnych elementów jednocześnie, tj. rozpoznana choroba musi znaleźć się w wykazie chorób zawodowych, musi być stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym chorobę zawodową, a wyniki oceny warunków pracy pozwalać na stwierdzenie bezpośrednie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że spowodowana została narażeniem zawodowym. Brak jednego z tych elementów uzasadnia wydanie decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

W poz. 17 pkt 9 wykazu chorób zawodowych wymieniono nowotwory wywołane działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10 %.

Organ orzekający wydaje decyzję kierując się opiniami medycznymi zawartymi w orzeczeniach lekarskich, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Orzeczenie to jest szczególnym rodzajem dowodu, który w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter opinii biegłego. Powinno zatem być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ.: Prokuratura i Prawo 1995/2/53 oraz z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, publ.: LEX nr 45833).

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że organ inspekcji sanitarnej nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia chorego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06, publ. CBOSA i powołane w nim orzecznictwo).

Sąd administracyjny, kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować dokonane przez niego ustalenia faktyczne, co prowadzi do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. z powodu wydania w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk.

Nie będąc zatem uprawnionym do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2429/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 256/08 dostępne w CBOSA), Sąd uznał, że organy sanitarne, opierając się na stanowisku zajętym przez uprawnionych lekarzy, zgodnie z prawem rozstrzygnęły sprawę. Organy sanitarne, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonały oceny materiału dowodowego, w tym orzeczeń lekarskich. W ocenie Sądu stanowiska będące opinią biegłego, wydane w tym postępowaniu przez D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Oddział w W., a następnie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. spełniają powyższe wymagania.

Orzeczenia lekarskie tych jednostek nie budzą wątpliwości, są jednoznaczne, rzetelne i obiektywne. Wydane zostały na podstawie właściwie sporządzonej analizy narażenia zawodowego oraz dostępnej dokumentacji medycznej. Nie są więc zasadne zarzuty skarżącej, iż wydane decyzje zapadły bez przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego. Nie można także podzielić stanowiska strony, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niepełny. W szczególności organ odwoławczy w sposób wszechstronny oraz wnikliwy przeprowadził postępowanie dowodowe, co znalazło odzwierciedlenie zwłaszcza w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ decyzja zawiera wszystkie elementy wyszczególnione w tym przepisie, a uzasadnienie decyzji spełnia przewidziane przepisami prawa wymagania, w tym zawiera wyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Odmienna ocena materiału dowodowego nie stanowi naruszenia przez organ art. 8 w związku z art. 11 k.p.a.

Orzeczenie lekarskie DWOMP z dnia 11 września 2014 r. nr 193/2013 o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pośmiertnie zostało wydane na podstawie całości posiadanej dokumentacji medycznej zmarłego, po uzyskaniu w dniu 21 sierpnia 2014 r. wyliczenia prawdopodobieństwa indukcji nowotworu płuca z Instytutu Medycyny Pracy w Ł.. Jak wskazał DWOMP, wyliczone prawdopodobieństwo udziału ekspozycji zawodowej wyniosło 4,2 %, co nie daje podstaw do uznania nowotworu płuc u zmarłego za chorobę zawodową. Na powyższy wynik składa się kilka przyczyn: chorobę rozpoznano po upływie 28 lat od zakończenia narażenia zawodowego (ryzyko spada dość szybko po zaprzestaniu ekspozycji), dodatkowym istotnym czynnikiem rozwoju nowotworu był wieloletni (około 25 lat) nałóg palenia papierosów.

Również Instytut Medycyny Pracy w S. w orzeczeniu z dnia 30 października 2014 r. nr [...] (uzupełnionym w dniu 28 stycznia 2015 r.) nie stwierdził podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Przy piśmie z dnia 10 marca 2015 r. Instytut Medycyny Pracy w Ł. przekazał dokument obrazujący sposób obliczenia procentowego prawdopodobieństwa indukcji nowotworu płuc u męża skarżącej. Natomiast w piśmie z dnia 15 lipca 2015 r. IMP wyjaśnił, że istotnym pozazawodowym czynnikiem ryzyka rozwoju nowotworu płuc jest palenie papierosów; zmarły palił papierosy przez 25 lat w ilości 15 – 20 sztuk dziennie, przez ostatnie 30 lat nie palił papierosów. Podczas procesu rozpatrywania zgłoszenia choroby zawodowej uwzględniono dane na temat długości i wielkości ekspozycji zawodowej na promieniowanie jonizujące oraz informacje o paleniu papierosów, dokonując szacunku prawdopodobieństwa udziału zawodowej ekspozycji na promieniowanie jonizujące w indukcji nowotworu. Obliczony wynik wyniósł 4,2 %, a składa się na niego kilka przyczyn: chorobę rozpoznano po upływie 28 lat od zakończenia narażenia zawodowego, a ryzyko spada dość szybko po zaprzestaniu ekspozycji, dodatkowym istotnym czynnikiem ryzyka rozwoju nowotworu był wieloletni (około 25 lat) nałóg palenia papierosów.

Wyjaśniając w piśmie z dnia 25 sierpnia 2015 r. metodologię określenia prawdopodobieństwa indukcji nowotworu IMP w Ł. wskazał, że prawdopodobieństwo zostało obliczone przy użycie programu komputerowego "Interactive Radio Epidemiological Program – Probability of Cancer Causation for Exposures to Radiation". Przy dokonywaniu obliczeń w programie uwzględnia się m. in. informacje o rozpoznanym nowotworze (rodzaj nowotworu, lokalizacja, data rozpoznania), dane osoby (płeć, data urodzenia, wywiad dotyczący palenia tytoniu) oraz wiadomości o narażeniu zawodowym (dawka promieniowania, rodzaj ekspozycji, typ promieniowania). Na podstawie takich informacji wyliczane jest prawdopodobieństwo związku przyczynowego nowotworu złośliwego z narażeniem zawodowym, a następnie przed wydaniem ostatecznej opinii interpretowane przez lekarza biegłego w dziedzinie medycyny pracy.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organy sanitarne w sposób należyty wyjaśniły stan faktyczny sprawy, czyniąc zadość wymaganiom art. 7, art. 77 § 1. Organy sanitarne, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonały oceny materiału dowodowego, w tym orzeczeń lekarskich. W świetle prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych sprawy brak jest podstaw do uznania, że zmarły chorował na chorobę zawodową – nowotwór płuca lewego, wywołanego działaniem promieniowania jonizującego, skoro prawdopodobieństwo indukcji nowotworu wynosiło 4,2 %, a więc nie przekroczyło 10 %.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia z uwagi na brak jakichkolwiek wskazówek interpretacyjnych, które mają normatywny charakter, w oparciu o które można ustalić poziom prawdopodobieństwa indukcji. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 237 Kodeksu pracy Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia m. in. wykaz chorób zawodowych – uwzględniając aktualną wiedzę w zakresie patogenezy i epidemiologii chorób powodowanych przez czynniki szkodliwe dla człowieka występujące w środowisku pracy oraz kierując się koniecznością zapobiegania występowaniu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Oznacza to, że wykaz chorób zawodowych winien odpowiadać aktualnemu stanowi wiedzy medycznej dotyczącej powstawania chorób zawodowych, a także wymogom Unii Europejskiej, ponieważ proces integracyjny uzasadnia bliższe dostosowanie polskich przepisów do praktyki unijnej. Wykaz chorób zawodowych, rekomendowany w krajach Unii Europejskiej został ogłoszony jako załącznik do zaleceń Komisji Europejskiej z 19 sierpnia 2003 r. dla państw członkowskich, dotyczących przyjęcia Europejskiego Wykazu Chorób Zawodowych. Projekt wykazu chorób zawodowych był konsultowany w Komisji Europejskiej i uzyskał akceptację odpowiedniego biura Unii Europejskiej w Luksemburgu, które zajmuje się unifikacją zasad konstrukcji wykazów chorób zawodowych w krajach Unii Europejskiej. Polska lista chorób zawodowych jest zgodna ze standardami Unii Europejskiej oraz dostosowana do Europejskiego Wykazu Chorób Zawodowych, który muszą respektować wszystkie państwa wspólnoty, z tym że każdy kraj może ten wykaz rozszerzyć. Ponadto szczegółowe analizy dotyczące wpływu promieniowania jonizującego na indukcje nowotworów podają m. in. raporty Komitety Naukowego ONZ do Badania Skutków Promieniowania Atomowego (UNSCEAR), Narodowej Akademii Nauk USA, Narodowego Instytutu Raka w Bethesda w USA, który sformułował dla określonych rodzajów nowotworów w poszczególnych narządach reprezentatywne modele obliczeniowe wartości ryzyka względnego dla określonych dawek rocznych. Opierając się na dostępnych danych przyjęto jako wartość zobiektywizowaną i potwierdzoną wynikami badań, że wartością progową dla uznania narażenia zawodowego za wystarczające dla rozpoznania nowotworu złośliwego jako choroby zawodowej w Polsce jest wartość AS (udział promieniowania) większa niż 10 % (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2519/14).

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 w związku z art. 109 § 1 w związku z art. 15 k.p.a. przez pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w toczącym się przed organem pierwszej instancji postępowaniu. Organy słusznie zauważyły, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie zostało przedłożone pełnomocnictwo do zastępowania skarżącej przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Wałbrzychu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pełnomocnictwo takie zostało przedłożone Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy dla celów postępowania prowadzonego przed organami medycyny pracy. Z pisma DWOMP z dnia 24 września 2014 r. skierowanego do IMP w Sosnowcu wynika, że adwokat R. B. jako pełnomocnik skarżącej złożył wniosek do DWOMPP o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce orzeczniczej II stopnia. Pełnomocnictwo przedłożone DWOMP nie upoważnia natomiast pełnomocnika do udziału w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zgodnie bowiem z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Natomiast pełnomocnik nie złożył pełnomocnictwa do akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez DWOMP.

Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.