Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 632/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 111§ 2
journal: Dz.U. 2019 poz 825
law: Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym - tekst jedn.
article: art. 49,
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 154 § 1, § 3, § 6, § 7.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 969/21 w sprawie ze skargi W. M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 54/19 stwierdzającego bezczynność w sprawie stwierdzenia daty przejścia sędziego w stan spoczynku 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz W. M. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 969/21, oddalił skargę W.M.a (dalej: skarżący) na niewykonanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 54/19, uwzględniającego skargę na bezczynność w przedmiocie stwierdzenia daty przejścia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego w stan spoczynku.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 4 kwietnia 2018 r., powołując się na art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 825; dalej zwanej w skrócie: "u.S.N.") w zw. z art. 49 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.; dalej zwanej w skrócie: "p.u.s.a."), skarżący złożył Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierowane do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent lub organ) oświadczenie o przejściu w stan spoczynku z dniem 1 września 2018 r.

Kancelaria Prezydenta w wystosowanych do skarżącego (bezpośrednio lub za pośrednictwem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego) pismach z 12 czerwca 2018 r., 13 września 2018 r., 25 kwietnia 2019 r. i 25 czerwca 2019 r., odmówiła zastosowania art. 111 § 2 u.S.N. do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący złożył 8 lipca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta z powodu niewydania aktu, do którego wydania organ ten był zobowiązany na podstawie art. 39 u.S.N. Wskazał, że p.u.s.a. nie zawiera odrębnej regulacji dotyczącej przechodzenia w stan spoczynku sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem na mocy art. 49 p.u.s.a. zastosowanie w tym przedmiocie ma ustawa o Sądzie Najwyższym. Podniósł, że zmiany dotyczące statusu sędziów Sądu Najwyższego dotyczą bezpośrednio również sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz że art. 111 § 2 u.S.N. nie przewiduje żadnych dodatkowych warunków przejścia w stan spoczynku. Skarżący wskazał, że jego stanowisko potwierdziła Krajowa Rada Sądownictwa w uchwale z 12 lipca 2018 r. Uzasadniając dopuszczalność skargi na bezczynność Prezydenta , skarżący uznał, że zasadne jest zakwalifikowanie Prezydenta do kręgu organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Zaznaczył przy tym, że w zakresie ujętym w art. 39 u.S.N. Prezydent nie ma uprawnień dyskrecjonalnych, tzw. prerogatyw, do których należy m.in. mianowanie sędziów. W ocenie skarżącego stwierdzenie daty przejścia w stan spoczynku sędziego oparte o art. 39 u.S.N. nosi znamiona aktu lub czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezydenta do wydania aktu (dokonania czynności) w przedmiocie stwierdzenia daty jego przejścia w stan spoczynku, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł, 4) przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł oraz 5) zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bądź o jej oddalenie.

Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 54/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części uwzględnił powyższą skargę, stwierdził bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie stwierdzenia daty przejścia sędziego w stan spoczynku uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zobowiązał Prezydenta do wydania aktu, o którym mowa w art. 39 u.S.N., w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt. W pozostałej części WSA oddalił skargę, zasądzając również na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II GSK 295/20, oddalił wniesione od tego wyroku WSA skargi kasacyjne Prezydenta i skarżącego.

Prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został przesłany do Kancelarii Prezydenta w dniu 2 grudnia 2020 r. drogą elektroniczną (ePUAP), natomiast doręczenia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 54/19, oraz przesłania akt administracyjnych sprawy, WSA dokonał poprzez doręczenie Kancelarii Prezydenta w dniu 26 stycznia 2021 r.

Skarżący wezwał Prezydenta do wykonania tego wyroku WSA w Warszawie pismem z 19 stycznia 2021 r., doręczonym organowi 27 stycznia 2021 r.

Pismem z 22 lutego 2021 r., nadanym 1 marca 2001 r. i doręczonym Prezydentowi 2 marca 2021 r., skarżący wniósł skargę na "niewykonanie" przez Prezydenta wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2019 r. o sygn. akt VI SAB/Wa 54/19, domagając się:

1. wymierzenia organowi grzywny w wysokości 40.000 zł,

2. przyznania Skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł,

3. zasądzenia od organu na rzez Skarżącego kosztów postępowania,

4. rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym poza kolejnością wpływu.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że pomimo uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2019 r, sygn. akt VI SAB/Wa 54/19, organ nie wydał decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu i pozostaje w bezczynności w wykonaniu ww. wyroku.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że Prezydent wykonał wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 54/19, wydając 5 marca 2021 r. dwa postanowienia dotyczące dochodzonego rozstrzygnięcia:

- o nr 1130.21.2021 w sprawie stwierdzenia daty przejścia w stan spoczynku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego

- oraz o nr 1130.22.2021 w sprawie stwierdzenia daty przeniesienia w stan spoczynku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Postanowienia z 5 marca 2021 r. zostały przekazane pismem z 8 marca 2021 r. Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o przekazanie skarżącemu. Równocześnie w tym samym dniu skarżący został poinformowany bezpośrednio przez Kancelarię Prezydenta , w drodze elektronicznej, o fakcie wydania ww. postanowień Prezydenta .

Organ wskazał, że opóźnienie w wykonaniu wyroku miało bardzo nieznaczny wymiar (1 tydzień), a ponadto było usprawiedliwione okolicznościami sprawy, która dotyczyła precedensowych kwestii. Wymagało to dokonania szczegółowej oceny prawnej możliwych do zastosowania podstaw prawnych podejmowanego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności było niezbędne dla oceny możliwego zakresu rozstrzygnięcia organu. Dotyczyło to również oceny statusu skarżącego jako sędziego i zakresu wykonywanych obowiązków sędziego.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 13 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 969/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisał dotychczasowe postępowanie, wskazując na datę doręczenia organowi akt, datę wpływu wezwania organu przez skarżącego do wykonania wyroku oraz datę wpływu skargi na niewykonanie wyroku do organu.

Zdaniem WSA rozpoznanie skargi oznaczonej datą 22 lutego 2021 r. na niewykonanie przez Prezydenta wyroku WSA z 6 listopada 2019 r., która wpłynęła do organu 2 marca 2021 r. tj. po upływie w dniu 26 lutego 2021 r. określonego w tym wyroku miesięcznego termin do wydania aktu – wymagało ustalenia przez sąd, czy organ pozostaje w bezczynności w wydaniu aktu, do którego był zobowiązany ww. wyrokiem, a także ustalenia przez sąd, przy żądaniu wymierzenia temu organowi grzywny, okoliczności związanych z postępowaniem organu w okresie po doręczeniu mu wyroku rozstrzygającego skargę na bezczynność.

W ocenie sądu pierwszej instancji, znajdują uzasadnienie argumenty Prezydenta , że opóźnienie w wykonaniu wyroku miało bardzo nieznaczny wymiar 1 tygodnia, a ponadto było usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Charakter sprawy wymagał niebudzących uzasadnionych wątpliwości ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego. Niewątpliwie sprawa dotyczyła kwestii precedensowych, odnośnie do których należało dokonać szczegółowej oceny prawnej możliwych do zastosowania podstaw prawnych podejmowanego rozstrzygnięcia oraz ustalić i ocenić status skarżącego jako sędziego i zakres wykonywanych obowiązków sędziego. Dopiero bowiem sąd w wyroku z 6 listopada 2018r., VI SAB/Wa 54/19, uznał, że sędzia NSA był uprawniony do przejścia w stan spoczynku na podstawie art. 111 § 2 u.S.N. w związku z art. 49 p.u.s.a. i wyrok ten NSA utrzymał w mocy. Stan faktyczny sprawy wskazuje zatem, że istotne dla przedmiotu sporu okoliczności zostały ostatecznie przesądzone w powyższym wyroku NSA. WSA wskazał również, że uchwała KRS nr 604/2020 z 24 lipca 2020 r. mówiła o przeniesieniu z dniem 24 lipca 2020 r. sędziego w stan spoczynku, gdy tymczasem skarżący wnosił o przejście w stan spoczynku z dniem 1 września 2018r.

Powyższe oznacza zdaniem WSA, że "po wydaniu wyroku stwierdzającego bezczynność organu, tygodniowe opóźnienie wydania aktu (w istocie dwóch postanowień z 5 marca 2021 r.) mimo zakreślonego przez sąd terminu 1 miesiąca - charakter sprawy oraz wymagające ustaleń okoliczności stanu faktycznego i prawnego stanowią okoliczności związane z postępowaniem organu w okresie po doręczeniu mu - 25 stycznia 2021 r. – wyroku rozstrzygającego poprzednią skargę na bezczynność. (...) Akta administracyjne potwierdzają aktywną wymianę korespondencji pomiędzy Kancelarią Prezydenta , Prezesem NSA i skarżącym w kwestii daty wykonywania obowiązków orzeczniczych w 2020 r., w celu ustalenia terminu przejścia skarżącego w stan spoczynku (k. 311, k.313 i 319 akt adm.). Wskazują niespornie na to, że skarżący orzekał w kwietniu 2020r. (w dniach 27 i 30 kwietnia), a po 1 września 2019 r. korzystał ze zwolnień lekarskich i urlopu dla poratowania zdrowia. WSA wskazał także, że akta zawierają również opinię prawną dotyczącą projektu postanowienia Prezydenta w tej sprawie (k. 281 akt adm.). Nadto w piśmie skarżącego z 7 lutego 2021 r., doręczonym do Kancelarii Prezydenta , wskazywał on osobiście, że po 1 września 2018 r. w zasadzie nie wykonywał obowiązków orzeczniczych, gdyż korzystał ze zwolnień lekarskich, urlopu dla poratowania zdrowia i urlopów wypoczynkowych i orzekał tylko na dwóch posiedzeniach niejawnych 27 i 30 kwietnia 2020 r. W dacie tego pisma nadal korzystał ze zwolnień lekarskich. Z kolei Kancelaria Prezydenta zwracała się pismem z 9 lutego 2021 r. do Prezesa NSA o zajęcie stanowiska w sprawie związanej z terminem przejścia skarżącego w stan spoczynku i do 22 lutego 2021 r. nie otrzymała odpowiedzi w tej sprawie. Prezes NSA zajął stanowisko w piśmie z 23 lutego 2021 r. Po uzyskaniu opinii prawnej z 26 lutego 2021 r., akt został wydany w formie dwóch postanowień z 5 marca 2021 r.

Mając na uwadze powyższe WSA oddalił skargę uznając, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny w żądanej skargą wysokości, jak też przyznania skarżącemu żądanej sumy pieniężnej.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku WSA, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 154 § 1, 3, 7 p.p.s.a poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, a w konsekwencji naruszenie wynikowego art. 151 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w części obejmującej grzywnę w kwocie 4.000 zł oraz sumę pieniężną należną skarżącemu w tej samej wysokości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, 3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a., zrzekając się rozprawy, ewentualnie na zasadzie art. 15zzs4 ust. 1, ewentualnie ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie.

W odpowiedzi na stanowisko organu skarżący złożył pismo procesowe z 31 marca 2022 r., podtrzymując swoje dotychczasowe twierdzenia i żądania. W piśmie tym na podstawie art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 i art. 19 p.p.s.a. zasugerował rozważenie przez sąd z urzędu nieważności zaskarżonego wyroku z powodu zasiadania w składzie orzekającym sędzi J. W., wadliwie powołanej na stanowisko sędziego WSA w 2019 r. na skutek rekomendacji Krajowej Rady Sądownictwa obecnej kadencji, kwestionowanej przez wszystkie składy Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, co uzasadnia wątpliwości co do bezstronności sędzi w tej sprawie, poparte także faktem uzyskania przez tę sędzię nominacji do NSA po niezwykle krótkim okresie orzekania w WSA.

W piśmie z 11 maja 2022 r. skarżący wniósł o wyznaczenie rozprawy w trybie możliwości wprowadzonej ustawą "covidową", bądź wyznaczenie terminu rozprawy w trybie "przyspieszonym", a w pismach z 12 października 2022 r. i 10 listopada 2022 r. poinformował o braku technicznej możliwości udziału w rozprawie online.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 17 listopada 2022 r., w związku z oświadczeniem sędziego o braku możliwości wzięcia udziału w rozprawie zdalnej z przyczyn technicznych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w dniu wyznaczonym na rozprawę i w składzie wyznaczonym na ten dzień, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, zaskarżony wyrok jest bowiem niezgodny z prawem.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do wskazanej przez skarżącego w piśmie z 31 marca 2022 r. wątpliwości co do bezstronności sędziego biorącego udział w wydaniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że - co do samej zasady - podniesione okoliczności mogłyby być poddane ocenie w ramach badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności, w tym z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu, jednakże wobec uwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej i w konsekwencji uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że odpadły przesłanki przeprowadzenia tego testu. Uchylenie zaskarżonego wyroku wywołuje bowiem skutek wsteczny, a mianowicie następuje powrót do stanu procesowego istniejącego przed wydaniem orzeczenia przez WSA i nieaktualne staje się orzeczenie tego sądu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021, art. 185, t. 3). Zgodnie z art. 185 § 2 p.p.s.a. sąd ponownie rozpoznając tę sprawę, rozpozna ją w innym składzie. Gdyby zaś strona powzięła wątpliwości co do bezstronności składu orzekającego wyznaczonego do ponownego rozpoznania tej sprawy, będzie wówczas mogła złożyć wniosek o zbadanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności, według zasad określonych w art. 5a ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137).

Z tego względu, wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut błędnej wykładni przez sąd art. 154 § 1, 3 i 7 p.p.s.a., a z ostrożności procesowej zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu (str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej), i w konsekwencji naruszenia art. 151 p.p.s.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania zgodności z prawem rozstrzygnięcia sądu o oddaleniu skargi na niewykonanie wyroku, skoro niesporne w sprawie jest, że do wykonania wyroku doszło po wniesieniu przez skarżącego skargi do sądu, z przekroczeniem terminu wyznaczonego przez sąd.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 154 § 1 i 3 p.p.s.a. jest zasadny i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie bowiem zarzucono w skardze kasacyjnej, że nie zachodziła w tej sprawie podstawa do oddalenia rozpoznawanej przez sąd pierwszej instancji skargi. Sąd pierwszej instancji rozpatrywał wniesioną na podstawie art. 154 p.p.s.a skargę na niewykonanie przez Prezydenta wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 54/19. W wyroku tym nałożono na Prezydenta obowiązek wydania aktu przewidzianego w art. 39 u.S.N., w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt.

W orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkiem takiego zaniechania jest bowiem podważanie autorytetu państwa (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 643/19; to i kolejne cytowane poniżej orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i dla przeciwdziałania temu niebezpiecznemu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi w związku z niewykonaniem takiego wyroku. Art. 154 § 1 p.p.s.a. przewiduje mianowicie, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu w wydaniu aktu, o której mowa w tym przepisie, polega na bezczynności organu w podjęciu tego aktu w terminie wyznaczonym przez sąd. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że "Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi" (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17; por. także B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 154, pkt 7). Niewykonanie wyroku ma więc miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak również wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. postanowienie NSA z 28 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 2001/98).

W tej sprawie niesporne jest, że zwrot akt organowi nastąpił 26 stycznia 2021r. Wyznaczony przez sąd termin na wykonanie wyroku upłynął zatem 26 lutego 2021 r. Skargę w przedmiocie niewykonania tego wyroku wniesiono do organu 2 marca 2021 r., poprzedzając ją doręczonym organowi w dniu 27 stycznia 2021 r. wezwaniem organu do wykonania wyroku. Prezydent wykonał wyrok 5 marca 2021r., wydając postanowienie nr 1130.21.2021 w sprawie stwierdzenia daty przejścia w stan spoczynku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz postanowienie nr 1130.22.2021 w sprawie stwierdzenia daty przeniesienia w stan spoczynku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, o których 8 marca 2021r. poinformowano skarżącego elektronicznie i które tego dnia zostały przekazane wraz z pismem Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o przekazanie skarżącemu.

Mając na uwadze ten niesporny w tej sprawie stan faktyczny, zdaniem NSA należy uznać, że niewydanie przez Prezydenta w terminie wyznaczonym przez sąd tj. do 26 lutego 2021 r., aktu nakazanego przez sąd, oznaczało niewykonanie tego wyroku. Z tego powodu wniesiona w tej sprawie skarga na niewykonanie wyroku powinna zostać uwzględniona, a zatem rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji oddalające tę skargę jest niezgodne z prawem.

Powyższy sposób wykładni art. 154 § 1 p.p.s.a. potwierdza również treść normy zawartej w art. 154 § 3 p.p.s.a. Przewidziano w niej mianowicie, że "Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi." Ze wskazanego przepisu wynika, że ustawodawca jednoznacznie przesądził, że pomimo wykonania wyroku po wniesieniu skargi, nadal zachodzi konieczność dyscyplinowania organu, który nie wykonał wyroku we wskazanym przez sąd terminie (por. m.in. wyrok NSA z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 643/19). Pogląd, że wykonanie wyroku dokonane z uchybieniem terminu po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd, nie ma wpływu na ocenę jej zasadności, jest jednolicie przyjmowany w aktualnym orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 652/08; także np. wyroki WSA: w Warszawie z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1877/04; w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 757/14).

Należy zatem uznać, że w świetle obecnie obowiązującej regulacji prawnej, wydanie aktu lub podjęcie czynności, do której organ administracji był zobowiązany, z przekroczeniem terminu wskazanego w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, obliguje sąd do uwzględnienia skargi i wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie tego wyroku (por. m.in. P. Daniel, A. Skomra, Zakres sądowej kontroli w sprawach ze skarg o wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonywania wyroku sądu administracyjnego, ZNSA 2014, nr 6, s. 63; R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, pkt 5.1; B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 154, pkt 23 oraz cytowane tam wyroki WSA: w Warszawie z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2143/13; w Kielcach z 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 897/12; w Gdańsku z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 623/12). Zatem wystarczającą przesłanką, obligującą sąd do uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku i wymierzenia organowi grzywny jest przekroczenie terminu wyznaczonego w tym wyroku do wydania aktu lub podjęcia czynności.

W stanie faktycznym, który ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, tzn. w sytuacji stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji wykonania prawomocnego wyroku sądu przez Prezydenta dopiero po wniesieniu skargi, z uchybieniem terminu wyznaczonego przez sąd, skarga w tym przedmiocie nie mogła zostać przez sąd oddalona, lecz powinna zostać uwzględniona, co wyraźnie wynika z art. 154 § 3 p.p.s.a. Prezydent wykonał bowiem wyrok sądu wydając postanowienia dopiero 5 marca 2001 r., tj. po wniesieniu skargi w przedmiocie niewykonania wyroku (2 marca 2001 r.) i z tego względu niedopuszczalne było - w świetle przytoczonych przepisów - orzeczenie sądu o jej oddaleniu.

Podkreślenia wymaga, że uwzględnienie skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a polega na wymierzeniu organowi grzywny, do maksymalnej wysokości o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (por. m.in. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 154, pkt 6). W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 p.p.s.a. sąd obowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę, chyba że wniesienie skargi nastąpiło po wykonaniu wyroku lub załatwieniu sprawy (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 154, pkt 17). Celem skargi w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest co do zasady przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany (por. postanowienie NSA z 26 sierpnia 2014r., sygn. akt I FSK 1114/14). Skuteczność skargi na niewykonanie wyroku zależy jednak od tego czy, lub ewentualnie kiedy, organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku, tzn. czy nastąpiło to przed wniesieniem skargi czy dopiero po jej wniesieniu. Grzywna ma bowiem nie tylko charakter prewencyjny, służący zdyscyplinowaniu organu administracji do wykonania w sposób zgodny z prawem wyroku sądu administracyjnego, ale też represyjny (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1/17). W doktrynie podkreśla się, że ta grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych, obecna regulacja ustawowa zawarta w art. 154 § 3 p.p.s.a. usuwa bowiem dotychczasowe wątpliwości co do charakteru prawnego omawianej grzywny, a mianowicie, czy jest to swoisty środek przymuszania organu do określonego zachowania się czy też rodzaj kary za niewykonanie orzeczenia, wymierzany bez względu na to, czy organ po wniesieniu skargi wydał dany akt (por. J. Drachal [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zagadnienia wybrane. Materiał na konferencję sędziów NSA, Popowo 20–22 października 2003, Warszawa 2003, s. 95; cyt. za: B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 154, pkt 17).

Powyższy sposób wykładni art. 154 § 1 i § 3 p.p.s.a. potwierdza również porównanie treści tej regulacji z innymi przewidzianymi w p.p.s.a. przepisami dotyczącymi skarg na bezczynność. Zarówno bowiem w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewidzianej w art. 149 p.p.s.a., jak i w przypadku zawartej w art. 55 § 1 p.p.s.a. regulacji dotyczącej bezczynności organu w przekazaniu sądowi akt sprawy, wymierzenie organowi grzywny jest fakultatywne. W tych przypadkach sąd może, ale nie musi nałożyć na organ grzywny. Natomiast w przypadku kwalifikowanej bezczynności organu, polegającej na niewykonaniu wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, stwierdzenie przez sąd tej bezczynności prowadzi do uwzględnienia skargi w przedmiocie niewykonania wyroku, co polega na wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie, że zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji narusza art. 154 § 1 i 3 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię. Nie jest bowiem zasadny przyjęty przez sąd pogląd, że przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że możliwe jest oddalenie skargi w przedmiocie niewykonania wyroku sądu w razie stwierdzenia wykonania tego wyroku dopiero po upływie terminu wyznaczonego przez sąd i po wniesieniu skargi do sądu. Podkreślenia wymaga, że przytoczona powyżej treść przepisów art. 154 § 1 i § 3 nie daje podstaw do takiej ich wykładni. Stosownie do treści art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi, okoliczność zaś załatwienia sprawy po wniesieniu skargi może być jedynie uwzględniona jako wpływająca na wysokość orzeczonej grzywny i przyznanej sumy pieniężnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 643/19).

Nie ma też racji sąd pierwszej instancji, że w razie wykonania wyroku sądu po upływie terminu wyznaczonego przez sąd i po wniesieniu skargi do sądu, obowiązujące przepisy pozwalają oddalić skargę na podstawie kryteriów określonych w art. 154 § 2 p.p.s.a. Zastosowane przez WSA w Warszawie kryteria "charakteru sprawy oraz niebudzących uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego" mogą bowiem być stosowane przez sąd jedynie w przypadku, gdy sąd uwzględniając skargę w przedmiocie niewykonania wyroku sądu, nie tylko nakłada grzywnę o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ale również dodatkowo orzeka na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. tj. "o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku". Wynika to wyraźnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., w którym wskazano wyraźnie, że dotyczy on "przypadku, o którym mowa w § 1", a więc nakładania grzywny na organ w orzeczeniu uwzględniającym skargę w przedmiocie niewykonania wyroku sądu, oraz że takie orzeczenie może zapaść "ponadto", a zatem dodatkowo - obok orzeczenia o grzywnie.

Argumentacja sądu pierwszej instancji oparta na tych kryteriach, prowadząca w konsekwencji do usprawiedliwienia opóźnienia Prezydenta w wykonaniu w wyznaczonym terminie wyroku sądu nieznacznym uchybieniem terminu oraz precedensowym charakterem sprawy i okolicznościami jej stanu faktycznego i prawnego – nie mogła stanowić uzasadnienia dla oddalenia skargi.

Nie była też zasadna argumentacja odwołująca się do przewidzianych w k.p.a. terminów rozpoznawania spraw szczególnie skomplikowanych. Wyznaczony przez sąd administracyjny w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem odrębnym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (por. Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12.05.1998r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w okolicznościach faktycznych ustalonych przez sąd pierwszej instancji, zachodziły podstawy z art. 154 § 1 i § 3 p.p.s.a. do wymierzenia organowi grzywny, ponieważ do dnia wniesienia skargi Prezydent nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 54/19, zobowiązującego go do wydania aktu. W rozpoznawanej sprawie zatem WSA miał obowiązek uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku poprzez nałożenie na Prezydenta grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., w zakresie wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., co powinno nastąpić w ponownie prowadzonym przez sąd pierwszej instancji postępowaniu.

Co do wysokości tej grzywny, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ustawodawca przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku, wskazał jedynie jej maksymalną dopuszczalną wysokość w art. 154 § 6 p.p.s.a., nie określił natomiast przesłanek ustalania jej wysokości i kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie zatem wysokości grzywny w ponownie prowadzonym postępowaniu zostało pozostawione uznaniu sądu. Nie oznacza to jednak arbitralności sądu, bowiem ustalenie wysokości grzywny wymaga uwzględnienia funkcji tego środka prawnego i jednocześnie okoliczności indywidualnego przypadku (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1480/20), w tym w szczególności rodzaju sprawy, stopnia zawinienia organu, długotrwałości i przebiegu postępowania, wykonania wyroku przez organ po wniesieniu skargi, itp.

Nadto NSA zwraca uwagę, że obowiązujące przepisy przewidują, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty grzywny (art. 154 § 7 p.p.s.a.). Także określenie wysokości tej sumy pieniężnej zostało pozostawione uznaniu sądu, który również w tym przypadku powinien kierować się koniecznością uwzględnienia funkcji tego środka prawnego i okolicznościami indywidualnego przypadku. Wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej mają wymiar dolegliwości finansowej, pełnią zatem funkcję dyscyplinująco-represyjną. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że "zastosowaniu dodatkowo środka dyscyplinującego w postaci przyznania sumy pieniężnej przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek długotrwałego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 643/19).

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w całości, przekazując sprawę sądowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę i rozstrzygając o wysokości grzywny oraz o zasadności żądania przyznania w tej sprawie skarżącemu sumy pieniężnej i jej wysokości, sąd będzie związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 200 zł obejmuje zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł i zwrot opłaty za wniosek o sporządzenie uzasadnienia przez sąd I instancji w wysokości 100 zł.