Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2133/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 268a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37a, art 38
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 61/12 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia policjanta do dyspozycji komendanta powiatowego Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. M. kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Rz 61/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. M. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia policjanta do dyspozycji komendanta powiatowego Policji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), przeniósł [...] P. M. do swojej dyspozycji, z zachowaniem dotychczasowych, szczegółowo przedstawionych, składników uposażenia.

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że na skutek zmian w Komendzie Powiatowej Policji w [...], wprowadzonych Rozkazem Organizacyjnym z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], m.in. zlikwidowano Wydział [...], którego Naczelnikiem uprzednio był P. M., i utworzono w jego miejsce Wydział [...] oraz Wydział [...], celem zapewnienia lepszego nadzoru i koordynacji zadań pionu prewencji. Wobec tego, rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] zwolnił stronę z zajmowanego stanowiska i mianował na niższe stanowisko służbowe specjalisty Zespołu [...], w związku z brakiem możliwości mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. Na skutek odwołania P. M., Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując m.in. na konieczność ustalenia możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko równorzędne oraz uzyskania jego zgody w przypadku mianowania go na stanowisko niższe i wykazania przesłanek z art. 38 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o Policji.

W ocenie Komendanta Powiatowego Policji w [...], zwolnienie [...] P. M. z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienie go do swojej dyspozycji ma związek z likwidacją z dniem 1 sierpnia 2011 r. zajmowanego przez niego stanowiska Naczelnika Wydziału [...], a decyzja ta ma charakter porządkujący strukturę etatową jednostki. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 37a ustawy o Policji, przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego ma charakter tymczasowy, pozwalający w terminie 12 miesięcy zdecydować przełożonemu o zawodowej przyszłości funkcjonariusza, z uwzględnieniem potrzeb etatowych Policji.

Powyższą decyzję P. M. uczynił przedmiotem odwołania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 37a pkt 1 ww. ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe i dowolne zastosowanie, bez wyjaśnienia przesłanek i powodów podjętej decyzji, oraz art. 32 ust. 1 tej ustawy, poprzez podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną. Ponadto, zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez naruszenie zasady praworządności oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego, wyrażającego się niewykorzystaniem doświadczonego, wieloletniego funkcjonariusza, a także obciążenie Komendy kosztami reorganizacji, jak również nieuwzględnienie interesu strony przez pominięcie jego uprawnień służbowych i praw nabytych. Wskazał również na niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, do czego był obowiązany po podjęciu decyzji przez Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Odwołujący zarzucił także naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji oraz art. 268a kpa, poprzez podpisanie jej przez osobę nieupoważnioną.

Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], stosując art. 138 § 2 kpa oraz art. 32 ust. 1 ww. ustawy o Policji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie organu II instancji, odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, jednak z powodów innych, niż w nim podniesiono. Organ wyjaśnił, że rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] zwolnił P. M. z zajmowanego stanowiska służbowego z dniem 31 lipca 2011 r., mianując go na niższe stanowisko służbowe, w związku z likwidacją stanowiska dotychczas przez niego zajmowanego. Uchylając powyższy rozkaz decyzją własną z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o Policji. Organ I instancji mianował bowiem P. M. na niższe stanowisko, pomimo tego, że w kierowanej jednostce organizacyjnej Policji w dniu zaprzestania pełnienia służby na stanowisku Naczelnika Wydziału [...] istniały nieobsadzone stanowiska równorzędne dotychczasowemu pod względem składników uposażenia, stopnia skomplikowania zadań i wagi obowiązków (stanowisko Naczelnika Wydziału [...] oraz stanowisko Naczelnika Wydziału [...] ), które zostały obsadzone w dniu mianowania P. M. na niższe stanowisko służbowe. Uchylając po raz pierwszy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...], organ odwoławczy nakazał ustalenie możliwości mianowania strony na stanowisko równorzędne oraz wydanie decyzji na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Tymczasem organ I instancji nie zastosował się do wiążącej go decyzji organu II instancji, przeprowadzając postępowanie w innym zakresie, czyniąc przedmiotem rozstrzygnięcia przeniesienie funkcjonariusza do swojej dyspozycji, pomimo, że miał obowiązek rozpatrzyć sprawę wyłącznie w granicach tej samej podstawy prawnej. Powinien zatem dokonać przeniesienia z urzędu lub umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję P. M. zarzucił, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie czynności związanych z umorzeniem postępowania w sprawie przeniesienia do dyspozycji poprzedzającego mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnieniem ze służby (art. 37a pkt 1 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji). Organ II instancji winien stwierdzić nieważność rozkazu personalnego organu I instancji, bowiem w sprawie nie zastosowano się do wytycznych organu odwoławczego. Ponadto, nie zbadano prawidłowości upoważnienia I Zastępcy do działania w imieniu Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał również, że w sprawie nie mogło dojść do umorzenia postępowania, ponieważ niezbędne było przeprowadzenie czynności wyjaśniających. W jego ocenie, I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] był należycie umocowany do orzekania w sprawie, zgodnie z upoważnieniem wydanym na podstawie art. 268a kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podał, że przedmiotem jego kontroli jest decyzja uchylająca decyzję o przeniesieniu skarżącego do dyspozycji przełożonego oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jest to kolejna decyzja kasacyjna, albowiem uprzednią decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zwolnieniu skarżącego ze stanowiska Naczelnika Wydziału i mianowaniu go na niższe stanowisko służbowe oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tej decyzji nie zaskarżono. Uchylając pierwotną decyzję organu I instancji o mianowaniu funkcjonariusza na niższe stanowisko, organ odwoławczy nakazał, aby organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu rozważył przede wszystkim możliwość mianowania P. M. na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem dotychczas przezeń zajmowanym. Wbrew tym zaleceniom, organ I instancji wszczął z urzędu kolejne postępowanie w przedmiocie przeniesienia skarżącego do swojej dyspozycji i uczynił to – jak wskazał Sąd – w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie w sprawie przeniesienia skarżącego na inne stanowisko. Z tych względów, w ocenie Sądu, uzasadnione było podjęcie przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zaskarżonej decyzji, gdyż organ I instancji nie wykonał wytycznych organu odwoławczego.

WSA w Rzeszowie zaznaczył, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa, który określa, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Wydając pierwszą decyzję kasacyjną, Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie związał Komendanta Powiatowego Policji w [...] nakazem prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia możliwości mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe. Wszczynając odrębne postępowanie i nie kończąc dotychczas prowadzonego postępowania, organ I instancji zignorował w istocie wytyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego. To z kolei, zdaniem Sądu, implikuje wniosek, że kolejna decyzja kasacyjna organu II instancji, tym razem objęta skargą P. M., jest konsekwencją poprzedniego stanowiska organu odwoławczego.

Sąd zgodził się z prezentowanym przez organ II instancji poglądem o niedopuszczalności prowadzenia kolejnego postępowania odnośnie statusu funkcjonariusza Policji, gdy nie zostało zakończone wszczęte uprzednio postępowanie, także prowadzone w kwestii statusu tego samego funkcjonariusza, choć oparte na odmiennej podstawie materialnoprawnej. Kwestię przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe unormowano w art. 38 ustawy o Policji, zaś przesłanki przeniesienia do dyspozycji przełożonego unormowano w art. 37a tej ustawy.

Z powyższych przyczyn WSA w Rzeszowie uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa, gdyż w sytuacji uprzedniego nakazania zakończenia postępowania w sprawie przeniesienia skarżącego na inne stanowisko służbowe, organ I instancji zobowiązany był do wykonania wytycznych organu odwoławczego. Domaganie się przez skarżącego, aby organ odwoławczy stwierdził nieważność rozkazu personalnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] KPP, nie znajduje – w ocenie Sądu – uzasadnienia przede wszystkim w konstrukcji postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji nieostatecznej podejmuje jedną z decyzji przewidzianych dyspozycją art. 138 kpa i żaden z dopuszczalnych prawem wariantów rozstrzygnięć organu odwoławczego nie przewiduje, aby w ramach kontroli instancyjnej orzekać o stwierdzeniu nieważności decyzji. W ocenie Sądu, skoro wniesiono odwołanie, to mimo właściwości tego samego organu do rozpatrzenia odwołania, jak i do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, w ramach postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne stwierdzanie nieważności zakwestionowanej odwołaniem decyzji organu I instancji.

Za nieuzasadniony także Sąd uznał zarzut naruszenia art. 32 ustawy o Policji, dotyczący uprawnienia I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] do podejmowania decyzji. Sąd wyjaśnił, że w aktach sprawy znajdują się upoważnienia, udzielone na podstawie art. 268a kpa przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] swemu Zastępcy. Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten upoważnia do delegowania kompetencji do wydania decyzji administracyjnych przez piastuna organu na podległych mu pracowników. W ocenie Sądu, w udzielonych upoważnieniach wyraźnie wskazano, że I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] [...] J. S. jest upoważniony do wykonywania obowiązków zastępowanego organu oraz – co podkreślił Sąd – do załatwiania spraw dyscyplinarnych.

WSA w Rzeszowie zaznaczył również, że kontrolą w niniejszym postępowaniu nie mogły być objęte akty, jakie zapadły już po podjęciu zaskarżonej decyzji, gdyż wykraczałoby to poza granice tej sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący przyznał, iż toczy się odrębne postępowanie przed sądem administracyjnym, w którym kwestionuje on legalność decyzji, jakie zostały podjęte po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył P. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] jest podmiotem uprawnionym do przeniesienia skarżącego ze stanowiska służbowego do dyspozycji organu, a tym samym, że działa w granicach upoważnienia organu Policji.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 157 § 1 i § 2 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez to, że Sąd nie dostrzegł, że rozkaz personalny Powiatowego Komendanta Policji w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] jest dotknięty wadą nieważności i powinien być usunięty z obrotu prawnego oraz nie stwierdził nieważności decyzji Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], którą uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, podczas gdy organ II instancji powinien, stwierdzając z urzędu podstawę nieważności decyzji organu I instancji, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa;

- art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 kpa w związku z art. 157 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez to, że Sąd nie dostrzegł, że rozkaz personalny Powiatowego Komendanta Policji w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] jest dotknięty wadą nieważności i powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego oraz nie stwierdził nieważności decyzji Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], którą uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, podczas gdy organ II instancji powinien, stwierdzając z urzędu istnienie podstawy nieważności decyzji organu I instancji, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa;

- art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez to, że Sąd I instancji nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, co doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez to, że Sąd nie dostrzegł błędów popełnionych w zakresie ustalenia stanu faktycznego przez organy w postępowaniu administracyjnym;

- art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 268a kpa, poprzez przyjęcie przez Sąd, że I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] został upoważniony przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] do wydania decyzji z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r. o sygn. akt FSK 1618/04, publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.). Jednakże w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego, dotyczące istnienia w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności obu podjętych decyzji i niedostrzeżenia przez Sąd I instancji błędów organu odwoławczego, łączą się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, co w takiej sytuacji uzasadnia łączne rozpoznanie tych zarzutów.

Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że rozkaz personalny organu I instancji został wydany przez osobę nieuprawnioną, bowiem I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie wskazał w nim, że działa z upoważnienia organu Policji, jakim w tym przypadku jest Komendant Powiatowy Policji w [...]. To, w jego ocenie, winno prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie decyzji, poprzez stwierdzenie ich nieważności. Istota tych zarzutów koncentruje się zatem wokół braku upoważnienia dla osoby wydającej decyzję w I instancji, a co za tym idzie – ważności tej decyzji, oraz ważności decyzji organu odwoławczego, który z urzędu winien uwzględnić przesłankę nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej.

O ile brak wskazania w decyzji, że osoba ją wydająca i podpisująca działa w imieniu organu administracji publicznej, sam w sobie nie pozbawia decyzji waloru rozstrzygnięcia pochodzącego od uprawnionego organu, to jednak Sąd I instancji, odpierając zarzuty skarżącego w tej kwestii, winien wykazać, że I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] miał stosowne upoważnienie pochodzące od piastuna funkcji organu Policji do wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia skarżącego do dyspozycji. Tymczasem WSA w Rzeszowie stwierdził, że I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] [...] J. S. jest upoważniony do wykonywania obowiązków zastępowanego organu oraz – co podkreślił Sąd – do załatwiania spraw dyscyplinarnych. Tego rodzaju stwierdzenie Sądu I instancji może powodować uzasadnione wątpliwości strony, czy osoba I Zastępcy Komendanta była należycie umocowana do wydania decyzji. Należy bowiem podkreślić, że właściwy przełożony w sprawach osobowych, zgodnie ze swoimi uprawnieniami wynikającymi z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), może dokonywać zmian w stosunkach służbowych podległych mu funkcjonariuszy, w tym także przenosić ich do swojej dyspozycji (art. 37a tej ustawy), upoważniając do podejmowania decyzji w tym zakresie swoich zastępców. Organ Policji, jak każdy organ administracji publicznej, może w oparciu o art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) upoważnić w formie pisemnej swego zastępcę do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Upoważnienie polega na umocowaniu innej osoby do działania w imieniu i na rzecz dającego upoważnienie, a jeśli określa przy tym zakres spraw przekazanych do załatwiania upoważnionej osobie, to tenże zakres jest dla niej wiążący i nie ma podstaw do wyprowadzania wniosku o jej szerszym umocowaniu jedynie z faktu, że jest zastępcą piastuna funkcji organu. Z istoty zastępstwa wynika, że osoba zastępuje piastuna funkcji organu podczas jego nieobecności, a więc – jak w tym przypadku – kieruje jednostką Policji i wydaje w jej ramach (wewnątrz) wiążące polecenia. Natomiast rozstrzygnięcia kierowane na zewnątrz, a takimi są decyzje administracyjne, osoba taka może podejmować jedynie w zakresie spraw przekazanych jej mocą wyraźnego upoważnienia organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1325/10, publ. LEX nr 951956). Nie powinno budzić wątpliwości, że do spraw osobowych funkcjonariuszy Policji zaliczane są także sprawy dyscyplinarne, a skoro – jak ustalił Sąd I instancji – I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] miał upoważnienie organu do załatwiania spraw dyscyplinarnych policjantów, to nie można przyjąć, by jedynie na tej podstawie mógł przenieść skarżącego do dyspozycji organu. Sprawa przeniesienia funkcjonariusza Policji do dyspozycji jest sprawą osobową, ale nie należy do spraw dyscyplinarnych, jak mylnie przyjął Sąd I instancji. Toteż kwestia upoważnienia I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] do wydania decyzji w powyższym przedmiocie wymaga powtórnego zbadania, wyjaśnienia i ponownej oceny, gdyż od prawidłowości upoważnienia zależy ważność podjętych w sprawie decyzji.

WSA w Rzeszowie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji – jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi oraz nie dostrzegł błędów organu II instancji, bowiem swoją uwagę skoncentrował jedynie na związaniu organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego, zawartymi w decyzji uchylającej rozkaz personalny w przedmiocie przeniesienia skarżącego do pełnienia służby na niższym stanowisku służbowym, gdy tymczasem sam fakt uchylenia przez organ II instancji decyzji w tym przedmiocie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem ustalenia możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisku równorzędnym oraz uzyskania jego zgody w przypadku mianowania go na stanowisko niższe i wykazania przesłanek z art. 38 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o Policji, nie pozbawia właściwego przełożonego (organu I instancji) możliwości odstąpienia od dalszego prowadzenia postępowania w powyższym przedmiocie i podjęcia czynności zmierzających do przeniesienia policjanta do jego dyspozycji. Należy wszak zauważyć, że postępowanie w sprawie przeniesienia skarżącego do pełnienia służby na niższym stanowisku było prowadzone z urzędu, zatem organ I instancji nie był związany wnioskiem strony, który każdorazowo po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy pozostaje do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, przy uwzględnieniu wytycznych organu odwoławczego. Toteż po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji o przeniesieniu strony na niższe stanowisko służbowe i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji, a więc właściwy bezpośredni przełożony, mógł przenieść skarżącego do swojej dyspozycji, by na nowo zdecydować o jego zadysponowaniu w służbie. Postępowanie w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe nie staje się wówczas bezprzedmiotowe, bowiem po uchyleniu decyzji nie ma jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tej kwestii, a wobec jego wszczęcia z urzędu – brak jest podstaw do podejmowania decyzji o umorzeniu. Decyzja o przeniesieniu do dyspozycji funkcjonariusza Policji wywiera ten skutek, że właściwy przełożony może na nowo ukształtować stosunek służbowy policjanta poprzez przeniesienie go na inne stanowisko, co na gruncie ustawy o Policji może polegać na awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na stanowisko równorzędne lub na przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. Tak więc przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego samo w sobie nie pogarsza sytuacji skarżącego względem sytuacji wynikającej z wcześniejszego przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, może natomiast prowadzić do jego awansowania, umieszczenia na stanowisku równorzędnym, a w przypadku braku takich stanowisk – mianowania na niższym stanowisku służbowym za jego zgodą, przy czym jej brak może prowadzić do zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 38 ust. 4 ustawy o Policji).

Żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie nakazuje bezpośredniemu przełożonemu przed podjęciem decyzji o przeniesieniu służbowym do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej czy zasadach typowania policjantów do przeniesienia służbowego w związku z dokonywanymi lub planowanymi zmianami organizacyjnymi. Nie ma także przepisu, który nakazywałby właściwemu przełożonemu informowanie organu II instancji o odstąpieniu od pierwotnych zamierzeń co do usytuowania danego funkcjonariusza w służbie. To do bezpośredniego przełożonego należy kształtowanie polityki kadrowej w danej jednostce, a zatem zmiana planów i posunięć kadrowych może być powodem odstąpienia od pierwotnych zamierzeń, które to zamierzenia z kolei nie mogą być kwalifikowane w kategoriach łamania wytycznych, skoro zmianie ulega stan faktyczny w sprawie. Przyjmując za prawidłowy odmienny punkt widzenia, doszłoby do nieuprawnionego ograniczania decyzji bezpośrednich przełożonych w sprawach osobowych, co pozostawałoby w sprzeczności z ich prawem do kreowania polityki kadrowej w danej jednostce.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.