Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 128/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie Anny Więckowskiej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1521/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Wa 1521/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy – stwierdził nieważność § 4 pkt 1 we fragmencie "za zgodą właściciela" oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku podano, że Prokurator Okręgowy w Warszawie, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej "p.p.s.a."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937) w części obejmującej § 4 pkt 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 tej uchwały. Prokurator zarzucił uchwale:

1) istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), dalej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów", poprzez wprowadzenie jako kryterium różnicowania podmiotów w § 4 pkt 1 warunku "zamieszkiwania za zgodą właściciela", pomimo braku po stronie Rady Miasta Stołecznego Warszawy kompetencji do ustalenia ww. ograniczenia, co skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów o takich samych cechach istotnych (relewantnych) przewidzianych ustawą, do których należą – niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i niskie dochody;

2) istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez ustalenie w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli: wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także, gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie, lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania dokonali zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, a także, gdy osoby te rozporządziły pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części, pomimo braku po stronie Rady Miasta Stołecznego Warszawy kompetencji do ustalenia ww. ograniczeń, co skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów o takich samych cechach istotnych (relewantnych) przewidzianych ustawą, do których należą – niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i niskie dochody.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy we fragmencie "za zgodą właściciela" oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. uchwały. Skarżący podkreślił, że zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe – warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu – od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Wykluczenie członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową Gminy (osoby, o których mowa w § 4 pkt 1 uchwały) nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ww. ustawy. Kryterium "zamieszkiwania za zgodą właściciela" nie mieści się bowiem w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy. Użytego w tym przepisie określenia "warunki zamieszkiwania" nie można bowiem odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza art. 21 ust. 3 pkt 2 obejmuje natomiast "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Nie sposób zatem przyjąć, odczytując badane określenie, by zamieszkiwanie za zgodą właściciela należało do "warunków kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy".

Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą nie należą do "warunków zamieszkiwania".

Gmina, realizując przypisane jej zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które zamieszkują w lokalu bez zgody właściciela, posiadają tytuł prawny (np. umowę najmu) do innej nieruchomości, czy zbyły lokal mieszkalny w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku.

W związku z powyższym, zaskarżone przepisy dotknięte są naruszeniami prawa – przekroczeniem upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Są także sprzeczne z normami konstytucyjnymi, tj. art. 7, art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, że ustawodawca nigdy nie wprowadził ustawowych przesłanek, na jakich należało wynajmować lokale z mieszkaniowego zasobu gminy. To gmina jest dysponentem zasobu, zna jego liczebność oraz potrzeby mieszkaniowe lokalnej społeczności i w związku z tym potrafi tak skonstruować zasady wynajmowania mieszkań, by móc zaoferować pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osobom, które tego najbardziej potrzebują.

Postanowienia art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów należy zatem traktować jako swoistą wytyczną dla rady gminy co do tego jakie elementy powinny zostać uregulowane w uchwale o zasadach wynajmu, katalog tam zawarty jest otwarty i precyzyjne określenie innych zasad pozostaje w gestii rady gminy, która podejmując uchwałę może uregulować w niej także inne kwestie dotyczące zasad wynajmowania lokali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. podniósł, że dla rozstrzygnięcia zasadności skargi jest istotna wykładnia art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, stanowiącego upoważnienie do wydania uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną uchwałą.

W uzasadnieniu wyroku podano, że w art. 21 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca wymienia katalog spraw, które z mocy powyższego przepisu powinna regulować w drodze uchwały rada gminy, przy czym nie jest to katalog zamknięty. Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" oznacza jednak, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto rada gminy może uregulować w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że prawidłowe wykonanie upoważnienia do uchwalenia zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nakazuje uwzględnienie w uchwale całokształtu stanu prawnego regulującego tę problematykę, wynikającego z przepisów ustawy, w szczególności uchwała nie może modyfikować przepisów bezwzględnie obowiązujących. Istotna jest treść art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W przepisie tym ustawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są, jak wskazuje powyższy przepis, osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Omówiona ustawa nie wprowadza innych ograniczeń – wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu. Inne kategorie osób będących członkami wspólnoty samorządowej nie mogą być zatem wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu, a zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mogli ubiegać się o uzyskanie lokalu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy zgodzić się ze skarżącym, że kategorie osób wymienionych w § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy zamieszkujące w lokalu "bez zgody właściciela", a także wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały zostały w sposób nieuprawniony, z naruszeniem przepisów ustawy, wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu miasta stołecznego Warszawy, a wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Kryterium zamieszkiwania "za zgodą właściciela" nie mieści się bowiem w pojęciu "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji rację ma skarżący, że brak jest podstaw do rozumienia "warunków zamieszkiwania" inaczej niż jako warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.). Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do "warunków zamieszkiwania" natomiast nie należą. Potwierdzeniem powyższej wykładni art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy jest zaś treść jej art. 24, który przewiduje, że prawo do lokalu socjalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została więc wprost sformułowana w ustawie, jako wyjątek od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali.

W myśl powołanej ustawy, niedopuszczalne jest także wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z zasobu miasta stołecznego Warszawy osób wymienionych § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta nie mogła postanowić, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także, gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż norma taka jest równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy. Analogicznie należy ocenić zapis zawarty w § 6 ust. 1 pkt 2, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania dokonali zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, a także, gdy osoby te rozporządziły pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części.

Rację ma także, zdaniem Sądu, skarżący podnosząc, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a także, że może zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inna osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Na ocenę kwestionowanych zapisów § 4 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 nie może wpłynąć podnoszona przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy okoliczność, że osoby te formalnie nie zostały pozbawione możliwości złożenia wniosku oraz czynienia starań o uzyskanie prawa najmu lokalu komunalnego. Istotne jest bowiem to, że kwestionowane zapisy wykluczają w stosunku do takich osób możliwość zawarcia z nimi umowy najmu lokalu, a tym samym ta kategoria osób została wykluczona z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu miasta stołecznego Warszawy.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Rady Miasta, że zapis § 6 ust. 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały jest tylko normą negatywną określającą warunki pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, gdyż zawarcie umowy najmu może nastąpić po upływie 5 lat od wystąpienia zdarzeń, o których mowa w tym przepisie.

Kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu zostały określone w § 7 uchwały. Ponadto, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu, a wykluczenie pewnej kategorii osób z możliwości zawarcia umowy najmu przez okres pięciu lat, to dwie zupełnie różne kwestie. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi natomiast o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe.

Za zasadne uznał Sąd również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez zakwestionowane przepisy norm konstytucyjnych. Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być bowiem oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przesłanek, tj.: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wprowadzenie zatem jako kryterium różnicowania dodatkowych pozaustawowych przesłanek, skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi).

Zakwestionowane uregulowania istotnie naruszają prawo i przekraczają normy kompetencyjne wynikające z art. 21 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada m.st. Warszawy, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie, że § 4 pkt 1 we fragmencie "za zgodą właściciela" oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy oparte na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy, zostały wydane bez podstawy prawnej,

b) błędną wykładnię § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie przy jego interpretacji § 6a ww. uchwały, co w konsekwencji skutkuje błędnym przyjęciem przez Sąd, że eliminuje on z możliwości ubiegania się o lokal komunalny przez osoby wymienione § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały;

2. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku okoliczności nie znajdujących oparcia w przepisach prawa, tj. uznanie, że wyłączenie z możliwości udzielenia pomocy mieszkaniowej osób, które zamieszkują w lokalu bez zgody właściciela, posiadają tytuł prawny do innej nieruchomości lub lokalu i mogą go używać, czy też zbyły lokal mieszkalny w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku, jest równoznaczne z wykluczeniem ich z grona członków wspólnoty samorządowej, a także zaniechanie wyjaśnienia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych użytego art. 4 ust. 2 ustawy, którego niedozwoloną modyfikację Sąd zarzucił Radzie m.st. Warszawy,

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 oraz art. 4 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że § 4 pkt 1 we fragmencie "za zgodą właściciela" oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy zostały wydane z naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności ww. przepisów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dokonana przez Sąd interpretacja przepisu art. 4 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą gmina jest zobowiązana do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych właścicieli mieszkań i domów oraz osób, które posiadają inne tytuły najmu (najem, użyczenie, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, dożywocie itp.) do lokalu lub domu, a które dobrowolnie zrezygnowały z ich używania, doprowadziłaby w istocie do niemożliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób najbardziej potrzebujących czyli osób o bardzo niskich dochodach nie posiadających jakiegokolwiek tytułu do lokalu oraz osób bezdomnych i niemających możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Przyjęcie interpretacji Sądu orzekającego jest nie do pogodzenia z podstawowym założeniem wykładni prawa, tj. z założeniem racjonalności ustawodawcy. Trudno bowiem przyjąć, że celem ustawodawcy było zobowiązanie gminy do udzielania pomocy mieszkaniowej osobom, które posiadają majątek pozwalający im na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił także poglądu Sądu I instancji, że § 4 pkt 1 uchwały we fragmencie "za zgodą właściciela" został wydany bez podstawy prawnej. Bezsprzecznie, zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa własności. W wyniku analizy systemowej prawa powszechnie obowiązującego uchwałodawca uznał, iż osoby, które naruszają konstytucyjne prawa innych osób (prawo własności) nie powinny być objęte pomocą mieszkaniową gminy.

Przy piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. pełnomocnik Rady Miasta Stołecznego Warszawy nadesłał uchwałę Rady z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XLVIII/1304/2012 zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2013 r. poz. 6).

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. Prokurator wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik Rady Miasta Stołecznego Warszawy wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wobec wydania uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, a w razie nieuwzględnienia wniosku podtrzymał w całości skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania, wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Na wstępie podnieść należy, że wbrew przekonaniu wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miasta Stołecznego Warszawy, dokonana uchwałą Nr XLVIII/1304/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 grudnia 2012 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy(Dz.Urz. Woj. Maz. z 2013 r. poz. 6) zmiana zaskarżonej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009 pozostać musiała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej.

Sądy administracyjne oceniają zgodność z prawem zaskarżonego aktu według stanu prawnego i faktycznego z daty jego podjęcia. Nowelizacja uchwały z datą określoną w uchwale zmieniającej nie skutkuje bezprzedmiotowością będącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą Prokuratora Okręgowego w Warszawie. Nie stała się bowiem zbędna merytoryczna ocena zakwestionowanych przepisów uchwały, znajdujących zastosowanie do okresu jej obowiązywania. Takie stanowisko, nawiązujące do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., nr 5/94 (OTK 1994/2/44) jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ubocznie tylko zauważyć trzeba, że uchwała zmieniająca obejmuje rozstrzygnięciem jedynie część problematyki, której dotyczył zaskarżony wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny wyrażonej w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą motywy zaskarżonego wyroku sporządzone zostały z naruszeniem, w sposób określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w powołanym przepisie. Całościowo odczytywane motywy orzeczenia nie budzą podnoszonych w skardze kasacyjnej wątpliwości dotyczących wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego: "Gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach".

Oceniając podstawową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię, czy wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 narusza w sposób istotny art. 21 ust. 3 tej ustawy w związku z jej art. 4 poprzez uchwalenie zakwestionowanych w skardze zapisów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o ochronie praw lokatorów.

Sąd I instancji stwierdził, że uchwała nie może modyfikować przepisów bezwzględnie obowiązujących i podkreślił, że dla rozważanej kwestii istotne znaczenie ma okoliczność, że w art. 4 ust. 2 ustawy ustawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są "osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody". Sąd podkreślił, że ustawa nie wprowadza innych ograniczeń – wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu i stwierdził, że inne kategorie osób będących członkami wspólnoty samorządowej nie mogą być wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu, a zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mogli ubiegać się o uzyskanie lokalu. Takie rozumienie omawianej regulacji jest prawidłowe, stanowisko Sądu I instancji należało w pełni podzielić.

W orzecznictwie pogląd powyższy jest utrwalony. Wychodząc z tych przesłanek podkreśla się, że wszyscy członkowie wspólnoty gminnej, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, niezbędne do wynajęcia lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, winni mieć równe szanse na czynienie starań o uzyskanie takiego lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów upoważnia Radę Gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali gminnych określających w szczególności przesłanki wskazane w art. 21 ust. 3 ustawy, w tym kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony. Rada gminy nie jest natomiast uprawniona do określania kryteriów wykluczających osoby spełniające warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy z grona członków wspólnoty gminnej, którzy są uprawnieni do ubiegania się o wynajęcie lokalu gminnego. "Warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3 należy rozumieć jako warunki faktyczne zamieszkiwania takie jak powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny czy ilość osób korzystających z lokalu, a nie okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą. Oczywistym jest, że zawarte w art. 21 ust. 3 ustawy określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto zawierać może inne, dodatkowe postanowienia związane z wynajmowaniem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jednakże upoważnienie ustawowe nie może być interpretowane w sposób dopuszczający możliwość regulacji przez radę gminy omawianej materii w sposób dowolny, naruszający nie tylko ustawę o ochronie praw lokatorów, ale także normy konstytucyjne - art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji RP (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2004 r., OSK 883/04, z dnia 15 kwietnia 2008 r., I OSK 82/08, z dnia 25 czerwca 2010 r., I OSK 732/10 i z dnia 29 września 2011 r. I OSK 1126/11).

Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że kategorie osób wymienionych w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały zamieszkujące w lokalu "bez zgody właściciela", a także wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały zostały w sposób nieuprawniony, z naruszeniem przepisów ustawy, wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu miasta stołecznego Warszawy. Wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Słusznie uznano, że kryterium zamieszkiwania "za zgodą właściciela" nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania kwalifikujących do ich poprawy (art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy), które odnoszą się do warunków faktycznych zamieszkiwania. Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą nie należą do "warunków zamieszkiwania". Postanowienia zawarte w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, wprowadzające pozaustawowe, negatywne kryteria, które naruszają zasady wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy, w myśl których wszyscy mieszkańcy gminy spełniający podstawowe kryteria przedmiotowe mają prawo, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa, ubiegać się o najem lokalu komunalnego, nie mogły również być zaakceptowane. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził nieważność zakwestionowanych przez Prokuratora postanowień uchwały jako istotnie naruszających prawo, przekraczających normy kompetencyjne wynikające z art. 21 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.