Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 21/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 528/11 w sprawie ze skargi A. w B. na uchwałę Rady Gminy Żurawica z dnia 29 listopada 2007 r. nr X/103/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 528/11 oddalił skargę A. w B. na uchwałę Rady Gminy Żurawica z dnia 29 listopada 2007 r., nr X/103/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy w Żurawicy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Bolestraszyce EŻ/2002" określając w nim przeznaczenie wymienionych enumeratywnie działek gruntów o powierzchni ok. 22 ha pod odkrywkową eksploatację kruszywa naturalnego i obszar ok. 0,10 ha pod drogę wewnętrzną.

A. zaskarżyło powyższą uchwałę wskazując na naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak uwzględnienia wymagań ochrony środowiska;

2) art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pominięcie faktu położenia w bliskim sąsiedztwie znajdowania się A. oraz obiektów tzw. fortów, chronionych przepisami prawa;

3) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów planów zagospodarowania przestrzennego;

4) naruszenie art. 3, 65, 66 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak realizacji celów ochrony przyrody, brak ochrony A. w celu zapewnienia prawidłowej działalności i rozwoju, jego potrzeb funkcjonowania, a także brak zawiadomienia dyrektora A. o uchwaleniu planu;

5) naruszenie art. 113 i 114 oraz art. 101 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez brak wskazania poziomu hałasu oraz braku uwzględnienia konieczności ochrony powierzchni ziemi;

6) naruszenia art. 71 i 73 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez brak ustalenia w planie proporcji pozwalającej na zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia, a także uwzględnienia szeregu ograniczeń wynikających z przepisów prawa.

Formułując te zarzuty A. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Do skargi dołączono statut A., z którego wynika, że strona skarżąca jest jednostką kultury prowadzoną przez Województwo Podkarpackie, posiada osobowość prawną, której celem jest tworzenie, gromadzenie, dokumentowanie, ochrona i udostępnianie kulturowego i przyrodniczego dziedzictwa województwa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Żurawica wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przed przystąpieniem do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego wykorzystano opracowanie ekofizjograficzne, na podstawie którego podjęta została uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żurawica. W opracowaniu tym jest ujęte i pozytywnie zaopiniowane przez Zarząd Gospodarki Wodnej i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków złoże poboru kruszywa naturalnego "Bolestraszyce-1".

W piśmie procesowym z 6 października 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej częściowo zmodyfikował zarzuty skargi, podnosząc iż doszło do naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a to:

1) art. 18 ust. 1 pkt 2 poprzez brak poinformowania w sposób zwyczajowy w miejscowości Bolestraszyce o przystąpieniu do sporządzenia planu;

2) art. 9 ust. 1 poprzez brak uwzględnienia przepisów szczególnych w tym ustawy o ochronie przyrody i ustawy "o ochronie środowiska";

3) art. 18 ust. 2 pkt 4 przez brak uzgodnienia projektu planu z organami właściwymi, w tym z dyrektorem ogrodu botanicznego na podstawie art. 46 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody.

Do pisma dołączono m.in. tzw. waloryzację przyrodniczą obszaru projektowanej żwirowni na terasie Sanu w Bolestraszycach oraz decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2005 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności ogrodu botanicznego w Bolestraszycach na enumeratywnie ujętych w niej działkach. Dołączono również opinię sporządzoną przez prof. dr hab. A. Ł. z Uniwersytetu [...] dotyczącą ukształtowania terenu i stosunków wodnych obszaru w granicach A. w Bolestraszycach i terenów sąsiadujących.

Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 353/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę A. i stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Żurawica z 29 listopada 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższego wyroku A. i Rada Gminy Żurawica wniosły skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na potrzebę zbadania legitymacji skarżącego A. Stwierdzono, że Sąd I instancji powinien odnieść się do ustalenia, na czym polegał interes prawny skarżącego A., czy został on naruszony i czy naruszenie to miało związek z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Ponownie rozpoznając skargę A., WSA w Rzeszowie prowadził postępowanie pod sygnaturą II SA/Rz 528/11. Pełnomocnik strony skarżącej w piśmie wniesionym w dniu 4 sierpnia 2011 r. podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze oraz jej uzupełnieniu, a także w piśmie wniesionym do NSA. Pełnomocnik wniósł o zawiadomienie o rozprawie Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie. Własny interes prawny strona skarżąca wywodzi z dyspozycji art. 140 kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 4 w zw. z art. 10a Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz.Urz. UE L 1985.175.40, dalej: "Dyrektywa z 1985 r.") oraz art. 65 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 pkt 1-5 ustawy z o ochronie przyrody. Eksponując, że strona skarżąca jest ogrodem botanicznym pełnomocnik wywodzi, powołując się na opinie sporządzone na użytek strony skarżącej ,iż ustanowienie obszaru wydobycia kruszywa wiązać się będzie niewątpliwie z uciążliwościami, jakie dla tego ogrodu rodzić będzie transport kruszywa (niszczenie nawierzchni drogi, tąpnięcia gruntu, zmiany poziomu wód gruntowych). Dodatkowo wskazywano także na aspekt podniesienia hałasu oraz niebezpieczeństw dla pieszych. Wywodzono, że obowiązkiem Rady Gminy Żurawica było uwzględnienie potrzeby ochrony środowiska. Upatrując legitymację skargową w przepisie art. 140 kodeksu cywilnego, wskazano na obowiązek powstrzymania się przez osoby trzecie od działań, które naruszają cudze prawo własności, prowadzenie zaś działalności gospodarczej w postaci wydobywania kruszywa narusza to prawo. Uzasadniając konieczność zawiadomienia Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie pełnomocnik strony skarżącej powoływał się na stwierdzone przez WSA w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 353/10 uchybienia zawarte w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Żurawica i obawą, że ewentualne przyjęcie braku legitymacji skargowej u A., oznaczać będzie brak możliwości uwzględnienia odrębnej skargi na przedmiotową uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że podstawą prawną wniesienia w niniejszej sprawie skargi jest art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnione zostały wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podkreślając związanie Sądu, na zasadzie art. 190 p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku II OSK 355/11, stwierdzono, że zaskarżona uchwała niewątpliwie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, strona skarżąca dopełniła zaś wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Żurawica. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem (1.02.2010 r.), datę doręczenia odpowiedzi na powyższe wezwanie (8.03.2010 r.), jak również datę złożenia skargi do sądu administracyjnego (7.04.2010 r.), stwierdzono również, że skarga została złożona w terminie. Przystępując zatem do zbadania legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd wskazał, że skarżące A., jak wynika z akt administracyjnych oraz wyjaśnień jego dyrektora, nie jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami planu. Teren ogrodu botanicznego znajduje się w sąsiedztwie około 750 m w linii prostej od obszaru objętego ustaleniami planistycznymi. Z tego względu – zdaniem Sądu - wywód pełnomocnika upatrującego legitymację procesową w normie art. 140 kodeksu cywilnego u strony skarżącej jest nietrafny. Niesporne jest, że strona skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętych zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Niesporne jest i to, że samo uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającego pobór kopaliny na określonym obszarze, nie może powodować skutków, polegających na naruszania cudzej własności – nieruchomości, które nie są objęte uchwałą planistyczną, ani nawet nie sąsiadują bezpośrednio z obszarem objętym taką uchwałą.

Jak podkreślił Sąd, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący zobowiązany jest wykazać się w zaskarżeniu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, ale także naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia w tej samej dacie. W skardze należy ponadto wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, przy czym interes ów musi być bezpośredni i realny. W ocenie Sądu takiego wykazania naruszenia interesu prawnego strona skarżąca nie zaprezentowała.

Przywołane przez pełnomocnika strony skarżącej w piśmie procesowym z 2 sierpnia 2011 r. przepisy Dyrektywy z 1985 r. w ocenie Sądu nie mogą mieć w sprawie zastosowania. Przepis art. 6 ust. 4 tej Dyrektywy stanowi, że "Zainteresowana społeczność otrzymuje wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach decyzyjnych dotyczących środowiska określonych w art. 2 ust. 2, i w tym celu uprawniona jest do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy wszystkie opcje są dostępne właściwej władzy lub władzom zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję". Pojęcie zezwolenia na inwestycję użyte w powyższym akcie prawnym nie może być utożsamiane z podjęciem uchwały w sprawie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem plan nie oznacza decyzji właściwej władzy, na podstawie której wykonawca otrzymywałby prawo do wykonania przedsięwzięcia. Powołując treść przepisu art. 10a Dyrektywy z 1985 r. Sąd wskazał, że implementacja tej dyrektywy została dokonana ustawą z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie z dniem 28 lipca 2005 r. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 ze zm.) zawierała dział V zatytułowany "Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska" oraz Dział VI "Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko". Zgodnie z art. 43 ust. 1 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym do 15 listopada 2008 r. zasady wnoszenia uwag i opiniowania projektów planów zagospodarowania przestrzennego określały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie implementację Dyrektywy z 1985 r. zapewnia ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Na gruncie tych przepisów i w trybach określonych w cyt. ustawie, zdaniem Sądu, poszukiwać można by uprawnień strony skarżącej, o ile oczywiście zostałoby wszczęte odpowiednie postępowanie, do ochrony własnego interesu przed naruszeniami, jakie wywołałoby wydobywanie kopalin z obszarów objętych skarżoną uchwałą. Z akt sprawy wynika m.in., że zostało wznowione postępowanie zakończone decyzją koncesyjną Wojewody Podkarpackiego z 2 września 2005 r. Jak wywiódł Sąd, ochrony własnego interesu prawnego A. dochodzić będzie na płaszczyźnie postępowania związanego z wykonywaniem koncesji na wydobywanie kopaliny. W tym obszarze postępowania kwestie związane z udziałem społeczeństwa w sprawach ochrony środowiska, realizowane w trybie w/w przepisów polskiego porządku prawnego stanowiącego implementację Dyrektywy z 1985 r. nie można wykluczyć.

Poszukując interesu prawnego strony skarżącej we wniesieniu skargi na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), Sąd podkreślił, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą planistyczną nie jest przeznaczony pod potrzeby ogrodu botanicznego, ani pod jego rozbudowę, z tego względu określone formy ochrony prawnej tego ogrodu nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Jak wynika z oświadczenia złożonego w trakcie rozprawy przez dyrektora A. dla terenu istniejącego ogrodu botanicznego nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, plan taki również nie obowiązuje dla terenów sąsiadujących z obszarem ogrodu. W takim przypadku, gdy ustalane byłyby warunki zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sąsiedztwie ogrodu botanicznego organ gminy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) działając na zasadzie art. 66 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody miałby obowiązek poinformowania o planowanej inwestycji zarządzającego ogrodem, który w terminie 30 dni mógłby zgłosić zastrzeżenia i wnioski.

W ocenie Sądu źródłem interesu prawnego strony skarżącej nie może być również norma art. 66 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jak wynika chociażby z odpowiedzi na skargę, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (uchwała Rady Gminy Żurawica nr XXXIII/358/2002 z 27.06.2002 r.) ujęto złoże poboru kruszywa "Bolestraszyce-I", a studium to podjęto na podstawie sporządzonego opracowania ekofizjograficznego. Nie można zatem przyjąć, że działki objęte zaskarżoną uchwałą związane są z potrzebami istniejącego ogrodu botanicznego.

Źródłem interesu dla strony skarżącej nie może stanowić, zdaniem Sądu, fakt transportu kopaliny drogą publiczną przebiegającą wzdłuż terenu zajmowanego przez A., albowiem brak jest bezpośredniego związku między treścią skarżonej uchwały, a faktem realizacji koncesji na wydobycie kopaliny w postaci użytkowania drogi publicznej. Skarżona uchwała nie odnosi się bowiem do drogi publicznej, nie obejmuje swymi ustaleniami jej terenu.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że brak jest bezpośredniego związku pomiędzy prawem własności nieruchomości należących do skarżącej, a zaskarżoną uchwałą, który wskazywałby na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Nie można jednak wykluczyć, że do takiego naruszenia dopiero może dojść na skutek wykonywania planowanego przedsięwzięcia, które polegać będzie na realizacji uprawnień przez posiadacza koncesji na wydobywanie kopaliny. Skoro zatem strona skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie kwestionowanej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego, to nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej. Z tej przyczyny Sąd oddalił skargę wskazując, iż brak legitymacji skargowej po stronie A. uniemożliwił rozpatrzenie merytorycznych zarzutów pod adresem zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie miał obowiązku zawiadamiania o terminie rozprawy prokuratora, skoro nie był on uczestnikiem postępowania, ani jego stroną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. w B., reprezentowany przez adwokata, podnosząc następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy Żurawica z uwagi na brak interesu prawnego,

2. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 222 § 2 w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 323 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy Żurawica z uwagi na brak interesu prawnego,

3. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) oraz art. 1, 3, 7 i 8 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy Żurawica z uwagi na brak interesu prawnego,

4. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 10a Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz.Urz. UE L 1985.175.40) przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy Żurawica z uwagi na brak interesu prawnego,

5. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 65 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o ochronie przyrody przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy Żurawica z uwagi na brak interesu prawnego,

6. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 i art. 74 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy Żurawica z uwagi na brak interesu prawnego,

7. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy Żurawica z uwagi na brak interesu prawnego;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Gminy Żurawica,

2. art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do argumentów podniesionych przez skarżącego w skardze i pismach procesowych,

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, w tym dokumentów przedstawionych przez skarżących dotyczących wpływu żwirowni kruszywa na dalsze funkcjonowanie fauny i flory na obszarze chronionym należącym do A. w B.,

4. art. 3 ust. 1 pkt 6 oraz art. 5 i 42 ustawy o prokuraturze oraz art. 8 p.p.s.a. przez brak zawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu w sytuacji, gdy udział prokuratora był konieczny z uwagi na potrzebę ochrony praworządności,

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 k.p.a. przez oddalenie skargi i błędne ustalenie w treści uzasadnienia wyroku, że: - uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie może powodować naruszenia nieruchomości, które nie są objęte uchwałą planistyczną, - dopiero realizacja zamierzeń inwestycyjnych zgodnie z postanowieniami planu może powodować skutki w postaci naruszenia interesu prawnego innych osób.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o wezwanie do udziału w sprawie prokuratora.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Żurawica, reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów z tytułu ustanowienia pełnomocnika w sprawie według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione a tym samym brak było podstaw do jej uwzględnienia.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ( 7 ) w powiązaniu z innymi przepisami (w zw. z art. 222 § 2 w zw. z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego i art. 323 ust. 1 Prawa ochrony środowiska; w zw. z art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; w zw. z art. 6 ust. 4 i w zw. z art. 10a Dyrektywy Wspólnot Europejskich z 27 czerwca 1985 r.85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne; w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i w zw. z art. 65 ust.2 pkt 1-5 tej ustawy; w zw. z art. 5 i art. 74 ust. 1,2 i3 ustawy o ochronie przyrody; w zw. z art. 5 i art. 74 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP; w zw. z art. 6 ust.1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych wolności oraz Protokołu nr 1 do tej Konwencji), nie mogą być uznane za zasadne. Podnoszą one istnienie, po stronie skarżącego A. w B., interesu prawnego, który miałby przemawiać za przyznaniem skarżącemu legitymacji skargowej w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy Żurawica z dnia 29 listopada 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi taki zarzut byłby słuszny – przepis art. 50 tej ustawy przyznaje prawo do skargi każdemu, kto ma w tym interes prawny. Regulacja zawarta w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest jednak inna, bardziej restrykcyjna i wymaga nie tylko posiadania interesu prawnego, ale także wykazania naruszenia tego interesu lub uprawnienia. Posiadania przez skarżącego interesu prawnego (choć nie na gruncie wszystkich powołanych przepisów) Sąd I instancji nie kwestionował, odmówił jedynie uznania, że ten interes prawny został naruszony. To stanowisko, poprzedzone dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnią przepisów prawa, wskazywanych przez stronę skarżącą na etapie postępowania przed tym Sądem, (przytoczonych następnie jako naruszone w skardze kasacyjnej) mających wskazywać na posiadanie legitymacji skargowej musi być uznane za prawidłowe, co nie wyklucza możliwości dojścia do takiego naruszenia (co dostrzegł także Sąd I instancji), ale już na etapie realizacji, na podstawie koncesji, planowanego przedsięwzięcia. Dokonując oceny wskazanych jako naruszone przepisów prawa należy podkreślić istnienie utrwalonej linii orzecznictwa w sprawie legitymacji skargowej na gruncie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z nią, interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, bezpośrednio a nie tylko pośrednio kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę na uchwałę. Naruszenie prawa musi być przy tym rzeczywiste, a nie tylko potencjalne. Przepisów, których prawidłowa wykładnia lub zastosowanie, miałyby prowadzić do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony, skarga kasacyjna nie wskazuje. Teren A. nie jest objęty ustaleniami zaskarżonego planu. Ewentualne, mogące wystąpić w przyszłości, naruszenie praw właścicielskich w wyniku eksploatacji złoża nie może być w tej sytuacji uznane za podstawę legitymacji skargowej do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bolestraszyce EŻ/2002". Należy wyjaśnić, że uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa, realizowanym na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227, ze zm.) i powołanie się na jej art. 5, dający każdemu prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, nie może być skuteczne. Procedura legislacyjna dotycząca miejscowego planu przewiduje udział społeczeństwa, ale na innych zasadach. Tym bardziej nie mogą być źródłem naruszonego interesu prawnego postanowienia art. 1 Konwencji z Aarhus, która nie jest umową, która może być stosowana bezpośrednio. Nie mogą być takim źródłem także przepisy art. 10a powołanej Dyrektywy 85/337/EWG skierowane do państw członkowskich, implementowane przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i mogące stanowić bezpośrednie źródło interesu prawnego indywidualnych podmiotów w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, które w niniejszej sprawie nie występują (naruszenie interesu prawnego poprzez wadliwą implementację albo niewdrożenie Dyrektywy). Nie może skutkować uznaniem naruszonego interesu prawnego także wskazany przepis art.6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ustanawiający prawo do sprawiedliwego procesu i wskazane przepisy Konstytucji, w tym art. 74 wskazujący obowiązki władz publicznych w zakresie ochrony środowiska i przyznający każdemu prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Nie stosował ich Sąd i nie mogłyby one być w rozpoznawanej sprawie źródłem naruszonego interesu prawnego. W tym kontekście należy także wyjaśnić, że akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest ogłaszany w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a organy gminy nie mają prawnego obowiązku przesyłania takiej uchwały ewentualnym zainteresowanym do wiadomości, nie mówiąc już o sytuacji, gdy nieruchomości tych zainteresowanych znajdują się poza obszarem planu.

Niezasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego czyni niezasadnym także zarzut naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. Ustaleń dokonanych przez Sąd nie można uznać za niepełne w sytuacji gdy żaden z powoływanych jako naruszone przepisów nie pozwalał na uznanie, że interes prawny skarżących został naruszony. W sytuacji gdy skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego, który dawałby im prawo do skargi, to Wojewódzki Sąd Administracyjny, który - co do zasady - nie prowadzi postępowania dowodowego, nie miał podstaw do rozpatrywania dokumentów dotyczących wpływu mającej powstać żwirowni na dalsze funkcjonowanie fauny i flory na obszarze chronionym należącym do A. w B. Obowiązujące prawo nie nakłada na sądy administracyjne obowiązku informowania prokuratury o postępowaniach, do których prokuratorzy mogliby wstąpić ze względu na "potrzebę ochrony praworządności". W postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrolę legalności aktów i czynności organów władzy publicznych sprawują właśnie sądy administracyjne, a prokuratura ma określone w ustawie o prokuraturze prawne podstawy do zaskarżania aktów prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego, jeśli naruszają one prawo.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.