Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 545/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Mendecka, Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Iwona Dybkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r. nr [...] , wydanym w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 i art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) Dyrektor Izby Skarbowej w K., po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez [...] Urząd Wojewódzki na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] 2005 r. [...] Urząd Wojewódzki w L. wystawił tytuły wykonawcze o następujących numerach: [...] wobec Z. K., [...] wobec A. P. oraz [...] wobec K.G.. Tytuły te wystawione zostały w celu przymusowego ściągnięcia należności wynikających z grzywien nałożonych mandatami karnymi, kredytowanymi. Zostały one skierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. jako organu właściwego miejscowo do przeprowadzenia ich egzekucji. Organ ten, w dniu [...] r., wydał wspomniane wyżej postanowienie, na mocy którego tytuły wykonawcze zostały zwrócone [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w L. z powodu niewłaściwego oznaczenia wierzyciela.

W ustawowym terminie [...] Urząd Wojewódzki wniósł zażalenie na to postanowienie, zarzucając mu naruszenie prawa, gdyż w jego opinii przedłożone tytuły wykonawcze spełniały wszelkie wymogi formalne. W szczególności zakwestionowano argumentację organu I instancji, która zmierzała do wykazania, iż jednostka budżetowa sektora finansów publicznych, jaką jest Urząd Wojewódzki, nie może być wierzycielem w postępowanie egzekucyjnym w administracji.

Organ odwoławczy nie uwzględnił tej argumentacji. Przede wszystkim zwrócił uwagę na fakt, iż w art. 1 "a" pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawarto definicję wierzyciela, przez którego rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Dodatkowo podniesiono, iż art. 100 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.) statuuje zasadę, w myśl której ściągnięcie grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna ta stanowi dochód budżetu państwa, a gdy nałoży ją funkcjonariusz organu podległego władzom jednostek samorządu terytorialnego – stanowi dochód tej jednostki. Z kolei art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) stanowi, że reprezentantem Skarbu Państwa w województwie jest wojewoda. Wobec powyższego w sytuacji, gdy należności dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym stanowią dochód Skarbu Państwa, organem uprawnionym do reprezentacji tego podmiotu jest wojewoda. Nie zmienia tego fakt, iż tytuł wykonawczy może być podpisany przez osobę upoważnioną przez wojewodę do dokonania tej czynności.

W skardze z dnia [...] 2006 r. [...] Urząd Wojewódzki w L., reprezentowany przez radcę prawnego M. R., wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. Rozstrzygnięciu organu skarbowego zarzucono naruszenie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 wspomnianej ustawy, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wierzycielowi. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 5 § 1 pkt 2 przywołanej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja (co podkreślono) bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Natomiast art. 66 § 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że państwowe jednostki budżetowe, których należności dochodzone w trybie egzekucyjnym stanowią dochód budżetu państwa, z zastrzeżeniem § 4 tego przepisu, są upoważnione do przeznaczania odpowiedniej części uzyskanych z egzekucji wpływów na pokrycie opłaty komorniczej i wydatków, o których mowa w § 1 tego przepisu. Wystawione tytuły wykonawcze zawierają wskazanie wierzyciela, którym w świetle przywołanych przepisów jest [...] Urząd Wojewódzki w L.. Z kolei żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie daje organowi, egzekucję tę prowadzącemu, upoważnienia do badania tego, kto jest wierzycielem, a wobec tego, czy podmiot ten może być stroną toczącego się postępowania. Nawet gdyby zaaprobować takie stanowisko, to zdaniem strony skarżącej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że wierzycielem tym nie może być urząd wojewódzki. Należności z grzywien są bowiem dochodami Skarbu Państwa (co wynika z art. 100 ustawy Kodeks w sprawach postępowania o wykroczenia), a L. Urząd Wojewódzki w L. jest jednostka budżetową, w budżecie której ujęte są dochody właśnie z tego tytułu. Wobec tego to właśnie urząd, a nie wojewoda, jest upoważniony do występowania w roli wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Dodatkowo podniesiono w skardze, że w tytule wykonawczym wskazuje się NIP wierzyciela, a numer identyfikacji podatkowej (NIP) nadany jest urzędowi obsługującemu organ a nie organowi administracji. Wreszcie, strona skarżąca wyraziła pogląd, że art. 7 pkt 5 ustawy o administracji rządowej w województwie dotyczy reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach należności o charakterze cywilno-prawnym, a nie – wynikających z prawa administracyjnego, zatem nie ma uzasadnienia powołanie się przez organy egzekucyjne na art. 23 ust. 3 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów organ wskazał, że wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym (co wynika z treści art. 27 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) może być organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana wykonaniem obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Z faktu, że dochody z mandatów karnych przypadają Skarbowi Państwa nie sposób wywieść, iż Urząd Wojewódzki może występować w trakcie postępowania egzekucyjnego w charakterze wierzyciela. Wypada bowiem zauważyć, że z art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie wynika, że reprezentantem Skarbu Państwa w województwie jest właśnie wojewoda. Z powyższego wynika zatem, że to właśnie ten organ może być wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym.

Dodatkowo podniesiono, że gdyby przyjąć prezentowane w skardze stanowisko, to organ prowadzący postępowanie egzekucyjne mógłby być zmuszony do zaakceptowania faktu, iż wierzycielem w tym postępowaniu jest podmiot, któremu żaden przepis prawa nie zezwala na występowanie w tej roli. O ile zaś nie wykorzystano by możliwości złożenia zarzutów w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to wówczas usankcjonowano by w istocie stan sprzeczny z prawem.

W dalszym wywodzie odpowiedzi na skargę wskazano, że podanie numeru identyfikacji podatkowej nie jest elementem nieodzownym do wystawienia skutecznie tytułu wykonawczego (przy braku NIP, rubryki tej nie wypełnia się). Organ podkreślił ponadto, że twierdzenie strony skarżącej, iż wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa li tylko w zakresie należności cywilno-prawnych, nie ma żadnego umocowania w przepisach prawa.

Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 15 września 2006 r. pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) "sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy).

Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej P.p.s.a.).

Skarga nie jest uzasadniona, albowiem wbrew jej twierdzeniom, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Istotą postępowania uregulowanego przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) jest określenie sposobu postępowania oraz podejmowania czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązków wskazanych w art. 2 tej ustawy. O ile zatem ocenie sądu administracyjnego poddane zostanie rozstrzygnięcie wydane w toku tego postępowania – bada on zaskarżony akt wyłącznie pod względem zgodności z prawem, mając na uwadze przede wszystkim przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W niniejszej sprawie kwestią o pierwszoplanowym znaczeniu była odpowiedź na pytanie, czy organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest uprawniony do badania legitymacji procesowej wierzyciela do zainicjowania tego postępowania. W dalszej zaś kolejności należało rozważyć, jakiego rodzaju następstwa prawne wywołuje negatywna ocena tej zdolności.

Przepis art. 27 § 1 pkt. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej u.p.e.a.) wyliczając elementy, jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy, na pierwszym miejscu wymienia oznaczenie wierzyciela. Z kolei art. 1 "a" pkt. 1 przywołanej ustawy wskazuje, że mówiąc o wierzycielu należy pod pojęciem tym rozumieć podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Dodatkowo wskazać trzeba, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku (art. 5 § 1 pkt. 2 u.p.e.a.)

Spostrzeżenia te należy odnieść do regulacji dotyczącej należności egzekwowanych w poddanym kontroli Sądu postępowaniu egzekucyjnym, którą jest ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.). Przepis art. 100 przywołanej ustawy stanowi, że ściąganie grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna ta stanowi dochód budżetu państwa, a gdy nałoży ją funkcjonariusz organu podległego władzom jednostki samorządu terytorialnego - stanowi dochód tej jednostki samorządu.

Zarówno w uzasadnieniu postanowienia jak i w odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. trafnie zauważył, że stosownie do treści art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) reprezentantem Skarbu Państwa w województwie jest wojewoda. Wobec tego, o ile inne przepisy nie stanowią inaczej, organ ten posiada wyłączną kompetencję do występowania w imieniu Skarbu Państwa, w tym również do występowania w jego imieniu w charakterze wierzyciela w postępowaniach dotyczących należności przysługujących temu podmiotowi.

Błędne jest przekonanie strony skarżącej, iż urząd wojewódzki może być wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym ze względu na fakt, że jest jednostką budżetową. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż urząd jest wyłącznie aparatem pomocniczym organu, powołanym w celu ułatwienia wykonywania powierzonych organowi kompetencji. Jest rzeczą oczywistą, że w imieniu organu (wojewody) może w określonych postępowaniach występować wyznaczony przez niego urzędnik, co nie zmienia wszakże faktu, iż stroną takiego postępowania może być wyłącznie organ. Bezpodstawne jest także przekonanie strony skarżącej, że art. 7 ust. 5 ustawy o administracji rządowej w województwie odnosi się tylko do reprezentowania Skarbu Państwa przez wojewodę tylko w stosunkach cywilno-prawnych. Nie wynika to z treści tego przepisu ani z innych uregulowań prawnych.

Odnosząc powyższe rozważania do zaistniałego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że przedstawione organom egzekucyjnym tytuły wykonawcze zawierały niewątpliwie niewłaściwe oznaczenie wierzyciela. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia procesowych następstw takiego uchybienia.

Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. przyznaje organowi egzekucyjnemu uprawnienie do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Poza zakresem tej kontroli pozostaje ocena zasadności i wymagalności obowiązku egzekucyjnego. Zwrócenia uwagi wymaga również treść § 2 przywołanego przepisu, który wprost wskazuje na konsekwencje niedochowania wymogów stawianych tytułowi wykonawczemu w art. 27 § 1 i § u.p.e.a. Następstwem zaistnienia uchybień w tym zakresie jest zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi.

W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny zwrócił tytuł wykonawczy wskazując, że podmiot oznaczony jako wierzyciel nie może nim być w świetle przywołanych wcześniej przepisów. Strona skarżąca zaakcentowała, że takie postępowanie organu egzekucyjnego wykracza poza jego kompetencje przyznane mu przywołanym wyżej przepisem art. 29 u.p.e.a.

Pogląd ten jest błędny. Przyjęcie założenia prezentowanego w skardze prowadziłoby do powstania sytuacji, w której organ egzekucyjny musiałby prowadzić postępowanie egzekucyjne nawet wówczas, gdyby wierzyciel został całkowicie błędnie oznaczony, lub gdyby z jakichś powodów była nim osoba nie mająca żadnej podstawy do występowania w tej roli. Co więcej, w takiej sytuacji doprowadzenie egzekucji do końca i spełnienie określonego świadczenia prowadziłoby do powstania stanu niezgodnego z prawem, gdyż uzyskiwałby je podmiot doń nieuprawniony. Stan taki pozostawałby w ewidentnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą praworządności oraz niewątpliwie naruszałby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu i państwa (art. 8 kpa.). Z tego też względu organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest nie tylko uprawniony lecz wręcz zobowiązany do dokładnego zbadania wszystkich elementów tytułu wykonawczego, w tym również do rozważenia, czy podmiot oznaczony jako wierzyciel może nim być w rzeczywistości. O ile zaś dojdzie do przekonania, że w tym zakresie tytuł wykonawczy uchybia wymogom stawianym mu przez przywołane wyżej przepisy, uzasadniony staje się jego zwrot.

Tym samym postępowaniu organów administracji, które poddane zostało kontroli Sądu, nie sposób zarzucić naruszenia prawa, a co za tym idzie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.