Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2484/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 229, art. 233 i art. 241 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. i O. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1024/11 w sprawie ze skargi I. S. i O. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1024/11 oddalił skargę I. S. i O. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu działki.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku I. S. i O. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, orzekł:

1. o zwrocie działek [...] na rzecz O. K. w 1/2 części oraz I. S. w 1/2 części;

2. o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty [...] zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, a mianowicie:

a) O. K. – do zwrotu kwoty [...] zł,

b) I. S. – do zwrotu kwoty [...] zł;

3. należność określoną w punkcie 2a i 2b należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na wskazane konto Urzędu Miasta [...];

4. o odmowie zwrotu działki [...] na rzecz O. K. oraz I. S.;

5. o umorzeniu na wniosek O. K. i I. S. postępowania o zwrot działek nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zostało wszczęte w dniu [...] marca 1991 r. na wniosek K. K., O. K. i I. S., które roszczeniem objęły działki: [...]. Wniosek został sprecyzowany pismami z dnia 4 czerwca 1996 r., 5 lipca 2002 r., 24 września 2002 r. i 17 marca 2006 r. W dniu 17 marca 2006 r. wnioskodawczynie wycofały zgłoszone roszczenie w stosunku do działek nr: [...], co spowodowało konieczność umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przedmiotowych działek na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie ustalono, iż umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1977 r. Rep. [...], zawartą w formie aktu notarialnego, w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), działki nr: [...], zostały wywłaszczone (nabyte) na rzecz Skarbu Państwa, pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 1976 r. nr [...].

W dacie wywłaszczenia (nabycia) działki nr: [...] stanowiły współwłasność K. K., O. K. i I. S. – po 1/3 części.

Decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa zostały wywłaszczone działki nr [...], na cele rozbudowy ul. [...] w [...], zgodnie z decyzją z dnia [...] września 1978 r. nr [...]. W sentencji decyzji jako współwłaścicielki działek nr [...], były wskazane K. K. w 4/6 częściach, O. K. w 1/6 części i K. S. w 1/6 części. Natomiast decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. nr [...] działka nr [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy [...] z dnia [...] września 1976 r. nr [...]. W sentencji tej decyzji jako współwłaścicielki działki nr [...], były wskazane K. K. w 4/6 częściach, O. K. w 1/6 części i K. S. w 1/6 części.

W trakcie prowadzonego postępowania zmarła jedna z wnioskodawczyń – K. K., a na podstawie postanowienia Sądu Rejowego dla [...] z dnia [...] września 2001 r. sygn. akt [...] spadek po niej nabyły: I. S. i K. K. – po 1/2 części. Ponadto O. K., po rozwiązaniu małżeństwa orzeczonego wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] maja 1999 r. sygn. akt [...], powróciła do nazwiska "K.". Fakt ten potwierdza odpis skrócony aktu małżeństwa wydany przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...].

Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że z analizy dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że operatem z dnia [...] marca 1978 r. nr [...] działka nr [...], podzieliła się na działki: [...], działka nr [...], podzieliła się na działki: nr [...], działka nr [...], podzieliła się na działki: [...], działka nr [...], podzieliła się na działki: [...].

Umową użytkowania wieczystego Rep [...], zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] stycznia 1980 r., między innymi działki nr [...] i nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Następnie, operatem z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...], działka nr [...], podzieliła się na działki: nr [...]. Następnie działka nr [...] wraz z innymi utworzyły działkę nr [...]. Z kolei operatem modernizacji ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] działka nr [...] zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...], a działka [...], zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę [...]. Tym samym operatem działki położone w [...] zmieniły oznaczenie i powierzchnie, a mianowicie:

- nr [...] na nr [...],

- nr [...] na nr [...]

- nr [...] na nr [...]

- nr [...] na nr [...]

- nr [...] na nr [...]

- nr [...] na nr [...]

- nr [...] na nr [...]

- nr [...] na nr [...]

- nr [...] na nr [...].

W dniu [...] lutego 2003 r. Urząd Miasta [...] przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, w trakcie której ustalono, że działki nr [...] i nr [...], stanowiły wąski pas gruntu porośnięty trawą. Z kolei działki nr [...], stanowiły wąski pas gruntu utwardzony żwirem. Działki nr [...], były porośnięte wieloletnią trawą, dwoma słupami betonowymi telefonicznymi oraz studzienkami wodnymi (podłącza) i kilkoma drzewami. Na przedmiotowym terenie nie stwierdzono żadnych prac inwestycyjnych związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

W stosunku do działek: nr [...], umową Rep. [...] z dnia [...] października 1998 r., zawartą w formie aktu notarialnego, rozwiązano umowę użytkowania wieczystego Rep. [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Natomiast w stosunku do działek nr [...], zrzeczono się prawa użytkowania wieczystego, co zostało stwierdzone w akcie notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Z odpisu z ksiąg wieczystych [...] wynika, że działki: nr [...], stanowią własność Gminy [...]. Natomiast odpis z księgi wieczystej [...] wskazuje na fakt, że działka nr [...], stanowi własność Gminy [...], w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", które zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] maja 1981 r. Z odpisu z księgi wieczystej [...] wynika że objęta nią jest działka nr [...], która stanowi własność Gminy [...], a jej zmiana oznaczenia na działkę nr [...] nie została ujawniona w księdze wieczystej.

Starosta [...] wyjaśnił, że aktualnie podstawą do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), tj. art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1. Stosownie do tych przepisów przesłankami zwrotu nieruchomości są:

1) wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot;

2) objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub ich części), tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 cyt. ustawy;

3) zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 tej ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wskazał, że aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Powołał również art. 229 cyt. ustawy, zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W kontekście wyżej powołanych przepisów stwierdził, że na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Z kolei przepis art. 229 omawianej ustawy znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (choćby niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia) stanowiąc, że roszczenie nie przysługuje w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie są już w dniu 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości, albo też nie władają tą nieruchomością, gdy została ona sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (tzn. innemu podmiotowi niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), a prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Podkreślił, że do wyłączenia ciążącego na ww. podmiotach obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami dochodzi bez potrzeby merytorycznego rozpoznania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Podał, że powyższe ustalenie odnosi się do działki nr [...], która znajduje się w granicach działki nr [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. nr [...]. Zgodnie ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej [...] działka ta stanowi aktualnie własność Gminy [...] i pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, a prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r. Spełnione zostały zatem przesłanki określone w art. 229 cyt. ustawy, decydujące o nieprzysługiwaniu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i z tego względu zasadne było odmówienie wnioskodawczyniom zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Starosta [...] rozpoznając roszczenie o zwrot nieruchomości w zakresie obejmującym działki nr: [...] i części działki [...], położone w obrębie [...], znajdujących się w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek nr: [...], rozważając spełnienie w stosunku do wyżej wymienionych działek przesłanek zwrotu podał, że dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, iż pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, gdyż wnioskodawczynie są poprzednimi współwłaścicielkami i spadkobiercami, a działki: nr [...], zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wymienionej w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dla stwierdzenia, czy w sprawie została spełniona trzecia przesłanka zwrotu należało dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle wskazanego wyżej przepisu art. 137 ust.1 omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z treścią decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1981 r. nr [...], działki nr [...], zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa po rozbudowę ul. [...]. Natomiast treść planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzjami z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 1976 r. nr [...], które były podstawą wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa działek: nr: [...], wskazuje, że były one niezbędnie pod budowę osiedla mieszkaniowego "Wola Duchacka – Wschód", a w szczególności pod budowę ulicy wraz z chodnikami oraz miejsc parkingowych – [...] stanowisk. W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2008 r. stwierdzono, że część działki nr [...], w granicach działki nr [...] jest ogrodzona ogrodzeniem wykonanym z siatki drucianej wspartej na słupkach, która porośniętą jest trawą i krzewami ozdobnymi. Na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest serwis klimatyzacji "[...]". Pozostałe działki wnioskowane do zwrotu, stanowią teren porośnięty wysoką trawą, chwastami, samosiejkami drzew i krzewów. Na opisywanym terenie brak jest oznak realizacji celu wywłaszczenia, a obszar ten sprawia wrażenie pozostającego bez opieki.

W przedmiotowej sprawie przeprowadzono dodatkowo postępowanie wyjaśniające w zakresie obciążeń, które wykazało, że wnioskowane do zwrotu działki nr: [...], nie są obciążone prawami rzeczowymi oraz nie są objęte umowami dzierżawy, najmu i użyczenia na rzecz osób trzecich, a także nie stanowią przedmiotu postępowania dotyczącego ustanowienia służebności. Ponadto na wnioskowanych do zwrotu działkach nie ma sieci energetycznych, cieplnych i gazowych. Z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, że działki nr: [...], nie posiadają sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Natomiast na działkach nr: [...] przebiega miejska sieć wodociągowa [...], przekazana do użytku protokołem spisanym w dniu [...] lutego 1995 r. oraz przyłącza wodociągowe, a na działce nr [...] znajdują się przyłącza wodociągowe oraz kanalizacyjne do budynku przy ul. [...]. Z treści pisma Telekomunikacji Polskiej S.A. w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, że przez działki nr: [...] przebiega sieć teletechniczna napowietrzna, wybudowana w 1998 r. Ustalono również, iż od daty wywłaszczenia do chwili obecnej na wywłaszczonej nieruchomości, w części zawnioskowanej do zwrotu, nie została wybudowana ulica wraz z chodnikami oraz miejsca parkingowe – [...] stanowisk, ani też rozbudowana ul. [...].

W ocenie organu pierwszej instancji, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że działki nr: [...] oraz część działki [...], należy uznać za zbędne w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzec o ich zwrocie, co pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio ustalonego odszkodowania (jak również nieruchomości zamiennej, jeżeli taka została przyznana) stosownie do treści art. 140 ust. 1 tej. Wyliczona kwota odszkodowania została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 227 powołanej ustawy.

Odwołanie od części punktu pierwszego decyzji Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...], w zakresie zwrotu działki nr [...], wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], w którym organowi pierwszej instancji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na omyłkowym przyjęciu, że działki nr [...] nie znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...], przez co w odniesieniu do tych nieruchomości błędnie stwierdzono, że nie ma do nich zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazała, że umową z dnia [...] października 1998 r. Rep. [...], zawartą w formie aktu notarialnego, rozwiązano umowę użytkowania wieczystego z dnia [...] stycznia 1980 r. Rep. [...] o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] jedynie w części dotyczącej działek nr [...]. Natomiast działki nr [...] nadal pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni i wpis tego prawa do księgi wieczystej nastąpił przed dniem 1 stycznia 1998 r., a tym samym powołany przepis ma do nich zastosowanie.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2010 r. w części dotyczącej:

a) pkt 1 w zakresie zwrotu działki nr [...] oraz nr [...];

b) pkt 2 i pkt 3 dotyczących rozliczeń z tytułu zwrotu działek nr: [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek nr: [...]

i orzekł :

I. o odmowie zwrotu działki nr [...] oraz nr [...], objętych [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek nr [...] na rzecz O. K. w 1/2 części i I. S. w 1/2 części;

II. o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt 1 do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty [...] zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, o których zwrocie Starosta [...] orzekł w części pkt 1 decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], a to działek nr [...], a mianowicie:

a) O. K. w 1/2 części, tj. zwrotu kwoty [...] zł;

b) I. S. w 1/2 części, tj. zwrotu kwoty [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji podał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest nie tylko zaskarżony w części punkt pierwszy decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w zakresie zwrotu działki nr [...], ale również punkt drugi i trzeci tej decyzji, dotyczące rozliczeń z tytułu zwrotu działek nr: [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek nr: [...]. Wyjaśnił, że wskazany zakres postępowania odwoławczego wynika z faktu, że decyzja o zwrocie nieruchomości zawiera dwa elementy – rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu odszkodowania przyznanego stronom z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Jest to jednak jedno, powiązane wzajemnymi uwarunkowaniami postępowanie, w którym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania.

Stwierdził, że w większości podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Podał, że podzielił zasadność zarzutu sformułowanego w odwołaniu. Ustalił bowiem, że działki nr [...] aktualnie stanowią własność Gminy [...] i pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...], a wpis w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego nastąpił w dniu [...] stycznia 1980 r. Powołana przez Starostę [...] umowa z dnia [...] października 1998 r. Rep. [...], zawarta w formie aktu notarialnego, która miała jakoby dotyczyć rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] stycznia 1980 r. [...] o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] w zakresie działki nr [...], w istocie dotyczyła rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] stycznia 1980 r. Rep. [...] w części dotyczącej prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki nr [...]. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że Starosta [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w pkt 1 nieprawidłowo orzekł o zwrocie działki nr [...] oraz nr [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych ) działek nr [...], z uwagi na negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawartą w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która występuje w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji uchylił ww. decyzję Starosty [...] w zakresie zwrotu działek nr [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek nr [...].

Wobec uchylenia z tej przyczyny części punktu pierwszego zaskarżonej decyzji w zakresie zwrotu działek nr [...], zaszła konieczność uchylenia również punktu drugiego i trzeciego tej decyzji, dotyczących kwestii rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości i wydania w tym zakresie reformatoryjnego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Na podstawie akt sprawy ustalono, iż łączna kwota zwaloryzowanego odszkodowania, którą winny zwrócić wnioskodawczynie (O. K. w 1/2 części i I. S. w 1/2 części) z tytułu zwrotu nieruchomości oznaczonej jako nr [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek: nr [...], wynosi obecnie [...] zł.

Powyższa decyzja w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w punkcie pierwszym w zakresie zwrotu działki nr [...] i orzeczenia o odmowie zwrotu działki nr [...], stała się przedmiotem skargi I. S. i O. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżące zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie zawartej w art. 2 i art. 64 Konstytucji RP zasady ochrony praw słusznie nabytych, poprzez zastosowanie art. 229 oraz art. 241 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co pozbawiło je nabytego już roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz możliwości skorzystania z instytucji rozwiązania użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe zarzuty wniosły o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Jednocześnie skarżące wniosły o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 229 oraz art. 241 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 i art. 64 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepisy te nie regulują osobno sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz gdy przed wejściem w życie tej ustawy została wydana już nieostateczna decyzja o rozwiązaniu użytkowania wieczystego w celu umożliwienia zwrotu nieruchomości byłym właścicielom.

W uzasadnieniu skargi podały, że sporne działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste na ten sam cel, na który zostało dokonane wywłaszczenie. Pomiędzy ustanowieniem użytkowania wieczystego a wywłaszczeniem nieruchomości należących do poprzedników prawnych skarżących istniał zatem ścisły związek, polegający na tym, że nieruchomość została wywłaszczona po to, aby oddać ją w użytkowanie wieczyste podmiotowi, który miał na nich realizować cel wywłaszczenia. W sprawie jest niesporne, że cel wywłaszczenia nie został dotychczas zrealizowany, działki są zaniedbane i porośnięte trawą. Skarżące wskazały, że Zarząd Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. rozwiązał użytkowanie wieczyste w zakresie między innymi spornych działek. Od decyzji tej wniesiono odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które w związku ze zmianą z dniem 1 stycznia 1998 r. stanu prawnego, decyzją z [...] lutego 1998 r. uchyliło decyzję o rozwiązaniu użytkowania wieczystego i umorzyło postępowanie w sprawie. W ocenie skarżących wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami pozbawiło je istniejącego i ukształtowanego roszczenia o zwrot spornych działek, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w tej sprawie spór między stronami dotyczy wykładni art. 229 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.). Przepis ten stanowi, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (tzn. żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Powołany przepis zawiera precyzyjną normę prawną, mocą której generalnie przyznane prawo (roszczenie) domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji braku realizacji celu wywłaszczenia, zostaje odebrane byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, jeżeli na tak wywłaszczonej nieruchomości zostało przed dniem 1 stycznia 1998 r. ustanowione prawo użytkowania wieczystego wraz z wpisem przed tą datą tego prawa do księgi wieczystej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, publ. LEX nr 290617).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie jest niesporne, iż obie działki (obecnie oznaczone numerami nr [...]) w dniu [...] stycznia 1980 r. zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a wpis do księgi wieczystej nastąpił w dniu [...] stycznia 1980 r. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie pozbawiono Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prawa użytkowania wieczystego ww. działek oraz nie wykreślono tego prawa z księgi wieczystej. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż ratio legis uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. polega na prawnej ochronie osób trzecich, które uzyskały prawa do nieruchomości spełniającej warunki do zwrotu w oparciu o art. 137 tej ustawy oraz na zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, publ. LEX nr 745124). Z powołanego art. 229 u.g.n. wynika przyznanie przede wszystkim ochrony osobom (podmiotom), które uzyskały wpis przysługującego im prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., a tym samym odmowa praw podmiotowych osobom w stosunku do tych nieruchomości, które wcześniej były ich właścicielami i prawo własności tych nieruchomości utraciły na skutek aktów wywłaszczeniowych lub aktów z nimi zrównanych. Przyznanie prymatu praw jednych osób wobec roszczeń innych stanowi domenę ustawodawcy i wybór przez niego pewnych wartości aksjologicznych. Z kolei przepis art. 241 pkt 1 u.g.n. to przepis derogacyjny, który uchylił moc obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i precyzyjnie określił końcową datę obowiązywania wyżej wymienionej ustawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powołane przez skarżące art. 2 i art. 64 Konstytucji RP nie zawierają norm sprzecznych z art. 229 lub art. 241 pkt 1 u.g.n. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika domniemanie konstytucyjności prawa prawidłowo stanowionego i ogłoszonego. Ustawodawca uznając, że tak samo będzie regulował (w istocie nie wprowadzając zróżnicowania ustawowego) osoby, które do dnia 1 stycznia 1998 r. nie starały się o rozwiązanie stosunku prawa użytkowania wieczystego, jak i te, które takie starania podjęły, ale nie doprowadziły do uzyskania rozwiązania w drodze ostatecznej decyzji, nie naruszył zakresu przyznanej mu swobody. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego pozwala na rekonstrukcję tzw. zasad pochodnych, a jedną z nich jest między innymi zasada lojalności, która zakazuje formułowania obietnic bez pokrycia oraz nieuzasadnionej konstytucyjnie zmiany "reguł gry". W istocie w tej sprawie ,właśnie owa zmiana "reguł gry" jest podnoszona przez skarżące. Na gruncie nieobowiazującej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzyskały one bowiem decyzję organu pierwszej instancji o rozwiązaniu prawa użytkowania wieczystego, to jednak na skutek wniesionego odwołania i zmiany stanu prawnego, decyzja ta została wyeliminowana z obrotu ze skutkiem ex tunc, a postępowanie umorzono. W ocenie Sądu pierwszej instancji ta "zmiana reguł gry" była w tym zakresie dopuszczalna. Ustawodawca generalnie wycofał się z trybu administracyjnego regulowania prawa użytkowania wieczystego na rzecz trybu cywilnego. I tak, w art. 220 ust.1 u.g.n. wprowadzono zapis, zgodnie z którym, jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy nie były ustalone terminy zagospodarowania nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego, właściwy organ może, w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, ustalić te terminy w drodze decyzji. Z kolei art. 240 Kodeksu cywilnego pozwala na rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i to przed upływem określonego w tej umowie terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń.

Natomiast art. 64 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia i zapewnia równą ochronę tych praw dla wszystkich i dopuszcza ograniczenia własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżące nie posiadają prawa własności do przedmiotowych nieruchomości i w procedurze domagania się zwrotu poprzednio wywłaszczonych nieruchomości konstytucyjna ochrona prawa do tych nieruchomości bardziej odnosi się do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" niż do skarżących. Wskazał, że nawet w sytuacji, w której pod koniec 1997 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję o rozwiązaniu prawa użytkowania wieczystego, ale na skutek wniesienia odwołania umorzono postępowanie administracyjne, to skarżącym zarówno wówczas jak i obecnie nie przysługiwało roszczenie o rozwiązanie tego prawa. Akt administracyjny co do zasady wywołuje obowiązujące strony skutki prawne z chwilą, w której staje się ostateczny. A zatem wydanie nieostatecznej decyzji o rozwiązaniu prawa użytkowania wieczystego, nie oznacza, że skarżące nabyły prawo do domagania się rozwiązania prawa użytkowania wieczystego. Była to bowiem co najwyżej ekspektatywa przyszłego prawa, ale nie prawo. Ekspektatywy, rozumiane jako przyszłe, jeszcze nieistniejące, ale możliwe do zaistnienia żądanie/roszczenie, nie podlega ochronie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami (i co do zasady przepisy prawa administracyjnego materialnego takiej ochrony ekspektatywie nie przyznają). W rozpoznawanej sprawie poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje natomiast okoliczność, czy na gruncie np. prawa cywilnego dopuszczalnym byłoby rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego między Gminą [...] a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]".

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia zgodności art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją RP była już badana i tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, publ. w LEX 595463, zawarto tezę, że regulacja zawarta w powołanym art. 229 nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP. Tym samym, wobec ustalenia, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 229 cyt. ustawy, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył również, iż wprawdzie w orzecznictwie sądowym nie ma zgodności co do sposobu zakończenia postępowania w przypadku ujawnienia się przesłanki zawartej w art. 229 u.g.n. tj. czy w takiej sytuacji organ administracji winien wydać decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości, czy też winien postępowanie odwoławcze umorzyć – to jednak uznał, że wybór jednego z ww. stanowisk nie jest istotnym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdził, iż uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, tym bardziej, że jednocześnie orzekł w zakresie zmiany wysokości zobowiązania do zwrotu kwoty odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły I. S. i O. K. reprezentowane przez adwokata i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 229, art. 233 i art. 241 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że w sprawie, w której strony wystąpiły o zwrot wywłaszczonych nieruchomości na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami została wydana nieostateczna decyzja o rozwiązaniu użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości, zastosowanie przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest dopuszczalne i nie narusza zasady ochrony praw słusznie nabytych wywodzonej z przepisu art. 2 Konstytucji RP oraz prawa do własności uregulowanego w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wniósł o zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności przepisów art. 229 w związku z art. 233 i art. 241 ustawy o gospodarce nieruchomościami z przepisami art. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wskazane przepisy nie regulują odrębnie sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i przed wejściem w życie tej ustawy została już wydana nieostateczna decyzja o rozwiązaniu użytkowania wieczystego nieruchomości w celu umożliwienia zwrotu tej nieruchomości byłym właścicielom.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące podały, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości fakt oddania nieruchomości wywłaszczonej w użytkowanie wieczyste nie stanowił bezwzględnej przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1 ustawy). Powszechnie bowiem przyjmowano, że w takim przypadku organ z urzędu winien zbadać, czy nie zachodzą przesłanki do rozwiązania użytkowania wieczystego na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy, a zatem postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości winno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozwiązania użytkowania wieczystego.

Ponadto skarżące wskazały, iż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na spornych działkach nr [...] nastąpiło na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 1980 r. Wobec niezrealizowania celu, dla którego nieruchomości te zostały najpierw wywłaszczone, a następnie oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", mimo upływu ponad dziesięciu lat od zawarcia umowy użytkowania wieczystego (przy czym okoliczność ta jest niesporna w sprawie), skarżące w dniu [...] marca 1991 r. zgłosiły wniosek o zwrot nieruchomości, na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu podlegała zwrotowi, to fakt zgłoszenia przez skarżące wniosku o zwrot nieruchomości oznaczał, że przyznana przez ustawę przysługująca im ekspektatywa odzyskania wywłaszczonej nieruchomości została ostatecznie skonkretyzowana. Równocześnie postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zostało zawieszone w związku z koniecznością uprzedniego zbadania, czy istnieją przesłanki do rozwiązania użytkowania wieczystego i wydania w tym zakresie odpowiedniej decyzji, co doprowadziło z kolei do znaczącego przedłużenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, niezawinionego przez strony. W dniu [...] grudnia 1997 r. Zarząd Miasta [...] wydał decyzję o rozwiązaniu użytkowania wieczystego m.in. spornych działek, jednak od decyzji tej złożono odwołanie. W związku ze zmianą od dnia 1 stycznia 1998 r. stanu prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. uchyliło decyzję o rozwiązaniu użytkowania wieczystego i umorzyło postępowanie w sprawie.

Autor skargi kasacyjnej podał, że skarżącym na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przysługiwało uprawnienie do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przy czym organ rozpoznający wniosek był zobowiązany z urzędu zbadać, czy nie zachodzą przesłanki do rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości trwało w pierwszej instancji do dnia [...] sierpnia 2010 r., czyli łącznie blisko dwadzieścia lat. Jeszcze przed wejściem w życie nowej ustawy, organ przesuwał termin załatwienia sprawy, uzasadniając takie opóźnienie "bardzo dużym wpływem wniosków niewspółmiernym do liczby osób załatwiających sprawy" (pismo Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta [...] z [...] stycznia 1997 r. znak [...]). Przyczyna przewlekłości leżała zatem wyłącznie po stronie organu. W chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i w wyniku bezpośredniego zastosowania jej przepisów, w tym art. 229, skarżące zostały pozbawione skonkretyzowanego już prawa materialnego. Ich sytuacja prawna uległa zatem pogorszeniu, zostały one bowiem pozbawione prawa do odzyskania nieruchomości, które przysługiwało im na podstawie przepisów prawa materialnego, które skonkretyzowano poprzez wszczęcie odpowiedniego postępowania o zwrot nieruchomości. Skarżące podkreśliły, iż skutki retrospektywnego działania nowego prawa należy oceniać i uwzględniać z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego, w tym ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku oraz że nowe prawo nie powinno naruszać tych zasad (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1341/2007, ONSAiWSA 2009/4, poz. 79 i powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego).

W ocenie autora skargi kasacyjnej nietrafny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o braku przyznania skarżącym w postępowaniu administracyjnym ochrony prawnej ekspektatywie. Wskazały, że Trybunał Konstytucyjny w podobnej sytuacji – kiedy w wyniku zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami pozbawiono pewną kategorię posiadaczy niezabudowanych nieruchomości prawa nabycia użytkowania wieczystego – stwierdził niekonstytucyjność nowych przepisów w zakresie, w jakim odnosiły się one do postępowań wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt SK 30/2004, OTK ZU 2006/4A poz. 42). Trybunał wywiódł ten pogląd właśnie z zasady ochrony praw słusznie nabytych, wskazując, że z ochrony takiej korzysta również ekspektatywa w pełni ukształtowana. Zdaniem skarżących, ich sytuacja prawna związana ze zgłoszeniem w 1991 r. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uzasadnia przyznanie im podobnej ochrony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie określonych w niej przepisów prawa materialnego podając formę naruszenia jako błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie przede wszystkim art. 229 u.g.n. Nie wskazał jednak na czym polega błąd, który zarzuca Sądowi pierwszej instancji oraz jak w jego ocenie powinna wyglądać prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie tego przepisu. Powyższa wadliwość nie pozbawiła jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości dokonania merytorycznej oceny jego zasadności.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w tej sprawie jej istota sprowadza się w zasadzie do kwestii wykładni art. 229 u.g.n. Przepis ten stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Powołany przepis został zamieszczony w Dziale VII u.g.n., zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe" i jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. (por. uchwała pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., OPK 26/99, ONSA 2000/1/11).

Wskazać należy, iż ustawodawca w regulacji intertemporalnej stosuje kilka rozwiązań dla spraw z elementem dawnym:

- może postanowić, że do spraw tych należy stosować przepisy nowe – zasada bezpośredniego działania nowego prawa,

- może ustalić, że do spraw tych należy stosować przepisy dawne – zasada dalszego działania prawa,

- może przyjąć, że do spraw tych należy stosować prawo wybrane przez uprawniony podmiot – zasada wyboru,

- może określić, że do spraw tych należy stosować specjalne przepisy przejściowe.

W przypadku ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawodawca w art. 233 przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa i postanowił, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Z kolei art. 241 pkt 1 tej ustawy uchylił moc obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości zostało wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 1998 r. (dzień wejścia w życie nowego prawa), a zatem znajdują w niej zastosowanie przepisy nowej ustawy, w tym art. 229. Wskazany przepis normuje status prawny nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, uzależniając ten status wyłącznie od ustanowienia prawa rzeczowego (użytkowania wieczystego) na rzecz osoby trzeciej oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej i stan taki trwa w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r. (art. 242 tej ustawy). Odnosi się zatem do zaszłości ukształtowanych w poprzednim porządku prawnym. Konstrukcja taka nie narusza zasady nieretroakcji (niedziałania prawa wstecz).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania zarówno art. 229 jak i art. 233 oraz art. 241 pkt 1 u.g.n. W sprawie jest bowiem niesporne, że obie działki, obecnie oznaczone nr [...], o których zwrot skarżące występują, stanowią własność Gminy [...] i zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] w dniu [...] stycznia 1980 r., a wpis tego prawa do księgi wieczystej nastąpił w dniu [...] stycznia 1980 r. Te zdarzenia prawne miały zatem miejsce przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 229 u.g.n. oznacza to wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie uznał, że zarówno przewlekłość postępowania administracyjnego, jak i zmiana stanu prawnego, tj. wejście w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz fakt uzyskania na gruncie nieobowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nieostatecznej decyzji o rozwiązaniu użytkowania wieczystego, która została uchylona i umorzono postępowanie, nie miały wpływu na sytuację skarżących. Nie nabyły one bowiem żadnego prawa domagania się rozwiązania prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania – podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – maksymalnie ukształtowana ekspektatywa prawa żądania zwrotu działek nr [...]. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się bowiem pogląd o konieczności objęcia ekspektatyw, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy (bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy), ochroną na równi z ochroną praw słusznie nabytych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r. sygn. akt SK 7/00 - OTK 2000, nr 7, poz. 114 oraz wyrok z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt SK 30/04 - OTK 2006, nr 4, poz. 42). Z ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną mamy więc do czynienia wtedy, gdy uprawniony do uzyskania prawa spełnia wszystkie przesłanki prawnie określone do takiego nabycia i wyrazi wolę tego nabycia w postaci złożenia stosownego wniosku, zaś decyzja administracyjna stanowi jedynie konieczne następstwo złożenia wniosku.

W rozpatrywanej sprawie warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o zwrocie działek nr [...] była konieczność doprowadzenia do zmiany ich dotychczasowego stanu prawnego, poprzez uwolnienie od obciążenia tych działek prawem użytkowania wieczystego przysługującego osobom trzecim. W chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r., działki te nadal były obciążone prawem użytkowania wieczystego i rozwiązanie tego prawa należało do właściwości sądu cywilnego. Rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego nie było zatem możliwe w trybie administracyjnym. Wydanie decyzji o zwrocie tych działek na rzecz uprawnionych wymagało więc spełnienia dodatkowego warunku, niepozostającego w zakresie właściwości orzeczniczej organu administracji. Z tych względów, złożenie wniosku o zwrot tych działek przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie spowodowało powstania po stronie wnioskodawców ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, ponieważ nie wszystkie warunki zwrotu uległy skonkretyzowaniu w chwili złożenia wniosku. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że regulacja zawarta w art. 229, art. 233 i art. 241 pkt 1 u.g.n. nie narusza art. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.