Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 175/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. J. i G. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] (obecnie nr [...] i [...]); II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. J. i G. J. solidarnie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania E. P. oraz E. i G. J. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy W.j wraz z budową odwodnienia na odcinku od ul. J.j do ul. B na działkach szczegółowo wymienionych w decyzji, w tym na działce nr ewid. [...] (po podziale działki nr ew. [...]) w Dzielnicy W., wraz z przebudową istniejącej infrastruktury technicznej: linii energetycznych kolidujących z planowaną inwestycją, zatwierdzającej podział nieruchomości oraz projekt budowlany oraz nadającej zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 11g ust. 3 i art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.),

2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że dnia [...] marca 2011 r. Prezydent [...] reprezentowany przez Burmistrza Dzielnicy W., złożył wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej - budowę ul. W. wraz z budową odwodnienia, przebudową kolizji energetycznych i niezbędną wycinką drzew na działkach - szczegółowo wymienionych we wniosku, w Dzielnicy W..

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent [...] udzielił zezwolenia na realizację tej inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy W. wraz z budową odwodnienia na odcinku od ul. J. do ul. B.w Dzielnicy W. wraz z przebudową istniejącej infrastruktury technicznej: linii energetycznych kolidujących z planowaną inwestycją, zatwierdził podział nieruchomości oraz projekt budowlany oraz nadał zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji tej odwołania złożyli E. P. oraz E. i G. J..

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wnieśli E. i G. J.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 15 lipca 2011 r.

Ponownie rozpatrując odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta m[...] z dnia [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1867/12 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazując na konieczność ponownego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji państwowej. Oznacza to, że ani żaden organ administracji państwowej, ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze uchylenia tego wyroku w trybie określonym przez prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1867/12 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w związku z czym organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie ocenić prawidłowość decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. zatwierdził m.in. podział nieruchomości skarżących E. i G. J., tj. działkę nr ewid. [...], położoną na terenie Dzielnicy W. [...]. Decyzja ta dzieli wskazaną nieruchomość na dwie działki o nr ewid. [...] i [...] (vide mapa podziałowa stanowiąca załącznik do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r., karta nr 185 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), z których działka o nr ewid. [...] ma przejść na własność [...].

Wojewoda [...] stwierdził, że dokonał analizy przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej i wskazał, iż szerokość projektowanej drogi nie jest jednolita i wynosi od 7,1 m do 11,8 m. Skutkiem zaś realizacji inwestycji na nieruchomości skarżących nie będzie wyrównanie szerokości drogi, wręcz odwrotnie - na długości działek od [...] do nr [...] w stosunku do odcinka na długości od działki nr [...] i następne, występuje zróżnicowanie linii rozgraniczającej pas drogowy.

Reazlizujac wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/11 oraz z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1867/12, oraz dążąc do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy - Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu przeprowadzenie analizy szerokości projektowanej drogi, pozwalającej na ustalenie, czy w celu realizacji projektowanej drogi gminnej, która nawet w wyniku projektowanego podziału nieruchomości nie spełnia parametrów dla ulicy klasy "L" zasadny jest projekt podziału nieruchomości.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. przekazał sporządzoną przez projektanta mgr inż. J. C. - projektanta sporządzającego projekt budowy drogi - "Analizę szerokości projektowanej drogi ul. W.". W ocenie autora pozostawienie działki nr ewid. [...] w istniejącym stanie, tj. na granicy usytuowanego na działce ogrodzenia, uniemożliwiało prawidłowe zaprojektowanie elementów drogi, jak również prawidłowe zabezpieczenie istniejącej skarpy. Ponadto przyjęta linia graniczna podziału działki nr ewid. [...] umożliwiła usytuowanie wszystkich niezbędnych elementów drogi, wzajemne rozmieszczenie istniejących oraz projektowanych elementów infrastruktury technicznej, zapewniła bezpieczeństwo użytkowników drogi oraz zoptymalizowała nakłady poniesione na budowę drogi. Usankcjonowała również pierwotnie przewidzianą linię pasa drogowego do którego dostosowały się ogrodzenia posesji przyległych oraz usytuowana skrzynka gazowa na działce o nr ewid. [...]. Projektant odniósł się również do zaproponowanego przez skarżących rozwiązania zabezpieczenia istniejącej skarpy, tj. budowy murku oporowego zamiast projektowanego umocnienia skarpy z płyt ażurowych. W ocenie projektanta szerokość ewentualnej konstrukcji muru oporowego wymagałaby również podziału działki nr ew. [...]. Dodatkowo usytuowany blisko jezdni obiekt w postaci muru oporowego, pogarszałby widoczność samochodom jadącym od wschodu i powodowałby zagrożenie w ruchu ulicznym oraz ograniczał widoczność przy wyjeździe z posesji mieszkańcom sąsiedniej działki o nr ewid. [...] (u podnóża skarpy). Ponadto, wykonanie muru oporowego związane byłoby z koniecznością przebudowy gazociągu biegnącego wzdłuż działki nr ewid. [...].

Wojewoda [...], po dokonaniu analizy projektowanego podziału nieruchomości, uwzględniając istniejące ukształtowanie terenu i jego zabudowę oraz wyjaśnienia złożone przez inwestora, jak również wskazania zawarte w zapadłych w sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzaił, iż rozwiązania przyjęte w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym uzasadniają dokonanie projektowanego podziału nieruchomości nr ewid. [...], z punktu widzenia konieczności przeznaczenia części nieruchomości dla realizacji celu publicznego, tj. budowy drogi.

Z treści analizy przedłożonej przez Inwestora wynika, że projektowany podział nieruchomości poprzedzony był analizą obejmującą wzajemne rozmieszczenie elementów drogi oraz urządzeń infrastruktury technicznej w charakterystycznych przekrojach poprzecznych, sposobu odwodnienia drogi, sposobu wysokościowego rozwiązania ulicy oraz podstawowymi uwarunkowaniami hydrologicznymi i geotechnicznymi. W myśl zaś § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie możliwe jest, po przeprowadzeniu odpowiedniej analizy i spełnieniu wymagań z § 6 ww. aktu, odstąpienie od wyznaczonej szerokości z uwagi na trudne warunki terenowe lub istniejące już zagospodarowanie. Z dokumentacji sprawy wynika, że z uwagi na istniejącą zabudowę, konieczność zachowania istniejącej infrastruktury oraz ukształtowanie terenu w obrębie wzniesienia na wysokości działki nr ew. [...], przy zapewnieniu możliwości umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, na wysokości działki skarżących przyjęto 10 metrową szerokość pasa drogowego.

Wskazać należy, że co prawda projektowane działania Inwestora na powstałej w wyniku podziału działce nr ewid. [...] nie służą poszerzeniu samej jezdni, chodnika ani zlokalizowaniu na tym fragmencie pasa drogowego jakiejkolwiek innej infrastruktury drogowej związanej z funkcjonowaniem samej drogi (np. odwodnienie) oraz działań inwestycyjnych związanych z inną infrastrukturą (np. wodociąg, kanalizacja, linia energetyczna), a poza istniejącym utwardzonym zjazdem, nie zlokalizowano na działce żadnych innych urządzeń infrastruktury drogowej, jednakże z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na części nieruchomości skarżących znajduje się wzniesienie — skarpa. Weryfikacja sprawy wykazała, że mimo zwężenia linii rozgraniczających ulicę do 10 m, niezbędny stał się podział nieruchomości ze względu na konieczność zabezpieczenia skarpy przed osuwaniem się ziemi na jezdnię. Zdaniem organu, z zebranego materiału dowodowego wynika, że zabezpieczenie skarpy, zarówno poprzez wykonanie murku oporowego, jak i projektowanego skosu z umocnieniem płytami ażurowymi, związane jest z koniecznością podziału działki nr ewid. [...]. Zastosowanie wariantu związanego z wykonaniem skosu 1:1 z umocnieniem płytami, ażurowymi podyktowane było m.in. kwestiami związanymi z zapewnieniem bezpieczeństwa w ruchu ulicznym oraz lepszą widocznością przy wyjeździe z posesji sąsiedniej.

Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione i zarazem zobowiązane jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Szczególna rola specustawy drogowej oraz jej cel powodują, że organ orzekający w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, ponosząc w tym względzie pełną odpowiedzialność. Stąd też ocena organu ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu drogowego, jaki przedstawił wnioskodawca.

Organ stwierdził, że po uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w zapadłych w sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/11 i z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1867/12 oraz po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego i wnikliwej analizie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ uznał, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

W ocenie Wojewody [...], również postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej: budowie ulicy W.j wraz z budową odwodnienia na odcinku od ul. J. do ul. B.i przebudową linii energetycznej zostało przeprowadzone prawidłowo.

Do wniosku inwestor załączył zgodnie z wymaganiami art. 11d ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z publiczną siecią drogową, mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany. Inwestor przedłożył także decyzję z dnia [...] marca 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy W. na odcinku od ul. B.do ul. J. w Dzielnicy W. [...], decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. udzielająca pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie drenażu rozsączającego, trzech studni chłonnych oraz szczególne korzystanie z wód jakim jest wprowadzanie do ziemi wód opadowych i roztopowych, opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia 10 sierpnia 2009 r. oraz projekt stałej organizacji ruchu ul. W..

Organ stwierdził, że niezbędny, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych załącznik do wniosku stanowi również projekt budowlany, sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w obowiązującym na dzień złożenia wniosku rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133). Projekt budowy drogi sporządzony został przez mgr inż. W.C. (posiadającego uprawnienia budowlane projektanta oraz kierownika budowy w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie dróg nr ew. [...], wpisanego na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem [...]), a sprawdzony przez mgr inż. P. C. (posiadającego uprawnienia budowlane, do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej nr ew. [...] wpisanego na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem [...]). Projekt przebudowy linii energetycznej sporządzony został przez mgr inż. W. W. (posiadającą uprawnienia projektanta w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych nr ew. [...], wpisaną na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem [...]), a sprawdzony przez mgr inż. M. O. (posiadającego uprawnienia projektanta w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych nr ew. [...], wpisanego na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem [...]). Do projektu budowlanego zostały załączone oświadczenia projektantów i sprawdzających o kompletności projektu i sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r. udzielone zostało zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w którym ustalono wymagania dotyczące powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, określono linie rozgraniczające teren, a także warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa i wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatwierdzony również został podział oznaczonych nieruchomości oraz zawarte zostało rozstrzygnięcie potwierdzające przejście konkretnych działek na własność Skarbu Państwa. Niniejszą decyzją Prezydent [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany budowy odcinka drogi publicznej - ulicy W. wraz z budową odwodnienia ulicy i przebudową linii energetycznej. Nałożenie w decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zostało, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uzasadnione przez inwestora interesem społecznym i gospodarczym.

Odnosząc się do żądań zawartych w odwołaniu E.P., organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja odszkodowawcza wydawana jest w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Zakończenie postępowania w sprawie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej przez organ drugiej instancji powoduje dopiero rozpoczęcie biegu 30 dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, a zatem kwestia odszkodowania nie jest rozstrzygana w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Wowjeody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. J. i G. J.; zarzucając naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 kpa i 107 § 1 i 3 kpa poprzez:

a) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie na dzień wydania przez Wojewodę decyzji - poprzez brak odniesienia treści decyzji Prezydenta i związanej z rzekomą koniecznością podziału działki [...] na dwie działki [...] i [...] oraz wywłaszczenie skarżących z działki [...] - do istniejącego od 3 lat (tj. daty wybudowania drogi) stanu przedmiotowej drogi, która faktycznie dla prawidłowego funkcjonowania oraz korzystania przez uczestników ruchu nie wymagała i nie wymaga podziału działki [...] oraz wywłaszczania skarżących z działki [...];

b) brak dokładanego wyjaśnienia przyczyn podziału działki skarżących na działki [...] i [...] w przyjętych w decyzji Prezydenta wymiarach i kształtach, w szczególności przyczyn wydzielenia działki [...] o powierzchni 89 m2, który stanowi pas biegnący wzdłuż całej nieruchomości Skarżących, podczas gdy skarpa, której umocnienie jak wynika z decyzji Wojewody leżało u podstaw wydzielenia działki [...], nie znajduje się na całej długości tej działki, tj. odcinku ok. 90 m, a jedynie na odcinku ok. 15 metrów;

c) wadliwe przyjęcie, że Wojewoda jest uprawniony i zarazem zobowiązany jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, podczas gdy taki pogląd był uprawniony przed zmianą ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która weszła w życie w dniu 29 października 2008 r., a obecnie organ winien ocenić, czy rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym uzasadniają dokonanie projektowanego podziału nieruchomości z punktu widzenia konieczności przeznaczenia jej części dla realizacji celu publicznego, czego w niniejszej sprawie brak w stosunku do wydzielonej działki nr [...] w całej jej powierzchni;

2) art. 153 ppsa, poprzez nie uwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/11 co do dalszego postępowania, tj. nie dokonanie przez Wojewodę oceny, czy rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym uzasadniają dokonanie projektowanego podziału działki skarżących z punktu widzenia konieczności przeznaczenia części wydzielonej działki, tj. działki nr [...] dla realizacji celu publicznego –

- skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r., udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy W. wraz z budową odwodnienia na odcinku od ul. J. do ul. B.na działkach szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, w tym na działce nr ewid. [...] (po podziale działki nr ew. [...]) w Dzielnicy W., wraz z przebudową istniejącej infrastruktury technicznej: linii energetycznych kolidujących z planowaną inwestycją, zatwierdzającej podział nieruchomości oraz projekt budowlany oraz nadającej zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] narusza przepisy prawa.

W tym też zakresie Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Słusznie zauważył Wojewoda [...], że oznacza to, że ani żaden organ administracji państwowej, ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze uchylenia tego wyroku w trybie określonym przez prawo.

Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1867/12 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazując na konieczność ponownego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/11 stwierdził, m. in., że organ winien zatem dokonać analizy, czy w wyniku realizacji drogi gminnej, która dodatkowo nie spełnia parametrów dla klasy ulicy "[...]" nawet w wyniku dokonanego podziału nieruchomości, zasadny jest projekt podziału, skutkujący de facto wywłaszczeniem części nieruchomości i, czy to wywłaszczenie jest koniecznym elementem dla osiągnięcia celu specustawy, tj. budowy drogi, z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań ukształtowania terenu oraz istniejącego zagospodarowania, jako przeszkód uniemożliwiających zrealizowanie tej drogi. Takie działania organu nie będą konieczne w każdej sprawie prowadzonej w trybie specustawy, ponieważ to z okoliczności konkretnej sprawy winna wynikać ta powinność, nie można jednak zaniechać wyjaśnienia i odniesienia się do tej kwestii, jeżeli strony postępowania podnoszą ją w trakcie postępowania.

Sąd ten wskazał również, że po dniu 29 października 2008 r. nastąpiła zasadnicza zmiana ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na skutek czego obejmuje się obecnie jedną decyzją wszystkie zasadnicze kwestie umożliwiające szybką budowę dróg, w tym ich lokalizację, a także podział nieruchomości, skutki tego podziału i pozwolenie na budowę. Organ rozstrzyga zatem kompleksowo o wszystkich kwestiach prawnych prowadzących do zamierzonego przez inwestora skutku. Wnioskodawca przedstawia organowi kompletny wniosek wraz ze wszystkimi określonymi przez przepis dokumentami, uzgodnieniami i opiniami. Organ rozstrzygający ma zatem pełną wiedzę o zakresie poszczególnych części decyzji, a także o wpływie poszczególnych elementów tej decyzji na całość rozstrzygnięcia. Wiedzę tę, posiada również organ odwoławczy, który przejmuje kompetencje organu pierwszej instancji w drodze dewolucji i rozstrzyga co do całości sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Organ odwoławczy nie może zatem obecnie uznać, że poza jego ocenami pozostają niektóre kwestie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę, do kwestii tych należy również ocena prawidłowości podziału nieruchomości. Podział nieruchomości jest zaś dopuszczalny w sytuacji, kiedy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem publicznym w rozumieniu specustawy jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i ich budowa. Organ winien zatem ocenić, czy rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym uzasadniają dokonanie projektowanego podziału z punktu widzenia konieczności przeznaczenia części nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Sąd zauważył, że organ ma jednak obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, szczególnie jeśli podnoszą je strony, oceny tych okoliczności w świetle obowiązujących przepisów, a następnie wyjaśnienia w treści decyzji przyjętego stanowiska. To, czy w wyniku oceny okoliczności sprawy przez organ drugiej instancji dojdzie do ewentualnej zmiany decyzji organu pierwszej instancji, będzie wynikiem rzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, bowiem żaden z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera zakazu zmiany decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Sąd wskazał również, że przede wszystkim wyjaśnienia przez organ wymaga, czy zastosowanie przepisów specustawy ma służyć wyrównaniu (ujednoliceniu) już istniejącego pasa drogowego na jego długości. Ten powód jako usprawiedliwienie podziału działki przytacza organ odwoławczy, powołując się na stanowisko inwestora, jednak nie uzasadnia powyższego w świetle realizacji celu publicznego związanego z budową drogi. Organ odwoławczy winien rozważyć, czy to pozostawienie w dotychczasowym kształcie stosunków własnościowych na ww. odcinku drogi nie służyłoby osiągnięciu celu jaki chce osiągnąć inwestor. Dodatkowo wskazania wymaga, że ww. zamierzenie inwestora nie służy de facto poszerzeniu samej jezdni, chodnika, ani zlokalizowaniu na tym fragmencie pasa drogowego jakiejkolwiek innej infrastruktury drogowej związanej z funkcjonowaniem samej drogi (np. odwodnienie) oraz działań inwestycyjnych związanych z inną infrastrukturą (wodociąg, kanalizacja, linia energetyczna), a więc nie ma wpływu na spełnienie wymogów z § 6. Z projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że na działce należącej do skarżących, poza zlokalizowanym utwardzonym zjazdem, który i tak funkcjonował w tym samym miejscu, nie zlokalizowano żadnych innych urządzeń infrastruktury drogowej. Ponadto w zakresie istniejącej w tym miejscu skarpy organy administracyjne w ogóle nie rozważyły zastosowania rozwiązań zamiennych, celem odniesienia się do podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów skarżących, tym bardziej, że z uwagi na fakt, iż projektowania droga nie spełnia na całej swojej długości parametru określonego § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. W takim przypadku zgodnie z wymogami określonymi w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszczalne jest przyjęcie przedmiotowej drogi o projektowanych parametrach, tj. o szerokości mniejszej niż 12 m, ale dopiero po przeprowadzeniu określonej analizy i spełnieniu wymagań z § 6. Jak wynika z akt sprawy, w projekcie budowlanym brak jest dokonania takiej analizy, która uzasadniałaby zmniejszenie parametrów, o jakich mowa w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, tym bardziej, że warunkiem dopuszczającym ww. odstępstwa jest "istniejące zagospodarowanie", które to w wyniku wydania zaskarżonej decyzji ulega zmianie. Dlatego też organ odwoławczy winien ustalić, czy objęte zgodą organu I instancji zamierzenie inwestycyjne podlega dyspozycji § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, z uwagi na wykluczające się elementy, tj. brak uwzględnienia istniejącego zagospodarowania, przy nie spełnianiu przez projektowaną drogę określonej w § 7 ust. 1 szerokości dla klasy ulicy "L". Z przepisu § 7 ust. 2 jasno wynika, że w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6, po przeprowadzeniu określonej analizy. Organ winien zatem ustalić też, czy projektowana droga spełnia wymogi określone w § 6, tj. czy projektowana szerokość drogi zapewnia możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. W działaniu organu brak brak powyższych wyjaśnień i ustaleń powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W powtórnym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji weźmie pod uwagę wskazane wyżej uchybienia, dokonując stosownych ustaleń i ocen okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1867/12 Sąd stwierdził, że organ, stosownie do art. 153 ppsa związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu, jednakże uchylił się od wykonania wskazań i zaleceń Sądu.

IV. Stwierdzić zatem należy, że organ naruszył art. 153 ppsa, poprzez nie uwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wyroku z dni 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/11 oraz z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1867/12 co do dalszego postępowania, organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.

Jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne.

V. Wskazania co do dalszego postępowania oraz ewentualnie ocena prawna

Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, w szczególności zastosuje się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyrokach z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/11 oraz z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1867/12 co do dalszego postępowania.

Obowiązkiem organu będzie również zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i wątpliwości oraz dokładne ustalenie stanu faktycznego, biorąc pod uwagę w szczególności zarzuty skargi, oceni, czy rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym uzasadniają dokonanie projektowanego podziału działki skarżących nr ewid. [...] z punktu widzenia konieczności przeznaczenia jej części dla realizacji celu publicznego i wywłaszczenia skarżących z działki nr [...], oraz odniesie się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.