Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2357/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2048/16 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2048/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 14 kwietnia 2011 r. A.P., J.D. i Z.M. (spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości wywłaszczonych: F.P. i A.P.) [wnieśli o] stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. w części dotyczącej pkt: 23, 121, 132 i 143. W uzasadnieniu wniosku powołano się na rażące naruszanie prawa w związku z wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego wobec osoby zmarłej, tj. F.P., który zmarł [...] listopada 1944 r.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2016 r. bądź zaskarżona decyzja) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister), po rozpoznaniu wniosku A.P., J.D. i Z.M. (dalej wnioskodawcy) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2015 r.) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1951 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w m. [...] - Dzielnica [...]. gm. kat. [...] i wskazanych w punktach I.23, I.121, I.132 i I.143 orzeczenia wywłaszczeniowego, utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że orzeczeniem z [...] kwietnia 1951 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] kwietnia 1951 r. bądź orzeczenie wywłaszczeniowe) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (dalej Prezydium WRN), wydanym na wniosek Pełnomocnika do Spraw Wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z [...] lipca 1950 r., przejęto na rzecz Skarbu Państwa kilkaset nieruchomości (orzeczenie to w punkcie I obejmowało 534 pozycje) z przeznaczeniem na budowę Kombinatu [...] oraz budowę miasta [...]. Wśród nieruchomości objętych orzeczeniem wywłaszczeniowym były między innymi nieruchomości położone w m. [...] - Dzielnica [...], gm. kat. [...], oznaczonych jako pbud. I. kat [...] o pow. 713 m2; pgr I. kat [...] o pow. 168 m2; pgr [...] o pow. 4120 m2; pgr I. kat [...] o pow. 201 m2; pgr [...] o pow. 123 m2 objętych Iwh [...], stanowiących współwłasność F.P. w 1/2 części i A.P. w 1/2 części (pkt 23 orzeczenia); parcela pgr I. kat [...] o pow. 4845 m2; pgr [...] o pow. 65 m2, objętych Iwh [...] (pkt 121 orzeczenia); parcela pgr I. kat. [...] o pow. 90 m2; pgr [...] o pow. 4971 m2, objętych Iwh [...] (pkt 132 orzeczenia), parcela pgr k. kat. [...] o pow. 5039 m2; pgr I. kat [...] o pow. 94 m2, objętych Iwh [...] (pkt 143 orzeczenia), stanowiących własność F.P. (dalej łącznie te nieruchomości będą określane jako nieruchomości wywłaszczone). Orzeczenie wywłaszczeniowe wydano w oparciu o przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R. P. nr 27, poz. 197 i nr 55, poz. 438, dalej dekret z 1949 r.) i stało się prawomocne z dniem 1 czerwca 1951 (zaświadczenie k. 140 w tomie 5/5).

Decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości wywłaszczonych. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny wskazał w szczególności, że zgromadził wszelki możliwy do uzyskania materiał dowodowy po przeszło 60 latach od wydania decyzji wywłaszczeniowej. Na skutek wystąpień skierowanych do Archiwum Narodowego w [...], Urzędu Miasta [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Minister uzyskał z Urzędu Miasta [...] 27 tomów akt archiwalnych dot. przedmiotowego wywłaszczenia (uzyskanych w sprawie prowadzonej przed organem naczelnym pod nr [...]). Po dogłębnie przeprowadzonej kwerendzie przedmiotowych akt archiwalnych ustalono, że ww. akta głównie zawierają materiał dowodowy dotyczących postępowań odszkodowawczych. Niekompletne akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym uniemożliwiają dokonanie pełnej jego kontroli pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych. W przedmiotowych aktach w szczególności brak oryginału kwestionowanego orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. (w aktach znajduje się jego niepełny projekt), wniosku wywłaszczeniowego i innych kluczowych akt dotyczących postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem z [...] kwietnia 1951 r. Organ uzyskał z Archiwum Akt Nowych (dalej AAN) akta dotyczące zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (dalej Zastępca Przewodniczącego PKPG) z [...] lipca 1950 r. nr [...]. Przystępując do oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego Minister stwierdził, że orzeczenie to w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność F.P., może stanowić przedmiot oceny nadzorczej, gdyż zostało ono doręczone stronom w trybie obwieszczenia przez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń właściwego organu i stanowiło podstawę ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej obecnie dla wywłaszczonej nieruchomości. Oceniając orzeczenie wywłaszczeniowe pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa organ naczelny stwierdził, że wnioskodawca wywłaszczenia był wykonawcą narodowych planów gospodarczych. Stwierdzono, że zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego PKPG z [...] lipca 1950 r. zostało poprzedzone odpowiednim zezwoleniem właściwego ministra, opinią właściwego Biura Regionalnego PKPG w [...] z [...] czerwca 1950 r. w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości pod budowę miasta [...], a wezwanie w trybie art. 7 dekretu z 1949 r. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z 10 maja 1950 r. było zgodne z przepisami tego dekretu i zostało doręczone byłym właścicielom nieruchomości we właściwym trybie. W decyzji tej wskazano, że wprawdzie w aktach archiwalnych nie zachował się wniosek wywłaszczeniowy jednak akta sprawy wskazują, że został złożony przez Pełnomocnika dla Spraw Wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...] i opatrzony datą [...] lipca 1950 r., i znakiem [...]. Wniosek zawierał wymagane załączniki, w tym zezwolenie PPKPG, wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, opinię biura regionalnego PKPG i ogólny plan nieruchomości. Minister stwierdził również, że osoby, którym przysługiwały prawa rzeczowe do nieruchomości zostały, zgodnie z procedurą dekretową, zawiadomione o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z przepisami dekretu z 1949 r. wydano orzeczenie zezwalające wykonawcy narodowych planów gospodarczych na zajęcie nieruchomości położonych gm. kat. [...], w tym nieruchomości stanowiących własność A.P. i F.P., poprzedzone czynnościami komisyjnymi niezbędnymi dla ustalenia odszkodowania, w których brała udział A.P. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2015 r. nie stwierdzono, by rażąco naruszono prawo na etapie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, gdyż mimo braku protokołu, z akt sprawy wynika, że zostało ono wydane po przeprowadzeniu rozprawy i zawierało wszystkie elementy wymagane w art. 23 ust. 2 dekretu z 1949 r. i zostało doręczone stronom w trybie publicznego obwieszczenia na tablicy ogłoszeń właściwego miejscowo organu. Odnosząc się w uzasadnieniu ww. decyzji do zarzutu dotyczącego skierowania kwestionowanego orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. do zmarłego dnia [...] listopada 1944 r. F.P. (stanowiącego w ocenie wnioskodawców rażące naruszenie prawa), organ naczelny wskazał, że w postępowaniu wywłaszczeniowym uczestniczyła A.P., która występowała w imieniu własnym i jako przedstawiciel ustawowy pozostałych (małoletnich) następców prawnych zmarłego właściciela nieruchomości. W ocenie organu skoro następcy prawni byłego właściciela nieruchomości byli należycie reprezentowani w postępowaniu wywłaszczeniowym, a jednocześnie nie informowali organu wywłaszczeniowego o śmierci F.P., nadmiernym rygoryzmem byłoby uznanie, że doszło w tym przypadku do naruszenia prawa o charakterze rażącym.

We wniosku o ponowne rozparzenie sprawy A.P., J.D. i Z.M. wskazali w szczególności, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, że w rozważanym przypadku nie doszło do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności wnioskodawcy stwierdzili, że przedmiotowe orzeczenie zostało skierowane do osoby zmarłej, co - ich zdaniem - powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Wnioskodawcy zarzucili jednocześnie organowi uchybienia przy gromadzeniu materiału dowodowego służącego za podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem wnioskodawców braki w zebranym materiale dowodowym dotyczącym przedmiotowego wywłaszczenia należy interpretować na niekorzyść kontrolowanego orzeczenia.

Minister uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Minister wskazał, że stronami postępowania nadzorczego są wnioskodawcy, czyli następcy prawni wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, tj. F.P. i A.P., i podmioty, którym obecnie służą prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości (Gmina [...], Skarb Państwa, M.M. i "A" S.A.). Minister przypomniał, że w ramach prowadzenia postępowania wyjaśniającego wystąpiono do Archiwum Narodowego w [...], Urzędu Miasta [...] i Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W wyniku tych poszukiwań przy piśmie Urzędu Miasta [...] z 16 czerwca 2011 r. nadesłano 56 kart uwierzytelnionych kserokopii akt wywłaszczeniowych Prezydium WRN nr [...]. Przy piśmie z 5 grudnia 2012 r. Wydział Organizacji i Nadzoru - Referat Archiwum Urzędu Miasta [...] nadesłał 27 tomów akt archiwalnych sprawy o numerze [...] do postępowania, które było prowadzone przez organ naczelny pod nr [...] ([...]). Analiza treści ww. dokumentów archiwalnych wykazała, że nadesłany materiał jest niekompletny - zawiera głównie akta postępowań odszkodowawczych. Przeprowadzona kwerenda w ww. aktach, dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonych w gminie katastralnej [...], nie doprowadziła do odnalezienia wszystkich dokumentów istotnych dla oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. W aktach o sygnaturze [...] znajduje się niepełny materiał archiwalny dotyczący postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym. Brak w nim oryginału samego orzeczenia wywłaszczeniowego (odnaleziono jedynie niepełny projekt), wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i szeregu innych istotnych dokumentów. Minister wystąpił do AAN i Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o nadesłanie uwierzytelnionych kopii ksiąg wieczystych wywłaszczonych nieruchomości. Sąd Rejonowy dla [...] nadesłał uwierzytelnione kopie posiadanych ksiąg wieczystych (lwh [...], lwh [...], lwh [...]) i informację, że wykaz hipoteczny lwh [...] uległ zniszczeniu. AAN nadesłało uwierzytelnione kopie akt archiwalnych dot. zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego PKPG z [...] lipca 1950 r. W tym stanie sprawy Minister wskazał, że zebrano wszelki możliwy do odnalezienia, po upływie 65 lat od dnia wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, materiał dowodowy, który umożliwia dokonanie oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. Skoro kwerendy i poszukiwania akt archiwalnych sprawy nie przyniosły spodziewanego rezultatu i nie doprowadziły do uzyskania wszystkich dokumentów archiwalnych, organ nadzoru jest obowiązany orzekać w oparciu o dotychczas odnaleziony materiał dowodowy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa. Z tej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z ww. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Minister ustalił, że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowe weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne. Zostało ono bowiem wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...] w dniach 18 czerwca 1951 r. - 30 czerwca 1951 r., a nadto stanowiło podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księgach wieczystych nr: [...] i [...]. Zdaniem Ministra, w sprawie nie zaszła żadna ze wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa [przesłanek], bowiem: orzeczenie wywłaszczeniowe wydał właściwy organ - organ szczebla wojewódzkiego (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]), który na mocy przepisów ustawy z dnia 20 maja 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130, dalej uto) przejął kompetencje Wojewody [...]; brak dowodów, że orzeczenie to rozstrzygało sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją; kwestionowane orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie; wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości; brakuje podstaw do twierdzenia, że ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. W rozpatrywanej sprawie nie można uznać, by orzeczenie wywłaszczeniowe w kontrolowanej części zostało wydane bez podstawy prawnej. Kontrolowane orzeczenie wydano na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 23 dekretu z 1949 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku Pełnomocnika do Spraw Wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...] i Dyrekcji Budowy Miasta [...] z 12 lipca 1950 r. nr [...]. W dniu wydania orzeczenia istniała podstawa prawna do jego wydania. Rażące naruszenie prawa stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny. W świetle art. 2 dekretu z 1949 r. prawo do nabywania, zbywania nieruchomości w trybie przepisów dekretu służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Pełnomocnika do Spraw Wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...] oraz Dyrekcji Budowy Miasta [...], a oba ww. podmioty były wykonawcami narodowych planów gospodarczych w rozumieniu art. 2 dekretu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 2 dekretu. Wykonawca narodowych planów gospodarczych, zgodnie z art. 5 dekretu, był obowiązany wystąpić do Przewodniczącego PKPG z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości, dołączając jednocześnie zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego, wydane w porozumieniu z właściwą władzą planowania zabudowy miast i osiedli co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku. Z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia wynika, że Zakład Osiedli Robotniczych Delegatura dla miasta [...] w [...] (dalej ZOR) pismem z 7 czerwca 1950 r. wystąpił o wydanie zezwolenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości. Do przedmiotowego wniosku dołączono wymagane zgodnie z art. 6 dekretu załączniki, tj.:

- zezwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa do Spraw Nabywania i Przekazywania Nieruchomości z [...] kwietnia 1950 r. wydane na podstawie art. 6 ust 1 dekretu, na zgłoszenie przez ZOR wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości; w przedmiotowym zezwoleniu stwierdzono, że nieruchomości objęte wnioskiem wywłaszczeniowym są niezbędne dla realizacji budownictwa mieszkaniowego przewidzianego w planie inwestycyjnym w mieście [...]; środki na nabycie nieruchomości były przewidziane w Planie Inwestycyjnym;

- opinię Biura Regionalnego PKPG w [...] z [...] czerwca 1950 r. w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości pod budowę miasta [...];

- 2 egzemplarze mapy terenu przeznaczonego pod wywłaszczenie.

Zastępca Przewodniczącego PKPG zezwoleniem z [...] lipca 1950 r. zgodnie z obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego aktu art. 5 dekretu z 1949 r. udzielił zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod budowę miasta [...] nieruchomości określonych na planie sytuacyjnym, o łącznej pow. do 1240 ha. Treść opinii geodezyjnej geodety uprawnionego E.R. z [...] marca 2015 r. wskazuje, że wywłaszczone orzeczeniem z [...] kwietnia 1951 r. nieruchomości obj. lwh [...] zostały objęte przedmiotowym zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego PKPG z [...] lipca 1950 r. W świetle ww. okoliczności za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżących dotyczące wydania ww. zezwolenia z naruszeniem art. 6 dekretu, skoro zawierało ono wszystkie wymagane dekretem elementy, zostało poprzedzone stosownym wnioskiem wraz z wymaganymi w art. 6 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego załącznikami. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 7 dekretu z 1949 r., wykonawca narodowych planów gospodarczych, uzyskawszy zezwolenie Przewodniczącego PKPG, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości ze wskazaniem mu 15-dniowego terminu na wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości w drodze umowy. W przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 wezwanie winno nadto zawierać wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przyjęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, pismem z 10 czerwca 1950 r. Pełnomocnik Do Spraw Wywłaszczeniowych Kombinatu [...] - działający z upoważnienia Delegatury Zakładu Osiedli Robotniczych w [...], PPW [...], Dyrekcji Okręgowej Dróg Wodnych (wykonujących narodowy plan gospodarczy) wyraził gotowość nabycia, w drodze umowy kupna, nieruchomości względnie ich części, położonych w [...], za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu wywłaszczeniowego i zatwierdzoną przez właściwego Ministra lub też dokonania zamiany w drodze umowy objętych zezwoleniem nieruchomości za odpowiednie nieruchomości zamienne zamieszczone w wykazach lokalnych lub w wykazie centralnym, w terminie 15 dni od wywieszenia wezwania. W owym wezwaniu poinformowano właścicieli o konsekwencjach bezskutecznego upływu ww. terminu informując, że będzie skutkowało nabyciem nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Z treści adnotacji umieszczonej na przedmiotowym wezwaniu wynika, że zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od dnia 10 czerwca 1950 r. do 30 czerwca 1950 r. Okoliczność publicznego ogłoszenia ww. wezwania z 10 czerwca 1950 r. potwierdza również zaświadczenie Zarządu Gminy [...] z 30 czerwca 1950 r., z którego treści wynika, że owo wezwanie dotyczące nieruchomości położonych w gromadzie [...] pod budowę Kombinatu [...] wywieszono na tablicy ogłoszeń ww. organu i w czterech punktach wsi w dniach 10 czerwca 1950 r. – 30 czerwca 1950 r. Wskazano, że mapy katastralne terenu wywłaszczenia w gromadzie [...] były przez ten okres wyłożone do wglądu w kancelarii urzędu. Z akt sprawy wynika, że z ww. wezwaniem wykonawca narodowych planów gospodarczych wystąpił 10 czerwca 1950 r., czyli przed uzyskaniem zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego PKPG z [...] lipca 1950 r., co stoi w sprzeczności z dyspozycją normy zawartej w art. 7 dekretu z 1949 r. Należy jednak wskazać, że przedmiotowe wezwanie, skierowane do właścicieli nieruchomości objętych lwh [...], lwh [...], lwh [...] i lwh [...], zawierało wszystkie niezbędne elementy stawiane przez art. 7 dekretu wywłaszczeniowego poza uzyskanym przez wzywającego (w dacie wezwania) zezwoleniem o którym mowa w art. 5 dekretu. W ocenie Ministra uzyskanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych zezwolenia wydanego przez Zastępcę Przewodniczącego PKPG dnia [...] lipca 1950 r. dotyczącego m.in. nieruchomości wskazanych w pkt nr: 23, 121, 132 i 143 orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. nr [...] sanowało wadę przedmiotowego wezwania, gdyż inwestor uzyskał przedmiotowe zezwolenie PPKPG jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem wywłaszczeniowym z 12 lipca 1950 r. nr [...]. To oznaczało, że w dacie występowania z wnioskiem wywłaszczeniowym, załączono do przedmiotowego wniosku wywłaszczeniowego, wezwanie z 10 czerwca 1950 r., z którym wystąpił podmiot - ZOR w [...], będący niewątpliwie wykonawcą narodowych planów (co znalazło swój wyraz w treści zezwolenia z [...] lipca 1950 r. nr [...]). W aktach archiwalnych sprawy znajduje się wezwanie opatrzone datą: 21 marca 1951 r. w którym Pełnomocnik dla Spraw Wywłaszczeniowych Kombinatu [...] - działający w zastępstwie Zakładu Budowy Osiedli Robotniczych Dyrekcji Budowy Miasta [...], powołując się na uzyskane zezwolenie PPKPG z [...] czerwca 1950 r. nr [...] wezwał po raz kolejny właścicieli nieruchomości położonych w gromadzie [...] do odstąpienia nieruchomości w trybie art. 7 dekretu z 1949 r. Owo wezwanie, poza powołaniem się na ww. zezwolenie PKPG, zawierało podobną treść do wcześniejszego wezwania z 10 czerwca 1950 r. i zostało opublikowane na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...] od 2 kwietnia 1951 r. do 16 kwietnia 1951 r., co oznacza, że było zgodne wymogami stawianymi przez art. 7 dekretu. Nawet brak zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dacie wystosowania wezwania, o ile został później uzupełniony, nie stanowił rażącego naruszenia art. 7 dekretu, bowiem nie uniemożliwiał on zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Zezwolenie było konieczne do prawidłowego złożenia wniosku wywłaszczeniowego. W świetle powyższych okoliczności brak podstaw do uznania by w zakresie dotyczącym wezwania do odstąpienia nieruchomości naruszono prawo w stopniu rażącym, bowiem mimo wad pierwotnego wezwania z 10 czerwca 1950 r. wzywający uzyskał stosowne zezwolenie z art. 5 dekretu z 1949 r. i ponowił czynność z art. 7 dekretu z 1949 r. przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego. Z akt sprawy nie wynika, by byli właściciele nieruchomości odpowiedzieli pozytywnie na ww. wezwania. W pozyskanych aktach archiwalnych sprawy nie odnaleziono wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z analizy treści orzeczenia wywłaszczeniowego jednocześnie wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone na wniosek Pełnomocnika dla Spraw Wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego [...] w [...] oraz Dyrekcji Budowy Miasta [...] z [...] lipca 1950 r. nr [...] zgłoszony na podstawie upoważnienia Zakładu Osiedli Robotniczych w [...]. Okoliczność złożenia tego wniosku potwierdzono w treści notatki służbowej z 9 października 1951 r. sporządzonej w wyniku kontroli przeprowadzonej w [...]. Z przedmiotowej notatki wynika, że wniosek o wywłaszczenie został złożony dopiero 12 lipca 1950 r., bowiem zachodziła konieczność uzupełnienia dokumentacji katastralno-hipotecznej wymaganej przepisami dekretu, którą inwestorzy musieli opracować samodzielnie. Okoliczności sprawy i zebrany materiał archiwalny (mimo nie zachowania w aktach wywłaszczeniowych wniosku wywłaszczeniowego), w stopniu dostatecznym uprawdopodabniają, że do wniosku wywłaszczeniowego załączono zezwolenie z [...] lipca 1950 r., wezwanie z 10 czerwca 1950 r., opinię Biura Regionalnego PKPG w [...] z [...] czerwca 1950 r. i plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczonymi granicami objętych wywłaszczeniem nieruchomości. Zdaniem Ministra, brak zachowania się dokumentów po upływie ponad 60 lat od wywłaszczenia nie może prowadzić do domniemania, że nie zostały one nigdy sporządzone. Organ administracji dokonując oceny legalności rozstrzygnięć administracyjnych, nie może oprzeć się na domniemaniu zaistnienia wady rażącego naruszenia prawa, gdyż ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Organ jednocześnie nie może podzielić tezy skarżących, że niemożność odnalezienia niektórych istotnych dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia prowadzi do wniosku, że dokumenty te nie zostały sporządzone. Należy wskazać, w nawiązaniu do orzecznictwa sądowego, że jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Owe okoliczności ocenione przez Ministra nie potwierdzają by na etapie składania wniosku wywłaszczeniowego naruszono prawo w stopniu rażącym. Zgodnie z art. 14 dekretu z 1949 r. prezydium wojewódzkiej rady narodowej wszczyna postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego odpowiadającego ww. wymogom. Równocześnie z wszczęciem postępowania wojewoda zarządzał dokonanie ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania w myśl przepisów niniejszego dekretu. Prezydium WRN w [...], działając w oparciu o art. 46 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. R. P. nr 36 poz. 341 [ze zm., dalej rpa]) i art. 14 ust. 2 dekretu z 1949 r., obwieszczeniem z 7 września 1950 r. zawiadomiło właścicieli nieruchomości położonych w gm. kat. [...], że w dniach 13 września 1950 – 12 października 1950 r. zostanie przeprowadzone dochodzenie komisyjne w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone do wywłaszczenia na wniosek Dyrekcji PPW [...] w [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Kombinatu [...].

Z analizy treści protokołu z 13 września 1950 r. z czynności komisyjnych, spisanego w biurze ZOR Dyrekcji Budowy Miasta [...] wynika, że powyższe obwieszczenie zostało podane do publicznej wiadomości przez wywieszenie w lokalu urzędu Prezydium Gminnej Rady Narodowej (dalej Prezydium GRN) w [...]. Znajdujące się w aktach sprawy protokoły z 2 października 1950 r. i z 14 września 1950 r. potwierdzają, że zgodnie z art. 14 dekretu przeprowadzono czynności niezbędne do określenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Z analizy treści protokołu z 14 września 1950 r. wynika, że komisja ustaliła, że właścicielem nieruchomości objętych lwh [...],[...] (omyłka oczywista - winno być lwh [...]) i [...] jest F.P. syn W. Treść protokołu z 2 października 1950 r. wskazuje, że była współwłaścicielka nieruchomości objętej lwh [...] - A.P. brała udział w czynnościach komisji. Okoliczność ta wskazuje, że strony postępowania prawidłowo poinformowano o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności niezbędnych dla określenia odszkodowania. Z treści powyższego protokołu wynika, że właścicielem nieruchomości objętej lwh [...] byli P.F. i A.P. W protokole opisano szczegółowo nieruchomości wywłaszczone. Z akt archiwalnych sprawy nie wynika, by A.P. uczestnicząca w czynnościach komisyjnych, informowała członków komisji przeprowadzających ww. czynności niezbędne do określenia odszkodowania, o fakcie zgonu swego męża F.P. Dokumentacja archiwalna nie potwierdza, by ww. osoba wskazała rzeczywistych właścicieli nieruchomości. Ze znajdującej się w aktach postępowania akt archiwalnych dotyczących postępowania zakończonego decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1953 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomości położone w gm. kat. [...] obj. lwh [...], lwh [...] i lwh [...], wynika, że organ wywłaszczeniowy uzyskał informację dotyczącą zgonu F.P. dopiero z treści odwołania A.P. z 8 października 1951 r. od wspomnianego orzeczenia. W treści odwołania A.P. również wskazała, że działa jako reprezentant spadkobierców zmarłego, tj. jako przedstawiciel ustawowy swych małoletnich dzieci, tj. T.P. (następnie K.), A.P. i J.P. (następnie D.). Treść ww. pisma wyraźnie wskazuje, że w postępowaniu dotyczącym wywłaszczonych nieruchomości A.P. miała pełną świadomość, że reprezentuje w nim spadkobierców swego zmarłego męża F.P. Zdaniem Ministra, w świetle powyższych okoliczności brak jest podstaw do uznania, by na ww. etapie postępowania doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym, skutkującym koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. Prezydium Rady Narodowej w [...] obwieszczeniem z 18 listopada 1950 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości m.in. położonych na terenie gminy [...] niezbędnych pod budowę [...] i Miasta [...], którego wykonawcą jest Zakład Osiedli Robotniczych Dyrekcja Budowy Miasta [...] w [...]. Wywłaszczenie polegać miało na przeniesieniu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Zainteresowanych poinformowano o wyłożeniu w lokalu Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] celem przejrzenia przez zainteresowanych w terminie 14 dni, planu sytuacyjnego i wykazu właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia oraz możliwości zgłaszania wniosków i ewentualnych sprzeciwów w ww. terminie. Obwieszczenie to wywieszono na tablicy ogłoszeń GRN w [...]. W piśmie Prezydium WRN w [...] z 12 stycznia 1951 r. wskazano, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie zostały zgłoszone żadne wnioski ani sprzeciwy. Przedstawione okoliczności wskazują, że zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie, zgodnie z procedurą przewidzianą w dekrecie z 1949 r. Minister ustalił, że z akt sprawy wynika, że publicznie ogłoszono o wydaniu orzeczenia z [...] stycznia 1951 r. nr [...] o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości położonych w [...] gm. kat. [...], w tym nieruchomości stanowiących własność A.P. i F.P. Minister ustalił, że Prezydium WRN w [...] obwieszczeniem z [...] lutego 1951 r. nr [...] poinformowało strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej dotyczącej nieruchomości w gm. kat. [...], która miała się odbyć w terminie od 22 lutego 1951 r. do 28 lutego 1951 r. (w razie potrzeby w dniach następnych). Owo obwieszczenie wywieszono na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] dnia 17 lutego 1951 r., a zdjęto dnia 16 marca 1951 r., co wynika z adnotacji zawartej na jego egzemplarzu znajdującym się w aktach sprawy. Nieodnalezienie w aktach archiwalnych sprawy dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego protokołów z rozprawy wywłaszczeniowej nie może stanowić okoliczności, która by dowodziła, że wymaganej art. 22 dekretu rozprawy nie przeprowadzono. Zebrany w sprawie materiał dowodowy bezspornie potwierdza, że w niniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym rozprawa została przeprowadzona. Przedmiotowa okoliczność znalazła potwierdzenie również w treści orzeczenia wywłaszczeniowego, w którym podniesiono, że rozprawa wywłaszczeniowa została przeprowadzona w dniach od 22 lutego do 13 kwietnia 1951 r. Fakt przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej znalazł swe odzwierciedlenie w treści pisma Prezydium WRN z 27 maja 1952 r. Zgodnie z treścią art. 23 dekretu z 1949 r., po przeprowadzeniu rozprawy, prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia. Treść takiego orzeczenia winna w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia; wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło; uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków i sprzeciwów. Prezydium WRN w [...] w uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazało, że w toku rozprawy wywłaszczeniowej ustalono, że nieruchomości objęte wnioskiem o wywłaszczenie są niezbędne na cele wymienione w osnowie orzeczenia (budowa kombinatu [...] i Miasta [...]). Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ wywłaszczeniowy podniósł, że nabycie przedmiotowych nieruchomości w drodze dobrowolnych umów nie doszło do skutku i z tego względu, po stwierdzeniu potrzeby i rozmiaru przedmiotu wywłaszczenia, należało uznać wniosek za uzasadniony i orzec jak w osnowie. Orzeczenie wywłaszczeniowe wywieszono, zgodnie z art. 26 dekretu z 1949 r., na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...] w dniach 18 czerwca 1951 r. – 30 czerwca 1951 r. Odnosząc się do zarzutu formułowanego przez skarżących, dotyczącego skierowania orzeczenia do osoby zmarłej, Minister uznał zarzut ten za bezzasadny. Z treści uchwały Sądu Grodzkiego w [...] z dnia 24 czerwca 1946 r. (sygn. akt [...]) oraz dekretu przyznania spadku wynika w szczególności, że: (i) F.P. zmarł w [...] w dniu [...] 1944 r., (ii) opieka nad małoletnimi dziećmi zmarłego T., A. i J. P. została powierzona ich matce A.P., (iii) zarząd majątkiem spadkowym został powierzony wdowie A.P., (iv) spadek po F.P. na podstawie ustawowego porządku dziedziczenia nabyli: A.P., T.P., A.P. i J.P., z tym że prawo intabulacji prawa własności połowy realności objętej lwh [...] przysługiwało małoletniemu A.P., zaś całych realności objętych lwh [...] przysługiwało małoletnim T.P. i A.P.

Treść znajdujących się w aktach sprawy uwierzytelnionych kopii ksiąg wieczystych lwh [...] wskazuje, że następcy prawni F.P. nie zostali w nich ujawnieni jako właściciele przedmiotowych nieruchomości. Z treści skróconego odpisu aktu urodzenia wynika, że A.P. urodził się w dniu [...] 1937 r., zatem w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, miał ok. 13 lat i 8 miesięcy. Z treści skróconego odpisu aktu urodzenia wynika, że T.P. urodziła się w dniu [...] 1936 r., zatem w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego miała ok. 15 lat. Z treści skróconego odpisu aktu urodzenia wynika, że J.P. urodziła się w dniu [...] 1941 r., zatem w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego miała niecałe 10 lat. Zdaniem Ministra, w konsekwencji należy stwierdzić, że biorąca czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym A.P. występowała w nim jako współwłaścicielka nieruchomości objętej lwh [...] i następca prawny zmarłego F.P., a także przedstawiciel ustawowy małoletnich T.P., A.P. i J.P. Orzeczenie wywłaszczeniowe skutecznie skierowano i doręczono spadkobiercom po F.P., czyli T.P., A.P. i J.P. Potwierdzeniem ww. okoliczności jest treść odwołania z 8 października 1951 r. od orzeczenia Prezydium WRN w [...] z [...] września 1951 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania, z której wynika, że żona zmarłego F.P. w pełni świadomie działała, w postępowaniu dotyczącym ww. nieruchomości, w imieniu małoletnich spadkobierców F.P. (tj. T.P., A.P. i J.P.). Zdaniem Ministra, okoliczność doręczenia decyzji spadkobiercy osoby zmarłej, do której także decyzję skierowano ma istotne znaczenie ze względu na gwarancyjny charakter art. 30 § 4 kpa, który przewiduje, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dopiero połączenie dwu okoliczności - skierowania decyzji do osoby zmarłej i pozbawienia spadkobierców tej osoby możliwości udziału w postępowaniu - powoduje wadliwość decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa skierowanie decyzji do osoby zmarłej w przypadku, gdy jej spadkobiercy zostali uwzględnieni przez organ w prowadzonym postępowaniu. W prawa i obowiązki zmarłego F.P. weszła żona A.P. i dzieci T.P, A.P., i J.P, którzy byli reprezentowani w przedmiotowym postępowaniu przez przedstawiciela ustawowego A.P. (co potwierdzają również akta postępowania odszkodowawczego). Minister powołał wyroki NSA z 6.3.2013 r. II OSK 383/12; 17.11.2010 r. I OSK 129/10. Minister równocześnie zauważył, że przytoczony przez skarżących wyrok NSA z 15.2.2011 r. I OSK 579/10 (dalej wyrok I OSK 579/10) nie jest relewantny w niniejszej sprawie, gdyż został wydany w innym stanie faktycznym, tj. dotyczył skierowania decyzji wywłaszczeniowej do osoby zmarłej, jednakże adresatami tejże decyzji wywłaszczeniowej nie uczyniono następców prawnych zmarłego, ani też nie zapewniono im udziału w kontrolowanym postępowaniu. Minister uznał, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Skargę na decyzję Ministra z [...] czerwca 2016 r. wniósł A.P. (dalej skarżący). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał przede wszystkim na podnoszoną już we wniosku z 2011 r. okoliczność wydania decyzji wywłaszczeniowej mimo śmierci w 1944 r. F.P. Skarżący powołał się tu w szczególności w na wyrok I OSK 579/10, przy czym zdaniem skarżącego: okoliczności, w jakich zapadł ten wyrok "są analogiczne do okoliczności przedmiotowej sprawy". Skarżący podniósł, że okoliczność ta ma charakter zasadniczy dla sprawy. Zdaniem skarżącego, A.P. zapewne poinformowała organ prowadzący postępowanie o śmierci męża. Nieuzasadnione jest twierdzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że akta postępowania odszkodowawczego potwierdzają fakt wejścia w prawa i obowiązki zmarłego F.P. przez jego żonę A. P., a w szczególności jego dzieci T.P., A.P. i J.P. Zdaniem "H." [winno być "A."] P. "Jest to stwierdzenie żenujące i niegodne naczelnego organu administracyjnego mającego dawać przykład poszanowania obowiązującego prawa w praworządnym i demokratycznym państwie prawa". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w zaistniałej sytuacji prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z udziałem osoby zmarłej i wydanie w stosunku do tej osoby orzeczenia o wywłaszczeniu, zbędne jest ocenianie zgodności z prawem pozostałych wad tego orzeczenia. Skarżący nie zgodził się z oceną Ministra, że nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Zdaniem skarżącego orzeczenie to winno być unieważnione z urzędu w całości, a nie tylko w części określonej we wniosku z 14 kwietnia 2011 r. Skarżący podniósł m. in., że niekompletności akt sprawy Minister orzekając w oparciu o ten mocno niepełny materiał dowodowy dochodzi do wniosków, że przy wywłaszczaniu nieruchomości prawo nie zostało naruszone. Nieruchomości objęte orzeczeniem wywłaszczeniowym zostały przejęte niezgodnie z przepisami dekretu z 1949 r. W dokumentacji wywłaszczeniowej brak jest zezwolenia właściwego ministra na zgłoszenie wniosku odnośnie nieruchomości stwierdzającego, że starania o nabycie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3 nie dały wyniku. Uznając bezzasadność zarzutu naruszenia art. 6 dekretu Minister nie wymienia tego dokumentu. Brak nadto zaświadczenia wojewódzkiej władzy planowania przestrzennego, że przeznaczenie nieruchomości na cele określone we wniosku, zgodne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, powziętej na wniosek Wojewódzkiej Władzy Planowania Przestrzennego, zezwalającej na przeznaczenie nieruchomości na cele wskazane we wniosku oraz wniosku do wojewody z odpowiednimi załącznikami: wymienionym i opisanym rodzajem zamierzonych inwestycji z powołaniem się na złożony wniosek inwestycyjny lub na obowiązujący plan inwestycyjny, uzasadnieniem potrzeby wywłaszczenia i wskazaniem co najmniej w przybliżeniu ogólnej powierzchni terenu przeznaczonego do wywłaszczenia z powołaniem się na plan sytuacyjny oraz opisem ogólnym tego, co się na nieruchomości znajduje (art. 13). Należy zbadać, czy została zachowana procedura wywłaszczenia określona szczegółowo w przepisach dekretu. Na uwagę zasługuje fakt, że orzeczenie wywłaszczeniowe zawiera 534 pozycje i obejmuje tysiące osób. Należałoby zbadać, dlaczego tak duża ilość ludzi nie skorzystała z propozycji dobrowolnego zbycia nieruchomości i czy w ogóle ktokolwiek pozytywnie na tę propozycję odpowiedział. W sytuacjach ogólnikowego określenia celu w decyzji wywłaszczeniowej, co w tej sytuacji ma miejsce, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia winna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Chodzi tu w szczególności o analizę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydawania decyzji wywłaszczeniowej lub mogącą zastąpić ten plan uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej oraz analiza dokumentacji dołączonej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wymaganej przepisami dekretu z 1949 r. Zdaniem skarżącego, orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane w okolicznościach wskazanych w art.156 § 1 pkt 2 i 5 kpa, bowiem wydanie decyzji bez zgromadzenia podstawowych dokumentów wymaganych przez w/w dekret nosi bez wątpienia cechy rażącego naruszenia prawa. Z kolei brak tych dokumentów spowodował niewykonalność tej decyzji w dniu jej wydania z powodu braku celu wywłaszczenia i niewykonalność ta ma charakter trwały. Skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8, 9, 11 i 12 kpa). Skarżący odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2016 r. IV SAB/Wa 92/16 stwierdzający, że organ ten dopuścił się bezczynności w załatwianiu przedmiotowej sprawy i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja "jest stronnicza", ponieważ przedmiotową sprawę rozpatruje w oparciu o odmienne kryteria niż zastosowane w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem NSA z 15.2.2011 r. I OSK 579/10, gdzie w postępowaniu administracyjnym uczestniczył również poprzednik prawny Ministra Infrastruktury i Budownictwa, Minister Infrastruktury i Rozwoju, i zajmował tam w podobnej sprawie odmienne stanowisko. Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji nie rozpatrzył sprawy obiektywnie przy zastosowaniu norm prawa obowiązującego w warunkach demokratycznego państwa prawa, lecz stanął po stronie Prezydium WRN w [...] i ówczesnych władz politycznych stwierdzając wbrew oczywistym faktom, że działały one zgodnie z prawem. Do tego celu Minister Infrastruktury i Budownictwa "posłużył się tendencyjnie dobranymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, ignorując wyroki wskazane przez wnioskodawców, niepełnym materiałem dowodowym oraz bezpodstawnym oskarżeniem nieżyjącej Pani A.P. o zatajenie przed ówczesnymi organami administracyjnymi faktu śmierci wiele lat wcześniej jej męża, F.P.". Minister Infrastruktury i Budownictwa zastosował w podjętym rozstrzygnięciu odmienne podejście do interesu wnioskodawców, a inne w stosunku do organu administracyjnego. Z jednej strony Minister nie może domniemywać zaistnienia rażącego naruszenia prawa przez organ administracyjny (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]) w przypadku braków występujących w materiale dowodowym, a z drugiej strony braki w materiale dowodowym nie stanowią żadnej przeszkody do odmowy pozytywnego załatwienia wniosku złożonego przez obywateli (J.D., A.P., T.K.). W końcowym fragmencie skargi A.P. zauważył, że wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia złożono dnia 14 kwietnia 2011 r., a załatwienie sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nastąpiło dnia [...] czerwca 2016 r., po złożeniu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten naczelny organ państwa. Z akt sprawy wynika niezbicie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju robił do końca wszystko, by maksymalnie przedłużać prowadzenie tej sprawy za nic mając art. 12 i 35 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156-159 kpa). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2001/8/s. 31; wyroki NSA z: 29.4.2009 r. I GSK 279/09; 10.6.2016 r. I OSK 1979/14, cbosa). Innymi słowy, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (np. wyroki NSA z: 17.4.2013 r. I GSK 123/12; 16.5.2014 r. II OSK 2992/12, cbosa). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa, w tym dekretu z 1949 r. Bezzasadne są zarzuty skargi, w ramach których skarżący formułuje wobec Ministra w istocie zarzut nieprzeprowadzenia pełnej kontroli orzeczenia wywłaszczeniowego. Taka kontrola mogła być zrealizowana wyłącznie w ramach procedury odwoławczej, a nie w ramach postępowania nadzwyczajnego. Tymczasem w trybie nieważnościom organ bada sprawę jedynie pod kątem wystąpienia szczególnych, kwalifikowanych wad.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa, Sąd I instancji przypomniał, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 kpa ma charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (np. wyrok NSA z 10.9.2014 r. I OSK 229/13, cbosa). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej winny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (np. wyrok WSA w Warszawie z 10.2.2015 r. I SA/Wa 2131/14, cbosa). Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa (np. wyrok NSA z: 26.2.2008 r. I OSK 214/07; 16.7.2008 r. I OSK 178/07; wyrok WSA w Warszawie z 13.10.2014 r. I SA/Wa 3148/13, cbosa). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (np. wyrok NSA z 12.2.2013 r. I OSK 1717/11, cbosa i cyt. tam orzeczenia). Konsekwentnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 kpa można by ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 16.5.2013 r. II OSK 73/12, cbosa). W ocenie Sądu, zwłaszcza w sprawach zakończonych przed wieloma laty, o istnieniu określonych dokumentów można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują. W sprawach takich nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (np. wyroki NSA z: 30.10. 2003 r. I SA 3087/01; 13.3.2014 r. I OSK 461/13, cbosa). W tym aspekcie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (np. wyrok NSA z 23.10.2015 r. I OSK 127/14, cbosa). Naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji (np. wyrok NSA z 11.3.2016 r. I OSK 1336/14, cbosa). Zasada trwałości decyzji administracyjnej i wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.5.2015 r. P 46/13, OTK-A 2015/5/62, dalej wyrok P 46/13). O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (np. wyrok NSA z 18.11.2013 r. I OSK 1900/13 i cyt. tam orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (np. wyrok NSA z 6.2.2014 r. I OSK 3072/12, cbosa). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (np. wyrok NSA z 30.5.2008 r. II OSK 404/08, cbosa). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (np. wyrok NSA z 7.10.2011 r. II OSK 1521/10, cbosa). Jeżeli chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 20.11.2009 r. I OSK 195/09, cbosa; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 21.4.2008 r. I OPS 2/08 ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 kpa). Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (np. wyroki NSA z: 28.5.2015 r. II OSK 899/15; 29.6.2006 r. II OSK 843/05; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). W wyroku P 46/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasadniczo w art. 156 kpa opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 kpa.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Minister podjął w niniejszej sprawie wszelkie dostępne działania zmierzające do zebrania materiałów archiwalnych dotyczących procedury wywłaszczeniowej zakończonej wydaniem orzeczenia Prezydium WRN w [...] z [...] kwietnia 1951 r. Wbrew zarzutom skargi, na podstawie niekompletności materiałów archiwalnych nie można formułować domniemania wydania kontrolowanego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Domniemanie zgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczy również przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego. Minister dokonał wnikliwej analizy wszystkich zebranych dokumentów związanych z postępowaniem wywłaszczeniowym i wyniki tej analizy w ocenie Sądu mają oparcie w aktach sprawy i zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). O istnieniu określonych dokumentów można wnioskować na podstawie treści innych dokumentów (np. wzmianek o takich dokumentach zawartych w późniejszych dokumentach) i zdarzeń, których zaistnienie w sposób logiczny i zgodny z doświadczeniem życiowym uprawdopodabnia istnienie określonych dokumentów lub zaistnienie określonych zdarzeń prawnych. W szczególności w postępowaniu administracyjnych, mimo braku w kpa odpowiednika art. 231 kpc, ustalenia faktyczne mogą być czynione również z wykorzystaniem instytucji domniemań faktycznych (np. wyrok NSA z 8.4.2016 r. I OSK 1535/14, cbosa). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że już z treści uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego wynika w szczególności, że dobrowolne nabycie nieruchomości nie doszło do skutku. Wbrew twierdzeniom skargi, z okoliczności, że nikt z takiej możliwości nie skorzystał, nie wynika jeszcze, że doszło do naruszenia prawa, a zwłaszcza w sposób rażący. W aktach znajdują się obwieszczenia o wezwaniu do dobrowolnego zbycia nieruchomości (t. 1/5). Bezzasadne są zarzuty skargi co do rzekomego rażącego naruszenia art. 6 dekretu z 1949 r. Ze zgromadzonych w t. 3/5 akt administracyjnych dokumentów wynika w szczególności, że do wniosku z 5 lipca 1950 r. dołączono stosowne zezwolenie Ministra Budownictwa ze stwierdzeniem, o którym mowa w art. 3 dekretu z 1949 r., a także zaświadczenie Biura Regionalnego PKPG zezwalające na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele określone we wniosku. W aktach archiwalnych znajduje się wniosek z 7 czerwca 1950 r. o wydanie zezwolenia na nabycie, w którym podano szereg informacji, które następnie miały znaleźć się we wniosku o wywłaszczenie i wskazanych w powołanym w skardze art. 13 dekretu z 1949 r. (m. in. określono i opisano teren nabycia, wskazano cele wywłaszczenia). Z faktu niezachowania się wniosku o wywłaszczenie nie można twierdzić, że wniosek ten nie był złożony lub jego treść rażąco naruszała prawo.

W świetle wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego i treści skargi podstawową okolicznością podnoszą przez skarżącego jest wydanie tego orzeczenie mimo śmierci w 1944 r. F.P. Zdaniem skarżącego, doszło tu do skierowania decyzji do osoby nieżyjącej. W ocenie Sądu, zarzut ten nie jest zasadny. Rację ma skarżący, i Minister tego nie kwestionuje w zaskarżonej decyzji, że co do zasady skierowanie decyzji do osoby zamarłej rażąco narusza prawo. Uzasadnieniem takiego poglądu jest przede wszystkim teza, że nie można nałożyć obowiązków lub przyznać uprawnień na rzecz podmiotu pozbawionego zdolności prawnej. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie procedury. Sąd w niniejszym składzie nie kwestionuje tych ogólnych założeń. Jednakże ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zawsze dokonywana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego jak i relewantnych regulacji prawnych, przy czym ostateczny wynik tej oceny winien uwzględniać wskazane wyżej wymaganie niezbędne do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa (w tym gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia). Mając na uwadze realia niniejszej sprawy należy przypomnieć, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie nakładało na F.P. żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznawało mu osobistych uprawnień. Przedmiotem tego orzeczenia były natomiast liczne nieruchomości, a istota tego orzeczenia polegała na ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu z 1949 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego), orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Ubocznie warto dodać, że nawet współcześnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczeń przewidują możliwość wywłaszczenia nieruchomości, których stan prawny jest nieuregulowany lub jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (art. 113 ust. 5-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, dalej ugn). Wywłaszczenie jest rodzajowo inną sytuacją niż decyzje, na mocy której w osnowie na wskazaną tam osobę fizyczną (nieżyjącą w chwili orzekania) nakłada się obowiązek określonego zachowania lub przyznaje się takiej osobie uprawnienie (np. w postaci zezwolenia, koncesji, potwierdzenia określonych uprawnień). Przenosząc tu ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że ewentualne rażące naruszenie prawa w związku ze śmiercią strony miałoby uzasadnienie przed wszystkim w rażącym naruszeniu procedury. Sąd w niniejszym składzie podziela przytoczone przez Ministra poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażone m. in. w wyrokach z 6.3.2013 r. II OSK 383/12; 17.11.2010 r. I OSK 129/10, cbosa), że przypadku praw dziedzicznych (a takim jest prawo własności) przy ocenie zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa z uwagi na śmierć strony należy brać również pod uwagę, czy w postępowaniu brali faktycznie udział spadkobiercy zmarłego właściciela. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, opisany szczegółowo w zaskarżonej decyzji, udział w postępowaniu A.P., która była współwłaścicielką nieruchomości wywłaszczonych i przedstawicielem ustawowym wszystkich pozostałych współwłaścicieli (tj. małoletnich dzieci, w tym skarżącego). W aspekcie doręczeń należy przy tym przypomnieć, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło kilkuset nieruchomości, czyli niewątpliwie obejmowało "większą ilość osób" w rozumieniu dekretu z 1949 r. Uzasadniało to stosowanie procedury doręczeń najistotniejszych w sprawie dokumentów (w tym samego orzeczenia wywłaszczeniowego) w drodze obwieszczeń publicznych we właściwych gminach (m. in. art. 26 ust. 1 i 2 dekretu z 1949 r.). Jeżeli chodzi o postępowania, w których strony są zawiadamiane w drodze obwieszczeń (art. 49 kpa), to przyjmuje się, że obwieszczenie ma ten skutek, iż każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postępowania, może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia ewentualny czynny w nim udział. W związku z tym do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem, a nie do organu prowadzącego postępowanie, należy wówczas podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym (np. wyrok NSA z 16.12.2014 r. II OSK 2957/12, cbosa). Ze znajdujących się w aktach sprawy uwierzytelnionych kopii ksiąg wieczystych lwh [...] (księga wieczysta lwh [...] zaginęła) wynika, że następcy prawni F.P. nie zostali w nich ujawnieni jako właściciele przedmiotowych nieruchomości (akta administracyjne t. 4/5). Dane z ksiąg wieczystych miały podstawowe znaczenie dla organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe (m. in. art. 19 ust. 2 pkt 1 dekretu z 1949 r.; art. 13 zw. zw. z art. 29 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych - Dz. U. nr 57, poz. 320). Trudno w takiej sytuacji stawiać Prezydium WRN zarzut, że nie ustaliło wszystkich rzeczywistych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych, a tym bardziej formułować zarzut rażącego naruszenia prawa. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma przy tym zaznaczenia, czy A.P. poinformowała organ o rzeczywistym stanie prawnym nieruchomości. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności należy przyjąć, że śmierć F.P. w 1944 r. nie uzasadnia przyjęcia, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja nie pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym w powołanym w skardze wyrokiem NSA z 15.2.2011 r. I OSK 579/10. Wyrok ten został wydany w odmiennym stanie prawnym i faktycznym (w szczególności nie dotyczył decyzji wydanej w oparciu o dekret z 1949 r.; kwestionowana decyzja nie była doręczona w drodze ogłoszeń; brak danych świadczących o tym, że w postępowaniu wywłaszczeniowym brali faktyczny udział spadkobiercy podmiotu uznanego za stronę).

Skargę kasacyjną wywiódł A.P., reprezentowany przez r. pr. M.P., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2048/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1.art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 i art. 10 w zw. z art. 101 ust. 1 lit. a rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym [dalej rpa] w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa – przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem skargi utrzymywała w mocy orzeczenie wydane w wyniku prowadzenia postępowania i skierowania rozstrzygnięcia do osoby zmarłej, które nie mogła mieć statusu strony, w rozumieniu art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 10 rpa, co wypełniało przesłankę z art. 101 ust. 1 lit. a rpa, a więc wydanie decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej - tożsamą z przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa);

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem skargi wydana została w warunkach nie zebrania w sposób rzetelny i wyczerpujący materiału dowodowego dotyczącego rozstrzyganej sprawy i niewyjaśnienia licznych wątpliwości związanych ze sprawą;

3. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa – przez orzekanie z pominięciem właściwego zastosowania i wykładni norm prawa procesowego, a w rezultacie powyższego – oddalenie skargi mimo naruszenia prawa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w oparciu o art. 185 § 1 ppsa; względnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 ppsa w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; rozpoznanie sprawy wywołanej wniesieniem niniejszej skargi na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, "A" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r. pr. P.S., wniosła o: oddalenie w całości skargi kasacyjnej; zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należało rozpoznać łącznie, bowiem wskazano w nich jako wzorce kontroli te same normy odniesienia, a różnią się jedynie normami dopełnienia.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 i art. 10 w zw. z art. 101 ust. 1 lit. a rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341, zm. z 1934 nr 110, poz. 976; z 1938 r. nr 3, poz. 16, dalej rpa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, okazał się niezasadny.

Zarzut ten został postawiony niestarannie. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 3 § 2 pkt 1 ppsa (podobnie jak art. 3 § 2 pkt 2 ppsa) ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (wyrok NSA z: 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367; 20.12.2016 r. I OSK 1861/15, Lex 2256049). Wskazany jako wzorzec kontroli art. 3 § 2 pkt 2 ppsa brzmi: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:... 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;". Tymczasem skarżący skarżył nie jakiegokolwiek postanowienie mające cechy z punktu 2 § 2 art. 3 ppsa, a wyłącznie decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa), nie wskazując nadto promulgacji ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Mimo tej niestaranności, zrzuty te nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Trafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że ustawodawca w art. 10 rpa wskazał, że zdolność prawną i zdolność do działań (prawnych) osób władza oceniała według prawa cywilnego. Zdolność prawna człowieka rozpoczynała się z chwilą urodzenia, a wygasała z chwilą jego śmierci (art. 2 § 1 dekretu z dnia 29 sierpnia 1945 r. Prawo osobowe - Dz. U. nr 40, poz. 223). Ponieważ F.P. zmarł dnia [...] listopada 1944 r. (dekret przyznania spadku Sądu Grodzkiego w [...] z [...] czerwca 1946 r. sygn. akt [...]; s. 4 decyzji z [...] czerwca 2016 r.; s. 13 decyzji z [...] maja 2015 r. - na skutek oczywistej omyłki organ nadzoru wskazał rok śmierci F.P. "1946", miast prawidłowego "1944"), nie mógł on być i nie był stroną postępowania wywłaszczeniowego ani adresatem orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r.

Wskazanie w orzeczeniu wywłaszczeniowym "niżej wymienionych nieruchomości, położonych w m. [...], Dzielnica [...], gm. kat. [...], a w szczególności:" oznaczenia właściwej księgi wieczystej "z lwh. [...]", "z lwh. [...]", "z lwh. [...]", "z lwh. [...]"; wskazania "całej pbud.lkat" bądź "całej pgr.lkat", z podaniem szczegółowego numeru parceli budowlanej bądź gruntowej oraz precyzyjnej powierzchni każdej z wymienionych parcel; wskazanie "własność F.P. 1/2 i A.P. 1/2" (w punkcie 23) bądź "własność F.P. s. W." (w punktach: 121, 132 i 143 orzeczenia wywłaszczeniowego) prowadzi do wniosku, że organ wywłaszczeniowy w orzeczeniu z [...] kwietnia 1951 r. posłużył się ówcześnie powszechnie przyjętą techniką redagowania aktów indywidualnych, gdzie sformułowanie "własność F.P. s. W." bądź "własność F.P. 1/2 i A.P. 1/2" nastąpiło jedynie informacyjnie - jako wskazanie osoby (osób) ujawnionych w konkretnej księdze wieczystej prowadzonej dla konkretnej, wywłaszczanej nieruchomości.

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/ Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 542-543, nb 5).

W wyroku z 18.11.2016 r. I OSK 3/15, cbosa, NSA wskazał, że decyzja z [...] czerwca 1987 r. nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach F. i B. małż. K., bowiem organ wywłaszczeniowy wskazał ich jedynie informacyjnie - jako osoby ujawnione w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Ten sposób określania nieruchomości wynikał z ówczesnej praktyki redagowania decyzji wywłaszczeniowych, nie zaś z faktu, że organ – wiedząc że F. K. i B. K. zmarli przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego – adresował decyzję do osób nieżyjących. Decyzja z [...] czerwca 1987 r., wydana na podstawie art. 50, 51, 58, 59, 68, 69 i 70 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99), badana w postępowaniu nieważnościowym, kontrolowanym wyrokiem I OSK 3/15, jest odzwierciedleniem tej samej praktyki urzędniczej, która zadecydowała o sformułowaniu tenoru orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. (co do punktów: 23, 121, 132 i 143), badanego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, zaprezentowany w wyroku I OSK 3/15.

W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 kpa). Art. 30 § 4 kpa nie obowiązywał w chwili wydania orzeczenia z [...] kwietnia 1951 r. (wszedł w życie przy nowelizacji kpa w 1980 r.; Borkowski/ Adamiak – op. cit., s. 246, nb 2). Nie znalazł on zastosowania w sprawie zakończonej orzeczeniem wywłaszczeniowym (śmierć F.P. nastąpiła przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, przeto nie był on stroną w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z [...] kwietnia 1951 r. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie przemawiało to za uznaniem, że orzeczenie z [...] kwietnia 1951 r. dotknięte było rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skoro bowiem - wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej - orzeczenie z [...] kwietnia 1951 r. w punktach 23, 121, 132 i 143, nie było skierowane do F.P. i nie on był jego adresatem – to udział w całym postępowaniu wywłaszczeniowym A.P. (tabularnej współwłaścicielki nieruchomości opisanej w lwh. [...] i rzeczywistej współwłaścicielki wszystkich nieruchomości opisanych w: lwh. [...], lwh. [...], lwh. [...]", lwh. [...]) oraz rzeczywistych współwłaścicieli tychże nieruchomości - małoletnich spadkobierców F.P.: J.P., T.P., A.P., reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową A.P. Dekret przyznania spadku po F.P. był wystarczającym dowodem, że także małoletni J.P, T.P i A.P. byli rzeczywistymi współwłaścicielami każdej z owych wywłaszczanych nieruchomości, reprezentowanymi w postępowaniu wywłaszczeniowym przez przedstawicielkę ustawową A.P. (odpowiednio – W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr. 1975, s. 153-155, uw. 4, 5; s. 173, uw. 1; s. 190, uw. 2).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r. II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się współcześnie doktryna (Borkowski/Adamiak – op. cit., s. 874-875, nb 55).

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28). Sąd I instancji trafnie uznał, że orzeczenie z [...] kwietnia 1951 r. rażąco nie naruszyło prawa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia którejkolwiek norm dopełnienia. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nadzoru podjął wszelkie działania dla odszukania dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, którego organ nadzoru nie przeprowadził wbrew zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (77 § 1 kpa), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Skarga kasacyjna nie wskazuje, jakich możliwości "organ nie wyczerpał" dla zbadania stanu faktycznego. W postępowaniu nadzorczym nie doszło do naruszenia zasady uwzględniania z urzędu słusznego interesu strony i interesu społecznego (art. 7 in fine kpa). W sprawie nie doszło do interpretowania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że domniemanie legalności i prawidłowości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kpa; wyrok NSA z 10.9.2014 r. I OSK 229/13), przemawiały za uznaniem, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego winny przemawiać za odmową stwierdzenia jego legalności. Trafnie Sąd I instancji nie dostrzegł braków w postępowaniu nieważnościowym, które byłyby zawinione przez organ nadzoru.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 pusa, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (wyrok NSA z 4.3.2015 r. II GSK 109/14, Lex 1751054).

Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Mimo przywołania w uzasadnieniu zarzutu 3 ogólnych uwag dotyczących braku związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakich konkretnie uchybień Sąd I instancji z naruszeniem art. 134 § 1 ppsa nie dostrzegł. Naczelny Sąd Administracyjny takich uchybień nie znalazł.

Upoważniało to Sąd I instancji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Art. 203 i 204 ppsa nie dawały podstaw do uwzględnienia wniosku uczestnika o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.