Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 969/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 art 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 506/20 w sprawie ze skargi M. R., J. R. i E. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 506/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R., J.R. i E. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. nr [...]; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.R., J. R. i E. B.solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2020 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 13 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez O. ("A." [winno być "A."; k. 1, 4, 14-13=27-26=34-33, 36, 50, 51 akt Wojewody]) R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej - w S., gm. [...], pow. [...], woj. [...], obecnie [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097, dalej ustawa rekompensacyjna bądź urpr) wynika jednoznacznie, że jednym z warunków nabycia prawa do rekompensaty jest opuszczenie byłego terytorium Rzeczpospolitej Polskiej lub niemożność powrotu na to terytorium z przyczyn wymienionych w art. 1 urpr. Zgodnie z art. 1 ust. 1 urpr przesłanka ta jest spełniona wtedy, gdy właściciel nieruchomości utracił do niej prawo w następstwie wypędzenia z byłego terytorium RP lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na podstawie enumeratywnie wymienionych w tym przepisie układów i umów międzynarodowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1a i 2 urpr prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomość poza obecnymi granicami RP w związku z umową pomiędzy Rzeczpospolitą Polską z Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zmianie odcinków terytoriów państwowych a także osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium RP. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych powyższe przesłanki odnoszą się do osób fizycznych, które w dniu 1 września 1939 r. były właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, a nie do ich spadkobierców.

W ocenie organu z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że O. (A. [winno być "A.") R. nie opuściła byłego terytorium RP, bowiem zmarła 29 kwietnia 1945 r. w miejscowości [...], poza obecnymi granicami RP, gdzie przed śmiercią stale zamieszkiwała, stąd też z uwagi na niespełnienie przez nią przesłanek z art. 2 w zw. z art. 1 urpr jej następcy prawni nie mogli nabyć prawa do rekompensaty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2020 r. M. R., J. R. i E. B. (dalej skarżące) zarzuciły decyzji z [...] stycznia 2020 r. naruszenie:

1. art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty;

2. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej kpa), przez odmowę przyznania prawa do rekompensaty z uwagi na nieopuszczenie przez poprzednika prawnego skarżących byłego terytorium RP, co jest irrelewantne wobec treści ustawy;

3. art. 1 ust. 2 i art. 2 urpr, przez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanką prawa do rekompensaty jest przesiedlenie się właściciela nieruchomości na obecne tereny Polski, gdy ustawa nie stawia takiego wymogu;

4. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 urpr, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przesłanki materialnoprawne określone w art. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 urpr odnoszą się wyłącznie do osób fizycznych które były w dniu 1 września 1939 r. właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że właścicielem nieruchomości pozostawionej mogła być także osoba która nabyła własność po 1 września 1939 r.;

5. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 urpr przez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy;

6. art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, przez nieuwzględnienie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, wskazujących że spadkobiercy O. (A.) R. spełnili przesłanki ustawowe do przyznania prawa do rekompensaty.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania (k. 2-5 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie (k. 9-11 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa; art. 200 w zw. z art. 202 § 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz.1800), orzekł jak w sentencji wyroku I SA/Wa 506/20.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich" z 1944 r. i umów enumeratywnie w nim wymienionych. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. (art. 5 ust. 1 i 2 urpr).

Zgodnie z art. 2 urpr prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1. był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wskazanych w tym punkcie przepisów - jednocześnie opuścił to miejsce z przyczyn określonych w art. 1 ustawy i nie mógł z tych samych powodów do niego wrócić;

2. posiada obywatelstwo polskie.

W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 - jeżeli posiadają obywatelstwo polskie (art. 3 ust. 2 urpr).

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że O. R. (poprzedniczka skarżących) zmarła w 1945 r. w miejscowości [...] a więc nie repatriowała się do Polski. Prawa do spadku po niej w sprawie wykazały skarżące. Okoliczności te nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym.

Istotą sporu pozostaje, czy przy tych uwarunkowaniach, wniosek pierwotnie złożony, gdzie jako właścicielkę pozostawionego mienia wskazano O. R., należało rozpoznawać zgodnie z jego literalnym brzmieniem, jako żądanie przyznania rekompensaty za nieruchomość przez nią pozostawioną (jak przyjęły organy), czy też traktować go należało - zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym wyłaniającym się z załączonych do wniosku dokumentów - jako żądanie przyznania rekompensaty za mienie (stanowiące pierwotnie jej własność) ale pozostawione na kresach przez jej spadkobierców. Mamy tu do czynienia ze sporem co do interpretacji art. 2 urpr. Organy wywodzą, że w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie mieści się wyłącznie sytuacja, w której pozostawiający poza obecnymi terenami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomość, był jej właścicielem na dzień 1 września 1939 r., z czym nie zgadzają się skarżące.

Intencją skarżących było uzyskanie, w ramach spadkobrania po byłej właścicielce, rekompensaty za nieruchomość postawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Jeśli z przedkładanych przez nie dowodów wynikało, że właścicielem tych nieruchomości była O. (A.) R., która zmarła w czasie wojny, a jej dzieci w warunkach określonych w ustawie przemieściły się na terytorium obecnego państwa polskiego, to podanie złożone w sprawie należało traktować jako żądanie ustalenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez osoby podlegające repatriacji i będące w jej dacie właścicielami (spadkobiercami) po właścicielu z 1 września 1939 r., a nie - jak wywodzi organ - jak wniosek o rekompensatę za mienie pozostawione przez A. R. zmarłą w 1945 r. w miejscu zamieszkania.

Rację ma strona skarżąca, że w sprawie doszło do obrazy zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 kpa). Wszelkie wątpliwości w zakresie treści wniosku w okolicznościach tej sprawy, organ, po stosownym pouczeniu, winien był rozwiać na etapie wyjaśnienia treści wniosku i intencji skarżących, i w dalszej kolejności konfrontować spadkobierców A. R. z przesłankami warunkującymi prawo do rekompensaty. Przyjęte przez organ stanowisko byłoby uzasadnione gdyby w okolicznościach tej sprawy będąca spadkodawcą A. R. zmarła poza obecnym terytorium RP nie ulegając repatriacji a jej dzieci od dawna, przykładowo od 1935 r. na stałe zamieszkiwałyby w Polsce [w tej jej części, która objęta jest "obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" - verba legis - art. 1 ust. 1 in princ. urpr; uwaga NSA], i w związku z tym nie można byłoby przyjąć, że repatriowały się na terytorium RP w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.

Art. 2 urpr nie ustanawia wymogu by własność nieruchomości przypisana była osobie przemieszczającej się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach w konkretnej dacie. W punkcie 1 art. 2 znajduje się odesłanie do daty 1 września 1939 r., jednakże wyłączenie w kontekście legitymowania się przez właściciela nieruchomości obywatelstwem polskim. Punkt ów, podobnie jak punkt 2 art. 2 urpr reguluje wyłącznie warunki jakie "właściciel nieruchomości pozostawionych" musi spełniać by skutecznie ubiegać się o rekompensatę, a nie to w jakich granicach czasowych przynależał mu tytuł własności. Pod pojęciem "właściciela nieruchomości pozostawionych" - zważywszy na ratio legis unormowania - należy rozumieć osobę, która była właścicielem nieruchomości położonych na Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu lub która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem (wyroki WSA w Warszawie z: 9.4.2019 r. I SA/Wa 1996/18, Lex 2975041; 10.3.2020 r. I SA/Wa 1930/19, Lex nr 3043478; [18.9.2020 r.] I SA/Wa 2502/19). Uzależnienie możliwości uznania prawa repatrianta do rekompensaty za pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, od prawa własności w dacie wybuchu wojny, jakkolwiek nie jest całkowicie bez znaczenia, to jednak w sytuacji jednej rodziny i następstwa w wyniku spadkobrania ustawowego, przy spełnieniu dalszych wymogów ustawowych, w tym zwłaszcza repatriacji - winno być oceniane indywidualnie.

Co do zasady jednym z warunków nabycia prawa do rekompensaty jest przemieszczenie się właściciela nieruchomości pozostawionej w okolicznościach związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. na obecne terytorium RP. Wymogu tego skarżące nie kwestionują. Postępowanie administracyjne w tej sprawie winno zmierzać do ustalenia czy właściciele (na zasadach sukcesji generalnej) po właścicielce z 1 września 1939 r., która zmarła w czasie wojny, repatriowali się z byłych terenów RP w związku z tą wojną. Skarga i zarzuty w niej sformułowane są uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia czy spadkobiercy A.R. podpadają pod działanie ustawy: czy odziedziczyli określone mienie i czy repatriowali się z byłych terenów RP w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Na tym etapie postępowania, inne wskazówki czy sugestie dla [organu] pozostają przedwczesne, gdyż w tym zakresie organ w ogóle nie proce[d]ował.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 202 § 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz.1800). Na koszty sądowe składa się: wpis w kwocie 200 zł; wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 480 zł.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842; k. 42, 45-50 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez r. pr. I. K., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 506/20, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 1 i art. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 1, art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy polegającą na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że:

1. w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela wg stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa rekompensacyjna nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 1 lub 2 urpr, to przesłanki z ustawy należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu II wojny światowej, co skutkowało ustaleniem, że skoro O. (A.) R. (właścicielka nieruchomości wg stanu na dzień 1 września 1939 r.) nie przemieściła się na obecne terytorium RP i zmarła poza obszarem państwa polskiego, to na skutek spadkobrania po niej - jej następcy prawni stali się po wybuchu wojny właścicielami przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do nich należy badać wszystkie przesłanki z art. 1 i 2 urpr;

2. przyjęciu, że z art. 2 urpr wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem;

3. przyjęciu, że z art. 2 ustawy nie wynika, by ustawodawca ograniczał prawo do rekompensaty jedynie do osoby, która w dniu wybuchu wojny była właścicielem opuszczonej nieruchomości i uznaniu w zaskarżonym wyroku, że dla potwierdzenia prawa do rekompensaty w świetle art. 1 i art. 2 urpr nie ma znaczenia, że właściciel pozostawionej nieruchomości na skutek śmierci nie repatriował się;

4. złączeniu lub potraktowaniu zamiennie osób, o których mowa w art. 3 ust. 2 urpr z osobą, o której mowa w art. 2 urpr i tym samym utożsamienie następców prawnych właściciela nieruchomości z właścicielem, wobec którego zgodnie z art. 2 pkt 1 urpr należy badać wszystkie przesłanki do potwierdzenia prawa do rekompensaty;

5. w konsekwencji Minister zarzucił błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że skoro właścicielka nieruchomości O. R. nie spełniała przesłanek z ustawy rekompensacyjnej, to wniosek o rekompensatę złożony w niniejszej sprawie należało traktować jako wniosek [o rekompensatę] za nieruchomości pozostawione przez spadkobierców A.R., gdyż to oni z chwilą jej śmierci stali się w drodze dziedziczenia współwłaścicielami nieruchomości;

W sytuacji kiedy - w ocenie Ministra - prawidłowa wykładnia ustawy rekompensacyjnej prowadzi do wniosku, że prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność i to tylko w odniesieniu do takiej osoby należy badać przesłanki z art. 1 i 2 urpr, a brak spełnienia choćby jednej z nich (jak np. opuszczenie nieruchomości i przesiedlenie się w granice obecnego państwa polskiego) nie może powodować zasadności badania przesłanek z tej ustawy w odniesieniu do jej następców prawnych (czy to bezpośrednich, czy kolejnych, którzy wszystkie przesłanki by spełnili), stąd organy administracji publicznej nie były uprawnione do modyfikowania żądania zawartego we wniosku przez przyjęcie, że właścicielem nieruchomości pozostawionej byli spadkobiercy O. R., gdyż byłoby to sprzeczne z art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 urpr, nie budzi bowiem wątpliwości, że właścicielem tym była O. R., zaś jej spadkobierców należy traktować jako osoby, o których mowa w art. 3 ust. 2 urpr;

- kwestia posiadania tytułu prawnego w momencie wybuchu II wojny światowej do nieruchomości pozostawionej jest konieczna dla uprawnienia wynikającego z ustawy rekompensacyjnej. Moment na który oceniane jest spełnienie przez właściciela mienia pozostałych przesłanek wynikających z ustawy rekompensacyjnej (np. obywatelstwa) nie może bowiem rozmijać się czasowo z oceną tytułu własności do nieruchomości. Poza tym jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wolno zamiennie traktować i łączyć, nawet niektórych tylko, przesłanek uprawniających do rekompensaty właściciela nieruchomości wynikających z art. 1 i 2 urpr, z przesłankami uprawniającymi do rekompensaty jego spadkobierców, o których mowa w jej art. 3 ust. 2;

II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. art. 8 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez:

1. stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że organy prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w sytuacji kiedy:

a. nie ma podstaw, by w niniejszej sprawie wysuwać tez[ę] co do wątpliwości w zakresie treści wniosku zawierającego żądanie wnioskodawcy określające przedmiot postępowania;

b. przedmiot postępowania od samego początku aż do zakończenia postępowania administracyjnego był jasny - przedmiotem postępowania jest bowiem nieruchomość, a nie osoba; ustalenie osoby właściciela jest elementem stanu faktycznego, który organy administracji publicznej ustalają w toku postępowania, a ustalenia w tym przedmiocie wyrażają w decyzji kończącej postępowanie;

c. wydana decyzja nie stanowiła odstępstwa od praktyki rozstrzygania spraw w zbliżonym staniem faktycznym i prawnym, a najnowsze, utrwalane orzecznictwo NSA (np. sygn. I OSK 1544/17, I OSK 3077/19, I OSK 1038/16, I OSK 1918/19) wskazuje, że jeśli przedwojenny właściciel nieruchomości zmarł w czasie wojny lub wkrótce po niej nie opuszczając Kresów lub opuszczając je, lecz nie przesiedlając się w granice powojenne Polski, to nie są spełnione przesłanki warunkujące nabycie prawa do rekompensaty przez jego spadkobierców, ponieważ nie spełnił on zasadniczego warunku opuszczenia byłego terytorium RP i powrotu na terytorium Polski w granicach powojennych lub niemożności powrotu na to terytorium z przyczyn, o których mowa w art. 1 urpr. Jeśli były właściciel nie zrealizował przesłanek z art. 2 w zw. z art. 1 urpr, to jego spadkobiercy nie mogą nabyć prawa do rekompensaty.

Minister podniósł, że zarzucane naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzucane naruszenia prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby dokonano: 1. w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 1 i art. 2 oraz art. 3 ust. 2 urpr), to nie doszłoby do wadliwych w ocenie Ministra ustaleń jakoby Minister naruszył przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji nie doszłoby do zastosowania w sprawie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; 2. prawidłowej oceny czego dotyczy przedmiot postępowania (tj. nieruchomości/rekompensaty za pozostawienie nieruchomości, a nie osoby będącej właścicielem nieruchomości) to nie doszłoby do nietrafnych zdaniem Ministra stwierdzenia, że treść wniosku budziła wątpliwości, które organ obligowany był wyjaśnić, jak i błędnych ustaleń, jakoby to strony władne były ustalać element stanu faktycznego dotyczący osoby właściciela nieruchomości pozostawionej, w sytuacji kiedy zagadnienie dotyczące tego, kto był właścicielem nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania było jednym z elementów stanu faktycznego sprawy ustalanego przez organ w toku postępowania. W konsekwencji gdyby uwzględniono, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa jest nierozerwalnie związany z takiego rodzaju naruszeniami, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz gdyby nie wysnuto wniosku o naruszeniu przez organy administracji publicznej art. 8 kpa, nie doszłoby do zastosowania w niniejszej sprawie [art.] 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Gdyby zastosowano zarzucane przepisy prawidłowo, to nie doszłoby do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 c oraz 145 § 1 pkt 1 lit. 1 a ppsa, co przy braku zaistnienia w ocenie Ministra innych podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, prowadzić by musiało do wydania wyroku w oparciu o art. 151 ppsa - do oddalenia skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości i rozpoznanie skargi M. R., J. R. i E. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2020 r. nr [...], i oddalenie skargi; zasądzenie od M. R., J. R. i E. B. solidarnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [zwrotu] kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy (k. 59-64 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Skarżące ani uczestnik postępowania nie wnioskowali o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie było prawo do rekompensaty jako normatywnie wyznaczony przedmiot postępowania administracyjnego (art. 2 in princ. urpr). Tym samym nietrafnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że "przedmiot postępowania od samego początku aż do zakończenia postępowania administracyjnego był jasny - przedmiotem postępowania jest bowiem nieruchomość, a nie osoba" (zarzut II.1.b petitum skargi kasacyjnej).

Wojewoda wskazał, że "Wnioskiem z 31 grudnia 1990 r. P. R. zainicjowała przedmiotowe postępowanie. Z ww. wniosku, złożonego do Urzędu Rejonowego w G.... wynika, że P. R. stara się o uzyskanie rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione przez M. R.... Ponadto wnioskiem z 15 czerwca 2004 r. oraz wnioskami z 30 grudnia 2008 r. o rekompensatę za mienie nieruchome pozostawione, odpowiednio przez M. R.2. w miejscowości [...] oraz przez A. R. w miejscowości S. do Wojewody [...] wystąpiła również J. R." (s. 1 akapit 1 uzasadnienia decyzji z [...] września 2019 r., k. 76 akt Wojewody).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że intencją skarżących było uzyskanie, w ramach spadkobrania po byłej właścicielce, rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Jeśli z przedkładanych przez nie [skarżące] dowodów wynikało, że właścicielem tych nieruchomości była O. (A.) R., która zmarła w czasie wojny, a jej dzieci w warunkach określonych w ustawie ["...byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r." - verba legis - art. 1 ust. 1 urpr] przemieściły się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych [istniejących po II wojnie światowej] granicach, to podanie złożone w sprawie należało traktować jako żądanie ustalenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez osoby podlegające repatriacji i będące w jej dacie właścicielami (spadkobiercami po właścicielu z 1 września 1939 r., a nie - jak wywodzi organ - jak wniosek o rekompensatę za mienie pozostawione przez A.R. zmarłą w 1945 r. w miejscu zamieszkania (s. 4 akapit 2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Tymczasem zarówno Wojewoda, jak i Minister, mimo przywołania wniosku z 30 grudnia 2008 r., w istocie zaniechali wykładni tego wniosku i pominęli go w istocie (prócz napomknięcia o tym wniosku) w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, co niesłusznie pomija skarżący kasacyjnie. Tymczasem z wniosku z 30 grudnia 2008 r. J. R., złożonym na standardowym druku jednoznacznie wynika, że "Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. nr 169 poz. 1418) zwracam się o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości położonej w miejscowości... [...] ul. [...] na którą składają się grunty rolne/budowlane [...] o powierzchni 1281 - zabudowane/niezabudowane [...] o powierzchni 1 pokój, kuchnia powierzchni parceli 4080 m2 niezabudowana 120,75 m2 - opis zabudowań i gan... [słowo trudno czytelne] 2/7 części ciała hipotecznego Właścicielem/współwłaścicielami tej nieruchomości był/byli: [...] R. M. mąż syn/córka (imię ojca) R.-W. M.... R. córka syn/córka (imię ojca) R. E. który/który repatriowali się do Polski w roku 1945 na mocy umowy zawartej w 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a rządem (właściwe podkreślić) [...] Ukraińskiej SRR (k. 37 akt Wojewody). Z wniosku z 30 grudnia 2008 r. jednoznacznie wynika, że J. R. wskazała te osoby jako współwłaścicieli opisanych w tym wniosku nieruchomości w rozumieniu art. 1 i art. 2 urpr, nie zaś jako spadkobierców właściciela A. R., o których mowa w art. 3 ust. 2 urpr. Zatem już 30 grudnia 2008 r. J. R. miała świadomość, że osoby wymienione jako współwłaściciele owych nieruchomości, byli ich współwłaścicielami i w 1945 r. pozostawili te nieruchomości w [...] - poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i jako współwłaściciele tych nieruchomości repatriowali się do Polski.

Z uwierzytelnionego odpisu postanowienia z 16 listopada 2016 r. sygn. akt I Ns [...] Sądu Rejonowego w G. (dalej postanowienie I Ns [...]) wynika, że spadek po O. (A.) [zapewne winno być "A."; k. 1 k. 1, 4, 14-13=27-26=34-33, 36, 50, 51 akt Wojewody] R., córce F., zmarłej [...] kwietnia 1945 roku w [...], ostatnio stale zamieszkałej w [...], na podstawie ustawy nabyły: [...] b) co do majątku nieruchomego: mąż M. R., syn M. i H. w 1/7 (jednej siódmej) części oraz jej dzieci: M. W., E. J. R., J. M. R., dzieci M., po 2/7 (dwie siódme) części każde z nich (k. 52 akt Wojewody). Należy zwrócić uwagę, że postanowienie I Ns [...] zapadło 7 lat, dziesięć miesięcy i 14 dni po złożeniu przez J. R. wniosku z 30 grudnia 2008 r. w przedmiotowej sprawie i drugiego wniosku z 30 grudnia 2008 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości położonej w miejscowości (wsi) sobótka B. w powiecie [...] województwie [...] obecnie na [...] [...] na którą składają się: grunty rolne/budowlane... o powierzchni ½ morgi 2530 m2 [...] Właścicielem/ współwłaścicielami tej nieruchomości był/byli: [...] R. M. mąż syn/córka (imię ojca) R.-W. M. [...] R. córka syn/córka (imię ojca) R. E. który/który repatriowali się do Polski w roku 10.10.1945 na mocy umowy zawartej w 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a rządem (właściwe podkreślić) [...][...] SRR. Na kserokopii drugiego wniosku - gdzie jako współwłaścicieli wskazano te same osoby co we wniosku pierwszym, znajduje się adnotacja "oryginał znajduje siew aktach sprawy [...] (k. 31 akt Wojewody).

Prawomocne postanowienie z [...] listopada 2016 r. sygn. akt I Ns [...] Sądu Rejonowego w G., zgodnie z art. 365 § 1 kpc, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutki prawomocności orzeczenia sądu powszechnego w postępowaniu administracyjnym w pełni akceptuje doktryna (art. 365 § 1 kpc; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 481, nb 2). W nowszym piśmiennictwie wyraża się pogląd, że z prawomocności materialnej korzystają wydawane w postępowaniu nieprocesowym postanowienia orzekające co do istoty sprawy, stanowiące odpowiednik wyroków w procesie. Kwestia ta jest w zasadzie poza sporem w przypadku postanowień uwzględniających wniosek (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 697-698, uw. 10 i przywołane przez Komentatora poglądy doktryny i uchwała SN z 12.4.1995 r. III CZP 35/95, OSNC 1995/7-8/110; odpowiednio - postanowienie SN z 28.1.2016 r. III CZP 100/15, Lex 1027182, aprobowane przez E. Skowrońską-Bocian i J. Wiercińskiego, Kodeks cywilny. Komentarz, t. IV Spadki, Wolters Kluwer 2017, 345-346, uw. 5).

Pominięcie treści wniosku z 30 grudnia 2008 r. (k. 37 akt Wojewody), który w części wskazującej czworo współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości odpowiada składowi osobowemu wymienionemu w kserokopii karty ewakuacyjnej z 11 sierpnia 1945 r. i czworgu spadkobiercom co do majątku nieruchomego po O. [A.] R. (k. 6=33, 52 akt Wojewody), ustalonego prawomocnym postanowieniem z [...] listopada 2016 r. sygn. akt I Ns [...] Sądu Rejonowego w G., które jako orzeczenie deklaratoryjne potwierdza, kto w dacie śmierci O. [A.] R. nabył spadek co do jej majątku nieruchomego (art. 922 § 1 kc; E. Skowrońska-Bocian i J. Wierciński - op. cit., s. 344, uw. 1), stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935 - zgodnie z art. 16 tej nowelizacji), nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W doktrynie jednoznacznie wskazywano, że nowe brzmienie tej zasady, wprowadzone ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6 poz. 18, dalej nowelizacja z 2010 r.), ma konsekwencje prawne dla umocnienia gwarancji prawnych jednostki wobec władzy publicznej. To umocnienie wynika z wprowadzenia normy nakazującej prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zmiana brzmienia art. 8 dokonana nowelizacją z 2010 r. przez wprowadzenie kategorycznego nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej ma istotne znaczenie prawne (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 64-68, nb 1-9). Mimo zatem, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziła konieczność wyjaśniania przez organy administracji publicznej wątpliwości co do żądania wnioskodawców, to błędna ocena jednoznacznego wniosku z 30 grudnia 2008 r. (k. 37 akt Wojewody), w powiązaniu z wyżej wskazanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny dokumentami i odpisami dokumentów, skutkowała naruszeniem przez organy obu instancji tej najszerszej pod względem zakresu z zasad ogólnych. Poszanowanie tej zasady leży nie tylko w płaszczyźnie interesów obywateli, lecz także w płaszczyźnie ochrony interesów państwa. Z tej przyczyny Sąd I instancji trafnie dostrzegł naruszenie art. 8 kpa (s. 4 akapit 2 i 3 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 506/20).

Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 1 i art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097), z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie. Zarzuty te okazały się niezasadne.

Zakres podmiotowy ustawy rekompensacyjnej określa art. 1 i 2 urpr.

Ustawa określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie:

1) układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności Białoruskiej z terytorium Polski,

2) układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski,

3) układu z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski,

4) umowy z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR

zwanego dalej "prawem do rekompensaty". (art. 1 ust. 1 urpr).

Prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r. (ust. 1a).

Przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2).

Prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:

a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. poz. 580) lub

b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. poz. 934), lub

c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. poz. 489)

- oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;

2) posiada obywatelstwo polskie (art. 2 urpr).

Do pozostawionych nieruchomości osobom tym musiało przysługiwać prawo własności (były właścicielami pozostawionego mienia). Ustawodawca nie wprowadził obowiązku, by właściciel nieruchomości był właścicielem nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. Natomiast właściciel nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. musiał być obywatelem polskim (art. 2 pkt 1 urpr). Nietrafnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że "Moment na który oceniane jest spełnienie przez właściciela mienia pozostałych przesłanek wynikających z ustawy zabużańskiej (np. obywatelstwa) nie może bowiem rozmijać się czasowo z oceną tytułu własności do nieruchomości" (s. 3 akapit przedostatni skargi kasacyjnej). Ta różnica wynika z historycznych uwarunkowań, które uwzględnił ustawodawca. Po zajęciu Kresów Wschodnich przez Armię Czerwoną zmuszano obywateli polskich - wbrew prawu międzynarodowemu - do rezygnacji z obywatelstwa polskiego i przyjęcie obywatelstwa ZSRR. Osoby odmawiające rezygnacji z obywatelstwa polskiego były poddane surowym represjom - w szczególności zsyłkom, a często utracie wolności i śmiercią.

W piśmiennictwie podaje się, że warunki, jakie kumulatywnie musi spełnić wnioskodawca ubiegając się o prawo do rekompensaty, określa art. 2 urpr, warunki te dotyczą zaś kilku przesłanek: a. własności - wnioskodawca lub jego poprzednicy prawni musieli być właścicielami przedmiotowej nieruchomości (art. 2 pkt 1 urpr); b. obywatelstwa właściciela - właściciel pozostawionych nieruchomości musiał być w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim (art. 2 pkt 1 urpr); c. miejsca zamieszkania - właściciel pozostawionych nieruchomości musiał w dniu 1 września 1939 r. zamieszkiwać na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 pkt 1 ustawy); d. faktu i okoliczności opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - przez właściciela na podstawie układów republikańskich lub innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 2 pkt 1 urpr); e. obywatelstwa wnioskodawcy - wnioskodawca musi posiadać obywatelstwo polskie w momencie złożenia wniosku (art. 2 pkt 2 urpr; J. Wittlin, Mienie zabużańskie. Realizacja prawa do rekompensaty, Wolters Kluwer 2019, s. 71-72).

Treść ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawodawca zastrzegł prawo do rekompensaty wyłącznie dla tych osób, które legitymowały się prawem własności nieruchomości zarówno w dniu 1 września 1939 r. jak i w momencie jej pozostawienia. Za wprowadzeniem takiego warunku nie przemawiają też względy celowościowe czy aksjologiczne. W realiach II wojny światowej nie tylko nieracjonalne, ale wręcz nieetyczne ("... wdzięczni naszym przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami..." Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) byłoby ograniczenie prawa do rekompensaty do tych osób, które były właścicielami nieruchomości przez okres wojny, z wyłączeniem np. następców prawnych właścicieli zmarłych w trakcie wojny. Wyłączenia takiego ustawodawca nie wprowadził, na co trafnie wskazuje rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie procesowym z 19 czerwca 2019 r. nr IV.7003.16.2019.AKo/KL (złożonym w innej sprawie).

Do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa, art. 77 § 4 kpa) należy to, że w dniach wkraczania wojsk radzieckich i w pierwszym okresie instalowania się nowej władzy dochodziło do licznych aktów przemocy, rozstrzeliwań i samosądów, których ofiarą padło co najmniej wiele tysięcy osób, także cywilów. W większości, zwłaszcza mniejszych, miast i na wsi, powstawały ochotnicze milicje, rekrutujące się głównie z Białorusinów, Ukraińców i Żydów, które wspomagały w utrzymywaniu (nowego) porządku najpierw jednostki frontowe, a potem służby Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych (NKWD), nieomal bez wyjątków pochodzące z głębi ZSRR. Podobnie znaczną część stanowisk kierowniczych w administracji, gospodarce, a także w szkolnictwie i kulturze obejmowali przybysze z Kijowa, Mińska czy nawet Moskwy, a nie "wyzwoleni spod polskiego panowania" miejscowi. [...] w samym ZSRR, pod nowym (od grudnia 1938 r.) kierownictwem Ławrientija Berii, NKWD złagodziła nieco terror, nie dotyczyło to ziem świeżo inkorporowanych. Jesienią 1939 r. przetoczyła się przez nie fala masowych aresztowań, których ofiarą padli różnej proweniencji działacze polityczni, społeczni, gospodarczy, urzędnicy, emerytowani wojskowi, księża a w styczniu 1940 r. do więzień trafili także niektórzy prokomunistyczni pisarze. [...] Już w listopadzie [1939] nastąpiły pierwsze aresztowania w obrębie rodzącej się konspiracji niepodległościowej. Wiele z tych aresztowań spowodowanych było donosami, działalnością agentów i informatorów, a w przypadku "ograniczników" także prowokacją. Osławione już w ZSRR sądy specjalne sypały wysokimi wyrokami, bardzo często ferowanymi zaocznie. W marcu 1940 r. Biuro Polityczne KC WKP(b) podjęło decyzję o rozstrzelaniu 11 tys. spośród 19 tys. więźniów. [...] terror, aby mógł być w pełni skuteczny, musiał być w dosłownym znaczeniu masowy: w pierwszej połowie 1940 r. dokonano deportacji całych rodzin i grup społecznych, obejmując nimi - wedle tajnych danych NKWD - co najmniej 330 tys. osób. W lutym [1940] ofiarą padli polscy osadnicy, niemal cała służba leśna i pracownicy administracji; w kwietniu [1940] rodziny jeńców, aresztowanych i skazanych, w czerwcu [1940] zaś uciekinierzy z centralnej i zachodniej Polski (w tej kategorii większość stanowili Żydzi). W strasznych warunkach wywożono deportowanych do Kazachstanu, na Ural i zachodnią Syberię, gdzie traktowani byli jako "specpriesiedleńcy", pozbawieni nie tylko wszelkich praw, ale też i źródeł utrzymania, nie budząc tym stanem zresztą specjalnego zdziwienia, jako że były to tereny od co najmniej dziesięciu lat zaludniane w podobny sposób, głównie przez ofiary kolektywizacji. [...] Po inkorporacji państw nadbałtyckich i w nich dokonywano "czystek", ale wielka fala deportacji nastąpiła tuż prze wybuchem wojny niemiecko-radzieckiej, w maju-czerwcu 1941 r., kiedy to wywieziono z dawnych ziem polskich ok. 90 tys. osób. Łącznie z mniejszymi falami wywózek deportowano nie mniej niż 400 tys. osób, w tym Polacy stanowili ok. 2/3, a Żydzi ok. 20%. W łagrach i więzieniach przetrzymywano - nie licząc jeńców - co najmniej kilkadziesiąt tysięcy osób, a rzeszę ("byłych") obywateli polskich, którzy znaleźli się wbrew własnej woli w głębi ZSRR, powiększyła młodzież podlegająca służbie wojskowej, którą odbywała z reguły w "strojbatalionach" lub była "zmobilizowana" do pracy (wedle różnych szacunków nawet do 200 tys. osób). W ciągu niespełna 2 lat różne formy pozbawienia wolności objęły zapewne do 1 mln osób, z których znaczna część (szacuje się, że nawet 20-25%) została zamordowana lub zmarła wskutek skrajnie trudnych warunków bytowych. Gdy wybuchła wojna niemiecko-radziecka - na początku której wycofujące się wojska NKWD wymordowały co najmniej kilka tysięcy więźniów - ziemie wschodnie Rzeczpospolitej były już wykrwawione i dosłownie zdziesiątkowane (A. Paczkowski, Pół wieku dziejów Polski 1939-1989, PWN 1996 s. 24-27; red. W. Adamuszko, Z. Gajowniczek i in., Zachodnia Białoruś 17.09.1939 r. - 22.06.1941 - Deportacje Polaków z północno - wschodnich ziem II Rzeczypospolitej 1940-1941, Wyd. IPN , OW RYTM 2001, s. 5-11, 21-70, 106-139, 144-154, 160-177, 179-191, 200-202, 205-224, 227-237).

Władze radzieckie od wejścia dnia 17 września 1939 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej objęły szczególnymi represjami ziemian - w tym zabójstwami bądź ich zsyłką na Syberię (Krzysztof Jasiewicz, Lista strat ziemiaństwa polskiego, Archiwum Wschodnie, Instytut Historii PAN, Instytut Studiów Politycznych PAN, Wyd. POMOST ALFA Warszawa 1995, s. 933-934,1080). W tajnej dyrektywie z 15 września 1939 r., Ławrientij Beria dokładnie określał zadania czekistowsko-operacyjnych grup NKWD, wkraczających w ślad za jednostkami Armii Czerwonej na anektowane terytoria. Nakazywano natychmiastowe aresztowanie funkcjonariuszy policji, żandarmów, pracowników wywiadu i kontrwywiadu, urzędników, przedstawicieli elit rządzących "... Operguppy NKWD są zobowiązane do wykonania następujących zadań: 1. ... 5. W celu zapobieżenia spiskowej, zdradzieckiej działalności, aresztujcie znaczniejszych reprezentantów [spośród] obszarników [tak w dokumentach NKWD nazywano ziemian], książąt, szlachty oraz kapitalistów, ogłaszając, że są zakładnikami...", politycznych i ekonomicznych, rozwinięcie działalności agenturalnej i śledczej (PA SBU, sygn. F.16, op. 32, d. 33, s. 10-15, opublikowana w: Śladem zbrodni katyńskiej, Centralne Archiwum Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji RP, Warszawa 1998, s. 17-19; red.: Zuzanna Gajowniczek, Grzegorz Jakubowski, Petro Kułakowski, Rusłan Pyrih, Wołodymyr Prystajko, Ałeksandr Pszennikow, Jurij Szapował, Jędrzej Tucholski, Małgorzata Winiarczyk-Kossakowska, Polska i Ukraina w latach trzydziestych-czterdziestych XX wieku. Nieznane dokumenty z archiwów służb specjalnych; Polskie Podziemie 1939-1941, Tom 1 Lwów-Kołomyja-Stryj-Złoczów, Wyd. Centralne Archiwum Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji RP, Państwowe Archiwum Służby Bezpieczeństwa Ukrainy, Warszawa-Kijów 1998, dalej Polska i Ukraina..., s. 23-24, 37 przypis 2). W raporcie z 5 marca 1940 r., skierowanym do KC WKP(b), Ł. Beria wniósł o zgodę na rozstrzelanie "zaciekłych wrogów władzy sowieckiej", którzy według niego "czekają tylko na uwolnienie, aby uzyskać możliwość aktywnego włączenia się do walki przeciwko władzy sowieckiej". Do wrogów tych zostali zaliczeni polscy oficerowie, policjanci, żandarmi, pracownicy straży więziennej i wywiadu, a także ziemianie, urzędnicy i osadnicy internowani w trzech wielkich obozach dla jeńców wojennych oraz uwięzieni w więzieniach Zachodniej Ukrainy i Białorusi - razem 21.857 osób. Zezwolenie takie zostały wydane ("Woprosy istorii" 1993 nr 1 s. 17-18; Dokumenty Katynia. Decyzja, Warszawa 1992, s. 15-31; "Wyciąg z protokołu Nr 13 posiedzenia Biura Politycznego KC z dnia 193 r. Decyzja z 5 III 40 r. 144.- Sprawa NKWD ZSRR I. Polecić NKWD ZSRR: 1) sprawy znajdujących się w obozach dla jeńców 14.700 osób, byłych polskich oficerów, urzędników, obszarników..., 2) a także sprawy aresztowanych i znajdujących się w więzieniach w zachodnich obwodach Ukrainy i Białorusi 11.000 osób,... byłych obszarników... rozpatrzyć w trybie specjalnym z zastosowaniem wobec nich najwyższego wymiaru kary - rozstrzelania...’’, w: Śladem zbrodni katyńskiej, s. 24-25; Katyń. Dokumenty ludobójstwa, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 1992, s. 26-45; Polska i Ukraina..., s. 25-27, 37 przypis 3). W informacji Soprunienki z 3 marca 1940 r. o liczbie jeńców - cywilów znajdujących się w obozach, wskazano: "Tajne INFORMACJA W obozach NKWD dla jeńców wojennych przetrzymywanych jest: a)... b) Obszarników - 11 [osób] c)... Ogółem - 148 [osób] SZEF ZARZĄDU NKWD ZSRR DO SPRAW JEŃCÓW WOJENNYCH Major SOPRUNIENKO" w: Redakcja naukowa: Wojciech Materski, Bolesław Woszczyński, Wadim P. Gsaczenko, Ludmiła W. Dwojnych, Władimir P. Kozłow, Natalia S. Lebiediewa, Sergiej W. Mironienko, Mansur M. Muchamiedżanow, Tatjana F. Pawłowa, Anatolij D. Czerniew, Katyń. Dokumenty zbrodni, Tom 1, Jeńcy niewypowiedzianej wojny sierpień 1939-marzec 1940, Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych w Warszawie, Państwowa Służba Archiwalna Rosji w Moskwie, Instytut Historii Powszechnej RAN, Instytut Słowianoznawstwa i Bałkanistyki RAN, Instytut Historii Wojskowej MO FR, Centralne Archiwum Federalnej Służby Bezpieczeństwa FR, Wydawnictwo "TRIO" Warszawa 1995, dokument nr 209, s. 461-462). Gdyby przyjąć wykładnię, za jaką opowiada się skarżący kasacyjnie, to wówczas odmowa przyznania rekompensaty dla osób, które stały się właścicielami nieruchomości położonych "poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 1 urpr) tytułem spadkobrania po zamordowanych, poległych obywatelach polskich lub zmarłych z uwagi na trudne warunki w jakich przebywali w okresie II wojny światowej, byłaby "karą dodatkową" dla rodzin owych obywateli polskich, której ustawodawca nie przewidział.

Mimo zatem, że autor skargi kasacyjnej wskazuje, że "państwo polskie nie wywłaszczyło właścicieli zabużańskich nieruchomości (ani w wyniku działań legalnych, ani też przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej). Nie uzyskało do tych nieruchomości żadnych praw majątkowych" (s. 7 akapit ostatni skargi kasacyjnej), to zaciągnęło zobowiązania międzynarodowe, które skutkowały prawnym obowiązkiem realizacji zobowiązań wobec obywateli polskich, którzy opuścili byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z innych przyczyn nie mogli powrócić (art. 2 pkt 1 i 2 urpr).

Teza o niemożności nabycia nieruchomości położonej na Kresach Wschodnich od obywatela polskiego na zasadach ogólnych po dniu 1 września 1939 r. nie ma oparcia w prawie. W doktrynie trafnie wskazuje się, że na obszarze okupacji sowieckiej problem skuteczności prawnej umów o przeniesienie własności nieruchomości tylko pozornie nie istnieje wobec trwałej utraty części ziem wschodnich przez Polskę w wyniku umowy jałtańskiej i braku notariuszy polskich na terenach poddanych okupacji sowieckiej po 17 września 1939 r. Mogą pojawić się sytuacje, w których niezbędne będzie zajęcie stanowiska w sprawie skuteczności prawnej umów o przeniesienie własności nieruchomości zawartych bez formy notarialnej. Na terenie ziem wschodnich, które na skutek pojałtańskiego porządku międzynarodowego przestały wchodzić w skład państwa polskiego, mogą pojawić się, wprawdzie nieliczne, ale wcale przez to niewykluczone, wątpliwości związane z udowodnieniem (przy żądaniu ekwiwalentu za pozostawione mienie) własności tzw. mienia zabużańskiego, w przypadku rozporządzenia tym mieniem w okresie wojny przez ich właścicieli, co w owym czasie było zgodne z przepisami prawa polskiego, ale zakazane przez bezprawne - z punktu widzenia prawa międzynarodowego - rozciągnięcie na tereny okupowane ustawodawstwa b. Związku Radzieckiego. Wydaje się nie ulegać wątpliwości, że zawarte wówczas umowy o przeniesienie prawa własności nieruchomości bez zachowania formy aktu notarialnego należy traktować zgodnie z uchwałą Całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 19.3.1949 r. C 935/48, OSN I/49/1 (dalej uchwała C 935/48; S. Rudnicki w: Akt notarialny, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2011, s. 24-25).

Nie przemawiają za wykładnią prezentowaną w skardze kasacyjnej względy systemowe, bowiem ustawa jest obecnie jedynym aktem regulującym tę materię (J. Wittlin - op. cit., s. 72 przypis 1). Zarzucając błędną wykładnię przepisów ustawy w skardze kasacyjnej nie wskazano naruszonych dyrektyw interpretacyjnych. Podniesione argumenty funkcjonalne, wskazując na możliwe skutki braku warunku, by własność nieruchomości pozostawionej przysługiwała osobie w dniu 1 września 1939 r. nie mogą przeciwważyć argumentu językowego z brzmienia przepisu, skoro celem byłoby ograniczenie uprawnienia do uzyskania prawa do rekompensaty przez wprowadzenie warunku wprost w ustawie niewyrażonego. Rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19.12.2002 r. K 33/02) i konsekwencją tej oceny prawnej jest objęcie tego prawa ochroną konstytucyjną (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), co ogranicza możliwość prowadzenia wykładni zwężającej. Rozwiązania organizacyjne związane z działaniem organów winny zapobiec zagrożeniom sugerowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W uchwale z 16.12.2013 r. sygn. akt I OPS 11/13, ONSAiWSA 2014/6/90, (dalej uchwała I OPS 11/13) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wskazał, że włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169 poz. 1418 ze zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy.

W obszernym uzasadnieniu uchwały I OPS 11/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że wykładnia, uzależniająca przyznanie prawa do rekompensaty zabużańskiej od legitymowania się tytułem własności do nieruchomości, w chwili opuszczenia Kresów, prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej przedwojennych właścicieli nieruchomości zabużańskich - w zakresie praw majątkowych. Zróżnicowanie to ma charakter arbitralny, gdyż nie jest powiązane z celem ustawy i jest następstwem sytuacji czysto przypadkowych, wykładnia ta nie może być stosowana przez sądy i organy działające w państwie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP; ONSAiWSA 2014/6/90 s. 73-74).

Przywołany przez autora skargi kasacyjnej fragment obszernego uzasadnienia uchwały I OPS 11/13 (w znormalizowanym druku w ONSAiWSA uzasadnienie zajmuje ponad 24 strony): "...prawo do rekompensaty winno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność..." i wyprowadzenie zeń wniosku, że "decydujące znaczenie dla oceny przesłanki określonej w art. 2 ustawy zabużańskiej, związanej z pozostawieniem nieruchomości, ma status właścicielski nieruchomości w momencie wybuchu II wojny światowej, a nie w momencie repatriacji" (s. 6 skargi kasacyjnej) jest nieuprawniony. W uzasadnieniu uchwały I OPS 11/13 wskazał, że "Nie można jednak pomijać, że upływ czasu od zakończenia wojny mógł prowadzić do zerwania związku między wojną a opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pozostawieniem nieruchomości przez byłych właścicieli nieruchomości, na skutek zdarzeń związanych z osobą właściciela i jego majątkiem. Zdarzenia te mogły w niektórych przypadkach prowadzić do takiego zerwania więzi z wojną, iż nie można już mówić o pozostawieniu nieruchomości w rozumieniu ustawy. Okoliczności dotyczące tych zdarzeń wymagają jednak ustalania i oceny w konkretnej sprawie. Z tego względu konieczne jest dokonanie zastrzeżenia, że formalne pozbawienie prawa własności nieruchomości samo przez się nie oznacza, iż obywatel polski nie pozostawił nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Istotne jest również to, że anektowanie w 1939 r. przez ZSRR wschodnich terenów Rzeczypospolitej Polskiej i rozciągnięcie obowiązywania prawa radzieckiego na te tereny, nie może być akceptowane przez Polskę i nie może oddziaływać na prawa polskich obywateli, którzy byli właścicielami nieruchomości na tych terenach" (uzasadnienie uchwały I OPS 11/13, ONSAiWSA 2014/6/90, s. 74). To stanowisko p.

Moc wiążąca uchwały dotyczy jedynie jej sentencji, nie zaś uzasadnienia. Przywołana w skardze kasacyjnej uchwała I OPS 11/13 nie dotyczy kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Uchwała I OPS 11/13 posłużyła do ochrony interesu zabużan i nietrafne rozumienie jej uzasadnienia nie może prowadzić wykreowania nowej, pozaustawowej przesłanki odmowy prawa do rekompensaty.

W przywołanych wyrokach NSA z: 9.4.2019 r. I OSK 1544/17; 8.12.2020 r. I OSK 3077/19 rozpoznawane zagadnienie sporne dotyczyło problemu repatriacji właściciela pozostawionych nieruchomości, nie bezpośrednio warunku, by właściciel ten (pozostawiający nieruchomość na byłych terenach RP i podlegający repatriacji) musiał wykazać się prawem własności także na dzień 1 września 1939 r. Taka teza, że przesłanki materialnoprawne określone w art. 2 w zw. z art. 1 urpr odnoszą się tylko do osób fizycznych, które były w dniu 1 września 1939 r. właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, została postawiona w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 9.3.2018 r. I OSK 1038/16. Teza ta pozostała jednak bez uzasadnienia, nie wskazano na jej normatywne umocowanie, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by tezę tę podzielić. Wyrok z 8.12.2020 r. I OSK 1918/19 stanowi przykład aktu subsumcji w konkretnym stanie faktycznym. Poglądu prawnego w zakresie wykładni art. 1 i art. 2 urpr, zaprezentowanego w uzasadnieniu I OSK 1918/19 Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie z przyczyn wyżej przedstawionych nie podziela.

Art. 1 i art. 2 urpr nie zawierają takiego warunku, w związku z czym zarzut błędnej ich wykładni okazał się niezasadny.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 2 urpr. Sąd I instancji nie opowiedział się za złączeniem lub potraktowaniem zamiennie osób, o których mowa w art. 3 ust. 2 urpr, z właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, spełniającym wymogi z art. 1 urpr (art. 2 urpr). Osobami, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, byli współwłaściciele nieruchomości, którzy z chwilą otwarcia spadku (wymienieni jako współwłaściciele rzeczonej nieruchomości we wniosku z 30 grudnia 2008 r. i postanowieniu I Ns [...] - k. 37, 52 akt Wojewody), stali się współwłaścicielami nieruchomości stanowiącymi przed śmiercią O. (A.) R. jej własność, i którzy zmuszeni byli opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., posiadając obywatelstwo polskie, repatriując się na teren Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych granicach (art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 urpr).

Skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony,

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).