Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1406/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 1, art. 92a ust. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżących J. S. i J. P. solidarnie kwotę 1617 (słownie jeden tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 1, 3, 4 i 22, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej cyt. jako "u.t.d."), oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, po rozpoznaniu odwołania J. S. i J. P. (zwanych dalej "skarżącymi") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w dniu [...] czerwca 2005 r. w miejscowości K. na drodze krajowej nr [...] stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, i nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w danym okresie. Kontrolowanym pojazdem, będącym własnością J. P., był przewożony towar - artykuły spożywcze z G. do W. Podczas kontroli kierowca W. S. okazał do kontroli m.in.; wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne wystawiony na rzecz "[...]" s.c. J. S., J. P. i M. S., [...] ul. [...], zaświadczenie o zatrudnieniu jako kierowca w "[...] s.c.- J. P., J. S., [...],[...] ul. [...]", dokument zwrotu towaru do firmy "[...]" w [...] przez Radio [...]. W toku postępowania administracyjnego zostały złożone ponadto następujące dokumenty: zaświadczenie nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne wystawione na rzecz "[...] s.c. - J. P., J.S., [...] ul. [...]", umowa spółki zawarta w 1988 r. pomiędzy J. P. i J. S. pod nazwą "[...]", umowa spółki cywilnej z dnia 19 czerwca 1995 r. zawarta pomiędzy J. P., J. S., M. S. i T. P. pod nazwą "[...]", zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej J. S., J. P. i M. S. oraz umowa zlecenia z dnia 13 czerwca 2005 r. zawarta pomiędzy W. S. i "[...]" s.c. J. P., J. S. z siedzibą w [...] dotycząca rozwiezienia do wskazanych hurtowni wyrobów "[...]" i "[...]" w dniach od 13 do 16 czerwca 2005 r. i w dniach od 20 do 23 czerwca.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. S., J. P. i M. S., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" s.c., karę pieniężną w łącznej wysokości 8.200 zł w tym: kwotę 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, i kwotę 200 zł za nieokazanie jednej wykresówki.

Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymał ww. decyzję w mocy.

Na powyższą decyzję J. S., J. P. i M. S., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r. sygn. akt VIS.A./Wa 679/06 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ nie uwzględnił faktu, iż kierowca w dniu kontroli czyli [...] czerwca 2005 r. wykonywał przewóz zlecony przez dwuosobową spółkę cywilną "[...]" z siedzibą w [...], co wynika z treści umowy zlecenia z dnia 13 czerwca 2005 r. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego zostało przedstawione aktualne zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne dla "[...]" s.c. J. P., J. S.. Niewątpliwie także przewożony towar był własnością dwuosobowej firmy "[...]", o czym świadczy dokument zwrotu towaru wystawiony przez Radio [...]. Zdaniem Sądu uznanie spółki cywilnej "[...]" tj. przedsiębiorców J. S., J. P. i M. S. za wykonujących transport drogowy bez licencji jedynie na podstawie okazanego podczas kontroli wypisu zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne, z pominięciem innych dokumentów zgromadzonych w sprawie, było przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] nałożył na J. S., J. P. oraz M. S., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" s.c. karę pieniężną w łącznej wysokości 8200 zł.

Orzekający w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego:

1) decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nałożył na J. P. i J. S., karę pieniężną w wysokości 200 zł. za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli drogowej - za każdą wykresówkę,

2) decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nałożył na J. P., karę pieniężną w wysokości 8000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji,

3) decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nałożył na J. S. karę pieniężną w wysokości 8000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Skarżący złożyli odwołania od powyższych decyzji. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzjami z dnia [...] marca 2010 r.:

1. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej na J. P. i J. S.,

2. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]o nałożeniu kary pieniężnej na J. P.,

3. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej na J. S..

Następnie skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trzy skargi na każdą z powyższych decyzji. Sąd wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 970/10 uchylił zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje organu I instancji. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżonymi decyzjami nałożono trzy różne kary na trzy różne podmioty za ten sam czyn, w łącznej wysokości 16 200 złotych. Podkreślił, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 u.t.d., kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców, lub wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 000 złotych.

Zdaniem Sądu przepis art. 92 ust. 2 u.t.d. należy rozumieć w ten sposób, że sformułowanie "podczas jednej kontroli" odnosi się do maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzane na drodze. Sąd podkreślił, ż w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów, będzie to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną, określającą jedną karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia (suma kar). Będzie ona jednak wynosić zawsze maksymalnie 15 000 złotych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wystąpił ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 325/11 skargę kasacyjną oddalił.

Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r nr [...], powołując się na art.104 i 105 § 1 k.p.a., art. 4 pkt 1, pkt 3 i pkt 4, art. 92a ust. 1 i ust. 6, art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454), nałożył na J. P. oraz J. S. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w wysokości 10.000 zł oraz umorzył postępowanie administracyjne w części z tytułu naruszenia lp. 1.11.11. ust. 1 lit. b załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli, tj. nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli pojazdu.

Organ podkreślił, że zgodnie z treścią ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która na mocy art. 11 weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., artykułem 1 pkt 16 zmieniono brzmienie art. 92 i 92a ustawy o transporcie drogowym. Ponadto art. 10 ww. ustawy nakazuje stosowanie ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniająca w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie. Wskazał na treść art. 92a ust. 1 u.t.d., w myśl którego podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze w wysokości od 50 do 10.000 za każde naruszenie.

Przywołując brzmienie art. 92a ust. 6, art. 4 pkt 3, 4 i 22, art. 5 ust. 1 u.t.d. organ podkreślił, że w niniejszej sprawie kierowca kontrolowanego pojazdu podczas kontroli drogowej okazał wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, wystawiony na rzecz "[...]" s.c. J. S., J. P. i M. S., [...] ul. [...]. Ponadto w toku postępowania administracyjnego jako uzupełnienie dokumentacji przedłożona została umowa zlecenia z dnia 13 czerwca 2005 r., zawarta pomiędzy kierowcą a J. P. i J. S. prowadzącymi działalność w formie spółki cywilnej pod nazwą "[...]" s.c.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione kryterium niezarobkowego przewozu na potrzeby własne określone w art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d., tj. prowadzenie pojazdu przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Powołując się na przepis art. 2 Kodeksu pracy organ wskazał, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Podkreślił, że w świetle orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1655/06) umowy zlecenia nie można traktować jako umowy o pracę. Tym samym pojazd nie był kierowany przez pracownika kontrolowanej firmy. Konsekwencją tego jest konieczność posiadania odpowiedniej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy oraz na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. W trakcie postępowania administracyjnego organ uzyskał informacje, że w dniu przeprowadzenia kontroli skarżącym nie zostały udzielone powyższe licencje.

Organ wskazał, że przewóz realizowany w dniu kontroli wykonywany był na podstawie umowy zlecenia zawartej pomiędzy kierowcą W. S., a skarżącymi, prowadzącymi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. Wskazani wspólnicy spółki cywilnej świadczyli jedną usługę transportową obejmującą konkretny przewóz wykonywany przez działającego w ich imieniu kierowcę, który ten przewóz wykonywał na rzecz wszystkich spośród wspólników realizujących wspólnie określony cel gospodarczy.

Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, organ wskazał, że w obecnym stanie prawnym podmiot wykonujący przewóz drogowy nie podlega już odpowiedzialności administracyjnej za wskazane naruszenie przepisów.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący postawili zarzut błędnej interpretacji art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 16 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw oraz art. 4 pkt 4 lit. a, art. 13 i art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. Ponadto wskazali na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 § , w zw. z art. 105 § 1, art. 145, art. 154 i art. 155 k.p.a., w związku z art. 170 i art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Skarżący zanegowali zastosowanie przez organ I instancji przepisów ww. ustawy zmieniającej, albowiem wydane już w sprawie decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. były decyzjami ostatecznymi. Ponadto w sprawie dwukrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazali, że stosownie do przepisów art. 170 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, prawomocne orzeczenia sądowe wiążą nie tylko sądy, ale i organy, wobec czego nie powinna być wydana przez organ administracji I instancji decyzja sprzeczna z wykładnią prawa zawartą w powyższych wyrokach.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 970/10 kontynuował postępowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ ten, mając na uwadze treść znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym i obowiązek wynikający z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wziął pod uwagę ocenę prawną (wykładnię) i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku. Organ podkreślił, że wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. uchylono w całości zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego i [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, tym samym w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja ostateczna.

Skargę na powyższą decyzje organu z dnia [...] lutego 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. i J. P.. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa poprzez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie przepisów art. 74 ust. 1, art. 75 pkt 1, art. 87 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a, art. 93 ust. 1 u.t.d., w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 130 i art. 139 k.p.a. na podstawie ar. 50 § 1, art. 53 § 1, art. 54 § 1 i art. 153, w związku z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

W przypadku badanej sprawy należy także zwrócić uwagę na fakt, iż była ona już dwukrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd rozpoznając ponownie sprawę jest związany prawomocnym wyrokiem, stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. Dotyczy to również dokonanej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania w tej sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

W prawomocnym wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 970/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w jaki sposób oraz w jakiej maksymalnie wysokości organ inspekcji transportu drogowego może nałożyć karę pieniężną na przewoźnika za wszystkie stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

Organ wykonał powyższe zalecenie Sądu, jednakże w sposób nieprawidłowy, co powoduje, że podjęte w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie pozostaje niezgodne z przepisami prawa.

W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestię sporną stanowi, czy w sytuacji, gdy realizowany w ramach spółki cywilnej transport drogowy wykonywany jest z naruszeniem warunków i przepisów wskazanych w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, to wynik sprawy administracyjnej może być determinowany liczbą wspólników spółki cywilnej i nałożeniem przewidzianych ww. przepisem tej ustawy kar pieniężnych za zbiegające się delikty administracyjne (naruszenia) odrębnie wobec każdego ze wspólników, czy też kary pieniężne nałożone podczas jednej kontroli łącznie dotyczą wszystkich wspólników, gdyż są de facto przypisane spółce cywilnej, jako podmiotowi organizującemu i wykonującemu usługę transportu drogowego.

Jak wskazał w cytowanym wyroku z dnia 29 marca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku spółki cywilnej kwestię odpowiedzialności za delikt administracyjny należy odróżnić od obowiązku posiadania przez wspólników tej spółki odpowiedniej licencji do wykonywania transportu drogowego. Swoje stanowisko Sąd oparł na poglądzie prawnym prezentowanym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inna osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym."

Powyższe oznacza, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania odpowiedniej licencji przez każdego ze wspólników. Nie można jednak na tej podstawie stwierdzić, iż będąc przedsiębiorcą każdy ze wspólników z osobna odpowiada za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów prawa, co rodzi tego rodzaju konsekwencję, że również każdy z nich z osobna podlega odrębnie nakładanej karze pieniężnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że zagadnienie prawne rozstrzygane przywołaną wyżej uchwałą dotyczyło kwestii wykładni i stosowania przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie zaś przepisów określających przesłanki penalizowania wykonywania transportu drogowego z naruszeniem przepisów prawa, ani też przepisów regulujących zasady i tryb nakładania kar pieniężnych za tego rodzaju naruszenia w tym w warunkach wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej.

Dlatego też rozstrzygając powyższą kwestię odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej za delikt administracyjny, w tym także ich kumulację, trzeba przede wszystkim mieć na uwadze fakt wspólnego charakteru działania wspólników takiej spółki, którzy w zakresie prowadzonego przedsiębiorstwa razem realizują określony cel gospodarczy, w ramach umowy spółki cywilnej. W tej sytuacji prawnej, gdy spółka cywilna jako taka nie występuje na zewnątrz jako podmiot prawa należy przyjąć, iż wszyscy wspólnicy świadczą usługę transportową obejmującą przewóz wykonywany przez kierowcę działającego w ramach bieżacego funkcjonowania spółki.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, to jednak oznacza zobowiązanie do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 k.c.), a więc do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych. Uzasadnia to twierdzenie, że przewóz drogowy rzeczy wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego ze wspólników z osobna (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1134/11).

Z powyższego wynika zatem, iż kwestia nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w sytuacji wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej, jest jedną sprawą administracyjną, która dotyczy naruszenia przepisów o transporcie drogowym dokonanego podczas jednego konkretnego przewozu wspólnie realizowanego przez wspólników w ramach prowadzonej przez nich, w formie spółki cywilnej, działalności. Fakt dopuszczenia się naruszenia (naruszeń) warunków i przepisów określonych w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oznacza, że skoro konkretny przewóz realizowany jest (był) wspólnie, to również i popełniony w związku z tym przewozem delikt (delikty) ma taki sam wspólny charakter.

Podkreślając wskazaną wyżej istotną cechę przewozu wykonywanego w ramach spółki cywilnej, a mianowicie jego wspólny charakter, a w konsekwencji również taki sam charakter naruszenia (naruszeń) popełnionego, podczas, tak realizowanego, jednego konkretnego przewozu, zwrócić należy uwagę na to, że na gruncie przepisu art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, sankcjonującego naruszenie określonych przepisami prawa obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności z nim związanych, ustawodawca stanowi, że karze pieniężnej podlega ten kto przewóz wykonuje.

Z powyższego można więc wywieźć, że skoro to wspólnicy świadczą usługę transportową, a realizowany przez nich przewóz, jako objęty jednym działaniem, ma wspólny charakter, to są oni również wspólnie – a nie każdy z nich z osobna - adresatem, przepisów regulujących obowiązki i warunki wykonywania przewozu drogowego, a w konsekwencji, w takim samym zakresie, także przepisu sankcjonującego ich naruszenie. To wspólnicy bowiem, a nie każdy z nich z osobna, realizują konkretny przewóz i świadczoną w jego ramach konkretną usługę transportową. Dlatego też naruszenie obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego realizowanego w ramach jednego wspólnego działania wspólników spółki cywilnej przypisywać należy nie każdemu spośród nich z osobna, lecz wszystkim im łącznie. Jest to bowiem ich wspólne naruszenie (naruszenia) popełnione w związku z konkretnym przewozem i ujawnione w czasie konkretnej (jednej) kontroli drogowej, za które to naruszenie (naruszenia) wspólnie ponoszą odpowiedzialność. Skoro, jak wynika z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w sytuacji wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków wynikających z wymienionych w nim ustaw, to przyjąć należy, że na gruncie przywołanego przepisu chodzi o jeden czyn (działanie lub zaniechanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy w sposób sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Pogląd ten należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1049/08; wyrok NSA z dnia z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 977/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 254/10).

Dokonując analizy prawnej materii rozpoznawanej sprawy wskazać należy również, że z przepisu art. 92a ust. 2 u.t.d. wynika, że suma kar pieniężnych nałożonych na przedsiębiorcę nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł, w odniesieniu do jednej kontroli drogowej. W przywołanym przepisie mowa jest o naruszeniu (naruszeniach) określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego, przy czym chodzi o konkretny przewóz, wykonywany przez konkretny podmiot poddany kontroli drogowej, w odniesieniu do której suma nałożonych kar pieniężnych nie może być wyższa niż wskazana wyżej kwota.

W sytuacji kiedy przewóz wykonywany przez kontrolowanego kierowcę realizowany jest w ramach usługi transportowej świadczonej przez wszystkich wspólników spółki cywilnej, w odniesieniu do innego, niż stosunek pracy, stosunku zobowiązaniowego łączącego wspólników z kierowcą, na podstawie którego wykonywanie transportu następuje na rzecz wspólników, po jednej jego stronie występują wspólnicy realizujący wspólnie określony cel gospodarczy w ramach umowy spółki, jakkolwiek nie występujący wspólnie na zewnątrz jako podmiot prawa, po drugiej zaś kierowca wykonujący przewóz na rzecz wspólników zarówno legitymujących się uprawnieniami z licencji, jak i pozostałych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy należy zauważyć, iż z okoliczności jej stanu faktycznego wynika, iż przewóz drogowy realizowany w dniu kontroli, tj. w dniu [...] czerwca 2005 r., wykonywany był na podstawie jednej umowy zlecenia z dnia 13 czerwca 2005 r. zawartej pomiędzy kierowcą – W. S. i "[...]" s.c. J. P. J. S.. Oznacza to, że wskazani wspólnicy spółki cywilnej świadczyli jedną usługę transportową obejmującą konkretny przewóz wykonywany przez działającego w ich imieniu kierowcę, który przewóz ten realizował na rzecz wszystkich wspólników. Skoro działanie to traktować należy, jak wyżej wskazano, jako działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych, to odpowiedzialność za jego podejmowanie z naruszeniem (naruszeniami) przepisów prawa przypisać należy wspólnikom tej spółki cywilnej łącznie, a nie indywidualnie, jak zrobił to organ w skarżonej decyzji nakładając de nomine na każdego ze wspólników karę w wysokości 8 tys. zł (w sumie 16 tys. zł). Jednocześnie jednak organ ograniczył wysokość kary pieniężnej do kwoty 10 tys. zł przyjmując de facto, iż w tym przypadku podmiot wykonujący transport drogowy był tylko jeden, w związku z czym w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 92a ust. 2 u.t.d.

Powyższe wskazuje na rozbieżne stosowanie przez organ normy prawnej art. 92a u.t.d., gdyż w wydanej decyzji, zgodnie z ust. 1 tego przepisu kwalifikując wspólników sp. cywilnej, w zaistniałych okolicznościach sprawy, jako odrębne podmioty i nakładając na każdego z nich karę za wskazane w tym przepisie naruszenie prawa, jednocześnie na podstawie ust. 2 ograniczając jej wysokość do kwoty 10 000 zł i tym samym traktując obu wspólników jak jeden podmiot wykonujący transport drogowy. Z podjętego przez organ rozstrzygnięcia badanej sprawy wynika zatem, iż z jednej strony ma miejsce odpowiedzialność każdego wspólnika sp. cywilnej z osobna za delikt administracyjny w postaci przewidzianej prawem kary w wysokości 8 tys. zł, z drugiej zaś w tej samej sprawie wspólnicy ponoszą odpowiedzialność solidarną z tytułu tegoż deliktu i tożsamej w istocie kary, której jedynie wysokość została obniżona do kwoty 10 tys. zł., z uwagi na maksymalny próg ustawowy.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie takie postępowanie organu nie znajduje oparcia we wskazanych przepisach prawa, zaś wysokość orzeczonej kary, w świetle powołanych orzeczeń sądowych i stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest nieprawidłowa. Trzeba podkreślić, iż do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów prawa dochodzi w określonych granicach sprawy. Granice te determinuje zarówno element przedmiotowy, tj. popełniony w związku z wykonywaniem jednego przewozu, określony ustawą (załącznikiem do niej) czyn - jeden lub więcej - stanowiący delikt administracyjny, za który orzekana jest kara pieniężna, jak również element podmiotowy, tj. przedsiębiorca realizujący taki przewóz. Jak wyżej już wyjaśniono, podmiotem tym są wspólnicy spółki cywilnej, ponoszący odpowiedzialność w sposób solidarny (jako jeden przedsiębiorca - przewoźnik) za wskazane w przepisach ustawy o transporcie drogowym naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W tej sytuacji nie jest uprawnione nałożenie przez organ z tego tytułu odrębnych (indywidualnych) kar finansowych na każdego ze wspólników. Odpowiedzialność w tym zakresie ponosi bowiem przewoźnik, w tym przypadku określona spółka cywilna, w imieniu której w obrocie prawnym występują jej wspólnicy. Dlatego też nie można zgodzić się z rozstrzygnięciem organu przewidującym podwojenie wysokości kary finansowej z 8 tys. do 16 tys. zł, w stosunku do przewoźnika, który prowadzi swoje przedsiębiorstwo w formie spółki cywilnej, gdyż powodowałoby to nierównoprawne traktowanie podmiotów funkcjonujących w obrocie gospodarczym. W kontekście systemowym inne rozumienie powołanych przepisów prowadziłoby bowiem w praktyce do sytuacji, w której ze względu na formę organizacyjno-prawną przedsiębiorstwa przewozowego, z tego samego powodu (określonego deliktu administracyjnego), przedsiębiorcy mogliby ponosić różną odpowiedzialność finansową, w przypadku spółki cywilnej uzależnioną de facto od ilości wspólników.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując niniejszą sprawę stwierdził naruszenie przez organy administracji wskazanych przepisów prawa materialnego, w związku z czym na podstawie art. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił decyzje organów administracji obu instancji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.