Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 274/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7, 6 ust 1 pkt 1 lit b i c
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 6 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2019 r. [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2019 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2019 r.") Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: "Minister", "organ II instancji") po rozpoznaniu zażalenia C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "Konserwator Zabytków", "MWKZ") z [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej "postanowienie z [...] lipca 2019 r.") odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...], obręb [...]przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w Dzielnicy [...] Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 czerca 2016 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w Dzielnicy [...].

Pismem z 12 lipca 2019 r. Zastępa Burmistrza Dzielnicy [...] [...] wystąpił o uzgodnienie projektu inwestycji do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Postanowieniem z [...] lipca 2019r. Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że funkcja mieszkalna planowanego budynku jest niezgodna z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. - część A, ponieważ w ustaleniach szczegółowych tego planu dla zabudowy w kwartale B-45UN określono przeznaczenie terenu: zabudowa usług nauki, usługi nieuciążliwe. Podkreślono nadto, że zastrzeżenia [...]WKZ budzą zaproponowane gabaryty projektowanego budynku, który miałby powstać w miejscu obecnie już rozebranego budynku garażowego (dz. ewid. Nr [...]), który wraz z dawnym budynkiem mieszkalnym (dz. ewid. Nr [...]) wchodził w skład zabudowań zespołu przemysłowego Wytwórni S. przy ul. [...].

Na powyższe postanowienie złożyła zażalenie Skarżąca zarzucając, że Koserwator Zabytków bezprawnie powołał się na ustalenia nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. Ponadto, ujęcie w gminnej ewidencji zabytków [...] "Układu urbanistycznego i zespołu budowlanego S.", nie może stanowić podstawy kompetencyjnej do orzekania w sprawie przez organ ochrony zabytków, ponieważ dla tego obszaru nie wykonano karty adresowej i nie określono tam przedmiotu (obszaru) objętego ochroną konserwatorską. Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż planowany budynek stanowić będzie dominantę dla sąsiedniej, historycznej zabudowy, ponieważ "(...) jego górna krawędź elewacji będzie na wysokości dolnej krawędzi gzymsu tego budynku." Na koniec wskazano w treści zażalenia, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest rozbiórka budynku garażowego znajdującego się do 2015 r. na działce przeznaczonej pod planowaną inwestycję.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ nie zawiera on wszystkich niezbędnych informacji dotyczących kompetencji organów ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji nie zawarto informacji wskazującej, że południowa elewacja planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zostanie połączona z historycznym budynkiem mieszkalnym ujętym w gminnej ewidencji zabytków na działce nr ewid. [...]. Bez wątpienia, takie rozwiązanie projektowe będzie miało wpływ na wygląd zabytku, szczególnie zachowanie ściany północnej oraz na ekspozycję dawnego budynku mieszkalnego w widoku od strony północnej ul. [...]. Zdaniem organu II instancji, realizacja planowanej inwestycji wpłynie negatywnie przede wszystkim na historyczny układ urbanistyczny i zespół zabudowy S., poprzez naruszenie zasady historycznego podziału funkcjonalnego na tym terenie, zmianę historycznej kompozycji przestrzennej i sposobu zagospodarowania parceli nr ewid. [...]. Minister podkreślił, że na powyższej działce posadowiony był parterowy budynek garażowy stanowiący kompozycyjną jedność z istniejącym na działce nr ewid [...] dwukondygnacyjnym budynkiem administracyjno-mieszkalnym. Oba obiekty zostały wybudowane w pierwszej fazie zabudowy S. w W. w latach [...] i ujęte zostały w gminnej ewidencji zabytków. Ich gabaryty wyznaczają ramy relacji przestrzennych na tym chronionym obszarze pomiędzy zabudową historyczną i planowaną zabudową współczesną. Zdaniem Ministra Konserwator Zabytków słusznie ocenił wpływ wysokości planowanego budynku wielorodzinnego na gabaryty i ekspozycję dawnego budynku mieszkalnego ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie organu II instancji nowy, pięciokondygnacyjny budynek mieszkalny o wysokości do 17 m, stojący w miejscu dawnego historycznego budynku garażowego, jednokondygnacyjnego, wpłynie negatywnie na wartości historycznego budynku mieszkalnego, dwukondygnacyjnego, poprzez zasłonięcie opracowanej architektonicznie ściany północnej zabytku jak i poprzez zdominowanie tego niewielkiego obiektu pięciokondygnacyjnym budynkiem o szerokości elewacji frontowej do 28,5 m. Minister wskazał, że trafnie zauważyła strona skarżąca, iż zadaniem organów ochrony zabytków nie jest ocena zgodności funkcji planowanej zabudowy z ustaleniami nieuchwalonego jeszcze przez właściwy organ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten jednak nie wpływał na trafność rozstrzygnięcia organu I instancji. Niesłuszny zdaniem Ministra okazał się natomiast zarzut braku karty adresowej zabytku nieruchomego ujętego w gminnej ewidencji zabytków, tj. Układu urbanistycznego i zespołu budowlanego S. W aktach sprawy znajduje się karta adresowa tego zabytku obszarowego z wyznaczonymi granicami układu oraz karta adresowa dawnego budynku mieszkalnego na działce nr ewid [...].

Skarżąca spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego: art. 54 w zw. z art.64 ust.1 pkt.2 lit.b ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020, poz.293 t.j. , dalej "u.p.z.p") w związku z błędną interpretacja i zastosowaniem przepisów art.3 pkt.13 i art.4 oraz art.7 a także art.9 ust.2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020, poz.282 t.j., dalej "ustawa o ochronie zabytków" )

- prawa procesowego: art. 77 kpa oraz naruszenie zasad uznania administracyjnego w sposób naruszający art.6, 7 i 8 kpa.

W uzasadnieniu Skarżacy wskazał, że kompetencje organów ds. ochrony zabytków wynikają w niniejszej sprawie wyłącznie z faktu, iż obszar "Układ urbanistyczny i zespół budowlany S." został wpisany do gminnej ewidencji zabytków (GEZ) Zarządzeniem Prezydenta [...]. Ponadto, w niniejszej sprawie organ II instancji wywodzi, iż podstawą jego kompetencji jest także ujęcie w GEZ budynku sąsiadującego z przedmiotową nieruchomością tj. położonego na działce geod. Nr [...], do którego północnej ściany przylegać ma projektowany, nowy budynek. Natomiast w ocenie Skarżącej wpis od GEZ nie jest prawną formą ochrony zabytków w rozumieniu przepisów art.7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Już sama instytucja gminnej ewidencji zabytków narusza obowiązujący porządek prawny i została ustanowiona w sposób, który ogranicza w niedozwolonym zakresie prawa właścicieli nieruchomości gwarantowane postanowieniami art. 21 ust.1 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP. Ustawą z 18.03.2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 75, poz. 474) ustawodawca dokonał rozszerzenia kompetencji organów służby konserwatorskiej wprowadzając zmiany w art. 53 ust.4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) i w ten sposób rozszerzając zakres uzgodnień przewidziany w art. 60 ust.1 tejże ustawy - poprzez wprowadzenie obowiązku uzgodnienia z konserwatorem zabytków nie tylko lokalizacji inwestycji celu publicznego ( art. 51 i 53 ustawy), ale także w stosunku do wszelkich pozostałych decyzji lokalizacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn.akt. II OSK 2781/17 skierował do Trybunału Konstytucyjnego zapytanie prawne na tle art.22 ust.5 pkt.3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się pod sygn.akt. P 12/18. Oznacza to zdaniem Skarżącej, że koncepcja sprawowania ochrony konserwatorskiej poprzez GEZ jest co najmniej wątpliwa pod względem legalności i praworządności. W niniejszej sprawie, odnośnie budynku przy ul. [...] zachodzi podwójny wpis do GEZ, gdyż budynek jest chroniony jako taki, a ponadto jako element układu przestrzennego. Nie ma w obowiązującym prawie żadnego przepisu pozwalającego na tego rodzaju wielokrotne nadawanie ochrony temu samemu obiektowi. Nie ma też żadnego przepisu pozwalającego stosować do tego rodzaju przypadku, choćby tylko odpowiednio, przepisów art. 9 ust.3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Dalej uzasadniające zarzut naruszenia prawa materialnego Skarżąca wskazała, że dla terenu, na którym znajduje się działka ewid. Nr [...] obręb [...] objęta wnioskiem o uzgodnienie projektu warunków zabudowy nie ma obowiązującej regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie ma przepisów prawa materialnego zabraniających lokalizacji inwestycji na spornej nieruchomości. Mimo, iż organ I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia z [...].07.2019 r. powoływał się na uzgodnienia do projektu planu miejscowego, który jest dopiero procedowany, organ II instancji nie uznał za właściwe uchylić orzeczenie dotknięte tak oczywistą wadą. Natomiast za podstawę ingerencji w meritum projektu uznano przepisy art.4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczące nakazujące zapobieganie zagrożeniom, mogącym mieć negatywny wpływ na zabytki. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadne, choćby potencjalne zagrożenie dla jakiegokolwiek zabytku, gdyż nie dotyczy ona obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Chroniony układ przestrzenny nie jest zagrożony ani też nie wzrasta potencjalne, jakiekolwiek niebezpieczeństwo mogące mu zagrażać. Z faktu, że jedna ze ścian budynku wpisanego do GEZ ma przylegać do projektowanego budynku nie wynikają żadne jej zagrożenia.

Skarżący podkreślił, że w aktach sprawy brak dokumentu lub jakiegokolwiek dowodu na okoliczność konkretnych cech i właściwości zabytkowych obiektu określonego jako: "Układ urbanistyczny i zespół budowlany S.". Sporządzenie przez organ konserwatorski opisu obiektu, nie przesądza samo przez się, o posiadaniu przez ten obiekt wartości, których występowanie powinno być wykazane i udowodnione w myśl art.3 pkt.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skoro ustawa definiuje układ urbanistyczny jako "przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg;" to każde orzeczenie konserwatorskie w sprawie tego rodzaju obiektu powinno wskazywać na czym polegają wartości zabytkowe podlegające ochronie. Układ urbanistyczny to każde założenie przestrzenne ukształtowane przez człowieka, ale nie każdy układ urbanistyczny ma charakter zabytkowy, gdyż nie każdy układ posiada wartość historyczną, naukową lub artystyczną zasługującą na ochronę z punktu widzenia interesu publicznego. Zarówno owa wartość zabytkowa jak i występowanie interesu publicznego, muszą być zdefiniowane i wykazane przez organy administracji ds. ochrony zabytków. Z uzasadnienia zaskarżonego Postanowienia wynika, że przedmiotem ochrony w GEZ jest układ urbanistyczny powstały w latach 50- tych XX w. Nie podlegają zaś ochronie pozostałości układu urbanistycznego z poprzednich epok rozwoju, np. sprzed II wojny światowej, jakkolwiek funkcje i zabudowa istniejąca obecnie nawiązuje do mieszkaniowej zabudowy Dzielnicy [...] istniejącej przed rokiem 1945. Skarżąca zarzuciła, że orzeczenia organów obu instancji nie podnosi żadnych zarzutów odnośnie wpływu planowanej inwestycji na układ ulic i placów obszaru chronionego, a w aktach sprawy brak jakichkolwiek ustaleń, co do wartości zabytkowych, zidentyfikowanych w sposobie zagospodarowania poszczególnych parceli, w szczególności działki nr [...]. Zdaniem Skarżącej nie ma uzasadnienia dla uznania szczególnej wartości nieistniejącego, jednokondygnacyjnego garażu, którego rozbiórki dokonano legalnie na podstawie nakazu rozbiórki wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z [...].08.2015 r. Brak uzasadnienia wartości zabytkowej jakichkolwiek innych budynków jednokondygnacyjnych istniejących na terenie chronionego układu urbanistycznego, np. blaszanej konstrukcji magazynu zlokalizowanej na tyłach budynku przy ul. [...] po jego zachodniej stronie. Skarżąca zwróciła również uwagę, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia kwestionuje prawidłowość projektu, lecz nie odnosi się do żadnych konkretnych danych liczbowych lub porównawczych. Analiza istniejącej, okolicznej zabudowy dowodzi w ocenie Skarżacej, iż zarówno gabaryty projektowanego budynku, jak i jego wysokość oraz wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - nie przekraczają porównywalnych parametrów dotyczących nieruchomości sąsiednich.

Skarżący zwrócil uwagę, że przepisy o ochronie zabytków ani też przepisy o planowaniu przestrzennym nie znają pojęcia "sylwety" układu urbanistycznego. Prawdopodobnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia chodzi o szczególne, indywidualne cechy chronionego zabytkowego układu urbanistycznego, których w żaden sposób nie zdefiniowano, ograniczając wpis do GEZ oraz wywody uzasadnienia tylko do opisu istniejącego układu bez analizy jego wartości i sposobów, w jaki te wartości się manifestują.

Skarżąca zarzuciła, że organy konserwatorskie nie wykazały rozróżnienia między zabytkowym układem urbanistycznym a zespołem budowlanym "S.". Skarżąca spółka nie zgodził się z uzasanieniem organu II instancji, że istotą projektu arch. M. L. jest nawiązanie do klasycyzmu, a także "harmonijne skomponowanie niewielkiego budynku administracyjno-gospodarczego z głównym, monumentalnym gmachem Wytwórni S.." W jej ocenie relacje przestrzenne pomiędzy tymi budowlami oparte są na dysproporcji i dysharmonii, jako środkach wyrazu artystycznego. Żaden z organów obu instancji nie wskazał konkretnych cech spajających artystycznie te obiekty. Zdaniem Skarżcej Gabaryty oraz wystrój elewacji projektowanego budynku nawiązują do proporcji oraz środków wyrazu i estetyki M. L., gdyż wielkość projektowanej bryły i jej wysokość mają korespondować z masywną sylwetką dawnej Wytwórni S. dominującą nad całym zespołem, ale forma i zdobienia elewacji nowego budynku jednoznacznie nawiązują do zachowanego budynku, do którego północnej ściany nowy gmach ma przylegać. Przy czym, zasada dominacji bryły d. Wytwórni S. pozostaje utrzymana.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje zdaniem Skarżącej żadnych cech północnej ściany istniejącego budynku przy ul. [...], które wymagają zachowania i ochrony. Przedmiotowa elewacja północna nie posiada żadnych cech artystycznych wyróżniających ją od innych, prostych elewacji budynków wykorzystujących możliwości wynikające z zastosowania tynku i wykonania w nim boniowania tj. poziomych poprzecznych żłobień w dolnej partii, podkreślających ciężar tejże, jako optycznie dźwigającej, spoczywające na niej, wyższe kondygnacje oraz dach. Ani materiały budowlane ani artyzm tej elewacji nie zasługują na wyróżnienie i ochronę. Budynek został w ostatnich miesiącach gruntownie wyremontowany, zatem nie może tu być mowy o ochronie zabytkowych tynków lub gzymsów, jako autentycznej materii budowlanej.

Dalej Skarżąca podkreślił, że kwestionując gabaryty projektowanego budynku organy konserwatorskie odwołują się do nieistniejącego budynku garażu, sugerując, iż tylko przywrócenie takiej funkcji i takich gabarytów na tej nieruchomości będzie akceptowalne z konserwatorskiego punktu widzenia. Zamiar przeznaczenia działki nr [...] na cele mieszkaniowe nie stoi w sprzeczności z funkcjonalnym przeznaczeniem chronionego układu urbanistycznego. Wymuszenie przeznaczenia nieruchomości na lokalizację garażu nie mieści się w zakresie dozwolonych prawem możliwości działania konserwatora zabytków.

Skarżący wreszcie podkreślił, że negatywna opinia konserwatorska w sprawie przylegania jednej ze ścian planowanego budynku do północnej ściany istniejącego budynku przy ul. [...] jest sprzeczna ze stanem rzeczy łatwym do zaobserwowania na terenie chronionego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego S., gdyż zasadą kompozycji zabudowy na tym terenie jest przyleganie do siebie ścian bocznych, różnych obiektów, nawet o znacznie zróżnicowanych wysokościach wg zasady addycji ( dodawania brył). Nadto zaskarżone orzeczenie wskazuje na zamiar rozciągnięcia ochrony obiektu wpisanego do GEZ także na widok na ten obiekt. Ochrona widoku na zabytek jest przewidziana ustawowo wyłącznie w przypadku wpisu do rejestru zabytków. Żaden przepis prawa kształtujący instytucję GEZ nie daje podstaw do ustanawiania w ten sposób ochrony widoku na jakikolwiek widok zabytkowy. W niniejszej sprawie ma zatem miejsce obraza przepisów art.9 ust.2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie organy administracyjne nie wykazały za pomocą dowodów, że obiekty wpisane do GEZ oraz północnej ściany budynku przy ul. [...] posiadają wartości zabytkowe. W sprawie nie zgromadzono też dowodów na zabytkowe walory widoku na pn. ścianę w/w budynku z jednoczesnym pominięciem faktu, iż ściana ta jest zasłonięta przez drzewa stanowiące także element chronionej zabytkowej przestrzeni. Skarżąca zwróciła uwagę na błędną interpretacja dowodów opisujących gabaryty projektowanego budynku, w szczególności niewłaściwe ich porównanie do nieistniejącego garażu zamiast do cech i gabarytów obiektów istniejących w sąsiedztwie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga była niezasadna.

Celem kontrolowanego postępowania było wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia konkretnej inwestycji mając na względzie uwarunkowania związane z ochroną konserwatorską. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy organ obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wynikają z odrębnych przepisów, oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu ze specjalistycznymi organami, do kompetencji których należą szczegółowe zagadnienia z zakresu prawa publicznego. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym (zob. A. Despot-Mładanowicz [w :] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019, komentarz do art. 53). Do odrębnych przepisów prawa materialnego, z których wynikają zasady zagospodarowania terenu, należy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020, poz.282 t.j., dalej "ustawa o ochronie zabytków" ).

Wojewódzka ewidencja zabytków, a także gminna ewidencja zabytków, nie jest jedną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków powoduje natomiast powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. - por. wyroki NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15, z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17, z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/18,).

Postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a następnie gminnej ewidencji zabytków, ma uproszczony charakter, stąd w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w których jedną z przesłanek jest fakt włączenia określonego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków lub następnie do gminnej ewidencji zabytków (jak w niniejszej sprawie), organ administracji nie może swojego rozstrzygnięcia oprzeć jedynie o to, że doszło do włączenia określonego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków. W takim postępowaniu dopuszczalne jest badanie, czy zabytek włączony do tych ewidencji rzeczywiście odpowiada definicji zabytku określonej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. cytowane wyżej wyroki NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15, z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17, z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/18)

W orzecznictwie wskazuje się nadto, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać ujęty w ewidencji. W judykaturze podkreśla się jednocześnie, że nie jest konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego czy opinii technicznych. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r.II OSK 254/15)

Przyczyny utrzymania w mocy przez organ II instancji postanowienia Konserwatora Zabytków odmawiającego uzgodnienia były dwojakie. Po pierwsze, wskazano, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji nie zawarto informacji wskazującej, że południowa elewacja planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zostanie połączona z historycznym budynkiem mieszkalnym ujętym w gminnej ewidencji zabytków na działce nr ewid. [...]. Proponowane przez Skarżącego rozwiązanie projektowe będzie miało wpływ na wygląd zabytku, szczególnie zachowanie ściany północnej oraz na ekspozycję dawnego budynku mieszkalnego w widoku od strony północnej ul. [...]. Po drugie, zdaniem organu II instancji, realizacja planowanej inwestycji wpłynie negatywnie przede wszystkim na historyczny układ urbanistyczny i zespół zabudowy [...] Południowych, poprzez naruszenie zasady historycznego podziału funkcjonalnego na tym terenie, zmianę historycznej kompozycji przestrzennej i sposobu zagospodarowania parceli nr ewid. [...]. Minister podkreślił, że na powyższej działce posadowiony był parterowy budynek garażowy stanowiący kompozycyjną jedność z istniejącym na działce nr ewid [...] dwukondygnacyjnym budynkiem administracyjno-mieszkalnym. Oba obiekty zostały wybudowane w pierwszej fazie zabudowy S. w W. w latach 1951-53 i ujęte zostały w gminnej ewidencji zabytków. Ich gabaryty wyznaczają ramy relacji przestrzennych na tym chronionym obszarze pomiędzy zabudową historyczną i planowaną zabudową współczesną. Zdaniem Ministra Konserwator Zabytków słusznie ocenił wpływ wysokości planowanego budynku wielorodzinnego na gabaryty i ekspozycję dawnego budynku mieszkalnego ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie organu II instancji nowy, pięciokondygnacyjny budynek mieszkalny o wysokości do 17 m, stojący w miejscu dawnego historycznego budynku garażowego, jednokondygnacyjnego, wpłynie negatywnie na wartości historycznego budynku mieszkalnego, dwukondygnacyjnego, poprzez zasłonięcie opracowanej architektonicznie ściany północnej zabytku jak i poprzez zdominowanie tego niewielkiego obiektu pięciokondygnacyjnym budynkiem o szerokości elewacji frontowej do 28,5 m.

Argumentacja ta w ocenie Sądu nie jest arbitralna, walory zabytkowe obiektów zostały należycie zweryfikowane, a uzasadnienie w sposób wyczerpujący wskazuje na walory historyczne i artystyczne zabytków. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy o ochroni zabytków ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności: układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. Z prawidłowo ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego wynika, że na działce nr ewid [...] znajduje się dwukondygnacyjnym budynkiem administracyjno-mieszkalnym, wpisany do gminnej ewidencji zabytków, do którego miałby przylegać jedną ścianą nowowybodowany budynek wybudowany na działce nr nr ewid. [...], na miejscu dawnego garażu, wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. W ocenie organów administracyjnych wybudowania dużego, pięciokondygnacyjnego budynku, w miejscu dotyczas tam stojącego niewielkiego garażu, zaburzy historyczny, zabytkowy układ architektoniczny oraz zasłoni istniejący budynek dwukondygnacyny na działce nr [...]. W ocenie Sądu ta argumentancja jest zasadna. W ocenie Sądu Minister Kultury nie naruszył wskzanych przez Skarżącego przepisów prawa procesowego tj. art. 77 kpa oraz art.6, 7 i 8 kpa. Prawidłowo ustalił stan faktyczny, gromadząc wszelkie dowody i ustalajac stan faktyczny niezbędny do wydania rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zarzuty Skarżącego sprowadzają się do tego, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje, aby półnonocna ściana istniejącego budynku przy ul. [...] wymagała zachowania i ochrony. W ocenie Skarżącego elewacja północna tego budynku nie posiada żadnych cech artystycznych wyróżniających ją od innych, prostych elewacji budynków. Organ administracyjny natomiast podkreślił w swoim uzasadnieniu, że budynek jako całość stanowi zabytek, o określonej wartości artystycznej, a dobudowanie do niego dużo większego budynku spowoduje jego zasłonięcie. Zarzut Skarżącego stanowi gołosłowną polemikę z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi Wojewdzkiego Konserwatora i Ministra Kultury, organów wyspecjalizowanych organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów. Sprowadza się w istocie do tego, że Skarżacy neguje zabytkową wartość budynku przy ul. [...]. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zabytkach zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Natomiast przez zabytek nieruchomy należy rozumieć nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Organy administracji w uzasadnieniu swoich postanowień w sposób wyczerpujący opisały walory historyczne i artystyczne zarówno budynku przy ul. [...], jak i układu urbanistycznego i zespołu budowlanego S. Nie powtarzając tego opisu w całości, warto jedynie powtórzyć za organem, że budynek ul. [...], do którego Skarżąca spółka chciałaby dobudować pięciokondygnacyjny budynek, został zbudowany w latach 1951-53 wg uznanego architekta socrealizmu M. L., naśladującego wiernie styl klasycystyczny. Intencją projektanta w ocenie Ministra Kultury było harmonijne skomponowanie niewielkiego budynku administracyjno-gospodarczego z głównym, monumentalnym gmachem Wytwórni S.( [...]). Dalej Minister opisał, dlaczego do gminnej ewidencji zabytków został również wpisany historyczny układ urbanistyczny S. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, a także zachowanie historycznych gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Minister podkreślił, że zabytkiem jest również historyczny zespół budowlany S. rozumiany zgodnie z przepisem art. 3 pkt 13 ww. ustawy jako powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Wartość historyczna i architektoniczna wskazanego zarówno budynku, jak i zespołu budowalnego została należycie udokumentowana w karcie zabytku, należy uargumentowana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i nie została w toku niniejszego postępowania przez skarżącą skutecznie podważona. Spółka nie przedstawiła ekspertyzy lub opinii biegłego, która podważałaby ustalenia organu co do wartości zabytkowych tak budynku przy ul. [...], jak i zespołu układu urbanistycznego zespołu budowlanego S. W tym stanie rzeczy ustalenia organu, że obiekt ten spełnia definicję zabytku i podlega ochronie należy uznać za niewadliwe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ustawy o zabytkach należy wskazać, że zgodnie z z tym przepisem ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowoadminstracyjnym postanowienie wpisuje się właśnie w działania wskazane w art. 4 ustawy o ochronie zabytków. Postanowienie odmawiające uzgodnienia inwestycji Skarżącego wynika z zadań nałożonych na organy konserwatorskie na mocy art. 4 ustawy o zabytkach.

Należy podkreślić, że Skarżący nie ma racji argumentując, że nie ma w obowiązującym prawie żadnego przepisu pozwalającego na wielokrotne nadawanie ochrony temu samemu obiektowi, bo do tego sprowadza się zdaniem Skarżącego to, że budynek przy ul. [...] wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków zarówno jako sam budynek, jak i jako element układu przestrzennego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 9 ust. 3 ustawy o zabytkach. W jego przekonaniu nie ma żadnego przepisu pozwalającego stosować do gminnej ewidencji zabytków, choćby tylko odpowiednio, przepisów art. 9 ust.3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z z tym przepisem wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Objęcie określonego zabytku ochroną jako elementu zabytku obszarowego i jako indywidualnego zabytku ma różny przedmiot. W pierwszym przypadku chronione jest określone założenie przestrzenne jako zaprojektowana historycznie i funkcjonalnie całość i prezentowane przezeń wartości, natomiast w drugim przypadku ochrona dotyczy określonej nieruchomości lub jej części (np. budynku), ze względu na wartości określonego przedmiotu ochrony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2019 r., VII SA/Wa 339/19). Chociaż gminna ewidencja zabytków – jak już wyżej wspomiano – nie jest jedną z form ochrony zabytków wskazaną w art. 7 ustawy o zabytkach, a za tym idzie art. 9 ust. 3 ustawy o zabytkach nie ma zastosowania, to nie ma żadnych przeszkód, aby organ w ramach postępowania uzgodnieniowego wykazał walory artystyczne, architektoniczne i historyczne zarówno zabytku obszarowego i jako indywidualnego zabytku. Musi jednak obie te kwestie należycie i odrębnie uzasadnić w toku postępowania w trybie art. 106 k.p.a w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie organ wykazał zasadność wpisu do gminnej ewidencji zabytków zarówno budynku przy ul. [...], jak i zespołu układu urbanistycznego zespołu budowlanego S.

Z tego względu zarzuty Skarżcego naruszania art. 54 w zw. z art.64 ust.1 pkt.2 lit.b u.p.z.p w związku z błędną interpretacja i zastosowaniem przepisów art.3 pkt.13 i art.4 oraz art.7 a także art.9 ust.2 ustawy o ochronie zabytków były chybione.

W swojej skardze Skarżąca spółka podważała również instytucję gminnej ewidencji zabytków, argumentując, że "koncepcja sprawowania ochrony konserwatorskiej poprzez GEZ jest co najmniej wątpliwa pod względem legalności i praworządności". Skarżący powołał się na pytanie prawne skierowane przez NSA postanowieniem z dnia 13 czerwca 2018 r. II OSK 2781/17. Do chwili wyrokowania w niniejszej sprawie nie zostało wydane przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenie kończące postępowanie w sprawie P 12/18. Warto jednak dodać, że wątpliwości NSA, który skierował pytanie prawne do TK, budziło ograniczenie prawa własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Sam natomiast obowiązek uzgadniania z organem konserwatorskim projektów decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p nie jest jednak przedmiotem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, ani nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2240/16 , wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r., II OSK 149/17)

Z uwagi na powyższe skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.