Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1294/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1  ust. 3,  art. 3  ust. 1
journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 13
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.
article: art. 156 § 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2193/13 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 grudnia 2013 r., sygnatura akt IV SA/Wa 2193/13, po rozpoznaniu skargi W. Z., uchylił decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] czerwca 2013 r., dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi K. i działu łąkowego wsi K. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2013 r., na wniosek Starosty Powiatu [...] oraz A. N. (spadkobiercy W. N.), stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi K. i działu łąkowego wsi K. w części dotyczącej działki nr [...].

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ administracji ustalił, iż decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] września 1972 r. zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne stanowiące własność W. N., w tym działka nr [...] o powierzchni 0,14 ha, zabudowana budynkiem, który rolnik zatrzymał na własność. W wyniku scalenia działka nr [...] została połączona z działkami nr [...] o powierzchni 0,15 ha i nr [...] o powierzchni 0,18 ha, stanowiącymi własność W. Z., w wyniku czego utworzono działkę nr [...] o powierzchni 0,55 ha, stanowiącą początkowo własność W. Z. w 5/6 części oraz Skarbu Państwa (Państwowego Funduszu Ziemi) w 1/6 części, obecnie zaś W. Z. w 5/6 części oraz Gminy C. w 1/6 części. W. N. nie brał udziału w postępowaniu scaleniowym oraz nie wyraził zgody na objęcie scaleniem działki nr [...].

W tych okolicznościach, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w szczególności przez to, że grunt pod budynkiem objęto scaleniem bez wyraźnej zgody właściciela budynku oraz przez to, że w wyniku scalenia powstała nieruchomość będąca przedmiotem współwłasności.

Rozpoznając sprawę ponownie, na skutek wniosku W. Z., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2013 r. Organ administracji podzielił dotychczasowe ustalenia, z tym że przyjął, iż działki nr [...] i [...] stanowiły własność L. i W. Z. oraz że właścicielami gospodarstwa rolnego, którego dotyczyła decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] września 1972 r., byli H. i W. N. Wyjaśnił też, że rażące naruszenie prawa dotyczyło art. 1 ust. 3 (objęcie scaleniem gruntu zabudowanego budynkiem bez wyraźnej, pisemnej zgody właścicieli budynku, mianowicie H. i W. N.) i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (utworzenie w wyniku scalenia nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności).

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i uchylił obie zaskarżone decyzje, gdyż uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w wyczerpujący sposób i tym samym organ administracji naruszył art. 7 i art. 77 w zw. z art. 156 k.p.a.

Sąd przedstawił sposób wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie ujętej w nim przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, polegającej na rażącym naruszeniu prawa. Wskazał, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisem prawa, gdy sprzeczność ta jest widoczna przez proste zestawienie treści decyzji i przepisu prawa, gdy chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a nie o błędy w wykładni prawa oraz gdy charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Uznał, że wyjaśnienia wymagała data śmierci W. N. Powiązał to ze zmianą stanu prawnego, dotyczącego budynków zatrzymywanych na własność przez rolników przekazujących na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolne za rentę, polegającą na tym, że do 1 stycznia 1978 r. odrębne prawo własności budynku wygasało z chwilą śmierci rolnika, któremu przysługiwało, a po tej dacie wchodziło w skład spadku. Sąd wskazał, że w razie śmierci W. N. przed tą datą własność budynku przeszłaby na rzecz Skarbu Państwa jeszcze przed wydaniem decyzji scaleniowej, co pociągałoby za sobą brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zaznaczył, że w aktach znajduje się jedynie postanowienie o dziale spadku po W. N., brak zaś postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po nim.

Niemniej Sąd pierwszej instancji poczynił też rozważania, w których uwzględnił założenie, że W. N. żył jeszcze w chwili wydania decyzji scaleniowej.

Z rozważań tych wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że objęcie scaleniem działki nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa, zależało od zgody W. N., gdyż z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wynika, że wyrażenie zgody na objęcie scaleniem działki gruntu zabudowanej budynkiem zarezerwowano dla właściciela gruntu, a nie budynku. W tej sytuacji nieuzyskanie zgody W. N. na scalenie gruntu pod budynkiem, którego był właścicielem, nie można uznać – zdaniem Sądu pierwszej instancji – za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Także, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie uznał za rażące naruszenie prawa wyodrębnienie w wyniku scalenia działki gruntu pozostającej we współwłasności.

Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że rozważenia wymagają skutki scalenia działki nr [...] w odniesieniu do odrębnego prawa własności budynku znajdującego się na tej nieruchomości w celu rozstrzygnięcia, czy scalenie to naruszyło interesy prawne W. N. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, konieczne jest, aby organ administracji przesądził, czy scalenie spowodowało wygaśnięcie odrębnej własności budynku na skutek przejścia tej własności na rzecz współwłaścicieli wyodrębnionej w wyniku scalenia działki nr [...]. Następnie Sąd rozważał hipotetycznie skutki uznania, że odrębna własność budynku wygasła, albo że nie wygasła, dochodząc do wniosku, że w razie wygaśnięcia tej własności wskutek nabycia jej przez współwłaścicieli działki nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa, ale nie z uwagi na naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, lecz dlatego, że W. N. utracił własność bez stosowanego ekwiwalentu. Natomiast w razie przyjęcia, że własność ta nie wygasła, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie doszło do naruszenia interesów W. N., gdyż postępowanie scaleniowe przeprowadzono de facto bez objęcia nim budynku na działce nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa nie musiałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej albowiem zasadnym byłoby, jak stwierdził, dopatrywanie się wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych wobec nabycia na jej podstawie współwłasności budynku przez Skarb Państwa oraz osoby trzecie.

W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że konieczne jest zweryfikowanie interesu prawnego Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę [...], wobec tego, że działka nr [...] podlegała komunalizacji i obecnie jej współwłaścicielem jest Gmina C.

Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonych przed tym Sądem decyzji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, A. N. podniósł zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej, dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 7, art. 106 § 3, art. 113 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a. poprzez uchylenie obu zaskarżonych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sytuacji, gdy ten prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i trafnie zastosował odpowiednie przepisy prawa.

W ramach podstawy kasacyjnej, dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 1 ust. 3 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 51 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego nie było podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zakwestionowano też stanowisko Sądu, według którego nie stanowiło rażącego naruszenia prawa scalenie działek stanowiących odrębne przedmioty własności w działkę stanowiącą przedmiot współwłasności.

Ponadto wywiedziono, że W. N. był właścicielem budynków znajdujących się w chwili wydania decyzji scaleniowej na działce nr [...], gdyż zmarł [...] marca 1980 r., na co przedłożono dowód w postaci kopii odpisu aktu zgonu.

Podniesiono też, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tego, iż "istniejący stan prawny i faktyczny przedmiotowej sprawy spełnia przesłanki ustalone w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym".

W końcu przedstawiono argumentację, według której skarżący nie poniesie żadnej straty w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów w odniesieniu do działki nr [...].

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W skardze kasacyjnej trafnie podnosi się, że wobec udowodnionego odpisem aktu zgonu faktu, że W. N. zmarł [...] marca 1980 r., bez znaczenia są rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące sytuacji, w której uwzględnia się założenie, że zmarł on przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] września 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia. Uchybienie to nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż Sąd pierwszej instancji rozważa też sytuację, w której uwzględnia się założenie, że W. N. przeżył wydanie tej decyzji, co – jak wykazano w skardze kasacyjnej – jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

W tych rozważaniach Sąd pierwszej instancji trafnie zwraca uwagę na sposób wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie występującego w tym przepisie zwrotu "rażące naruszenie prawa". Do argumentacji Sądu pierwszej instancji dodać można, że przyjmuje się dwa zakresowo różne ujęcia tego pojęcia. Pierwsze ujęcie, które można określić jako ścisłe, wedle którego do rażącego naruszenia prawa można zaliczyć wyłącznie naruszenie przepisu prawa wyraźnego, niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Drugie ujęcie, które odchodzi od formalistycznego określenia rażącego naruszenia prawa, przyjmuje, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.

Mając to na uwadze wskazać należy, że żaden przepis ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 3, poz. 13 ze zm.) w sposób wyraźny nie regulował sytuacji występującej w rozpoznawanej sprawie, mianowicie tego, że scaleniem ma być objęta nieruchomość, na której znajduje się budynek stanowiący odrębny od tej nieruchomości przedmiot własności. Art. 1 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza), dotyczy typowej, z prawnego punktu widzenia, sytuacji, sprowadzającej się do tego, że zabudowania stanowią część składową nieruchomości gruntowej. Wówczas nie powstaje wątpliwość, czy w przepisie tym chodzi o zgodę właściciela (posiadacza samoistnego) gruntu, gdyż właściciel gruntu jest też właścicielem znajdujących się na nim zabudowań. Inaczej jest jednak w rozpoznawanej sprawie, w której kto inny był właścicielem gruntu, a kto inny właścicielem zabudowań znajdujących się na tym gruncie. Powołany przepis nie daje jednoznacznej, wyraźnej odpowiedzi na pytanie, czy w takiej sytuacji zgodę na objęcie scaleniem powinien wyrazić właściciel gruntu, czy właściciel zabudowań. W drodze wykładni, uwzględniając reguły wykładni celowościowej, można wprawdzie dojść do wniosku, że w tym przypadku chodzi o właściciela zabudowań (sprzeczne z ideą scalania – zlikwidowanie niekorzystnych z rolniczego punktu widzenia rozłogów gruntów rolnych – byłoby scalenie gruntu zabudowanego budynkiem, skoro i tak, z uwagi na prawa właściciela budynku, nie można byłoby go wykorzystać rolniczo), ale właśnie to, że przepis w konkretnej sprawie nie ma oczywistego zastosowania, lecz wymaga wykładni powinno być uwzględnione przy ocenie, czy doszło do rażącego jego naruszenia.

Ponadto przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów nie dają podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że zgoda właściciela zabudowanego gruntu (budynku) na objęcie nieruchomości scaleniem musi być wyrażona na piśmie oraz że nie można jej domniemywać. W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntu powinno się więc uwzględnić, czy osoby, które powinny były wyrazić zgodę na objęcie ich gruntów scaleniem, sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Taka ocena mieści się w ocenie skutków wywołanych decyzją, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Łatwiej bowiem można zaakceptować decyzję, która jest być może dotknięta wadliwością, polegającą na tym, że wydano ją, mimo że nie uzyskano wymaganej zgody na piśmie, ale z którą zainteresowani się zgodzili, niż decyzję, wydaną w takich samych okolicznościach, która została wydana mimo wyraźnych sprzeciwów zainteresowanych. Mając to na uwadze wskazać należy, że z akt administracyjnych wynika, że W. N. był obecny na zebraniu w dniu 18 sierpnia 1979 r., na którym okazano projekt scalenia gruntów (pozycja 15. listy obecności znajdująca się na karcie 173 akt postępowania scaleniowego). Organ administracji także tę okoliczność powinien uwzględnić decydując, czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] września 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.

Z ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w szczególności z jej art. 3 ust. 1, nie wynika wyraźnie, że skutkiem scalenia nie może być powstanie nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności. Także w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego dopuszcza się taką możliwość. Wystarczy odwołać się do uchwały SN z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt III CZP 125/08, która co prawda została podjęta na gruncie przepisów późniejszej ustawy scaleniowej, ale w uzasadnieniu której SN odwołał się także do wcześniejszych swych orzeczeń. Zauważyć też należy, że jak wynika z akt postępowania scaleniowego (karta 171 odwrót) w rozpoznawanej sprawie wydzielono w wyniku scalenia aż dziesięć działek siedliskowych, które przyznano na współwłasność osób fizycznych, ale także osób fizycznych i Skarbu Państwa (Państwowego Funduszu Ziemi). Te okoliczności organ administracji też powinien uwzględnić w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów.

Powyższe przesądza o tym, że wyrok Sądu pierwszej instancji, którym uchylono decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] czerwca 2013 r., dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, z powodu niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jest trafny.

Nie jest prawidłowe wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, aby organ administracji rozważał skutki scalenia działki nr [...] w odniesieniu do odrębnego prawa własności budynku znajdującego się na tej nieruchomości, w szczególności, aby ustalał, czy odrębna własność tego budynku wygasła. Nie jest to dopuszczalne w sytuacji, w której, jak wynika z akt administracyjnych, Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym postanowieniem z[...] marca 2012 r., sygn. akt [...], w sprawie o podział majątku wspólnego i dział spadku ustalił, że w skład majątku wspólnego W. i H. N. wchodziła odrębna od gruntu własność budynku posadowionego na działce nr [...] i w wyniku podziału majątku wspólnego i działu spadku przyznał tę nieruchomość skarżącemu kasacyjnie.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Powoduje to, że skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Przytoczone w niej podstawy kasacyjne nie przekonują, aby zaskarżony wyrok, którym uchylono decyzje organu administracji z powodu niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, nie był zasadny. W szczególności oceny tej nie zmienia pominięcie, co zarzucono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. nr 10, poz. 53). Przepis ten w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów nie ma znaczenia, aczkolwiek NSA zdaje sobie sprawę, że realizacja roszczenia w nim przewidzianego przez skarżącego kasacyjnie była w istocie przyczyną sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności.

W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.