Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3031/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust 4a i art. 18
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 156
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: 7 i 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3265/13 w sprawie ze skargi K. U. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od K. U. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. I SA/Wa 3031/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. U. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy:

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], zreformowaną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej, a nieruchomość oznaczona jako działki nr ewid. [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha oraz nr [...] o pow. [...]ha, położona w gminie Niemce została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S 17, odcinek Kurów - Lublin - Piaski.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 704.930,00 zł z tytułu przejęcia prawa własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Po rozpoznaniu odwołania, w którym zarzucono brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do odwołania Z. U. dołączył operat szacunkowy opracowany na zlecenie strony,

Organ odwoławczy w oparciu o operat szacunkowy opracowany na zlecenie organu pierwszej instancji ustalił, że rzeczone działki położone są w gminie Niemce, bezpośrednio przy projektowanej obwodnicy Lublina, wśród upraw polowych. Działki skarżącego uprawiane były rolniczo: na działce nr [...] znajdował się rzepak, na działkach nr [...] i [...] maliny, na działce nr [...] rzepak (1790 m2) oraz maliny (210 m2). Na dzień wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość objęta była postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce, zatwierdzonego uchwałą Rady nr XXXIV/236/98 z dnia 16 czerwca 1998 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr XVII/299/04 z dnia 12 stycznia 2004 r. Działki nr [...] i [...] przeznaczone zostały w nim pod obsługę komunikacyjną KS - parkingi lub stacje paliw, działka nr [...] pod planowaną drogę ekspresową KDE S17, natomiast działka nr [...] pod uprawy polowe i zieleń izolacyjną.

Dokonując wyceny działek nr [...] i [...] rzeczoznawca uznał, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości i wobec tego oszacowano ich wartość w trybie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. według aktualnego sposobu ich użytkowania. Wyceniając działki nr [...] i nr [...] rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, ustalając średnią cenę za 1 m2 na kwotę 136,76 zł. Działkę nr [...] wyceniono zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia przyjmując do porównania nieruchomości przeznaczone pod drogę, podobne do nieruchomości wycenianej. Cel wywłaszczenia spowodował wzrost wartości działki nr [...], która w planie przeznaczona była pod zieleń izolacyjną oraz uprawy polowe bez prawa zabudowy. Wyceny dokonano zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia według jej alternatywnego sposobu użytkowania. Szacując działki nr [...] i [...] rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Średnią cenę za 1 m2 ustalono na 33,61 zł. Sumarycznie, wartość rynkową gruntu oznaczonego jako działki nr [...] i [...], [...] i [...] wyliczono na 635.438,00 zł. Wartość składników roślinnych (rzepaku i maliny) oszacowano na 69.496,00 zł. Operat szacunkowy oceniono jako prawidłowy.

Operat szacunkowy przedstawiony przez stronę, autorstwa T. P., oceniono negatywnie wskazując, że sporządzono go niepoprawnie. Przede wszystkim dotyczył także innych działek niż tych, które były objęte postępowaniem odszkodowawczym. Ponadto, mając na względzie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wycena powinna uwzględniać stan na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy operat ten wymogu tego nie spełniał, gdyż do porównań przyjęto wyłącznie nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a pominięto różne przeznaczenie wycenianych działek. Nie zawierał on także wyceny nasadzeń.

W skardze K. U. zakwestionował prawidłowość wyceny nieruchomości, którą ocenił jako zaniżoną. Zarzucił nierzetelność operatu szacunkowego opracowanego na zlecenie organu, na skutek przyjęcia nieprawidłowych metod wyceny i pominięcie operatu przedłożonego przez niego. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.

Uchylając zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: "P.p.s.a."), tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 15 K.p.a. i art. 78 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne wymagające dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Postępowania odwoławczego nie można ograniczyć do kontroli decyzji pierwszej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Obowiązany jest również rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich.

Analiza kontrolowanej sprawy doprowadziła Sąd wojewódzki do konstatacji, że organ odwoławczy uchybił obowiązkowi wyczerpującej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia 25 października 2012 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego T. P., przedłożonego przez skarżącego wraz z odwołaniem. W operacie tym wartość metra kwadratowego wszystkich wycenianych nieruchomości określono na 142 zł, a więc istotnie wyższą, niż w operacie sporządzonym na zlecenie organu (w odniesieniu do dwóch działek – 109,10 zł, w odniesieniu do dwóch pozostałych – 42,89 zł). Obowiązkiem organu była zatem wnikliwa ocena wiarygodności tego operatu, jako jednego z dowodów w sprawie. Stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu decyzji nie było wynikiem dostatecznie wnikliwej analizy tego dokumentu, a zatem materiału dowodowego nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący, stosownie do wymagań art. 77 § 1 K.p.a. Operatu tego nie można było zdyskwalifikować tylko z tego powodu, że obejmował również inne nieruchomości i nie obejmował wartości nasadzeń. W konsekwencji, stanu faktycznego sprawy niewyjaśniono stosownie do wymagań art. 7 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne będzie skonfrontowanie przyjętych przez rzeczoznawców założeń metodologicznych w celu wykazania przyczyn różnic w dokonanych ustaleniach wartości rynkowej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Rozwoju, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz orzeczenia o kosztach postępowania, orzeczeniu temu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegającego na niedostatecznie wyczerpującej ocenie dowodów o wartości nieruchomości, w tym w szczególności w postaci operatu szacunkowego, przedłożonego wraz z odwołaniem w sytuacji, gdy cały materiał dowodowy został oceniony dogłębnie.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że dokonał oceny obu operatów szacunkowych pod względem formalnoprawnym i rachunkowym, a swoje stanowisko zawarł w uzasadnieniu decyzji. Przeanalizowano sposób przeprowadzenia przez rzeczoznawców majątkowych wyceny nieruchomości, zwłaszcza zastosowane podejście, metodę i technikę, ustalenie stanu faktycznego nieruchomości oraz przeprowadzoną analizę rynku i przyjęte do porównania transakcje nieruchomościami podobnymi. Dokonano oceny operatu szacunkowego przyjętego jako podstawę ustalenia odszkodowania i uznano, w granicach swobodnej oceny dowodów, że nie można zarzucić mu nieprawidłowości. W szczególności dokonano charakterystyki wycenianych działek pod względem ich stanu użytkowego i przeznaczenia w dokumentach planistycznych (obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), a następnie omówiono przejęty przez biegłego sposób ich wyceny. Podobnej ocenie poddano operat przedłożony przez stronę. Stwierdzono w nim jednak wady formalno-prawne, które przesądziły, że nie mógł być przyjęty jako dowód w sprawie.

Biorąc pod uwagę postanowienia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w szczególności § 36 ust. 1 rozporządzenia, należało przyjąć jako zasadę wycenę nieruchomości poprzez porównanie jej z nieruchomościami o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości wycenianej. Skoro nieruchomość przejęta pod inwestycję drogową posiada przeznaczenie pod parkingi, stacje paliw bądź uprawy połowę i zieleń izolacyjną, w pierwszej kolejności należało brać pod uwagę nieruchomości o takim przeznaczeniu. Tymczasem w operacie T. P. przedmiotowe działki - przeznaczone pod parkingi, stacje paliw bądź uprawy polowe i zieleń - oszacowano z pominięciem ich przeznaczenia w planie miejscowym. Do porównań dla wszystkich tych działek, podobnie jak działki drogowej, rzeczoznawca majątkowy wybrał transakcje nieruchomościami drogowymi. Nawet różnica w wycenie działek nr [...] (przeznaczenie drogowe) i [...] (przeznaczenie pod zieleń) wynikała z braku uwzględnienia przez T. P. pierwotnego ich przeznaczenia. Z operatu tego wynikało, że w przypadku transakcji nieruchomościami drogowymi, które wydzielono z gruntów inwestycyjnych, ich ceny kształtowały się na poziomie 105,79 zł m2 - 151,21 zł m2. W tym przedziale cenowym zawierała się też oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego T. D. wartość działek gruntu przeznaczonych pod parkingi, stacje paliw (przeznaczenie inwestycyjne). Natomiast w przypadku gruntów drogowych wydzielonych z terenów rolnych (takie przeznaczenie miały działki [...] i [...]) ich ceny różniły się od cen działek inwestycyjnych i odpowiadały poziomowi cen gruntów rolnych. Nie można było przyjąć, aby oszacowana przez T. P. wartość na poziomie 142 zł/m2 odzwierciedlała prawidłową wartość działek o pierwotnym przeznaczeniu drogowym i rolnym. Stwierdzone wady operatu T. P. nie pozwalały uznać za dowód.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie opierało się wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej, które okazały sie zasadne.

W postępowaniu przed Sądem I instancji ocenie legalności podlegała decyzja ówczesnego Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji została zawarta szczegółowo ocena obydwu operatów szacunkowych to jest operatu sporządzonego na zlecenie organu jak i prywatnego operatu K. U. - jako dowodów w sprawie mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy, którym jest prawidłowe określenie wysokości odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku naruszył art. 145 § 1 pkt 1 li. c) P.p.s.a., przyjmując naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, z tego względu że niedokonano szczegółowych założeń metodologicznych w operacie przedłożonym przez stronę, co spowodowało uwzględnienie skargi K. U. i uchylenie decyzji Ministra Transportu , Budownictwa i Gospodarki morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], gdyż nie zaistniały przesłanki do utrzymania w mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2012 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. U. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie Niemce obr. [...], oznaczonej, jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha oraz nr [...] o pow. [...]ha przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Ministra w postępowaniu odwoławczym zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 K.p.a., co jest wynikiem dokonania niedostatecznie wyczerpującej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, przedłożonego wraz z odwołaniem przez K. U. operatu szacunkowego sporządzonego z dnia 25 października 2012 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. P. WSA wskazał na dysproporcję w określeniu wartości 1 m2 nieruchomości w obydwu operatach. Sąd pierwszej instancji uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu koniecznym będzie szczegółowe skonfrontowanie przez organ założeń metodologicznych zastosowanych w obu operatach "w celu wskazania przyczyn poczynienia przez obu rzeczoznawców znacznie różniących się ustaleń, co do wartości rynkowej nieruchomości". Sąd I instancji uznał, że brak oceny nasadzeń na nieruchomości nie pozbawia automatycznie wiarygodności operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości rynkowej nieruchomości.

W myśl art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa", organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 12 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.

Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 ustawy, a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) - dalej w skrócie zwane jako "rozporządzenie".

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Przede wszystkim zastosowanie znajduje art. 130 ust. 2 U.g.n., zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy (art. 156 U.g.n.). Stosownie do art. 156 ust. 3 U.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, natomiast organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu, ale również być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11 Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (wyrok NSA z 3 marca 2010 r., II OSK 481/09 - wszystkie dostępne na str. http://orzeczenia.gov.pl).

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. okazał się zasadny. W konsekwencji za nieuprawnione należy uznać ogólnikowe twierdzenia Sądu I instancji, że organ nie dokonał wnikliwej analizy dowodu w postaci operatu szacunkowego, przedłożonego wraz z odwołaniem K. U. Nie zasługuje na akceptację teza, że prywatny operat nie uwzględnia stanu wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż uzasadnienie tego wniosku zostało oparte na argumentacji sformułowanej w bardzo ogólny sposób koncentrującej się na stwierdzeniu, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił różnego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, lecz do porównań przyjął wyłącznie nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, gdyż jak twierdzi nieruchomość wyceniana nieruchomość była zajęta także pod drogę publiczną. Taka kompilacja argumentacji powoduje, że nie jest ona do zaakceptowania na gruncie obowiązujących przepisów prawa jak i stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt administracyjnych spawy.

Zgodnie z powołanym wyżej art. 156 ust. 3 operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony. Podstawą wyceny dla nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] położonych w gminie Niemce był operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Lubelskiego w dniu 18 czerwca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. D., którego aktualność została potwierdzona klauzulą z dnia 18 września 2013 r. Natomiast operat szacunkowy przedstawiony przez K. U., sporządzony w dniu 25 października 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. P. dotyczy 8 działek w tym 4 objętych niniejszym postępowaniem. Powyższe wskazuje na inny zakres przedmiotowy i inny cel, dla którego został sporządzony, pomimo że per saldo dotyczy wyceny działek, ale przedmiot operatu nie pokrywa sie z zakresem przedmiotowym sprawy, która ma na celu ustalenie odszkodowania dla czterech działek. Skoro operat prywatny ma stanowić kontr dowód w sprawie, to ma obejmować te same działki, w przeciwnym wypadku z braku tożsamości przedmiotowej, nie jest możliwa weryfikacja tych operatów.

Odnosząc się do zaprezentowanego stanowiska nie sposób nie zauważyć, że jednym z kryteriów ustalenia odszkodowania wynikającym z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jest stan nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. Ustalenie daty wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wymaga jedynie dysponowania taką decyzją. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy taką decyzją dysponował, czemu dał wyraz w operacie określając daty istotne dla sporządzenia operatu. Podstawą prawną do realizacji inwestycji drogowej była decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Data ta stanowiła podstawę do ustalenia przeznaczenia wycenianych nieruchomości. Na dzień wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego gminy Niemce, zatwierdzony uchwałą nr XXXIV/236/98 z dnia 16 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 14, poz. 237) ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr XVII/299/04 z dnia 12 stycznia 2004r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 50, poz. 1007. Zgodnie z planem działki nr [...] i [...] przeznaczone były pod obsługę komunikacyjną KS - parkingi lub stacje paliw, [...] - pod planowaną drogę ekspresową KDE S17, działka nr [...] przeznaczona była pod uprawy polowe i zieleń izolacyjną. W operacie sporządzonym na zlecenie organu uwzględnione zostało pierwotne przeznaczenie działek wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 151 - 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia rady ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie K. U. przez rzeczoznawcę T. P. działki przeznaczone pod parkingi, stacje paliw bądź uprawy polowe i zieleń zostały oszacowane z pominięciem ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a do porównań dla wszystkich działek podobnie jak działki drogowej, rzeczoznawca wybrał transakcje nieruchomościami drogowymi. Różnica wyceny oszacowanych działek tkwi w pominięciu przez T. P. pierwotnego przeznaczenia nieruchomości tak drogowym jak i rolnym, co stanowi obligatoryjną przesłanką ustawową dla sporządzenia wiarygodnej wyceny. W operacie strony pominięto również wartość nasadzeń na ocenianych działkach, zatem w tym zakresie operat jest niekompletny, czego nie można pominąć przy ocenie wiarygodności operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie.

W tej sytuacji Sąd I instancji błędnie zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., co skutkowało uwzględnieniem skargi K. U. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przedstawił ocenę wiarygodności obydwu operatów szacunkowych wskazując kryteria wynikające z przepisów prawa przyznając jednemu z nich moc dowodową, a prywatnemu operatowi szacunkowemu strony tej wiarygodności odmówił. W obydwu przypadkach zaprezentowana ocena oparta została na obiektywnych przesłankach i nie przekroczono granic swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 K.p.a. Rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął, że wszystkie nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem pierwotnie były przeznaczone pod inwestycje drogowe, co przełożyło się na niewłaściwe wyliczenie wartości 1 m2 wartości nieruchomości.

Skoro nie było przyczyn uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., to rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 203 pkt 2 P.p.s.a.