Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 913/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 lit. a, art. 284 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania L.R., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] wymierzył L.R. opłatę z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w 2015 roku w kwocie 2.860 zł. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż korzystający ze środowiska nie złożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, wymierzył, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń należną opłatę. Organ przyjął, że L.R. jest korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. "a" ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 799 ze zm., dalej jako: "P.o.ś.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł L.R., który wskazał na naruszenie prawa materialnego:

1) art. 3 pkt 20 lit. "a" P.o.ś. w zw. art. 3 pkt 1 oraz art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2014 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2168 ze zm., dalej jako: "u.s.d.g."), poprzez błędne przyjęcie, że odwołujący był w okresie objętym decyzją przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 u.s.d.g., podczas gdy była ona osobą prowadzącą działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu zwierząt, a w konsekwencji nie mógł być uznany za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów u.s.d.g. oraz P.o.ś.;

2) art. 284 ust. 2 P.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 roku), poprzez jego pominięcie skutkujące przyjęciem, że odwołujący był zobowiązany do uiszczania opłat z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, podczas gdy w świetle powołanego przepisu nie ciążył na nim taki obowiązek, albowiem nie był on przedsiębiorcą, a ponadto korzystanie przez niego ze środowiska nie wymagało uzyskania pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor odwołania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi Województwa [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści art. 15 i 6 K.p.a. oraz art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a następnie art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 275 i art. 284 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 P.o.ś. (w brzmieniu w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce) stwierdził, że w u.s.d.g. wyłączono stosowanie jej przepisów do działalności wytwórczej w rolnictwie (w określonych zakresach). Zdaniem organu wyraźne wskazanie w art. 3 pkt 20 lit. a P.o.ś. osób prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie powoduje jednoznaczność regulacji prawnej i stąd nie budzi wątpliwości, że na potrzeby prawa ochrony środowiska są to podmioty korzystające ze środowiska.

Kierując się powyższymi ustaleniami, Kolegium wskazało, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że L.R. jest osobą prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli zwierząt. Tym samym, w ocenie Kolegium, należało uznać stronę za podmiot korzystający ze środowiska, nie ze względu na to, że uznano go za przedsiębiorcę, ale ze względu na fakt prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli zwierząt. Jednocześnie, zdaniem Kolegium, oczywistym jest, że nie ma w tym przypadku zastosowania przepis art. 3 pkt 20 lit. c P.o.ś. i to niezależnie od tego, że odwołujący korzystał ze środowiska w zakresie, w jakim to korzystanie wymagało pozwolenia. Z tego powodu Kolegium za bezzasadne uznało zarzuty oparte na twierdzeniu, że w sprawie zastosowanie ma art. art. 3 pkt 20 lit. c P.o.ś., a w konsekwencji art. 284 ust. 2 P.o.ś.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że wysokość opłaty zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 P.o.ś.). Podkreślił przy tym, powołując się na art. 284 ust. 1 P.o.ś., że obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania przez organ administracji decyzji ustalającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Oznacza to, że podmiot korzystający ze środowiska powinien we własnym zakresie ustalić ilość i rodzaj gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Opłatę za korzystanie ze środowiska ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce i wnosi się ją ustawowo określonym terminie (art. 285 ust. 1 i 2 P.o.ś.).

Następnie Kolegium, odwołując się do treści art. 3 pkt 6 i 48 P.o.ś. stwierdziło, że błędy w konstrukcji definicji pojęcia instalacji (odwoływanie się do pojęcia zakładu, przy jednoczesnym definiowaniu pojęcia zakładu z wykorzystaniem pojęcia instalacji - circulus in definiendo) wykluczają możliwość zastosowania wykładni językowej, a wykładnię pojęcia instalacja należy wyprowadzić z wykładni systemowej i funkcjonalnej. W tym kontekście Kolegium wskazało, że dokonując wykładni pojęcia prawnego "instalacja", którego definicję zawiera art. 3 pkt 6 P.o.ś. należy uwzględnić procesy korelacji pomiędzy jej częściami składowymi. Nie chodzi o proste korelacje w szerokim tego słowa znaczeniu, a więc nie wzajemne zależności w funkcjonowaniu części składowych instalacji (stacjonarnych urządzeń technicznych, zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych oraz budowli niebędących urządzeniami technicznymi ani ich zespołami), lecz takie, które znajdują swój wyraz w procesie jej eksploatacji mogącej spowodować emisję. Łączność pomiędzy częściami składowymi instalacji może być realizowana w różny sposób. Zależność może mieć charakter bezpośredni, lub też pośredni i funkcjonalny. Dwa elementy lub więcej elementów instalacji mogą pod względem swych funkcji gospodarczych zależeć od jakiegoś trzeciego elementu, który nie został wymieniony w art. 3 pkt 6 P.o.ś. Nie oznacza to jednak, że przestaje być on częścią składową instalacji. Korelacje elementów (części składowych instalacji) należy oceniać na podstawie różnych kryteriów (prawnych, technologicznych, ekonomicznych oraz związanych z bezpieczeństwem eksploatacji instalacji). W różnych stadiach eksploatacji instalacji mają one różny charakter i różne znaczenie. Wykładnia pojęcia prawnego "instalacja" nie może zatem powodować sytuacji, w której nastąpi wyłączenie jakiejś części składowej instalacji w oderwaniu od jej funkcjonalnego znaczenia dla całokształtu jej eksploatacji powodującej emisję. Taki sposób interpretacji pojęcia prawnego "instalacja" jest sprzeczny z treścią art. 5 P.o.ś.

Organ odwoławczy wskazał także, że w przypadku prowadzenia instalacji, której funkcjonowanie ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, wymagane jest pozwolenie zintegrowane (art. 201 ust. 1 P.o.ś.). Zauważył przy tym, że Minister Środowiska, korzystając z delegacji art. 201 ust. 2 P.o.ś., w rozporządzeniu z dnia 27 sierpnia 2014 roku w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. poz. 1169) w ust. 6 pkt 8 lit. a załącznika do rozporządzenia 2014 roku, wymienia jako inne rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, instalacje do chowu lub hodowli drobiu o więcej niż 40.000 stanowisk dla drobiu. Przy czym zastrzeżono, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, wymienione w ust. 6, sumuje się.

W ocenie Kolegium w świetle powołanej wyżej wykładni pojęcia "instalacja" należy uznać, że kurniki (każdy o obsadzie maksymalnej 28.000 sztuk/112 DJP) zlokalizowane w miejscowości G. - na działkach ew. nr 534/3, 536/1, 537/6 i 538/1 stanowią jedną instalację wymagającą posiadania pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazało Kolegium, jest to jedna instalacja prowadzona (w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce) przez A.R. (uprawnioną na podstawie tytułu prawnego do władania instalacją). Zdaniem Kolegium, nie ma przy tym znaczenia, że części składowe instalacji (poszczególne kurniki) były przez część 2015 roku eksploatowane oddzielnie. Korelacje elementów (części składowych instalacji) należy oceniać na podstawie różnych kryteriów (prawnych, technologicznych, ekonomicznych oraz związanych z bezpieczeństwem eksploatacji instalacji). W różnych stadiach eksploatacji instalacji mają one różny charakter i różne znaczenie. Organ II instancji wskazał przy tym, że wykładnia pojęcia prawnego "instalacja" nie może powodować sytuacji, w której nastąpi wyłączenie jakiejś części składowej instalacji w oderwaniu od jej funkcjonalnego znaczenia dla całokształtu jej eksploatacji powodującej emisję.

Jednocześnie, zdaniem Kolegium, użyczenie L.R. w dniu 20 maja 2015 roku kurnika nr 2 (działka nr ew. 538/1) i w dniu 22 czerwca 2015 roku kurnika nr 4 (działka nr ew. 536/1) nie zmienia powyższej oceny. Prowadzącym instalację jest także podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania oznaczoną częścią instalacji (art. 183a P.o.ś.). W przypadku pojawienia się podmiotu, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje on prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części (art. 189 ust. 1 P.o.ś.). Powyższe regulacje oznaczają, że zmiana prowadzącego oznaczoną część instalacji (np. kurnika) nie powoduje podziału instalacji na odrębne części. W sprawie, zdaniem Kolegium, przejście praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji nie miało jednak miejsca ze względu na brak pozwolenia.

W dalszej kolejności, Kolegium odnosząc się do pisma Starostwa Powiatowego w P. z dnia 8 października 2013 roku, nr [...] zauważyło, że stanowisko organu sprowadzało się jedynie do stwierdzenia, iż instalacje do hodowli drobiu nie wymagają uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W najmniejszym stopniu nie weryfikowano poprawności opisu instalacji. Ponadto Kolegium podkreśliło, że w protokole kontroli Nr [...] wskazano jedynie, że Ferma Drobiu "A" A.R. nie posiada uregulowanego stanu formalno-prawnego dotyczącego emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza (zapis w IV. Zarządzanie w gospodarstwie. Ochrona powietrza atmosferycznego). Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. nie przeprowadzał żadnego postępowania wyjaśniającego, w przedmiocie instalacji opierając się na ww. piśmie Starosty.

Następnie, odnosząc się do pisma Starostwa Powiatowego w P. z dnia 14 stycznia 2014 roku, nr [...] Kolegium zauważyło, że stanowisko organu sprowadzało się jedynie do stwierdzenia, iż instalacje do hodowli drobiu nie wymagają uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W najmniejszym stopniu nie weryfikowano poprawności opisu instalacji.

W dalszych motywach organ II instancji, odwołując się do art. 7a § 1 K.p.a., wskazał, że prawidłowa wykładnia pojęcia "instalacja" nie pozostawia wątpliwości co do treści normy prawnej. Jednocześnie organ zauważył, że hipotetyczne wątpliwości nie mogłyby być rozstrzygnięte na korzyść strony ze względu na to, że sprzeciwiają się temu interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Organ dodał przy tym, że za osoby trzecie należy uznać innych korzystających ze środowiska prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli drobiu, którzy zgodnie z prawem wnosili opłaty za korzystanie ze środowiska. Złamałoby to zasadę równości wobec prawa i naruszyło zasadę uczciwej konkurencji na rynku hodowców drobiu. Ponadto odwołujący nie uiszczając opłat za korzystanie ze środowiska, znajdował się w uprzywilejowanej pozycji względem konkurencji.

Sięgając do treści art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne w sprawie. Tryb postępowania administracyjnego stanowi gwarancję realizacji uprawnień procesowych strony.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 288 ust. 2 P.o.ś. marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat (pkt 1); innych danych technicznych i technologicznych (pkt 2). W sprawie zastosowano jedyną możliwą metodę, tzw. opłatę ryczałtową, stosowaną w przypadku braku możliwości ustalenia rodzaju i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Kolegium zweryfikowało poprawność obliczeń, które zostały przedstawione w tabelach stwierdzając, że są one prawidłowe i oparte o dane znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym. Ponadto organ II instancji wskazał, że w myśl art. 276 ust. 1 P.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Jak również zgodnie z art. 292 pkt 1 P.o.ś. w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500% za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium przyjęło, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny sprawy, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w sprawie spór sprowadza się w istocie do wykładni przepisów P.o.ś.

Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł L.R. zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 pkt 6 lit. b P.o.ś. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cztery kurniki zlokalizowane w miejscowości G. na działkach ewidencyjnych nr 534/3, 536/1, 537/6 oraz 538/1 stanowią jedną instalację, podczas gdy kurniki te nie są ze sobą powiązane technologicznie ani nie znajdują się na terenie jednego zakładu, wobec czego należy je zakwalifikować jako cztery odrębne instalacje;

b) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 31 oraz art. 201 ust. 1 P.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszystkie cztery kurniki zlokalizowane w miejscowości G. na działkach ewidencyjnych nr 534/3, 536/1, 537/6 oraz 538/1 prowadzone były w okresie objętym decyzją przez A.R. i stanowiły jedną instalację wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy dwa z tych kurników eksploatowane były w tym okresie przez L.R., wobec czego to L.R. - a nie A.R., która w wyniku użyczenia działek utraciła nad nimi władanie - był wówczas prowadzącym te instalacje, wobec czego nie ma podstaw do traktowania wszystkich czterech kurników łącznie w świetle przesłanek aktualizacji obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego;

c) art. 201 ust. 1 P.o.ś. w zw. z ust. 6 pkt 8 lit. a załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 roku w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku wadliwego przyjęcia, że kurniki prowadzone przez skarżącą objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy kurniki te stanowiły odrębne instalacje, każda o liczbie stanowisk nieprzekraczającej limitu określonego w rozporządzeniu (40.000), a ponadto z uwagi na brak łączności przestrzennej instalacje te nie znajdowały się na terenie jednego zakładu, wobec czego nie mogły zostać zakwalifikowane jako instalacje, których prowadzenie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego;

d) art. 288 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 284 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r.) w zw. z art. 3 pkt 20 lit. a P.o.ś. w zw. art. 3 pkt 1 oraz art. 4 u.s.d.g. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że L.R. był obowiązany do uiszczania opłat z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, podczas gdy w świetle powołanych przepisów nie ciążył na nim taki obowiązek, albowiem nie był przedsiębiorcą, a ponadto korzystanie przez niego ze środowiska nie wymagało uzyskania pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 6 lit. b P.o.ś. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego na okoliczność ustalenia, czy kurniki są ze sobą powiązane, a jeśli tak, to jaki charakter mają te powiązania, a w konsekwencji poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wyrażające się w arbitralnym stwierdzeniu, że korelacje występujące między kurnikami uzasadniają zakwalifikowanie ich jako jednej instalacji wymagającej uzyskania pozwolenia zintegrowanego;

b) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym ustalenia, że kurniki stanowiły jedną instalację wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego, oraz poprzestanie na arbitralnym stwierdzeniu, że korelacje występujące między kurnikami uzasadniają taką ich kwalifikację;

c) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. (WIOŚ) nie przeprowadzał żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie instalacji, a w protokole kontroli zamieszczono jedynie uwagę o nieuregulowanym stanie formalno-prawnym dotyczącym emisji zanieczyszczeń, podczas gdy w protokole tym wprost stwierdzono, że każdy z kurników jest osobną instalacją oraz że wymaga zgłoszenia (nie pozwolenia), a ponadto w zarządzeniu pokontrolnym z dnia 9 stycznia 2014 roku WIOŚ zarządził wystąpienie do Wójta Gminy R. w sprawie zgłoszenia instalacji znajdujących się na terenie fermy A.R., stwierdzając jednoznacznie, że w skład fermy wchodzą cztery instalacje;

d) art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji poprzez oparcie rozstrzygnięcia na celowościowej wykładni pojęcia "instalacja" (art. 3 pkt 6 P.o.ś.) i całkowitą rezygnację z zastosowania reguł wykładni językowej, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę nałożenia obowiązku daninowego, a jego treść nie jest jednoznaczna i budzi uzasadnione wątpliwości, co wyrażało się między innymi w jego odmiennej interpretacji przez Kolegium z jednej, a przez organ I instancji oraz przez WIOŚ i Starostę [...] z drugiej strony, a w świetle zasady in dubio pro tributario preferowany powinien być ten rezultat wykładni, który jest korzystniejszy dla strony, wobec czego uzasadnione było przyjęcie wykładni, w świetle której kurniki prowadzone przez skarżącego stanowiły odrębne instalacje niewymagające uzyskania pozwolenia zintegrowanego;

e) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zastosowaniu tego przepisu sprzeciwiają się interesy innych hodowców drobiu, którzy zgodnie z prawem wnosili opłaty, podczas gdy wynik postępowania nie ma bezpośredniego wpływu na sferę praw i obowiązków tych osób, wobec czego nie zachodzi przesłanka negatywna zastosowania powołanego przepisu;

f) art. 8 K.p.a. poprzez zinterpretowanie przepisów P.o.ś. w sposób odmienny niż WIOŚ i Starosta [...] w analogicznym stanie faktycznym, podczas gdy organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia wysokości opłat z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w 2015 roku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto autor skargi wniósł o dopuszczenie dowodu z zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z dnia 9 stycznia 2014 roku na okoliczność stanowczego stwierdzenia przez WIOŚ, że kurniki wchodzące w skład fermy prowadzonej przez A.R. (których część prowadził skarżący w okresie objętym zaskarżoną decyzją) stanowią odrębne instalacje, które wymagają zgłoszenia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, odwołując się przy tym do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie wymierzenia skarżącemu opłaty z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza w 2015 roku.

Przystępując do kontroli tej decyzji z punktu widzenia kryterium legalności, Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygające znaczenie w sprawie ma kwestia: czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie, mają w rozpoznawanej sprawie zastosowanie przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska stanowiące o wymierzeniu opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, iż rozstrzygnięcie w sprawie zapadło z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego (przepisów powyższej ustawy), wskazanych szczegółowo w pkt 1 lit. a-e skargi, a nadto bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla tego rozstrzygnięcia okoliczności, szczegółowo zarzuty te wyrażając w pkt 2 lit. a-c skargi, przy jednoczesnym naruszeniu art. 7a § 1 i art. 8 K.p.a.(pkt 2 lit. d-f skargi).

Zdaniem Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego "powiązania ze sobą" kurników (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 6 lit. b P.o.ś.) i ustalenia tego, czy kurniki stanowiły jedną instalację wymagająca uzyskania pozwolenia zintegrowanego, w sytuacji gdy analiza tego materiału dowodzi, że orzekające w tej sprawie organy administracji poczyniły w tej mierze wystarczające ustalenia co do lokalizacji i wzajemnych powiązań owych kurników.

Natomiast inną kwestią jest to, czy dokonane ustalenia uzasadniały przyjęcie przez organy orzekające w sprawie stanowiska o możliwości i obowiązku zastosowania względem skarżącego przepisów o określeniu opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza. Zmierzając do rozstrzygnięcia tej kwestii należy przede wszystkim wskazać, że w świetle art. 273 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska są obowiązane, z zastrzeżeniem art. 284 ust. 2, podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 P.o.ś.). Zgodnie zaś z art. 284 ust. 2 P.o.ś. osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami ponoszą opłaty za korzystanie ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie wymaga pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 P.o.ś. (w brzmieniu w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce) podmiotem korzystającym ze środowiska był przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 u.s.d.g. oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu art. 5 pkt 3 u.s.d.g., a także osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego (lit. a) oraz osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia (lit. c). Dodać należy przy tym, iż wysokość opłaty zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 P.o.ś.). Stosownie zaś do art. 284 ust. 1 P.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania przez organ administracji decyzji ustalającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Oznacza to, że podmiot korzystający ze środowiska powinien we własnym zakresie ustalić ilość i rodzaj gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Opłatę za korzystanie ze środowiska ustala się według stawek obowiązujących określonym terminie (art. 285 ust. 1 i 2 P.o.ś.). Ponadto w myśl art. 3 pkt 6 P.o.ś. ilekroć w ustawie jest mowa o instalacji - rozumie się przez to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 48 P.o.ś. ilekroć w ustawie jest mowa o zakładzie - rozumie się przez to jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami.

W ocenie skarżącego, w świetle wykładni językowej powołanych przepisów przedmiotowa opłata nie znajduje wobec niego zastosowania, a przyjęta przez Kolegium wykładnia systemowa i celowościowa (przynajmniej w odniesieniu do pojęcia "instalacja") jest niedopuszczalna, w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznego odkodowania normy prawnej wyrażonej w art. 3 pkt 6 P.o.ś. Ta z kolei konstatacja dała stronie skarżącej asumpt do sformułowania kolejnego zarzutu – naruszenia przepisów K.p.a., tj. art. 7a § 1 i to w związku z art. 84 i 217 Konstytucji RP. Również i w tym przypadku, w ocenie Sądu, zarzut strony skarżącej jest chybiony, bowiem trzeba pamiętać, że wykładania językowa nie jest jedyną metoda ustalenia rzeczywistej treści normy prawnej i nawet wówczas, gdy wykładnia ta zdaje się prowadzić do jednoznacznego odkodowania treści normy, użycie pozostałych metod wykładni, w tym celowościowej i systemowej, może okazać się przydatne, zwłaszcza gdy przepisy określonej ustawy budzą wątpliwości w szerszym zakresie wynikającym z mało poprawnej legislacji. Uznanie zatem niezasadności powyższych zarzutów naruszenia przepisów postępowania przesuwa punkt ciężkości oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu opłaty na grunt przepisów prawa materialnego, a nadto powoduje, że pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania tracą na znaczeniu.

Przechodząc zatem w dalszej kolejności do oceny legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zarzucanych naruszeń prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, ocenę tę rozpocząć należy od zarzutu błędnej wykładni przepisów art. 288 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 284 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 roku) w zw. z art. 3 pkt 20 lit. a P.o.ś. w zw. art. 3 pkt 1 oraz art. 4 u.s.d.g. skutkującej przyjęciem, że skarżący był obowiązany do uiszczania opłat z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, podczas gdy w świetle powołanych przepisów – zdaniem skarżącego - nie ciążył na nim taki obowiązek, albowiem nie był przedsiębiorcą, korzystanie zaś przez niego ze środowiska nie wymagało uzyskania pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska. W ocenie Sądu, także i ten zarzut nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. W tej mierze skład orzekający podziela bowiem stanowisko wyrażone przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w myśl art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 275 i art. 284 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 P.o.ś. (w brzmieniu w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce) podmiotem korzystającym ze środowiska był przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 u.s.d.g. oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu art. 5 pkt 3 u.s.d.g., a także osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego (lit. a) oraz osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia (lit. c). Kolegium zasadnie nadto zauważyło, że w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej wyłączono stosowanie jej przepisów do działalności wytwórczej w rolnictwie (w określonych zakresach). Zatem wskazanie w art. 3 pkt 20 lit. a P.o.ś. osób prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie powoduje jednoznaczność regulacji prawnej i stąd nie budzi wątpliwości, że w prawie ochrony środowiska są to podmioty korzystające ze środowiska.

Równie zasadnie Kolegium wskazało, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący jest osobą prowadzącą działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli zwierząt. Tym samym Kolegium zasadnie uznało skarżącego za podmiot korzystający ze środowiska, nie ze względu na to, że uznano go za przedsiębiorcę, ale ze względu na fakt prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli zwierząt. Oczywistym jest, że nie ma w tym przypadku zastosowania przepis art. 3 pkt 20 lit. c P.o.ś. i to niezależnie od tego, że skarżący korzystał ze środowiska w zakresie, w jakim to korzystanie wymagało pozwolenia. W związku z tym wszystkie zarzuty oparte na twierdzeniu, że w sprawie zastosowanie ma art. 3 pkt 20 lit. c P.o.ś., a w konsekwencji art. 284 ust. 2 P.o.ś., organ II instancji zasadnie uznał za oczywiście bezzasadne.

Za niezasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 lit. b P.o.ś. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cztery kurniki stanowią jedną instalację, podczas gdy kurniki te nie są ze sobą powiązane technologicznie ani nie znajdują się na terenie jednego zakładu, wobec czego należy je zakwalifikować jako cztery odrębne instalacje. Kolegium powołując się na judykaturę, w tym wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 roku, sygn. II OSK 1667/17, stwierdziło, że dokonując wykładni pojęcia prawnego "instalacja", którego definicję zawiera art. 3 pkt 6 P.o.ś. należy uwzględnić procesy korelacji pomiędzy jej częściami składowymi i to takich korelacji, które znajdują swój wyraz w procesie eksploatacji mogącej spowodować emisję. Zależność ta może mieć charakter bezpośredni, lub też pośredni i funkcjonalny. Dwa elementy lub więcej elementów instalacji mogą pod względem swych funkcji gospodarczych zależeć od jakiegoś trzeciego elementu, który nie został wymieniony w art. 3 pkt 6 P.o.ś. Nie oznacza to jednak, że przestaje być on częścią składową instalacji. Korelacje elementów (części składowych instalacji) należy więc oceniać na podstawie różnych kryteriów (prawnych, technologicznych, ekonomicznych oraz związanych z bezpieczeństwem eksploatacji instalacji). Wykładnia pojęcia prawnego "instalacja" nie może zatem powodować sytuacji, w której nastąpi wyłączenie jakiejś części składowej instalacji w oderwaniu od jej funkcjonalnego znaczenia dla całokształtu jej eksploatacji powodującej emisję. Taki sposób interpretacji pojęcia prawnego "instalacja" byłby sprzeczny z treścią art. 5 P.o.ś. Zasadnie organ odwoławczy wskazał także, że w przypadku prowadzenia instalacji, której funkcjonowanie ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, (przekraczającej limit określony w stosownym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 roku w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości), może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, wymagane jest pozwolenie zintegrowane (art. 201 ust. 1 P.o.ś.).

Trzeba też podzielić pogląd organu II instancji, że Minister Środowiska, korzystając z delegacji art. 201 ust. 2 P.o.ś., w rozporządzeniu z dnia 27 sierpnia 2014 roku w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. poz. 1169) w ust. 6 pkt 8 lit. a załącznika do rozporządzenia wymienia jako inne rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, instalacje do chowu lub hodowli drobiu o więcej niż 40.000 stanowisk dla drobiu, przy czym parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, wymienione w ust. 6, sumuje się. Jeżeli tak, to zasadna jest konkluzja Kolegium, że w świetle powołanej wyżej wykładni pojęcia instalacja należy uznać, że kurniki (każdy o obsadzie maksymalnej 28.000 sztuk/112 DJP) zlokalizowane w miejscowości G. - na działkach ew. nr 534/3, 536/1, 537/6 i 538/1 stanowią jedną instalację wymagającą posiadania pozwolenia zintegrowanego. Nie ma przy tym znaczenia, że części składowe instalacji (poszczególne kurniki) były w 2015 roku eksploatowane oddzielnie, bowiem korelacje elementów (części składowych instalacji) należy oceniać, jak już podniesiono, na podstawie różnych kryteriów (prawnych, technologicznych, ekonomicznych oraz związanych z bezpieczeństwem eksploatacji instalacji). Nie bez znaczenia w tym kontekście pozostają wzajemne powiazania poszczególnych kurników co do wspólnego ujęcia wody, jednego miejsca składowania odpadów.

Jednocześnie Sąd podziela pogląd Kolegium, że użyczenie L.R. w dniu 20 maja 2015 roku kurnika nr 2 (działka nr ew. 538/1) i w dniu 22 czerwca 2015 roku kurnika nr 4 (działka nr ew. 536/1) nie zmienia powyższej oceny. Organ zasadnie zauważył bowiem, że prowadzącym instalację jest także podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania oznaczoną częścią instalacji (art. 183a P.o.ś.). W przypadku pojawienia się podmiotu, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje on prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części (art. 189 ust. 1 P.o.ś.). Kwestia ta nie budzi wątpliwości w kontrolowanej przez Sąd sprawie.

Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ wskazanych przepisów prawa materialnego. Nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie ustalenia organu odwoławczego znajdują potwierdzenie w zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym sprawy, a zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę w całości.

k.ż.