Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1492/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 891/11 w sprawie ze skargi K. J. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. nr LVII/678/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Gminy Białystok na rzecz K. J. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 891/11 oddalił skargę K. J. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. nr LVII/678/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta

na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008).

Pismem z dnia [...] września 2011 r. K. J. wezwała Radę Miasta Białystok do zmiany postanowienia § 33 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok, stanowiącego załącznik do w/w Uchwały, wskazując na jego niezgodność z Konstytucją RP. W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta Białystok w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. wyjaśnił, iż w obowiązującym stanie prawnym stanowisko jej nie zasługuje na aprobatę.

W dniu [...] listopada 2011 r. K. J., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła skargę do sądu administracyjnego zaskarżając § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok, stanowiącego załącznik do w/w uchwały Rady Miejskiej Białegostoku, zarzucając mu rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie nakazów sprzecznych z ustawą o ochronie zwierząt i powodując nieuzasadnioną kryminalizację przeciwstawnych tym nakazom zachowań (zasada proporcjonalności dóbr prawem chronionych),

2) art. 2 i 32 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady państwa prawa, na terenie którego obowiązują te same przepisy oraz zasady równości wszystkich wobec tych przepisów,

3) art. 1 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), polegające na sformułowaniu w zaskarżonej uchwale nakazów niezgodnych z ustawowo określonymi powinnościami człowieka wobec zwierzęcia domowego, a w szczególności nakazaniu takiego sposobu jego trzymania - poprzez obligatoryjne użycie kagańca, który może powodować jego cierpienie.

W uzasadnieniu skargi K. J. podniosła, iż postanowienia uchwały w części dotyczącej obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe, naruszają jej prawa obywatelskie, przewidziane Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej i są niezgodne z ustawą o ochronie zwierząt. W Rozdziale 7 Regulaminu sformułowano obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. I tak w § 33 nakazano wyprowadzanie psa jedynie na smyczy i w kagańcu, a w § 42 ustanowiono kryminalizację zachowań niezgodnych z Regulaminem - na podstawie prawa o wykroczeniach. Powyższe przepisy godzą w jej obywatelskie prawo do życia w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP), na terenie którego wszędzie i wszystkich obowiązują te same przepisy prawne. Sprzeciwiają się także zasadzie przyzwoitego uchwalania prawa. Skarżąca podniosła, iż w innych miastach (Augustów, Warszawa) obowiązują analogiczne uchwały, formułujące obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenie miasta, nieprzewidujące jednakże obowiązku trzymania zwierząt w takiej uwięzi jak kaganiec. Tymczasem jednolitość prawa oraz równość wobec niego wszystkich (art. 32 Konstytucji RP) należą do podstawowych, gwarantowanych Konstytucją praw. Zdaniem skarżącej na terenie Białegostoku nie występują żadne okoliczności faktyczne, które mogłyby spowodować konieczność wprowadzenia ograniczeń korzystania z konstytucyjnych praw - jak przewiduje to treść art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W ocenie skarżącej zaskarżone przepisy godzą także w treść ustawy o ochronie zwierząt. Powodują sprzeczność prawa w zakresie należytego postępowania ze zwierzętami. Uchwała Rady Miasta jako akt prawny niższej rangi niż ustawa nie może wprowadzać dualizmu w tym zakresie. Rada Miasta nie może rozszerzać zakazów ustawowych, ograniczając dodatkowo sferę praw obywatelskich, jeśli ustawa szczególna nie upoważniła jej do stanowienia takich ograniczeń w formie przepisów gminnych (ustawa o ochronie zwierząt nie zawiera przepisów upoważniających do takiego działania).

Skarżąca zakwestionowała również powołanie w zaskarżonej uchwale przepisów kodeksu wykroczeń odnoszącego się do niezastosowania się do nakazu wynikającego z § 33 uchwały. Wskazała, że na skutek przepisów uchwały Rady Miasta Białystok kilkakrotnie została obwiniona o wykroczenie z art. 77 kw. Uważa jednak, że nie popełniła niczego złego, a w szczególności nie złamała ustawy o ochronie zwierząt. Zarzuca się jej, łamanie prawa miejscowego, podczas gdy jego niekonstytucyjność nie budzi wątpliwości. Nadto jeden z jej psów jest chory, nie może nosić kagańca, co potwierdza stosowne świadectwo lekarskie. Mimo to, każdego dnia, a nawet trzy razy dziennie, jest narażona na interwencje policji czy Straży Miejskiej, spowodowane doniesieniami osoby trzeciej o "łamaniu" przez nią prawa. Skutkuje to postępowaniem o wykroczenie, kierowaniem do Sądu wniosku o ukaranie, procesem, a także ponoszeniem związanych z tym kosztów.

Dodatkowo zaznaczyła, iż jej psy nie należą do grupy 11 ras psów groźnych, wymienionych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r. (Dz.U. Nr 77, poz. 687), wydanego na podstawie ustawy o ochronie zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu przedstawionej sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, podkreślając, że skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Sąd przystąpił do analizy spełnienia warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis.

Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r., nr LVII/678/06 jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ustalając następnie, czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały Sąd stwierdził, że skarżąca może niewątpliwie wykazać się interesem prawnym jako właścicielka psa (psów), przebywająca na terenie Miasta Białystok. Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącej, zgodnie z którym jej interes prawny został naruszony zapisami § 33 ust. 1 i 2 kwestionowanej uchwały.

W tej mierze Sąd wskazał, że uchwała nr LVII/678/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok została podjęta w oparciu o art. 4 ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Przedmiotowy regulamin stanowi zatem, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania gminy, której Rada go uchwaliła. Oznacza to, że wiąże on wszystkich, którzy znajdują się na terenie gminy, nie tylko mieszkańców tej gminy, ale także wszystkie osoby, które choćby czasowo znajdują się na terenie tej gminy. Inne gminy - korzystając z tej samej delegacji ustawowej - mogą ustanawiać inne wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych w zależność od uwarunkowań lokalnych. Określenie zaś odmiennych obowiązków na terenie poszczególnych gmin nie narusza, wbrew przekonaniu skarżącej, ani zasady państwa prawa, ani zasady równości albowiem wszyscy mieszkańcy danej gminy lub osoby przebywające na jej terenie są zobligowani do stosowania tych samych zasad.

Jak podkreślił Sąd, przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten, mający na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jest podstawą ustanowienia nie tylko nakazów i zakazów bezpośrednio zmierzających do tych celów (na przykład nakaz usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta czy nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu), ale także obowiązków mających na celu wyegzekwowanie tych nakazów i zakazów. Przepis ten należy wykładać z uwzględnieniem celu jego uchwalenia, który w nim został wprost wyartykułowany. Celem tym jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi stwarzanymi przez zwierzęta domowe oraz ochrona przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez te zwierzęta. Zatem, zgodnie z tym przepisem gmina może w regulaminie utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe takie obowiązki i nakazy, które służą osiągnięciu wskazanego celu.

Realizując powyższą delegację ustawową - w trosce o bezpieczeństwo mieszkańców Białegostoku - Rada Miejska Białegostoku wypełniła dyspozycję przywołanego wyżej przepisu ustawy o porządku i czystości w gminach, poprzez zawarcie w postanowieniu § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu następujących obowiązków: "wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu", zaś "zwalniania ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych". Na właścicieli psów ras uznawanych za agresywne nałożono dodatkowy obowiązek "brak zwalniania ze smyczy nawet w miejscach mało uczęszczanych, takich na których nie istnieje zagrożenie dla dzieci i osób dorosłych" (§ 33 ust. 2, pkt 3 regulaminu).

Jak podkreślił Sąd, postanowienia § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu mają charakter szczegółowy, podyktowany rzeczywistymi potrzebami gminy i jej mieszkańców. Regulując w sposób szczególny obowiązki właścicieli psów oraz sposób sprawowania opieki nad psami, które w świetle art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt są zwierzętami domowymi, prawidłowo wypełniono upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wykonano upoważnienie ustawowe do skonkretyzowania postanowień ustawy. Regulując obowiązki właścicieli i opiekunów psów na terenie gminy uchwałodawca musiał kierować się największym stopniem upowszechnienia tych zwierząt domowych wśród mieszkańców gminy i w optymalny sposób zadbać o realizację celów określonych w upoważnieniu, czyli zapewnić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Konkludując, Sąd stwierdził, że wprowadzony w § 33 ust. 1 i 2 kwestionowanego Regulaminu nakaz wyprowadzania wszystkich psów jedynie na smyczy i w kagańcu, a zwalniania ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, nie narusza upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, a w konsekwencji nie narusza interesu prawnego skarżącej.

W ocenie Sądu wprowadzany w kwestionowanej uchwale obowiązek wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu nie narusza też zapisów art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 14 ustawy o ochronie zwierząt. Zarówno smycz jak i kaganiec nie zalicza się bowiem do uwięzi. Wyprowadzanie zwierzęcia w kagańcu i na smyczy, wbrew temu co wywodzi skarżąca nie przysparza mu cierpienia, ani nie uszkadza mu ciała. Sam zaś fakt założenia kagańca i smyczy nie jest znęcaniem się nad zwierzęciem.

Sąd stwierdził również, że wprowadzone w § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu ograniczenia w niczym nie naruszają też wolności człowieka, nakładają jedynie na właściciela psa obowiązki związane z jego przebywaniem w miejscu publicznym, ze względu na obecność w tej przestrzeni innych osób. Przepis ten nie wprowadza zakazu, a jedynie ograniczenie w sferze możliwości poruszania się zwierzęcia, a nie człowieka. W konsekwencji Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazany bowiem przepis wprowadzając zasadę, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i prawa nie mogą naruszać ich istoty, dozwala jednocześnie na ustanawianie takich ograniczeń w ustawie. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazując gminie uchwalenie regulaminu ustalającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dozwala w zgodzie z Konstytucją, na wprowadzenie w takim regulaminie różnorakich ograniczeń (zakazów i nakazów). Rada Gminy uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie narusza więc wspomnianego przepisu Konstytucji, oczywiście pod warunkiem, że nie działa dowolnie. W analizowanej sprawie zarzutu dowolności działania Radzie Miejskiej Białegostoku postawić nie można. Uchwalony Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok, a w szczególności kwestionowane zapisy § 33 ust.1 i ust. 2, mieszczą się bowiem w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Sąd nie podzielił też zarzutu sprzeczności kwestionowanej uchwały z art. 77 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie z tym przepisem, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. W art. 77 Kodeksu wykroczeń znajdujemy rozróżnienie między środkami ostrożności "zwykłymi" i "nakazanymi". Te nakazane to właśnie środki wskazane w uchwale rady gminy (regulaminie) podjętej na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mogą one dotyczyć stosowania kagańców, prowadzenia psów na smyczy, umieszczania ostrzeżeń itp. Jeżeli stosowanie tego rodzaju środków zostanie ujęte w uchwale rady gminy jako obowiązek, to jego niewykonywanie będzie wykroczeniem z art. 77 Kodeksu wykroczeń pozostającym w jednoczesnym zbiegu eliminacyjnym ze znacznie poważniejszym, bo zagrożonym karą grzywny do 5.000 zł (a nie do 250 zł) wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Karę wymierzać się będzie na podstawie tego ostatniego jako surowszego. Powołując się na piśmiennictwo Sąd wskazał, że jeżeli rada gminy nie nakazałby stosowania przez siebie wskazanych środków ostrożności, to niezachowanie "zwykłych", tj. wymaganych ze względu na zdrowy rozsądek i doświadczenie życiowe, środków ostrożności wyczerpywałoby znamiona wykroczenia z art. 77 Kodeksu wykroczeń. Powyższe skłania do wniosku, że postanowienie § 42 Regulaminu nie jest powtórzeniem norm prawnych zawartych w art. 77 Kodeksu wykroczeń. Przepis powyższy wprowadza jedynie dychotomiczny podział na środki ostrożności "zwykłe" i "nakazane", czyli przewidziane w przepisach prawa. Art. 77 Kodeksu wykroczeń nie określa "nakazanych" środków ostrożności.

Reasumując Sąd stwierdził, że Rada Miasta Białegostoku wprowadzając obowiązek, o którym mowa w § 33 ust. 1 i 2 zaskarżonej Uchwały, nie naruszyła interesu prawnego skarżącej, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie: tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. J., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:

• błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, w sytuacji, gdy regulacja ta negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawiając skarżącą uprawnień do swobodnego decydowania o sposobie opieki nad zwierzęciem i uniemożliwiając ich realizację, co w przypadku przyznania przez Sąd istnienia interesu prawnego skarżącej do kwestionowania przedmiotowej uchwały, winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały w części nakładającej bezwzględny obowiązek – w każdym miejscu i czasie – wyprowadzania psów na terenie Miasta Białegostoku w kagańcu,

• pominięcie, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o konkretnym elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, w tym skarżącej, naruszając interes prawny i uprawnienia do swobodnego decydowania o sposobie opieki nad zwierzęciem – przeciwko skarżącej K. J. prowadzone były postępowania o wykroczenie z art. 77 kw skutkujące nierespektowaniem zaskarżonej uchwały stanowiącej prawo miejscowe, przy czym w sprawach Sądu Rejonowego w Białymstoku: [...],[...],[...] skarżąca został uznana winną, zaś w jednakowych sprawach [...] i [...] skarżąca została uniewinniona – co bezsprzecznie świadczy, iż zaskarżona regulacja wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej,

2) błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 14 ustawy o ochronie zwierząt w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 r. przez założenie, iż smycz i kaganiec nie zaliczają się do wymienionego w ustawie pojęcia uwięzi, podczas gdy zgodnie z art. 4 pkt 14 tej ustawy pod pojęciem uwięzi rozumieć należy wszelkie urządzenia mechaniczne krępujące swobodę ruchów zwierzęcia, w zakresie możliwości przemieszczania się ponad ustalony zakres – a zatem również smycz i kaganiec – co przy uwzględnieniu znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarza weterynarii z dnia [...] marca 2011 r. o znęcaniu się nad psem skarżącej przez poprzedniego właściciela skutkującego negatywnymi objawami i napadami duszności podczas prób założenia kagańca – powoduje, iż bezwzględny obowiązek wyprowadzenia psa w kagańcu stanowi narażanie zwierzęcia na niepotrzebny ból i cierpienie,

3) błędne niezastosowanie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 249 akapit 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, skutkujące zaakceptowaniem przepisów prawa miejscowego wydanych na podstawie delegacji ustawowej, sprzecznych z regulacjami prawa Wspólnoty Europejskiej, tj zaniechanie uznania § 33 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Rady Miasta Białegostoku nr LVII/678/06 z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok – za niezgodny z regulacjami art. 3 Dyrektywy Rady 98/58/WE z dnia 20 lipca 1998 r. dotyczącej ochrony zwierząt hodowlanych, które na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej mają pierwszeństwo stosowania w przypadku kolizji z ustawodawstwem krajowym,

4) naruszenie § 136 w zw. z § 156 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez pominięcie, iż kategoryczne sformułowanie § 33 zaskarżonej uchwały skutkuje brakiem uwzględnienia sytuacji specyficznych, jak w przypadku skarżącej, której zwierzę narażone jest przez to na cierpienie fizyczne stwierdzone zaświadczeniem lekarskim, w sytuacji gdy rozsądnym wyjściem było skonstruowanie danej normy prawnej przy pomocy użycia pojęcia nieostrego: zwykłych środków ostrożności (obok środków nakazanych wymienionych w uchwale) – tak jak to uczynił ustawodawca w art. 77 Kodeksu wykroczeń,

5) błędną wykładnię art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż ograniczenie w sferze możliwości poruszania się zwierzęcia a nie człowieka nie stanowi naruszenia wolności ludzkiej, w sytuacji gdy istotą wolności człowieka jest możliwość podejmowania swobodnych decyzji, co do sposobu opieki nad zwierzęciem, a nadto ograniczenie ustanowione w zaskarżonej uchwale nie było konieczne dla zabezpieczenia żadnej z przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem stanowiło niepotrzebną i niedopuszczalną ingerencję w sferę praw wolności obywatelskich.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami tego przepisu – brak odniesienia się do zarzutów skarżącej naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP – zasady państwa prawa i równości wszystkich wobec prawa, co skutkuje brakiem zajęcia stanowiska przez Sąd odnośnie zarzutu skarżącej, iż w innych gminach, w tym gminach na terenie województwa podlaskiego mogłaby ona wyprowadzać psa bez kagańca – co jest zakazane w Białymstoku.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Białegostoku wniosła o oddalenie tej skargi, m.in. niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia Konstytucji, dyrektywy Rady 98/58/WE z 29 lipca 1998 r. dotyczącej ochrony zwierząt gospodarskich, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut odnoszący się do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię prowadząca do uznania, że interes prawny skarżącej nie został naruszony. W istocie postanowienia § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Białystok, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. nr LVII/678/06 wpływają na sytuację prawną skarżącej, przeciwko której - na podstawie art. 77 kodeksu wykroczeń, stanowiącego, że "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 zł albo karze nagany"- prowadzone były postępowania sądowe – w sprawach [...];[...];[...] skarżąca została uznana za winną, a w jednakowych sprawach [...] i [...] K.J. została uniewinniona. Przepis § 33 Regulaminu wprowadzający określone nakazy musi być zatem rozpatrywany łącznie z powołanym wyżej przepisem kodeksu wykroczeń a takie, łączne, ich ujmowanie prowadzi w konsekwencji do wniosku, iż interes prawny skarżącej został naruszony. Naruszenie to wynika z kategorycznego brzmienia postanowienia § 33 ust. 1 Regulaminu, które nie pozwala na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu. Wprawdzie w ust. 2 § 33 przewidziana jest możliwość zwolnienia psa ze smyczy, ale przy łącznym spełnieniu trzech warunków, w tym założenia kagańca. Przewidziane w ust.3 zwolnienie od obowiązku wyprowadzania w kagańcu "psów pracujących" z uwagi na swój zakres dotyczy wyjątkowych sytuacji. W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu Wojciecha Jankowskiego do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn..Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (zob. W. Jankowski, komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, LEX/el. 2010). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Inne zarzuty skargi kasacyjnej mogą być uznane za usprawiedliwione tylko w zakresie w jakim odnoszą się do kwestii wyżej podniesionych.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 pow. ustawy.