Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 967/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32b ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Oddział w P. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 61/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Oddział w P. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia świadectwa kierowcy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 61/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. Oddział w P. z siedzibą w B. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie udzielenia świadectwa kierowcy.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wyżej wymienioną decyzją podjętą na podstawie art. 32b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm., dalej jako: "u.t.d.") w związku z art. 5 i art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE. L Nr 300, str. 72, dalej jako: "rozporządzenie nr 1072/2009"), w związku z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udzielenie świadectwa kierowcy dla obywatela B., odmówił udzielenia świadectwa kierowcy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ prawidłowo odmówił skarżącemu, który nie posiada licencji wspólnotowej, udzielenia świadectwa kierowcy dla obywatela B. Zgodnie bowiem z art. 32b ust. 1 u.t.d., Główny Inspektor Transportu Drogowego, w drodze decyzji administracyjnej, wydaje, odmawia wydania, zmienia, cofa świadectwo kierowcy lub zawiesza wydawanie świadectw kierowców. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, świadectwo kierowcy wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, posiadającego licencję wspólnotową, złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej. W świetle tej regulacji, warunkiem wydania przedsiębiorcy świadectwa kierowcy, jest posiadanie przez przedsiębiorcę licencji wspólnotowej. Regulacja ta jest zgodna z obowiązującymi normami unijnymi wynikającymi z rozporządzenia nr 1072/2009. Sąd wyjaśnił, że organ prawidłowo ustalił, że skarżącej nie została udzielona licencja wspólnotowa, a zatem nie spełniła koniecznej przesłanki udzielenia świadectwa kierowcy, o której mowa w art. 32b ust. 2 u.t.d. oraz w art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1072/2009.

Sąd wskazał także, że nie jest wystarczające, jak twierdziła skarżąca, legalne zatrudnianie kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego, które wydaje świadectwo kierowcy, ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE, albo korzystanie w sposób legalny z usług takiego kierowcy, bez posiadania przez przedsiębiorcę wnoszącego o świadectwo kierowcy, licencji wspólnotowej.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z:

1. art. 32b ust. 2 u.t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż warunkiem wydania świadectwa kierowcy zatrudnionego przez oddział w Polsce przedsiębiorcy zagranicznego jest posiadanie przez ten oddział licencji wspólnotowej, podczas gdy żaden z przepisów powszechnie obowiązującego i mającego pierwszeństwo przed prawem krajowym, prawa unijnego takiego obowiązku nie nakłada w sytuacji, kiedy przedsiębiorca dysponuje zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

2. art. 5 ust 1 i 2 i art. 7 ust 1 rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez wadliwą ich interpretację polegającą na błędnym ustaleniu, że świadectwo kierowcy wydawane jest przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika tylko w przypadku posiadania licencji wspólnotowej i tylko w przypadku kierowcy, który jest przez niego zatrudniony, podczas gdy przepis ten dopuszcza wydanie świadectwa również w przypadku wyłącznie legalnego zatrudnienia kierowcy w państwie członkowskim o czym świadczy alternatywa "albo" oraz w przypadku gdy przedsiębiorca dysponuje zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie udzielenia świadectwa kierowcy uznał, że decyzja ta, jest zgodna z prawem.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor sformułował wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wskazując na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.32b ust.2 ustawy o transporcie drogowym kasator stwierdza, że do naruszenia tego przepisu prawa doszło poprzez bezzasadne przyjęcie, iż warunkiem wydania świadectwa kierowcy zatrudnionego przez oddział w Polsce przedsiębiorcy zagranicznego jest posiadanie przez ten oddział licencji wspólnotowej. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5 ust.1 i 2 oraz art.7 ust.1 rozporządzenia nr 1072/2009 z dnia 21 października 2019 roku dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, autor skargi kasacyjnej wskazuje, że do naruszenia tych przepisów prawa doszło na skutek wadliwej interpretacji polegającej na błędnym ustaleniu, że świadectwo kierowcy wydawane jest przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika tylko w przypadku posiadania licencji wspólnotowej i tylko w przypadku kierowcy, który jest przez niego zatrudniony.

Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów naruszenia prawa procesowego, które podważałyby stan faktyczny sprawy. Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą służyć kwestionowaniu oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie. W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, iż uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie) nie może stanowić podważania w skardze kasacyjnej dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, albowiem tego rodzaju rezultat może być ewentualnie osiągnięty wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Jeżeli zaś strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, to tym samym wytycza granice stanu faktycznego sprawy, który stanowi również podstawę faktyczną samego żądania. Zarzut zaś niewłaściwego zastosowania prawa materialnego połączony z jednocześnie podniesionym zarzutem błędnej wykładni - z istoty rzeczy - świadczy o konieczności uprzedniego zweryfikowania stanu faktycznego sprawy celem zbadania najpierw prawidłowości aktu subsumcji, a następnie wykładni przepisu (por. wyroki NSA z dnia: 17 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1169/10; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11; 17 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 2012/18).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy również zauważyć, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, iż podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego kasator winien wykazać, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Wskazać także należy, że w każdym przypadku ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego w sprawie, a nie na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I FSK 1326/11; 22 października 2004 r., sygn. akt FSK 192/04; 17 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 2012/18).

W ocenie NSA poza sporem winna pozostawać okoliczność, że w obowiązującym stanie prawnym - kierowca, który jest obywatelem państwa spoza Unii Europejskiej i Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, i który chce zawodowo na terenie RP wykonywać transport drogowy zgodnie z art. 32a i art. 39f ust. 3 u.t.d. zobowiązany jest posiadać świadectwo kierowcy.

Stosownie do treści art. 32b ust. 1 u.t.d., Główny Inspektor Transportu Drogowego w drodze decyzji administracyjnej, wydaje, odmawia wydania, zmienia albo cofa świadectwo kierowcy. Świadectwo kierowcy wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, posiadającego licencję wspólnotową (art. 32b ust. 2 u.t.d.). Świadectwo kierowcy wraz z wypisem ze świadectwa kierowcy wydaje się przedsiębiorcy na okres do 5 lat (art. 32b ust. 3 u.t.d.).

Poczynając od dnia 4 grudnia 2011 r. do świadectw kierowcy stosuje się bezpośrednio przepisy rozporządzenia nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych.

Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1072/2009, świadectwo jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który jest posiadaczem licencji wspólnotowej (a); albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (13), albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim: (i) na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych; oraz, w odpowiednich przypadkach, (ii) na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim (b).

Świadectwo kierowcy jest wydawane przy tym przez właściwe organy państwa członkowskiego podług siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego, ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu tej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony, zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1 (art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009).

Przedstawione regulacje prawne w sposób jednoznaczny wskazują, że świadectwo kierowcy jest wydawane przewoźnikowi, który jest posiadaczem licencji wspólnotowej i przez organy państwa członkowskiego według siedziby przewoźnika. Tak więc poza sporem winna pozostawać okoliczność, że ustawowo określoną przesłanką warunkującą możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie świadectwa kierowcy jest posiadanie przez przewoźnika licencji wspólnotowej.

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie posiada licencji wspólnotowej, a tym samym nie jest podmiotem spełniającym ustawowe warunki do ubiegania się o wydanie świadectwa kierowcy. Podkreślić należy, że stosownie do treści art.32b ust.4 pkt 1 u.t.d. do wniosku o wydanie świadectwa kierowcy należy dołączyć kopię licencji wspólnotowej. Podkreślić również należy, że oddział w przeciwieństwie do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie posiada osobowości prawnej. Stanowi on wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę poza jego siedzibą.

W tym stanie rzeczy uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.