Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1823/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1, art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 563/14 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 563/14 oddalił skargę H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.) działający z upoważnienia Prezydenta [...] Kierownik Terenowego Punktu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Prezydent), na podstawie art. 38 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz.182 ze zm., dalej ups), art. 104 i 163 kpa uchylił z dniem 1 października 2013 r. decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) przyznającą H.K. (dalej strona bądź skarżący) świadczenie w postaci zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że do dnia wydania decyzji strona nie dostarczyła aktualnych zaświadczeń o długotrwałej chorobie i niezdolności do pracy od lekarza, będących podstawą wypłaty przyznanych świadczeń, do czego strona zobowiązała się w porozumieniu z [...] czerwca 2013 r. Strona pismem z 18 września 2013 r. dostarczyła cztery faktury za zakup leków za sierpień i wrzesień 2013 r., jednak zaświadczenia o długotrwałej chorobie i niezdolności do pracy są nadrzędne, wobec czego brak jest podstaw do wypłaty świadczeń w całości.

Dnia 23 grudnia 2013 r. H.K. do protokołu oświadczył, że pismo z 25 listopada 2013 r. jest odwołaniem od decyzji z [...] października 2013 r.; wniósł o dołączenie do akt kopii oryginałów faktur imiennych z aptek za okres od sierpnia 2013 r. do stycznia 2014 r., zestawienia ordynowanych leków i pism kierowanych do organu I instancji w tej sprawie, którymi nie dysponował w dniu przesłuchania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) utrzymało w mocy decyzji z [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania i poczynione w jego wyniku ustalenia. Kolegium wyjaśniło, że decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] Prezydent przyznał stronie świadczenie w formie zasiłku okresowego w wysokości 253,65 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 listopada 2013 r. Decyzja zawierała pouczenie o treści art. 11 ust. 2 ups; w uzasadnieniu wskazano, że warunkiem wypłaty zasiłku od września 2013 r. jest dostarczenie pracownikowi socjalnemu co miesiąc aktualnego zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy na okres 30 dni, które to zaświadczenie miało być podstawą uruchomienia jakiejkolwiek pomocy na rzecz strony. Podstawą prawną wydania decyzji z [...] października 2013 r. był art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 2 ups. Strona nie wywiązała się ze zobowiązań wynikających z porozumienia z [...] czerwca 2013 r. nr [...] obejmującego okres od marca do listopada 2013 r., bowiem mimo, że zobowiązała się do przedkładania organowi I instancji do 10-go dnia każdego miesiąca imiennych faktur za zakupione leki i zaświadczenia lekarskiego ważnego 30 dni, stwierdzającego brak możliwości podjęcia zatrudnienia, nie zrealizowała porozumienia. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, wyjaśniając że od okazania we wskazanym w porozumieniu terminie, zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego brak możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia, uwarunkowane było uruchomienie pomocy w formie zasiłków celowych i okresowych.

Mimo wszczęcia przez Prezydenta postępowania w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji z [...] lipca 2013 r. i zobligowania strony do skontaktowania się z pracownikiem socjalnym w celu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i ewentualnego przedłożenia nowych dowodów, strona do dnia wydania decyzji z [...] października 2013 r. nie przedłożyła wymaganych zaświadczeń lekarskich. Ostatnie zaświadczenie lekarskie stwierdzające, że strona nie może podjąć zatrudnienia dotyczyło okresu od 5 sierpnia 2013 r. do 4 września 2013 r., a strona nie udowodniła, że niezłożenie przez nią wymaganych zaświadczeń w ustalonym z organem I instancji terminie spowodowane było okolicznościami od niej niezależnymi.

Kolegium uznało, że strona nie wypełniła swych zobowiązań z [...] czerwca 2013 r., a tym samym jej zachowanie wypełniało treść art. 11 ust. 2 ups, a wobec powyższego Prezydent prawidłowo uchylił swoją decyzję z [...] lipca 2013 r. z dniem 1 października 2013 r. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. Bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (art. 11 ups).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący nie sprecyzował zarzutów skargi. Stwierdził, że przyczyną skargi jest "niezgodność" decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2014 r.; wyraził niezadowolenie, że został pozbawiony "całej dotychczasowej pomocy"; wskazał na pogarszający się stan jego zdrowia. Skarżący wniósł o ustanowienie pełnomocnika z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Pełnomocnik skarżącego na rozprawie dnia 4 lutego 2015 r. podtrzymał osobistą skargę skarżącego i wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ups, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymanie podopiecznego, lecz wspieranie go w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jego aktywnym współudziale. Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Potrzeby osób i rodzin powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups). Świadczenia z pomocy społecznej winny być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta.

Przepisy ups obowiązują osoby korzystające z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4). Brak współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ups). W myśl art. 106 ust. 5 ups może także uzasadniać zmianę [lub uchylenie decyzji] ze względu na wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 11 ups.

Dnia [...] czerwca 2013 r. strona zawarła z pracownikiem socjalnym reprezentującym organ I instancji porozumienie nr [...], określające zakres i sposób współpracy między skarżącym a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...], obejmujące okres od marca do listopada 2013 r. (k. 40-41), w którym zobowiązała się do przedkładania organowi I instancji do 10-go dnia każdego miesiąca imiennych faktur za zakupione leki (pomoc będzie uruchamiana w danym miesiącu za leki zakupione w miesiącu poprzednim, a w przypadku gdy wartość faktur będzie niższa niż kwota zasiłku - zasiłek zostanie zmniejszony do kwoty wynikającej z dostarczonych faktur) oraz zaświadczenia lekarskiego ważnego 30 dni, stwierdzającego brak możliwości podjęcia zatrudnienia, od którego uwarunkowane będzie uruchomienie pomocy w formie zasiłków celowych i okresowych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Prezydent przyznał stronie świadczenie w formie zasiłku okresowego w wysokości 253,65 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 listopada 2013 r. Decyzja zwierała pouczenie o treści art. 11 ust. 2 ups. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że warunkiem wypłaty zasiłku od września 2013 r. jest dostarczenie pracownikowi socjalnemu co miesiąc aktualnego zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy na okres 30 dni. Skarżący nie spełnił tego warunku bowiem jak wynika z akt sprawy (k. 10) ostatnie zaświadczenie o niezdolności do pracy oraz zaświadczenie wydane w celu ustalenia uprawnień do pomocy z tytułu długotrwałej choroby obejmuje okres od 5 sierpnia 2013 r. do 4 września 2013 r.

Zdaniem Sądu I instancji, trafnie organy uznały, że skoro strona mimo kilkukrotnych zawiadomień i wezwań nie realizowała porozumienia z [...] czerwca 2013 r., nie wykazała starań dla spełnienia warunków, od których uzależnione było otrzymanie pomocy w formie zasiłku okresowego od dnia 1 października 2013 r., to odmówiła współpracy zgodnie z art. 11 ust. 2 ups. Warunkiem wypłaty zasiłku okresowego od września 2013 r. było dostarczenie pracownikowi socjalnemu co miesiąc aktualnego zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy na okres 30 dni, które to zaświadczenie miało być podstawą uruchomienia jakiejkolwiek pomocy na rzecz strony. Niewywiązanie się z postanowień tego porozumienia, polegające na nieprzedłożeniu przez stronę pracownikowi socjalnemu, co miesiąc aktualnego zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy na okres 30 dni, mimo przyjęcia na siebie takiego obowiązku w ramach zawartego z organem porozumienia, uznać trzeba za przejaw braku współdziałania, uzasadniający "zmianę" [winno być "uchylenie"] decyzji z trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 106 ust. 5 ups. W pierwszej części porozumienia przytoczono treść art. "444" [winno być "4"] i art. 11 ust. 2 ups, wobec tego skarżący był uprzedzony o konsekwencjach niedochowania warunków w nim określonych.

Organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że w tym zakresie nie są wystarczające oświadczenia strony, a w szczególności zaświadczenie lekarskie z 6 sierpnia 2013 r. stwierdzające, że jest ona niezdolna do podjęcia pracy w okresie od 5 sierpnia 2013 r. do 4 września 2013 r., zaświadczenia o konieczności stosowania przez nią leków oraz imienne faktury VAT za leki. Sąd I instancji zauważył, że jak wynika z akt administracyjnych (k. 3 akt II instancji) organy mają świadomość tego, że skarżący otrzymał orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, bowiem z pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z 16 stycznia 2014 r. wynika, że toczy się w tej sprawie postępowanie sądowe.

Konsekwencje braku współpracy beneficjenta z pracownikiem socjalnym zawiera art. 11 ust. 2 ups: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sąd w pełni podziela wypracowane na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych stanowisko judykatury, że przesłanka braku współdziałania z pracownikiem socjalnym musi być wykazana w sposób nie budzący wątpliwości i niewątpliwie nie może być nadużywana przez organy administracji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji sprostały tym wymaganiom, co znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W związku z powyższym zasadnie Prezydent uchylił z dniem 1 października 2013 r. decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. przyznającą skarżącemu świadczenie w postaci zasiłku okresowego, które to stanowisko podzielił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ppsa - tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień.

Skargę kasacyjną wniósł H.K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adw. M. T., zarzucając wyrokowi IV SA/Gl 563/14 naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a. art. 4 oraz art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz.U. nr 175, poz.1362 ze zm.) polegające na uznaniu, że skarżący nie wypełnił swojego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy skarżący według posiadanej wiedzy oraz możliwości w dobrej wierze udostępniał organom opieki informacje na temat swojej sytuacji zdrowotnej w postaci faktur imiennych za leki oraz orzeczenia

o stopniu niepełnosprawności;

b. art. 39 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8 ups polegające na nieprzyznaniu zasiłku "celowego" [zapewne winno być "okresowego"; s. 1 skargi kasacyjnej], w sytuacji, w której skarżący spełniał wymogi stawiane dla osoby ubiegającej się o zasiłek tj. po jego stronie istniała niezbędna potrzeba bytowa;

2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a. art. 113 § 1 ppsa, przez zamknięcie sprawy niedostatecznie wyjaśnionej, podczas gdy istniała możliwość przesłuchania skarżącego oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania, a wskazane czynności dowodowe potwierdziłyby ostatecznie brak możliwości zatrudnienia skarżącego ze względu na stan jego zdrowia;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa polegające na oddaleniu skargi, mimo nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnikowi za pomoc prawną świadczoną z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że mimo argumentacji przedstawionej przez WSA nie można kategorycznie stwierdzić, że skarżący nie współpracował z organami. Pozostawał bowiem w kontakcie korespondencyjnym

z organami pomocy społecznej i stosownie do swojej wiedzy reagował na pisma mu przesyłane przez organy. Co więcej, udzielał informacji na temat swojej sytuacji zdrowotnej, stale dostarczając faktury imienne z aptek w okresie od sierpnia 2013 r. do stycznia 2014 r. oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że z całokształtu okoliczności można wywnioskować, że skarżący nie był w stanie zrozumieć, że niemożliwości zatrudnienia i długotrwała choroba musi być potwierdzana co miesiąc przez stosowne zaświadczenie lekarskie. Sytuacja skarżącego jest niezmienne trudna, uzasadnione jest twierdzenie, że nie ma perspektyw na jej poprawę. Dostarczane faktury za zakup leków, orzeczenie o niepełnosprawności i wiek skarżącego potwierdzają ciężki stan zdrowia skarżącego, a co za tym idzie brak możliwości zatrudnienia. Skarżący mimo istniejących utrudnień utrzymywał stały kontakt z organami administracji publicznej, zatem trudno mu zarzucić zawiniony brak współdziałania.

Głównym uchybieniem proceduralnym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, było nieprzesłuchanie skarżącego, który mógł wyjaśnić swą sytuację bytową oraz brak możliwości zatrudnienia. Organy opieki społecznej kontakt ze skarżącym ograniczyły do wysłania pod jego adres pism wzywających do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego, co jak wynika z kontekstu sprawy, w tym postawy skarżącego, nie było wystarczające, by skarżący zdawał sobie sprawę z istnienia wskazanego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 ppsa podniesiono trzy zarzuty naruszenia prawa: art. 113 § 1 ppsa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Zgodnie z art. 113 § 1 ppsa: "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Z treści przytoczonego przepisu wynika, że ma on charakter jedynie techniczny, kończy etap postępowania wyjaśniającego przed sądem administracyjnym. Dostateczne wyjaśnienie sprawy dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia zachowania reguł formalnych związanych z tokiem rozpoznawanej sprawy, a nie stopnia wyjaśnienia sprawy pod względem prawdy materialnej, czyli dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie może być mowy o naruszeniu art. 113 ppsa, jeżeli strona nie zgłaszała w postępowaniu sądowym wniosków dowodowych (postanowienie NSA z 23.4.2008 r., I FSK 698/06, akceptowane przez B. Dautera w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 525-526, uw. 2) a regulacja ta nie nadaje się na samodzielną podstawę kasacyjną (wyrok NSA z 17.10.2006 r., I FSK 56/06, aprobowany przez M. Jagielską, A. Wiktorowską i K. Zalasińską w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 514-515, nb 2). Naruszenie powołanego przepisu może mieć miejsce, jeśli przewodniczący zamknie rozprawę, gdy w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub w ogóle nie zamknie rozprawy, czy też gdy zamknie rozprawę, mimo że strony nie zostały o terminie rozprawy prawidłowo powiadomione lub złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie. Według autora skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu polega na zamknięciu sprawy niedostatecznie wyjaśnionej, podczas gdy istniała możliwość przesłuchania skarżącego oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania, a czynności te potwierdziłyby brak możliwości zatrudnienia skarżącego ze względu na jego stan zdrowia. Jak jednak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podkreśla, że to organ administracji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, nie przesłuchał skarżącego, nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zatem uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 113 § 1 ppsa dotyczy wskazanych przez skarżącego uchybień w postępowaniu administracyjnym, nie zaś sądowym. W postępowaniu sądowym skarżący nie zgłaszał wniosków dowodowych. Zarzut ten jest nietrafnie postawiony i uzasadniony.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa jest nieusprawiedliwiony, bowiem jest to przepis zawierający jedynie normy wynikowe i dlatego wskazany jako samodzielna podstawa kasacyjna nie mógł odnieść żadnego skutku.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa uzasadniony jest niewyjaśnieniem przez organ administracji sytuacji mieszkaniowej, materialnej i rodzinnej strony. Tymczasem podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku był brak współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej i niedotrzymywanie przez niego postanowień zawartego porozumienia, natomiast sytuacja mieszkaniowa, rodzinna i materialna skarżącego została należycie ustalona i wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Wskazane w skardze kasacyjnej środki dowodowe (wywiad środowiskowy; przesłuchanie skarżącego w charakterze strony) nie mogły zastąpić zaświadczenia lekarskiego o długotrwałej chorobie i niezdolności do pracy przez okres 30 dni, po dniu 4 września 2013 r. Także i ten zarzut nie mógł być uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia norm prawa materialnego.

Zarzut 1.a postawiony został niestarannie. Kontrola decyzji dokonywana jest w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydawania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności (art. 133 § 1 ppsa; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli wskazał precyzyjnie przywołane w zarzutach przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz.U. [z 2009 r.] nr 175, poz. 1362 ze zm.), gdy tymczasem w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz.U. z 2013 r., poz.182 ze zm.), które to brzmienie prawidłowo przywołał Prezydent w decyzji z [...] października 2013 r. i Sąd I instancji. Mimo tego uchybienia, zarzut ten nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 4, 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 ups polega według autora skargi kasacyjnej na uznaniu, że skarżący nie wypełnił obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy udostępniał organom opieki społecznej informacje na temat swej sytuacji zdrowotnej w postaci faktur za leki oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu trzeba wskazać, że poza sporem jest zawarcie przez skarżącego dnia [...] czerwca 2015 r. porozumienia z pracownikiem socjalnym. Zgodnie z tym porozumieniem, skarżący zobowiązał się do przedkładania organowi do dnia 10 każdego miesiąca imiennych faktur za zakupione leki oraz zaświadczenia lekarskiego ważnego 30 dni, stwierdzającego brak możliwości podjęcia zatrudnienia, od złożenia którego uwarunkowane jest uruchomienie pomocy w formie zasiłków celowych i okresowych. Pismem z dnia 15 lipca 2013 r., odebranym przez stronę dnia 2 sierpnia 2013 r. organ pomocy społecznej poinformował skarżącego o konieczności dostarczenia aktualnych zaświadczeń lekarskich o stosowanych lekach (z uwag na utratę ważności dotychczas przedkładanych zaświadczeń o stosowanych lekach, ważnych do 31 lipca 2013 r.), informując stronę, że warunkiem wypłaty przyznanych świadczeń jest dostarczenie zaświadczenia o długotrwałej chorobie i o niezdolności do pracy, wypełnionych przez lekarza, a także skutkach jego niedostarczenia, (wyznaczając pięciodniowy termin od dnia otrzymania niniejszego pisma) na złożenie brakujących dokumentów. Dnia 7 sierpnia 2013 r. skarżący złożył zaświadczenie lekarskie z 6 sierpnia 2013 r., stwierdzające że jest on niezdolny do pracy od 5 sierpnia 2013 r. do 4 września 2013 r.; skierowanie z 28 sierpnia 2012 r. na oddział chorób wewnętrznych; 3 zaświadczenia o konieczności stosowania leków w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. i 9 faktur VAT za leki z okresu od 8 czerwca 2013 r. do 4 sierpnia 2013 r. Pismem z 28 sierpnia 2013 r. skarżący ponownie załączył zaświadczenie lekarskie z 6 sierpnia 2013 r., stwierdzające że jest on niezdolny do pracy od 5 sierpnia 2013 r. do 4 września 2013 r. i kopię 3 zaświadczeń o konieczności stosowania leków w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. Pismem z 17 września 2013 r. skarżący złożył bezpośrednio Prezydentowi 10 kopii faktur VAT za leki z okresu od 24 lipca 2013 r. do 6 września 2013 r., lecz nie dostarczył zaświadczenia potwierdzającego niemożność podjęcia zatrudnienia dotyczącego okresu od miesiąca, w którym świadczenie ma być realizowane do dnia 10 tego następnego miesiąca, czyli za okres od 5 września 2013 r. przez kolejne 30 dni. Skarżący nie wskazał także na jakiekolwiek okoliczności, które stałyby na przeszkodzie uzyskaniu takiego zaświadczenia lub usprawiedliwiały jego niezłożenie. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "skarżący nie był w stanie zrozumieć, iż okoliczność niemożliwości zatrudnienia oraz długotrwałej choroby musi być potwierdzana co miesiąc przez stosowne zaświadczenie lekarskie", skoro wymóg taki wprost wynikał z porozumienia z [...] czerwca 2013 r., a pismami z 15 lipca 2013 r. i 13 września 2013 r. - przed wydaniem decyzji - Prezydent wzywał do uzupełnienia dokumentów i obszernie wyjaśniał skutki niedopełnienia tego obowiązku; wskazywał osobę – pracownika socjalnego, z którym skarżący miał obowiązek się skontaktować. Organ I instancji prawidłowo wypełnił wymóg należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 kpa). Ocena, czy w danej sprawie doszło do braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ups), wymaga każdoczesnej indywidualizacji. Ubiegający się o pomoc społeczną na koszt podatników nie może samodzielnie wybierać, które dokumenty przewidziane kontraktem socjalnym organowi pomocy społecznej przedłoży, a które nie. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że niedostarczenie przez skarżącego do 10 dnia każdego miesiąca wymaganego porozumieniem z [...] czerwca 2013 r. kolejnego zaświadczenia lekarskiego o długotrwałej chorobie i o niezdolności do pracy przez okres 30 dni po dniu 5 września 2013 r., mimo wezwań do złożenia takiego zaświadczenia i pouczeń o skutkach jego niezłożenia pismami z 15 lipca 2013 r. i 13 września 2013 r., prawidłowo zostało uznane przez organy orzekające w sprawie, za brak współdziałania strony, o którym stanowi art. 11 ust. 2 ups.

Brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a w szczególności niedotrzymywanie postanowień kontraktu socjalnego, mógł stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ups). Prezydent, wobec wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 2 ups, prawidłowo uchylił decyzję z [...] lipca 2013 r. – z dniem 1 października 2013 r. (art. 106 ust. 5 ups). Autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia art. 106 ust. 5 ups (ani w zarzutach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej; uchwała I OPS 10/09). Wskazany w zarzucie 1.a art. 106 ust. 4 ups w ogóle nie znajdował w sprawie zastosowania.

Nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niedotrzymania warunków porozumienia z [...] czerwca 2013 r. uzasadniać nieumiejętnością, czy nieporadnością skarżącego, gdyż co najmniej od 2010 r. wielokrotnie korzystał on z pomocy społecznej, w tym w ramach zawartych kontraktów socjalnych (przykładowo – sprawy z zakresu pomocy społecznej, ze skarg H.K., były w szczególności kontrolowane wyrokami: WSA w Gliwicach z 19.4.2011 r., IV SA/Gl 727/10 i NSA z 6.12.2011 r., I OSK 1348/11; WSA w Gliwicach z 2.9.2014 r., IV SA/Gl 1220/13, oddalającym skargę H.K. na decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzje Prezydenta z [...] lipca 2013 r., zmieniającą na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 2 ups, z dniem 1 maja 2013 r. decyzję Prezydenta z [...] kwietnia 2013 r. przyznającą zasiłek celowy na leki – wobec niedotrzymywania przez skarżącego postanowień wcześniejszego postanowienia z [...] grudnia 2012 r., obejmującego okres od grudnia 2012 r. do maja 2013 r.; cbosa). W toku szeregu spraw, toczących się z wniosków skarżącego przed organami pomocy społecznej bądź sądami administracyjnymi (cbosa; art. 106 § 4 ppsa), skarżący był zaznajamiany z procedurami i dobrze się w tych procedurach orientuje.

Dopiero po złożeniu koniecznych dokumentów zgodnie z zawartym porozumieniem (zaświadczenie lekarskie) można byłoby stwierdzić, czy skarżący spełniał wymogi art. 38 ust. 1 ups i do jakiej kwoty. W kontrolowanej sprawie decyzją z [...] października 2013 r. Prezydent powołał art. 38 i 106 ust. 5 ups, nie zaś art. 39 ups (jak to omyłkowo wskazał autor skargi kasacyjnej – s. 2, 6). Organy obu instancji – wbrew zarzutowi 1.b (s. 2 skargi kasacyjnej) - nie miały obowiązku stosowania art. 39 ups – w tym jego ustępu 2. Jedynie na marginesie należy podnieść, że sprawa w przedmiocie zasiłku celowego, kontrolowana była wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2015 r. IV SA/Gl 564/14 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2017 r., I OSK 1788/15 (cbosa). Czyni to zarzut naruszenia art. 39 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 7 i 8 ups w niniejszej sprawie nieuzasadnionym.

Wbrew stanowisku skarżącego – nie został on pozbawiony "całej dotychczasowej pomocy", bowiem decyzja z [...] lipca 2013 r. została uchylona z dniem 1 października 2013 r. a skarżący uzyskał świadczenia z tej decyzji za okres do dnia 30 września 2013 r.

Na podstawie art.184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie odrębnego wniosku (art. 250 § 1 i art. 258 § 2 pkt 8 ppsa).