Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 655/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skarg A. K. i R. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku wybudowanego na granicy działek ogrodowych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

A. K. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) nr [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej - PINB) z dnia [...] r. nr [...]. Wskazaną decyzją organ nakazał rozbiórkę budynku wybudowanego na działce 6/26 AM-5 obręb Z. przy ulicy S. we W. na granicy działek ogrodowych nr 108 i 109 na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "Z.", kolonii "D." bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Skargę na tę samą decyzję złożył także R. K., działający przez profesjonalnego pełnomocnika. Obie skargi z racji tożsamości ich przedmiotu zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Przedłożone łącznie ze skargami akta administracyjne dokumentują następujący przebieg postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego.

Rodzinny Ogród Działkowy "Z." (dalej ROD "Z.") pismem z dnia 16 listopada 2010 r. zwrócił się do PINB z wnioskiem o interwencję w sprawie "altan" nieprawidłowo wybudowanych przez użytkowników działek nr 108 i 109, a to A. K. i R. K. na terenie kolonii "D." w ROD "Z.".

W dniu 29 października 2012 r. PINB, po uprzednim zawiadomieniu i wezwaniu pismem z dnia 16 października 2012 r. do uczestnictwa w czynności, dokonał kontroli na terenie wskazanych działek. Podczas rzeczonego dowodu ujawniono, że na terenie działek obecnie oznaczonych jako nr 108 i 109 znajduje się dwukondygnacyjny budynek o konstrukcji murowanej, trwale związany z gruntem, o wymiarach w rzucie: 8,20mx6,35m oraz wysokości do krawędzi dachu: 3,62m. Posiada on fundament oraz jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Wysokość mierzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się w pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do wysokości kalenicy wynosi 5,63m.

Po ustaleniu stron postępowania i zawiadomieniu ich o wszczęciu postępowania w sprawie w oparciu o art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej – k.p.a.) PINB, po uprzednim zawiadomieniu, w dniu 14 stycznia 2014 r. dokonał oględzin i kontroli budynku na działce nr 108 i 109 w ROD "Z.", kolonii "D.". Na wskazane oględziny stawiła się jedynie żona R. K., która oddaliła się z miejsca oględzin po przekazaniu kontrolującym dokumentów. Konsekwencją takiego zachowania inwestorów była niemożliwość przeprowadzenia czynności wewnątrz budynku, a tym samym potwierdzenie jego funkcji użytkowej. PINB następnie przeprowadził dowód z przesłuchania świadka Z. P., członka zarządu ROD "Z.", który zeznał, że przedmiotowe roboty budowlane rozpoczęły się na przełomie 2009 i 2010 r.. Początkowo powstała połowa obiektu, a następnie do niej dobudowano drugą część. Inwestorami byli bracia R. K. i A. K.. Świadek zeznał, że na obiekt w wybudowanym kształcie inwestorzy nie mieli odpowiedniego zezwolenia zarządu ROD "Z.". Obiekt nie spełnia bowiem warunków altany normatywnej, na wybudowanie, której potrzebne jest jedynie powiadomienie ROD. Taka sytuacja spowodowała konflikt między inwestorami, a zarządem ROD "Z.", co doprowadziło do podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] r. o pozbawieniu członkostwa inwestorów w ROD "Z.". Od tej uchwały inwestorzy odwołali się do Okręgowej Komisji Rozjemczej.

Kontynuując postępowanie administracyjne PINB w dniu 13 kwietnia 2015 r. po raz kolejny próbował przeprowadzić oględziny. Ponownie z uwagi na niestawiennictwo użytkowników działek niemożliwe było przeprowadzenie czynności, w tym stwierdzenie funkcji użytkowej budynku. W takim stanie rzeczy PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) (dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 k.p.a. nakazał Polskiemu Związkowi Działkowców (dalej PZD) rozbiórkę budynku wybudowanego na granicy działek nr 108 i 109 na terenie ROD "Z.", kolonii "D.", z uwagi na brak wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyli PZD oraz A. K..

DWINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W trakcie dalej prowadzonego postępowania PINB w dniu 27 lipca 2016 r. podjął kolejną próbę przeprowadzenia kontroli na terenie działek 108 i 109 w ROD "Z.", kolonii "D.". Ponownie dostęp do działek był jednak niemożliwy z powodu nie uczestnictwa inwestorów. Następnie PINB wyznaczył oględziny terenu na dzień 22 sierpnia 2016 r., o czym zawiadomiono inwestorów. Bracia A. K. i R. K. ponownie nie udostępnili terenu organowi, co spowodowało przeprowadzenie czynności jedynie w zakresie w jakim było to możliwe z terenu ulicy Ś., z uwagi na zmianę furtki, do której kluczami nie dysponowali już przedstawiciele ROD "Z.". W toku oględzin ustalono, że wejścia do budynku zlokalizowane jest od ulicy Ś., budynek jest pokryty dachem dwuspadowym. W szczególności stwierdzono, że budynek posadowiony na granicy dwóch działek posiada jeden komin, brak jest również widocznego ogniomuru wychodzącego ponad połacią dachu. W trakcie tych oględzin przedstawicielki PZD Okręgowego Zarządu we W. : E. G. oraz J. Ż. oświadczyły, że w lutym 2015 r. przeprowadziły wizję na terenie posesji ponieważ furtka była wówczas otwarta. Do środka budynku nie zostały wpuszczone przez kobietę, która przebywała wewnątrz. Kobieta ta przemieściła się nie wychodząc z budynku od strony Ś. do części usytuowanej od strony wałów i tam zasłoniła rolety w oknach balkonowych. Kolejny raz PINB wyznaczył termin oględzin na 17 października 2016 r.. Podczas tej czynności ponownie inspektorzy nie zostali wpuszczeni na teren posesji.

PINB przeprowadził formalnie przesłuchanie E. G. oraz J. Ż., których zeznania wskazywały na istnienie połączenia pomiędzy częściami budynku znajdującego się na działkach nr 108 i 109 umożliwiającego swobodne przemieszczanie się z jednej części do drugiej. W poczet materiału dowodowego zaliczono również dokumentację sporządzoną przez J. K. – wiceprzewodniczącego Okręgowej Komisji Rozjemczej PZD we W., z której wynika, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi 74,66m² , z czego 24m² stanowiła powierzchnia podcieni wykonanych przy wejściach usytuowanych po przeciwległych stronach budynku.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał A. K. oraz R. K. rozbiórkę budynku wybudowanego na granicy przedmiotowych działek, z uwagi na brak wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji inwestorzy wnieśli odwołanie.

DWINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego przytoczono przebieg postępowania wymieniając zarówno ustalenia poczynione przez organ jak i wydane dotychczas rozstrzygnięcia i ich motywy. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 oraz art. 30 ustawy. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu w chwili rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu, budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach i do 35 m² poza granicami miast oraz wysokości do 5 metrów przy dachach stronnych i do 4 metrów przy dachach płaskich, nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z obecnie obowiązująca definicją altany działkowej, zawartą w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 oraz z 2015 r. poz. 528) to wolnostojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taka funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 3 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m². Słusznie PINB uznał, że w toczącym się postepowaniu nie mamy do czynienia z obiektem spełniającym powyższe kryteria. Organ wskazał, że najpierw na działce nr 108 został wybudowany budynek murowany, którego wysokość nie przekraczała 5 m, o powierzchni zabudowy 25 m², a następnie na działce nr 109 dobudowano jego kolejną część, a nie dodatkową samodzielną całość, o tych samych parametrach. Efektem tych zabiegów było powstanie obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy ok. 50 m². Takie wnioski wyciągnięto po analizie treści odpowiedzi PZD z dnia 3 grudnia 2012 r. na pozew A. K., dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy, a także zeznań E. G.. Organ wskazał także, że istnienie obiektu jest niedopuszczalne w świetle regulacji ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tym samym niemożliwym jest zastosowanie wobec niego procedury legalizacji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego.

Ze wskazanym orzeczeniem nie zgodzili się inwestorzy, składając dwie osobne skargi na powyższa decyzję.

A. K. zarzucił naruszenie przez organ art. 7, art. 7a, art. 75 § 1, art. 107 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że organ nie wyjaśnił w decyzji pojęcia samowoli budowlanej, ani nie ustalił kto się miał jej dopuścić. Podkreślił, że on wybudował swoją altankę zgodnie z przepisami, a jedynie dobudowana do niej część spowodowała naruszenie przepisów. Naruszenia art. 107 k.p.a. skarżący upatruje w niewskazaniu w decyzji strony zobowiązanej oraz w braku pouczenia, o którym mowa w art. 107 § 1 ust. 9 k.p.a. W nawiązaniu do tego zarzutu podniesiono również, że decyzja PINB została skierowana do nieistniejącego podmiotu, a to do A. i R. K.. Inwestorzy prowadzili dwie osobne inwestycje, z których jedna zakończyła się wcześniej, bo już w 2009 r.. Skarżący wskazał także, że Sąd Apelacyjny we W. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] uchylił wyrok Sądu Okręgowego we W., oraz uchylił uchwałę zarządu ROD o pozbawieniu skarżącego członkostwa i użytkowaniu działki nr 108. W uzasadnieniu skargi A. K. podnosi ponadto twierdzenia o niewiarygodności zeznań E. G. i J. Ż.. A. K. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 61 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) (dalej p.p.s.a.) oraz o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji.

R. K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, w swojej skardze podniósł zgoła odmienne argumenty, zarzucając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w sprawie, poprzez kierowanie korespondencji na niewłaściwy adres. Kolejnym zarzutem podniesiono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin w środku wybudowanej altanki. Podobnie jak jego brat wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, następnie o jej uchylenie w całości. Uzasadniając zarzuty R. K. wskazał, że zamieszkuje na terenie innego województwa i nie został prawidłowo zawiadomiony o toczącym się postępowaniu. Dowiedział się o nim dopiero w rozmowie z bratem w dniu 23 sierpnia 2017 r..

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie uznając zarzuty w nich zamieszczone za bezzasadne.

Postanowieniem nr [...] DWINB działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. oraz ar. 123 k.p.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2018 r. skarżący A. K. przedłożył zdjęcia altan, kopię wyroku Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...], zezwolenie zarządu ROD na wybudowanie altany na granicy działek nr 108 i 109 oraz decyzję PZD o przyjęciu w poczet członków R. K., wniósł także o zwrot kosztów procesu według norm przypisanych.

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. pełnomocnik R. K. wniósł o uwzględnienie skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania, a to Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręg we W., wniósł o oddalenie obu skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargi są niezasadne.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 p.p.s.a. O ile sąd nie dopatrzy się takiego naruszania oddala skargę stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi wniesionej przez A. K. stwierdzić należy, że w sprawie nie ma znaczenia rozbieżność czasowa przeprowadzania poszczególnych etapów inwestycji. Konsekwencją realizacji takiego, a nie innego zamierzenia budowlanego przez inwestorów było powstanie jednej budowlanej całości, co do powiązań konstrukcyjnych jak i funkcjonalnych. Nie sposób zatem różnicować powierzchnię poszczególnych części budynku, skoro funkcjonują one jako jedna całość, z możliwością przemieszczenia się pomiędzy poszczególnymi pomieszczeniami bez wychodzenia na zewnątrz. Okoliczność ta została potwierdzona dowodowo (dowód z przesłuchania świadków), zaś inwestorzy negując tę okoliczność nie są w stanie nie tylko rzeczowo przeciwstawić się temu stanowisku, ale obiektywnie oceniając ich postawę, wręcz uniemożliwiają potwierdzenie lub wykluczenie tego faktu przez uniemożliwianie przeprowadzenia dowodu z oględzin, o co nieskutecznie zabiegał organ I instancji.

Wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do naruszenia wskazanych zbiorczo artykułów k.p.a.. Zarówno PINB, jak i DWINB w sposób wnikliwy przeprowadzili wykładnię przepisów prawa materialnego, zasadnie wykazując, że budynek posadowiony na granicy działek jest obiektem, na który wymagane było wydanie pozwolenia na budowę. Uzasadnienie zarzutów naruszenia art. 7 i 7a k.p.a. poprzez niewyjaśnienie pojęcia samowoli budowlanej nie znajduje potwierdzenia w analizie motywów decyzji. Pokreślenia wymaga, że pojęcie "samowoli budowlanej" nie jest terminem języka prawnego, a prawniczego i oznacza nic innego jak inwestycję prowadzoną bez pozwolenia na budowę, gdy pozwolenie takie było wymagane. Jak ustalono obiekt wzniesiony na granicy działek nr 108 i 109 spełniał cechy budynku, na który wymagane było pozwolenie na budowę. Jednocześnie zatem obiekt stanowił samowolę budowlaną, co stanowi przesłankę do podjęcia decyzji o rozbiórce. Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie orzeczeń stanowi art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do ust. 1 omawianego artykułu organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę budynku lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Z powyższych przepisów wynika, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Stosownie do art. 2 ust. 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych altana działkowa to wolnostojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 3 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m².

Jak wynika z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie organ miał do czynienia z budynkiem o powierzchni zabudowy 74,66m² (co wynika z dokumentacji sporządzonej przez członków Okręgowej Komisji Rozjemczej PZD). Jak ustalono obie części budynku nawet gdyby spełniały cechy zabudowy bliźniaczej, to i tak powierzchnia każdego z nich wynosiłaby 37,33m². Obiekty nie były wolnostojące, a ponadto ich wysokość wynosi 5,63m. Budynek posiada jeden komin, brak jest widocznego ogniomuru wychodzącego ponad połacią dachu. Nie sposób zatem odmówić zasadności przeprowadzonej przez PINB subsumpcji prawnej i uznaniu przez ten organ, że obiekt posadowiony na granicy działek nr 108 i 109 nie jest altaną działkową. Sąd nie dostrzega także sprzeczności, podnoszonej w uzasadnieniu skargi, w zeznaniach członków zarządu ROD "Z." oraz członków Okręgowej Komisji Rozjemczej PZD z zeznaniami E. G. i J. Ż.. Sam fakt zeznawania na temat zdarzenia po długim czasie od jego zaistnienia nie może sam z siebie prowadzić do podważenia wiarygodności takiego dowodu.

Zasadnie zatem wskazał PINB, że mamy do czynienia z budynkiem wolnostojącym, który w okolicznościach danej sprawy nie może zostać poddany procedurze legalizacji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Konstatacja ta wynika z faktu, że przepisy wskazanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie przewidują możliwości posadowienia takiego budynku na terenie rodzinnych ogródków działkowych. W żadnym razie zatem nie ma możliwości zalegalizowania budynku na wskazanym terenie, stąd koniecznym jest przeprowadzenie jego rozbiórki w myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarga zawiera również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący nie uzasadnia tego zarzutu niemniej jednak należy zauważyć, że jest on zupełnie bezpodstawny. PINB zawiadomił A. K. o wszczęciu postepowania administracyjnego pismem z dnia 16 października 2012 r. na adres ul. S. we W.. Korespondencja ta została odebrana przez E. K., żonę skarżącego w dniu 22 października 2012 r., ponieważ adresata nie zastano w domu. Przedmiotowe zawiadomienie z pewnością zostało przekazane skarżącemu skoro pismem z 22 października 2012 r. zwrócił się do PINB z prośbą o przełożenie terminu oględzin. Kolejne pisma były kierowane przez organ także na ten adres. Część z tej korespondencji nie była podejmowana w terminie, w związku z czym zasadnie przyjmowano fikcję doręczenia wynikającą z art. 44 k.p.a. Pismo z dnia 2 marca 2015 r., w którym organ wezwał do udostępnienia obiektu w celu przeprowadzenia oględzin zostało osobiście odebrane przez A. K. w dniu 16 marca 2015 r.. Skarżący był informowany o każdym planowanym terminie oględzin, doręczono do jego rąk również decyzję PINB nr [...], uchyloną następnie przez DWINB decyzją nr [...]. W dalej toczącym się postępowaniu także został on zawiadomiony o planowanych oględzinach pismem z dnia 29 lipca 2016 r., które odebrał osobiście 16 sierpnia 2016 r.. Podobnie wezwania do udostępnienia przedmiotu oględzin były mu doręczane osobiście. Skarżący został także poinformowany pismem z dnia 26 września 2016 r., które odebrał osobiście w dniu 4 października 2016 r., a które to pismo zawiadamiało go jako stronę postępowania o przeprowadzeniu przesłuchania E. G. w charakterze świadka. Tego samego dnia otrzymał również tożsame zawiadomienie o przesłuchaniu J. Ż.. W końcu został powiadomiony również o możliwości przeglądania akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego pismem z dnia 9 stycznia 2017 r., które odebrał osobiście w dniu 18 stycznia 2017 r..

Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Tak więc organ administracji prowadzący postępowanie powinien powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić im dostęp do akt sprawy (art. 73 i 74 k.p.a.) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78 k.p.a.), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1 k.p.a.), umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 k.p.a.).

A. K. był zatem prawidłowo informowany o wszystkich czynnościach postępowania administracyjnego. Brał w nim czynnie udział także poprzez składanie wniosków o umorzeniu postępowania, o jego zawieszenie. Nie sposób zatem mówić o naruszeniu przez organ zasady czynnego udziału w postępowaniu.

Trudno także czynić w stosunku do organów administracji zarzut naruszenia art. 13 k.p.a. poprzez niedążenie do polubownego załatwienia sprawy. Wspomnieć w tym kontekście należy jedynie, że nie jest dopuszczalne zawarcie ugody między stroną, a organem administracji publicznej (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII , Opublikowano: WKP 2017). Propozycja skarżącego dotycząca polubownego załatwienia sprawy nie mogła spotkać się z przychylną reakcją organu, który zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działa na podstawie i w granicach prawa.

Nie zasługują na uznanie również argumenty skarżącego w zakresie w jakim podnosi on nieprawidłowe wskazanie strony postępowania, jako nieistniejącego podmiotu zbiorowego, a to A. i R. K.. Stwierdzić należy, że skoro obaj bracia byli inwestorami, to obaj powinni zostać adresatami decyzji o rozbiórce zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego. Jak już wyżej wskazano, brak tożsamości czasowej prowadzenia poszczególnych części inwestycji budowlanej nie ma znaczenia dla oceny wybudowanego budynku, jako jednej całości. Nie ma przy tym również znaczenia fakt późniejszego nabycia członkostwa przez R. K. w ROD "Z.". Nabycie członkowska w zrzeszeniu nie może być przecież oceniane z punktu widzenia czasu realizacji robót budowlanych, w stosunku do których formalnie winna być udzielona zgoda zarządu, w sytuacji gdy bez względu na czas realizacji poszczególnych etapów inwestycji, faktycznie zrealizowano obiekt budowlany powiązany konstrukcyjnie i funkcjonalnie, a co w sprawie najbardziej istotne, z naruszeniem parametrów technicznych dopuszczalnych na terenie ogrodów działkowych.

Oczywiście niezasadnym jest też zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia o trybie zaskarżenia decyzji DWINB nr [...] z dnia [...] roku. Decyzja ta zawiera stosowne pouczenia na stronie 9.

W dalszej kolejności stwierdzić należy, że sprawa tocząca się przed Sądem Okręgowym we W. o sygn. akt [...], a następnie przed Sądem Apelacyjnym we W. o sygn. akt [...] zakończona wyrokiem z dnia [...] r. dotyczyła zaskarżenia uchwały Zarządu ROD "Z." o pozbawienia A. K. członkostwa w Polskim Związku Działkowców. Postępowanie to toczyło się przed sądami powszechnymi i dotyczyło legalności wskazanej uchwały. Ustalenie nieważności uchwały zarządu ROD nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie decyzji o rozbiórce budynku.

Przechodząc do analizy zarzutów prezentowanych w skardze wniesionej przez R. K., ocenić należy, że także twierdzenia zawarte w tej skardze są niezasadne.

Zarzut niezapewniania czynnego udziału skarżącego w postępowaniu, poprzez kierowanie korespondencji na niewłaściwy adres poczytać należy jako bezpodstawny. Skarżący uznał to za naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a.

Nie można przecież tracić z pola widzenia faktu, że organ zawiadomił skarżącego o prowadzonym postępowaniu pismem z dnia 14 grudnia 2013 r., które pod adresem ul. Ż. we W. odebrał pełnoletni domownik D. K.. Pod właściwą treścią pisma widniało stosowne pouczenie o konieczności informowania organu prowadzącego postępowania o zmianie adresu, a także o skutkach zaniedbania tego obowiązku wynikających z art. 41 § 2 k.p.a. Kolejne pisma kierowane do R. K. również były odbierane przez D. K.. Wskazane pisma musiały być przekazywane skarżącemu, skoro ten w dniu 31 grudnia 2013 r. stawił się w PINB w celu przeglądania akt postępowania administracyjnego. Podobnie pod ten adres kierował korespondencję zarząd ROD "Z.", która była odbierana osobiście przez skarżącego. R. K. pismem z dnia 6 maja 2014 r. poinformował Komisję Rozjemczą przy ROD "Z." o zmianie adresu do korespondencji na ul. Ś., [...]. Pismo to dotarło do PINB 4 marca 2015 r. o czym świadczy odpowiednia adnotacja pracownika organu. W podobnym czasie, a to 2 kwietnia 2015 r. wpłynęło do PINB pismo D. K., która informowała, że skarżący nie mieszka już przy ul. Ż. we W.. Z uwagi na powyższe dalszą korespondencję kierowano pod adres ul. Ś. we W. Wkrótce okazało się, że skarżący nie przebywa pod tym adresem od pewnego czasu. W związku z tym PINB w dniu 23 kwietnia 2015 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego W. z wnioskiem o udostępnienie danych adresowych R. K.. Nie uzyskano jednak satysfakcjonującej odpowiedzi. Urząd Miejski nie dysponował informacjami o miejscu stałego i czasowego zameldowania R. K.. Konsekwencją takich ustaleń była konieczność zastosowania art. 41 § 2 k.p.a., który stanowi, że w razie niepoinformowania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu przez stronę doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Kolejne pisma zatem były kierowane zarówno pod adres ul. Ż., jak i ul. Ś. we W.. Wskazać w tym miejscu należy, że wystarczyło kierować pisma na adres przy ulicy Ż. we W., bowiem nie sposób uznać wspomnianego pisma R. K. z dnia 6 maja 2014 r. za zadośćuczynienie obowiązkowi z art. 41 § 1 k.p.a. Skarżący skierował bowiem to pismo do Komisji Rozjemczej przy ROD "Z.", a nie do właściwego organu. Niemniej jednak kierowanie przez organy pism na dwa adresy skarżącego dostępne dla organów dowodzi daleko posuniętego dążenia przez organy do doręczenia korespondencji jej adresatowi, mimo ignorowania przez niego obowiązku informowania o zmianie adresu dla doręczeń.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zastosowanie domniemania o doręczeniu pisma pod dotychczasowym adresem (art. 41 § 2 k.p.a.) jest dopuszczalne, gdy zostały spełnione łącznie następujące przesłanki:

1. strona (przedstawiciel strony lub pełnomocnik) zmieniła w toku postępowania administracyjnego adres lub adres elektroniczny bez powiadomienia organu administracji orzekającego w sprawie;

2. doręczenia dokonano pod dotychczasowym adresem lub adresem elektronicznym;

3. strona (przedstawiciel strony lub pełnomocnik) została pouczona przez organ administracji o obowiązku powiadomienia organu o zmianie adresu lub adresu elektronicznego i skutkach niedopełnienia tego obowiązku (zob. np. wyrok NSA z 8 maja 2012 r., II GSK 490/11, LEX nr 1244708).

Jak wykazano wyżej wszystkie trzy przesłanki zaszły w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącego R. K.. Pokreślenia wymaga także, że doręczenie pisma, w rozumieniu komentowanego przepisu, będzie polegać także na tzw. doręczeniu zastępczym, unormowanym w art. 44 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII , Opublikowano: WKP 2017).

Kolejny zarzut sformułowany w skardze R. K., a to naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin wewnątrz przedmiotowego budynku także nie znajduje uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy. Otóż, jak wielokrotnie wcześniej wskazywano, PINB przeprowadził kilka prób kontroli i oględzin, które były poprzedzane skutecznym informowaniem stron postępowania o planowanych czynnościach. Czynności te nie zostały przeprowadzone ponieważ inspektorzy budowlani nie zostali wpuszczeni do środka przez inwestorów. Mając na uwadze to, że organ postępowania administracyjnego nie dysponuje skutecznymi środkami przymusu właściwymi dla procedury karnej, ustalenia faktyczne zostały poczynione w oparciu o dostępny materiał dowody. Organ administracji publicznej, jest zobowiązany w myśl art. 77 § 1 k.p.a. do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Nie sposób zatem czynić zarzutu organowi z powodu oparcia części swoich ustaleń na zeznaniach świadków. Ograniczenie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim brak przeprowadzenia szczegółowych oględzin budynku, jest wynikiem obstrukcyjnej postawy skarżących, którzy przez cały tok postępowania, będąc wielokrotnie do tego wzywani, nie umożliwili inspektorom wejścia na teren posesji. Uzasadnione w tym miejscu jest przytoczenie art. 80 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślić także należy, że skarżący, jak to wcześniej przytoczono, byli właściwe zawiadamiani o terminach przesłuchania świadków, a także o możliwości przeglądania akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Z tylko sobie wiadomych powodów inwestorzy nie skorzystali z tych uprawnień. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że PINB nie mógł poczynić ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Dokonana przez Sąd ocena rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego nie daje podstaw do przyjęcia aby DWINB uchybił zasadom procedury administracyjnej znajdującym zastosowanie w toku postępowania odwoławczego. Oprotestowana skargami decyzja wskazuje na dokonanie przez organ II instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i zastosowania poprawnej argumentacji przy ocenie przyczyn utrzymania w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Dotychczas powiedziane sprawia, że - zdaniem Sądu w składzie orzekającym - prawidłowo organy nadzory budowlanego uznały, że skarżący dokonali samowoli budowlanej, w zakresie budowy budynku i w konsekwencji orzeczenie wydane w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należało uznać za prawidłowe. Powyższe wskazuje, że na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi podlegały oddaleniu.

Mimo wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów Sąd nie uwzględnił tego żądania, gdyż art. 200 p.p.s.a. przewidujący zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa uprawnienie to przewiduje tylko dla skarżącego.