Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 438/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 152, art. 145 par. 1 lit. a i lit.c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 162 par. 1 pkt 1, art. art. 16 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 155, art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 2, art. 106 ust. 5, art. 54, art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 87 poz 506
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania M. K. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 152 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 października 2010 r. decyzji własnej z dnia [...] o skierowaniu M. K. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie przy ul. A 5 m. 2 w Ł.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] Wojewódzki Zespół Pomocy Społecznej w Ł. skierował M. K. do Domu Pomocy Społecznej przy ul. A 5 m. 2, prowadzonego przez Towarzystwo Przyjaciół "A". Miasto Ł., reprezentowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, zlecało Towarzystwu Przyjaciół "A" realizację zadania z zakresu pomocy społecznej na podstawie umowy z dnia 20 stycznia 2009 r. Oświadczeniem z dnia 23 sierpnia 2010 r. Miasto Ł. rozwiązało umowę ze skutkiem na dzień 30 września 2010 r. W związku z tym od dnia 1 października 2010 r. Towarzystwo Przyjaciół "A" prowadzi prywatny, tj. nie prowadzony na zlecenie Miasta Ł. dom pomocy społecznej na podstawie zezwolenia warunkowego Wojewody [...]. Nadto wyjaśniono, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. nie ma podstaw do zawarcia umowy z "A", jako domem prowadzonym przez podmiot niepubliczny, na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wyjaśniono także, iż w dniu wypowiedzenia umowy przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. oraz w dniu rozwiązania umowy Towarzystwo Przyjaciół "A" nie posiadało zezwolenia Wojewody [...] na prowadzenie domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] cofnął zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej przez Towarzystwo Przyjaciół "A". Decyzja Wojewody [...] została utrzymana w mocy przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] Na dzień rozwiązania umowy, tj. 30 września 2010 r. rozstrzygnięcie Ministra Pracy i Polityki Społecznej było ostateczne, jednakże z uwagi na wniesienie przez Towarzystwo skargi od decyzji drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] wstrzymał wykonanie własnej decyzji do czasu sądowej kontroli administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt. I SA/Wa 2371/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji.

Prezydent Miasta Ł. ustalił ponadto, iż obecnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej. Od dnia 1 października 2010 r. Towarzystwo Przyjaciół "A" nie realizuje już zadania prowadzenia domu pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie przy ul. A 5 m. 2 w Ł. na zlecenie Ośrodka.

Organ wyjaśnił, że podstawą prawną realizacji zadania prowadzenia domu pomocy społecznej na zlecenie Miasta Ł. była umowa z dnia 20 stycznia 2009 r., zaś wobec jej rozwiązania odpadła podstawa prawna dająca możliwość realizacji decyzji. Skoro bowiem Miasto rozwiązało umowę, a wobec istotnych zastrzeżeń co do funkcjonowania domu pomocy społecznej nie ma możliwości nawiązania nowego stosunku prawnego, wyczerpuje to niewątpliwie przesłankę bezprzedmiotowości decyzji. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej, jako bezprzedmiotowej, wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa, tj. od dnia 1 października 2010 r.

W przekonaniu organu I instancji nie jest możliwe skierowanie i ponoszenie odpłatności za pobyt podopiecznego w placówce na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż wymagałoby to zawarcia nowej umowy, co w obliczu stwierdzonych nieprawidłowości i zaistniałych okoliczności nie może być akceptowane. Co więcej, zgodnie z tym przepisem skierowanie w tym trybie możliwe jest jedynie w przypadku braku wolnych miejsc w domach pomocy społecznej prowadzonych przez lub na zlecenie gminy/powiatu. W zaistniałych okolicznościach sytuacja taka nie wystąpiła wobec zabezpieczenia podopiecznemu miejsca w Domu Pomocy Społecznej przy ul. B 4/6 w Ł., placówce tego samego typu, prowadzonej przez Miasto Ł.. Propozycja została przedstawiona opiekunowi prawnemu podopiecznego, jednakże nie wykazał on woli współpracy w powyższym zakresie, rezygnując z przeniesienia podopiecznego, co skutkowało umorzeniem na mocy decyzji z dnia [...] postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia podopiecznego w Domu Pomocy Społecznej przy ul. B 4/6 w Ł.. W tej sytuacji decyzja z dnia [...] stała się bezprzedmiotowa.

W odwołaniu od tej decyzji M. K. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania podnosząc zarzut naruszenia:

1) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, skutkującą wygaszeniem decyzji z dnia [...] z dniem 1 października 2010 r., w sytuacji gdy przesłanki wygaszenia decyzji nie zachodziły;

2) art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie jednej z przesłanek stwierdzenia wygaszenia decyzji administracyjnej, tj. istnienia przepisu prawnego albo interesu społecznego lub interesu strony uzasadniającego wygaszenie decyzji.

Zdaniem odwołującego organ błędnie ustalił, zarówno podstawy jak i datę powstania bezprzedmiotowości decyzji, a nadto pominął ustalenie, czy wygaszenie decyzji z datą wskazaną w jej sentencji wynikać miało z nakazu przepisu prawa, czy też służyć interesowi społecznemu lub interesowi strony.

Podstawę prawną decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej "A" stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. (Dz. U. nr 87, poz. 506 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tejże ustawy, a nie umowa cywilnoprawna. Strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż z chwilą wypowiedzenia umowy na prowadzenie domu pomocy społecznej z podmiotem niepublicznym, odpadła podstawa prawna wygaszanej decyzji. Sam fakt zapewnienia przez organ miejsca dla M. K. w innym domu pomocy społecznej mógłby mieć znaczenie w przypadku zmiany decyzji o skierowaniu M. K. do "A" przez przeniesienie go do domu pomocy społecznej na ul. B w Ł.. Jednak mimo początkowego wydania decyzji administracyjnej takiej właśnie treści, organ stwierdził brak przesłanek do przeniesienia podopiecznego do innego DPS i umorzył postępowanie w sprawie. Dodatkowo wskazano, że do przeniesienia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej niezbędna jest jej zgoda. Takiej zgody jednak od M. K. organ nie uzyskał. Ustalenie przez organ w drodze decyzji, że zachodzą warunki do skierowania danej osoby do niepublicznego domu pomocy społecznej na czas nieokreślony, stwarza po stronie wnioskodawcy identyczne uprawnienia, jakie posiada osoba kierowana do publicznego domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie różnicują uprawnień osób skierowanych do publicznych i niepublicznych DPS. Nie przewidują również sytuacji, w której organ byłby uprawniony do przenoszenia raz skierowanych do danej placówki osób, bez ich zgody, z powodu zwolnienia się miejsca w innym domu pomocy społecznej lub z powodu zmiany preferencji finansowania przez gminę podmiotów prowadzących niepubliczne placówki opieki całodobowej. Tym bardziej ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje sytuacji dowolnego, uznaniowego, decydowania przez gminę o pozbawieniu osoby skierowanej do domu pomocy społecznej prawa do pobytu w takim domu. Taka możliwość w ocenie odwołującego się prowadziłaby do pozbawiania osób niepełnosprawnych prawa do zabezpieczenia egzystencji przez Państwo (art. 69 Konstytucji RP).

Podniesiono ponadto zarzut, iż placówka, do której skierowano M. K. nieprzerwanie prowadzi usługi w zakresie domu pomocy społecznej, a sam fakt, iż nie jest to dom prowadzony na zlecenie gminy, nie wyłącza możliwości pobytu tam skarżącego, ani tym bardziej finansowania przez gminę kosztów jego utrzymania. Odwołujący się zarzucił, że organ wydając zaskarżoną decyzję, zaniechał ustalenia, czy stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji wynikało z nakazu prawa, czy też służyć miało interesowi społecznemu czy interesowi strony. Stwierdzenie zaś wskazanej okoliczności było niezbędne do wydania decyzji wygaszającej. Powyższy brak stanowi, w ocenie strony, oczywiste naruszenie art. 107 § 1 i art. 7 k.p.a.

Nadto podniesiono, że z zebranego w spawie materiału dowodowego wynika, iż wygaszenie decyzji o skierowaniu M. K. do domu pomocy społecznej "A" z datą 1 października 2010 r. nie tylko nie wynikało z żadnego przepisu prawa, ale było sprzeczne zarówno z interesem społecznym, jak i z interesem strony, bowiem w trakcie kilkunastomiesięcznego prowadzenia postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji z dnia 1 października 1993 r. organ nigdy nie przeprowadzał dowodów mających na celu wskazanie, iż stan zdrowia M. K. oraz jego samodzielności życiowej pozwalał na pozbawienie go uprawnień do domu pomocy społecznej z dniem 1 października 2010 r. Nie stwierdzono również innych przesłanek, które powodowałby konieczność wzruszenia decyzji z [...], jak chociażby marnotrawienie przez uprawnionego przyznanej mu pomocy. Zatem, to wygaszenie skierowania tego podopiecznego do "A" spowodowało bezprawne pozbawienie go podstawowej opieki i utrzymania zagwarantowanych ustawą o pomocy społecznej. Doszło bowiem do sytuacji, w której osoba uzależniona od pomocy Państwa, została bez własnej winy, nagle jej pozbawiona. Stwierdzenie wygaszenia decyzji z dnia [...] skutkowało również naruszeniem interesu społecznego. W interesie społecznym leży należyte wywiązywanie się przez organy administracji z ustawowo nałożonych na nie obowiązków, a w szczególności z obowiązków, które organy administracji, mocą własnej decyzji, na siebie przyjmują. Taki obowiązek w niniejszej sprawie precyzuje względem gminy art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, wskazując, iż do zadań własnych gminy należy "kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu". Decyzją z dnia [...] organ przyjął na siebie wskazany obowiązek względem M. K.. Nieuzasadnione zaprzestanie wykonywania obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt we wskazanym przez gminę domu pomocy społecznej, narusza zatem interes społeczny, burząc zaufanie społeczne, że to decyzja administracyjna służyć ma realizowaniu żądań, nałożonych przez prawo na organy administracyjne, a nie uchylaniu się od nich.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając między innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. art. 25 ust. 1, 5 i 6, art. 59 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 15 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności organizacji pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 234, poz. 1536 ze zm.) - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że rozwiązanie przez Miasto umowy zlecającej zadanie prowadzenia domu pomocy społecznej wskutek stwierdzonych nieprawidłowości bezsprzecznie stanowi istotną zmianę stanu prawnego, bowiem z tego względu placówka prowadzona przez Towarzystwo Przyjaciół "A" przestała - z upływem okresu wypowiedzenia, tj. od 1 października 2010 r. - realizować zadanie związane z treścią decyzji, której wygaśnięcie stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Ponadto Miasto Ł. - w myśl zapisów umowy - w szczególności § 11 ust. 1, było uprawnione do jej zerwania, m.in. z powodu nienależytego jej wykonywania, o ile okoliczność taka została stwierdzona na podstawie wyników kontroli oraz realizacji wniosków i zaleceń pokontrolnych. Godząc się na takie postanowienia umowy, Towarzystwo Przyjaciół "A", będące jej stroną, musiało się liczyć, iż konsekwencją stwierdzenia w toku działań kontrolnych ewentualnych naruszeń w działalności prowadzonego przezeń na zlecenie domu pomocy społecznej, będzie możliwość jednostronnego rozwiązania tejże umowy przez zleceniodawcę, co też uczyniono stosownym oświadczeniem z 23 sierpnia 2010 r.

Gmina, realizując swój obowiązek w zakresie zagwarantowania osobie tego wymagającej miejsca w domu pomocy społecznej, czyni to zgodnie z art. 59 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Powołane przepisy stanowią o skierowaniu danej osoby, m.in. do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot działający na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Poza skierowaniem, decyzja taka ustala opłatę za pobyt w takiej placówce. Wobec tego dla wykonywania decyzji o skierowaniu do DPS, działającego na zlecenie, niezbędna jest istniejąca w obrocie prawnym podstawa takiego zlecenia, czyli stosowna umowa. Rozwiązanie przez Miasto umowy ze skutkiem na dzień 30 września 2010 r. spowodowało utratę od 1 października 2010 r. podstawy dla działania na zlecenie gminy przez DPS "A". Okoliczność tę należy więc uznać za równoznaczną z brakiem warunków do wykonywania decyzji, mocą której skierowano M. K. do wspomnianej wyżej placówki, wyczerpującą znamiona jej bezprzedmiotowości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się także ze stanowiskiem odwołującego się, że brak umowy między "A" a Miastem, mocą której zlecono prowadzenie domu pomocy społecznej, nie wyłącza możliwości pobytu w nim odwołującego oraz finansowania kosztów jego utrzymania przez gminę, wskazując, iż w takiej sytuacji nawet najcięższe nieprawidłowości w działalności domów pomocy społecznej działających na zlecenie, skutkujące zerwaniem przez organ administracji stosownej umowy, pozostawałyby bez wpływu na losy skierowanych tam pensjonariuszy, rodząc dalsze zobowiązania finansowe w postaci konieczności pokrywania przez właściwy organ kosztów ich utrzymania. Wypowiedzenia umowy nie można utożsamiać z uchybieniem obowiązkom ciążącym na administracji. Działalność niepublicznych domów pomocy społecznej musi bowiem podlegać ścisłej kontroli ze strony państwa ze względu na potrzebę szczególnej ochrony interesów osób w nim przebywających, a ustawodawca, dopuszczając do prowadzenia tego typu placówek przez podmioty niepubliczne, równocześnie uzależnia ich funkcjonowanie od spełnienia szeregu warunków i standardów, jakimi musi legitymować się podmiot niepubliczny, przy czym chodzi tu również o warunki wynikające z postanowień umowy zlecającej zadanie z zakresu pomocy społecznej.

Za rozwiązaniem umowy nie stoi chęć represjonowania zleceniobiorcy, lecz konieczność przerwania stanu niezgodności z prawem oraz działań sprzeciwiających się dobru podopiecznych przebywających w domu pomocy społecznej. W istocie więc zakończenie bytu prawnego analizowanej umowy było w interesie strony, otwierając możliwość jej przeniesienia do ośrodka spełniającego niezbędne standardy i gwarantującego właściwą jakość opieki. Kwestia umieszczenia M. K. w domu pomocy społecznej przy ul. B w Ł. nie może podlegać jakiejkolwiek ocenie w toku rozpatrywanej sprawy, gdyż nie to jest jej przedmiotem. Podnoszony w tym względzie zarzut, iż wspomniana placówka, jako prowadzona dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej umysłowo, jest niewłaściwa dla M. K., pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Istnienie w obrocie prawnym nie tyle ostatecznej, co nawet prawomocnej decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej rodziłoby oczywiście konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do tejże placówki M. K..

Brak tego rodzaju decyzji nie może być jednak odczytywany jako uniemożliwiający stwierdzenie takiego wygaśnięcia. O ile bowiem istnieją ku temu inne przesłanki, np. w postaci rozwiązania umowy o prowadzenie DPS na zlecenie - wygaszenie takie nie tylko jest możliwe, ale nawet niezbędne z punktu widzenia pewności obrotu prawnego. O ile decyzja o cofnięciu danemu podmiotowi zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej skutkuje brakiem możliwości prowadzenia przezeń tego rodzaju placówki, o tyle rozwiązanie przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy zlecającej realizację zadania z zakresu pomocy społecznej w formie prowadzenia DPS powoduje, że placówka taka może nadal istnieć, lecz niejako w formie komercyjnej, a więc bez prawa zgłaszania roszczeń finansowych w stosunku do gminy z tytułu ponoszenia kosztów utrzymania przebywających w niej podopiecznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, polegające na wygaszeniu decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy nie została spełniona żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 162 k.p.a., a wygaszenie wskazanej decyzji naruszało zasadę trwałości decyzji administracyjnej, interes społeczny oraz interes strony;

b) art. 6 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sprzeczne z zasadą praworządności przyjęcie, iż podstawą prawną wygaszanej decyzji oprócz przepisów prawa materialnego wprost w niej wskazanych, były również postanowienia umowy cywilnoprawnej zawartej przez MOPS z podmiotem prowadzącym dom pomocy społecznej, do którego skierowano skarżącego oraz przepisy innych przepisów prawa materialnego, nie wskazanych w decyzji;

c) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi strona wskazała, że wygaszaną decyzją organu gminy z dnia [...] M. K. został skierowany do domu pomocy społecznej "A". Zarzucił, że organy obu instancji dokonały niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni art. 162 k.p.a., która polegała na błędnej wykładni pojęcia bezprzedmiotowości, a nadto na przyjęciu - wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wystarczające jest jedynie ustalenie jej aktualnej bezprzedmiotowości, z pominięciem wskazania przepisu prawnego, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a także interesu, któremu wygaszenie to miałoby służyć. Podniesiono, że umowa cywilnoprawna została zawarta już po skierowaniu skarżącego do "A", a skarżący nie była jej stroną. Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu, iż wypowiedzenie umowy na prowadzenie domu pomocy społecznej oznaczało niemożność dalszego wykonywania decyzji o skierowaniu M. K. do "A". Skoro istnieje placówka, do której skierowano podopiecznego, jest ona dla niego placówką odpowiedniego typu, a sam podopieczny i jego opiekun prawny wyrażają wolę pozostania w niej, to nie zachodziły żadne przesłanki nie tylko do zmiany decyzji o skierowaniu skarżącego do "A", ale w szczególności do jej wygaszenia.

Skarżący wskazał, że treść art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie statuuje, iż w przypadku skierowania podopiecznego do niepublicznego domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie gminy, gmina winna zawrzeć umowę z podmiotem prowadzącym dom, w której zostanie ustalona odpłatność za pobyt skierowanego tam podopiecznego. Umowa taka nie oznacza zlecenia prowadzenia domu pomocy społecznej. Ustalenie przez organ w drodze decyzji, że zachodzą warunki do skierowania danej osoby do niepublicznego domu pomocy społecznej na czas nieokreślony, stwarza po stronie wnioskodawcy identyczne uprawnienia, jakie posiada osoba kierowana do publicznego domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie różnicują uprawnień osób skierowanych do publicznych i niepublicznych DPS. Nie przewidują również sytuacji, w której organ byłby uprawniony do przenoszenia raz skierowanych do danej placówki osób, bez ich zgody, z powodu zwolnienia się miejsca w innym domu pomocy społecznej lub z powodu zmiany preferencji finansowania przez gminę podmiotów prowadzących niepubliczne placówki opieki całodobowej.

Tym bardziej wskazana ustawa nie przewiduje sytuacji dowolnego, uznaniowego, decydowania przez gminę o pozbawieniu osoby skierowanej do domu pomocy społecznej prawa do pobytu w takim domu. Skarżący nie zaakceptował stanowiska organów, iż podstawą prawną decyzji administracyjnej mogą być postanowienia umów cywilnoprawnych. Zdaniem strony Kolegium nie odniosło się również do zarzutów odwołania skarżącego, co do braku wskazania, czy wygaszenie przedmiotowej decyzji spowodowane było dodatkowo nakazem przepisu prawa, czy interesem społecznym, czy może interesem strony.

W ocenie skarżącego decyzje organów obu instancji naruszają podstawową zasadę prowadzenia postępowania w przedmiocie pomocy społecznej wyrażoną w art. 100 ustawy o pomocy społecznej. Organy administracyjne winny bowiem kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej, tymczasem odebranie M. K. prawa do korzystania z usług domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy jego stan zdrowia i warunki życiowe na to nie zezwalały, jest z jego dobrem sprzeczne.

M. K. jest osobą upośledzoną umysłowo, potrzebującą pomocy w funkcjonowaniu w codziennym życiu. Zarówno skarżący, jak i jego opiekun prawny nie cofnęli zgody na pobyt strony w DPS, wobec czego w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wynikające z art. 106 ust. 5, art. 11, art. 12 ani art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, które uzasadniałyby pozbawienie uprawnień nadanych decyzją z dnia [...] Strona zaznaczyła ponadto, że Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi – Sąd Opiekuńczy VII Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 28 września 2011 r. (sygn. akt [...]), kontrolując zasadność braku zgody opiekuna prawnego M. K. na przeniesienie go do innego domu pomocy społecznej, nie stwierdził podstaw do zmiany decyzji opiekuna i umorzył postępowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, Sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, lecz bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tak zakreślonych granic kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane w sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo procesowe i materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Tytułem przypomnienia wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji orzekającą, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., o wygaśnięciu decyzji o skierowaniu skarżącego do domu opieki społecznej określonego typu.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy administracyjne wadliwie prowadziły postępowanie, a w konsekwencji wydały błędne rozstrzygnięcia, których podstawą był art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiący iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy zatem w sposób niewątpliwy przesądzić, że decyzja podlegająca wygaszeniu, stała się bezprzedmiotowa. Jednocześnie wygaśnięcie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości albo nakazuje przepis prawa, albo należy wykazać, że leży to w interesie społecznym bądź w interesie strony. Oznacza to, że samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest przesłanką wystarczającą do zastosowania cytowanej normy prawnej. Co istotne, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.s.", osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, a osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 54 ust 2). W przypadku braku zgody osoby chorej psychicznie lub upośledzonej umysłowo albo jej przedstawiciela ustawowego na pobyt w domu pomocy społecznej, przy występowaniu ustawowo określonych przesłanek, o takim pobycie orzeka sąd opiekuńczy.

M. K. został skierowany do domu pomocy społecznej w trybie art. 19 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 87, poz. 506), którego odpowiednikiem w świetle przepisów obecnie obowiązującej ustawy z 2004 r. jest co do zasady przywołany wyżej przepis art. 54.

Decyzja o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej zawiera w istocie trzy elementy: skierowanie, rozstrzygnięcie o umieszczeniu i o kosztach pobytu.

Wskazać należy, że wprawdzie zmiana okoliczności faktycznych, związanych z każdym z tych elementów, uprawnia do zmiany decyzji w trybie art. 106 u.p.s., jednakże pamiętać przy tym trzeba, iż skierowanie do domu pomocy społecznej oznacza to, że podopieczny spełnia przesłanki do skorzystania z tej formy pomocy, określone w art. 54 u.p.s. Tak więc kwestie związane z umieszczeniem w określonym ośrodku i ustalenie zasad odpłatności i ewentualne zmiany w tym zakresie, co do zasady nie mają wpływu na byt rozstrzygnięcia o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

W ocenie Sądu za trafne należy uznać zarzuty pełnomocnika skarżącego, że ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Zatem już to stwierdzenie przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, iż brak było podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., jako podstawy prawnej kwestionowanej decyzji. Tezie tej nie przeczy również argumentacja organu odnosząca się do pozostałych przesłanek określonych we wskazanej regulacji, tj. uzasadnionego interesu społecznego bądź interesu samego skarżącego, gdyż jest ona bardzo lakoniczna, a wręcz szczątkowa, w związku z czym nie można poddać jej sądowej weryfikacji.

Niezależnie od powyższego już samo ustalenie organu, iż decyzja o skierowaniu M. K. do domu pomocy społecznej stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 października 2010 r. budzi poważne wątpliwości. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach, że okoliczności, wykazywane jako przesłanka rozstrzygnięcia, nie dotyczyły samych przesłanek przesądzających o uprawnieniu do skorzystania z tej formy pomocy.

Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie tejże decyzji stosunku prawnego na skutek, np. rezygnacji z uprawnień przez stronę czy zmiany stanu faktycznego bądź prawnego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej przesądza okoliczność rozwiązania umowy cywilnoprawnej z podmiotem prowadzącym ośrodek, do którego został skierowany skarżący. Trafnie podnosi zatem pełnomocnik skarżącego, że argumentacja ta jest wadliwa, albowiem byt umowy cywilnoprawnej nie może mieć przesądzającego znaczenia dla losów decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Podstawę stosunku prawnego, przesądzającego o skierowaniu skarżącego do DPS stanowi bowiem decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego, a nie umowa zawarta przez organ z innym podmiotem. Zatem rozwiązanie umowy cywilnoprawnej nie daje podstaw do wniosku, że przestała istnieć podstawa prawna spornej decyzji. Przepis art. 65 ust. 2 ustawy przewiduje możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne, co wiąże się z wydaniem decyzji o charakterze uznaniowym. Rozstrzygnięcie w tym zakresie musi więc nastąpić w formie decyzji administracyjnej i dopiero taka decyzja będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z omawianą placówką (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Bd 1321/10). Z powyższego wynika zatem, że to nie umowa jest przesłanką wydania decyzji o skierowaniu do niepublicznego DPS, lecz to decyzja o skierowaniu stanowi podstawę do zawarcia umowy z jednostką niepubliczną.

Co istotne organ, poza ogólnikowym odwołaniem się do stwierdzonych nieprawidłowości w "A", nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Wobec tego nietrafne są również argumenty o niemożności zawarcia z tą jednostką umowy w trybie art. 65 ust. 2 u.p.s.

W przekonaniu Sądu nie stanowią o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do DPS powoływane przez organ okoliczności związane z cofnięciem zezwolenia na prowadzenie DPS przez Towarzystwo Przyjaciół "A". Organ wszak ustalił, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie tej jednostki została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., zaś wcześniej Minister Pracy i Polityki Socjalnej wstrzymał jej wykonanie. Organ nie ustalił przy tym statusu tego ośrodka i zasad jego działania w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, co czyni przedwczesnymi rozważania o niemożności skierowania tam skarżącego w 2010 r. z powołaniem się na niespełnienie wymaganych standardów.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że organ nie wykazał żadnej z przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zatem trafny jest i ten zarzut skargi.

Przede wszystkim jednak zauważyć wypada, że ustawa o pomocy społecznej w takich sytuacjach nie przewiduje rozstrzygania w trybie art. 162 k.p.a. Organ winien był rozważyć ewentualnie zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., czy art. 163 k.p.a. i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Z uwagi na powyższe, wobec naruszenia przepisu prawa materialnego przez bezpodstawne zastosowanie instytucji wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...] oraz niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w związku z czym naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i 205 p.p.s.a. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Stosownie zaś do treści art. 152 p.p.s.a. w punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd rozstrzygnął, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wcześniejszych wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu i przede wszystkim rozważy zastosowanie odpowiedniego trybu zmiany decyzji rozstrzygającej o skierowaniu M. K. do domu pomocy społecznej. Dodatkowo organ winien wyjaśnić także kwestię pełnomocnictwa udzielonego adwokat A. W.. Została ona bowiem ustanowiona jako kolejny pełnomocnik, choć pełnomocnictwo podpisane przez opiekuna prawnego skarżącego wprost takiego upoważnienia nie zawierało. Tymczasem, zgodnie z art. 106 kodeksu cywilnego pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W orzecznictwie nie budzi większych sporów pogląd, że udzielenia dalszego pełnomocnictwa nie można domniemywać. Ma to istotne znaczenie dla oceny skutków czynności prawnych podejmowanych przez pełnomocnika. W orzecznictwie i piśmiennictwie czynności podjęte przez pełnomocnika ustanowionego z naruszeniem art. 106 kodeksu cywilnego skutkują nieważnością czynności podejmowanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika. Zważywszy jednak na okoliczności rozpoznawanej sprawy można przyjąć, że zamiarem I. A. - opiekuna prawnego skarżącego było również upoważnienie M. B. do udzielania dalszych pełnomocnictw, bowiem na żadnym etapie postępowania okoliczność ta nie była kwestionowana. Jednak wobec powrotu sprawy do postępowania administracyjnego wątpliwości w tej kwestii winny zostać wyjaśnione w sposób nie budzący zastrzeżeń, uwzględniając normę wynikającą z art. 106 k.c.

a.tp.