Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 534/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136-142
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K., D. K. i M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 lutego 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.175.2020.KA w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 listopada 2020 r. znak: GN.II.6821.1.51b.2013.ŁM Starosta Krakowski orzekł o nieodpłatnym zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0257 ha, położonej w obr. [....] , jednostka ewidencyjna K. w K., powstała z podziału działki nr [....] , objętej księgą wieczystą nr [....] , w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] obr. [....] B. jako utworzonej z podziału działki drogowej nr [....] , na rzecz: J.K. (c. [....] ) w 1/2 cz., D.K. (s. [...] ) w 1/4 cz. oraz M.K. (s. [....] ) w 1/4 cz.

Orzekając w ten sposób organ I instancji wskazał, iż poczynione w sprawie ustalenia dowodzą, że na przedmiotowej nieruchomości od momentu jej przejęcia przez Skarb Państwa na podstawie zarządzenia Nr 5 Naczelnika Dzielnicy K.-K. z dnia 12 lutego 1979 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla B. i jego podziału na działki budowlane, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia wynikający z ww. zarządzenia oraz jego załącznika graficznego, tj. drogi wewnątrz osiedla mieszkaniowego B.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty K. złożyli Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. oraz I. i W. S.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 21 lutego 2022 r., znak WS-VI.7534.3.175.2020.KA na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0257 ha (powstała z podziału działki nr [...]), położonej w obr. [...], jedn. ewid. K. w K., powstała z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr KR1P/00247154/2, w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...] B. , na rzecz: J.K. (c. [...]) w 1/2 cz., D.K. (s. [...]) w 1/4 cz. oraz M.K. (s. [...]) w 1/4 cz.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99).

Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że zarządzeniem nr 5 Naczelnika Dzielnicy K. – K. z dnia 12 lutego 1979 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla B. i jego podziału na działki budowlane, wydanym na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, objęta została m.in. część ówczesnej działki nr [...], obr. [...] B. Powyższe zarządzenie weszło w życie 3 czerwca 1979 r. i w tej dacie - zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy - m.in. ww. nieruchomość, należąca w dacie przejęcia do S.K. , stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Pismem z dnia 25 lutego 2013 r. (data wpływu) S.K. wystąpił o zwrot części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. m. K. , w granicach działki nr [...] , obr. [...] B. W toku postępowania wnioskodawca zmarł, zaś w jego miejsce wstąpili spadkobiercy - żona J.K. oraz wnuki: D.A.K. i M.J.K. (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi - Widzewa w Łodzi z dnia 8 czerwca 2016 r., II Ns 858/15).

Z dokumentacji załączonej do akt sprawy wynika, że część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. m. K. , oznaczona jako projektowana działka nr [...], odpowiada części przejętej działki nr [...], obr. [...].

Stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W kontekście powyższego należy mieć jednak na uwadze, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - jak wskazuje się w orzecznictwie - jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie wskazanych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2).

Jak wskazano powyżej, nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa z mocy prawa, w trybie wskazanego w art. 216 ust. 1 u.g.n., art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z zarządzeniem nr 5 Naczelnika Dzielnicy K. – K. z dnia 12 lutego 1979 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla B. , m.in. część dawnej działki nr [...], obr. [...] B. , w granicach projektowanej obecnie działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. m. K. , przeznaczona została pod budownictwo jednorodzinne, w tym pod drogę osiedlową.

W ocenie Wojewody Małopolskiego na uwagę zasługują poglądy prawne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2016 r., II SA/Kr 298/16, wydanym na kanwie sprawy o zwrot nieruchomości przejętej w omawianym trybie, w którym Sąd ten wyjaśnił, iż: "(...) cel wywłaszczenia został określony ogólnie dla całego terenu jako "budownictwo jednorodzinne". Taki sposób określenia celu wywłaszczenia zgodny był ze wskazaną ustawą z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy, właściwe organy "ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Zgodnie z treścią tego przepisu, akty realizujące cel ustawy określać miały przeznaczenie wskazanych terenów, na podstawie szczegółowych planów, "pod budownictwo jednorodzinne." Zatem ustawodawca, dla potrzeb budownictwa jednorodzinnego, przewidział ogólnikowy sposób określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, tj. "pod budowę osiedla mieszkaniowego". Podzielić należy wiążący się z tym ustaleniem pogląd, w myśl którego ocena, czy cel wywłaszczenia nieruchomości przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. został zrealizowany, musi zostać dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych w art. 137 u.g.n., ale także w kontekście celów określonych w tych aktach (por. Ewa Bończak - Kucharczyk Komentarz do art. 216 u.g.n. lex/el.).

Ponadto zauważyć należy, że "Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli -proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności" (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. I OSK 1417/13, publ. Lex/el.). Choć wypowiedź ta dotyczy decyzji o wywłaszczeniu, odnosić ją należy do jakiegokolwiek aktu prowadzącego do tego samego rezultatu. Z powyższego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że celem wywłaszczenia, a ściślej przejęcia z mocy prawa przedmiotowego terenu była budowa osiedla budownictwa."

Powyższy kierunek wykładni jest zgodny z ugruntowanym już stanowiskiem judykatury, gdzie wskazuje się, iż: "na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane (...) proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynika z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej" (tak w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2014 r" I OSK 1417/13; identycznie w wyroku tego Sądu z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14; tak również w powołanym wcześniej wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2016 r., II SA/Kr 298/16).

Z kolei w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., II SA/Kr 954/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż: "przedmiotowa sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w latach 50-tych ubiegłego wieku, wywłaszczenia które dokonane było w zupełnie innym porządku prawnym niż porządek aktualnie obowiązujący. Obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie (przejęcie na własność) było często aktem zbiorowym - skierowanym do wielu podmiotów a cel, na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był przeważnie w bardzo ogólnikowy sposób. Jak stanowi w art. 216 ust. 2 u.g.n. - przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych, między innymi na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Odpowiedzenie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. II SA/Ke 119/13). Jak mowa wyżej, w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można w ocenie sądu do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym to wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. W ocenie sądu, jeżeli ustalono, iż celem wywłaszczenia miała być budowa osiedla domów jednorodzinnych, organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu. Wystarcza ustalenie, iż wywłaszczony teren został zagospodarowany jako fragment tego osiedla czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną czy pod tereny zielone. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla.

O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla" (por. także w wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. I OSK 1519/14, oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2017 r., II SA/Kr 687/17).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy zwrócono uwagę na specyfikę przejęcia nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, która przewidywała, iż nieruchomości nabywane przez państwo były następnie nadawane osobom fizycznym celem zaspokajania przez nie potrzeb mieszkaniowych, a zatem to de facto "rękami" osób trzecich realizowano wówczas określony cel publiczny, tj. budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Z rejestru pomiarowego nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne osiedla B. , przyjętego do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu 20 lutego 1979 r. za nr. K-970/79, wynika, iż na wywłaszczonej działce miała powstać m.in. droga zapewniająca obsługę komunikacyjną osiedla, w tym dojazd do utworzonych działek budowlanych.

Organ I instancji pozyskał z zasobów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie zdjęcia lotnicze obejmujące teren przedmiotowej nieruchomości z lat 1975, 1982,1993 i 2003 (w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się uwierzytelnione kserokopie), na podstawie których ustalił, że w 1975 r. dawna działka nr [...] stanowiła w części fragment drogi dojazdowej, a w części teren zielony. W 1982 i kolejnych z ww. lat działka nr [...] stanowiła w części drogę publiczną, a w części teren zielony i drogę dojazdową. Organ I instancji podkreślił, że teren obecnie projektowanej działki nr [...]nie został zagospodarowany przed przejęciem w 1979r., jak i po przejęciu na własność Skarbu Państwa.

Starosta Krakowski wskazał również na informacje udzielone przez zarządcę dróg w Krakowie - ówczesny Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu (pisma z dnia 9 kwietnia 2014 r., z dnia 28 lipca 2014 r. i z dnia 18 września 2014 r.), w których przedstawiono przebieg pasa drogowego ul. S. Na podstawie wyjaśnień zarządcy organ I instancji ustalił, że teren projektowanej działki nr [...]nie wchodzi w obszar pasa drogowego ww. drogi publicznej.

Z kolei w trakcie oględzin nieruchomości organ I instancji ustalił, że działka nr [...]stanowi część ogrodu przyległego do nieruchomości przy ul. S. , obejmując niezagospodarowany teren, część ogrodu i wjazd na nieruchomość przy ul. S., a także fragment dojazdu do nieruchomości przy ul. S. Granice nowo wydzielonej działki są zgodne z przebiegiem pasa drogowego wskazanego przez zarządcę drogi.

Z informacji udzielonych przez Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest umowami dzierżawy zawartymi pomiędzy Gminą Kraków a osobami fizycznymi, bowiem stanowi połączenie należących do tych osób nieruchomości z drogą publiczną - ul. S.

Organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 24 marca 2014 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie w T. ) poinformowała, iż na części działki nr [...]zlokalizowane są należące do spółki: gazociąg średniego ciśnienia Dn 110 PE, wybudowany w 2001 r., gazociąg średniego ciśnienia Dn 50 PE, wybudowany w 2003 r. (strefa kontrolowana wynosi 1 m od osi gazociągów) oraz przyłącz gazu średniego ciśnienia Dn 50 PE, wybudowany w 1999 r. (strefa kontrolowana: 3 m od osi gazociągu).

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2014 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Krakowie S.A. poinformowała, że na części ww. działki znajdują się części sieci kanalizacji sanitarnej oraz wodociągowej wraz z przyłączami do okolicznych budynków mieszkalnych (zlokalizowanych przy ul. S. nr nr [...] ), wykonane w latach 1996-2000.

Z kolei zgodnie z pismem T. S.A. z dnia 23 kwietnia 2014 r., na części działki nr [...]zlokalizowane są linie kablowe średniego napięcia wybudowane w 2008 r. oraz sieć niskiego napięcia powstała w 2004 r.

Porównując sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania projekt podziału nieruchomości z wyjaśnieniami gestorów sieci oraz danymi dostępnymi w "Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej" Urzędu Miasta Krakowa (www.msip.um.krakow.pl), można stwierdzić, że wskazane ww. pismach urządzenia infrastrukturalne posadowione są m.in. na terenie projektowanej działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. m. K.

W ocenie Wojewody Małopolskiego zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że na ww. terenie przed złożeniem wniosku o zwrot powstała infrastruktura związana z funkcjonowaniem osiedla domów jednorodzinnych B. Podkreślono, że dla realizacji inwestycji (celu wywłaszczenia) określonej jako budownictwo jednorodzinne niezbędne były nie tylko tereny znajdujące się pod budynkami mieszkalnymi oraz drogami, ale także nieruchomości (działki) umożliwiające użytkowanie tych budynków mieszkalnych, w tym tereny zielone, dojazdy do posesji oraz infrastruktura techniczna.

Jak wskazuje organ II instancji - powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym "realizacja celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje - oprócz realizacji budynków mieszkalnych - także realizacją infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego, urządzonej w postaci ciągów komunikacyjnych, terenów rekreacji i terenów zielonych, zaplecza technicznego, sklepów osiedlowych, garaży, budynki handlowe, zieleń ogrodową i parki itp. Podkreśla się także, że ocena, czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany odnieść musi się do całości wywłaszczonej nieruchomości a nie do jej części (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r, sygn. akt I OSK 2755/13, Lex nr 1591013). Podobna teza została wyrażona w wyroku tego samego Sądu z 2 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/12, Lex nr 1658642, gdzie wskazano, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy, a jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedla mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi budowlami. W szczególności mogą występować na nim również tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne" (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r" II SA/Kr 1111/16, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15, z dnia 9 marca 2016 r. I OSK 1281/14, z dnia 12 lutego 2015 r. I OSK 1436/13 CBOSA).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2021 r., II SA/Kr 361/21, Sąd dokonywał kontroli poczynionych przez organy ustaleń faktycznych oraz oceny zbędności nieruchomości przejętej na podstawie ustaw z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, stwierdzając: "Cel wywłaszczenia należało ustalić przede wszystkim w oparciu o zarządzenie nr 8/80 Prezydenta Miasta Tarnowa z 30 lipca 1980 r., na podstawie którego nastąpiło wywłaszczenie. Wskazuje ono jednoznacznie cel polegający na budowie osiedla budynków jednorodzinnych "Z.G." oraz budowie urządzeń komunalnych: sieci elektrycznej, wodociągowej oraz ulic. W odniesieniu do działki będącej przedmiotem żądania zwrotu organ ustalił, że miała na niej powstać m.in. droga zapewniająca dojazd do pozostałej części osiedla oraz zieleń parkowa. W toku postępowania Starosta Tarnowski zgromadził materiał dowodowy wskazujący na to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w odniesieniu do działki objętej żądaniem zwrotu. Wskazać należy przede wszystkim, że zgromadzono dokumenty, na podstawie których nastąpiło wywłaszczenie, a także pozyskano informacje od dysponentów mediów oraz zarządcy drogi. Zwrócić należy szczególną uwagę na to, że Zarząd Dróg i Komunikacji w Tarnowie w piśmie z dnia 1 października 2019 r. poinformował, że przedmiotowa działka została w całości zagospodarowana pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...], w którym znajduje się droga (jako) oraz zieleń i na której znajduje się częściowo kanalizacja deszczowa, sieć kanalizacji ogólna, sieć energetyczna, oświetlenie uliczne oraz sieć gazowa. Przedstawiono mapy, na których został naniesiony zasięg pasa drogowego oraz infrastruktura techniczna. Ustalenia te znajdują odzwierciedlenie i uszczegółowienie w innych dokumentach. Ustalono m.in., że na ww. działce znajdują się urządzenia elektroenergetyczne powstałe w 1987 r. (vide: pismo firma A z dnia 23 października 2019 r.), sieć gazowa będąca własnością [...] i przyłącza gazowe zrealizowane w latach 1985-2016 (vide: pismo [...] z 3 grudnia 2019 r.), a także sieć wodociągowa wybudowana w 1987 r. (vide: pismo Tarnowskich Wodociągów Sp. z o.o. z 4 grudnia 2019 r.). Na podstawie oględzin ustalono również aktualny sposób zagospodarowania terenu. Niewątpliwie wybudowane na terenie wywłaszczonej nieruchomości sieci infrastruktury technicznej oraz droga stanowią istotny i konieczny element infrastruktury osiedla. Wybudowanie części infrastruktury w latach 80-tych ubiegłego wieku i następnych bezsprzecznie realizuje cel wywłaszczenia wyrażony w ww. zarządzeniu, tj. budowy osiedla mieszkaniowego "Z. G.". W celu tym mieściło się również pozostawienie części terenu, jako niezabudowanego terenu zielonego (urządzonego lub nieurządzonego). Słusznie Wojewoda nawiązał w tym kontekście do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zresztą szeroko przywołanego w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z którym realizacja celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje - oprócz realizacji budynków mieszkalnych - także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego, urządzonej w postaci ciągów komunikacyjnych, terenów rekreacji i terenów zielonych, zaplecza technicznego, sklepów osiedlowych, garaży, budynki handlowe, zieleń ogrodową i parki itp. W orzecznictwie tym podkreśla się też, że ocena, czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany odnieść musi się do całości wywłaszczonej nieruchomości a nie do jej części (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r, sygn. akt I OSK 2755/13, Lex nr 1591013)."

W świetle powyższych ustaleń oraz stanowiska judykatury, które Wojewoda Małopolski podzielił, nie mogły mieć przesądzającego znaczenia zeznania osoby zamieszkującej w sąsiedztwie nieruchomości, pozyskane w toku postępowania o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (stanowiącej naroże u zbiegu ul. S. i O. w K. ), która oświadczyła, że istniejące na tym terenie drogi były zawsze, lecz pod innymi nazwami. "Były to drogi gruntowe. Kiedy przeprowadzono gazyfikację os. B. , a było to prawdopodobnie w roku 1970, wylewano asfalt na przedmiotowych drogach". Wskazano, ze należy mieć na uwadze specyfikę "wywłaszczenia" dokonywanego w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, które polegało na tym, że objęte tego rodzaju budownictwem były tereny już w pewnej części zagospodarowane, zaś realizacja celu wywłaszczenia następowała poprzez nadawanie przez Państwo wydzielonych działek budowlanych osobom prywatnym, które wznosząc zabudowania realizowały cel wywłaszczenia zamiast Państwa. W takich przypadkach również istniejące zagospodarowanie, jak np. wykonane już (w tym zwłaszcza ogólnodostępne) drogi, stanowiły część terenu osiedla mieszkaniowego.

Mając na uwadze powyższe wskazano, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca fragment zieleni przydrożnej oraz dojazdów do posesji zabudowanych domami jednorodzinnymi, na której znajdują się sieci infrastruktury technicznej służące prawidłowemu funkcjonowaniu tych zabudowań mieszkalnych oraz okolicznym mieszańcom, została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony jako budownictwo jednorodzinne i w związku z tym nie można jej uznać za zbędną, na tak określony cel wywłaszczenia.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Aktualnie stan epidemii został zastąpiony przez stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Ponieważ nie wszystkie strony wykonały powyższe wezwanie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 4 sierpnia 2022 r sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi dotyczące naruszeń prawa procesowego i materialnego są bezzasadne. Złożone zarzuty stanowią jedynie polemikę z trafnymi ustaleniami i rozważaniami organu II instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przekonująco wzmocniono prowadzoną argumentację ugruntowanymi tezami z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dotyczącego zbędności na cel wywłaszczenia, rozumienia celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego.

Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 t.j. z dnia 2021.10.21.), dalej przywoływana jako "u.g.n.".

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzuje norma wynikająca z art. 137 ust. 1 u.g.n. Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu należy jednak mieć na uwadze powołany przez Wojewodę Małopolskiego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, którego skutkiem jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie wskazanych tam terminów 7 i 10 lat - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2).

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono następców prawnych byłego właściciela nieruchomości S.K., oraz zidentyfikowano przedmiot postępowania.

Przesłanką odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zaskarżonej decyzji była realizacja celu wywłaszczenia, a zatem brak zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Cel ten został określony jako budownictwo jednorodzinne ( w tym pod drogę osiedlową). Nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa z mocy prawa, w trybie wskazanego w art. 216 ust. 1 u.g.n., art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z zarządzeniem nr 5 Naczelnika Dzielnicy K. – K. z dnia 12 lutego 1979 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla B. i jego podziału na działki budowlane (dziennik urzędowy RN Miasta Krakowa z dnia 20 lutego 1979 r , poz. 9), m.in. część dawnej działki nr [...], obr. [...] B., w granicach projektowanej obecnie działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. m. K. , przeznaczona została wprost pod budownictwo jednorodzinne.

Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Sądu. Nie budzi wątpliwości również fakt, że osiedle mieszkaniowe powstało i istnieje do dziś.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest dokonanie oceny, czy organ II instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjął, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia określony, jako "budowa osiedla mieszkaniowego" nie może być rozumiany wyłącznie jako wywłaszczenie terenów przeznaczonych do zabudowy, bowiem realizacja tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego : dróg dojazdowych, zieleni, sieci ciepłowniczych, gazowniczych i elektrycznych oraz innych obiektów potrzebnych dla funkcjonowania osiedla jako całości.

Z rejestru pomiarowego nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne osiedla "B.", przyjętego do ewidencyjnej składnicy geodezyjnej w dniu 20 lutego 1979 r za nr [...], wynika, że na wywłaszczonej działce miała powstać m.in. droga zapewniająca obsługę komunikacyjną osiedla, w tym dojazd do utworzonych działek budowlanych. W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez organ I instancji ustalono, że działka nr [...] stanowi część ogrodu przyległego do nieruchomości przy ul. S. , a także fragment dojazdu do nieruchomości przy ul. S1. Granice nowo wydzielonej działki są zgodne z przebiegiem pasa drogowego wskazanego przez zarządcę drogi. Na terenie działki posadowione są urządzenia infrastrukturalne ( sieci ) związane z funkcjonowaniem osiedla domów jednorodzinnych "B".

Wbrew twierdzeniom skargi - skoro budownictwo jednorodzinne osiedla "B." powstało, to zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami lub obok nich, jako : dojazd do nieruchomości stanowiący połączenie z drogą publiczną, wjazd na nieruchomość, cześć ogrodu, zieleń przydrożna (przebieg pasa drogowego, przy piśmie ZiKiT k – 80-81), następnie przebiegający gazociąg średniego ciśnienia, przyłącz, linie kablowe średniego napięcia i sieć niskiego napięcia, powstała sieć kanalizacji sanitarnej oraz wodociągowej wraz z przyłączami do okolicznych budynków mieszkalnych przy ul. S. - nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia. Teren projektowanej działki nr [...]o pow. 0,0257 ha ,powstałej w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...] B. jest zagospodarowany i wykorzystywany przez mieszkańców osiedla "B".

Organ II instancji orzekając merytorycznie dokonał dokładnych i wnikliwych ustaleń stanu faktycznego w zgodzie z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. a następnie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w szczególności art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami.

W indywidualnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że – wbrew zarzutom skargi – nieruchomość jest zagospodarowaną częścią osiedla jednorodzinnego "B.", bowiem służy zaspakajaniu przez mieszkańców osiedla ich potrzeb mieszkaniowych a zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany przed terminem wynikającym z powołanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd całkowicie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi uznaje za bezzasadne.

Wobec powyższego należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.