Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 919/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 154 par. 1, art. 155, art. 161 par. 1, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 par. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska – Florek (spr.) Protokolant asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1187/13 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1187/13 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] r. [...] ; uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] r. nr [...] ; uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] r. nr oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji przyjął do rozstrzygnięcia następujący stan sprawy:

E. W. wystąpiła w dniu [...] r. z wnioskiem o przyznanie płatności OB na rok [...].

Kierownik Biura, decyzją z dnia [...] r. o numerze [...] przyznał wnioskodawczyni płatność OB w łącznej wysokości [...] zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł. Wskazał, że wnioskodawczyni zadeklarowała we wniosku powierzchnię [...] ha do jednolitej płatności obszarowej oraz powierzchnię [...] ha do płatności uzupełniającej. W wyniku kontroli administracyjnej, prowadzonej w oparciu o system informacji geograficznej, stwierdzono powierzchnię [...] ha kwalifikowaną do jednolitej płatności obszarowej oraz powierzchnię [...] ha kwalifikowaną do płatności uzupełniającej. Kierownik Biura wyjaśnił, iż wobec tego, że wyliczone procentowe różnice pomiędzy powierzchniami działek zadeklarowanych, a powierzchniami stwierdzonymi w czasie kontroli administracyjnej są mniejsze niż 1%, należało przyznać wnioskodawczyni płatności do powierzchni deklarowanych kwalifikowanych, tj. odpowiednio do powierzchni [...] ha i [...] ha.

Wnioskodawczyni nie wystąpiła z odwołaniem od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...]r. w całości. Jego zdaniem, Kierownik Biura przyznając płatność OB na [...] r. nie uwzględnił powierzchni referencyjnej na działce ewidencyjnej nr [...] Przyznanie płatności nastąpiło to bez prawidłowego zweryfikowania powierzchni zgłaszanej przez wnioskodawczynię w oparciu o ustaloną powierzchnię certyfikowaną (CPK). W wyniku certyfikacji stwierdzono błędne pomiary działek ewidencyjnych, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji i wypłaceniem nienależnych płatności. W końcowej części uzasadnienia wskazano, iż Kierownik Biura będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności, w oparciu o stwierdzony stan faktyczny oraz przepisy prawa krajowego i unijnego, z uwzględnieniem wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych.

Wnioskodawczyni nie złożyła odwołania od powyższej decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności OB na rok [...], Kierownik Biura wydał w dniu [...] r. decyzję o numerze [...], mocą której odmówił przyznania skarżącej płatności OB na rok [...]. Jego zdaniem, podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności ([...] ha) jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku ([...]ha). Mając zatem na uwadze, iż procentowa różnica między tymi powierzchniami wyniosła [...]% odmówił przyznania płatności OB.

Decyzja Kierownika Biura została doręczona wnioskodawczyni w dniu [...] r. Strona nie wystąpiła ze środkiem odwoławczym.

Następnie, decyzją z dnia [...] r. o numerze [...] Kierownik Biura ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności OB na rok [...] w wysokości [...] zł. uznając, że środki przekazane na rachunek wnioskodawczyni pobrała nienależnie.

W odwołaniu wnioskodawczyni zwróciła się o ponowne, kompleksowe zweryfikowanie sprawy oraz o ustalenie właściwej powierzchni referencyjnej PEG, do której przysługują jej płatności na rok [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. o numerze [...] , Dyrektor Oddziału utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura z dnia [...] r. Wskazał, że decyzja z dnia [...] r. została wyeliminowana poprzez stwierdzenie jej nieważności, natomiast w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Kierownika Biura z dnia [...] r. o odmowie przyznania płatności OB na rok [...]. Potwierdził, że płatność przekazana w dniu [...] r. na rachunek bankowy wnioskodawczyni stanowi płatność pobraną nienależnie. W sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/[...], oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 796/2004". Organ odwoławczy przyznał wprawdzie, iż przekazanie płatności OB na rachunek bankowy wnioskodawczyni wynikało z pomyłki ARiMR, jednakże nie można uznać, aby rolniczka nie mogła tego błędu wykryć. Ponadto, jeśli wnioskodawczyni zadeklarowała powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię uprawnioną, to nie została spełniona przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji II instancji pomimo nierozpoznania całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie, że błąd Kierownika Biura nie był wykryty przez skarżącą, a tym samym zaistniała przesłanka do zwrotu płatności, zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, pomimo nieudowodnienia tej okoliczności przez organ. Jej zdaniem, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że podpisując zawarte we wniosku oświadczenie, miała świadomość zasad przyznawania płatności. Wskazała, iż wniosek jest tak skonstruowany, że jego złożenie bez podpisania takiego oświadczenia było niemożliwe. Nie została też w sposób wyczerpujący poinformowana o zasadach i warunkach przyznawania pomocy ze środków unijnych. Jej zdaniem, w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Podkreśliła też, że jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje jeśli w terminie [...] od płatności nie powiadomiono zainteresowanego o decyzji o zwrocie. Podniosła też, że postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności zostało wszczęte po około 3 latach od pierwotnej decyzji z dnia [...] r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe twierdzenia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. skargę uwzględnił. W uzasadnieniu wskazał, że organy orzekały na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, jeżeli na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny ma prawo wyeliminować z obrotu prawnego akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, to tym bardziej jest uprawniony do ustalenia, czy w tych postępowaniach nie doszło do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1470/07).

Zaskarżona decyzja organu administracji publicznej określiła kwotę nienależnie pobranych płatności OB na rok [...] i jednocześnie zobowiązała skarżącą do ich zwrotu. Nienależność pobrania określonej kwoty płatności organ ustalił w oparciu o wyeliminowanie z obrotu prawnego, przez stwierdzenie nieważności, decyzji pierwotnej z dnia [...]r. przyznającej skarżącej płatności OB i będącej podstawą wypłaty tych środków oraz w oparciu o ustalenia zawarte w kolejnej decyzji tegoż organu z dnia [...] r. odmawiającej przyznania płatności OB na rok [...]. Zatem zasadniczą częścią ustaleń organu był niekwestionowany przez niego, wcześniej ustalony (w decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] r. oraz w decyzji tegoż organu z dnia [...]r.) stan faktyczny sprawy odnoszący się nierozerwalnie do wniosku skarżącej z dnia [...] r. oraz do podstawy prawnej dotyczącej płatności OB na [...] r. Oznacza to, zdaniem Sądu, że w warunkach tej sprawy przepis art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o ARiMR", stanowiący o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, nie stanowił wyłącznej podstawy prawnej orzekania organu. Przepis ten pozostawał w bezpośrednim związku z przepisami prawa materialnego stosowanymi przy rozstrzyganiu przez organ wniosku skarżącej o przyznanie płatności na rok [...]. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie granicą sprawy, w rozumieniu przepisu art. 135 p.p.s.a., jest złożenie przez skarżącą w dniu [...] r. wniosku o przyznanie płatności na rok [...]. Wyjaśnił, że w sprawie wystąpiły następujące po sobie postępowania prowadzone przez ten sam organ administracji publicznej (z uwzględnieniem dwuinstancyjnego orzekania, decyzje kierowane były do tego samego podmiotu (skarżącej), rozstrzygały wniosek skarżącej z dnia [...] r., z uwzględnieniem rażącego naruszenia prawa przez organ przy orzekaniu w dniu [...] r. Jako podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] r., Dyrektor Oddziału wskazał art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Dalej Sąd wywiódł, że we wszystkich wymienionych postępowaniach występowała jedna sprawa w znaczeniu materialnoprawnym. Ponieważ postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., prowadzone było w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego – w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności – ostatecznej decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu płatności OB na rok [...], Sąd I instancji, kontrolując sprawę w jej granicach, dokonał również kontroli decyzji wcześniejszych, w tym decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...]r., Sąd stwierdził, że wymieniony przepis daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej decyzji organ stwierdził rażące naruszenie prawa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Ma ono na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Sąd wyjaśnił, że takie postępowanie jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej: nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani – tym bardziej – uznawanie za naruszające prawo w sytuacji – gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Dalej Sąd wywiódł, że system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak, J Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 612-613 i 702).

W sprawie, podstawą zweryfikowania decyzji Kierownika Biura z dnia [...] r. było – jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. – nieprawidłowe skontrolowanie przez organ I instancji wniosku skarżącej w zakresie czy zadeklarowane przez nią powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Sąd powołał w uzasadnieniu wyroku naruszenie przez organ I instancji szeregu przepisów wskazanych w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] r. stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...] r. Zdaniem Sądu, treść tego uzasadnienia wskazuje wprost, że w postępowaniu nadzwyczajnym poprzedzającym wydanie decyzji, sprawę rozpoznano ponownie i ponownie ustalono stan faktyczny dotyczący powierzchni działek wskazanych do płatności i mogących spełniać kryteria merytoryczne tej pomocy. Przedstawione działanie organu II instancji jest sprzeczne z istotą postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej i narusza wprost przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa wymienione w tym przepisie odnosi się do kwalifikowanego naruszenia prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy ustalonego w weryfikowanej decyzji, natomiast w ww. decyzji, Dyrektor Oddziału wskazał na błędy procesowe w kontrolowanym przez siebie postępowaniu i ustalił własny stan faktyczny sprawy. Dlatego, zdaniem Sądu, brak było podstawy, która uzasadniałaby weryfikację decyzji Kierownika Biura w drodze postępowania o stwierdzenie nieważności.

Odnosząc się do stwierdzenia Dyrektora Oddziału o braku kontroli administracyjnej Kierownika Biura co do powierzchni referencyjnej zgłoszonych działek i błędów w stanie faktycznym sprawy z tym związanych, Sąd wskazał, na ogólnikowość tego stwierdzenia, która nie dała podstawy, aby Sąd mógł zakwestionować zgodność z prawem decyzji z dnia [...] r. W decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...]r. brak jest wskazania poszczególnych powierzchni działek, ich zagospodarowania, dowodów, na których opierał się ten organ dokonując własnych ustaleń, brak odniesienia się do treści weryfikowanej decyzji, z której wynikało, że organ stopnia podstawowego również sprawdzał powierzchnię zgłoszonych działek, wskazywał, że dokonał ustaleń w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, przeprowadzone na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta, podkreślając w uzasadnieniu decyzji, że powierzchnię ustalono w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/[...]. Sąd zauważył również, że w późniejszej decyzji Kierownika Biura z dnia [...] r., wykluczającej z płatności działkę ew. nr [...], nie wskazano dlaczego ta działka w całości podlega wykluczeniu, ani dlaczego ten sam organ wydając decyzję z dnia [...]r. i powołując się na zastosowanie opisanych tam pomiarów, dokonał innego ustalenia faktycznego dotyczącego tej powierzchni. Powyższe nie daje uzasadnionej podstawy do zakwestionowania wcześniejszych ustaleń organu.

Dlatego, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to spowodowało, że Sąd zobowiązany był uchylić decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] r., opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. W następstwie powyższego, koniecznym stało się również uchylenie decyzji Kierownika Biura z dnia [...]r. Sąd wskazał, że konsekwencją uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...]r. jest to, że ta ostatnia decyzja pozostaje w mocy. Natomiast Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa dających podstawę do uznania tej decyzji jako naruszającej prawo w sposób nakazujący jej uchylenie. Sąd I instancji podkreślił, że stan faktyczny, jaki przyjęły organy w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności był następstwem niezgodnego z prawem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Biura z dnia [...]r. o przyznaniu skarżącej płatności OB na rok [...] stwierdził więc iż działające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to koniecznością uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura z dnia [...]r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd przywołał stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1470/07, zgodnie z którym, do uwzględnienia skargi na decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest konieczne ustalenie, aby stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa było następstwem działania lub zaniechania organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Wystarczy, że jest ono dokonane przez organ prowadzący jedno z postępowań wcześniejszych, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., w której zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarga kasacyjna wywiedziona na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako " p.p.s.a.") zarzuca :

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ustawy o ARiMR poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że to na organie ciążył obowiązek inicjatywy dowodowej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/[...] oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE rozdz. 3 t.44 s 243 ze zm.) poprzez niezasadne niezastosowanie;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację i w konsekwencji rozstrzygnięcie w sentencji orzeczenia w przedmiocie decyzji ostatecznych, względem których skarżąca nie wnosiła środka zaskarżenia i które nie powinny być przedmiotem postępowania sądowego;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 135 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację i w konsekwencji zastosowanie względem ostatecznych decyzji organu w sprawach, które nie były przedmiotem zaskarżenia do WSA;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przed oceną zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1941/11).

Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi oddzielnie o " naruszeniu prawa" i oddzielnie o " rażącym naruszeniu prawa". Nie każde " naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne.

Z historii postępowania i ze skargi kasacyjnej wynika, że przedmiotem sporu jest ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W szczególności sporne jest to, czy Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy sądowoadministracyjnej oraz kryteria ustalenia nienależytego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy (art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Agencji). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., dotyczy "przyjęcia przez Sąd, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy".

Trzeba zwrócić uwagę na to, że wydanie zaskarżonej przed Sądem I instancji decyzji, tj. decyzji z dnia [...] r w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich (do gruntów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), zostało poprzedzone wieloetapowymi postępowaniami zakończonymi:

1. ostateczną decyzją z [...] r o przyznaniu płatności OB. wydaną w wyniku rozpoznania wniosku strony o przyznanie płatności OB.;

2. ostateczną decyzją z [...] r o stwierdzeniu nieważności (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzji z [...]r w wyniku stwierdzenia błędnych pomiarów działek ewidencyjnych;

3. ostateczną decyzją z [...] r, wydaną w wyniku ponownego rozpoznania wniosku strony o przyznanie płatności OB.;

4. decyzją z [...] r, a następnie, w wyniku rozpoznania odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] r o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności OB na [...] r.

Powodem wyeliminowania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z dnia [...] r (i poprzedzającą ją decyzji), a nadto – decyzji z dnia [...] r wydanej w wyniku ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie płatności OB oraz decyzji z dnia [...] r o stwierdzeniu nieważności (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i decyzji z dnia [...] r w wyniku stwierdzenia błędnych pomiarów działek ewidencyjnych – było to, że orany administracji oparły zakwestionowaną decyzję na rozstrzygnięciu organu administracji wydanym z przekroczeniem kompetencji, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Zauważyć również należy, że skarżąca w sprawie ponosi konsekwencje niesolidnego, nierzetelnego i nietransparentnego działania organów administracji. Z akt sprawy, w tym z treści wniosku o prawo pomocy, nie wynika, by była osobą rozeznaną w zawiłościach prawnych sprawy, w tym – w niuansach proceduralnych postępowania zwyczajnego, trybów nadzoru, powtórnego ustalania wysokości finansowania, czy w końcu – ustalenia należności do zwrotu. Wręcz przeciwnie: jest ona osobą "samotnie gospodarującą", prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z bezrobotnym synem. Na okoliczność nieznajomości szczegółowego trybu przyznawania finansowania skarżąca wielokrotnie zwracała uwagę w tracie postępowania (por. s. [...] pisma z dnia [...] r. s. [...] akt sądowych). Dlatego, wobec faktu uprzedniego przyznania skarżącej finansowania OB., trudno ją winić za niekwestionowanie innych, kompulsywnie wydawanych w sprawie zawiadomień czy rozstrzygnięć. Jednocześnie, fakt niekwestionowania przez skarżącą pewnych działań podejmowanych przez organ nie zwalnia organu od zachowania przewidzianych prawem standardów postępowania.

Wyjaśnić także należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wynikające z powołanego przepisu związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia jej podstaw. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Wynika to wprost z treści art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, ma bowiem za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy kasacyjnej i powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Ponadto powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącej, naruszenia przepisów doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym, należy wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

Wynikający z przepisu art. 134 p.p.s.a. nakaz rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oznacza, że sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo oraz obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tą ocenę.

Zgodnie zaś z przepisem art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której sprawa dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie we wszystkich postępowaniach, użyte w tym przepisie, wskazuje, że środki prawne, o których w nim mowa, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy. Chodzi tu zarówno o postępowania zaliczone do trybu głównego (toczące się przed organami I i II instancji), jak i postępowanie należące do trybu nadzwyczajnego (na przykład w sprawie o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155, art. 161 § 1 k.p.a.). Zatem przesłanką zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego nie tylko w zaskarżonej decyzji, ale także w aktach lub czynnościach ją poprzedzających, jeżeli tylko były podjęte w granicach danej sprawy. Za słuszny więc uznał NSA, pogląd Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie, granicą sprawy w rozumieniu przepisu art. 135 p.p.s.a. jest złożenie przez skarżącą w dniu [...] r. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB) za [...] r. Mamy tu bowiem do czynienia z jedną sprawą w znaczeniu materialnoprawnym. NSA zauważa też, że organ wnoszący skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wykazał ani naruszenia wskazanych przepisów postępowania, ani tego, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "zdaniem organu skarżącego opisane powyżej działanie WSA stanowiło naruszenie zarówno art. 134, jak i art. 135 p.p.s.a.". Tym samy zarzuty te, wobec bezspornych okoliczności faktycznych sprawy przedstawionych powyżej, nie mogły być skuteczne.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008r. nr 98, poz.634) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie poprzez błędne przyjęcie, iż na organie ciążył obowiązek inicjatywy dowodowej.

Przechodząc do oceny tak skonstruowanego zarzutu zauważyć należy, że naruszenie prawa poprzez jego błędną wykładnię to mylne zrekonstruowanie treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie, a naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie to błąd polegający na mylnym przyjęciu lub błędnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu administracyjnym faktami a przepisami prawa (błąd subsumcji). Zarzut ten został źle skonstruowany. W sytuacji, gdy zarzut jest skierowany do Sądu, autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, powinien powiązać ten zarzutu z naruszeniem art. 145 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Nie uczynienie tego w petitum skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z wymogami art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten zarzut pomimo jego błędnej konstrukcji z uwagi na Uchwałę Pełnego Składu NSA z dnia 26 października [...] r. sygn. akt I OPS 10/09.

Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Przeprowadzenie takiej argumentacji jest obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 215/11, publ.LEX nr 1137917). Te same uwagi należy odnieść do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/[...] oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE rozdz. 3 t.44 s 243 ze zm.) poprzez niezasadne niezastosowanie. W tym ostatnim wypadku należy zauważyć, że zarzut naruszenia tych przepisów nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej, co – samoistnie - wyklucza możliwość uwzględnienia zarzutu.

Z powyższych względów nie może być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.