Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 324/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 , art. 139 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3a
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 3, art. 1, art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 91/15 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "Ł." na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "Ł." na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. (sygn. akt II SAB/Rz 91/15), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika [...] na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. do rozpoznania wniosku P. G. jako Redaktora Naczelnego dziennika [...] z dnia [...] maja 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi (pkt I), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wyjaśnił, że podaniem z dnia [...] maja 2015 r. P. G. wystąpił - na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), dalej "u.p.p." - do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. o udostępnienie określonych informacji - poprzez przesłanie przesyłką pocztową kserokopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego, odbytych w 2015 r. do dnia złożenia wniosku, albo przesłania ich skanów, pocztą e-mail.

W dniu [...] września 2015 r. P. G., działając jako Redaktor Naczelny dziennika [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. w sprawie udostępnienia prasie w/w informacji, w której to skardze zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o odstępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), dalej "u.d.i.p.".

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. wnosił o jej oddalenie wyjaśniając, że w dniu [...] września 2015 r. wystosował pismo do skarżącego, w którym zwrócił się o wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych przez niego informacji, gdyż miały one charakter informacji przetworzonych. Skarżący jednak interesu takiego nie wykazał, a termin wyznaczony przez organ - jeszcze nie upłynął.

Uwzględniając - na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." – skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał ją za zasadną.

Sąd uznał, że Zarząd Okręgowego PZŁ w P. był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej - w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o odstępie do informacji publicznej. Ponadto wyjaśnił, że Przewodniczący Zarządu Głównego PZŁ, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], uchylił pierwotną decyzję Przewodniczącego Zarządu Okręgowego PZŁ w P. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie udostępnienia skarżącemu w/w informacji publicznej, stwierdzając, iż Zarząd Okręgowy, mając wątpliwości, czy strona legitymowała się w tym wypadku szczególnie istotnym interesem publicznym, winien ją wezwać do jego wykazania a nie od razu odmawiać jej udostępnienia żądanej informacji publicznej. Powyższa decyzja wpłynęła zaś do Zarządu Okręgowego w P. w dniu [...] lipca 2015 r. a zatem najpóźniej do dnia [...] sierpnia 2015 r. ZO PZŁ w P. winien był podjąć stosowne czynności, o których mowa w art. 13 u.d.i.p. Tymczasem, jak podkreślił Sąd, mimo, iż z ww. dniem upływał czternastodniowy termin zobowiązujący Zarząd Okręgowy PZŁ w P. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, Przewodniczący Zarządu Okręgowego dopiero pismem z dnia [...] września 2015 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] września 2015 r.) wystąpił do Redaktora Naczelnego dziennika [...]. W ocenie Sądu, powyższe oznaczało, że organ pozostawał w bezczynności. Skarżący nie uzyskał bowiem ani w terminie czternastodniowym informacji, ani też nie został powiadomiony o przyczynach późniejszego rozpatrzenia wniosku. Zważywszy jednak, że czas opóźnienia w podjęciu działań przez Zarząd Okręgowy PZŁ w P. nie był znaczny, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała cech rażącego naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie:

- art. 151 poprzez jego błędne niezastosowanie i art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy działaniu ZO PZŁ nie można było zarzucić bezczynności w sprawie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 3a ustawy Prawo prasowe - poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy informacja objęta wnioskiem nie stanowiła informacji publicznej,

- art. 3 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie winny skutkować konkluzją, iż informacja objęta wnioskiem nie obejmuje uprawnienia do informacji publicznej, tym samym brak było podstaw do zastosowania niniejszego przepisu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosił, iż Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. nie pozostawał w bezczynności. Sąd I instancji błędnie zaś zastosował art. 3a u.p.p., a tym samym uznał, iż wniosek P. G. obejmował żądanie udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy żądanym przez skarżącego informacjom, takiego przymiotu przypisać nie było można. Ponadto podkreślano, iż uczestnik postępowania był członkiem Polskiego Związku Łowieckiego, a tym samym winien być w tym przypadku zastosowany szczególny tryb udostępniania informacji, to jest tryb wewnątrzorganizacyjny.

Skarżący kasacyjnie podnosił również, że działanie Redaktora Naczelnego dziennika [...] nie było skierowane na realizację konstytucyjnego prawa do informacji, lecz - z uwagi na fakt złożenia kilkudziesięciu skarg kasacyjnych związanych z korzystaniem z tego prawa – stanowiło nadużycie prawa do informacji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które okazały się zasadne.

Zarzuty kasacyjne opierały się na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 3a u.p.p., art. 3 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. oraz naruszeniu przepisów postępowania, do których autor skargi kasacyjnej zaliczył art. 151 i art. 149 § 1 p.p.s.a.

W związku z tym należy wyjaśnić, że choć zarzuty procesowe miały w tym wypadku charakter wynikowy, ponieważ - w ocenie skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji niezasadnie uznał, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. pozostawał w bezczynności, w sytuacji, gdy żądane przez P. G. – działającego jako Redaktor Naczelny dziennika [...] - dane, nie stanowiły informacji publicznej i w konsekwencji, brak było podstaw do zastosowania w tej sytuacji art. 3a u.p.p. oraz art. 3 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p., był jednak usprawiedliwiony. Dla oceny tak sformułowanych zarzutów kluczowym było bowiem ustalenie, czy Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego miał obowiązek zastosowania, przy załatwianiu wniosku z dnia [...] maja 2015 r., wniesionego przez P. G. – działającego jako Redaktor Naczelny dziennika [...] - trybu informacji publicznej.

Analizując wskazaną kwestię, Naczelny Sąd Administracyjny - w składzie orzekającym - uznał, że nie było podstaw do zastosowania w tym przypadku przez skarżącego kasacyjnie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie. W związku z tym, zarzuty, dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. oraz art. 3a ustawy Prawo prasowe, były uzasadnione.

Podkreślić trzeba, że - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 tej ustawy zdefiniowano zaś informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Artykuł 1 ust. 2 in principio cytowanej ustawy zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Należy też zauważyć, że - stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.) - Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (na temat statusu tego Związku zob. też wyrok TK z dnia 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A 2012, nr 10, poz. 119). Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1393) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami, stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie, w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia, jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r. (sygn. akt) I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja, będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. cytowany wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." A zatem przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie więc, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że informacje, w postaci kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego – objęte wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. – nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów u.d.i.p. oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez sam Związek. W konsekwencji Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł popaść w stan bezczynności, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku. Z tego też powodu nie można było w dalszej kolejności przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność ta prowadzi zatem do wniosku że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie okazał się trafny.

Mając więc powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona i - na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.