Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 876/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Organizacje społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 2, art. 31 par. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. (dalej: Prezydent Miasta), wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] 2015 r. znak [...] wydanym na podstawie art. 31 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszanie) do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego i [...], przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obr. [...] – przy ul. [...] w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium), po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszania, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta.

Przedmiotowe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Stowarzyszenie wystąpiło do Prezydenta Miasta z wnioskiem z dnia 3 stycznia 2015 r. o dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie budowy budynku mieszkalno-usługowo-handlowego i [...], przewidzianego do realizacji na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] (znak sprawy: [...]). Wniosek nie był podpisany przez osobę działającą w imieniu Stowarzyszenia – H. S.

Prezydent Miasta P., po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, postanowieniem z dnia [...] 2014 r. znak [...] wydanym na podstawie art. 31 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium), po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszania, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., stwierdzając, że wniosek Stowarzyszenia nie został podpisany i wskazując organowi I instancji na potrzebę uzupełnienia tego braku formalnego podania.

W toku ponownie prowadzonego postępowania H. S. podpisała w wyznaczonym terminie wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Uzasadniając kolejną odmowę uwzględnienia wniosku, organ I instancji podniósł, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 statutu Stowarzyszenia, celem wnioskodawcy (znajdującym swoje potwierdzenie w przedstawionym przez wnioskodawcę wypisie z [K]rajowego Rejestru Sądowego) jest podejmowanie, wspieranie i pomoc w realizacji inicjatyw na rzecz gmin zajmujących się w Rzeczypospolitej Polskiej – w zakresie ochrony dóbr kultury i tradycji. Organ wskazał, że w myśl § 7 ust. 2 pkt 1 statutu celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz przestrzegania zapisanych w aktach normatywnych, w tym zwłaszcza w konstytucji i umowach międzynarodowych, praw obywatelskich przez wszystkie państwowej i samorządy, w tym zwłaszcza władzę ustawodawczą, wykonawczą sądowniczą, organy kontroli publicznej. Ponadto stwierdził, że do celów organizacji można zaliczyć również podejmowanie, wspieranie i pomoc w realizacji inicjatyw na rzecz gmin znajdujących się w Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie: ochrony i promocji zdrowia, pomocy społecznej i dobroczynności, upowszechniania kultury fizycznej i sportu, turystyki i agroturystyki czy też promocji i regionu.

Organ dalej wywodził, że w swoim wniosku Stowarzyszenie jednocześnie wskazało, iż prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy terenu objętego ochroną konserwatorską, wobec czego za udziałem podmiotu w postępowaniach przemawiają cele statutowe. Zdaniem organu przywołane cele organizacji określone zostały w sposób tak ogólny, że nie sposób stwierdzić istnienia powiązania merytorycznego w sensie prawnym i faktycznym pomiędzy nimi a przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ ponadto dodał, że strony prowadzonych postępowań administracyjnych zostały wyznaczone zgodnie z art. 28 K.p.a., są zawiadamiane o każdym etapie postępowań administracyjnych i mogą korzystać bez ograniczeń ze wszystkich przysługujących im uprawnień, jak również w sprawach dokonano wszelkich wymaganych przepisami prawa uzgodnień, stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) – także w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Odnosząc się do przywołanych celów statutowych Stowarzyszenia, organ odwołał się do treści przepisów art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest rozstrzygnięciem, które może samo przez się ograniczać cudze prawa do nieruchomości, bowiem takie ograniczenie może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Wskazując na charakter decyzji o warunkach zabudowy, organ zarazem stwierdził, że prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy nie można powiązać z działalnością Stowarzyszenia obejmującą chociażby działanie na rzecz przestrzegania praw obywatelskich zapisanych w aktach normatywnych. W ocenie organu wspieranie i pomoc w realizacji inicjatyw na rzecz gmin w zakresie ochrony dóbr kultury i tradycji nie może uzasadniać udziału Stowarzyszenia w toczących się postępowaniach tylko dlatego, że dotyczą one terenu objętego ochroną konserwatorską. Dalej podkreślił, że prowadzone na wniosek inwestora postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy udziale stron postępowania, nijak ma się do przywołanych przez wnioskodawcę "inicjatyw na rzecz gminy w zakresie ochrony dóbr kultury i tradycji".

Ostatecznie organ stwierdził, że uczestnictwo Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie jest uzasadnione jego celami statutowymi i nie przemawia za tym interes społeczny. Odnosząc się do zawartego we wniosku stanowiska, że istnienia interesu społecznego Stowarzyszenie upatruje przede wszystkim w czuwaniu nad ochroną praw właścicieli nieruchomości sąsiednich, względem planowanej inwestycji, organ stwierdził, że w świetle treści art. 63 ust. 2 u.p.z.p. powyższa argumentacja nie jest wystarczająca dla uznania, że podmiot wykazał istnienie interesu społecznego do włączenia się do postępowania.

W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] 2015 r. Stowarzyszenie, reprezentowane przez H. S., wniosło o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W związku z brakiem podpisu H. S. na zażaleniu – została ona wezwana do uzupełnienia tego braku formalnego. W dniu 16 lipca 2015 r. wpłynęło do Kolegium postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp., którym zostało przekazane – zgodnie z właściwością – podpisane w terminie przez H. S. zażalenie Stowarzyszenia.

Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 lipca 2015 r., odwołując się do treści art. 31 § 1 i 2 K.p.a., stwierdziło, że warunkami dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby są cele statutowe danej organizacji oraz interes społeczny, przy czym cele organizacji muszą być jak najszczegółowiej określone; tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. Zarazem organ odwoławczy podkreślił, że udział w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych stanowi wyjątek od zasady, że udział w postępowaniu administracyjnym biorą jego strony, przy czym pojęcie strony definiuje art. 28 k.p.a. Organ zauważył, że udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną jego faktycznych stron, co prowadzi do wniosku, że przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi istnieć prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy; natomiast jeżeli cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak interesu statutowego organizacji do wzięcia udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby. Podsumowując tę część rozważań Kolegium stwierdziło, że w przypadku, gdy między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma prawnego związku – brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby.

Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta co do tego, że w postanowieniach § 7 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 2 pkt 1 statutu Stowarzyszenia cele organizacji określone zostały w sposób tak ogólny, że nie sposób stwierdzić istnienia powiązania merytorycznego, w sensie prawnym i faktycznym, pomiędzy nimi a przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Kolegium nie sposób przyjąć, aby tak określone cele obejmowały postępowanie związane z realizacją inwestycji, gdyż [w postanowieniach statutowych] nie wskazano ani jej charakteru, ani też przedmiotu czy osoby inwestora; nie można wykazać w tej sytuacji interesu społecznego przemawiającego za udziałem Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu.

Organ odwoławczy stwierdził, że dopuszczenie organizacji społecznej do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wymaga od wnioskodawcy nie tylko wykazania, że jest to uzasadnione jej celami statutowymi, ale również powołania się na interes społeczny; organizacja społeczna, żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie innej osoby, powinna więc wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego, przy czym istnienie takiego związku podlega ocenie organu administracji publicznej.

Organ podniósł, że we wniosku Stowarzyszenie wskazało, iż interes społeczny upatruje przede wszystkim w czuwaniu nad ochroną praw właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji, jednak zdaniem organu samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające, gdyż pojęcie interesu społecznego wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. W ocenie Kolegium samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające, zaś organ nie ma obowiązku każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności; uznanie bowiem, że istnieje w niniejszej sprawie interes społeczny w celu umożliwienia Stowarzyszeniu podjęcia działań w przedmiotowej sprawie – godziłoby z kolei w interesy indywidualne stron postępowania.

Zdaniem organu analiza zatem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że pomiędzy celami statutowymi organizacji a przedmiotem sprawy administracyjnej nie zachodzi bezpośredni związek w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z kolei Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze m.in. w stosunku do Stowarzyszenia, a ponadto utrzymało w mocy zaskarżoną również przez inne podmioty decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r.

W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. Stowarzyszenie, reprezentowane przez A.[...]W., wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zmianę postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. – i w konsekwencji dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 statutu Stowarzyszenia poprzez uznanie, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i nie przemawia za tym interes społeczny – i w konsekwencji odmowę dopuszczania Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi, rozwijając tak sformułowany zarzut, Stowarzyszenie, odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa, przedstawiło wykładnię przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdzając, że każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. W ocenie strony cele statutowe Stowarzyszenia przemawiają za dopuszczeniem jej do przedmiotowego postępowania, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla działki, która znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską (działka jest położona na terenie zespołu urbanistyczno- architektonicznego wpisanego decyzją z dnia [...] 1982 r. do rejestru zabytków miasta P. pod numerem [...]), stanowiący ze względu na jego zabytkowy charakter dziedzictwo kulturowe, dobro kultury i tradycji. Dlatego też, w ocenie strony, przedmiot postępowania, w którym zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 u.p.z.p. ma być zapewniona m.in. ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków, wkracza w zakres działania organizacji społecznej – Stowarzyszenia. Wskazując na brzmienie art. 63 ust. 2 u.p.z.p., Stowarzyszenie stwierdziło, że niezwykle istotne jest, aby już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy były chronione takie wartości jak ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia jego cele statutowe zostały określone należycie i przemawiają za dopuszczeniem go do niniejszego postępowania. Stwierdziło, że zdumiewające jest wymaganie przez organ, aby już w statucie był wskazany charakter inwestycji, jej przedmiot czy osoba inwestora, skoro skarżące Stowarzyszenie nie powstało po to, by "utrudnić życie" konkretnemu inwestorowi, ale aby faktycznie objąć ochroną dobra kultury. Podniosło, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do niniejszego postępowania przemawia interes społeczny, bowiem skoro działka przy ul. [...] w [...] jest położona na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków, to cały ten teren, ze względu na swoją zabytkową zabudowę i charakter, stanowi dobro kultury, będącym źródłem tożsamości narodu polskiego i [...].

Ponadto, zdaniem Stowarzyszenia nie można czynić znaku równości pomiędzy interesem prawnym a interesem społecznym i następnie z faktu braku przysługiwania w danej sprawie wnioskodawcy interesu prawnego uznawać, że warunek wykazania interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a. nie jest spełniony; istotne jest bowiem to, czy dana organizacja wykazała taki interes w przystąpieniu do danego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym, z dnia 15 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie podało, że w analogicznych sprawach o sygn. akt IV SA/Po 626/15, IV SA/Po 627/15 i IV SA/Po 628/15 w dniu 10 grudnia 2015 r. tutejszy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych postanowień i poprzedzających je rozstrzygnięć, co dobitnie świadczy o tym, że organy niezasadnie odmówiły Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. utrzymujące postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji bliżej obsianej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.

Jak wynika z treści art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Żądanie dopuszczenia do udziału na prawach strony może być zgłoszone na każdym etapie postępowania – zarówno przez organem I, jak i II instancji, a organizacja społeczna korzysta z praw strony od wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu.

Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku organizacji społecznej, którego treść wskazuje na to, że wyraża ona wolę uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organu jest ocena tego wniosku z punktu widzenia treści art. 31 § 1-3 K.p.a. Prowadzenie postępowania bez rozpatrzenia takiego wniosku jest istotnym naruszeniem prawa procesowego przejawiającym się w niewyjaśnieniu katalogu wszystkich podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w tym postępowaniu w sytuacji, gdy ustawodawca zagwarantował organizacji społecznej prawo złożenia zażalenia – a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego – na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1407/13, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto również zaznaczyć, że Sąd podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 20/07 z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1217/12 oraz z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 409/11 (dostępne jw.), że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie – nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności czy to wobec niewniesienia odwołania, a tym bardziej w razie zaskarżania decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze okoliczności faktyczne w jakich zapadło zaskarżone postanowienie, zaznaczyć też trzeba, że z treści art. 31 § 2 K.p.a. wynika wprost, iż ustawodawca nie przewidział możliwości wydania przez organ administracji z urzędu postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Przepis ten expressis verbis wskazuje, że to organizacja społeczna może wystąpić w żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 61 § 2 K.p.a., gdy przepis prawa wymaga wniosku strony organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie z urzędu tylko wówczas, gdy uzna, że przemawia za tym szczególnie ważny interes strony i gdy strona wyrazi zgodę na wszczęcie postępowania z urzędu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el. 2015. Komentarz do art. 31).

Z uwagi na stanowisko strony, że w analogicznych sprawach tutejszy Sąd w Wydziale IV stwierdził ważność zaskarżonych decyzji i tym samym uznał niezasadność odmowy Stowarzyszeniu udziału w postępowaniach administracyjnych – przedstawienie przesłanek, którymi kierował się tutejszy Sąd przy wydaniu przedmiotowego wyroku, warto rozpocząć od stwierdzenia, że orzeczenia te, jakkolwiek łączy je pewne podobieństwo stanu faktycznego, to zasadniczo zostały wydane w odmiennych okolicznościach sprawy.

Warto w tym miejscu również wyjaśnić, że polski system prawa nie jest oparty na zasadzie wiążącego precedensu (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I FZ 154/06, LEX nr 238605, dostępne jw. – i powołane tam orzecznictwo), zatem wcześniejsze orzeczenie w podobnej sprawie przez inny czy też ten sam sąd nie mogłoby mieć – nawet pomimo uznania takich wartości, jak spójność i jednolitość orzecznictwa – decydującego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie przywołuje też określone stanowisko orzecznictwa – tak jak i poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu – nie na zasadzie powołania się na rozstrzygnięcie precedensowe determinujące kształt wyroku w niniejszej sprawie, lecz z uwagi na siłę lub klarowność argumentacji, które mogą mieć wpływ na dokonanie wykładni prawa w niniejszej sprawie.

W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. gdy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skierowany został do Prezydenta Miasta w toku postępowania przed tym organem – z samego faktu, że wydał on merytoryczną decyzję kończącą postępowanie w I instancji, nie czekając na ostateczne rozstrzygnięcie w zakresie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, należy wywieść, że dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ ten winien przekazać odwołanie organowi II instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności wniesienia odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia (por. stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyrokach z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 626/15, IV SA/Po 627/15 i IV SA/Po 628/15 i przywołane tam orzecznictwo). Takie działanie organu I instancji może być wprawdzie uznane za naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania przy wydawaniu orzeczenia kończącego merytorycznie sprawę, ale ocena skutków takiego naruszenia przekracza ramy niniejszego postępowania, które dotyczy kwestii wpadkowej, rozstrzygniętej zaskarżonymi postanowieniami procesowymi. Nie ma zatem żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej.

Tylko w tym zakresie poglądy wyrażone w przedmiotowych wyrokach mogłyby zatem znaleźć zastosowanie w niniejszej prawie, natomiast pod każdym innym względem nie, bowiem dotyczą sytuacji, w której to Kolegium w pierwszej instancji, a także w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy – rozpoznało wniosek złożony jeszcze na etapie postępowania przed Prezydentem Miasta, rozstrzygając o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, co też tutejszy Sąd uznał za rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzanie nieważności zaskarżonych postanowień. Tutejszy Sąd w przywołanych orzeczeniach jednoznacznie zastrzegł, że przedwczesnym działaniem byłoby odnoszenie się na tym etapie postępowania do zarzutów Stowarzyszenia w zakresie oceny celów statutowych oraz interesu społecznego, jakie przemawiać by miały za jego udziałem w postępowaniu. Tym bardziej zatem Sąd w niniejszej sprawie nie mógł, jak chciałaby strona, z faktu wydania przywołanych orzeczeń wywieść argumentu przemawiającego za niezasadnością odmowy przyznania Stowarzyszeniu prawa udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy.

Jak już wspomniano, zasadniczym powodem dla którego organy obu instancji odmówiły Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu było niewykazanie przez to Stowarzyszenie interesu społecznego, który uzasadniałby jego udział w postępowaniu. Wobec tego Sąd przystąpił do kontroli zaskarżonych postanowień organów obydwu instancji pod kątem stwierdzania, czy organy trafnie oceniły statutowe cele działalności Stowarzyszenia i uznały, że nie stanowią one uzasadnienia dla dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie warunków zabudowy.

Z brzmienia przywołanego już art. 31 § 1 K.p.a. wynika, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym uzależniony jest od łącznego spełnienia obydwu wymienionych w nim przesłanek, tj. udział organizacji w postępowaniu uzasadniony musi być celami statutowymi tej organizacji oraz za udziałem organizacji w postępowaniu przemawiać musi interes społeczny.

Sąd podziela stanowisko, że instytucja art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Zatem wniosek organizacji musi być konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy.

Pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Obowiązkiem organizacji społecznej, wnoszącej o dopuszczenie do udziału w danej sprawie, jest szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazanie, jak realnie jest w stanie bronić tegoż interesu społecznego. To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 K.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Nie może też stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej), skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany (por. wyroki NSA z dnia 13 maja 2014 r.: sygn. akt II GSK 520/13, LEX nr 1586367; sygn. akt II GSK 501/13, LEX nr 1481814).

Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1016/13; 26 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1925/10 – dostępne jw.).

Sąd podziela również prezentowany w orzecznictwie pogląd, że wykładnia art. 31 § 1 K.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i to na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (por. NSA w wyroku z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1339/09, dostępnym jw.). Wobec tego w przedmiotowej sprawie należało przyjąć, że skoro organ uznał, iż Stowarzyszenie w złożonym wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie wykazało, ażeby za jego udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny, to obowiązkiem organu było odpowiednie uzasadnienie takiego stanowiska, z odniesieniem się do zgromadzonego materiału procesowego. W ocenie Sądu organy obydwu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. W tym zakresie organy odniosły się przede wszystkim do postanowień statutu Stowarzyszenia, na które powołało się ono w swoim wniosku, jak i do pozostałej argumentacji wniosku – a organ II instancji także do odwołania – jak również zweryfikowały dane zawarte we wniosku z informacjami ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym. Ponadto spójnie i jednoznacznie wyraziły swoje stanowisko w sprawie. Do tych okoliczności Sąd odniesie się jeszcze w dalszej części uzasadnienia.

Odnosząc się do zaprezentowanego przez organy stanowiska względem celów statutowych skarżącego Stowarzyszenia, w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że przywołanych celów statutowych nie można, ze względu na charakter decyzji o warunkach zabudowy, bezpośrednio powiązać z działalnością Stowarzyszenia, a zarazem nie zostały przez Stowarzyszanie podane takie okoliczności, które prowadziłyby do uznanie, że interes społeczny rzeczywiście przemawia za udziałem tej organizacji w postępowaniu.

Nie jest kwestią sporną, że na uzasadnienie swojego udziału w postępowaniu Stowarzyszenie odwołało się we wniosku o dopuszczenie o udziału w postępowaniu administracyjnym, do postanowień statutu Stowarzyszenia, tj. § 7 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym celem Stowarzyszenia jest podejmowanie, wspieranie i pomoc w realizacji inicjatyw na rzecz gmin zajmujących się w rzeczypospolitej Polskiej – w zakresie ochrony dóbr kultury i tradycji.

Ponadto organy administracyjne wskazały również na § 7 ust. 2 pkt 1 statutu, który przewiduje, że celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz przestrzegania zapisanych w aktach normatywnych, w tym zwłaszcza w Konstytucji i umowach międzynarodowych, praw obywatelskich przez wszystkie organy administracji państwowej i samorządy, w tym zwłaszcza władzę ustawodawczą, wykonawczą sądowniczą, organy kontroli publicznej. Organ I instancji, odwołując się do danych z Krajowego Rejestru Sądowego stwierdził, że do celów organizacji można zaliczyć również podejmowanie, wspieranie i pomoc w realizacji inicjatyw na rzecz gmin znajdujących się w Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie: ochrony i promocji zdrowia, pomocy społecznej i dobroczynności, upowszechniania kultury fizycznej i sportu, turystyki i agroturystyki czy też promocji i regionu. Dodać należy, że cele te – jak wynika z dany rejestrowych – dotyczą szeroko pojętej ekologii zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Zdaniem Sądu organy trafnie uznały, że tego rodzaju bardzo ogólnie sformułowane cele nie pozwalają na uznanie, że działalność Stowarzyszenia pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Przedmiot działania może być opisany syntetycznie i pozwalać Stowarzyszeniu na rozmaite formy działalności – i to na terenie całego kraju, ale nie oznacza to, że Stowarzyszenie może wziąć udział w każdym postępowaniu administracyjnym. Gdyby uznać za wystarczające wskazanie takich ogólnych celów działalności w statucie, to należałoby przyjąć, że Stowarzyszeniu, niezależnie od jego merytorycznych kompetencji, przysługuje prawo do wzięcia do udziału praktycznie w każdym postępowaniu administracyjnym, bowiem organy zawsze powinny kierować się zasadą praworządności w indywidualnych sprawach administracyjnych, które zwykle dotyczą praw i obowiązków lub wolności obywateli (stron postępowania), jak i zachowywać transparentność w celu zapewnienia kontroli społecznej ich działalności.

Znamienne jest, że Stowarzyszenie nie wskazało na legitymowanie się np. dużym doświadczeniem w zakresie zagadnień urbanistyczno-architektonicznych, ochrony zabytków na terenach objętych ochroną konserwatorską, czy też konkretnych zagadnień z zakresu ekologii, w szczególności kwestii związanych z postępowaniem w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie przedstawiło również – a miało po temu okazję zarówno we wniosku, jak i w odwołaniu i skardze – argumentacji przemawiającej za uznaniem merytorycznej jakości działalności społecznej Stowarzyszenia, która wiązałaby się z przywołanymi kwestiami dotyczącymi miasta [...] czy w szczególności dzielnic [...], uzasadniając zaangażowanie Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Sąd podziela stanowisko organów, że cele organizacji określone zostały w sposób tak ogólny, że nie sposób stwierdzić istnienia pomiędzy nimi a przedmiotem postępowania rzeczywistego powiązania merytorycznego w sensie prawnym i faktycznym.

Po drugie, za dopuszczeniem do Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego i [...], przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...] nie przemawia również interes społeczny. Jak już wskazano, brak podstaw do uznania, że udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu istotnie przyczyniłby się do należytego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Biorą w nim udział liczne inne podmioty indywidualne uznane za strony postępowania – posiadające uprawnienia właścicielskie do sąsiednich nieruchomości, jak również Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]), określona również jako Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...]. Ten ostatni podmiot składał uwagi merytoryczne w toku postępowania, jak również skutecznie złożył odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy. Uwagi zgłaszają – również w imieniu grupy mieszkańców [...] [miasta] i [...] [dzielnicy] – osoby będące współwłaścicielami nieruchomości lokalowych położonych przy ul. [...] i [...]. Trudno zatem uznać, niezależnie od ostatecznego wyniku ich aktywności w tym postępowaniu, że postępowanie organu jednoznacznie wskazuje na naruszenie standardów dobrej administracji. Ewentualne "zwykłe" pominięcie innych podmiotów, które mogą być uznane za strony postępowania, może zaś stanowić podstawę do wznowienia postępowania, w żadnej mierze jednak nie świadczy o tym, że organ prowadzi postępowanie poza wiedzą społeczności lokalnej. Domniemane błędy organu I instancji mogły też być naprawiane przez organ odwoławczy, a ostatecznie decyzja o warunkach zabudowy może zostać poddana kontroli sądowej w razie wniesienia skargi przez uprawnione podmioty.

Po trzecie, nawet w razie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma ona zdolność do działania określonego w art. 31 § 5 K.p.a., tj. może za zgodą organu przedstawić swój pogląd w sprawie (wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego] – i w ten sposób realizować zadania zgodne z celami statutowymi.

Po czwarte wreszcie, Sąd uznaje za stosowne zwrócić w tym miejscu uwagę na okoliczności procesowe związane z działalnością Stowarzyszenia i Fundacji B (dalej: Fundacja) w niniejszej sprawie, pomiędzy którymi zachodzi zastanawiająca koincydencja, uprawniająca do przypuszczenia, że aktywność tych podmiotów w postępowaniu administracyjnym może w istocie zmierzać do celowego spowodowania obstrukcji procesowej, a tym samym powodować niewątpliwie niepożądane skutki z prawnego, jak i społecznego punktu widzenia.

Nie można bowiem w ocenie Sądu uznać za przypadkowe działanie stosowanie tego samego modi operandi polegającego na przedstawianiu organowi administracji niepodpisanych podań. Stowarzyszenie złożyło bowiem najpierw niepodpisany wniosek, co spowodowało uchylenie przez Kolegium pierwszego postanowienia odmownego wydanego przez organ I instancji. Następnie w toku ponownie prowadzonego postępowania Stowarzyszenie wniosło niepodpisane zażalenie do Kolegium w Poznaniu, a po wezwaniu przez ten organ do podpisania zażalenia, Stowarzyszenie wniosło w terminie podpisane zażalenie do Kolegium w Gorzowie Wlkp., a zarazem niepodpisane zażalenie wniosło do właściwego Kolegium, co spowodowało perturbacje procesowe, bowiem najpierw Kolegium sporządziło pismo z dnia 16 lipca 2015 r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania, które następnie "wycofało", by rozpatrzyć przekazane zgodnie z właściwością zażalenie.

W kwestii wniesienia zażalenia na niekorzystne analogiczne rozstrzygnięcie procesowe organu I instancji Fundacja zachowała się w taki sam sposób.

Dodać należy, że Stowarzyszenie podobny proceder zastosowało już przy wnoszeniu zażalenia na pierwsze niekorzystne rozstrzygnięcie procesowe, z tym że niepodpisane zażalenie skierowało do Kolegium w Szczecinie (a zarazem również do Kolegium w Poznaniu).

Tego rodzaju skoordynowanych i niewątpliwie powiązanych ze sobą działań nie można uznać za okoliczności uzasadniające przyznanie Stowarzyszeniu – jak również Fundacji, czemu tutejszy Sąd dał wyraz w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 875/15 – prawa udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przebieg w istocie starało się zakłócić. Wręcz przeciwnie, wskazując na rzeczywiste intencje osób działających, tego rodzaju okoliczności wzmacniają tylko przekonanie Sądu co do trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że zasadny jest wniosek organów orzekających w przedmiotowej sprawie, że Stowarzyszenie nie wykazało takiego interesu do wzięcia udziału w sprawie, który mógłby być uznany za interes społeczny, a cele statutowe, na które się powołało nie uzasadniają dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Organy trafnie zinterpretowały przepisy prawa procesowego, w szczególności art. 31 § 1 K.p.a., odnosząc je do postanowień statutu Stowarzyszenia i wskazujących na cele i formy działania skarżącego. Wobec tego organ orzekający w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy był uprawniony do odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z kolei Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, nie naruszyło również przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z przedstawionych powyżej przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta nie naruszają przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jego wynik, ani nie stwierdził innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.