Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 761/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.29
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del.WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1715/08 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od B.F. rzecz Ministra Gospodarki kwotę [...] złotych (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1715/08 oddalił skargę B.F. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił B.F. wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą Cukrownia i Rafineria "G." - Spółka Akcyjna – w G.

Po rozpoznaniu wniosku B.F. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że przedsiębiorstwo pod nazwą Cukrownia i Rafineria "G." - Spółka Akcyjna - w G. stanowiło własność osoby prawne jaką była spółka akcyjna. A zatem interesem prawnym mógłby legitymować się wyłącznie właściciel tego przedsiębiorstwa, czyli spółka akcyjna, reprezentowana przez powołane do tego organy. Stosownie bowiem do treści art. 30 § 3 K.p.a. i art. 38 Kodeksu cywilnego oraz art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych, w imieniu spółki akcyjnej może występować i ją reprezentować jedynie zarząd. Tak więc do wszczęcia postępowania konieczne jest udokumentowanie przez osoby uprawnienia, a wiec zarząd przedmiotowej spółki akcyjnej, legitymacji prawnej do występowania w postępowaniu przez przedłożenie aktualnego wyciągu z rejestru handlowego ze wskazaniem zarządu spółki, a gdy brak tego organu - o ile spółka nie uległa likwidacji zgodnie z przepisami Kodeksu handlowego, przez dopełnienie formalności mających na celu odnowienie zarządu i wpisanie go do Krajowego Rejestru Sądowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. podkreślił, że zgodnie przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks Handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.), obowiązującego w dniu wydania decyzji nacjonalizacyjnej, której stwierdzenia nieważności domaga się B.F. akcjonariusze wyłączeni byli od reprezentowania i osobistego nadzoru nad spółką. Prawo akcjonariusza ograniczało się do uczestnictwa w spółce i udziału w majątku spółki, a nie zaś do działania w imieniu i na rzecz spółki. W konsekwencji organ drugiej instancji stwierdził, że legitymację prawną do wystąpienia w niniejszej sprawie ma jedynie spółka akcyjna, reprezentowana przez zarząd, a nie poszczególni jej akcjonariusze lub ich spadkobiercy. Prawo spadkowe nie przewiduje dziedziczenia po osobie prawnej. Akcjonariusze bądź ich spadkobiercy z tytuły posiadania akcji spółki posiadają jedynie roszczenia w stosunku do spółki, a nie w imieniu spółki.

W konkluzji Minister wskazał, iż brak jest przesłanek pozwalających uznać B.F. za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie przedstawiła ona dokumentacji wskazującej na być członkiem zarządu uprawnionym do reprezentacji tej spółki.

Powyższa decyzja, stała się przedmiotem skargi B.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że orzeczenie nacjonalizacyjne dotyczyło bezpośrednio akcjonariuszy w/w spółki, którzy utworzyli kapitał akcyjny i decydowali o jej niej. W ocenie skarżącej organ orzekający w przedmiotowej sprawie nie udzielił ochrony jej prawom majątkowym wynikającym z faktu posiadanie akcji spółki, której mienie zostało znacjonalizowane. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 1991r. sygn. akt IV SA 693/91, publ. ONSA 1991/3-4/76 wskazała, że gdy umowa spółki nie wyłącza wstąpienia do spółki spadkobierców na miejsce zmarłego wspólnika (art. 183 K.h.), to wówczas wstępują oni do spółki z mocy samego prawa spadkowego i wykonując swoje prawa w spółce (art. 184 K.h.) i nabywają przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawach wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych. Powołała również, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1996r. sygn. akt III ARN 46/960, publ. OSNIAPiUS 1997/7/109, zgodnie, z którym wspólnicy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością mogą występować o unieważnienie decyzji nacjonalizacyjnej.

Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że powodem odmowy wszczęcia postępowania przez Ministra Gospodarki w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą Cukrownia i Rafineria "G." - Spółka Akcyjna – w G., było uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z takim żądaniem w rozumieniu art. 28 K.p.a..

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym podkreślił, że tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści – stanowiący podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Istotą interesu prawnego jest bowiem, jego związek z konkretną normą prawa materialnego, a więc taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Podkreślił, że również, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1999 r. IV SA 1285/98, Lex nr 478980. Ponadto, odwołując się do treści art. 30 § 3 K.p.a. oraz art. 38 Kodeksu cywilnego wyjaśnił, że jeżeli osoba prawna nie może prowadzić swych spraw z braku powołanych do tego organów, sąd ustanawia dla niej kuratora, który powinien spowodować niezwłoczne powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby jej likwidację (art. 42 K.c.).

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra Gospodarki, że interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu Nr [...] z dnia [...] czerwca 1947 r. ma jedynie właściciel przedsiębiorstwa, którego przejecie nastąpiło w trybie nacjonalizacji, a więc spółka akcyjna. Zgodnie z art. 12 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037, ze zm.), jak i w świetle obowiązującego w czasie wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego art. 335 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934r. Kodeks handlowy (Dz. U. nr 57, poz. 502, ze zm.) spółka akcyjna uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru. Od tego momentu oddzielając od swych wspólników staje się podmiotem praw i obowiązków, a także właścicielem majątku spółki. A zatem to spółka akcyjna, a nie jej akcjonariusze, posiada zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych, zdolność sądową i zdolność procesową w zakresie wynikającym z jej działalności. Natomiast zarządzanie spółką akcyjną, nadzór nad nią, a także bezpośredni wpływ zwykłych akcjonariuszy na jej funkcjonowanie odbywa się w sposób zinstytucjonalizowany. Spółka akcyjna jako osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w statucie, przy czym stosownie do art. 368 § 1 K.s.h. zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę, a prawo członka zarządu do reprezentowania spółki dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki (art. 372 § 1 K.s.h.). Sfera reprezentacji obejmuje dokonywanie czynności w stosunkach zewnętrznych, przy czym reprezentacja spółki akcyjnej wiąże się generalnie z działaniami organów (w szczególności zarządu), jak i przedstawicieli ustawowych (likwidatorów oraz kuratorów), pełnomocników (w tym pełnomocników powołanych przez walne zgromadzenie akcjonariuszy), które są dokonywane "za" bądź "w imieniu spółki" i dotyczą wszystkich spraw związanych z jej przedmiotem działania ze skutkiem na zewnątrz. Pojęcie reprezentacji może wystąpić w dwóch znaczeniach: szerokim (dotyczy występowania we wszelkich stosunkach prawnych z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, pracy oraz innych gałęzi prawa) i wąskim (składanie oświadczeń woli, jak również występowanie przed organami orzekającymi, ujawnianie stanowiska na zewnątrz, składanie oświadczeń, wyjaśnień przed organami państwowymi oraz jednostek samorządu terytorialnego, występowanie przed organami nadzorczymi, osobami trzecimi), Reprezentantami spółki w tym ostatnim zakresie mogą być: zarząd, prokurenci, pełnomocnicy, kuratorzy, likwidatorzy, a w stosunkach wewnętrznych rada nadzorcza, a także pełnomocnicy akcjonariuszy. Inne osoby mogą reprezentować spółkę w sytuacjach określonych w art. 426 i art. 486 K.s.h. z tym, że żadna z tych sytuacji nie dotyczy występowania w postępowaniu administracyjnym (patrz: A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz. Tom II, Lex 2008, wyd. VI). W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że także w dacie wydania orzeczenia nacjonalizującego reprezentowanie przedmiotowej spółki w sądzie i poza sądem należało do prerogatyw zarządu.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej, iż bycie akcjonariuszem Cukrowni i Rafinerii "G." - Spółka Akcyjna – w G., dawało jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż w jego ocenie świadczyło jedynie o posiadaniu przez nią interesu faktycznego. Stwierdził bowiem, że wprawdzie bycie akcjonariuszem w spółce akcyjnej daje określone prawa jak: prawa majątkowe inkorporowane przez akcję (prawo akcjonariusza do udziału w zysku spółki - art. 347 K.s.h., a art. 355 K.h., prawo akcjonariusza do rozporządzania akcją - art. 337 K.s.h., a art. 348 K.h. oraz prawo do udziału w majątku, jaki w toku likwidacji spółki pozostanie po zaspokojeniu długów - art. 474 K.s.h., a art. 458 K.h.) oraz prawa niematerialne inkorporowane przez akcje (w szczególności: prawo uczestniczenia akcjonariusza w walnym zgromadzeniu - art. 406 K.s.h., a art. 399 K.h. oraz uprawnienia składające się na tzw. ochronę praw mniejszości np. art. 400 K.s.h, i art. 394 K.h.), jednakże posiadanie akcji spółki nie pozwala na występowanie "za" spółkę lub "w imieniu" spółki. Reprezentowanie spółki należy bowiem do kompetencji zarządu ( art. 36 § 1 K.s.h, art. 369 § 1 K.h. ). Natomiast, subiektywne przekonanie oraz zainteresowanie rozstrzygnięciem danej sprawy, którego nie można poprzeć przepisami prawa, nie decyduje o przymiocie strony danego postępowania administracyjnego.

Z tych względów, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że akcjonariusze (i ich spadkobiercy) nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. wówczas, gdy nie doszło do likwidacji spółki, a zatem gdy nie nastąpiło jej wykreślenie z rejestru handlowego. W przedmiotowej sprawie interes prawny ma jedynie spółka akcyjna, która może być reprezentowana w postępowaniu administracyjnym tylko przez zarząd bądź kuratora, który powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby o jej likwidację.

Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji, wskazał na nie trafność zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 7 i art. 77 K.p.a., albowiem w jego ocenie wszczęcie postępowania nieważnościowego wymagało uprzedniej kontroli ze strony organu administracji przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność, w tym kwestii wniesienia żądania przez podmiot do tego legitymowany. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro wynik oceny tej kwestii doprowadził organ do trafnej konkluzji, iż po stronie skarżącej brak jest legitymacji procesowej, to prawidłowym było odstąpienie od badania tej sprawy co do meritum. Badanie podstaw stwierdzenia nieważności jest możliwe, dopiero w sytuacji pozytywnego przejścia etapu formalnego (wstępnego).

Natomiast odnosząc się do powołanych w skardze orzeczeń Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nie dotyczyły one spółki akcyjnej, lecz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Obie w/w spółki różni wiele elementów, a w szczególności specyficzny charakteru prawnego udziału wspólnika w spółce akcyjnej wyrażonego w papierze wartościowym jakim jest akcja oraz sformalizowany proces tworzenia tej spółki. W związku z powyższym, argumentacja i stwierdzenia zawarte w tych orzeczeniach, nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.F. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego :

1. art. 32 i art. 64 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie;

2. art. 28 K.p.a. przez ustalenie, że skarżąca ma tylko interes faktyczny,

a nie ma interesu prawnego do wszczęcia i występowaniu

w postępowaniu nieważnościowym;

3. art. 44 K.c. przez jego niezastosowanie do oceny, czy skarżąca ma interes prawny dotyczący jej praw majątkowych.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a., albowiem w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy prawa materialnego o istotnym wpływie na wynik sprawy, które powołane są w skardze i skardze kasacyjnej, a Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji. Występowały także okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, które nie zostały wyjaśnione, a Sąd pierwszej instancji nie uchylił decyzji także z tego względu. Nastąpiły także inne naruszenia przepisów postępowania. Ponadto, sąd nie stwierdził nieważności decyzji pomimo zaistnienia przyczyn z art. 156 k.p.a. oraz nie stwierdził wydania decyzji z naruszeniem prawa, pomimo zaistnienia podstaw.

Wskazując na powyższe podstawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarżąca legitymują się tylko interesem faktycznym. W jego ocenie, posiadanie akcji spółki, które jako prawa majątkowe, o których mowa w art. 44 K.c. podlegają ochronie. Nacjonalizacja mienia spółki doprowadziła do obniżenia wartości posiadanych przez nią akcji. Ponadto, Sąd pierwszej instancji przyjmując, że nie posiada ona interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego, odmówił udzielenia ochrony jej prawom podmiotowym. Takie działanie Sądu stanowi naruszenie art. 64 oraz art. 32 Konstytucji RP, gdyż wszystkie prawa majątkowe powinny podlegać równej ochronie prawnej.

W związku z powyższym, skarżąca wskazała, że podstawą materialnoprawna jej interesu prawnego jest art. 44 K.c oraz art. 64 i art. 31 Konstytucji RP, a zatem ograniczenie jej interesów tylko do sfery interesów faktycznych jest bezzasadne.

W konsekwencji, kasator stwierdził, że skoro wynik postępowania nieważnościowego będzie miał wpływ na wartość akcji spółki, której mienie zostało znacjonalizowane, to stosownie do treści art. 28 K.p.a. skarżącą jako akcjonariusza spółki należy uznać za stronę przedmiotowego postępowania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w świetle w/w przepisów nie ma podstaw do różnicowania ochrony praw majątkowych akcjonariuszy spójki akcyjnej oraz wspólników spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183 tej ustawy. Natomiast związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, których naruszenia dopuścił się Sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazanie dodatkowo, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko -radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.). Opiera się ono na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi, zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, właściwego skonfrontowania określonego stanu faktycznego z hipotezą normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy. Możliwe jest oparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego na obu formach naruszenia, gdyż niewłaściwe zastosowanie prawa może być konsekwencją błędnej wykładni.

Natomiast, podstawą skargi kasacyjnej z art.174 pkt 2 P.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd przepisów tej ustawy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w dużej mierze wymogom określonym w tych przepisach nie odpowiada. W podstawach skargi kasacyjnej skarżący nie powołał art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. oraz nie wskazał czy powołane przepisy są przepisami prawa materialnego czy też przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy sąd naruszył je przez błędną wykładnie czy niewłaściwe zastosowanie (naruszenie prawa materialnego). Natomiast, jeżeli autor skargi kasacyjnej uważał, że są to przepisy postępowania, to nie wskazał w jaki sposób ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 października 2009 r.

I OPS 10/09 LEX nr 524941 stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jak wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych

w podstawach kasacyjnych.

W związku z powyższym, skoro w skardze kasacyjnej wskazano numery konkretnych przepisów, które zdaniem jej autora zostały naruszone, to powyżej uchybienia nie mogły skutkować jej odrzuceniem. Przy czym, cześć przepisów została powołana dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a niektórych z nich Sąd pierwszej instancji nie stosował w tej sprawie.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 K.p.a. stwierdzić należy, że jest on chybiony.

Stosownie do przepisu art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Status strony jest zatem związany z posiadaniem w danym postępowaniu interesu prawnego lub obowiązek prawnego albo żądaniem postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, zgodnie, z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1999 r., IV SA 39/99 LEX nr 47872.

A zatem podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić jednak interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej żądania i w konsekwencji uprawniał do żądania stosownych czynności ze strony organu administracji. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje bowiem, sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny.

W konsekwencji, przyjęcie takiej koncepcji legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym powoduje, że organ administracyjny zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie przed wszczęciem danego postępowania, gdyż postępowanie może być wszczęte tylko wtedy, gdy wniosek taki złożył legitymowany do tego podmiot.

Stosownie do treści art. 29 K.p.a. podmiotowość administracyjnoprawną posiadają osoby fizyczne i prawne oraz nieposiadające osobowości prawnej państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne i jest to katalog zamknięty. Oznacza to, że stronami mogą być tylko podmioty wymienione w/w przepisie. Przy czym, przez pojęcie to należy rozumieć zdolność nabywania praw lub obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Z treści tego przepisu można wnioskować, że posiadanie podmiotowości administracjnoprawnej jest niezależne od posiadania osobowości prawnej.

Z kolei, art. 30 K.p.a. reguluje zdolność procesową stron, przez którą należy rozumieć zdolność do podejmowania działań ze skutkiem procesowym.

W myśl powołanego przepisu strony niebędące osobami fizycznymi posiadają zdolność procesową, gdy działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że skoro przejęte na własność Państwa przedsiębiorstwo pod nazwą Cukrownia i Rafineria "G." - Spółka Akcyjna – w G., było jednostką organizacyjną w rozumieniu w/w przepisu, to z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu majątku tej Spółki na własność Państwa mogą wystąpić wyłącznie jej ustawowi lub statutowi przedstawiciele. W żadnym przypadku nie można uznać bowiem, iż uprawnienie do występowania w imieniu spółki akcyjnej posiada jej akcjonariusz, gdyż uprawnienie do reprezentowania Spółki należy do kompetencji zarządu Spółki (art. 368 § 1 K. s. h., art. 369 § 1 K. h.). W związku powyższym, jeżeli skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o tym, że jest członkiem zarządu bądź kuratorem Spółki ustanowionym przez Sąd, to organ administracji na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. zobowiązany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności takiej decyzji. Przy czym, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podobnie zresztą jak odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następują w drodze decyzji, co odróżnia owe dwa postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych od postępowania w trybie zwyczajnym.

W takim wypadku, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ograniczone jest do ustalenia, czy wystąpiły przesłanki formalne zezwalające na prowadzenie postępowania w sprawie. Decyzję taką wydaje się np. wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie lub niemający zdolności do czynności prawnych albo, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono już ostateczną decyzją.

W rozpoznawanej sprawie przyczyną wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności był fakt, iż wnioskodawczyni B.F. nie była ani stroną w sprawie, ani też podmiotem mogącym reprezentować stronę w postępowaniu, gdyż stroną była wyłącznie Cukrownia i Rafineria "G." - Spółka Akcyjna – w G., którą w przedmiotowy postępowaniu powinna być reprezentowana przez zarząd, a w przypadku jego braku przez ustanowionego przez Sąd kuratora.

W związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 28 K.p.a należy uznać za chybiony.

Jako nie trafny należy uznać również zarzut naruszenie art. 44 K.c. Zauważyć należy bowiem, że ani Sąd pierwszej instancji, ani Minister Gospodarki nie zakwestionował bowiem, posiadania przez skarżąca akcji Cukrowni i Rafinerii "G." - Spółka Akcyjna – w G. Jednakże, jako wskazano wyżej okoliczność ta nie oznaczał, iż akcjonariusz był podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą Cukrownia

i Rafineria "G." - Spółka Akcyjna – w G.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP, wyjaśnić stwierdzić należy, że powołanie w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa w sytuacji, gdy jest on złożony z kilku jednostek redakcyjnych, nie stanowi prawidłowego sformułowania podstawy kasacyjnej. Należało wskazać, który z ustępów art. 64 Konstytucji RP został naruszony i na czym to naruszenie polegało oraz jego wpływ na treść kwestionowanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem, samodzielnie konkretyzować zarzutu skargi kasacyjnej ani uściślić bądź w inny sposób go korygować.

Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż w tej sprawie nieprecyzyjne określenie naruszenia art. 64 Konstytucji RP skutkowało tym, że Sąd nie mógł domniemywać o naruszenie którego z ustępów tego art. chodzi. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt GSK 10/04 Monitor Prawniczy 2004/9/392.).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do tego zarzutu, skoro podstawy kasacyjnej nie były w tym przypadku sformułowane w sposób prawidłowy.

Z kolei, odnosząc się do naruszenie art. 32 Konstytucji RP wskazać należy, że również ten zarzut obarczony jest wadą nieprawidłowego sformułowania podstawy kasacyjnej, o której mowa była powyżej. Nie mniej jednak przypomnieć należy, że zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, bowiem zasady wyrażone w art. 32 Konstytucji konkretyzowane są przez przepisy szczegółowe, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łącznie kryterium oceny równego traktowania i to niezależnie czy mamy do czynienia ze stosowaniem czy tworzeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt. I OSK 1902/06 LEX nr 443897 wyjaśnił, że zasada równości wobec prawa określona w art. 32 Konstytucji, ma charakter klauzuli generalnej i nie może być podstawą samodzielnej, materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt. II SA/Lu 685/07,LEX nr 486518; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt. II SA/Wa 782/06 LEX nr 265507). Z drugiej strony art. 32 Konstytucji zawiera dyrektywę równego traktowania skierowaną przed wszystkim do prawodawcy. Przy czym w judykaturze wskazuje się, że dyrektywa ta zakazuje nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej osób pozostających w podobnej sytuacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być więc rozumiana jako zasada absolutna, jej granice bowiem wyznaczają inne zasady i przepisy konstytucyjne. O naruszeniu tej zasady można mówić dopiero wówczas, gdy w tożsamej sytuacji (faktycznej) różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o inne normy konstytucyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt. I OSK 67/06 LEX nr 198281).

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a. przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wykazanie naruszenia przepisów postępowania i stwierdzenie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, ale nadto wymagane jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 5/04 LEX nr 256825 oraz wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r. I OSK 957/09 niepubl. ).

W związku z powyższym, skoro w tym zakresie autor skargi kasacyjnej ograniczył podstawę kasacyjną tylko do przywołania w/w przepisu, przy czym nie wiadomo, do naruszenia którego z podpunktu a, b, czy c w pkt 1 § 1 art. 145 P.p.s.a. doszło jego zdaniem w niniejszej sprawie, a ponadto ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że naruszono przepis prawa materialnego o istotnym wpływie na jej wynik oraz wskazał na naruszenie art. 156 K.p.a bez wskazania podstaw do stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, to postawiony w takiej formie zarzut nie mógł zasługiwać na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega w oparciu o art. 184 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddaleniu.