Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1783/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 art 77 par. 1 art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] (dalej także: "OKSS" lub "organ odwoławczy") - działając na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 1, art. 175 ust. 3, art. 179, art. 182 ust. 1 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm. - dalej także: "p.s.w.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz w związku z § 19, § 22, § 23, § 24, § 37 i § 39 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...], wprowadzonego Zarządzeniem Nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2011r. (tekst jednolity Monitor U[...] z 2013 r., poz. 178 ze zm.) w zw. z art. 275 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - po rozpoznaniu odwołania M.S. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") od decyzji Komisji Stypendialnej dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] (dalej także: "Komisja Stypendialna" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] listopada 2018 r. o przyznaniu stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości z tytułu zamieszkania w obiekcie innym niż dom studencki w wysokości 1.350 zł miesięcznie na rok akademicki 2018/2019 i wypłacaniu go przez 8 miesięcy (od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] czerwca 2019 r.) - uchyliła w/w decyzję Komisji Stypendialnej dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w całości i orzekła o nieprzyznaniu skarżącej stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości z tytułu zamieszkania w obiekcie innym niż dom studencki na rok akademicki 2018/2019.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] października 2018 r. M.S., studiująca na 3 roku studiów I stopnia na kierunku [...] na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] (nr indeksu: [...]), złożyła do Komisji Stypendialnej dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] wniosek o przyznanie stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości z tytułu zamieszkania w obiekcie innym niż dom studencki na rok akademicki 2018/2019.

W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżąca studentka dołączyła oświadczenie o dochodach, z którego wynikało, że utracony dochód skarżącej wynosi 3.090,64 zł, a dochód netto na osobę wynosi 0 zł. Skarżąca dołączyła także zaświadczenie skarżącej oraz matki skarżącej z Urzędu Skarbowego o dochodzie przypadającym na członka rodziny oraz zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] o zarejestrowaniu matki skarżącej jako bezrobotnej oraz wypełnione formularze oświadczenia członka rodzinny o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu.

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego, Komisja Stypendialna dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] - działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 173 ust. 1 pkt 1, art. 175 ust. 1 i 4 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z § 19 i § 39 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] w zw. z art. 275 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. orzekła o przyznaniu skarżącej stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości z tytułu zamieszkania w obiekcie innym niż dom studencki w wysokości 1350 zł miesięcznie na rok akademickie 2018/2019 i wypłacaniu go przez 8 miesięcy (od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] czerwca 2019 r.).

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komisja Stypendialna dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] wskazała na wstępie na przepis art. 179 ust. 1 p.s.w., zgodnie z treścią którego stypendium socjalne może otrzymać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. Jednocześnie, powołując się na art. 179 ust. 2 p.s.w., organ pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z tym przepisem, rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego ustala wysokość dochodu na osobę w rodzinie uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne.

Komisja Stypendialna dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] wskazała także na postanowienie nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2018 r. (Monitor UW poz. 279), zgodnie z którym, od dnia 1 października 2018 r. dochód uprawniający do ubiegania się o stypendium socjalne wnosi 1.050 zł oraz że wysokość stypendium socjalnego jest uzależniona od dochodu na osobę w rodzinie i wnosi 1.150 zł minus dochód netto na osobę w rodzinie studenta. Jednocześnie, Komisja Stypendialna dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] dodała, że w przypadku stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości różnicę powiększa się o 200 zł.

Odnosząc się do § 19 ust. 4 Regulaminu - Komisja Stypendialna dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] – wskazała także, że w przypadku złożenia wniosku do 10 dnia każdego miesiąca, za wyjątkiem lipca, sierpnia i września, stypendium socjalne wypłacane jest również za miesiąc, w którym wniosek został złożony, a w przypadku złożenia wniosku po tym terminie, od miesiąca następnego bez wyrównania za poprzednie miesiące, z zastrzeżeniem § 37a.

Mając na względzie powyższe przepisy, Komisja Stypendialna stwierdziła, że biorąc pod uwagę wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej wynoszącą 0 zł miesięcznie oraz okoliczności wskazane we wniosku skarżącej z dnia [...] października 2018 r., zachodzi podstawa do przyznania skarżącej stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości z tytułu zamieszkania w obiekcie innym niż dom studencki.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. skarżąca wniosła do Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] odwołanie od w/w decyzji Komisji Stypendialnej dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nie zgadzając się z tym, iż organ pierwszej instancji nie przyznał jej spornego stypendium od października 2018 r., lecz dopiero od dnia[...] listopada 2018 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] - działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyliła decyzję Komisji Stypendialnej dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. i orzekła o nieprzyznaniu skarżącej stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości z tytułu zamieszkania w obiekcie innym niż dom studencki na rok akademicki 2018/2019.

W uzasadnieniu powyższej decyzji OKSS wskazała na wstępie, że jako organ odwoławczy jest obowiązana ocenić prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. OKSS stwierdziła więc, że jako organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie wyłącznie odwołanie, co oznacza, że nie ograniczając się wyłącznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu, bada sprawę w jej całokształcie, a także - jeśli uzna to za uzasadnione - prowadzi również dodatkowe postępowanie wyjaśniające.

OKSS zauważyła jednocześnie, że - w świetle art. 207 ust. 1 p.s.w. - do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, jak wskazała OKSS, obowiązek odpowiedniego stosowania w postępowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony.

Przechodząc następnie do rozważań merytorycznych, OKSS wskazała, iż podstawą funkcjonowania systemu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów jest art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, który jednocześnie wskazuje cel przeznaczenia środków publicznych przewidzianych na pomoc materialną dla studentów, jakim jest zapewnienie powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Organ odwoławczy stwierdził, że artykuł ten stanowi, iż warunki udzielania pomocy określa ustawa.

OKSS stwierdziła, że jedną z form pomocy materialnej jest - zgodnie z art. 173 ust. 1 pkt 1 p.s.w. - stypendium socjalne, które ma prawo otrzymywać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. Jednocześnie, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 173 ust. 2 cyt. ustawy, rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego ustala wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne.

Organ odwoławczy zauważył, że zdaniem skarżącej studentki, jedynym wyznacznikiem sytuacji materialnej studenta, w rozumieniu art. 179 ust. 1 p.s.w., ma być dla organu stypendialnego wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta, o której mowa w ust. 2, co oznacza, że spełnienie kryterium dochodowego ma gwarantować otrzymanie stypendium socjalnego.

Mając na względzie powyższe stanowisko skarżącej studentki, OKSS stwierdziła, iż nie podziela przytoczonych przez stronę skarżącą poglądów.

OKSS uznała bowiem, że funkcjonalna i systemowa wykładnia art. 179 ust. 1 w zw. art. 179 ust. 8 i 9 p.s.w. oraz (wspierająco) art. 183 ust. 1 p.s.w. prowadzić musi do wniosku, że otrzymanie przez studenta stypendium socjalnego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch kryteriów: znajdowania się w trudnej sytuacji materialnej i posiadania dochodu na osobę w rodzinie nie wyższego, niż ten ustalony przez rektora.

Organ odwoławczy zauważył, że jakkolwiek pojęcie "trudnej sytuacji materialnej" nie jest równoznaczne pojęciu "wysokości dochodu na osobę w rodzinie studenta" (nie wyższej od tej ustalonej przez rektora na podstawie art. 179 ust. 2 p.s.w.), to zarazem - co do zasady - znajdowanie się przez studenta w trudnej sytuacji materialnej uznaje się za udowodnione, gdy odpowiednio udokumentowany i obliczony zgodnie z przepisami p.s.w. i ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako: "u.ś.r.") dochód na osobę w rodzinie nie przekracza wysokości ustalonej przez rektora, a stan faktyczny nie budzi wątpliwości organu przyznającego świadczenie. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie przeciwnej interpretacji oznaczałoby, że celem ustawodawcy było wprowadzenie takich przepisów, które zobowiązywałyby organy do przyznawania stypendiów socjalnych osobom, które wprawdzie za dany rok kalendarzowy wykazują dochód (obliczony zgodnie z przepisami p.s.w. i u.ś.r.) w wysokości np. 0 złotych, ale posiadają oszczędności w wysokości np. 3 milionów złotych pochodzące z wygranej na loterii w tym samym roku kalendarzowym (ale nie będące dochodem w rozumieniu u.ś.r.). Według OKSS, taka wykładnia stanowiłaby przykład nadmiernego skupiania się na wykładni gramatyczno-językowej i zatrzymywania się [pic]w procesie interpretacji w imię opacznie pojmowanej zasady clara non sunt interpretanda, co przypominałaby wyżymanie resztek treści z werbalnego brzmienia przepisu, a nie operację logiczną na całym systemie prawnym (zob. E. Łętowska, Timeo Danaos et Dona ferentes. Pamflet o myśleniu prawniczym /w:/ Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, pod red. M. Smolaka, s. 104 i 107).

Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] uznała, że powyższą interpretację pojęcia "trudna sytuacja materialna" wspiera wykładnia art. 183 ust. 1 p.s.w., w którym również pojawia się to pojęcie (vide: "Zapomoga może być przyznana studentowi, który z przyczyn losowych znalazł się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej"). OKSS stwierdziła bowiem, że gdyby przyjąć, iż w wypadku ubiegania się o przyznanie zapomogi znalezienie się w trudnej sytuacji materialnej oznaczało posiadanie określonego dochodu, to w konsekwencji trzeba by też uznać, że przesłanka ta w wypadku zapomogi jest spełniona w zasadzie tylko wtedy, gdy zmienił się skład osobowy rodziny studenta (np. w wyniku śmierci członka rodziny - wówczas osoby tej nie zalicza się do rodziny, więc jej dochodu już się nie uwzględnia) albo nastąpiła utrata dochodu (precyzyjnie, co rozumieć przez utratę dochodu, reguluje art. 3 pkt 23 u.ś.r.). W zasadzie bowiem tylko w tych wypadkach dochód członka rodziny za dany rok kalendarzowy można następczo "zaktualizować" i uwzględnić jego "pomniejszenie". Co więcej, OKSS zauważyła, że trzeba by też konsekwentnie uznać, że dochód na osobę w rodzinie studenta musiałby być mniejszy niż (lub równy) progowi ustalonemu przez uczelnię - inaczej zapomogi nie można byłoby przyznać, ponieważ student nie znajdowałby się w trudnej sytuacji materialnej. W ocenie organu odwoławczego, prowadziłoby to jednak do absurdalnych wniosków i pozostawało w sprzeczności z wykładnią celowościową art. 182 ust. 1 p.s.w. Jednocześnie, jak wskazał organ odwoławczy, przeczyłoby to celowi zapomogi, jako formy bezzwrotnej pomocy przyznawanej, gdy z powodów losowych student znalazł się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej. Przy takiej interpretacji (utożsamianiu trudnej sytuacji materialnej z dochodem) w bardzo wielu przypadkach, zapomoga byłaby też w zasadzie nieodróżnialna od stypendium socjalnego.

W tej sytuacji, OKSS uznała, że wnioski wypływające z takiego rozumowania mogą być dwa: pojęcie "trudna sytuacja materialna" w wypadku art. 179 ust. 1 p.s.w. (stypendium socjalne) ma inne znaczenie, niż w wypadku art. 183 ust. 1 p.s.w. (zapomoga), albo że pojęcia zastosowane w tych przepisach mają takie samo znaczenie.

W ocenie OKSS, brak jest jednak przekonujących argumentów, że to samo pojęcie umieszczone w sąsiadujących przepisach (dotyczących pomocy materialnej dla studentów), miałoby mieć inne znaczenia, gdyż nie wskazują na to ani treść i konstrukcja przepisów, ani też ich funkcjonalna wykładnia.

Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] stwierdziła, że za wykładnią pojęcia "trudna sytuacja materialna", dokonaną przez OKSS, przemawia jednak przede wszystkim interpretacja art. 179 ust. 8 i 9 p.s.w.

Organ odwoławczy zauważył bowiem, że zgodnie z art. 179 ust. 8 p.s.w., w uzasadnionych przypadkach rektor, kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej albo komisja stypendialna lub odwoławcza komisja stypendialna, o których mowa w art. 175 ust. 4 i art. 176 ust. 3, mogą zażądać doręczenia zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej o sytuacji dochodowej i majątkowej studenta i rodziny studenta i uwzględnić tę sytuację przy ocenie spełnienia przez studenta kryterium, o którym mowa w ust. 1.

Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca wprowadzając ten przepis dał organom przyznającym stypendia socjalne możliwość żądania (w uzasadnionych przypadkach) od studenta dostarczenia zaświadczenia o sytuacji dochodowej i majątkowej studenta i jego rodziny oraz uwzględnianiu tej sytuacji przy ocenie spełniania przez studenta kryterium znajdowania się w trudnej sytuacji materialnej (a nie tego, czy student posiada taki dochód, jaki został obliczony zgodnie z obowiązującymi przepisami na podstawie przedłożonych przez studenta dokumentów).

Odwołując się z kolei do treści art. 179 ust. 9 p.s.w., organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie tego przepisu, jeśli student nie dostarczy zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej o sytuacji dochodowej i majątkowej jego i jego rodziny, komisja możne wezwać go do złożenia wyjaśnień, zaś gdy nie nastąpi to w wyznaczonym terminie, komisja zobowiązana jest do wydania decyzji negatywnej, odmawiającej przyznania stypendium socjalnego.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że dla prawidłowej wykładni art. 179 ust. 8 i ust. 9 p.s.w. przydatne jest również przypomnienie historii wprowadzania do p.s.w. tych przepisów. Wskazując na kolejne nowelizacje cyt. ustawy, OKSS stwierdziła, że logika i treść zmian przepisów p.s.w. jasno wskazują na intencje ustawodawcy w tym zakresie - poszerzanie uprawnień właściwych organów do dokładniejszego badania (w uzasadnionych przypadkach) sytuacji materialnej studentów, przy założeniu, że nadal podstawowym sposobem udowodnienia sytuacji materialnej jest odpowiednio obliczony i udokumentowany dochód.

Według organu odwoławczego, tak zrekonstruowany kontekst interpretacyjny wzmacnia wykładnię art. 179 ust. 8 p.s.w., zgodnie z którą wezwanie organu na podstawie tego przepisu zostanie spełnione jedynie wtedy, gdy student dostarczy zaświadczenie o sytuacji dochodowej i majątkowej jego i jego rodziny wystawione przez ośrodek pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego, taka wykładnia nie powinna budzić wątpliwości, albowiem w powołanym wyżej przepisie p.s.w. nie ma mowy o zaświadczeniu stwierdzającym, czy dane osoby korzystają z pomocy właściwego ośrodka, czy też nie - bardzo precyzyjnie określa się, że przedmiotem zaświadczenia ma być sytuacja dochodowa i majątkowa.

W konsekwencji, według OKSS, przypadkami niezrealizowania wezwania będą więc zarówno zignorowanie wezwania i niedostarczenie żadnego dokumentu, jak i dostarczenie do organu postanowienia o odmowie wydania przedmiotowego zaświadczenia, czy też zaświadczenia, w którym ośrodek pomocy społecznej stwierdza, że nie zna sytuacji majątkowej i dochodowej studenta oraz jego rodziny (ponieważ osoby te nie korzystały i nie korzystają z pomocy ośrodka). Zdaniem organu odwoławczego, odmienna interpretacja tego przepisu przyjęta przez skarżącą studentkę niezgodna jest z jego językową, jak i przede wszystkim funkcjonalną wykładnią.

W ocenie OKSS, systemowa, jak i funkcjonalna wykładnia art. 179 ust. 9 p.s.w. prowadzi do wniosku, że wyjaśnienia, o których mowa w art. 179 ust. 9 cyt. ustawy, mają dotyczyć sytuacji dochodowej i majątkowej studenta i jego rodziny (ich sytuacji materialnej), a nie okoliczności niedostarczenia wezwania, o którym mowa w art. 179 ust. 8 (za czym opowiada się skarżąca studentka). Według organu odwoławczego, jasno świadczy to o tym, że znaczenie pojęcia "trudnej sytuacji materialnej" nie wyczerpuje się w pojęciu "wysokości dochodu na osobę w rodzinie studenta".

Zdaniem organu odwoławczego, gdyby intencją ustawodawcy rzeczywiście było przyznanie każdemu studentowi prawa do otrzymania przez niego stypendium socjalnego zawsze, gdy dochód na osobę w rodzinie studenta (udokumentowany i obliczony zgodnie z przepisami p.s.w. i u.ś.r.) nie jest wyższy, niż ten ustalony przez uczelnię, organy przyznające stypendia nie otrzymałyby dodatkowego ustawowego uprawnienia do badania sytuacji dochodowej i majątkowej studenta. Według OKSS, skoro ustawodawca na mocy kolejnych zmian precyzował i rozszerzał te uprawnienia, z pewnością jego celem nie było stworzenie przepisu, zgodnie z którym właściwy organ poprzestaje w badaniu sytuacji materialnej studenta na wezwaniu go do złożenia wyjaśnień dotyczących li tylko kwestii niedostarczenia zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej. Według organu odwoławczego, zrozumiałe i uzasadnione jest zaś to, by organ wobec braku stosownego zaświadczenia - dążył do wszechstronnej analizy stanu faktycznego i ustalenia prawdy obiektywnej poprzez wezwanie studenta do złożenia wyjaśnień dotyczących jego sytuacji dochodowej i majątkowej.

Zdaniem OKSS, kluczową sprawą jest to, kiedy należy uznać, że student wezwany na podstawie art. 179 ust. 9 p.s.w., nie złożył wyjaśnień dotyczących jego i jego sytuacji dochodowej i majątkowej. Według organu odwoławczego, skoro więc wyjaśnienia mają dotyczyć sytuacji dochodowej i majątkowej, zaś ustawodawca wprowadził "sankcję" za ich niezłożenie (dając w ten sposób organom instrument do nieprzyznawania stypendium socjalnego osobom, które nie chcą przedstawić pełnego obrazu swojej sytuacji materialnej), to za niezłożenie wyjaśnień uznać trzeba przypadki, gdy student składa takie "wyjaśnienia", które uniemożliwiają organowi osiągnięcia jasności w odniesieniu do stanu faktycznego (zdaniem OKSS, szczególnym przypadkiem złożenia takich nic niewyjaśniających "wyjaśnień" jest odmowa złożenia jakichkolwiek wyjaśnień i wskazanie, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności wynikają z załączonych dokumentów).

Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wyjaśniające w sprawach stypendium socjalnego nie może zawsze ograniczać się do środków dowodowych wymienionych expressis verbis w przepisach p.s.w. lub u.ś.r., albowiem takie działanie, ignorujące zasadę otwartego systemu dowodów w postępowaniu administracyjnym (zob. art. 75 § 1 k.p.a.), stałoby w sprzeczności z obowiązkiem organu polegającym na wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego (tak również: M. Ganczar, Uzasadnienie decyzji stypendialnej - problemy praktyczne, /w:/ Specyfika postępowań administracyjnych w sprawach z zakresu szkolnictwa wyższego i nauki, red. J.P. Tarno et al., Lublin 2016, s. 320). W tej sytuacji, zdaniem OKSS, o tym, czy w danym wypadku stan faktyczny został należycie wyjaśniony i czy student znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, musi każdorazowo - mając na względzie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) - ocenić organ prowadzący postępowanie. W ustaleniu i wyjaśnieniu stanu faktycznego mają również pomóc przywołane już przepisy art. 179 ust. 8 i 9 p.s.w. W konsekwencji, zdaniem OKSS, w obliczu uzasadnionych wątpliwości, po przejściu procedury wyznaczonej przez art. 179 ust. 8 i ust. 9 p.s.w., zakończonej niezłożeniem przez studenta wyjaśnień, organ zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej.

Następnie, po dokonaniu szczegółowej oceny akt sprawy zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, OKSS wskazała, że kierując się uzasadnionymi wątpliwościami odnośnie do tak przedstawianej sytuacji skarżącej i jej matki, w szczególności mając na uwadze, że nie jest możliwe utrzymywanie się dwóch osób (w [...] i [...]) dysponujących środkami finansowymi w wysokości przeciętnie 558 zł miesięcznie na osobę, rozpoczęła prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Analizując szczegółowe ustalenia dokonane w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym przede wszystkim mając na uwadze dodatkowe wyjaśnienia uzyskane od skarżącej studentki, Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] uznała, że nie jest możliwe ustalenie faktycznej wysokości miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie skarżącej studentki, co powoduje, że nie można też ustalić, czy skarżąca studentka znajduje się w trudnej sytuacji materialnej.

Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] wskazała, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wyszło na jaw, że wstępnie deklarowana przez skarżącą studentkę sytuacja materialna skarżącej i jej matki, w szczególności wynikająca z zaświadczeń z urzędu skarbowego i oświadczeń o dochodach niepodlegających opodatkowaniu, jest sprzeczna ze złożonymi później wyjaśnieniami.

OKSS zauważyła bowiem, że zarówno skarżąca, jak i jej matka, uzyskiwały (w latach 2017 r. i 2018 r.) oraz uzyskują dochody, zaś wskazane w wyjaśnieniach kwoty środków finansowych pochodzące z "prac dorywczych" nie zostały wykazane ani na zaświadczeniu z urzędu skarbowego ani na oświadczeniu o dochodach, niepodlegających opodatkowaniu. OKSS wskazała również, że brak jest też jakichkolwiek innych dokumentów (np. umów) potwierdzających osiągane przez skarżącą studentkę dochody, wbrew początkowym twierdzeniom skarżącej, zgodnie z którymi "ze wszystkich tego typu umów rozlicza się oczywiście w urzędzie i o wszystkich zawsze informuje przy składaniu wniosku".

W tej sytuacji, OKSS stwierdziła, że niewskazanie rzeczywistych dochodów i ich zgodne z prawem udokumentowanie uniemożliwia ocenę, czy stypendium studentce przysługuje, a to stanowi podstawę do odmowy przyznania stypendium (podobnie: /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 291 2/17).

Ponadto, OKSS zauważyła, że skoro skarżąca studentka wystąpiła z żądaniem udzielenia jej pomocy materialnej w formie stypendium socjalnego, która to pomoc świadczona jest z pieniędzy podatnika, to strona skarżąca miała obowiązek przedstawić prawdziwe okoliczności odnośnie do stanu dochodów rodziny i dowody na ich potwierdzenie, czego skarżąca nie uczyniła (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 969/14).

OSKK stwierdziła w konsekwencji, że nie można uznać za wystarczających złożonych przez skarżącą wyjaśnień, ponieważ nie pozwalają one na ustalenie zgodnie z u.ś.r. przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie skarżącej studentki.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 139 k.p.a., nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W tym miejscu, powołując się na poglądy przedstawicieli nauki, OKSS stwierdziła, że "rażące naruszenie interesu społecznego" nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji "na niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 226). Wskazując z kolei na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1626/04, OKSS stwierdziła, że "rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym".

Mając powyższe na względzie, OKSS uznała, że w świetle zgromadzonych dokumentów, w szczególności oświadczeń i wyjaśnień skarżącej studentki, konieczne stało się przeprowadzenie dodatkowego, drobiazgowego postępowania wyjaśniającego, którego rezultat opisano w uzasadnieniu decyzji. W tym kontekście, organ odwoławczy wskazał, że decyzja Komisji stypendialnej o przyznaniu skarżącej studentce stypendium zapadła w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. W konsekwencji, OKSS uznała, że nie mogła utrzymać w mocy spornej decyzji organu pierwszej instancji, albowiem utrzymanie w mocy tej decyzji równałoby się z pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej prawo.

Z tych względów, jak stwierdziła OKSS, nie było podstaw do zastosowania art. 139 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, tj. niemożność ustalenia, jaki jest miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej studentki, a także brak możliwości ustalenia, czy skarżąca studentka istotnie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów stwierdziła, że należało orzec, jak w sentencji decyzji.

W piśmie z dnia 3 lipca 2019 r. skarżąca M.S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym - polegające na przyjęciu, iż mimo przeprowadzenia obszernego postępowania dowodowego nie można ustalić, w jakiej sytuacji znajduje się skarżąca i w związku z tym dokonanie zmiany decyzji Komisji Stypendialnej dla Studentów dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...], podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej;

II. naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez :

1) naruszenie zakazu reformationis in peius i niewyjaśnienie, z jakich powodów organ odwoławczy uchylił decyzję Komisji Stypendialnej dla Studentów dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] i zamiast przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wydał merytoryczną decyzje, na niekorzyść skarżącej, podczas gdy decyzja Komisji Stypendialnej dla Studentów dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie narusza rażąco interesu społecznego, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności,

2) wydanie decyzji, która jest nieważna z uwagi na rażące naruszenie prawa przez organ odwoławczy poprzez wyjście poza zakres zaskarżenia wskazany w odwołaniu przejawiający się w tym, że skarżąca kwestionowała w odwołaniu jedynie okres przyznania stypendium, a nie samo rozstrzygnięcie, które było dla niej pozytywne.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, iż w świetle przepisu art. 179 ust. 1 p.s.w., stypendium socjalne ma prawo otrzymywać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, a przesłanką uzyskania stypendium socjalnego jest znajdowanie się w trudnej sytuacji materialnej wyznaczonej - jak stanowi art. 179 ust. 2 cyt. ustawy - przez kryterium dochodu na osobę w rodzinie studenta (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt Il SA/Bk 420/07).

W tej sytuacji, skarżąca stwierdziła, iż nie zgadza się z interpretacją sformułowania "trudna sytuacja materialna" oraz przyjętymi przez organ odwoławczy kryteriami oceny tej sytuacji.

Strona skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację materialną, podnosząc, iż jej ojciec zmarł, zaś matka pozostaje bezrobotna. Skarżąca zauważyła, że z tytułu śmierci ojcu nie została jej przyznana po nim żadna renta. Skarżąca podniosła, że wynajmuje w [...] mieszkanie, zaś matka zamieszkuje z babcią w jednym domu w [...]. Skarżąca stwierdziła, że sporadycznie odwiedza rodzinę, zaś z posiadanej przez nią wiedzy wynika, iż matka utrzymuje się opiekując się babcią, która posiada rentę. Skarżąca podniosła, że matka od czasu do czasu "dorabia sobie" do utrzymania, niemniej wyraźnie oświadczyła jednocześnie, że prowadzi odrębne od matki gospodarstwo domowe i nie ma żadnego wpływu na postępowanie swojej mamy. Skarżąca studentka zaznaczyła jednakże, że z uwagi na fakt, iż w świetle obowiązujących przepisów nie może być uznana za osobę samodzielną finansowo, stąd przy ustalaniu wysokości dochodu uprawniającego skarżącą do ubiegania się o stypendium socjalne należało uwzględnić dochody matki.

Skarżąca przyznała również, że podejmuje się prac dorywczych, jeśli ma taką możliwość, a osiągany tym sposobem dochód jest jednak niesystematyczny i dość niski oraz wypłacany w gotówce.

Skarżąca zauważyła, że z pouczenia do wypełnionego przez nią formularza zatytułowanego "Oświadczenie członka rodziny o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu" wynika, jakie dochody skarżąca winna ujawnić.

Skarżąca stwierdziła, że w związku z tym, iż nie znajdowały się tam dochody z umów zlecenia, jak też prac dorywczych, skarżąca ich nie uwzględniła. Niemniej, jak wskazała skarżąca, posiadane umowy zlecenia zostały jednak ujęte jako dochód utracony.

Skarżąca podniosła, że trudno jej stawiać zarzut, że jako młoda dziewczyna próbuje w każdy możliwy sposób "dorobić sobie". W tej sytuacji, skoro miała możliwość sporadycznie podjąć się opieki na dzieckiem, czy też udzielić korepetycji, za co otrzymywała niewielkie gotówkowe kwoty, to czyniła to.

Skarżąca zauważyła, że nie miała możliwości nakazania zawierania umów na tego rodzaje pracę, czy też nakazania wpłaty środków na konto, aby móc wykazać je Komisji Odwoławczej.

W ocenie strony skarżącej, oczywistym jest także, iż tak sporadycznie uzyskiwane niskie kwoty nie pozwoliłyby na utrzymanie się w [...].

W tej sytuacji, skarżąca zarzuciła, że podejście prezentowane przez organ odwoławczy i konieczność przedkładania dowodów na kwoty uzyskane z prac dorywczych, a następnie wywodzenie z tego faktu tezy, iż nie można ustalić materialnej sytuacji skarżącej - jest nieporozumieniem.

W konsekwencji, strona skarżąca stwierdziła, że - mając na uwadze powyższe okoliczności oraz cały zebrany materiał dowodowy - stwierdzić należy, iż jej sytuacja majątkowa jest ustalona i należy zakwalifikować ją do trudnych, zaś wykazany brak dochodu uzasadnia więc przyjęcie, iż skarżąca spełnia wymagania udzielania jej stypendium socjalnego, albowiem bez wątpienia znajduje się w trudnym położeniu materialnym.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. i wyrażonego w tym przepisie zakazu reformationis in peius strona skarżący stwierdziła, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Skarżąca podniosła, że instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Skarżąca zauważyła, że istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się strony, która powinna mieć świadomość, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Zdaniem strony skarżącej, strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Skarżąca stwierdziła, że zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie zrezygnowały ze składania odwołań.

Jednocześnie, strona skarżąca zauważyła, że od zakazu reformationis in peius można odstąpić tylko w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Strona skarżąca wskazała, że pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony - rażące naruszenie prawa - jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo, jak zauważyła skarżąca, wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt III SA 535/94, ONSA z 1995 r. nr 2, poz. 91).

Natomiast, jeśli chodzi o "rażące naruszenie interesu społecznego", strona skarżąca stwierdziła, że nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym.

Ponadto, skarżąca podkreśliła, iż obowiązkiem organu, który odstępuje o analizowanego zakazu jest szczegółowe wykazanie, że wskazana decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny.

Tymczasem, jak wskazała strona skarżąca, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie uzasadnił, w jakiej części sporna decyzja Komisji Stypendialnej dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] narusza rażąco prawo. W ocenie skarżącej, za takie uzasadnienie nie można bowiem uznać lakonicznego stwierdzenia, iż decyzja została oparta na "nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym". Według skarżącej, oczywistość (rażące) naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, które musi wykazywać znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym.

Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie - pomimo przeprowadzenia przez organ odwoławczy "drobiazgowego" postępowania dowodowego - nie wynika, aby skarżąca nie znajdowała się w trudnym położeniu, zaś wydana decyzja Komisji Stypendialnej dla Studentów dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w żadnym wypadku nie narusza prawa, a już na pewno nie narusza prawa w sposób rażący.

Powyższe, według strony skarżącej, jednoznacznie wskazuje na to, iż organ odwoławczy dopuścił się obrazy art. 139 k.p.a., gdyż orzekł na niekorzyść strony wnoszącej o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca uznała, że jeśli organ odwoławczy doszedł do wniosku, że istnieje potrzeba przeprowadzenia drobiazgowego postępowania dowodowego, to w myśl art. 138 § 2 k.p.a. winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem, jak zauważyła skarżąca, w niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, po czym - na jego postawie - ustalił rzekomo nowy stan faktyczny i wydał decyzję kasatoryjną. W konsekwencji, jak podkreśliła skarżąca, takie działanie OKSS doprowadziło do naruszenia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasady dwuinstancyjności.

Niezależnie od powyższych naruszeń, skarżąca zauważyła, iż zaskarżona decyzja OKSS z dnia [...] czerwca 2019 r. jest nieważna, albowiem wydana została z istotnym naruszeniem polegającym na tym, iż organ odwoławczy orzekł o uchyleniu spornej decyzji w całości, gdy tymczasem wniesione przez skarżąca odwołanie dotyczyło jedynie zakresu, w którym organ pierwszej instancji rozstrzygnął o okresie, na który przyznał stypendium socjalne. W pozostałej części, jak podniosła skarżąca, sporna decyzja Komisji Stypendialnej nie była kwestionowana.

Zdaniem skarżącej, Komisja Stypendialna dla Studentów dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] nie miała wątpliwości co do okoliczności, iż skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, a jedynie błędnie uznała, że wniosek został złożony [...] października 2018 r., gdy tymczasem został nadany w dniu [...] października 2018 r., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyznania stypendium socjalnego na 8 miesięcy (od dnia [...] listopada 2018 r.), zamiast na [...] miesięcy (od dnia [...] października 2018 r.).

W tej sytuacji, skoro merytorycznie sporna decyzja organu pierwszej instancji nie była kwestionowana, organ odwoławczy winien zbadać jedynie kwestię okresu, na który przyznano stypendium, a który stała się przedmiotem zarzutów odwołania.

W związku z powyższym, skarżąca uznała, iż OKSS dopuściła się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ odwoławczy stwierdził, iż bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 179 ust. 1 p.s.w., albowiem po zapoznaniu się z aktami sprawy zgromadzonymi w postępowaniu prowadzonym przez Komisję Stypendialną, OKSS - mając w szczególności na uwadze, że nie jest możliwe utrzymywanie się dwóch osób (w [...] – skarżąca studentka i [...] – matka skarżącej) dysponujących udokumentowanymi środkami finansowymi, uznała, że należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. OKSS zauważyła, że skorzystała w tym zakresie z przyznanych jej w art. 179 ust. 8 i 9 p.s.w. uprawnień. Organ odwoławczy wskazał, że uprawnienia przyznane w art. 179 ust. 8 i 9 cyt. ustawy (w zakresie wzywania do złożenia wyjaśnień) są wprawdzie fakultatywne, niemniej OKSS w świetle zgromadzonych dowodów uznała za uzasadnione zastosowanie tych przepisów i nie można jej czynić z tego powodu zarzutu. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że chybiony jest tym samym zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a.

OKSS zauważyła, że wyjaśnienia złożone przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego dowiodły, że uzyskuje ona ("dorabia sobie"), bynajmniej nie małe, środki finansowe z "pracy na czarno", których (podobnie, jak jej matka) nie zgłosiła do urzędu skarbowego. Zdaniem OKSS, środki te nie zostały również wskazane w oświadczeniu o dochodach niepodlegających opodatkowaniu. Tym samym, OKSS uznała, że została postawiona w sytuacji, w której z całą pewnością nie mogła środków z "pracy na czarno" uznać za dochód, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji uwzględnić ich przy ustalaniu przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie skarżącej). Z drugiej zaś strony, OKSS uznała, że nie mogła również tych okoliczności zignorować, uznając, że skoro obliczony - zgodnie z u.ś.r. - dochód na osobę w rodzinie skarżącej studentki wynosi 0 zł, to należy utrzymać w mocy decyzję o przyznaniu stypendium socjalnego w wysokości 1.350 zł miesięcznie. W ocenie OKSS, taka decyzja rażąco naruszałaby prawo, ponieważ stypendium zostałoby przyznane studentowi, którego faktycznego dochodu na osobę w rodzinie nie sposób obliczyć (ani ocenić też, czy student znajduje się w trudnej sytuacji materialnej) i to dlatego, że skarżąca i jej matka uzyskują dochody z "pracy na czarno".

Mając powyższe na uwadze, OKSS stwierdziła, że ustalone okoliczności, które powołane zostały w zaskarżonej decyzji, stanowiły wystarczającą podstawę do odstąpienia od zastosowania art. 139 k.p.a.

W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że niewskazanie rzeczywistych dochodów i ich zgodne z prawem udokumentowanie uniemożliwiało ocenę, czy stypendium skarżącej przysługuje, a to z kolei dało postawę do odmowy przyznania stypendium. Skoro bowiem, jak zauważyła OKSS, skarżąca studentka wystąpiła z żądaniem udzielenia jej pomocy materialnej w formie stypendium socjalnego, która to pomoc świadczona jest z pieniędzy podatnika, to miała obowiązek przedstawić prawdziwe okoliczności odnośnie stanu dochodów rodziny i dowody na ich potwierdzenie, a tego nie uczyniła.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, OKSS podkreśliła, że zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy jest obowiązany merytorycznie sprawę rozpoznać na nowo w jej całokształcie. W konsekwencji, jak zauważyła OKSS, organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżanej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2004 r., sygn. akt I SA 768/03). Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.). W konsekwencji, OKSS uznała, że skoro działanie organu II instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, to ww. zarzut jest nieuzasadniony, zaś OKSS zobowiązana była do ponownego rozpatrzenia sprawy, albowiem nie mogła ograniczyć się do weryfikacji zarzutów (i kwestionowanych elementów rozstrzygnięcia Komisji Stypendialnej) skarżącej podniesionych w odwołaniu, mogła natomiast przeprowadzić uzupełniające (dodatkowe) postępowanie dowodowe oraz uchylić decyzję Komisji Stypendialnej oraz orzec co do istoty sprawy.

Mając powyższe na względzie, OKSS uznała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a wniesiona skarga jest bezzasadna i winna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M.S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że OKSS, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, dopuściła się przede wszystkim naruszenia art. 139 k.p.a. i wyrażonego w tym przepisie fundamentalnego zakazu reformationis in peius, albowiem uchylając w całości sporną decyzję Komisji Stypendialnej dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. i orzekając o nieprzyznaniu skarżącej stypendium socjalnego, nie wyjaśniła w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów - działając jako organ odwoławczy - uchyliła wspomnianą wyżej decyzję Komisji Stypendialnej przyznającą skarżącej studentce stypendium i zamiast przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia - wydała jednocześnie merytoryczną decyzje na niekorzyść strony skarżącej, nie wyjaśniając przy tym w żaden sposób, dlaczego uznała, że zachodzą wskazane w ustawie odstępstwa od zakazu reformationis in peius, a więc nie uzasadniając, że sporna decyzja Komisji Stypendialnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub narusza rażąco interes społeczny.

W tej sytuacji, Sąd uznał również, że Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...], wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., dopuściła się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka do odstąpienia od zakazu reformationis in peius.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanych powyżej uchybień, organ odwoławczy, odmawiając stronie skarżącej przyznania stypendium socjalnego - w sposób nieprawidłowy zastosował przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, w tym przede wszystkim w art. 173 ust. 1 pkt 1 i art. 179 ust. 1 i 2 cyt. ustawy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że OKSS, wydając sporną decyzję administracyjną uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i odmawiająca przyznania skarżącej studentce stypendium socjalnego - dopuściła się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związane z tym uchybieniem niewłaściwe zastosowanie norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji OKSS z dnia [...] czerwca 2019 r.

Na wstępie wszelkich rozważań zauważyć należy, iż zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się określana jest jako zakaz reformationis in peius. Zakaz ten służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, zaś ustanowione wyjątki od tej zasady uzasadnia wzgląd na interes publiczny.

W literaturze wskazuje się, że podstawową funkcją zakazu reformationis in peius powinno być przełamywanie oporów stron przed odwoływaniem się od niekorzystnej decyzji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym nie pogorszy się przecież jej sytuacja prawna, czyli nie uzyska mniej praw lub zostaną nałożone na nią nowe dodatkowe obowiązki, niż wynikające z decyzji organu pierwszej instancji (por. K. Glibowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. prof. R. Hausera, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020 i powołane tam poglądy doktryny).

Również w dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że zakaz reformationis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 720/10, Legalis).

Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze przyjmuje się, że "niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję (por. m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019).

Przepis art. 139 in fine k.p.a. ustanawia odstępstwa od zakazu reformationis in peius.

Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego. Ochrona ta nie jest jednak pełna, jeżeli się zważy, że tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony; zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

Warto wyraźnie podkreślić w tym miejscu, że z uwagi na fakt, iż przepis art. 139 in fine k.p.a. określa wyjątki od zakazu reformationis in peius i w związku z tym nie powinien być interpretowany rozszerzająco, pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w tym przepisie, należałoby rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia, zawartego także w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co zresztą zgodne jest ze sformułowaną w literaturze oraz orzecznictwie regułą interpretacyjną, zgodnie z którą "nie można nadawać identycznym sformułowaniom w ramach tego samego aktu prawnego różnego znaczenia [...], o ile z tego aktu prawnego nie wynikają wskazówki pozwalające na takie rozumienie tych zwrotów" (por. m.in. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 października 1995 r., sygn. akt SA/Bk 613/94, ONSA z 1997 r. nr 1, poz. 16). W tym miejscu warto jednak zauważyć, że przeważa pogląd, iż zakres pojęcia "rażące naruszenie prawa", w rozumieniu art. 139 k.p.a., jest szerszy, niż analogicznego termin użyty w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dla oznaczenia przesłanki kwalifikującej do usunięcia decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wskazuje się bowiem, że obejmuje on różnego rodzaju wadliwości, zarówno samej decyzji, jak i postępowania poprzedzającego jej wydanie, wyliczone w przepisach o wznowieniu postępowania administracyjnego i stwierdzeniu nieważności decyzji (zob. m.in. W. Chróścielewski /w:/ W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), A. Krawczyk, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WK 2019; podobnie: K. Glibowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. prof. R. Hausera, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020).

Ponadto, jeśli chodzi o drugie odstępstwo od zakazu określonego w art. 139 k.p.a., przyjmuje się, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. Należy zauważyć jednak, iż zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie kwestionuje się możliwość zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się wyłącznie ze względu na "rażące naruszenie interesu społecznego". Wskazuje się, że "rażące naruszenie interesu społecznego" nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji "na niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego (por. m.in. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 226). W wyroku z dnia 24 lutego 2005 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1626/04, WSA w Warszawie również przyjął, że: "rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym". Przy czym, co warto bardzo wyraźnie podkreślić, Sąd wskazał jednocześnie, że obowiązkiem organu, który odstępuje od analizowanego zakazu, jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Również przedstawiciele nauki podkreślają, iż organ administracji publicznej, który powoła się na tę przesłankę orzeczenia na niekorzyść strony, powinien w każdym przypadku uzasadnić, jaki to poważny i skonkretyzowany interes został w stopniu rażącym naruszony zaskarżoną decyzją (por. m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019).

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Sądu - uznać, że przewidziana w art. 139 in fine k.p.a. możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. W tej sytuacji, przyjąć należy, że skorzystanie przez organ odwoławczy z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Stwierdzić należy zatem, że rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine. Jest to o tyle istotne, o ile zważy się, że zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z art. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 k.p.a., który przewiduje zakaz reformationis in peius stanowiący jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa, powinno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93, PiP z 1994 r. nr 9, s. 111, LEX nr 10913).

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie OKSS - wydając, jako organ odwoławczy, zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. - nie uzasadniła w żaden sposób, w jaki sposób sporna decyzja Komisji Stypendialnej z dnia [...] listopada 2018 r. narusza rażąco prawo. Nie ulega bowiem wątpliwości, że za takie uzasadnienie nie można uznać lakonicznego stwierdzenia, że decyzja została oparta na "nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym". Jest to o tyle istotne, o ile zważy się, że rażące naruszenie prawa polega na oczywistej, rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków strony postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym.

Jednocześnie, należy - według Sądu - stwierdzić, że OKSS nie wskazała w uzasadnieniu wydanej decyzji, jaki to poważny i skonkretyzowany interes społeczny został w stopniu rażącym naruszony zaskarżoną decyzją.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...], uchylając sporną decyzję Komisji Stypendialnej dla Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. i orzekając o nieprzyznaniu skarżącej stypendium socjalnego na rok akademicki 2018/2019, dopuściła się również - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 p.s.w., albowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny, wyjaśniła w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego przyjęła, że zachodzą przesłanki do odstąpienia od zakazu określonego w art. 139 k.p.a.

W konsekwencji wskazanych powyżej uchybień, organ odwoławczy, odmawiając stronie skarżącej przyznania stypendium socjalnego - w sposób nieprawidłowy zastosował przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, w tym przede wszystkim w art. 173 ust. 1 pkt 1 i art. 179 ust. 1 i 2 cyt. ustawy.

Tym samym, uznać należy, że OKSS, wydając sporną decyzję administracyjną uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i odmawiająca przyznania skarżącej studentce stypendium socjalnego - dopuściła się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa.

W ocenie Sądu, uzasadnienie spornej decyzji w sposób nad wyraz lakoniczny odnosiło się do przesłanek dających ewentualną podstawę do odstąpienia od zakazu reformationis in peius, gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż to na organie administracji publicznej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciążył ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że nie naruszono przepisu art. 139 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Zasądzając jednocześnie od Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej M.S. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.