Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1059/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2 , art. 157 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2 pkt 2 , art. 59 , art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 czerwca 2013 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1059/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], znak [...] , Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących z garażami i jednorodzinnych z usługami na parterze i garażami wraz z infrastrukturą techniczną, drogami i wjazdem z ul. [...] na działkach nr [...] ,[...] obręb [...] i częściowo na działce nr [...] obręb [...] w K".

Decyzja ta była poprzedzona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2008 r., wydaną z wniosku K.H. z dnia 6 styczna 2007 r., którą Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jak wyżej. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2008 r. została następnie uchylona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 czerwca 2009, znak[...] . Wskazaną decyzją z dnia 19 czerwca 2009, SKO w K. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2008 r. a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

W podstawie prawnej negatywnej decyzji z dnia 2 kwietnia 2010 r., wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta K. powołał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717) oraz art. 104 k.p.a. Dokonując w uzasadnieniu stosownych ustaleń i oceny prawnej stanu faktycznego organ pierwszej instancji wywiódł, że przedmiotowe zamierzenie nie spełnia kumulatywnych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 2 kwietnia 2010 r. Nr [...] znak [...] , K.H. wniósł w ustawowym terminie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wydania przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Skarżący zarzucał naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego.

Na skutek powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 lipca 2010 r., znak [...] , działając na podstawie art. 4, 59, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717), oraz art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2 kwietnia 2010 r. Nr [...] , znak [...] i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że dla terenu zamierzonej inwestycji - tj. na działkach nr [...] ,[...] i działce nr [...] obręb [...] w K. - "obowiązują aktualnie od dnia 27 czerwca 2010 r. ustalenia uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] " ( Dz. Urz. Woj. [...] ). Uchwalenie powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Bezprzedmiotowość powstała w toku postępowania administracyjnego stanowi przesłankę jego umorzenia, a na powstanie takiego skutku nie ma wpływu fakt, że w momencie jego wszczęcia merytoryczne rozpoznanie wniosku było możliwe.

Wobec obowiązywania ww. planu decyzję w przedmiocie warunków zabudowy należało zatem, zdaniem SKO w K. , uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie przed organem pierwszej instancji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1169/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r., znak [...] .

Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. K.H. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia 8 lipca 2010 r., znak[...] , na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając złożony wniosek podał, że w związku z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1665/12, należy uznać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", uchwalony uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 12 maja 2010 r., nie obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Stan taki uzasadnia wzruszenie powyższej decyzji, co wynika z art. 147 § p.p.s.a.

Rozpoznając powyższy wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak [...] , na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., póz 647 z późn.zm.) - odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r., znak [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2 kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących z garażami i jednorodzinnych z usługami na parterze i garażami wraz z infrastrukturą techniczną drogami i wjazdem z ul. [...] na działkach nr [...] ,[...] obręb [...] i częściowo na działce nr [...] obręb [...] w K. " i w tym zakresie umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 nawiązało do decyzji kwestionowanej przez K.H. , złożonego przez niego wniosku oraz zwróciło uwagę na przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w świetle treści art. 156 § 1 k.p.a.

W dalszych wywodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie wydania decyzji z dnia 8 lipca 2010 r., znak [...] jak i obecnie, a także treść art. 105 §1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 lipca 2010 r., znak [...] na zasadzie art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., jako decyzji wydanej bez podstawy prawnej, wyjaśniając, że podstawę taką stanowił art. 105 §1 k.p.a.

Rozważając następnie, czy przy zastosowaniu tej regulacji nie doszło do rażącego naruszenia prawa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wydając kwestionowaną decyzję organ odwoławczy działał zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Jak wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bezspornym jest, że w dniu 12 maja 2010 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] ", który stał się obowiązującym aktem prawa miejscowego od dnia 27 czerwca 2010 r. W dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez Kolegium teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadał już zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a to powodowało konieczność uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 2 kwietnia 2010 r. nr [...] i umorzenia postępowania o ustalenia warunków zabudowy.

Poza sporem jest jednak również to, że wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 972/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały planistycznej. Wyrok ten stał się prawomocny w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1665/12, którym oddalono skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W przedstawionym stanie faktycznym nie można zatem zarzucić organowi odwoławczemu, że kwestionowaną decyzję w wydał z rażącym naruszeniem prawa albowiem działał w zgodzie z istniejącym porządkiem prawnym.

W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za uzasadnione nawiązanie do przepisu art. 145a § 1 k.p.a., w świetle którego wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu prawa powszechnie obowiązującego, niezgodnego z Konstytucją lub ustawą, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, tę samą zasadę należy odnieść do wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego (a tym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), który to akt jest aktem normatywnym prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Eliminacja z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego następuje bowiem na skutek stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż akt ten narusza prawo, w szczególności ustawę, która zawierała delegację do jego wydania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało na koniec, że niezależnie od podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów badało kwestionowana decyzję także pod względem wystąpienia innych przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, nie można przyjąć, że wyżej wskazana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), gdyż Kolegium Odwoławcze jest organem wyższego stopnia uprawnionym do rozpatrywania odwołań od decyzji o warunkach zabudowy, w wyznaczonym przez przepisy prawa zakresie. Podobnie, brak podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.). Rozstrzygnięcie zostało również skierowane prawidłowo do podmiotów będących stronami w sprawie, a zatem nie jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. W dniu wydania decyzji była ona również wykonalna, jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2010 r., znak [...] , z uwagi na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a.

Składając w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r., znak[...] , K.H. zarzucał, że negatywne dla niego rozstrzygnięcie zapadło z uwagi na niezrozumienie istoty sprawny na tle treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z faktem, że skoro została stwierdzona nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie mógł on wywołać skutku prawnego już od samego początku. K.H. podkreślał, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdaje się też nie pojmować różnicy pomiędzy stwierdzeniem nieważności uchwały a uchyleniem uchwały. To niezrozumienie jest powodem ułomnej analogii odnośnie przepisu art. 145a § 1 k.p.a., a w konsekwencji błędnej decyzji.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r., znak [...] , wydaną na skutek wniosku K.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 127 § 3, art. 156 § 1 k.p.a. i art. 157 § 1 oraz art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., póz. 647 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzje SKO z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak [...] , którą odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r., znak[...] , uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2 kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku jednorodzinnego z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną droga i dojazdem z ul. [...] na działkach nr [...] ,[...] i częściowo na działce nr [...] obręb [...] w K. " i w tym zakresie umarzającej postępowanie przed organem l instancji.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. streściło motywy poprzednio wydanego rozstrzygnięcia, jak również uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a stanowisko w niej zawarte podziela skład Kolegium orzekający w sprawie obecnie.

W tym zakresie podało, że jak trafnie wskazało uprzednio Kolegium w kwestionowanej decyzji, w dniu 8 lipca 2010 r. - czyli w dacie wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania - postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] " obowiązywały w całości, w tym także w odniesieniu do działek działkach nr [...] ,[..] ,[...] przy ul. [...] w K. wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając decyzję w dniu 8 lipca 2010 r. działało w zgodzie z istniejącym w tej dacie porządkiem prawnym.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tejże nieważności istniała już w dacie wydania decyzji, czyli wydanie decyzji nastąpiło ówcześnie niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Wskazana niezgodność winna spełniać co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji (zwłaszcza gdy jest ona ostateczna) jest zabiegiem dozwolonym wprawdzie przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., z zakazem jakichkolwiek dążeń w kierunku ich rozszerzenia.

Jak wskazało Kolegium w decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak [...] żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, zaś po ponownej analizie wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek Kolegium orzekające w niniejszym skaldzie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez skład poprzedni.

Ponadto zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1020/09 : "Nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji."

Odnosząc się do kwestii zawartego w decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 r, znak[...] , pouczenia o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 a § 1 k.p.a., należy wskazać, że pouczenie to ma charakter wyłącznie informacyjny, niewiążący . Wybór innego trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 8 lipca 2010 r., znak [...] , należy do strony.

Wnosząc w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 czerwca 2013 r., znak[...] , K.H. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 kwietnia 2013 r. ,znak [...] .

W uzasadnieniu powyższego K.H. zarzucał, że w obu kwestionowanych decyzjach, w sposób rażąco sprzeczny z prawem, odmówiono skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa polega na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w połączeniu z nieuwzględnieniem stanu prawnego jaki zaistniał po stwierdzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności uchwały Rady Miasta K. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] ". W związku z treścią wyroku stwierdzającego nieważność uchwała ta nie mogła bowiem wywołać skutku prawnego, a zatem umorzenie postępowania ze względu na obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało rozróżnienia pomiędzy stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały - co miało miejsce w niniejszej sprawie, a uchyleniem uchwały. Stan taki jest powodem zastosowania ułomnej analogi do regulacji zawartej w art. 145a § 1 k.p.a., a w konsekwencji wydania błędnej decyzji.

Dla prezentowanej wyżej krytycznej oceny stanowiska przyjmowanego w kwestionowanych decyzjach skarżący uznał za znaczące poglądy przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 400/11 i tam powołanym orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., póz. 270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie decyzji administracyjnych, orzeczeń sądów administracyjnych, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Okoliczności dotyczące wydania określonych aktów administracyjnych w postępowaniu rozpoznawczym a potem zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie są w skardze z dnia 24 lipca 2013 r. kwestionowane, co upoważnia do odstąpienia w tym zakresie od szerszych rozważań.

Ocena legalności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 r., znak [...] , pod kątem wystąpienia wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. pozostaje w związku z rezultatem wykładni szeregu przepisów zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego zarówno w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji SKO z dnia 8 lipca 2010 r. (tekst jedn. z 2000 r. nr 98 póz. 1071 z późn. zm. - art. 105 § 1 k.p.a.), jak i na dzień wydania decyzji SKO z dnia 15 kwietnia 2013 i decyzji SKO z dnia 10 czerwca 2013 (Dz. U. z 2013, póz. 267 - art. 156 § 1, art. 157 §1); w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - dalej w skrócie u.p.z.p.), a także art. 147 § 2 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że K.H. nie twierdzi przy tym by istniały inne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r, znak[...] , niż określone 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wystąpienia takich innych podstaw nie stwierdziło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , co nie budzi zastrzeżeń także w ramach przeprowadzanej sądowej kontroli decyzji wydanych na skutek wniosku K.H. z dnia 4 lutego 2013.

Koncentrując zatem kontrolę Sądu i tym samym prawne wywody na zagadnieniach spornych w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Uwzględniając powyższe przepisy nie budzi wątpliwości, że wydanie jednego z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy następuje jedynie w przypadku, gdy dla terenu zamierzonej zmiany zagospodarowania nie obowiązują regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do analogicznych wniosków prowadzi też treść kolejnych przepisów, a w szczególności art. 50 ust. 1 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z nich stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast drugi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Analizowana ustawa wprowadza ściśle określone kompetencje dla różnych organów administracyjnych do wydawania w pierwszej instancji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 51 ust.1 i 3 u.p.z,p, oraz art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p). Kompetencje dla organów odwoławczych wnikają z przepisów k.p.a. bądź przepisów szczególnych.

Wady decyzji związane z naruszeniem właściwości każdego rodzaju (w postaci właściwości rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) uznawane są za przesłanki uzasadniające stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Od kwestii właściwości organów administracji publicznej należy jednakże odróżnić samą przesłankę istnienia dla nich albo braku kompetencji (inaczej kognicji) do stosowania przepisów prawa materialnego z określonej dziedziny, tj. wydawania decyzji merytorycznych (pozytywnych albo negatywnych), które to kompetencje nie istnieją w przedmiocie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdy obowiązuje dla terenu objętego wnioskiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z treścią 104 § 1- 2 k.p.a.:

§ 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

§ 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Jeden z przykładów zakończenia postępowania administracyjnego decyzją kończącą sprawę w inny sposób niż wydanie rozstrzygnięcia został przewidziany w art. 105 § 1 k.p.a.. Według stanu prawnego w 2010 r. brzmienie art. 105 § 1 k.p.a. było następujące: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że taki właśnie przypadek zachodzi w sytuacji wejścia w życie w toku postępowania administracyjnego miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Powyższe zostało w sprawie niniejszej przesądzone w sposób wiążący z uwagi na przeprowadzoną kontrolę sądową legalności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r., znak[...] . Takie stanowisko zostało poparte prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1169/10, oddalającym skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2013 r.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1298/11 oddalił skargę kasacyjną K.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1169/10 w sprawie ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Jednocześnie trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1298/11, dokonaną wykładnią przepisów prawa, wykluczył także zasadność przyjęcia, że zaskarżenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zagadnienia wstępne mogące być podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a . W tym zakresie NSA podał dodatkowo, że "....zgodnie z art. 147 § 2 Ppsa rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie uchwał i aktów, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu. Następuje to w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego albo w postępowaniu szczególnym. Tym samym interes prawny skarżącego pozostaje zabezpieczony." W wyroku tym nie została jednakże wyrażona wykładnia prawa w zakresie stosowania art. 147 § 2 p.p.s.a.

Już w dacie wydania powyższego wyroku nie obowiązywała uchwała Rady Miasta K. z dnia 12 maja 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...] ", której nieważność stwierdzono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 972/11. Wyrok ten stał się prawomocny w wyniku wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK1665/12, którym oddalono skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Mając na uwadze regulację z art. 147 §1 - 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, podejmowanym w formie uchwały przez radę gminy (art. 14 u.p.z.p.), zatem stwierdzenie jego nieważności prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego winno skutkować wzruszeniem rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie uchwał i aktów, o których mowa w § 1, w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

W świetle brzmienia art. 147 §1 - 2 p.p.s.a. za istotne należy uznać użycie w nim pojęcia " rozstrzygnięć". W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się trafnie, że rozstrzygnięcie jest zawsze związane z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony (zob. Cz. Martysz: Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i H, Zakamycze, 2005).

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje w analizowanym przypadku postępowania szczególnego, a zatem wzruszeniem rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem sądu następuje w trybie określonym w k.p.a.

Możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych została zaś przewidziana w k.p.a. w ramach instytucji wznowienia postępowania (art. 145-152), a także uchylenia, zmiany albo stwierdzenia nieważności decyzji (art. 154-161).

Rozważania zawarte w kontrolowanych decyzjach odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r., znak[...] , z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są błędnie w zakresie, w jakim podjęto w nich próbę wykazania podobieństwa analizowanej sytuacji z hipotezą art. 145a k.p.a. Takiego podobieństwa w istocie brak. W tym zakresie można wskazać po pierwsze na poglądy prawne wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny, który w postanowieniu z dnia 6 października 2004 r., SK 42/02( OTK-A 2004, nr 9, póz. 97.) wykluczył możliwość poddania kontroli Trybunału takich aktów, eksponując też różnice pomiędzy planami miejscowym a innymi aktami normatywnymi. W tym zakresie wskazał on w szczególności, że plan miejscowy nie odpowiada w pełni cechom aktów normatywnych określonych w art. 188 pkt 1-3 i 5 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Wynika to ze szczególnego charakteru prawnego powyższego aktu "mieszczącego się między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami indywidualnymi związanymi ze stosowaniem prawa". Jak podkreślił Trybunał, plany, dotycząc układów przestrzennych, są osadzone w konkretnych stanach faktycznych. Jednocześnie nie są jednak tylko zbiorem postanowień dotyczących przeznaczenia konkretnych działek, cechują się bowiem wielostronnością i wielokrotnością stosowania, co odróżnia je od klasycznych aktów stosowania prawa. Ponadto do kognicji Trybunału nie należy kontrola sposobu realizacji przez samorząd terytorialny jego kompetencji w zakresie planowania przestrzennego, a Trybunał nie ma rozwiązań ustrojowych i proceduralnych potrzebnych do badania stanów faktycznych determinujących treść postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wyłączenie planów miejscowych spod kognicji Trybunału nie powoduje jednak luki w systemie prawa w zakresie ochrony konstytucyjności praw i wolności związanych z planami miejscowymi. Sądowa kontrola ich zgodności z porządkiem prawnym jest sprawowana przez sądy administracyjne (art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP), ponadto nadzór nad stanowieniem prawa miejscowego (w tym planów miejscowych) sprawuje wojewoda, przez co w polskim systemie prawnym funkcjonuje kompleks logicznie powiązanych ze sobą instytucji prawnych służących ochronie praw i wolności w związku z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego".

Drugi powód, dla którego nie zasługuje na aprobatę nawiązanie przez SKO do instytucji z art. 145a k.p.a., stanowi niedopuszczalność stosowania analogii w kwestiach mogących prowadzić do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nawet wtedy, gdyby uznać, że pewne zagadnienia nie zostały przez ustawodawcę uregulowane.

Odnośnie wpływu stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na decyzje administracyjne wydane na jego podstawie nie ma zgodności w doktrynie i orzecznictwie. W literaturze przedmiotu B. Adamiak wskazuje trafnie, że są tu możliwe trzy rozwiązania: 1) stwierdzenie nieważności decyzji następujące z urzędu lub na wniosek strony, czy też tylko na wniosek strony (to ostatnie rozwiązanie w celu ochrony praw nabytych); 2) wzruszalność decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania lub trybie uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154,155 k.p.a.) z możliwością wskazanych w poprzednim punkcie dwóch wersji wszczęcia postępowania; 3) rezygnacja z wprowadzenia sankcji skutkująca sanacją decyzji administracyjnej. Podkreśla także, że decyzja o wyborze jednego z powyższych rozwiązań należy wyłącznie do ustawodawcy, przy czym zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie.

Co do wyboru, któregoś z tych rozwiązań można tytułem przykładu wskazać na poglądy J. Goździewicz-Biechońskiej prezentowane w monografii pt. "Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym" (LEX 2011), w której podano argumenty mające przemawiać zdaniem autorki za stosowaniem w takim przypadku trybu z art. 154 k.p.a. albo art. 155 k.p.a. Z kolei w uznawanym przez skarżącego za istotny wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 400/11 i tam powołanym orzecznictwie, w zależności od poglądów, analizowany stan uznawany jest albo za wydanie decyzji bez podstawy prawnej, albo za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Charakterystycznym jest jednak to, że poglądy wszystkich grup zostały wypowiedziane w okolicznościach, w których decyzje administracyjne stanowiły rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Stan faktyczny kontrolowanej sprawy nie upoważnia do analizy, czy w występującej w nim sytuacji mają zastosowanie tryby z art. 154 albo z art. 155 k.p.a., gdyż wniosek skarżącego nie został złożony w żadnym z tych trybów, a także nie nawiązano do nich zarazem w rozważaniach zawartych w kontrolowanych decyzjach.

Mając na uwadze, że skarżący żądał we wniosku stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r, znak[...] , powołując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dwukrotnie odmówiło zastosowania takiej sankcji - dalsze rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę zostają ograniczone do tych spornych zagadnień.

W kwestii wydania decyzji rażącym naruszeniem prawa należy mieć na uwadze, że w doktrynie i orzecznictwie występują kontrowersje dotyczące wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Pierwsza grupa poglądów akcentuje oczywistą sprzeczność rozstrzygnięcia z przesłankami zawartymi wprost określonymi w przepisie, zaś druga wagę skutków związanych z naruszeniem prawa. Pojawiają się też stanowiska uwzględniające oba te aspekty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela te poglądy doktryny oraz orzecznictwa, które wyrażają stanowisko

kompromisowe i traktuje oczywistość naruszenia prawa jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo. Zdaniem Sądu, przy "rażącym naruszeniu prawa " chodzi bowiem w istocie o koniunkcję trzech przesłanek, którymi są: naruszenie jednoznacznego normatywnego wzorca działania (oczywistość naruszenia prawa), charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219; Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5). Odpowiadający temu pogląd wyrażono wyroku NSA z dnia 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 ( Lex nr 165717 ), w którym akcentuje się , że "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Podobnie w wyrokach NSA z dnia 21.10.1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92 (ONSA 1993, nr 1, póz. 23), wskazano trafnie że "1. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. 2. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące".

W doktrynie i orzecznictwie panuje zgoda, że przesłankę "rażącego naruszenia prawa" należy odnosić do norm materialnoprawnych. Brak jednak jednolitości w kwestii, czy dotyczy ona również przepisów proceduralnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że " rażące naruszenie prawa" w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., powinno być rozumiane jako naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego inne niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 2 in principio oraz 3-7 k. p. a., a także w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a k.p.a.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy brak podstaw do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r, znak[...] , jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

W szczególności, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę w rozpatrywanym przypadku nie sposób przyjąć cech oczywistości w naruszeniu prawa. Takiemu wnioskowi sprzeciwia się bowiem niewątpliwy fakt, że niewyeliminowane z obrotu prawnego przepisy rangi ustawowej k.p.a. i przepisy kompetencyjne u.p.z.p. nie pozwalają na wydawanie rozstrzygnięć co do istoty sprawy w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, powodujące jego eliminację z mocą wsteczną ( ex tunc ), skutkuje jedynie przyjęciem swoistej fikcji prawnej, że plan ter; nie był nigdy aktem obowiązującym. W takim przypadku, gdy wprowadza się określoną fikcję prawną, nie można zatem mówić o jednoznacznym naruszeniu określonego wzorca działalności, albo rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią orzeczenia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Uwzględniając charakter przepisu, który miałby zostać w sprawie niniejszej naruszony, tj. art. 105 § 1 k.p.a., należy zwrócić uwagę, że jego stosowanie nie prowadzi do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, lecz zakończenia postępowania administracyjnego w inny sposób. Takie orzeczenie nie ingeruje w sferę praw lub obowiązków określonych podmiotów, a zatem umorzenie postępowania administracyjnego pozostaje bez bezpośredniego wpływu na ich sytuację prawną.

Nadto z uwagi na specyficzny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie można przyjąć, że zastosowanie w sprawie niniejszej art. 105 § 1 k.p.a. rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. takie, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W tym zakresie należy, zwrócić uwagę na specyficzny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. O wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy, nie mając ku temu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Nawet pozytywna decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), a wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 4 u.p.z.p.). Co prawda decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), nie mniej jednak nie wywołuje ona automatycznie skutku wszczęcia określonego postępowania, ani nie jest jedynym elementem umożliwiającym jego skuteczne zainicjowanie. Uzyskanie pozwolenia na budowę w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bez konieczności posiadania dla zamierzenia inwestycyjnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem nieposiadanie takiej decyzji w związku z umorzeniem postępowania administracyjnego nie blokuje procesu inwestycyjnego.

W świetle powyższych ustaleń brak jest podstaw do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r., znak [...] , dotknięta jest wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa żart. 156 § 1 pkt2k.p.a.

Kolejne zagadnienie, które w stanie faktycznym i prawnym sprawy należy rozważyć wiąże się z ewentualnym wydaniem powyższej decyzji bez podstawy prawnej.

Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada. Dokonując syntezy poglądów orzecznictwa na kwestię wydania decyzji bez podstawy prawnej, J. Borkowski podaje trafnie, iż "Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w.) Komentarz, 12 2012, s. 632, za M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2013). Za istotną w tym zakresie należy uznać dopełniającą powyższe stwierdzenia J. Borkowskiego - tezę M. Jaśkowskiej, podnoszącej, że " Pozostałe sytuacje istotnego naruszenia podstawy prawnej winny być raczej kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa..." (Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2013 ).

Z dokonanych już poprzednio w kontrolowanej sprawie ustaleń wynika, że przepisy rangi ustawowej, tj. art. 105 § 1 k.p.a. oraz ww. przepisy kompetencyjne zawarte w u.p.z.p. - zaliczane są do prawa materialnego, i że niewątpliwie istniały w dacie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r., znak [...] i odpowiednio obowiązują nadal. W opisanej sytuacji brak jest zatem podstaw do uznania, że powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r. została wydana bez podstawy prawnej. Zważyć należy również, że przy wydaniu tej decyzji nie był zastosowany żaden z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego istnienie uwzględniono jedynie i przede wszystkim jako pewnego zdarzenie prawnego. Podstawa prawna kwestionowanej przez skarżącego

- jako wydanej bez podstawy prawnej decyzji SKO w K. z dnia 8 lipca 2010 r.

- nie wykorzystywała bowiem materialnoprawnej, normatywnej, merytorycznej zawartości obowiązującego w tym czasie planu miejscowego (aktu prawa miejscowego), nawiązywała tylko do faktu, że ten plan obowiązuje. Z postanowień art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 64 u.p.z.p. wynika jedna z podstawowych zasad omawianej regulacji prawnej, podnosząca z jednej strony (poza pewnymi wyjątkami) fakulatywność instytucji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a z drugiej wzajemną swoistą alternatywność, rozłączność i zastępowalność postanowień planu i postanowień decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że podstawa prawna decyzji SKO w K. z dnia 8 lipca 2010 nawiązywała w swojej treści do bytu prawnego miejscowego planu jedynie w aspekcie formalnoprawnym jako zdarzenia prawnego, a nie w znaczeniu materialnoprawnym. Stwierdzenie w drodze prawomocnego wyroku sądu administracyjnego nieważności aktu prawa miejscowego ma niewątpliwie skutek prawny ex tunc (od teraz w przeszłość) jednak w przekonaniu składu rozpoznającego sprawę, skutki te dotyczą sfery abstrakcyjnej bytu tego planu, czyli mocy wiążącej sfery norm prawnych miejscowego planu. Samo prawomocne stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest w stanie wyeliminować ze sfery rzeczywistości samego faktycznego zdarzenia polegającego na uprzednim w czasie uchwaleniu tego planu.

W opisanej sytuacji przyjęcie braku podstawy prawnej nie jest zatem niczym uzasadnione i stałoby w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a., będącą też zasadą konstytucyjną.

W tym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę zauważa, że w podobnej, jak kontrolowana, sprawie został wydany wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r.,II SA/Kr 1044/13. Po dogłębnej analizie stanu prawnego i faktycznego sprawy będącej przedmiotem tej kontroli, skład rozpoznającym tę sprawę podziela ocenę prawną WSA w Krakowie wyrażoną w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r., II SA/Kr 1044/13.

Mając powyższe na uwadze oraz uznając, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 czerwca 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji SKO w K. z dnia 15 kwietnia 2013 r., odpowiadają prawu pomimo w części błędnego uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.