Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 769/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 8 ust.8 pkt 3, 19, 21 i 22
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2341/18 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2341/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 21.02.2011 r. E. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...].10.1983 r., nr [...] oraz decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z [...].07.1985 r., nr [...] (dalej jako decyzja Prezydenta m.st. Warszawy) - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania dla F. N..

Decyzją z [...].09.2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...].07.1985 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...].10.1983 r. zostały wydane z naruszeniem prawa we wnioskowanej części. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...].03.2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...].09.2013 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...].07.1985 r. w części dotyczącej odszkodowania przyznanego F. N.

Wyrokiem z 21.01.2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1451/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zarówno decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...].03.2014 r., jak i decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...].09.2013 r. W powyższych decyzjach Sąd dopatrzył się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zdaniem materiał zgromadzony w sprawie nie pozwalał na stwierdzenie, by przed wydaniem decyzji z [...].10.1983 r. odbyła się rozprawa administracyjna przeprowadzona w sposób wynikający z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18. poz. 94), dalej: "ustawa z 12 marca 1958 r.". Potwierdzenie jej braku mogłoby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Sąd ten zauważył, że rozprawy takie miały miejsce na etapie wcześniejszym, przed wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...].02.1979 r. Dostrzegł też inne mniejsze uchybienia, bowiem o rozprawie przeprowadzonej przed wydaniem decyzji przez Naczelnika zawiadomiono tylko dziewięć spośród wszystkich 77 osób będących współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Nie zastosowano przepisu przewidującego zawiadomienie "nieznanych spadkobierców" w formie obwieszczenia, nie przedstawiono świadczących o tym dowodów. W złożonym do akt sprawy administracyjnej wniosku o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości wskazane jest, że na nieruchomości stanowiącej własność F. N. (działka nr [...]) znajdował się budynek mieszkalny, jeśli tak, to za ten składnik też winno być przyznane odszkodowanie. Brak jest również dowodu na zapoznanie się z opinią biegłego przez F. N.. Z uzasadnienia decyzji Naczelnika wynika, że "wysokość odszkodowania za obiekty budowlane została zaktualizowana przez biegłego", podczas gdy w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu. Sąd wyraził wątpliwości co do wyceny przez biegłego wartości gruntów. W uzasadnieniu decyzji wskazana jest jedynie podstawa prawna wyliczenia odszkodowania bez powołania się na jakąkolwiek opinię biegłego. Okoliczność ta, wobec przywołania w treści tego samego uzasadnienia opinii biegłego w zakresie wyceny budynków wywołuje – zdaniem tego Sądu - uzasadnione wątpliwości co do zastosowania procedury powołania biegłego w zakresie wyceny gruntów w dacie wydawania przez Naczelnika decyzji, o stwierdzenie nieważności której wniósł skarżący.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...].10.2016 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że nie było możliwe uzupełnienie materiału dowodowego, wobec czego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...].07.1985 r. w części dotyczącej odszkodowania dla F. N.. Wskazał, że w sprawie zachowała się jedynie część dokumentów. Wyjaśnił, że wystąpił o stosowne akta do S. sp. z o.o., będącego następcą prawnym wnioskodawcy wywłaszczenia, Sądu Rejonowego dla W., a także dokonał analizy 17 tomów akt zbioru dokumentów księgi wieczystej nr [...] - prowadzonej ówcześnie dla przedmiotowej nieruchomości oraz zbioru dokumentów księgi wieczystej nr [...] - powstałej przez odłączenie od niej księgi wieczystej nr [...]. Organ wskazał, że w postępowaniu nadzorczym ocena decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...].07.1985 r. w części dotyczącej przyznania F. N. odszkodowania, dokonana została w oparciu o materiał dowodowy pozyskany z Urzędu m.st. Warszawy, Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy, Archiwum Urzędu m.st. Warszawy, Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, Instytutu Pamięci Narodowej oraz Archiwum Akt Nowych. Minister dokonał więc swej oceny na podstawie dostępnego materiału dowodowego.

Decyzją z [...].06.2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w pełni podzielając stanowisko zawarte w tej decyzji.

Minister zauważył, że jako pierwsza w toku postępowania wywłaszczeniowego wydana została decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...].02.1979 r., której stroną był F. N.. Był również stroną późniejszych decyzji, co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Oznacza to, że organ wywłaszczeniowy znał adres F. N., a także od samego początku uznał go za stronę tego postępowania, mimo że, jak wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z [...].02.1993 r., sygn. akt [...], F. N. nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia z dniem 01.01.1982 r., a zatem 3 lata po wydaniu pierwszej decyzji. Ponadto z akt archiwalnych wynika, że F. N. nie złożył w toku postępowania odwołania od żadnej z tych decyzji. Nie ma zatem powodów, by w świetle tych okoliczności twierdzić, iż organ wywłaszczeniowy pominął jako stronę F. N. poprzez niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W aktach sprawy nie zachowało się zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a więc trudno jest ocenić, czy jego adresatem był F. N. i czy organ wywłaszczeniowy wywiązał się z obowiązku wywieszenia zawiadomienia na tablicy ogłoszeń, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. W aktach archiwalnych sprawy nie zachowało się zawiadomienie o rozprawie z 29.06.1979 r., ani też o rozprawie z [...].12.1979 r. Jednak brak dokumentu w aktach archiwalnych nie dowodzi, że go w ogóle nie było. Skoro przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe trwało blisko 7 lat, a w tym czasie wydano łącznie sześć decyzji, w tym dwukrotnie uchylono decyzje organu pierwszej instancji, przekazując przy tym sprawę do ponownego rozpatrzenia i akta były wielokrotnie przekazywane między organami, to nie można kategorycznie stwierdzić, że takie zawiadomienia nie istniały.

Nadto Minister wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym organ przeprowadził rozprawę administracyjną, choć nie bezpośrednio przed wydaniem samej decyzji z [...].10.1983 r. Trafnie zatem wskazał Minister w decyzji z [...].10.2016 r., że pomimo braku w aktach archiwalnych protokołu z rozprawy, na fakt jej przeprowadzenia 29.06.1979 r. wskazuje zachowane w aktach pismo C. w W. z 21.09.1983 r., opisujące przebieg przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Dodatkowo z treści odwołania A. S., J. S. i S. S. z 13.03.1980 r. od decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...].12.1979 r. wynika, że rozprawa odbyła się również [...].12.1979 r. Wobec tego należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej został spełniony, tym samym za niezasadny należało uznać zarzut, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...].07.1985 r. i poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...].10.1983 r. rażąco narusza art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. Poza tym z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. nie wynika wymóg przeprowadzenia rozprawy za każdym razem, gdy doszło do uchylenia decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Strona niezadowolona z wysokości przyznanego odszkodowania mogła go zakwestionować korzystając ze środków odwoławczych, co też w przedmiotowej sprawie miało miejsce, gdyż wydanie kwestionowanej decyzji z [...].07.1985 r. nastąpiło na skutek odwołań wniesionych przez część współwłaścicieli nieruchomości od decyzji z [...].10.1983 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 405/15).

Co równie istotne, żaden przepis ustawy z 12 marca 1958 r. nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia ponownej rozprawy, ani też nie określa trybu postępowania organu wywłaszczeniowego w przypadku uchylenia decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wprawdzie z powodu niezachowania w aktach przedmiotowej sprawy protokołu z rozprawy organ nadzoru nie jest w stanie jednoznacznie ustalić, czy biegły brał w niej udział, to bez wątpienia można stwierdzić, że biegli brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatów szacunkowych. Brak jest jednak opinii szacunkowych obejmujących wywłaszczoną nieruchomość, choć z dokumentów pośrednich wynikałoby, że opinie biegłych w tym zakresie znajdowały się uprzednio w aktach sprawy.

Zgodnie z pismem Urzędu m.st. Warszawy z 12 sierpnia 1985 r., w związku z wydaną decyzją z [...].07.1985 r. przekazano inwestorowi między innymi elaborat szacunkowy sporządzony przez biegłego inż. W. P. z września 1978 r., przecenę wykonaną przez biegłego mgr inż. A. J. z [...].10.1983 r., przecenę wykonaną przez biegłego arch. T. P. oraz opinię techniczną inspektora budowlanego PZiTB mgr. inż. M. W. z 25.03.1980 r. Ponadto na fakt istnienia opinii biegłego wskazuje również protokół z oświadczenia W. B. z [...].07.1985 r., zgodnie z którym zapoznał się on z elaboratem szacunkowym biegłego inż. W. P.. Odnosząc się do zarzutu, że wycena biegłego arch. T. P. nie została dokonana na zlecenie organu wywłaszczeniowego, lecz wnioskodawcy postępowania, Minister zauważył, że ze względu na obowiązujące w dacie wydania decyzji z [...].07.1985 r. przepisy prawa dotyczące zasad ustalania odszkodowania, okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy. Niezależnie od tego, na czyje zlecenie biegli dokonywali wyceny, zakres czynności biegłych przy jej dokonywaniu, ze względu na związanie biegłych obowiązującymi w ówczesnym czasie sztywnymi stawkami, według których określano ceny za wywłaszczane grunty, był w zasadzie taki sam. Dlatego też wysokość ustalanego odszkodowania, niezależnie od tego czy opinia szacunkowa biegłych sporządzona została na zlecenie inwestora, czy organu wywłaszczeniowego, pozostawała taka sama.

Zdaniem Ministra wysokość odszkodowania ustalono w prawidłowej wysokości w oparciu o opinie biegłych i na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczane było najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b). Z uzasadnienia decyzji z [...].10.1983 r. wynika, iż podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za grunt było również zarządzenie Nr 100 Prezydenta m.st. Warszawy z 29 listopada 1982 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie miast województwa stołecznego warszawskiego, przy uwzględnieniu obowiązującej od 1 lipca 1983 r. ceny kontraktacyjnej żyta.

Minister zauważył, ze powodem uchylenia wcześniejszej decyzji w części dotyczącej odszkodowania za grunt było zwiększenie powierzchni wywłaszczonego gruntu z 7 206 m² do 7 209 m², a także zmiana przepisów dotyczących stawek odszkodowań. Mianowicie od 1 lipca 1985 r. obowiązywała nowa, wyższa stawka za 1 m² w wysokości 275,50 zł. W związku z tym wysokość odszkodowania za grunt obliczono poprzez proste działanie matematyczne, tj. przemnożenie wielkości gruntu przez wysokość stawki (7 209 m² x 275,50 zł = 1 986 079 zł). Taka też kwota została przyznana decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...].07.1985 r. Decyzja ta zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokości należnego odszkodowania, wskazuje wnioskodawcę wywłaszczenia, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Spełnia zatem wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z 12 marca 1958 r..

Minister wskazał również, że przedmiotem postępowania była nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Jak wynika ze skróconego odpisu księgi wieczystej nr [...], w dziale III tej księgi figurowało ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ze stanem rzeczywistym, gdyż udziały określone w postaci ułamków były określone nieprawidłowo. Co więcej, wiele osób wskazanych w księdze wieczystej nr [...] jako współwłaściciele nie żyło, a ich spadkobiercy nie ujawnili w tej księdze swoich praw do spadku. Ustalenie aktualnego stanu współwłasności przedmiotowej nieruchomości i określenie wysokości odszkodowania należnego poszczególnym współwłaścicielom nie było zatem możliwe przy orzekaniu o odszkodowaniu za wywłaszczony grunt. Zatem organ zmuszony był przyznać odszkodowanie na rzecz nieustalonych współwłaścicieli. Dopiero po 8 latach od wydania decyzji wywłaszczeniowej zakończyło się postępowanie sądowe o zasiedzenie części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz F. N.. Celem wywłaszczenia była potrzeba budowy Centrum Zdrowia Dziecka oraz budynków niezbędnych dla jego prawidłowego funkcjonowania z uwagi na konieczność zapewnienia profesjonalnej i wysoce specjalistycznej opieki medycznej dzieciom z całego kraju. Był to cel nadrzędny, niemogący czekać na długoletnie przedłużające się regulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. W trakcie postępowania Minister nie dostrzegł innych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. K..

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Sąd ten przytoczył i omówił art. 156 § 1 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłych na jego gruncie. Zwrócił uwagę również na wydany już w niniejszej sprawie wyrok tego Sądu z 21.01.2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1451/14, który w myśl art. 153 p.p.s.a. wiąże organy oraz orzekający sąd. Co do zasady sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może więc dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikałoby to z uprzedniego prawomocnego wyroku, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego powodująca, że dany pogląd prawny staje się nieaktualny lub w części nieaktualny. W ocenie Sądu pierwszej instancji taka sytuacja miała miejsce w sprawie.

Po wydaniu ww. wyroku z 21.01.2015 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok zakresowy z 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13, stwierdzający pominięcie prawodawcze, w którym uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jakkolwiek dotąd ustawodawca nie wypełnił powstałej na skutek tego orzeczenia Trybunału luki prawnej, to niewątpliwie wyrok ten ma kolosalne znaczenie dla zgodnej z Konstytucją RP interpretacji art. 156 § 2 k.p.a. Nadaje temu przepisowi odmienne od dotychczasowego brzmienie, wskazując w sposób wiążący, że możliwość stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest bezterminowa i być może nawet 10 letni termin wyłączający tę dopuszczalność jest już wystarczający, o czym jednak ma zadecydować ustawodawca. Fakt zatem, że TK nie derogował tego przepisu w wyroku zakresowym o pominięciu prawodawczym nie oznacza, że nie doszło do zmiany stanu prawnego po wydaniu wyroku WSA z 21.01.2015 r. W dacie jego wydawania nie było bowiem żadnych wątpliwości co do konstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. Przyjmowano, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa jest dopuszczalne w każdym czasie. Nie jest więc obwarowane jakimkolwiek terminem. Skutkowało to obowiązkiem każdorazowego wykazywania przez organy, że zachowany materiał dowodowy pozwala na potwierdzenie istnienia w nieograniczonej przeszłości faktów przez nie wywodzonych. Takie też stanowisko wyraził WSA w powołanym prawomocnym wyroku z 21.01.2015 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko to nie jest jednak aktualne w świetle wskazanego wyroku TK. W tym kontekście w całkowicie odmienny sposób, niż to miało miejsce uprzednio, należy interpretować braki występujące w dokumentacji danej sprawy ze względu na znaczny upływ czasu. Minister zatem prawidłowo i w sposób w pełni uprawniony wywiódł, że skoro wnikliwe poszukiwania materiału dowodowego nie przyniosły zamierzonego rezultatu, to o okolicznościach nieudokumentowanych, a mających znaczenie w sprawie nie można mówić jako o niemających miejsca. Przede wszystkim kwestia ta odnosi się do zarzuconego braku rozprawy, która zdaniem WSA wyrażonym w prawomocnym wyroku z 21.01.2015 r., winna mieć miejsce przed wydaniem decyzji z 1983 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zachowane pośrednie dowody nie przesądzają o tym, by rozprawa ta miała miejsce, jednakże nie można z pewnością wykluczyć, że się nie odbyła, choć brak na to zachowanych dowodów. Nie można też wykluczyć, że zostały na niej przedstawione opinie biegłych. Obecnie w orzecznictwie przyjmuje się, iż wystarczające było przedstawienie opinii biegłych na rozprawie, a fizyczna obecność biegłych nie była na niej wymagana i nie może być rozważana w kontekście rażącego naruszenia prawa. Na marginesie Sąd ten stwierdził, że ocena skutków prawnych nieprzeprowadzenia ponownej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej bezpośrednio przed wydaniem decyzji, wywołuje rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Na wcześniejszym etapie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego dwie takie rozprawy miały miejsce, na co wskazał Minister, a skarżący tego nie kwestionował. Przed wydaniem częściowo reformatoryjnej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...].07.1985 r. przygotowana została i uwzględniona wycena biegłego arch. T. P. z 02.07.1985 r. i nie można wykluczyć, że kwota wskazana w tej wycenie odpowiadała kwocie wskazanej w decyzji z [...].07.1985 r. Hipotetyczny brak możliwości zapoznania się wszystkich uczestników z jej treścią, nie może przemawiać za nieważnością decyzji z 1985 r. w żądanym zakresie. W świetle powołanego wyroku Trybunału, tym bardziej nie można było zignorować aktualnego stanowiska sądów administracyjnych trafnie przywołanego przez Ministra, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 30 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok NSA z dnia 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/01, LEX nr 149467, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.11.2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1997/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.05.2013 r. sygn. akt I SA/Wa 191/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.02.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1763/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś stroną decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...].02.1979 r. był F. N., jak również był też stroną późniejszych decyzji, oznacza to, że organ wywłaszczeniowy od samego początku uznał go za stronę niniejszego postępowania, mimo że jak wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z [...].02.1993 r., sygn. akt [...], F. N. nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia z dniem 01.01.1982 r., a zatem 3 lata po wydaniu pierwszej decyzji. Wobec tego zasadnicze znaczenie ma fakt, iż F. N. nie złożył w toku postępowania odwołania od żadnej z tych decyzji, z czego wynika, że nie kwestionował ani tych decyzji, ani sposobu prowadzenia przez organ postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Nie ma zatem powodów, by w świetle tych okoliczności twierdzić, że organ wywłaszczeniowy pominął F. N. jako stronę poprzez niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko Ministra, że podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz zarządzenie Nr 100 Prezydenta m.st. Warszawy z 29 listopada 1982 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie miast województwa stołecznego warszawskiego, przy uwzględnieniu obowiązującej od 1 lipca 1983 r. ceny kontraktacyjnej żyta. Decyzją z [...].07.1985 r. Prezydent m.st. Warszawy m.in. uchylił decyzję z [...].10.1983 r. w części dotyczącej odszkodowania i orzekł o przyznaniu odszkodowania za grunt w kwocie 1 986 079 zł na rzecz nieustalonych współwłaścicieli. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż powodem uchylenia wcześniejszej decyzji w części dotyczącej odszkodowania za grunt było zwiększenie powierzchni wywłaszczonego gruntu z 7 206 m² do 7 209 m² (o 3 m²), a także zmiana przepisów dotyczących stawek odszkodowań. Mianowicie od 1 lipca 1985 r. obowiązywała nowa, wyższa stawka za 1 m² w wysokości 275,50 zł. Prawidłowo więc wysokość odszkodowania za grunt obliczono poprzez proste działanie matematyczne, tj. przemnożenie wielkości gruntu przez wysokość stawki (7.209 m² x 275,50 zł = 1.986.079 zł). Taka też kwota została przyznana decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...].07.1985 r.

Sąd ten podzielił również ustalenia Ministra, że przedmiotem postępowania była nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Jak wynika bowiem ze skróconego odpisu księgi wieczystej nr [...], w dziale III tej księgi figurowało ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ze stanem rzeczywistym, gdyż udziały określone w postaci ułamków były określone nieprawidłowo. Poza tym, wiele osób wskazanych w księdze wieczystej nr [...] jako współwłaściciele nie żyło, a ich spadkobiercy nie ujawnili w tej księdze swoich praw do spadku. Dopiero po 8 latach od wydania decyzji wywłaszczeniowej zakończyło się postępowanie sądowe o zasiedzenie części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz F. N.. Nadto figurujące w dziale III tej księgi wieczystej ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ze stanem rzeczywistym, pozwalało na przyjęcie, że była to nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Sąd w całości podzielił też wywody Ministra co do braku zasadności zawieszenia tego wywłaszczeniowo-odszkodowawczego postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. K. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając go w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie art. 153 p.p.s.a., polegające na bezzasadnym uznaniu, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.01.2015 r. (I SA/Wa 1452/14) nie wiążą Sądu ani organów prowadzących postępowanie, z uwagi na zmianę przepisów prawa, do której doszło na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.05.2015 r. (P 46/13), podczas gdy wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej i nie odnosi się do przedmiotowej sprawy, co skutkować powinno – przy ocenie przez Sąd decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...].06.2018 r. – uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.01.2015 r.;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z przepisami art. 17 ust. 1-3, art. 19 ust. 1-3, art. 21, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...].10.1983 r. ([...]) oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...].07.1985 r. ([...]) w części dotyczącej ustalenia odszkodowania dla F. N., w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów ustawy wywłaszczeniowej;

3) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na zaakceptowaniu przez Sąd przesądzenia organu o legalności procesu wywłaszczeniowego z pominięciem dowodów i okoliczności dających podstawę do podważenia domniemania legalności ww. decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ wnioskując o określonych faktach, nie może czynić tego w sposób dowolny, lecz powinien opierać się w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą i doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguł logiki oraz wpływu jednych okoliczności na inne, a w sprawie niniejszej dowody i okoliczności przemawiają przeciwko legalności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, które wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności zwrócił uwagę, że w wydanym w sprawie wyroku z 21.01.2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1451/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że niewykonanie obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, wbrew przepisom art. 21-23 ustawy z 12 marca 1958 r., stanowi rażące naruszenie prawa oraz, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, by przed wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] października 1983 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Ponownie rozpoznając sprawę Minister nie zebrał nowych dowodów, wobec czego był związany powyższym wyrokiem na mocy art. 153 p.p.s.a., podobnie jak i Sąd pierwszej instancji.

Skarżący nie zgodził się z poglądem tego Sądu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 stycznia 2015 r. (P 46/13) spowodował zmianę stanu prawnego, uzasadniającą odstąpienie od ww. związania. Wyrok Trybunału stwierdza pominięcie prawodawcze, a taki charakter tego orzeczenia nie powoduje zmiany stanu prawnego, w szczególności nie oznacza derogacji art. 156 § 2 k.p.a. Nadto wyrok ten dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy i podstawą stanowiska Trybunału była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

Zdaniem skarżącego z decyzji wywłaszczeniowej wynika fakt braku istnienia opinii biegłych i nieprzeprowadzenia rozprawy, jak również braki dotyczące doręczenia stronom zawiadomienia o rozprawie. W niniejszej sprawie dowody i okoliczności przemawiają przeciwko legalności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, które wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, co zostało wskazane w wyroku z 21 stycznia 2015 r., zaś wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje w sprawie zastosowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym albowiem skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżona do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (lex nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11, LEX nr 1336365).

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W sytuacji jednak, gdy skuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego determinuje zakres wyjaśnienia sprawy, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wskazać należy, że przedmiotem kontroli w trybie nadzoru w niniejszej sprawie jest: 1) decyzja z [...] października 1983 r., nr [...] Naczelnika Dzielnicy W., który orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. 7 206 m² z całości nieruchomości o pow. 78 805 m² położonej w Warszawie przy ul. P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej współwłasność m.in. F. N. oraz wydana w drugiej instancji: 2) decyzja z dnia [...].07.1985 r., nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy, który utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z [...] października 1983 r., nr [...] w zakresie dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości, dokonując korekty powierzchni wywłaszczanej nieruchomości na 7 209 m² oraz uchylił tę decyzję w części dotyczącej odszkodowania, przyznając je za grunt o pow. 7 209 m² w kwocie 1 986 079 zł na rzecz nieustalonych współwłaścicieli.

W dniu 21 lutego 2011 r. skarżący kasacyjnie E. K., będący następcą prawnym byłego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] października 1983 r. oraz ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 1985 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania dla F. N., podnosząc, że decyzje te zostały podjęte z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t.: Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), dalej: ustawa z dnia 12 marca 1958 r.

Wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że dla jej rozpatrzenia istotne znaczenie ma fakt, że była ona już przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 21.01.2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1451/14, uchylił uprzednie decyzje Ministra, w tym zwłaszcza reformatoryjną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...].03.2014 r., nr [...] - odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...].07.1985 r. w części dotyczącej odszkodowania przyznanego F. N.. Prawidłowo także wskazał, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., że niezasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.01.2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1452/14 nie wiążą Sądu, ani organów prowadzących postępowanie z uwagi na zmianę przepisów prawa, do której doszło na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.05.2015 r., sygn. P 46/13. Po wydaniu bowiem w niniejszej sprawie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z 21.01.2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1451/14 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne WSA w Warszawie i wydał wyrok zakresowy z 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5, poz. 62), stwierdzający pominięcie prawodawcze, w którym uznał za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje zmiany normatywnej i nie odnosi się do przedmiotowej sprawy. Trybunał wskazał w nim jedynie na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, lecz także z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Wbrew jednak odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, powyższe uchybienie Sądu pierwszej instancji pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. W wyroku bowiem z 21.01.2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że będące przedmiotem kontroli tego Sądu: decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...].10.1983 r. i z [...].07.1985 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem tego Sądu zgromadzony w sprawie dotychczas materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, by przed wydaniem przez Naczelnika Dzielnicy W. decyzji z [...].10.1983 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Sąd ten stwierdził, że "potwierdzenie jej braku mogłoby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa". Nie stwierdził natomiast, że brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd ten zauważył, że rozprawy takie miały miejsce na etapie wcześniejszym, przed wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...].02.1979 r. Dostrzegł też inne mniejsze uchybienia procesowe. Wskazał, że jak wynika z akt sprawy, o rozprawie przeprowadzonej przed wydaniem decyzji przez Naczelnika zawiadomiono tylko dziewięć spośród wszystkich 77 osób będących współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Nie zastosowano przepisu przewidującego zawiadomienie "nieznanych spadkobierców" w formie obwieszczenia, nie przedstawiono świadczących o tym dowodów. W złożonym do akt sprawy administracyjnej wniosku o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości wskazane jest, że na nieruchomości stanowiącej własność F. N. (działka nr [...]) znajdował się budynek mieszkalny, jeśli tak, to za ten składnik też winno być przyznane odszkodowanie. Brak jest również dowodu na zapoznanie się z opinią biegłego przez F. N.. Z uzasadnienia decyzji Naczelnika wynika, że "wysokość odszkodowania za obiekty budowlane została zaktualizowana przez biegłego", podczas gdy w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu. Rozpatrujący wówczas sprawę Sąd pierwszej instancji wyraził wątpliwości co do wyceny przez biegłego wartości gruntów. Zauważył, że w uzasadnieniu decyzji wskazana jest jedynie podstawa prawna wyliczenia odszkodowania bez powołania się na jakąkolwiek opinię biegłego. Okoliczność ta, wobec przywołania w treści tego samego uzasadnienia opinii biegłego w zakresie wyceny budynków wywołuje – zdaniem tego Sądu - uzasadnione wątpliwości co do zastosowania procedury powołania biegłego w zakresie wyceny gruntów w dacie wydawania przez Naczelnika decyzji, o stwierdzenie nieważności której wniósł skarżący. Końcowo Sąd ten stwierdził, że suma i waga naruszeń wskazanych obowiązujących przepisów prawa materialnego powoduje zdaniem tego Sądu konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji. Z powyższego wynika, że wyżej wskazane okoliczności winny organy rozpatrujące ponownie sprawę wyjaśnić i ustalić.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy wyjaśniły ww. okoliczności i poczyniły w tym zakresie ustalenia zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w ww. wyroku z 21.01.2015 r. W tej sytuacji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji co do zmiany normatywnej będącej skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13, nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa, po podjęciu prób uzupełnienia materiału dowodowego stwierdził, że nie było to możliwe. W sprawie zachowała się bowiem jedynie część dokumentów. Organ ten wystąpił o przedmiotowe akta do S. sp. z o.o., będącego następcą prawnym wnioskodawcy wywłaszczenia, Sądu Rejonowego dla W. , a także samodzielnie dokonał analizy 17 tomów akt zbioru dokumentów księgi wieczystej nr [...] - prowadzonej ówcześnie dla przedmiotowej nieruchomości oraz zbioru dokumentów księgi wieczystej nr [...] - powstałej przez odłączenie od niej księgi wieczystej nr [...]. W tej sytuacji ocena decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...].07.1985 r. w części dotyczącej przyznania F. N. odszkodowania dokonana została w oparciu o materiał dowodowy pozyskany z Urzędu m.st. Warszawy, Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy, Archiwum Urzędu m.st. Warszawy, Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, Instytutu Pamięci Narodowej oraz Archiwum Akt Nowych. Minister dokonał oceny decyzji będących przedmiotem kontroli w trybie nadzoru na podstawie dostępnego materiału dowodowego, a trafność jego ustaleń podzielił Minister Inwestycji i Rozwoju, po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że jako pierwsza w toku przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego wydana została decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...].02.1979 r., której stroną był F. N.. Był również stroną późniejszych decyzji (co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji). Oznacza to, że organ wywłaszczeniowy znał adres F. N., a także od samego początku uznał go za stronę niniejszego postępowania, mimo iż jak wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...].02.1993 r., sygn. akt [...] F. N. nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia z dniem 1.01.1982 r., a zatem 3 lata po wydaniu pierwszej decyzji. Ponadto z akt archiwalnych wynika, iż F. N. nie złożył w toku postępowania odwołania od żadnej z tych decyzji, a co za tym idzie nie kwestionował ani tych decyzji, ani sposobu prowadzenia przez organ postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Nie ma zatem powodów, by w świetle tych okoliczności twierdzić, iż organ wywłaszczeniowy pominął jako stronę F. N. poprzez niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

W aktach sprawy nie zachowało się zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a zatem trudno jest ocenić, czy jego adresatem był F. N. i czy organ wywłaszczeniowy wywiązał się z obowiązku wywieszenia zawiadomienia na tablicy ogłoszeń, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z owym przepisem prawa o wszczęciu postępowania naczelnik powiatu zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). (ust. 1). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamia się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). (ust. 2) Zawiadomienia i obwieszczenia powinny zawierać oznaczenie: 1) nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni każdej nieruchomości lub przewidzianych do wywłaszczenia praw rzeczowych, 2) właścicieli nieruchomości, a w okolicznościach określonych w art. 16 ust. 2 pkt 6 - posiadaczy nieruchomości, 3) zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. (ust. 3).

W sprawie ustalono, wykonując wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 21.01.2015 r., że w aktach archiwalnych sprawy nie zachowało się zawiadomienie o rozprawie z dnia 29.06.1979 r., ani też o rozprawie z dnia [...].12.1979 r. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że brak dokumentu w aktach archiwalnych nie dowodzi, że zawiadomienia w ogóle nie było. Skoro przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe trwało blisko 7 lat, a w tym czasie wydano łącznie sześć decyzji, w tym dwukrotnie uchylono decyzje organu pierwszej instancji, przekazując przy tym sprawę do ponownego rozpatrzenia i akta były wielokrotnie przekazywane między organami, to nie można kategorycznie stwierdzić, iż takie zawiadomienia nie istniały.

Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych naczelnik powiatu wyznacza rozprawę. (ust. 1). O miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których naczelnik powiatu powziął wiadomość z akt sprawy. Przepis art. 17 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie. (ust. 2). W zawiadomieniach i obwieszczeniach należy uprzedzić, że w razie niestawienia się stron albo osób zainteresowanych rozprawa może odbyć się bez ich udziału. (ust. 3). Rozprawa może być wyznaczona w miejscowości, w której położona jest nieruchomość objęta postępowaniem. (ust. 4).

Odnosząc się do kluczowej kwestii braku rozprawy wskazać należy, że w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym organ przeprowadził rozprawę administracyjną, choć nie bezpośrednio przed wydaniem samej decyzji z [...].10.1983 r. Trafnie zatem wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...].10.2016 r., iż pomimo braku w aktach archiwalnych protokołu z rozprawy, na fakt jej przeprowadzenia w dniu 29.06.1979 r. wskazuje zachowane w aktach pismo C. w W. z dnia 21.09.1983 r., nr [...], opisujące przebieg przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Dodatkowo z treści odwołania A. S., J. S. i S. S. z dnia 13.03.1980 r. od decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...].12.1979 r. wynika, iż rozprawa odbyła się również w dniu [...].12.1979 r. Wobec tego należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej został spełniony. Za niezasadny zatem należało uznać zarzut, że decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...].07.1985 r. poprzedzająca decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...].10.1983 r. rażąco narusza art. 21 ustawy wywłaszczonej z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z owym przepisem prawa, po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. (ust. 1). Decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. (ust. 2). Naczelnik powiatu może przed wydaniem decyzji zarządzić ponowne rozpatrzenie przez właściwe organy celowości i prawidłowości lokalizacji oraz ewentualne przedstawienie przez wnioskodawcę możliwości innej lokalizacji; może również wystąpić do ministra właściwego dla wnioskodawcy o oświadczenie się co do niezbędności objęcia wywłaszczeniem nieruchomości w rozmiarze określonym we wniosku o wywłaszczenie.(ust. 3).

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że z treści art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie wynika wymóg przeprowadzenia rozprawy za każdym razem, gdy doszło do uchylenia decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Strona niezadowolona z wysokości przyznanego odszkodowania mogła zakwestionować jego wysokość, korzystając ze środków odwoławczych, co też w przedmiotowej sprawie miało miejsce, gdyż wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...].07.1985 r. nastąpiło na skutek odwołań wniesionych przez część współwłaścicieli nieruchomości od decyzji z [...].10.1983 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 405/15). Zauważyć należy, że żaden przepis ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia ponownej rozprawy ani też nie określa trybu postępowania organu wywłaszczeniowego w przypadku uchylenia decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Trafnie także wskazano w sprawie, że jakkolwiek z powodu niezachowania w aktach sprawy protokołu z rozprawy, organ nadzoru nie był w stanie jednoznacznie ustalić czy biegły brał w niej udział, to jednak bez wątpienia można stwierdzić, że biegli brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatów szacunkowych. Ponadto należy zauważyć, że udział biegłego w rozprawie nie wynika z treści art. 22 ustawy. Z przepisu tego wynika, że na rozprawie winno nastąpić wysłuchanie opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Akta sprawy wskutek upływu lat i długotrwałego postępowania nie są kompletne. Brak jest w nich opinii szacunkowych obejmujących wywłaszczoną nieruchomość, choć z dokumentów pośrednich wynika, że opinie biegłych w tym zakresie znajdowały się uprzednio w aktach sprawy. Zgodnie z pismem Urzędu m.st. Warszawy z dnia 12 sierpnia 1985 r., znak G.3.-8221/631/2/84/KJ w związku z wydaną decyzją z dnia [...].07.1985 r. przekazano inwestorowi wywłaszczenia między innymi elaborat szacunkowy, sporządzony przez biegłego inż. W. P. z września 1978 r., przecenę wykonaną przez biegłego mgr inż. A. J. z dnia [...].10.1983 r., przecenę wykonaną przez biegłego arch. T. P. oraz opinię techniczną inspektora budowlanego PZiTB mgr inż. M. W. z dnia 25.03.1980 r. Ponadto na fakt istnienia opinii biegłego wskazuje również treść protokołu oświadczenia W. B. z dnia [...].07.1985 r., zgodnie z którym zapoznał się on z elaboratem szacunkowym biegłego inż. W. P. z września1978 r.

Zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu, że mimo, że wycena biegłego arch. T. P. dokonana została nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, lecz wnioskodawcy postępowania, to okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie z tego względu, że obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia [...].07.1985 r. przepisy prawa dotyczące zasad ustalania odszkodowania, przewidywały sztywne stawki odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Niezależnie zatem od tego, na czyje zlecenie biegli dokonywali wyceny wywłaszczanych nieruchomości, zakres czynności biegłych przy jej dokonywaniu, ze względu na związanie biegłych obowiązującymi w ówczesnym czasie sztywnymi stawkami, niepodlegającymi negocjacjom, według których określano ceny za wywłaszczane grunty, był w zasadzie taki sam. Z tych względów wysokość ustalanego odszkodowania, niezależnie od tego, czy opinia szacunkowa biegłych sporządzona została na zlecenie inwestora, czy organu wywłaszczeniowego, pozostawała taka sama.

Także wysokość odszkodowania ustalono w prawidłowej wysokości w oparciu o opinie biegłych i na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczane było najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b). Z uzasadnienia decyzji z dnia [...].10.1983 r. wynika, że że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za grunt było również zarządzenie Nr 100 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 listopada 1982 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie miast województwa stołecznego warszawskiego, przy uwzględnieniu obowiązującej od dnia 1 lipca 1983 r. ceny kontraktacyjnej żyta.

Zauważyć należy, że powodem uchylenia wcześniej wydanej decyzji w części dotyczącej odszkodowania za grunt było zwiększenie powierzchni wywłaszczonego gruntu z 7 206 m² do 7 209 m², a także zmiana przepisów dotyczących stawek odszkodowań. Od dnia 1 lipca 1985 r. obowiązywała bowiem nowa wyższa stawka za 1 m² w wysokości 275,50 zł. W związku z tym wysokość odszkodowania za grunt obliczono poprzez proste działanie matematyczne, tj. przemnożenie wielkości gruntu (7 209 m²) przez wysokość stawki 275,50 zł (7 209 m² x 275,50 zł = 1 986 079 zł). Taka też kwota została przyznana decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...].07.1985 r.

Będąca przedmiotem kontroli w trybie nadzoru decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z [...].07.1985 r. odpowiada też wymogom art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis ten określa części z jakich powinna składać się decyzja o wywłaszczeniu. Wydana w sprawie decyzja wywłaszczeniowa zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokości należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Spełnia zatem wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W świetle powyższego za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznać także należało zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., jak i zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z przepisami art. 17 ust. 1-3, art. 19 ust. 1-3, art. 21, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Dodać należy, że rozpatrując niniejszą sprawę, w szczególności zasadność podniesionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy mieć na względzie, że zgodność z prawem decyzji administracyjnych, które zostały wydane wiele lat temu według dziś obowiązujących kryteriów legalności działania administracji publicznej może budzić i budzi poważne wątpliwości, ponieważ w latach 40., 50., 60., a nawet 70. i 80. XX wieku obowiązywały – również w państwach Europy Zachodniej – inne standardy stosowania prawa niż obecnie. Zauważył to Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym już wyżej wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, (OTK-A Nr 5, poz. 62) stwierdzając, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał już po wydaniu kwestionowanej decyzji. Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, w których obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów została ugruntowana w orzecznictwie sądowym dopiero po wielu latach.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art.184 p.p.s.a.