Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2582/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 104 par. 2, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 116/19 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2018 r. nr 1536/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 kwietnia 2019 r., II SA/Wr 116/19 oddalił skargę A. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 13 grudnia 2018 r. nr 1536/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej: PINB) decyzją z 13 marca 2018 r. nr 42/2018 na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., umorzył postępowanie w zakresie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wskazał, że w świetle oględzin nieruchomości dokonanych 28 grudnia 2016 r. przedmiot postępowania wszczętego na wniosek A. D. z 22 listopada 2016 r. zawiera się w postępowaniu rozstrzygniętym ostateczną decyzją PINB z 19 listopada 2014 r. nr [...]. W tym kontekście PINB zauważył, że podczas postępowania, które zostało zakończone ww. decyzją z 19 listopada 2014 r., stwierdzono, iż inwestor uzyskał w 1976 r. pozwolenie na użytkowanie garażu, jednak wykonano w nim także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z tego też względu zobowiązano właściciela budynku (I. S.) do przedłożenia orzeczenia technicznego i inwentaryzacji obejmującej swoim zakresem cały obiekt garażu – łącznie z łazienką. Garaż został przebudowany w latach 1989-1990 oraz podlegał remontowi w 1997 r. w zakresie robót pokrywczych, elewacyjnych, wymiany posadzki i drzwi. Inwestor przedłożył "Orzeczenie techniczne stanu technicznego garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego", które potwierdzało prawidłowość wykonanych robót. Powołując się na powyższe ustalenia, PINB stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe wydanie decyzji, ponieważ przedmiot, którego ono dotyczy, został już objęty ostateczną decyzją administracyjną.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. D. DWINB decyzją z 27 kwietnia 2018 r. nr 559/2018 uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uwzględniając sprzeciw I. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 września 2018 r., II SA/Wr 415/18 uchylił zaskarżoną decyzję DWINB. Sąd stwierdził, że rolą organu odwoławczego w sprawie było w pierwszym rzędzie zweryfikowanie wskazanych przez PINB przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Dopiero bowiem stwierdzenie, że nie zostały one spełnione stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania, tj. przede wszystkim art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a w konsekwencji także na skutek zaniechania czynności procesowych dla zbadania podstaw do zastosowania art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tego obowiązku organ odwoławczy nie wywiązał się, gdyż w ogóle nie odniósł się do przyczyny umorzenia postępowania wskazanej przez PINB. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że organ ten prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, DWINB decyzją z 13 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z 13 marca 2018 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji o tożsamości sprawy rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji PINB z 19 listopada 2014 r., co uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy przypomniał, że wskazana decyzja PINB umarzająca postępowanie naprawcze została utrzymana w mocy decyzją DWINB z 16 stycznia 2015 r. nr 63/2015. Powyższe rozstrzygnięcie było przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (decyzja GINB z 7 października 2015 r. znak DON/ORZ/7200/598/15 utrzymująca w mocy decyzję GINB z 10 sierpnia 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji DWINB nr 63/2015). DWINB wskazał że pismo A. D. z 15 maja 2014 r., w którym zwrócił się on o przeprowadzenie kontroli przeprowadzonej przebudowy budynku przez I. S. skutkowało podjęciem przez organy nadzoru budowlanego czynności wyjaśniających w ramach wszczętego z urzędu postępowania, którego przedmiotem była rozbudowa budynku znajdującego się na działce nr ew. [...]. W postępowaniu tym była rozpatrywana kwestia budowy łazienki, zwracał na nią między innymi uwagę odwołujący podczas przeprowadzanych oględzin obiektu. W toku postępowania stwierdzono, że w ramach wykonanych robót budowlanych dokonane zostało wydzielenie z istniejącego pomieszczenia garażu pomieszczenia łazienki, bez zwiększenia powierzchni budynku. Powyższe potwierdza, jak podniósł DWINB, że kwestia legalności budowy łazienki i garażu została rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją DWINB z 16 stycznia 2015 r.

A. D. złożył skargę na powyższą decyzję DWINB, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania prowadzonego przed DWINB, uchylenie poprzedzających tę decyzję decyzji PINB z 13 marca 2018 r. oraz decyzji PINB z 19 listopada 2014 r. wraz z zobowiązaniem organu nadzoru budowlanego do wydania w określonym terminie decyzji i wskazaniem sposobu załatwienia sprawy. Skarżący zarzucił DWINB naruszenie: art. 37-40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 p.b.; art. 48-53 p.b.; § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej: r.w.t.; § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133); art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ustalenie, że organ I instancji prawidłowo w jednym postępowaniu administracyjnym rozpatrzył trzy różne sprawy administracyjne i wydał w tym zakresie jedną ostateczną decyzję administracyjną z 19 listopada 2014 r.; art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że doszło do bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na wcześniejsze rozpatrzenie sprawy ostateczną decyzją administracyjną; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy ostatecznej decyzji PINB z 13 marca 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji z 19 listopada 2014 r. podczas, gdy należało orzec nieważność tych decyzji w części stwierdzającej zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych samowolnie przy budynku przedwojennym zlokalizowanym przy ul. [...], a polegających na dobudowaniu pomieszczeń łazienki i garażu od strony północnej tego budynku; art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzje PINB z 13 marca 2018 r. i poprzedzająca ją decyzja z 19 listopada 2014 r. zawierają obligatoryjne elementy rozstrzygnięcia, takie jak wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, podczas, gdy merytoryczna zawartość rozstrzygnięcia nie zawiera tych elementów.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 10 kwietnia 2019 r. uczestniczka postępowania I. S. wniosła również o oddalenie skargi.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontroli pozostawała decyzja wydana na postawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, co oznacza, że w sprawie tej nie doszło do merytorycznej oceny złożonego przez skarżącego wniosku o przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności budowy łazienki i garażu w budynku przy ul. [...] w L. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Określenie "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się m.in. sytuację funkcjonowania w obrocie prawnym orzeczenia rozstrzygającego w sposób ostateczny daną sprawę. Kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy wydane orzeczenie kończące sprawę jest wadliwe. Niedopuszczalne jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej innym orzeczeniem ostatecznym, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata. W kontekście powyższych rozważań Sąd I instancji zauważył, że decyzją ostateczną z 16 stycznia 2015 r. DWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 19 listopada 2014 r., którą umorzono postępowanie dotyczące budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w L. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że przedmiotem postępowania były roboty budowlane dotyczące dobudowy w 1974 r. garażu, jego przebudowy w latach 1989-1990 oraz roboty remontowe wykonane w nim samowolnie przez inwestora. Inwestor przedłożył orzeczenie techniczne potwierdzające prawidłowość wykonania tychże robót. W związku z tym zaistniały podstawy do rezygnacji z nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i prowadzone postępowanie podlegało umorzeniu. Uznając w trakcie kontrolowanego postępowania, że żądanie skarżącego objęte wnioskiem z 22 listopada 2016 r. o przeprowadzenie kontroli legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej budynku zostało już rozstrzygnięte w poprzednio prowadzonym postępowaniu naprawczym, organ zasadnie umorzył to postępowanie. W ocenie Sądu I instancji, wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja odpowiada prawu, w niniejszej sprawie oraz sprawie poprzednio prowadzonej i zakończonej ostateczną decyzją bezspornie zachodzi bowiem tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, sprawy dotyczą tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Potwierdzeniem takiej oceny są szczegółowo omówione przez organy dokumenty źródłowe zgromadzone w obu tych postępowaniach. Sąd I instancji uznał równocześnie za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące decyzji z 19 listopada 2014 r. Odwołując się do treści art. 16 k.p.a., Sąd wskazał, że na obecnym etapie postępowania skarżący nie może kierować zarzutów przeciwko rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji z 19 listopada 2014 r. Możliwość podważania prawidłowość takiej decyzji istnieje wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, przy czym wskazana decyzja, która została utrzymana w toku instancji decyzją DWINB z 16 stycznia 2015 r., była już przedmiotem kontroli GINB, który zdecydował o odmowie stwierdzenia jej nieważności.

A. D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucił mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 Iit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja DWINB z 13 grudnia 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja DWINB z 13 grudnia 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja DWINB z 13 grudnia 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 16 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

4) § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. S. wniosła o jej oddalenie. W piśmie z 27 kwietnia 2022 r. A. D. podtrzymał skargę kasacyjną, wskazując na to, że w toku przeprowadzonego postępowania nie został zbadany zarzut braku spełniania wymaganej odległości budynku od granicy działki, dołączając do tego pisma dodatkowe dokumenty mające potwierdzić tenże wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 Iit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 105 § 1 k.p.a., albowiem oddalając skargę na decyzję DWINB z 13 grudnia 2018 r. umarzającą postępowanie administracyjne, Sąd I instancji zasadnie uznał kontrolowane rozstrzygnięcie w okolicznościach faktycznych sprawy za odpowiadające prawu.

W myśl art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Reguła wyrażona w przywołanym przepisie opiera się na uznaniu, że postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma ono swój "przedmiot". Przeszkodą do przyjęcia takiego wniosku jest m.in. stwierdzenie, że dana sprawa administracyjna nie ma charakteru "otwartego", albowiem została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, która funkcjonuje w obrocie prawnym. W takim przypadku, jak słusznie uznał Sąd I instancji, prowadzenie kolejnego postępowania dotyczącego tej samej materii musi być traktowane jako bezprzedmiotowe. Pomimo, że konstrukcja prawna powagi rzeczy osądzonej wywodzi się z postępowania sądowego, jej znaczenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być kwestionowane. Procesowy mechanizm stabilności wydanego rozstrzygnięcia stanowi bowiem konieczny element każdej procedury chroniący ją przed możliwością niekończącego się ponawiania środków prawnych składanych w celu weryfikacji uprzednio zajętego stanowiska. Konieczność poszanowania stanu rzeczy ustalonego w ostatecznym rozstrzygnięciu stanowi przeszkodę dla ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. Powaga rzeczy rozstrzygniętej w postępowaniu administracyjnym jest gwarantowana, jak się wskazuje, przez regułę dopuszczalności jednokrotnego rozstrzygnięcia (o charakterze ostatecznym) określonej kwestii procesowej bądź materialnej (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 47 i n.).

Jakkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę rei iudicatae zasadniczo odnosi się do skutków prawnych wywołanych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty, to równoważne następstwa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, łączyć należy również z drugim rodzajem aktów wydawanych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, tj. z aktami rozstrzygającymi sprawę formalnie, w szczególności z decyzją umarzającą postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony, jak każda inna decyzja (art. 16 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiący podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, może odnosić się również do wydania decyzji w sprawie zakończonej wcześniej decyzją umarzającą postępowanie, skoro powołany przepis nie wymaga, aby ta "inna decyzja ostateczna" była decyzją rozstrzygającą sprawę wyłącznie merytorycznie. Na takim stanowisku oparł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 1999/1/19 i zasadnie zostało ono podtrzymane w późniejszym orzecznictwie tego Sądu (por. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., II OSK 2366/19; wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 36/20; wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., I OSK 279/19; wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., II OSK 761/15; wyrok NSA z 5 marca 2010 r., II OSK 367/09). Uzupełnić je tym niemniej trzeba o wskazanie, że powołanie się na zasadę stabilności decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania powinno zawsze mieć na uwadze potrzebę określenia charakteru sprawy i okoliczności skutkujących umorzeniem postępowania (por. wyrok NSA z 27 marca 2019 r., II OSK 1218/17; wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., I OSK 1031/15). Niewątpliwie także decyzja umarzająca postępowanie, poza skutkiem procesowym, może w określonym zakresie wywoływać skutek materialnoprawny wynikający z faktu, że wydane rozstrzygnięcie kreuje dla strony prawo nabyte odnoszące się do potwierdzenia, że określone uprawnienie powstało albo obowiązek, który mógłby na stronę zostać nałożony, nie zaistniał. Jeżeli elementy konstruujące tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym w rozważanym przypadku nie zmieniły się, należy mówić o bezwzględnej przeszkodzie do prowadzenia postępowania i wydania nowej decyzji merytorycznej z uwagi na działanie zakazu ne bis in idem.

Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może budzić wątpliwości jej pełna zgodność z przedstawionymi powyżej założeniami konstrukcyjnymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji uznał decyzję DWINB z 13 grudnia 2018 r., za niewadliwą, albowiem zidentyfikowaną przez organ nadzoru budowlanego przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie żądanego przez skarżącego postępowania była okoliczność wydania przez DWINB decyzji z 16 stycznia 2015 r. Z uwagi na fakt, że decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję PINB z 19 listopada 2014 r. umarzającą postępowanie naprawcze, konieczne w sprawie było poddanie okoliczności, które stały za umorzeniem postępowania, szczegółowej analizie. Tego rodzaju badanie zostało w toku postępowania przeprowadzone i wskazywało ono, z jakimi kwestiami materialnoprawnymi wiązać należy skutek powagi rzeczy osądzonej w rozpatrywanej sprawie. Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji nr 63/2015 jakkolwiek miało charakter formalny, to zasadzało się na stwierdzeniu, iż na I. S. jako inwestora nie powinny być nakładane jakiekolwiek obowiązki w zakresie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia rozbudowanego budynku znajdującego się na terenie działki nr ew. [...] w L. do stanu zgodnego z prawem. Na tle zasady stabilizującej skutki wywierane przez decyzję ostateczną o umorzeniu postępowania szczególne znaczenie przypisane być powinno zagadnieniu tożsamości sprawy administracyjnej i tenże warunek w sprawie nie został pominięty. Sąd I instancji przyjął, że zgłoszone pismem z 22 listopada 2016 r. żądanie kontroli legalności robót budowlanych wykonanych samowolnie przy realizacji łazienki i garażu w budynku przez I. S. dotyczy materii rozważonej przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z 16 stycznia 2015 r., w którym brał udział skarżący. Jej ponowna ocena, prowadząca do weryfikacji ustaleń organów, które zostały zawarte w ostatecznej decyzji, stanowiłaby naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Powyższego wniosku skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył, albowiem twierdzenie, że organy orzekające "stworzyły jedynie iluzję zaistnienia okoliczności określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a." na potrzeby zakończenia postępowania bez konieczności merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii legalności dobudowania pomieszczeń łazienki i garażu od strony północnej budynku pozostaje w całości nieuprawnione.

Nie ma istotnego znaczenia, czego dotyczył wniosek skarżącego z 15 maja 2014 r., albowiem okoliczność wyrażenia w nim przez stronę zastrzeżeń względem zgodności realizowania przez I. S. robót budowlanych z ustaleniami udzielonego jej decyzją Starosty Kłodzkiego z 1 czerwca 2012 r. nr 24/IX/B/2012 pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie kształtu dachu budynku i biegu schodów wewnętrznych nie oznaczała, że przedmiot wszczętego przez PINB z urzędu postępowania naprawczego został zawężony jedynie do zagadnień, na które wskazał skarżący. Potwierdzenie przez Sąd I instancji, że przedmiot postępowania zakończonego decyzją z 16 stycznia 2015 r. i postępowania, którego wszczęcia skarżący zażądał podaniem z 22 listopada 2016 r., pozostaje tożsamy nie jest efektem "niefrasobliwego, bezkrytycznego" zaakceptowania poglądu DWINB, jak nietrafnie zarzucił autor skargi kasacyjnej, ale analizy przez Sąd I instancji ustaleń, które stały za wydaniem ww. decyzji, przy jednoczesnym uznaniu, że w granicach rozpatrywanej sprawy nie jest możliwa kontrola tego rozstrzygnięcia, w tym rozważenie, czy wszystkie mieszczące się w jej zakresie przedmiotowym kwestie powinny były zostać rozpatrzone łącznie. Poglądowi, że kwestia zrealizowania pomieszczeń łazienki i garażu nie była przedmiotem ani postępowania administracyjnego, ani przedmiotem podjętego przez organ rozstrzygnięcia, przeczy treść decyzji umarzającej postępowanie, z której wynika, że organ czynnościami kontrolnymi objął w sprawie obiekt w stanie, jaki wynikał tak z wykonania przez inwestora robót budowlanych w zakresie dobudowy garażu i werandy na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Naczelnika Miasta L. z 25 września 1974 r. nr 16/74, jak i samowolnie zrealizowanych następczo robót polegających na przebudowie garażu w latach 1989-1990 oraz robót remontowych przeprowadzonych w 1997 r. Przedłożone przez inwestora orzeczenie techniczne określające stan techniczny garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego w związku z wydanym przez PINB postanowieniem z 1 sierpnia 2014 r. nr 79/2014 potwierdza, że objęta nim została przebudowa garażu zrealizowana w celu uzyskania dodatkowego pomieszczenia (łazienki) dostępnego z pokoju w części mieszkalnej budynku (pkt 2. Opis nieruchomości – stan istniejący). W toku przeprowadzonych oględzin skarżący wskazywał na brak zgody na zrealizowanie łazienki i garażu (protokół oględzin z 5 czerwca 2014 r.), swoje zastrzeżenia względem legalności dobudowanego do budynku garażu przedstawił również w treści odwołania od decyzji PINB z 19 listopada 2014 r. (pismo z 2 grudnia 2014 r.), co nie pozwala podzielić stanowiska, że objęcie zaznaczonych kwestii granicami sprawy, która została załatwiona sporną decyzją DWINB z 16 stycznia 2015 r., wynika wyłącznie z "wyjaśnień i interpretacji" tejże decyzji dokonywanych z pominięciem akt sprawy, którym co najwyżej można przypisać cechę "dywagacji" nie mających uzasadnienia prawnego.

Zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa materialnego. Charakter decyzji, która podlegała w niniejszej sprawie kontroli przez Sąd I instancji, sprzeciwia się możliwości postawienia Sądowi zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Ścisłe powiązanie legalności wydanej decyzji z ustaleniem przesłanki bezprzedmiotowości wszczętego na wniosek skarżącego postępowania uniemożliwia dostrzeganie w kwestii dotyczącej lokalizacji budynku względem granic działki budowlanej zagadnienia ważącego na prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 8 lipca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez wszystkie strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej, w tym uwzględniło złożenie oświadczeń przez skarżącego (pismo z 27 kwietnia 2022 r.) oraz uczestnika postępowania (pismo z 18 maja 2022 r.) o zrzeczeniu się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.