Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1001/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 c w zw. z art.135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 262 par. 1 pkt 2, art. 265, art. 262 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 33 ust. 1, art. 31 ust. 4, art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2020 roku sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...]. R.T.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie geodezyjnym [...] oznaczonymi nr ew. 279, 361 i 362 - stanowiącymi własność R. M. i oznaczonymi nr ew. 278 i 360 stanowiącymi własność D. i G. małż. B.

Jak wynika z akt sprawy, R. M. wniósł o dokonanie rozgraniczenia działek nr ew. 279, 361 i 362, obręb [...], gmina [...], stanowiących jego własność z działkami sąsiednimi o nr 278 i 360, obręb [...], będących własnością D. i G. małż. B. w celu ustalenia przebiegu granic i utrwalenia punktów granicznych nieruchomości.

W dniu 9 maja 2018 r. zawiadomiono wnioskodawcę oraz strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia działek, informując jednocześnie, że rozpoczęto procedurę wyłonienia geodety, który wykona przedmiotowe rozgraniczenie.

W dniu 23 maja 2018 roku wypłynęła oferta Pracowni Geodezyjno – Projektowej [...] dotycząca wykonania rozgraniczenia za cenę 9225,00 zł brutto.

W piśmie z 7 czerwca 2018 r. poinformowano strony, że na zapytanie skierowane do geodetów na wykonanie rozgraniczenia działek oznaczonych numerami: 279, 361 i 362 z działkami numer: 278 i 360 położonymi w [...] wypłynęła tylko jedna oferta za cenę brutto 9225,00 zł. W piśmie pouczono również strony o treści przepisów art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 kc, zgodnie z którymi obie strony obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie stron, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zobowiązano także strony do wypowiedzenia się w zakresie kontynuowania postępowania rozgraniczeniowego.

Pismem z 11 czerwca 2018 r. D. B. oświadczył, że nie wyraża zgody na obciążenie go kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Wskazał, że nie kwestionuje granicy, a jeżeli wnioskodawca, czyli p. R. M. chce dokonać rozgraniczenia, to tylko i wyłącznie na własny koszt. Podkreślił, iż to nie on worał się w działkę sąsiada i dlatego nie będzie ponosił kosztów rozgraniczenia działek. Skoro wnioskodawca poorał miedze, to powinien doprowadzić je do stanu sprzed ingerencji.

W dniu 10 lipca 2018 r. pomiędzy Gminą [...] reprezentowaną przez Wójta Gminy, a Pracownią Geodezyjno – Projektową [...] w [...] została zawarta umowa numer 57/2018, na mocy której Pracownia [...] zobowiązała się wykonać prace polegające na rozgraniczeniu działek 279, 361 i 362 z działkami 278 i 360 położonymi w miejscowości [...], w terminie do 31 marca 2019 roku (§ 1 umowy).

Postanowieniem z [...] wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi własność R. M. i nieruchomościami stanowiącymi własność D. i G. małż. B.

Po przeprowadzeniu przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy wskazanymi we wniosku nieruchomościami oraz sporządzeniu dokumentacji technicznej i przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w [...], decyzją z [...] Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu działek 279, 361 i 362 z działkami 278 i 360 położonymi w miejscowości [...].

Jednocześnie, postanowieniem z [...], działając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2, § 2 i art. 264 § 1 i art. 265 k.p.a. oraz art. 152 k.c., Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 9225,00 zł i obciążył nimi po połowie wnioskodawcę rozgraniczenia tj. R. M. w wysokości 4 612,50 zł i D. i G. małż. B. w wysokości 4 612,50 zł, z obowiązkiem uiszczenia tych kosztów w terminie do 15 lipca 2019 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ustalenie prawidłowego przebiegu granicy między działkami należy uznać jako działanie w interesie prawnym stron postępowania rozgraniczeniowego.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się D. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego D. i G. B. uczestników postępowania prowadzonego z wniosku R. M. w sytuacji gdy postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało wszczęte na ich wniosek, a tym samym nie przyczynili się do powstania przedmiotowych kosztów, jak i nie mieli wpływu na ich wysokość, nie kwestionowali przebiegu granic, zaś ustalona przez biegłego granica przebiegała w linii dotychczasowej granicy między nieruchomościami;

2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie przez organ i rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

3) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej, które przy rozstrzygnięciu sprawy powinny uwzględniać interes jednostki, w tym także skarżącego.

Wnoszący zażalenie podkreślił, iż organ nie wskazał na jakiej podstawie obciążył małż. B. kosztami postępowania, skoro to nie oni wystąpili z wnioskiem o rozgraniczenie, nie kwestionowali przebiegu granic, zaś granica ustalona została praktycznie w linii dotychczasowej faktycznej granicy. Nie było sporu co do przebiegu granic. Ponadto, w ocenie skarżącego koszty są wygórowane, organ zaś nie odniósł się w uzasadnieniu do ich wysokości.

Przywołując treść uchwały NSA I OPS 5/06 D. B. wskazał, że nie w każdym przypadku właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie "skazany" na konieczność poniesienia połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podkreślił, że znany jest mu przebieg granicy i jest ona zbieżna z granicą wyznaczoną przez geodetę. Nadto wskazał, że organ nie dokonał analizy zasadności obciążenia stron kosztami w wysokości 9 225,00 zł, które jego zdaniem są zawyżone. Nie wyjaśniono czy organ przed zawarciem umowy z geodetą podejmował czynności, które doprowadziłyby do uzgodnienia kosztów np. czy wysyłano oferty innym geodetom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] w pierwszej kolejności wskazało, że rozgraniczanie nieruchomości unormowane jest przepisami ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., dalej jako: "p.g.k."). Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie rozgraniczenia.

Organ wskazał dalej, że dokonanie czynności na gruncie i sporządzenie przez geodetę stosownej dokumentacji następuje zarówno wtedy gdy organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ust. 1, jak i wtedy gdy strony przed geodetą zawrą ugodę, o której mowa w art. 31 ust. 4 ustawy, a także gdy wobec nie dojścia do zawarcia ugody i przy braku podstaw do rozgraniczenia, na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k., organ umarza postępowanie i przekazuje sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi. Postępowanie rozgraniczeniowe może więc przebiegać w dwóch stadiach: postępowania administracyjnego i sądowego, a sama instytucja rozgraniczenia, mimo, że regulowana jest ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Kodeksem cywilnym stanowi jedną całość. Wskazując na przepisy art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1-2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na przepisy art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego organ II instancji podkreślił, że w obu postępowaniach organ administracji i sąd powszechny obowiązane są stosować te same zasady rozgraniczenia nieruchomości.

Kolegium przywołując następnie treść art. 262 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 264 § 1 i 265 k.p.a., wskazało, że wobec rozbieżności interpretacyjnych w zakresie określenia osób zobowiązanych do poniesienia kosztów rozgraniczenia Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 grudnia 2006 r. w sprawie I OPS 5/06 podjął uchwałę w składzie 7 sędziów w której stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że okoliczność, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach administracyjnym i sądowym nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych - ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym - stanowi jedną całość. W konsekwencji winno się przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Organ odwoławczy odnosząc się do zawartego w zażaleniu zarzutu o niesłuszności obciążenia właścicieli nieruchomości sąsiedniej wobec braku istnienia sporu stwierdziło, że w piśmie z dnia 11.06.2018 r. żalący się wskazał, że nie kwestionował granic natomiast to wnioskodawca rozgraniczenia poorał miedzę i wówczas poprosił aby doprowadził ją do stanu sprzed jego ingerencji. Okoliczność ta świadczy, w ocenie organu, że zaistniał spór graniczny. W sytuacji zatem istnienia sporu, ustalenie przebiegu granicy leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, a zatem uzasadnione jest poniesienie kosztów przez wszystkich uczestników rozgraniczenia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zawyżenia kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie geodety za wykonane czynności rozgraniczenia organ stwierdził, że skierowane zostały zaproszenia do złożenia oferty wykonania rozgraniczenia do 3 firm geodezyjnych. Odpowiedzi na powyższą ofertę udzielił tylko geodeta P. W. G. działający pod firmą Pracownia Geodezyjno-Projektowa [...] w [...].

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, D. B. zaskarżył powyższe postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając:

1/ obrazę przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoddanie analizie całości ustalonego w sprawie materiału dowodowego;

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranych w toku postępowania dowodów z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a w szczególności uznanie, że pismo skarżącego świadczy o sporze co do przebiegu granic;

3/ obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie prawdy obiektywnej, a także nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego przy rozpatrywaniu sprawy poprzez bezzasadne zobowiązanie go do ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczającego pomimo, że aktualny stan granic pomiędzy nieruchomościami skarżącego oraz wnioskodawcy, nie jest sporny, braku wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia, kto doprowadził do wszczęcia postępowania rozgraniczającego mimo braku ku temu racjonalnych przesłanek,

4/ obrazę przepisów postępowania tj. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego D. i G. B. uczestników postępowania prowadzonego z wniosku R. M., w sytuacji gdy postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało wszczęte na ich wniosek, a tym samym nie przyczynili się do powstania przedmiotowych kosztów, jak i nie mieli wpływu na ich wysokość, nie kwestionowali przebiegu granic, zaś ustalona przez biegłego granica przebiegała w linii dotychczasowej granicy między nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ powołał się na jego pismo, w którym wskazał, że nie kwestionował przebiegu granic przed wejściem nowego właściciela, zaś R. M. poorał miedzę i wówczas poprosił aby doprowadził ją do stanu sprzed jego ingerencji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, w ocenie którego treść tego pisma wskazuje, że istniał spór co do przebiegu granic. Podkreślił, że nie ma wiedzy prawniczej, ale nie kwestionował przebiegu granic. Chciał wskazać jedynie, że granice nie były sporne i to R. M. poorał miedzę, która wyznaczała przebieg granic, a następnie wystąpił o rozgraniczenie nieruchomości. Powyższe nie świadczy jednak o sporze, skarżący chciał jedynie zwrócić uwagę organu, że granice nie były sporne (i dla niego nie są - chciał wyznaczenia granicy w dotychczasowej linii). Brak było zatem podstaw do obciążenia skarżącego połową kosztów postępowania.

Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie wskazał, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku. Nie można obciążać kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego właściciela nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy nie kwestionował on przebiegu granicy, której przebieg został potwierdzony, a postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez inną stronę, celem podważenia wcześniej ustalonego przebiegu granic znajdującego nadto potwierdzenie w znajdujących się w terenie punktach granicznych.

W ocenie strony skarżącej, postępowanie rozgraniczające przeprowadzone przez uprawnionego geodetę nie tylko nie dowiodło, że istniał spór co do przebiegu granic pomiędzy ww. działkami, ale także, że jej przebieg jest inny, niż twierdzili właściciele działek, w szczególności skarżący. Dane, co do położenia punktów granicznych pokrywały się ze stanem na gruncie w dniu przeprowadzenia rozprawy rozgraniczającej w trakcie, której biegły okazał położenie poszczególnych punktów granicznych na gruncie. Z powyższej czynności sporządzono protokół graniczny z treści którego nie wynika, aby uczestnicy postępowania rozgraniczającego, a w szczególności wnioskodawca kwestionował okazane punkty graniczne. Następnie organ wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości zgodnie ze wskazaniami powyższego protokołu rozgraniczającego, od której nie wniesiono odwołania. W ocenie skarżącego żaden z dowodów zebranych w sprawie nie pozwalał na przyjęcie, że na gruncie nastąpiło zatarcie granic powodujące wątpliwości, co do ich przebiegu i że powstał spór graniczny z nieruchomością sąsiednią.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym, będącym odpowiedzią na skargę, uczestnik postępowania – R. M. oświadczył, że między stronami od ponad 20 lat istnieje konflikt o przebieg granicy. Wskazał, że D. B. od zawsze sam wyznaczał granice, a ojciec uczestnika postępowania – T. M., od którego w 2015 roku przejął gospodarstwo, aby nie zaostrzać konfliktu nie ingerował w przebieg granicy. Po przejęciu gospodarstwa przez uczestnika postępowania, D. B. postanowił jeszcze dalej przesunąć granice w działkę R. M., a w konsekwencji granica została przesunięta: na działce 279, od 1 m do 1,5 m na długości 1200 metrów, zaś na działkach 361 i 362, od 1 m do 1,5 m na długości 180 m. Uczestnik postępowania podniósł dalej, że fizycznie niemożliwe jest, aby to on zaorał granice, ponieważ D. B. wyorywał ziemię na swoją stronę, co spowodowało stworzenie bruzdy o głębokości około 0,5 metra. R. M. wskazał, że z uwagi na istnienie konfliktu o przebieg granicy zmuszony został do rozpoczęcia postępowania rozgraniczającego z D. B. i nie miał wpływu na wysokość opłaty za rozgraniczenie, ponieważ to Urząd Gminy w [...] wybrał geodetę do przeprowadzenia rozgraniczenia. R. M. podał także, że gdyby nie było konfliktu między nim, a D. B., to nie występowałby o postępowanie rozgraniczające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji.

Zaznaczyć należy, iż sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestiami spornymi, wokół których koncentrowały się zarzuty skargi są odpowiedzi na pytania, czy w ustalonym stanie faktycznym, organy prawidłowo obciążyły kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie zarówno wnioskodawcę R. M., jak i D. i G. małż. B., jak również zasadności obciążenia stron kosztami w wysokości 9 225,00 zł.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2, art. 262 § 2, art. 264 § 1 i art. 265 k.p.a. oraz art. 152 k.c.

Zaznaczyć trzeba, że zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości.

Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni tego przepisu, koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. U podstaw tego poglądu legło założenie, że tylko przepisy k.p.a., a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (vide: wyrok NSA z 9 stycznia 1998 r., II SA 1117/97; wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2005 r., IV SA/Wa 305/05).

Według drugiego kierunku wykładni, koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania i należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego (niebędącego wnioskodawcą rozgraniczenia) i interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami (vide: wyrok NSA z 3 czerwca 1998 r., II SA 479/98).

Rozbieżności te zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez organ administracji uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. W uchwale tej NSA wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. NSA podniósł, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Powyższa uchwała znalazła potwierdzenie w wyroku NSA z 25 stycznia 2018 r. (I OSK 1744/11, teza nr 2, Lex nr 2454610), w którym stwierdzono, że organy nie mają uznaniowości w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 p.g.k.).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, organ II instancji powołując uchwałę NSA z 11 grudnia 2006 roku, sygn. akt I OPS 5/06, prawidłowo stwierdził, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, organ odwoławczy trafnie uznał, że z pism składanych w toku postępowania administracyjnego - wniosek o rozgraniczenie, pismo skarżącego z dnia 11.06.2018 r., wyraźnie wynika, że zaistniał spór graniczny między właścicielami działek oznaczonych numerami: 279, 361 i 362 a działkami numer: 278 i 360 położonymi w [...]. W piśmie z 11.06.2018 r. D. B. wskazał, iż to nie on worał się w działkę sąsiada i dlatego nie będzie ponosił kosztów rozgraniczenia działek. Zdaniem skarżącego, skoro wnioskodawca poorał miedze, to powinien doprowadzić je do stanu sprzed ingerencji. W odpowiedzi na skargę D. B., uczestnik postępowania – R. M. potwierdził jednocześnie, że między stronami od ponad 20 lat istnieje konflikt o przebieg granicy między sąsiadującymi działkami. Wskazał, że D. B. od zawsze sam wyznaczał granice, a ojciec uczestnika postępowania – T. M., od którego w 2015 r. przejął gospodarstwo, aby nie zaostrzać konfliktu nie ingerował w przebieg granicy. Po przejęciu gospodarstwa przez uczestnika postępowania, D. B. postanowił jeszcze dalej przesunąć granice w działkę R. M., a w konsekwencji granica została przesunięta: na działce 279, od 1m do 1,5 m na długości 1200 metrów, zaś na działkach 361 i 362, od 1 m do 1,5 m na długości 180 m. Uczestnik postępowania podniósł również, że fizycznie niemożliwe jest aby to on zaorał granice, ponieważ D. B. wyorywał ziemię na swoją stronę, co spowodowało stworzenie bruzdy o głębokości około 0,5 metra. R. M. wskazał, że z uwagi na istnienie konfliktu o przebieg granicy zmuszony został do rozpoczęcia postępowania rozgraniczającego z D. B. i nie miał wpływu na wysokość opłaty za rozgraniczenie, ponieważ to Urząd Gminy w [...] po wybrał geodetę do przeprowadzenia rozgraniczenia. R. M. podał także, że gdyby nie było konfliktu między nim, a D. B., to nie występowałby o postępowanie rozgraniczające.

W powyższych okolicznościach faktycznych nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że między właścicielami działek oznaczonych numerami: 279, 361 i 362 a działkami numer: 278 i 360 położonymi w Łaguszewie, zaistniał spór graniczny, a ustalenie tych granic bezspornie leży w interesie prawnym właścicieli wszystkich działek, które objęto przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym. Uzasadnione jest zatem, aby koszty postępowania rozgraniczeniowego działek oznaczonych numerami: 279, 361 i 362 a działkami numer: 278 i 360, poniesione zostały przez wszystkich uczestników tego rozgraniczenia.

Kwestią sporną, która wymagała również rozstrzygnięcia, jest wysokość kosztów postępowania, którymi obciążony został skarżący. Zarówno bowiem w zażaleniu z dnia 25 czerwca 2019 r., jak i obecnie w skardze do Sądu, skarżący wprost wskazał, że nie zgadza się z wysokością tych kosztów gdyż, w jego ocenie, są one zbyt wysokie. Podkreślił, iż organ uzasadniając przyjętą wysokość kosztów stwierdził lakonicznie, że wynikają one z faktury wystawionej przez geodetę. Nie wyjaśniono natomiast, czy organ I instancji przed zawarciem umowy podejmował czynności, które doprowadzić mogłyby do uzgodnienia niższych kosztów rozgraniczenia, np. czy wysyłano oferty zawarcia umowy innym geodetom, czy negocjowano cenę. Skarżący zaznaczył, iż w orzecznictwie wskazuje się, że jeśli koszty rozgraniczenia faktycznie obciążają właścicieli nieruchomości, to na organie administracji spoczywa obowiązek wynegocjowania z geodetą kosztów możliwie najniższych.

Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności nie zostały jednak należycie wyjaśnione zarówno przez organ I, jak i II instancji.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 9 maja 2018 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia działek, informując jednocześnie, że rozpoczęto procedurę wyłonienia geodety, który wykona przedmiotowe rozgraniczenie. Organ skierował zaproszenie do złożenia oferty wykonania rozgraniczenia do 3 firm geodezyjnych. W dniu 23 maja 2018 roku wypłynęła oferta Pracowni Geodezyjno – Projektowej [...] dotycząca wykonania rozgraniczenia za cenę 9225,00 zł brutto. W piśmie z 7 czerwca 2018 r. poinformowano strony, że na zapytanie ofertowe skierowane do geodetów na wykonanie rozgraniczenia działek oznaczonych numerami: 279, 361 i 362 z działkami numer: 278 i 360 położonymi w [...] wypłynęła tylko jedna oferta za cenę brutto 9225,00 zł. W piśmie pouczono również strony o treści przepisów art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c., zgodnie z którymi obie strony obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie stron, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zobowiązano także strony do wypowiedzenia się co do kontynuowania postępowania rozgraniczeniowego.

Z akt sprawy wynika również, że 10 lipca 2018 r. pomiędzy Gminą [...] reprezentowaną przez Wójta Gminy, a Pracownią Geodezyjno – Projektową [...] w [...] została zawarta umowa numer 57/2018, na mocy której Pracownia Geodezyjno – Projektowa [...] zobowiązała się wykonać prace polegające na rozgraniczeniu działek 279, 361 i 362 z działkami 278 i 360 położonymi w miejscowości [...] (będące własnością R. M. i D. B.) w terminie do 31 marca 2019 roku (§ 1 umowy). W § 2 umowy Zleceniodawca zobowiązał się zapłacić Zleceniobiorcy za wykonanie pracy zgodnie ze złożoną ofertą cenową z dnia 23 maja 2018 roku na kwotę 9.225,00 zł brutto po protokólarnym odbiorze prac bez zastrzeżeń, przelewem w ciągu 14 dni od złożenia rachunku.

W przekonaniu Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, organ administracji przed zawarciem umowy nie przeprowadził właściwego rozeznania, co do wysokości kosztów zaoferowanych przez Pracownię Geodezyjno – Projektową [...] w [...]. Po złożeniu oferty nie zażądał od oferenta kalkulacji zaproponowanej kwoty, celem wyjaśnienia, co składa się na sumę 9.225,00 zł. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób została wyliczona wymieniona kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety. Organ administracji nie dokonał także rozeznania, co do obowiązujących na rynku cen usług oferowanych przez wykonawców prac geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia. Rozeznanie, co do cen rynkowych takich usług można było dokonać nawet telefonicznie w firmach świadczących usługi geodezyjne. Pozwoliłoby to na dokonanie prawidłowej oceny oferty jaką złożyła Pracownia Geodezyjno – Projektowa [...] w [...] w stosunku do cen obowiązujących na rynku. Organ administracji jednak takiego rozeznania nie poczynił. Sądowi w obecnym składzie znane są z urzędu sytuacje, iż w szeregu podobnych sprawach dotyczących kosztów postępowania rozgraniczeniowego, organy administracji przed zawarciem umowy z geodetą dokonują badanie na rynku prac geodezyjnych w zakresie dotyczącym wysokości cen usług związanych z rozgraniczeniem gruntów. Rozeznanie takie umożliwia bowiem organowi wybór najlepszej oferty firmy geodezyjnej. W niniejszej sprawie takie rozeznanie rynkowe nie zostało przeprowadzone. Bez wpływu na konieczność podjęcia takich działań miała okoliczność, iż wpłynęła tylko jedna oferta. W sytuacji bowiem gdyby, po dokonanym rozeznaniu na rynku usług geodezyjnych, okazało się, że cena zaproponowana przez Pracownię Geodezyjno – Projektową [...] w [...] znacznie odbiega od cen rynkowych tego typu usług, to organ administracji winien ponownie rozesłać zaproszenia do składania ofert do innych podmiotów.

Wskazówką dla organów, co do tego jak powinny być wyliczone koszty postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 56 i 263 § 1 i 2 k.p.a., przepisy ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 785 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U z 2013 r. poz. 518).

Zgodnie z treścią art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Przepis ten ma charakter otwarty, co oznacza, że koszty postępowania mogą również stanowić inne koszty w nim nie wymienione, np. wynagrodzenie biegłego. Wskazuje na to treść art. 263 § 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przepis art. 263 § 1 k.p.a. wymieniając składniki kosztów postępowania w postaci kosztów podróży i innych należności świadków i biegłych oraz stron, odsyła jednocześnie do art. 56 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowiąc o przyznawaniu osobie, która stawiła się na wezwanie, kosztów podróży i innych należności, zawiera z kolei odesłanie do przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, wysokość wynagrodzenia biegłego za wykonaną pracę ustala się, uwzględniając wymagane kwalifikacje, potrzebny do wydania opinii czas i nakład pracy, a wysokość wydatków, o których mowa w ust. 1 – na podstawie złożonego rachunku. Wynagrodzenie biegłych oblicza się według stawki wynagrodzenia za godzinę pracy albo według taryfy zryczałtowanej określonej dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są oni specjalistami. Podstawę obliczenia stawki wynagrodzenia za godzinę pracy i taryfy zryczałtowanej stanowi ułamek kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, której wysokość określa ustawa budżetowa (art. 89 ust. 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Wynagrodzenie biegłego, będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o tym wynagrodzeniu (art. 89 ust. 4 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Stawki wynagrodzenia biegłych za wykonaną pracę, taryfy zryczałtowane dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są specjalistami oraz sposób dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy, wydanym na podstawie jej art. 89 ust. 5 – rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. Zgodnie z § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynagrodzenie za wykonaną pracę biegłych z dziedziny geodezji i kartografii, w zakresie czynności opisanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, można określić według stawki albo taryfy zryczałtowanej wskazanej w tym załączniku. W załączniku tym określono procent kwoty bazowej za poszczególne typowe czynności techniczne biegłych z zakresu geodezji i kartografii. Przykładowo w poz. 4 określono, że za ustalenie granic nieruchomości do 4 punktów granicznych ryczałt wynosi 29,39 procent kwoty bazowej, za każdy następny punkt graniczny na podstawie danych geodezyjno – kartograficznych – 2,23 procent kwoty bazowej, a za każdy następny punkt na podstawie oświadczeń stron – 0,96 procent kwoty bazowej. Ponadto, wydatki poniesione przez biegłego, niezbędne dla wydania opinii, w tym w szczególności wydatki materiałowe, amortyzację aparatury badawczej oraz koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności, biegły dokumentuje za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, a w razie ich braku – za pomocą oświadczenia (§ 8 powołanego rozporządzenia). Wymienione przepisy winny być dla organu wskazówką, w jaki sposób należy wyliczyć wynagrodzenie geodety za przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych. Umożliwiłoby to zweryfikowanie oferty geodety, co do wysokości jego wynagrodzenia.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...], nie dokonał weryfikacji oferty złożonej przez Pracownię Geodezyjno – Projektową [...] w [...]. Nie zażądał od tego podmiotu kalkulacji oferowanego wynagrodzenia, co uniemożliwiło wyjaśnienie jak zostało ono wyliczone. Nie dokonał ponadto rozeznania cen rynkowych usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia, ani nie dokonał oceny oferowanego wynagrodzenia w świetle przepisów ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz przepisów rozporządzenia z 24 kwietnia 2013 r., lecz bez jakiejkolwiek weryfikacji przyjął koszty zaproponowane przez [...] w [...]. Tymczasem organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków wystawionych przez upoważnionych geodetów i powinien dokonać weryfikacji kosztów, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Okoliczności w tym zakresie nie zostały poddane również ocenie w wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia, w którym wyraźnie podnosił, że jego zdaniem wyliczone przez geodetę koszty są zawyżone.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z [...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i zweryfikować koszty postępowania rozgraniczeniowego określone przez geodetę poprzez wyjaśnienie, co się składa na tę kwotę, czy koszty te rzeczywiście odpowiadały nakładowi pracy geodety i jak się one kształtują na tle cen rynkowych. Po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego analizy, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

R.T.