Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 803/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi W.J. na decyzję Wojewody z dnia 17 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej W.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 07.04.2012r. (data wpływu: 24.04.2012r.) W.J. wystąpiła do Starosty K. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0900 ha, położonej w K. , gmina K. , w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012r, poz. 83 - tekst jedn.) – zwanej dalej ustawą.

Decyzją z dnia 9 lipca 2012 r. nr [...] Starosta K. orzekł o odmowie przekształcenia na rzecz Pani W.J. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z odpisem z księgi wieczystej [...] oraz operatem ewidencji gruntów działka nr [...] położona w K. , gmina K. stanowi własność Skarbu Państwa.

Prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości zostało nabyte przez Panią W.J. na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 23.03.201 lr.

Poprzednim użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości były [...] S.A., które prawo użytkowania wieczystego ww. działki nabyły z dniem 05.12.1990r. na mocy deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia 28.12.2009r. nr [...] .

Na podstawie powyższego Starosta K. ustalił, że przedmiotowa działka w dniu 13.10.2005r. była objęta prawem użytkowania wieczystego. Ponadto na podstawie zapisu w księdze wieczystej nr [...] ustalił, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione do dnia 05.12.2089r. Organ I instancji podkreślił, iż podstawą oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste była ww. decyzja Wojewody [...] , wydana w trybie art. 200 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Z 2010 nr 102, poz. 651 z późn. zm.), orzekająca o uwłaszczeniu [...] na nieruchomości będącej dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Decyzja w swym rozstrzygnięciu wskazuje na parcele katastralną byłej gminy katastralnej [...] 1. kat. [...] o pow. 0,5706 ha, objętej wykazem hipotecznym Lwh [...] . Ponadto na podstawie decyzji Starosty K. z dnia 14.12.2010r nr [...] organ I instancji ustalił, że działka [...] o pow. 0,5802 ha odpowiada pgr 1. kat. [...] objętej Lwh [...] . Ponadto Starosta ustalił, iż stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] .

Równocześnie organ wskazał, że wyżej opisana parcela katastralna 1. kat. [...] , a w rezultacie działka nr [...] , stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 25.01.1958r. o radach narodowych (Dz.U. z 1963r. nr 29, poz. 172) i art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 08.08.1946r. Następnie organ przypomniał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13.10.2005r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Ww. ustawa wskazuje w art. 1 ust. 1b zamknięty katalog przypadków, w których nie można dokonać przekształcenia: nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste [...] , nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29.05.2005r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowania systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz.U. z 2009r. Nr 185, poz. 1439 oraz Dz.U. Z 2010r. nr 167, poz. 1129).

Starosta zauważył, iż zgodnie z decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia 28.12.2009r. nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 05.12.1990r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez [...] . Zgodnie z ustawą z dnia 08.09.2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " (Dz.U. z 2000r. Nr 84, poz. 948), zostały one przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa i taki stan trwa do chwili obecnej. Oznacza to, że spełniona została przesłanka negatywna z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własność nieruchomości, ponieważ nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania znajdowała się w dniu 13.10.2005r. w użytkowaniu wieczystym spółki, w odniesieniu do której Skarb Państwa jest podmiotem dominującym.

Reasumując organ I instancji stwierdził, iż w rozpatrywanym przypadku bezsporne jest, że działka nr [...] , położona w K. znajdowała się w użytkowaniu wieczystym [...] S.A.. zaś Pani W.J. jest ich następca prawnym. Zdaniem Starosty należy uznać, że następca prawny użytkownika wieczystego musi spełniać te same kryteria co jego poprzednik w dniu 13.10.2005r. , tj. fakt, iż przedmiotowa nieruchomość była oddana w dniu 13.10.2005r. w użytkowanie wieczyste jednoosobowej spółce akcyjnej której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, uniemożliwia jej przekształcenie .

Z opisaną powyżej decyzją Starosty [...] nie zgodziła się wnioskodawczyni W.J. zaskarżając ją w drodze odwołania do Wojewody [...] . W wywiedzionym odwołaniu W.J. podniosła m.in., iż wykupując ten budynek i ponosząc już ogromne koszty oraz nie dochodząc roszczeń od [...] S.A. co do dawnego mieszkania, miała zamiar po wykupie przekształcić użytkowanie wieczyste na własność i liczyła, że zgodnie z deklaracją ustawodawcy wprowadzającego w 2011 r. nowelizację, krąg uprawnionych do przekształcenia zostaje tylko możliwie poszerzony, a nie ograniczony (jak sugeruje Starostwo Powiatu K. , według którego na gruncie przepisów sprzed nowelizacji miałaby prawo do przekształcenia, a według aktualnych - już nie). Ta niesłuszna jej zdaniem interpretacja przepisów przez Starostę, która odmawia jej prawa przekształcenia, narusza więc konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz stanowionego przezeń prawa oraz podstawowe zasady prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego, np. obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy. Autorka odwołania podkreśliła, iż we wniosku o przekształcenie złożonym w Starostwie Powiatu K. wyraźnie zaznaczono, że wnosi o przekształcenie na podstawie "art. 1 ust. 2 pkt 1" ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a organ I instancji w ogóle pominął tę podstawę prawną przekształcenia w swoim uzasadnieniu odmowy.

Zdaniem odwołującej się zacytowane przez nią przepisy art.1 ust.2 pkt 1 , art.1 ust.3 i art.1 ust. 4 ustawy są tak klarowne, że wystarczy oprzeć się na wykładni językowej, tj. na zwykłym rozumieniu tekstu, aby uznać, że ma ona prawo do przekształcenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wykładnia językowa jest zaś podstawową wykładnią i nie należy tu już sięgać do innych metod wykładni.

W.J. podkreśliła ponadto, iż jest właścicielem lokalu (małego budynku, który w całości jest lokalem mieszkalnym - ul. [...] w K. , przed wykupem wynajmowanym od [...] S.A. jako "mieszkanie"), którego udział (tutaj całościowy udział - a fortiori) w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] w K. Spełnia więc wszystkie przesłanki zastosowania przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 (ew. ust. 3) ustawy.

Odwołująca się podniosła, iż ustawodawcy od samego początku wprowadzenia możliwości przekształcenia zależało przede wszystkim na umożliwieniu przekształcenia użytkowania wieczystego działek osobom fizycznym będącym właścicielami domów mieszkalnych i mieszkań lub mającym takie domy mieszkalne wybudować, tak aby miały ustabilizowaną sytuację prawną. Jak stwierdził Sąd Najwyższy - Izba Cywilna w postanowieniu z dnia 17 listopada 2011 r. (sygn. IV CSK 103/11; LexPolonica nr 3057471, Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/2): "Z wnioskiem, o którym mowa wart. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. 2005 r. Nr 175 poz. 1459 ze zm.), mogą wystąpić osoby fizyczne i osoby prawne, będące właścicielami lokali wyodrębnionych lub niewyodrębnionych". W ocenie W.J. art. 1 ust. 2 pkt 1 (w zw. z ust. 4 lub ust. 3) ustawy stanowi osobną, dodatkową podstawę przekształcenia - świadczy o tym słowo "również" (tj. dodatkowo) użyte na wstępie. Ponadto w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 1 (jak i ust. 3 i 4) nie ma żadnego odesłania do ust. 1b, ani w ust. 1b nie ma odesłania do ust. 2, ust. 3 ani ust. 4. Tak więc ust 1b nie ma w ogóle zastosowania przy przekształceniu na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 (w związku z ust. 4 lub ust. 3) na rzecz osoby fizycznej, która nie jest spółką z udziałem Skarbu Państwa. Odnosząc się do zastosowanej w sprawie przez organ I instancji regulacji art.1 ust.1 b ustawy skarżąca wskazała m.in., iż założeniem ustawodawcy przy nowelizacji ustawy z 2011r. było poszerzenie, a nie zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia. W części odwołania jego autorka wskazała na uzasadnienie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (druk sejmowy nr......) cytując przy tym wybrane jego fragmenty. Zdaniem skarżącej wyłączenie art.1 ust.1b nie obejmuje w ogóle najzwyklejszych osób fizycznych. Wykładnia wyłączająca jakieś osoby fizyczne posiadające mieszkania (domy) z użytkowaniem wieczystym działek, na których są posadowione, z możliwości przekształcenia jest w tej sytuacji niezgodna z duchem ustawy (która nie wyłącza żadnych osób fizycznych z takiej możliwości) i niekonstytucyjna (sprzeczna z zasadą równości wobec prawa), jest to więc niedopuszczalna wykładnia contra legem.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia 17 maja 2013r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w art. 1 ustawy określony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania przepisów tej ustawy. Postanowienia art. 1 ustawy decydują więc o faktycznym zasięgu przekształcenia użytkowania wieczystego. Ustawa wskazuje kryteria podmiotowe (odnoszące się do użytkownika wieczystego) oraz przedmiotowe (odnoszące się do nieruchomości), których łączne spełnienie warunkuje możliwość skorzystania z prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dodatkowo ustawa zakreśla datę, w której prawo użytkowania musiało istnieć, aby mogło być objęte przekształceniem, oraz datę graniczną, w której najpóźniej można wystąpić z wnioskiem o przekształcenie. Możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność dotyczy jedynie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. oraz ich następców prawnych.

Z tak określonych przez ustawodawcę przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien zbadać, czy ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, iż zostały zrealizowane zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe przesłanki takiego przekształcenia. Należy zatem jednoznacznie ustalić - po pierwsze - czy podmiot występujący z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mieści się w katalogu podmiotów legitymowanych do występowania z takim wnioskiem. Zdaniem organu II instancji podkreślenia wymaga, iż konieczność łącznego spełnienia zarówno podmiotowych jak i przedmiotowych przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powoduje, iż w sytuacji stwierdzenia przez organ administracyjny prowadzący postępowanie braku realizacji którejkolwiek ze wspomnianych przesłanek organ ten jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej, tzn. odmawiającej takiego przekształcenia .

Następnie Wojewoda [...] po przytoczeniu treści art. 1 ustawy oraz powtórzeniu za organem I instancji ustaleń co stanu faktycznego sprawy wskazał, iż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., tj. w dacie 13 października 2005 r., ww. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w W. (które powstało na skutek przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] , z przedsiębiorstwa państwowego .....).

W świetle powyższych uwag organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 1 ust. 1b statuuje negatywną przesłankę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w związku z czym stwierdzenie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne spełnienia w danej sprawie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w pkt. 1-3 tego przepisu wyklucza takie przekształcenie. Również zbycie prawa użytkowania wieczystego po dniu 13 października 2005 r. przez podmiot wymieniony w art. 1 ust. 1b pkt. 2 ww. ustawy, któremu w tej dacie prawo to przysługiwało, nie wyłącza ustawowego zakazu przekształcenia (por. M. Gdesz, Komentarz do ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Zielona Góra 2011, s. 52-53), w związku z czym zdaniem Wojewody należało uznać - jak to prawidłowo uczynił organ I instancji - iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do żądania przekształcenia przez organ administracji prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazanej we wniosku.

Ponadto odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji zauważył, iż nie będzie mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie regulacja wskazana w art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, który to przepis pozwala na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy , przez osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Jak bowiem wynika z w/w aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 2011 r. Rep. [...] wnioskodawczyni nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz "prawo własności posadowionego na niej - stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności - budynku mieszkalnego nr [...] położonego przy ulicy [...] w K. , o powierzchni użytkowej 48,77 m2". Tym samym jak podnosi organ odwoławczy W.J. nie nabyła prawa własności lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 2 ustawy dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2000 r., Nr 80, poz. 903) samodzielnym lokalem mieszkalnym jest "wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt łudzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne". Z kolei art. 3 ust. 2 w/w regulacji stanowi, iż "nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali". Zdaniem organu II instancji powyższe oznacza, iż nie można uznać, jak to podnosi odwołująca, iż stanowiący jej własność budynek mieszkalny jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu w/w przepisów. Co więcej, również w tym przypadku należy mieć na uwadze treść art. 1 ust. 1b tej ustawy, który wprowadza negatywne przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który - odnosząc te negatywne przesłanki do roszczenia wskazanego w art. 1 ust. 1 - determinuje możliwość takiego przekształcenia również w sytuacji określonej w art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy .

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] v do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Krakowie wniosła W.J. Zaskarżając przedmiotową decyzję w całości skarżąca zarzuciła jej naruszenie :

- interesu prawnego skarżącej polegającego na chęci uregulowania na zawsze stanu prawnego nieruchomości, w której ona mieszka, zgodnie z przysługującym jej prawem;

- przepisów prawa, a w szczególności naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 12, 35, 76, 77, 80 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. 2005, Nr 175 poz. 1459 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz niedziałania prawa wstecz.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji bądź stwierdzenie ich nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnianiu przedmiotowej skargi skarżąca podniosła, iż organy administracji I i II instancji w niniejszej sprawie nie zbadały i nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy. Organy te ponadto niewłaściwie zinterpretowały przepisy art. 1 ust. 1, ust. 1b, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy, a przez to też niewłaściwie je zastosowały, bezpodstawnie odmawiając jej prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jej zabudowanej działki. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki przekształcenia na podstawie art. 1 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy. Świadczy o tym m.in. niedawny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/G1 993/12, gdzie ww. Sąd stwierdził m.in., "Żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje po dniu 9 października 2011 r. następcy prawnemu osoby, będącej w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a na uprawnienie to nie ma niweczącego wpływu okoliczność, że ze względu na wyłączenie z art 1 ust 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. 2005, Nr 175 poz. 1459 ze zm.), poprzednik prawny nie mógłby skutecznie ubiegać się o dokonanie takiego przekształcenia na swoją rzecz", a także że "ograniczenia w możliwości dokonania przekształcenia określone w art 1 ust 1 b ustawy odnoszą się do wnioskodawcy i będących w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości, nie zaś do sytuacji faktycznej i prawnej jego poprzednika prawnego". Jak wskazuje skarżąca także komentarz do art. 1 ustawy przekształceniowej W.G. (w: "Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2012 r.) wskazuje na przyjmowanie przez Autora momentu składania wniosku jako wyznacznika możliwości przekształcenia, jeśli chodzi o podmioty wyłączone przez art. 1b pkt 1 i 2 ustawy; pisze on bowiem, że ".Pozbawienie podmiotów wskazanych w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nie może być interpretowane rozszerzająco na przypadki, gdzie podmioty wskazane w powołanym przepisie są współużytkownikami wieczystymi, gdyż pozbawiałoby to inne podmioty nieobjęte wyłączeniem prawa do przekształcenia. Byłoby to sprzeczne z celem ustawy, jakim jest stworzenie szerokich podmiotowych i przedmiotowych możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Przeciwna wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. prowadziłaby do wniosku, że w sytuacji, gdy współwłaścicielem użytkowania wieczystego są podmioty, o których mowa w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy, chcąc dokonać przekształcenia, najpierw należałoby doprowadzić do zniesienia współużytkowania lub sprzedaży/zamiany/darowizny odrębnej własności lokalu na rzecz np. osoby fizycznej, a w dalszej kolejności podmioty uprawnione mogłyby wystąpić o przekształcenie. Wykładnia taka byłaby błędna, choćby z tego powodu, że w przypadku odrębnej własności lokali nie jest możliwe zniesienie współużytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali (art. 3 ust. 1 zd. drugie u.w.l.)" - a więc Autor zakłada możliwość przekazania lokalu np. przez [...] SA. osobie fizycznej, która już może skutecznie żądać przekształcenia, a więc nie obejmuje jej wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy - na dzień składania wniosku. Tymczasem zdaniem skarżącej organy orzekające w niniejszej sprawie zastosowały niedozwoloną wykładnię rozszerzającą wyjątki od zasady, a także wykładnię zakładającą działanie prawa wstecz, gdyż według takiej interpretacji nowelizacja ustawy przekształceniowej z 2011 r. działa wstecz, a ponadto bezzasadnie różnicuje sytuację podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji. Jak podkreśla autorka skargi nie można przecież uznać - jak to uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie - że jeśli któryś z podmiotów wyłączonych przez ww. ust. 1b był choćby przez 1 minutę w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym jakiejś działki, to ta "bardzo wyjątkowa" działka już nigdy (po wsze czasy)nie będzie mogła stać się własnością żadnego użytkownika wieczystego na podstawie ustawy przekształceniowej, choćby i z 1000 razy w międzyczasie zmieniał się użytkownik wieczysty i choćby nawet to użytkowanie wieczyste w międzyczasie wygasło i zostało ustanowione nowe użytkowanie wieczyste. Ponadto W.J. podniosła, iż z samego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym: z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego wynika, że działka objęta użytkowaniem wieczystym należy do nieruchomości wspólnej. Jak podkreśla skarżąca ustawa przekształceniowa (w art. 1 ust. 2 pkt 1) nie wymaga wcale ani samodzielności lokalu, ani jego wyodrębnienia. Zaś wszelkie wyłączenia od zasady możliwości przekształcenia należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco, jak to czynią organy administracji w tej sprawie. Natomiast ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (u.w.l.) ma na celu umożliwienie ustanawiania odrębnej własności lokali, a więc zupełnie inny cel niż ustawa przekształceniowa, przy czym nawet wyodrębnione lokale mogą wszystkie w budynku należeć do jednego właściciela. Autorka skargi stawia pytanie czy trzeba koniecznie wyodrębniać np. 1 pokój (bo można), aby móc przekształcić użytkowanie wieczyste? Jej zdaniem chyba nie taki jest cel ustawy przekształceniowej, żeby zmuszać właścicieli budynków jednorodzinnych do formalnego wyodrębniania jakichkolwiek pomieszczeń (np. schowka, garażu, stodoły), aby zyskali prawo przekształcenia użytkowania wieczystego na własność. Celem ustawy jest stworzenie szerokich podmiotowych i przedmiotowych możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności - jak pisze w komentarzu (pkt 15) do art. 1 ustawy przekształceniowej Wojciech Gonet (w: "Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2012 r). Pod kątem tego celu należy interpretować tę ustawę. W dalszej części skargi W. J. odwołała się do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2011 r. (sygn. IV CSK 103/11; LexPolonica nr 3057471, Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/2):gdzie m.in. stwierdzono, iż z wnioskiem, o którym mowa w art 1 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. 2005 r. Nr 175 poz. 1459 ze zm.), mogą wystąpić osoby fizyczne i osoby prawne, będące właścicielami lokali wyodrębnionych lub niewyodrębnionych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona przez W.J. okazała się zasadna, ponieważ wydane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia opierają się na błędnej wykładni przepisu art.1 ustawy. Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy w istocie tego, czy dla dopuszczalności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie 13 października 2005 r., czy też stan faktyczny istniejący w dacie składania wniosku o przekształcenie prawa rzeczowego w postaci użytkowania wieczystego w prawo własności. Rozstrzygając tą kwestię należy przede wszystkim zauważyć, iż skarżąca W.J. złożyła do Starosty K. wniosek o dokonanie przekształcenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności już po 9 października 2011r. tj. po wejściu w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110), zwanej dalej ustawą zmieniającą. Ustawa zmieniająca w stosunku do wcześniejszego stanu prawnego znacznie rozszerzyła zakres nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty może wystąpić z żądaniem przekształcenia dotychczasowego prawa w prawo własności nieruchomości. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym uprawnienie to dotyczyło nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub nieruchomości zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub garażową oraz nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Natomiast po nowelizacji z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić użytkownicy wieczyści wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj i przeznaczenie. Równocześnie rozszerzeniu po nowelizacji uległ także zakres podmiotowy stosowania ustawy, na wszystkich użytkowników wieczystych, w tym też osoby prawne, z zachowaniem dwóch wyłączeń określonych właśnie w art. 1 ust. 1b ustawy. Zgodnie bowiem z nowelizowanym art. 1 ust.1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie natomiast z ust.1 b art.1 ustawy przepisu art. 1 ust. 1 ustawy nie stosuje się do: 1) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste [...] ; 2) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129); 3) nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego.

Przepis art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1b ustawy, (dodany do niej ustawą zmieniającą), w zakresie jego pkt. 1 i 2 zasadniczo odpowiada projektowi ustawy przedstawionemu Marszałkowi Sejmu drukiem sejmowym nr [...] z dnia 7 czerwca 2011 r. (dostępny na stronie internetowej Sejmu). Przedmiotowy dokument zawierający poselski projekt zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz jego uzasadnienie stanowi niezbędne narzędzie do ustalenia prawidłowej wykładni art.1 ustawy. Dlatego też, aby zastosować właściwą wykładnie wskazanej regulacji prawnej bardzo pomocnym jest odwołanie się do uzasadnienia projektu przedmiotowej ustawy zmieniającej, które w odniesieniu do projektowanej zmiany art.1 ustawy stwierdza m.in. "Zasadniczą zmianą jest rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy, czyli zniesienie ograniczenia co do rodzaju nieruchomości, które mogą być przedmiotem roszczenia o przekształcenie. W obecnym stanie prawnym roszczeniem o przekształcenie objęte są wyłącznie nieruchomości zabudowane lub przeznaczone na cele mieszkaniowe, nieruchomości rolne oraz nieruchomości zabudowane garażami. Proponuje się, aby zakresem przedmiotowym ustawy objąć nieruchomości niezależnie od ich funkcji lub przeznaczenia W projekcie zaproponowano również rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy na wszystkich użytkowników wieczystych, czyli rozszerzono obecnie obowiązujący zakres podmiotowy o osoby prawne, które nie były dotychczas objęte tym zakresem, z zachowaniem jednak pewnych wyłączeń. W szczególności wyłącznie dotyczy [...] , ze względu na to, że prawo użytkowania wieczystego przysługuje tej organizacji, a nie osobom faktycznie użytkującym działki w rodzinnych ogrodach działkowych. Nie jest zatem zasadne, aby organizacji tej przysługiwało roszczenie o przekształcenie, a tym samym aby stała się ona właścicielem tych nieruchomości, a nie osoby fizyczne faktycznie użytkujące i ponoszące nakłady na działki. Z zakresu działania ustawy proponuje się wyłączenie państwowych i samorządowych osób prawnych. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem na tyle "silnym" prawem do nieruchomości, że umożliwia podmiotom publicznym realizację celów gospodarczych, do których zostały powołane. Ponadto należy mieć na uwadze, że państwowe i samorządowe osoby prawne zostały już raz "uwłaszczone" z mocy prawa m.in. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), tj. uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, które znajdowały się w zarządzie tych osób. Za wyłączeniem tej grupy podmiotów z zakresu projektu przemawia również fakt, iż powyższe "uwłaszczenie" nie zostało jeszcze zakończone i nadal toczą się postępowania administracyjne, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego przez te podmioty.

Mając na uwadze treść zacytowanego fragment uzasadnienie projektu ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, należy stwierdzić, iż przewidziane w art. 1 ust.1b pkt 1 i 2 ustawy wyłączenie ma charakter podmiotowy, a nie przedmiotowy, na co może w pierwszej chwili wskazywać wykładnia językowa omawianego przepisu. Dlatego też, w ślad za przywołanym przez skarżącą wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31.01.2013r. sygn. akt II SA/Gl 993/12 należy zgodzić się z zaprezentowanym tam stanowiskiem, iż w tym przypadku nie ma znaczenia rodzaj nieruchomości, ale podmiot, w którego użytkowanie wieczyste została ona oddana. W wyniku nowelizacji nie uległ natomiast zmianie warunek, że żądanie przekształcenia może dotyczyć prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dniu 13 października 2005 r. (poza szczególnymi sytuacjami przewidzianymi w art. 1 ust. 4 ustawy, które w niniejszej sprawie nie mają znaczenia). Prawo użytkowania wieczystego jest prawem rzeczowym o charakterze zbywalnym, dlatego też ustawodawca przewidział w art.1 ust.3 ustawy, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Aprobując w całości argumentację co do właściwej interpretacji art.1 ustawy przedstawioną w skardze oraz w przytoczonym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu należy także w ślad za tym orzeczeniem podkreślić, iż w realiach niniejszej sprawy uprawnienia skarżącej W.J. nie niweczy w żaden sposób aktualne brzmienie art.1 ust.3 ustawy, który nie wymienia następców prawnych osób wymienionych w ust. 1b pkt 2 jako podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 odsyła bowiem do art. 1 ust. 1 i 1a oraz ust. 2. Przepisy te zawierają bowiem wskazanie wszystkich grup podmiotów, do których ustawa znajduje zastosowanie. Natomiast pomiędzy przepisem art. 1 ust. 1 i ust. 1b ustawy zachodzi relacja lex specialis – lex generalis, art. 1 ust. 1 zawiera regułę ogólną, zaś przepis art. 1 ust. 1b ustawy regułę szczególną, która dla określonych podmiotów będących w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości przewiduje inny skutek (brak możliwości wystąpienia z żądaniem o przekształcenie). Ograniczenie to ma zastosowanie tylko do podmiotów, których reguła szczególna dotyczy. Wobec tego odesłanie w art. 1 ust. 3 ustawy do art. 1 ust. 1 jest wystarczające, jeżeli podmiot spełnia kryteria ogólne, a nie jest kwalifikowany pod zakres działania reguły szczególnej. W konsekwencji powyższego, w realiach niniejszej sprawy należy więc przyjąć, iż skarżąca W.J. nie jest podmiotem, o jakim mowa w art. 1 ust. 1b ustawy, natomiast jest następcą prawnym podmiotu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, czyli użytkownika wieczystego, któremu to prawo przysługiwało na dzień 13 października 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela więc zastosowanej niniejszej sprawie przez organy administracyjne obu instancji wykładni art.1 ust.1b ustawy, która w istocie sprowadza się do przyjęcia, iż treść przedmiotowego przepisu statuuje wyłączenie o charakterze przedmiotowym. Tego rodzaju interpretacja prowadzi do sytuacji, w której jeżeli jeden z podmiotów wyłączonych przez ww. art.1 ust. 1b ustawy byłby w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym jakiejś nieruchomości, to taka nieruchomość już nigdy w przyszłości nie będzie mogła stać się własnością żadnego użytkownika wieczystego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, choćby nawet wielokrotnie w międzyczasie zmieniał się jej użytkownik wieczysty. Taka wykładnia pozostaje w oczywistej opozycji do zasady racjonalnego ustawodawcy. W tym miejscu należy podkreślić, iż jak już zostało podniesione wcześniej , iż wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy stanowi wyjątek od zasady uregulowanej w art. 1 ust. 1 ustawy, co oznacza, że podmioty wymienione w art. 1 ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy nie mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo że spełniają przesłanki określone w ust. 1 ustawy. Ratio legis takiego wyłączenia przedstawiono w uzasadnieniu poselskiego projektu zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Celem jaki w tym zakresie przyświecał projektodawcom było przede wszystkim przekonanie, że tego rodzaju podmiotom do prowadzenia działalności wystarcza dotychczasowa forma władania nieruchomościami. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej nie wskazano natomiast na inne przyczyny takiego rozwiązania, dlatego nie ma podstaw do przyjmowania, że racjonalny ustawodawca umożliwiając z jednej strony bardzo szerokie wykorzystanie instytucji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, jednocześnie jakąś kategorię nieruchomości zamierzał na zawsze wyłączyć z możliwości objęcia takim przekształceniem.

Mając na uwadze brzmienie art. 153 p.p.s.a. należy pamiętać, iż przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy ocena prawna, w tym szczególności zastosowana w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładnia art. 1 ustawy wyrażona w niniejszym uzasadnieniu wyroku wiąże organy administracji publicznej.

W kontekście powyższych rozważań oraz stwierdzonych uchybień organów obu instancji mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierując się dyspozycją art.145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a uwzględniając skargę uchylił w pkt I wyroku zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także powyższa decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jej uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Na kwotę kosztów postępowania w niniejszej sprawie złożyła się kwota 200 zł zasądzona tytułem zwrotu wpisu uiszczonego przez stronę skarżącą od wniesionej skargi (§ 2 ust. 3 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2003 r., Nr 221, Póz. 2193 z późn. zm.)