Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2960/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...]; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

W dniu [...] marca 2012 r., [...] Sp. z o. o. w [...] (dalej jako Spółka, Skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę wielofunkcyjnego lokalnego centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dalej jako Inwestycja), w zbiegu ulic: [...], [...], [...] oraz Alei [...] ([...] – [...]) na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], znak: [...], Prezydent [...] nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia szeregu braków i nieprawidłowości, występujących w dokumentacji w sprawie pozwolenia na budowę Inwestycji. W postanowieniu wskazano m.in., iż projekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2001 r., Nr [...], poz. [...] - dalej jako Plan [...]). Plan nie wyznacza granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, zatem nie jest możliwe zlokalizowanie obiektu handlowego, w którym powierzchnia sprzedaży dwupoziomowej hali wynosi 16.019,14 m2.

Postępowanie przed organem I instancji zostało zawieszone (na wniosek Inwestora), zaś po przedstawieniu stanowiska odnośnie do poszczególnych braków i nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. i w związku ze stosownym wnioskiem Inwestora, organ podjął postępowanie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ I instancji wezwał Inwestora, na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) do uzupełnienia brakujących dokumentów w sprawie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Inwestor uzupełnił dokumentację zgodnie z wezwaniem, składając jednocześnie wniosek o udzielenie odstępstwa od wymagań techniczno-budowlanych, a następnie korygując to żądanie swoim pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju upoważnił Prezydenta [...] do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., Nr [...] Prezydent [...] odmówił udzielenia Inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 227 ust. 1, § 236 ust. 6 i § 277 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Jednocześnie, decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], znak: [...], organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia m.in. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.).

W uzasadnieniu organ podał, iż Inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan ten nie wyznacza granic terenów, gdzie mogą zostać wybudowane obiekty wielkopowierzchniowe.

II.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła Spółka, zaskarżając również postanowienie odmawiające udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Strona zakwestionowała możliwość takiej interpretacji planu miejscowego, która na skutek zmian prawa wskazuje, iż plan ten, pomimo, że został uchwalony wcześniej niż dokonana zmiana prawa, powinien zwierać wytyczenie granic terenów przeznaczonych pod sklepy wielkopowierzchniowe.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia

[...] października 2017 r., nr [...], znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.).

Wskazując na art. 35 ust. 3 P.b. Wojewoda zauważył, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej kolejności nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dokonując przedmiotowych sprawdzeń Prezydent [...] stwierdził naruszenia, wyrazem czego stało się nałożenie na Inwestora, wspomnianym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], obowiązków usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w dokumentacji.

Zdaniem Wojewody, analizując sprawę należy mieć na uwadze, iż momentem początkowym, od którego należy rozpocząć analizę stanu prawnego w zakresie możliwości realizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest dzień wejścia w życie Planu [...]. Jak wynika z § 58 Planu, jego postanowienia zaczęły obowiązywać od dnia [...] kwietnia 2001 r. W tym czasie natomiast art. 10 ust. 1 pkt 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej jako u.z.p.) przewidywał od dnia 15 marca 2001 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U z 2001 r., Nr 14, poz. 124), powinność lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2 lub 2000 m2 (w zależności od liczby mieszkańców gminy) w planie zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie, aby zapobiec możliwości wznoszenia tego rodzaju obiektów na podstawie istniejących planów, które nie zawierały takich obostrzeń, ustawodawca za sprawą art. 31a u.z.p. wymusił na organach planistycznych aktywność, zobowiązując je do przeprowadzenia ponownej analizy terenu i w konsekwencji wprowadzenia zakazu budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w obowiązującym planie. Innymi słowy, o ile władze gminy były przeciwne budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wówczas powinny to wyraźnie zaakcentować w zapisach planu. Okoliczność, że taki zapis nie został wprowadzony do Planu w przekonaniu Wojewody nie uzasadnia obecnie konieczności wyrażenia zgody na budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (powyżej 2000 m2).

Zgodnie z art. 88 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) przepis art. 31a u.z.p. zachował moc jedynie do czasu utraty mocy planów miejscowych uchwalonych do dnia [...] grudnia 1994 r. Skoro zatem wszystkie te plany utraciły moc najpóźniej w dniu [...] grudnia 2003 r., to z tą datą również przestał obowiązywać art. 31a u.z.p. Co więcej, ani u.p.z.p., ani żaden inny akt normatywny obecnie nie obligują władz planistycznych do podejmowania działań analogicznych jak przewidywał to art. 31a u.z.p. Tym samym nie do pomyślenia jest w kontekście zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) aby oceniać postanowienia Planu [...] przez pryzmat skutków prawnych przepisu, który nie obowiązuje od blisko 11 lat.

Przechodząc na grunt u.p.z.p. organ zaznaczył, że obowiązek lokalizowania wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (powyżej 2000 m2 powierzchni sprzedaży) w planach zagospodarowania przestrzennego poprzez uprzednie i obowiązkowe ujmowanie ich na terenach objętych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy został przewidziany przez ustawodawcę w art. 10 ust. 2 pkt 8 od początku obowiązywania tej ustawy, tj. od 11 lipca 2003 r. W następstwie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 803) kwestię tę doprecyzowano jedynie w nowelizacji u.p.z.p. z dnia 27 października 2015 r. (ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2015 r., poz. 1713) usuwając wątpliwości związane z ustaleniem powierzchni sprzedaży wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

W obu tych przypadkach przepisy przejściowe, tj. art. 87 ust. 1 u.p.z.p. i art. 2 ust. 1 nowelizacji założyły, że dotychczas obowiązujące plany zagospodarowania (uchwalone po dniu [...] stycznia 1995 r.) zachowały swoją moc. Taki stan rzeczy może wywoływać przekonanie że skoro ustawodawca nie zobowiązał organów planistycznych do wprowadzenia obostrzeń w zakresie lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego powyżej 2000 m2 na zasadzie podobnej jak przywoływany art. 31a u.z.p. to tym samym uznał dopuszczalność budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na podstawie planów, które nie normują tego zagadnienia. Pogląd ten byłby usprawiedliwiony, gdyby nie brzmienie art. 33 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego wówczas należy podjąć czynności zmierzające do dokonania tych zmian. Co więcej, art. 32 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do przeprowadzenia oceny aktualności studium i planów miejscowych, a przy podejmowaniu uchwał aktualizacyjnych mają one obowiązek wzięcia pod uwagę zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W obecnych realiach oznacza to, że organ planistyczny, który w dotychczas obowiązującym planie nie uwzględnił lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a chce, żeby taki obiekt powstał, musi dokonać w tym zakresie zmiany planu.

Brak w Planie [...] zapisu wyraźnie wskazującego na dopuszczalność lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 równoznaczny jest na płaszczyźnie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. z niezgodnością projektu oraz wnioskowanego przedsięwzięcia z zapisami planu, co w konsekwencji przemawia za wydaniem decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu, iż "w zaskarżonej decyzji, wbrew przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., dokonano oceny zgodności projektu budowlanego nie z obowiązującym planem miejscowym, lecz z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czego organ pierwszej instancji nie był uprawniony Wojewoda wskazał, iż organ pierwszej instancji oparł swą decyzję na stwierdzeniu, iż planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie zaś z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do badania zgodności projektu budowlanego ani planu miejscowego z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie oznacza to jednak, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę może zignorować przedmiotowe przepisy. Posiłkowanie się ww. przepisami jest bowiem niezbędne do prawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dostrzegając fakt, iż ustawa wyróżnia pojęcie "obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2" należy odróżnić je od pozostałych obiektów handlowych i usługowych. To z kolei oznacza, iż dokonując analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze to rozróżnienie i przyjąć, iż w sytuacji gdy działka inwestycyjna znajduje się na obszarze o przeznaczeniu pod zabudowę usługową nie jest to jednoznaczne z faktem, że na tej podstawie możliwa jest lokalizacja ww. obiektów.

Organ nie podzielił również zarzutu, iż Prezydent [...] w dwóch różnych postępowaniach (środowiskowym i budowlanym) dokonał sprzecznych ustaleń dotyczących tej samej okoliczności. Zdaniem Wojewody, nie jest możliwe dokonywanie w tej sprawie oceny zasadności wydania decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też innych rozstrzygnięć nie będących przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego, organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są decyzją środowiskową jedynie w zakresie w jakim ustala ona środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku..., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Organ architektoniczno-budowlany nie może ich samodzielnie określić inaczej i jest nią związany. Związanie to dotyczy jednak jedynie zakresu wskazanego w ww. przepisach i nie dotyczy kwestii zgodności Inwestycji z planem miejscowym.

Organ nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Zawarta w tym przepisie zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co domyślnie jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy, dokonał analizy przepisów prawa i doszedł do przekonania, iż przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu. Wobec dokonania powyższych ustaleń organ był zobligowany do wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę. Co więcej wskazać należy, iż fakt niezgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami ww. planu był sygnalizowany Inwestorowi przez organ administracji architektoniczno-budowlanej już w postanowieniu Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r.

Odnosząc się do zaskarżenia postanowienia Prezydenta [...] odmawiającego udzielenia Inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych wskazano, iż w roku postępowania Prezydent [...] uzyskał upoważnienie Ministra infrastruktury i Rozwoju do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na odstępstwo o warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające niespełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego, w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie udzielając przedmiotowego upoważnienia Minister zaznaczył, iż odstępstwo to nie może stać w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jako, że zdaniem organu Inwestycja jest niezgodna z Planem Miejscowym [...], to odmowa wydania pozytywnego uzgodnienia jest zasadna.

IV.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody wniosła Spółka kwestionując to rozstrzygnięcie w całości.

Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z § 51 pkt 2, § 51 pkt 2.1., § 51 pkt 2.2. i § 51 pkt 2.3. Planu [...] poprzez błędną wykładnię jego postanowień polegającą na przyjęciu, że plan ten nie zezwala na lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia postanowień tego Planu - dokonana z uwzględnieniem czasu jego uchwalenia - prowadzi do wniosku, że dopuszcza on lokalizowanie na nieruchomości Spółki obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do - zaaprobowanego w decyzji Wojewody - niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przy wydawaniu i odmowę udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę,

2. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej i sformułowanie dwóch różnych ocen tego samego zagadnienia przez ten sam organ, wobec tego samego inwestora, w sprawie tego samego zamierzenia budowlanego, to jest uznanie w decyzji budowlanej i decyzji środowiskowej, że Plan [...] nie pozwała na lokowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na nieruchomości Skarżącej, podczas gdy w decyzji środowiskowej Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] uznano, że obiekty handlowe wielkopowierzchniowe mogą być na nieruchomości Spółki lokalizowane, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku podzielenia w decyzji budowlanej oceny zawartej w decyzji środowiskowej, Inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę dla Inwestycji,

w konsekwencji powyższych naruszeń Spółka zarzuciła także

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] w sytuacji, w której powinna zostać ona uchylona w całości, zaś Wojewoda winien rozstrzygnąć sprawę co do istoty zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., t.j. uchylić decyzję Prezydenta [...] oraz zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę.

Skarżąca Spółka, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.) oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości,

2. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie Inwestorowi pozwolenia na budowę Inwestycji,

ewentualnie

3. uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz decyzji Prezydenta [...] oraz postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r.,

w każdym z powyższych przypadków Spółka wniosła o:

4. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów wpisu stałego od skargi (500 zł), kosztów opłat skarbowych od złożonego dokumentu pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu Spółka wskazała, iż Wojewoda błędnie przyjął, iż na gruncie u.p.z.p. od dnia wejścia tej ustawy w życie, obowiązują przepisy (art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4) nakazujące lokalizowanie sklepów wielkopowierzchniowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a zatem - zgodnie z art. 32 i 33 u.p.z.p. organ planistyczny, który w dotychczas obowiązującym planie nie uwzględnił lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a chce, żeby taki obiekt powstał, musi dokonać w tym zakresie zmiany planu.

Strona zakwestionowała także stanowisko Wojewody, iż do Planu [...] stosują się przepisy u.z.p. zmienione ustawą z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które weszły w życie przed wejściem w życie planu miejscowego, tj. w dniu 15 marca 2001 r. W jej ocenie, planu miejscowego nie można oceniać w ten sposób.

Jako wadliwe uznała także przekonanie organu, iż art. 31a ust. 3 u.z.p. nie ma tej sprawie żadnego znaczenia dla wykładni postanowień Planu [...], zwłaszcza zaś sensu wprowadzanych zmian.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest zasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowej wykładni Planu [...] w postępowaniu architektoniczno-budowlanym. Ściślej rzecz ujmując, chodzi o to, czy w realiach związanych z uchwaleniem tego aktu, jego wejściem w życie i obowiązywaniem, pomimo braku w nim zapisów o wyznaczeniu granic obszarów, w ramach których dopuszczalne jest lokowanie tzw. sklepów wielkopowierzchniowych, możliwe jest na podstawie tego planu udzielenie Inwestorowi pozwolenia na budowę takiego obiektu, przy świadomości, że obowiązujące aktualnie przepisy prawa zobowiązują władze planistyczne do umieszczania w nich postanowień określających miejsca przeznaczone pod inwestycje wielkopowierzchniowe.

Rozpocząć należy zatem od wskazania, iż zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Nie może być oczywiście sporu co do tego, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego analizowany w niniejszej sprawie był i jest tego rodzaju aktem prawnym (a więc źródłem prawa miejscowego) i to tak pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) jak i pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku (art. 7 u.z.p.), choć w tym akcie, z oczywistych względów, plan zagospodarowania przestrzennego uznawany był za przepis gminny, a więc odpowiednik wprowadzonego przez ustrojodawcę pojęcia aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 436/10).

W kontekście powyższego należy przywołać istotne okoliczności sprawy, poczynając od kwestii związanych z uchwaleniem i wejściem w życie planu miejscowego (rejonu [...]).

Jak już wskazano w części historycznej, plan ten został przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 2001 r. (nr [...], poz. [...]). W związku z § 58, plan wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a zatem w dniu [...] kwietnia 2001 roku.

Jako, że jest to akt prawa miejscowego, zatem źródło prawa obowiązujące na danym terenie, należy do niego stosować reguły ocen i wykładni właściwe dla aktów prawnych. Dotyczy to w szczególności wpływu regulacji prawnych rangi ustawowej, na postanowienia planu miejscowego.

W dacie prowadzenia prac zmierzających do sporządzenia Planu [...], jak również w dacie uchwalenia tego aktu ([...] stycznia 2001 roku), obowiązujący art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. miał następujące brzmienie: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania,".

Przepis ten, w dacie uchwalenia planu, nie zobowiązywał zatem do zamieszczenia w planie postanowień dotyczących wyznaczenia granic terenów pod zabudowę wielkopowierzchniową. Taka zabudowa mogła zostać więc zrealizowana w ramach obszaru o odpowiednim przeznaczeniu - handlowym.

Na mocy art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 r., nr 14, poz. 124, opublikowany w dniu 28 lutego 2001 r.) znowelizowano wskazany przepis. Od dnia wejścia tej nowelizacji w życie (tj. od dnia 15 marca 2001 roku, a więc już po uchwaleniu spornego planu ale jeszcze przed jego wejściem w życie) przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. zyskał brzmienie następujące: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000,"

Jednocześnie wskazana nowelizacja, w związku z dokonaną zmianą co do planów miejscowych i obowiązków gmin, wprowadziła art. 31a (por. art. 1 pkt 5). Zgodnie z brzmieniem jego ustępu 1, jeżeli w planie nie przeznaczono terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, zarząd gminy może dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę tych obiektów. W myśl ustępu 3 analizę wraz z prognozą zarząd gminy przekazuje radzie gminy ze stosownym wnioskiem. Wniosek może dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1.

Co warte podkreślenia, wskazana nowelizacja nie przewidziała jakichkolwiek, poza dostosowawczym w swej wymowie art. 31a u.z.p., przepisów przejściowych, które nakazywałyby przyjęcie, iż w jej efekcie, jeżeli plany uchwalone lub obowiązujące nie zostaną dostosowane bądź poprawione, to następuje określony w ustawie skutek np. ich nieważności, automatycznego zastąpienia stosownych zapisów bądź milczenie organów planistycznych równoznaczne będzie z obowiązywaniem regulacji określonych w nowo wprowadzonej ustawie.

Zgodzić się zatem należy ze Skarżącą Spółką, iż przepis art. 31a u.z.p. ma znaczenie dla wykładni Planu [...] jako swoisty wzorzec wprowadzonych podówczas przez ustawodawcę zmian i wynikających z nich obowiązków obciążających władze planistyczne, nie zaś obywateli. Prawidłowa interpretacji planu musi zatem zostać przeprowadzona po pierwsze przez pryzmat charakteru tego aktu (prawo miejscowe), po drugie zmieniających się w czasie przepisów prawa (zawierających określone wytyczne, co w planach powinno się znaleźć, a także jak wprowadzane zmiany wpływają na akty już uchwalone lub także obowiązujące). Nie można pominąć przy wykładni Planu [...] faktu, iż powstał on przed zmianą prawa i pomimo stworzonych możliwości jego korekty, nigdy nie został przez właściwe władze poprawiony.

Kontynuując należy zatem wskazać, iż w dniu [...] marca 2003 r. została uchwalona ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która zastąpiła dotychczasową regulację prawną - ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Akt ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 10 maja 2003 r. i zgodnie z postanowieniami art. 89 wszedł w życie po upływie 2 miesięcy od tego momentu, a więc w dniu 11 lipca 2003 r.

W art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w wersji pierwotnej wskazano, iż w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Ten przepis wskazywał natomiast, iż w studium określa się w szczególności: obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej.

Co istotne, w art. 87 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, iż studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Z przepisu tego wynika zatem, iż wolą ustawodawcy było zachowanie w mocy dotychczasowych planów miejscowych (oczywiście tych uchwalonych po 1 stycznia 1995 r.). Znamienne jest przy tym wskazanie przez ustawodawcę, iż zachowuje w mocy plany już uchwalone, tj. takie które mogą jeszcze nie obowiązywać z uwagi na trwającą procedurę ich promulgacji. Jest to wskazówka nakazująca odpowiednią interpretację przepisów planów uchwalonych przed wejściem w życie u.p.z.p. Skoro wolą ustawodawcy jest zachowanie planów miejscowych, a więc aktów prawa miejscowego, w dotychczasowym zakresie i brzmieniu, przy jednoczesnym zagwarantowaniu obowiązków dostosowawczych nałożonych - co ważne - na organy planistyczne a nie na obywateli, to nie można mówić o tym, iż zapisy Planu [...] można wykładać wyłącznie przez pryzmat później wprowadzonych norm prawnych, nakazujących umieszczanie w tego rodzaju aktach określonych elementów (tu akurat granic terenów przeznaczonych na zainwestowanie wielkopowierzchniowe). Takie pojmowanie i ocena planu miejscowego, a więc nakazujące poza przewidzianym trybem dostosowywanie jego brzmienia do aktualnych przepisów prawa, bez wyraźnej normy na to zezwalającej, kłóciłaby się z jego charakterem jako aktu prawa miejscowego, przyjmowanego w określonej procedurze, publikowanego w odpowiednim dzienniku urzędowym, ale przede wszystkim zmienianego w określonej formie i trybie.

Sąd podziela zatem stanowisko Spółki, iż zmiany co do wymagań umieszczania w planach stosownych zapisów dotyczących możliwości lokalizacji sklepów wielkopowierzchniowych, jakie zapoczątkowała ustawa zmieniająca z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, kontynuowana następnie przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na nowelizacji u.p.z.p. wprowadzonej ustawą z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1713) kończąc, nie może mieć zastosowania do wcześniej uchwalonych, a nadal obowiązujących planów miejscowych. Jeżeli wyraźny przepis prawa nie stanowi inaczej, co do zasady wprowadzane zmiany nakazujące uwzględnienie określonych rozwiązań w planach miejscowych mają zastosowanie do planów uchwalanych na przyszłość, a więc po wejściu w życie stosownych regulacji prawnych.

Jeżeli ustawodawca generalny zamierza, na co zwraca uwagę Skarżąca, wprowadzić skutek w postaci utraty mocy obowiązującej planów miejscowych obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej u.p.z.p. w zakresie regulacji przewidzianych w danej ustawie zmieniającej, a nie ujętych w istniejących planach miejscowych, wówczas taka intencja jest przez niego wprost artykułowana w przepisach przejściowych danej ustawy (por. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu Dz. U. z 2015 r., poz. 774).

Wpisuje się to również w istotę aktów prawnych jakimi są plany miejscowe. Ich zmiana wymaga bowiem zachowania określonej procedury dostosowawczej, chyba że ustawodawca generalny postanowi odmiennie, artykułując wprost określone rozwiązania w przepisach międzyczasowych.

Ponadto, gwarancję sukcesywnego dostosowywania planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie zmiany prawa wymuszającej wprowadzanie określonych "nakazów planistycznych", zawiera art. 33 u.p.z.p., przewidujący, iż jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Sąd nie ma wątpliwości, iż wskazany przepis adresowany jest przede wszystkim do organów planistycznych, a nie do obywateli. Nie może więc stanowić argumentu do tak dalece idącego poprawiania obowiązującego planu, w drodze jego wykładni, która uwzględniałaby wprowadzoną zmianę prawa regulującego zagospodarowanie przestrzenne, bez zmiany planu, zaś na potrzeby jednostkowej sprawy (w tym przypadku pozwolenia na budowę). To na władzach planistycznych spoczywa obowiązek dbałości o odpowiednie zapisy planu miejscowego, tak aby ten był zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Mając to na uwadze należy zauważyć, iż organy naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. poprzez tak dalece idącą wykładnię planu miejscowego, która jest nie do zaakceptowania w odniesieniu do roli jaką pełni organ architektoniczno-budowlany w tym względzie. Dość wskazać, iż organ architektoniczno-budowlany jest związany planem miejscowym, nawet takim, który jest zaskarżony do sądu administracyjnego, a nawet przez tenże nieprawomocnie uchylony bądź którego nieważność nieprawomocnie stwierdzono. Organ nie może zatem, co do zasady, odmówić zastosowania przepisów takiego planu w sprawie indywidualnej. Sąd jednocześnie nie neguje prawa organu architektoniczno-budowlanego do wykładni zapisów planu, nie może jednak ona polegać na poprawianiu, czy zastępowaniu organów odpowiedzialnych w danej jednostce samorządu terytorialnego za planowanie przestrzenne.

Jeszcze raz należy zwróci uwagę, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako źródło powszechnie obowiązującego prawa na danym obszarze, podlega wykładni właściwej dla wykładni źródeł prawa. Do wykładni planu należy zatem stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, w tym zasadę zakładającą racjonalność i świadomość organu planistycznego, działającego zwłaszcza w obliczu zmian prawa wprowadzanych przez ustawodawcę generalnego. Poprzez wykładnię postanowień planu miejscowego nie może zatem dojść do sytuacji naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz przewidywalności prawa. Taki charakter miałoby natomiast działanie zmierzające do "poprawiania" wbrew obowiązującym regułom i trybowi, prawodawcy planistycznego przez organ architektoniczno-budowlany.

Sąd zaznacza przy tym, iż organ architektoniczno-budowlany, w związku z analizą projektu budowlanego, może interpretować zapisy planu miejscowego. Tego rodzaju wykładnia oraz stosowanie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może jednak – na co już zwrócono uwagę - prowadzić do odmowy przyznania uprawnień danemu wnioskodawcy, który ma uzasadnione prawo oczekiwać, że wszelkie postanowienia obowiązującego planu miejscowego są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu decyzja Wojewody [...] oraz [...], naruszyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 P.b. Organy wykroczyły swoim działaniem poza normę określającą ich obowiązki związane z oceną zgodności projektu z obowiązującym dla danego terenu planem miejscowym przyjmując, iż plan ten, pomimo swojej historii, powinien zawierać zmiany dostosowawcze.

W ponownym postępowaniu organy przyjmą, iż na terenie wskazanym przez wnioskodawcę, dopuszczone jest zlokalizowanie obiektu, o którego budowę stara się Inwestor.

VII.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Strona widzi to uchybienie przez pryzmat prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej i sformułowanie dwóch różnych ocen tego samego zagadnienia przez ten sam organ, wobec tego samego inwestora, w sprawie tego samego zamierzenia budowlanego (odmiennie w decyzji środowiskowej, inaczej zaś w decyzji budowlanej). Przede wszystkim na tle tej sprawy nie można mówić o tym, iż postanowienia decyzji środowiskowej wiążą w sprawie budowlanej co do oceny zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Z art. 86 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku... wynika, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (m.in. pozwolenie na budowę). Zdaniem Sądu, chodzi o związanie w przedmiocie przewidzianych w tej decyzji rozwiązań chroniących środowisko. Nadto, należy wskazać, iż Prezydent [...] na samym początku postępowania bo w dniu [...] maja 2012 r., poinformował Inwestora o swoich zastrzeżeniach co do zgodności inwestycji z planem miejscowym. Trudno zatem twierdzić, iż kwestią tą Inwestor jest zaskakiwany, co mogłoby świadczyć o naruszeniu art. 8 k.p.a.

W kontekście wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia zbędne jest natomiast odnoszenie się do zarzuty nr 3 skargi, ma on bowiem walor wtórny względem kwestii prawidłowości zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b.

VIII.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przepis ten stanowił podstawę uchylenia postanowieniem Prezydent [...] z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], którym odmówiono udzielenia Inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 227 ust. 1, § 236 ust. 6 i § 277 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Jako, że organ wadliwie przyjął, iż Inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, co Sąd niniejszym orzeczeniem zakwestionował, niezbędne było uchylenie postanowienia odmawiającego uzgodnienia. Podstawą jego wydania było bowiem przekonanie, że Inwestycja jest niezgodna z Planem [...], czego Sąd w niniejszym składzie nie podziela.

IX.

Sąd zauważa także, iż nie mógł skorzystać w niniejszej sprawie z postulowanej przez Spółkę regulacji określonej w art. 145a § 1 p.p.s.a. Warunkiem użycia normy wywodzonej z tego przepisu jest to, aby takie działanie Sądu było uzasadnione okolicznościami sprawy. Sąd zauważa, iż w sprawie wydano decyzję odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na występującą w ocenie organów niezgodność inwestycji z przepisami planu miejscowego. Organ nie analizował zatem w sposób prawnie przewidziany pozostałych elementów niezbędnych przy wydaniu decyzji budowlanej. Kwestie te muszą zatem zostać przede wszystkim ocenione przez organ I instancji, zaś ewentualnie także przez organ II instancji. Odmienne stanowisko powodowałoby, iż to Sąd, stosując art. 145a § 1 p.p.s.a., w istocie po raz pierwszy oceniałby np. zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego oraz opłata od pełnomocnictwa.