Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1652/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej także "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021r., znak: [...] – uchylił ww. decyzję Starosty [...] z [...] maja 2021r., znak: [...] i orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości - dz. ew. nr [...] obręb [...][...], gm. [...], będącej własnością M. R.-O. (zwaną dalej także "skarżącą"), w celu wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany zewnętrznej wraz z wykonaniem tynku elewacyjnego w budowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ew. [...] zgodnie z decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., na następujących warunkach:

1. granice korzystania z ww. nieruchomości - zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do wniosku z dnia 1 lipca 2020 r.,

2. zakres korzystania z ww. nieruchomości - roboty związane z wygrodzeniem terenu budowy, ustawieniem rusztowań roboczych oraz realizacją prac polegających na usunięciu dotychczas wyklejonej wełny skalnej, oczyszczeniu ściany, następnie jej zagruntowanie, wyklejenie izolacji termicznej w formie wełny skalnej wraz z jej zakołkowaniem, wykonanie zbrojenia izolacji termicznej przez zatopienie siatki z tworzywa w warstwie kleju na izolacji termicznej oraz wykonanie tynku strukturalnego silikonowego na ścianie budynku usytuowanego w ostrej granicy z działką nr [...],

3. termin, w jakim należy wykonać zaplanowane roboty - okres od 1 września 2021r. do 22 września 2021 r.

4. po zakończeniu robót wnioskodawca zobowiązany jest przywrócić nieruchomość sąsiednią do stanu poprzedniego.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Wojewodę [...].

W dniu 1 lipca 2020 r., do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek inwestora – A. T. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości dz. nr ew. [...] obręb [...], gm. [...], należącej do M. R.-O. w celu wykonania robót budowlanych.

Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], udzielił zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości - dz. nr ew. [...] obręb [...], gm. [...], należącej do M. R.-O. w celu wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany zewnętrznej wraz z wykonaniem tynku elewacyjnego w budowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ew. [...] zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., wydaną przez ten organ.

W wyniku postępowania odwoławczego, decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] uchylił w całości ww. decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora, Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], udzielił zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości - dz. nr ew. [...] obręb [...], gm. [...] należącej do M. R.-O. w celu wykonania przedmiotowych robót budowlanych.

Wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją nr [...] z [...] lutego 2021 r. Wojewoda [...] uchylił w całości wspomnianą wyżej decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ powiatowy.

Starosta [...] decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...], po raz kolejny rozpatrując wniosek A. T., odmówił udzielenia zgody na wejście w teren sąsiedniej nieruchomości - dz. nr ew. [...] obręb [...] gm. [...] należącej do M. R.-O. w celu wykonania wskazanych we wniosku inwestora robót budowlanych.

Odwołanie od ww. decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, złożył A. T.

Rozpatrując wniesione odwołanie organ II instancji wyjaśnił, że ustawodawca w art. 47 Prawa budowlanego wprowadził dwie możliwości ograniczenia praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy czym ograniczenie to może mieć charakter dobrowolny (w sytuacji, gdy sąsiad wyraża zgodę) lub w drodze decyzji administracyjnej. Z przywołanego przepisu wynika, że inwestor może uzyskać na podstawie ww. art. 47 ust. 2 Pr.bud. pozytywne rozstrzygnięcie (zezwolenie) jedynie w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek:

1) inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, lecz starania te okazały się bezskuteczne;

2) wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub prac budowlanych (bez skorzystania z sąsiedniej nieruchomości nie jest możliwe wykonanie tych prac lub robót).

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, bowiem inwestor wypełnił wymagania wynikające z przepisu art. 47 ust. 2 ww. ustawy. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, ściana budynku realizowanego na terenie działki [...] na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaplanowana jest w ostrej granicy z działką [...], a więc do wykonania zaplanowanych robót budowlanych niewątpliwie niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika również, że M. R.-O. nie wyraża zgody na korzystanie z jej nieruchomości celem wykonania przedmiotowych prac.

Pismem z dnia 24 czerwca 2021 r., Wojewoda [...] wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji poprzez prawidłowe określenie zakresu planowanych prac z uwzględnieniem prac już wykonanych oraz ponowne wskazanie terminu, na jaki konieczne jest zajęcie nieruchomości sąsiedniej w celu wykonania robót budowlanych. Podany bowiem we wniosku z 1 lipca 2020 r. termin wykonywania prac od 15 lipca 2020 r. do 31 lipca 2020 r. upłynął, wobec czego należało go aktualizować.

W piśmie z dnia 8 lipca 2021 r. A. T. wyjaśnił: "zakres prac niezbędnych do wykonania obejmuje zagruntowanie ściany, wyklejenie izolacji termicznej w formie wełny skalnej wraz z jej zakołkowaniem, zbrojenie izolacji termicznej przez zatopienie siatki z tworzywa w warstwie kleju na izolacji termicznej oraz wykonanie tynku strukturalnego silikonowego. Przed wykonaniem tych robot, niezbędne będzie ustawienie rusztowania wzdłuż ocieplanej ściany budynku. Ze względu jednak na trwające przeszło rok postępowanie administracyjnej w sprawie wydania decyzji o udzieleniu zgody na wejście w teren nieruchomości sąsiedniej, wbudowany dotychczas materiał izolacyjny - wykazany protokołami PINB i pozostałą dokumentacją fotograficzną, podlegać będzie usunięciu. W związku z powyższym, planowany przedmiot robót polegać będzie na usunięciu dotychczas wyklejonej, zdegradowanej wełny skalnej, oczyszczeniu ściany, rozstawieniu rusztowań i dopiero wtedy wykonaniu wszystkich prac izolacyjnych i tynkarskich wyżej wymienionych - zgodnie z technologią lekką-mokrą na nowo." Inwestor wskazał również propozycje terminów do realizacji przedmiotowych prac.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Wojewoda [...] uznał, że brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania ww. robót budowlanych, z zachowaniem wskazanych w decyzji organu odwoławczego warunków.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. R.-O., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Ponadto skarżąca wskazuje, że decyzja organu II instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdyż nie ma formalnych podstaw do wydania decyzji o niezbędności wejścia na sąsiednią działkę w trybie art. 47 ust. 2 Pr.bud. po zakończeniu budowy.

Skarżąca domaga się uchylenia decyzji Wojewody [...] i wnosi o zasądzenie od tego organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając skargę, M. R.-O. podnosi, że art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ wydający decyzję do "zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań." Tymczasem Wojewoda [...] pismem z 24 czerwca 2021 r. wezwał inwestora do "uzupełnienia dokumentacji poprzez prawidłowe określenie zakresu planowanych prac, z uwzględnieniem prac już wykonanych oraz ponowne wskazanie terminu, na jaki konieczne jest zajęcie nieruchomości sąsiedniej....". Wezwanie zakończone jest informacją, że sprawa zostanie rozstrzygnięta po otrzymaniu odpowiedzi na niniejsze wezwanie lub po bezskutecznym upływie terminu do jej złożenia. Organ odwoławczy uniemożliwił skarżącej odniesienie się do pisma A. T. z 8 lipca 2021r., czym rażąco naruszył przepis art. 10 ust. 1 k.p.a. Jednocześnie, na podstawie tego pisma Wojewoda [...] ustalił nowe warunki wykorzystania działki skarżącej. W stosunku do wniosków inwestora skierowanych do skarżącej w dniach 2 i 7 września 2020 r. wydłużono znacznie przewidywany czas prowadzenia robót, poszerzono ich zakres, a ich termin zakreślono konkretnie: 1-22 września 2021 r., nie biorąc pod uwagę rolniczego charakteru działki skarżącej.

Dalej skarżąca wskazuje, że decyzja o niezbędności wejścia wydawana jest na podstawie art. 47 Pr.bud. Po skutecznym powiadomieniu o zakończeniu budowy w trybie art. 57 ust. 1 Pr.bud. - a z taką sytuacją mamy tu do czynienia - prawo budowlane reguluje jedynie utrzymanie obiektów budowlanych i art. 47 ust. 2 Pr.bud. nie może być podstawą prawną do wydania przedmiotowej decyzji, która dotyczy użytkowanego już budynku. Roboty budowlane polegające na ociepleniu i otynkowaniu ściany budynku o wysokości nieprzekraczającej 12 m (a tak jest w tym przypadku) nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W ocenie skarżącej, wydanie przez organ administracji budowlanej decyzji o niezbędności wejścia na jej działkę, w trakcie trwającego sporu, jest wkroczeniem w wyłączną kompetencję sądów cywilnych oraz legitymizuje bezprawne działania inwestora, jakich się dopuścił. Ani organy nadzoru budowlanego ani sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii o charakterze cywilno-prawnym, które są sporne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości (działek) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1068/10).

Dlatego skarżąca uważa, że wydanie decyzji o niezbędności wejścia na jej działkę, po rozpoczęciu prac, stanowi rażące naruszenie art. 47 ust. 1 Pr.bud., który wymaga aby przed rozpoczęciem przedmiotowych robót inwestor uzyskał jej zgodę, a przy jej braku, wystąpił o wydanie decyzji o niezbędności wejścia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie, znajdują do niej zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., albowiem zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r., którym organ ten uchylił decyzję Starosty [...] z [...] maja 2021r., znak: [...] i orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości - dz. ew. nr [...] obręb [...], gm. [...], będącej własnością M. R.-O., w celu wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany zewnętrznej wraz z wykonaniem tynku elewacyjnego w budowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ew. [...] zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. na określonych warunkach.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z ust. 1 art. 47 Pr.bud. - jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

Stosownie zaś do ust. 2 art. 47 Pr.bud. - w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej, na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości; w przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

W świetle przywołanej treści ww. przepisów stwierdzić przyjdzie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozważając zasadność wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia bądź stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, zobowiązany jest do zbadania – po pierwsze: czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne; i po drugie: czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych.

W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie inwestor – A. T. wnosił o udzielenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości dz. ew. nr [...] obręb [...] w m. [...], celem dokonania docieplenia budynku – to jest zdjęcia z elewacji częściowo już położonego styropianu i zamocowania nowego oraz wykonania prac tynkarskich. Wniosek ten w toku postępowania uległ nieistotnym modyfikacjom z uwagi na rozpoczęcie części prac bez uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej oraz z uwagi na upływ proponowanych pierwotnie terminów realizacji robót, co akurat było podyktowane długotrwałym postępowaniem w sprawie. Mimo to, zasadnicza treść żądania – wykonanie robót dociepleniowych ściany budynku znajdującej się w ostrej granicy z działką sąsiednią oraz wykonanie prac tynkarskich na jej elewacji, nie uległ zmianie.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że przedmiotem wniosku i postępowania było w istocie wykonanie docieplenia i otynkowania jednej ze ścian budynku.

W realiach faktycznych sprawy uzasadniona pozostawała również konstatacja, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania planowanych robót budowlanych. Okoliczność ta wynikała ze sposobu posadowienia na nieruchomości inwestora (dz. ew. nr [...]) podlegającego dociepleniu budynku (w ostrej granicy z działką sąsiednią nr [...]). Dostęp do tej części jego elewacji w czasie wykonywania zamierzonych prac, wymagających choćby postawienia rusztowania, możliwy jest wyłącznie z nieruchomości sąsiedniej. Budynek znajduje się blisko granicy działek, w efekcie czego teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na prawidłowe przeprowadzenie prac.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc wyłącznie o sytuację, gdy nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. II SA/Wr 46/17, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości fakt, że inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właścicielki – M. R.-O. i że okazały się one bezskuteczne. Okoliczność tę potwierdza załączona do akt administracyjnych korespondencja listowa, jak i prowadzona za pośrednictwem komunikatora internetowego. Tak też w aktach sprawy znajdują się wydruki z konwersacji elektronicznej (Teczka I, k. 5), która wskazuje, że inwestor już od 9 lutego 2020 r. podejmował próby uzyskania zgody skarżącej na możliwość wejścia na teren należącej do niej nieruchomości. Co prawda, słusznie zauważył organ II instancji, że tego rodzaju dokumentacja – ze względów formalnoprawnych – nie może być uznana za wystarczający dowód na wystąpienie pierwszej z przesłanek określonych w art. 47 ust. 2 Pr.bud. Tym niemniej, w aktach postępowania znajduje pismo skarżącej z 24 czerwca 2020 r. (Teczka I, k. 4), a więc sprzed daty złożenia wniosku przez skarżącego, z treści którego wynika jednoznacznie, że skarżąca "nigdy nie udzieliła zgody ani na budowę w granicy ani na wykonywanie jakichkolwiek prac z terenu" jej działki. Z kolei pisma kierowane drogą pocztową przez inwestora do skarżącej w dniach 2 września 2020 r. (Teczka I, k. 12) i 7 września 2020 r. (Teczka I, k. 17 zał. nr 4) – niejako w nawiązaniu do dotychczasowej korespondencji – pozostały bez odpowiedzi.

Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art. 47 Pr.bud., spełnia warunek podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy (zob: wyroki WSA w Warszawie: z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1819/09; z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. VII SA/Wa 110/09, CBOSA). Wystarczająca jest więc sama próba uzyskania takiej zgody (wyrok WSA w Opolu z dnia 11 października 2011 r. sygn. II SA/Op 201/07, CBOSA).

Jak już wyjaśniono, w rozpoznawanej sprawie brak zgody skarżącej jest oczywisty i wynika bezspornie już choćby z treści jej pisma z 24 czerwca 2020 r. oraz z braku reakcji na korespondencję pocztową inwestora z 2 i 7 września 2020 r. Próba zawarcia porozumienia w przedmiotowym zakresie nie powiodła się. Zostały zatem podjęte starania o uzyskanie zgody, lecz okazały się one nieskuteczne. Co więcej, skarżąca w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podtrzymywała całkowitą niezgodę na możliwość wejścia na teren należącej do niej działki celem realizacji przedmiotowych robót budowlanych.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zarazem stanowiska skarżącej, która uważa, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu wyklucza prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych przy tym budynku, oraz jakoby warunkiem zawsze koniecznym wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 ust. 2 Pr.bud., było dysponowanie przez wnioskodawcę pozwoleniem na budowę bądź dokonaniem zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu. Innymi słowy, by wniosek taki dotyczył jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy teza ta jest chybiona z dwóch powodów.

Po pierwsze nie jest sporne, że roboty budowlane polegające na realizacji budynku skarżącego na działce nr [...] obręb [...] w m. [...], były prowadzone na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]. Sam fakt, że skarżący uzyskał pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu nie oznacza, że inwestycja ta została całkowicie ukończona. Jest tak chociażby dlatego, że pozostały do realizacji zakres robót budowlanych, których wykonanie powoduje konieczność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, sam w sobie nie wymaga pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia, na co słusznie zwraca uwagę również skarżąca.

W tym kontekście należy wyjaśnić, że powołany przepis art. 47 ust. 2 Pr.bud. mówi ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych. Nie podaje przy tym, czy mają to być tylko roboty budowlane wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Z treści przywołanych przepisów nie wynika wprost, że wydanie zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 p.b. musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1921/20, CBOSA). Także przepis art. 3 pkt 7 Pr.bud. definicji "robót budowlanych" nie ogranicza tylko do takich, których wykonanie jest w opisany sposób reglamentowane. Zwolnienie z reglamentacji robót budowlanych nie oznacza, że ich wykonanie pozostaje poza zainteresowaniem Prawa budowlanego. Nie może ulegać wątpliwości, że np. postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. (wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) może dotyczyć każdych robót budowlanych, niezależnie od tego, czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Rozróżnienie pomiędzy reglamentacją, a regulacją Prawa budowlanego ma zatem znaczenie istotne. Obowiązkiem bowiem rozpoznającego wniosek o takie pozwolenie jest sprawdzenie, czy roboty, które mają być wykonane, są "legalne". Jeśli zaś roboty opisane we wniosku mogłyby być wykonywane tylko na podstawie pozwolenia na budowę, czy też po uprzednim dokonaniu zgłoszenia, to dla stwierdzenia ich "legalności" konieczne byłoby wykazanie, że pozwolenie zostało udzielone, lub zgłoszenia dokonano.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 przewiduje generalną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 29 - 31 ustawy. Artykuł 29 Pr.bud. wymienia katalog rodzajów budowy i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, zaś art. 30 Pr.bud. wskazuje na katalog rodzajów budowy bądź robót budowlanych wymagających zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza omawianej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że istnieje grupa robót budowlanych podlegających normom Prawa budowlanego, lecz nie objętych ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a pomimo to roboty te charakteryzuje przymiot legalności.

Do takich robót budowlanych należy zaliczyć zamierzone przez skarżącego w niniejszej sprawie prace, polegające na dociepleniu budynku o wysokości do 12 metrów.

Na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 4 Pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających m.in. na dociepleniu budynków o wysokości do 25 metrów. Z kolei w świetle art. 30 ust. 1 pkt 2c ww. ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m in. ocieplenie budynków o wysokości powyżej 12 metrów i nie wyższych niż 25 metrów. Zatem docieplenia budynków niższych nie wymagają zgłoszenia, co nie może w ocenie Sądu oznaczać, że prace te nie są traktowane jako roboty budowlane w rozumieniu cyt. ustawy. Takie traktowanie – jako roboty budowlane – wynika wprost z przywołanej regulacji ustawowej, odnoszącej się także do tych robót, a jedynie w sposób negatywny, to jest poprzez wyeliminowanie ich z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia.

Tożsame stanowisko w zakresie wykładni art. 47 Pr.bud. wyrażono np. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 77/18; w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/GI 50/16 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 469/21; wszystkie dostępne na: CBOSA).

Powyższe umożliwia zatem zastosowanie regulacji art. 47 Pr.bud. także do robót budowlanych, będących przedmiotem niniejszego postępowania, o ile spełnione są dalsze przesłanki.

Przedstawione rozumienie art. 47 Pr.bud. w świetle pozostałej regulacji tego przepisu, nie stoi w sprzeczności z aprobowanym przez Sąd poglądem, iż zakres ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy tylko robót budowlanych, których realizacja będzie miała legalny charakter (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1358/15, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na rodzaj planowanych robót budowlanych – docieplenie budynku o wysokości do 12 metrów – skarżący zgodnie z ustawą zwolniony jest z uzyskania przed przystąpieniem do tych robót pozwolenia na budowę bądź z realizacji obowiązku dokonania ich zgłoszenia. Przy odmiennej wykładni art. 47 Pr.bud. należałoby odmówić skarżącemu ochrony w zakresie niezbędnym dla realizacji jego uzasadnionego interesu prawnego. Trafnie w tym względzie wywiódł NSA w wyroku z dnia 25 maja 2021 r. (sygn. akt II OSK 2493/18, CBOSA), że organ rozpoznając wniosek o niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, nie może uzależnić dopuszczalności wydania takiej decyzji od tego, że inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych. Wniosek o wydanie decyzji o niezbędności zajęcia sąsiedniej nieruchomości w celu prowadzenia robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia nie jest z tej przyczyny bezprzedmiotowy.

Wobec zaprezentowanych rozważań, dochodzimy do drugiego z powodów, dla których argumentacja zawarta w skardze nie zasługuje na aprobatę. Tak bowiem, brak wymagań co do uzyskania na dany zakres robót budowlanych formalnej zgody lub milczącej aprobaty właściwego organu, nie oznacza, że roboty te stają się przez to nielegalne, a zatem ich wykonanie jest zabronione. Nawet więc w sytuacji, gdy na określony zakres robót budowlanych nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia, to do realizacji takich robót może mieć zastosowanie przepis art. 47 Pr.bud.

Omawiane roboty budowlane w zakresie docieplenia ściany budynku, z jednej strony zostały objęte pozwoleniem na jego budowę, uzyskanym przez stronę w przeszłości, stanowiąc cześć zamierzenia budowlanego, z drugiej zaś – prowadzone samodzielnie – nie wymagają uzyskania takiego pozwolenia ani zgłoszenia. Tym samym, ich realizacja w żadnym razie nie może być uznana za nielegalną, a tylko w razie ich niezgodności z prawem, możliwa byłaby odmowa zastosowania art. 47 Pr.bud. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 77/18, CBOSA).

Sąd doszedł ponadto do przekonania, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a., polegający na braku zapewnieniu skarżącej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd pragnie bowiem wyjaśnić, że jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por: np.: wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, opubl. ONSA i WSA 2006/6/157 oraz OPS 2007/3/26; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, Lex 2108318; z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1027/17, Lex 2641938; zob. też wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 787/16, Lex 2152094). Skarga nie wskazuje na takie konkretne czynności procesowe, których z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej przez Wojewodę [...] skarżąca nie mogła dokonać, a które mogłoby istotnie wpłynąć na wynik postępowania.

Z tych względów, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.