Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 176/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4, art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3a, art. 28 ust. 3b, art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2294/06 w sprawie ze skargi A. C. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2294/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. C. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Wydając decyzję z dnia [...] marca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2006 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) - ZUS utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie i wskazał, że istniejące po stronie skarżącej zadłużenie powstało w wyniku nieuregulowania składek powstałych z tytułu prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Ponadto stwierdził, iż skarżąca zalega z opłatą składek za pracownika w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie 1.381,72 zł oraz ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 413,71 zł.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca utrzymuje się wraz z córkami z renty rodzinnej po zmarłym mężu w kwocie 669,50 zł, zasiłków rodzinnych na dwoje dzieci po 43,00 zł na dziecko oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania po 220,00 zł na jedno dziecko. Wynagrodzenie skarżącej z tytułu umowy o dzieło w zakładzie L. G. w wysokości 607,00 zł odnosiło się do okresu od 9 do 24 lutego 2006 r. Ponadto na podstawie załączonego przez stronę zeznania podatkowego za rok 2005 ustalono, że uzyskała ona nadpłatę podatku dochodowego w wysokości 915,60 zł. W ocenie organu porównanie przychodów skarżącej z ponoszonymi przez nią kosztami utrzymania rodziny i domu wskazuje, że skarżąca nie wykazała, aby jej trudna sytuacja majątkowa miała charakter stały i pogłębiała się, a tylko te przesłanki przemawiałyby za umorzeniem należności z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji rodziny, w myśl art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Ponadto wobec skarżącej wszczęto postępowanie egzekucyjne i zajęto jej wierzytelności w Urzędzie Skarbowym w E., co - zdaniem Zakładu - oznacza, że prowadzona egzekucja jest skuteczna i tym samym brak jest podstawowej przesłanki umorzenia, tj. całkowitej nieściągalności należności, która wynika z art. 28 u.s.u.s.

Oddalając skargę A. C. R. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zaskarżona decyzja dotyczy należności skarżącej z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od marca do grudnia 1999 r., od lutego do sierpnia 2000 r. oraz od listopada 2000 r. do kwietnia 2001 r. w łącznej kwocie 22.032,83 zł; na Fundusz Pracy za okres od maja 1999 r. do sierpnia 2000 r. oraz od listopada 2000 r. do kwietnia 2001 r. w łącznej kwocie 1.335.13 zł; na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres marca do grudnia 1999r., od lutego do sierpnia 2000 r. oraz od listopada 2000 r. do kwietnia 2001 r. w łącznej kwocie 4.027.72 zł. Oznacza to, że do stycznia 2003 r., kiedy to ustawodawca wydłużył termin przedawnienia należności do lat 10, w stosunku do żadnej z należności skarżącej nie upłynął przewidziany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym m.in. w latach 1999 - 2001, kiedy to składki skarżącej stały się wymagalne) pięcioletni termin przedawnienia. Ponieważ ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), na mocy której zmiana ta została wprowadzona, nie przewidywała żadnych regulacji przejściowych, to milczenie ustawodawcy w tym względzie uznać należy za założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. Nie oznacza to naruszenia zasady lex retro non agit (prawo nie działa wstecz), ponieważ przedmiotowe regulacje weszły w życie w chwili, gdy należności skarżącej nie uległy jeszcze przedawnieniu. Należy zatem - zdaniem Sądu I instancji - uznać, że nowy termin przedawnienia ma zastosowanie do należności, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., a tym samym zarzuty skarżącej, że doszło do przedawnienia jej należności, są chybione.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, że należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub we wskazanym wyżej rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r., tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje właśnie rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia.

Zakład w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej materiał dowodowy. Uznając, że sytuacja strony jest trudna, wykazał jednocześnie, że prowadzona egzekucja jest skuteczna. Zdaniem Sądu, organ w sposób uzasadniony przyjął, że osiągane przez skarżącą stałe dochody nie pozwalają uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi jej rodziny, tym bardziej, że ustawowe regulacje egzekucji administracyjnej zakładają ograniczenia w prowadzeniu egzekucji w stosunku do należności otrzymywanych przez skarżącą i przewidują daleko posuniętą ochronę dłużnika. Zdaniem Sądu, ZUS zasadnie przyjął, że sytuacja materialna strony jest względnie ustabilizowana. O ile bowiem otrzymywała ona jeszcze w latach 2001 - 2004 zasiłki celowe z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E., to już w roku 2005 i 2006 (do momentu wydania decyzji) z pomocy takiej nie korzystała. Nie można się także zgodzić z tezą skarżącej, aby ZUS był obowiązany uwzględnić w swojej decyzji fakty, które miały miejsce wiele lat przed wydaniem decyzji (śmierć małżonka skarżącej, jej hospitalizacja). Nie można także uznać zarzutu strony odnośnie jej choroby, ponieważ z zebranego materiału wynika, że choroba nie przeszkadzała skarżącej w podjęciu zatrudnienia w firmie L. G. i nie choroba - na co skarżąca sama wskazała - była powodem zaniechania pracy.

A. C. R. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła:

1. rażące naruszenie procedury sądowoadministracyjnej, tj. art. 145 § 1 ust. 1

lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., przejawiające się w całkowicie bezpodstawnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podejmując wszelkie niezbędne działania, zebrał i w sposób wyczerpujący i dokładny rozpatrzył materiał dowodowy sprawy, a przede wszystkim całkowicie bezpodstawnym uznaniu, że w zaistniałym stanie faktycznym nie wystąpiły przesłanki do umorzenia skarżącej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (zarzut nr 2), a także nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (zarzut nr 3), w sytuacji gdy z treści zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesionych w niniejszej skardze, jednoznacznie wynika, iż w zaistniałym stanie faktycznym w żadnym wypadku nie można stwierdzić, że ocena materiału dowodowego, zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, może zostać uznana za zgodną z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a rażące naruszenie wskazanych w zarzutach 2 i 3 niniejszej skargi przepisów prawa materialnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych było bezpośrednim następstwem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, do czego wskazany powyżej organ był zobligowany zasadą zupełności postępowania wyrażoną wprost w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie przepisów procedury administracyjnej miało bezspornie istotny wpływ na wynik problematycznego postępowania.

2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanej wyżej normy prawnej, przejawiające się w całkowicie bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także ustalenie, że w zaistniałym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z przewlekłą chorobą skarżącej, pozbawiającą ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie problematycznych należności, w sytuacji gdy bezspornym jest, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wobec oczywiście trudnej sytuacji majątkowej strony, a także przewlekłej choroby, za jaką bezspornie należy uznać problemy wiążące się bezpośrednio z pobytem skarżącej w szpitalu, zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 i 3 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, winny zostać przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzone, a które to naruszenie przepisów bezspornie ma istotny wpływ na wynik sprawy.

3. rażące naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu na dzień powstania należności z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne, czyli w brzmieniu pierwotnym (zmienionym z dniem 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 12 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 141, poz. 2074 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że do należności skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma zastosowanie przepis art. 24 ust. 4 w brzmieniu nadanym powołaną powyżej nowelą, wchodzącą w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., a przez to uznanie, że nie uległy one przedawnieniu, w przypadku gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowanie znajduje przepis art. 24 ust. 4 w brzmieniu pierwotnym, jako przepis prawa materialnego, czego konsekwencją jest stwierdzenie, iż większa część problematycznej zaległości skarżącej z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne uległa przedawnieniu przed dniem złożenia wniosku o umorzenie rzeczonych należności przez skarżącą, tj. przed 31 stycznia 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy sprowadzało się zatem wyłącznie do oceny zasadności skargi kasacyjnej w zakreślonych przez nią granicach.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu przez ZUS, że do należności skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma zastosowanie przepis art. 24 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (wchodzącą w życie z dniem 1 stycznia 2003 r.), którą ustawodawca wydłużył termin przedawnienia należności do lat 10, a przez to uznanie, że należności te nie uległy przedawnieniu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu pierwotnym nie znajduje zastosowania. Do dnia 1 stycznia 2003 r. w stosunku do żadnej z należności skarżącej nie upłynął pięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r., kiedy to składki skarżącej stały się wymagalne). Nowe regulacje weszły w życie przed przedawnieniem należności skarżącej, a zatem znajduje do nich zastosowanie dziesięcioletni termin przedawnienia.

Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] marca 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 28 u.s.u.s. Wydane na podstawie art. 28 ust. 3 b) u.s.u.s. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określa warunki, w jakich Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, w szczególności wówczas gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a zwłaszcza w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia).

Decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normie uznaniowej, w szczególności w zakresie materialnoprawnych przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ustawa określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast wyjątek od tej regulacji w postaci możliwości umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia "w uzasadnionych przypadkach", to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu dają organowi szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.

Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem dążenia do realizacji tego celu jest art. 107 § 3 k.p.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji.

W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego ZUS stwierdził, że brak jest całkowitej nieściągalności należności. Organ ustalił, że skarżąca utrzymuje się wraz z córkami z renty rodzinnej po zmarłym mężu w kwocie 669,50 zł, zasiłków rodzinnych na dwoje dzieci po 43,00 zł na dziecko oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania po 220,00 zł na jedno dziecko. Wynagrodzenie skarżącej z tytułu umowy o dzieło w zakładzie L. G. w wysokości 607,00 zł odnosiło się do okresu od 9 do 24 lutego 2006 r. Ponadto stwierdzono, że uzyskała ona dodatkowy dochód w postaci nadpłaty podatku dochodowego za rok 2005 w wysokości 915,60 zł. Wobec powyższego organ doszedł do wniosku, że skarżąca nie wykazała, aby jej trudna sytuacja majątkowa miała charakter stały i pogłębiała się - wręcz przeciwnie - Zakład uznał, że wiek skarżącej daje możliwość poprawy sytuacji materialnej. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy obiektywnie trudnej sytuacji życiowej i finansowej zobowiązanej.

Z uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że organ dokonał pobieżnej oceny stanu faktycznego stwierdzając jedynie, że strona nie udowodniła wystarczająco trudnej sytuacji majątkowej mającej charakter stały i pogłębiający się. Tymczasem w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny.

Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności, przyjął, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej materiał dowodowy. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając art. 7 i art. 77 k.p.a., a podając przyczyny, dla których nie zastosował instytucji umorzenia ogólnie powołał się na uznaniowy charakter decyzji. Zdaniem NSA, okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie że w omawianym przypadku decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Zakład nie skonfrontował sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które - jego zdaniem - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez ZUS w zaskarżonej decyzji oraz zbadać czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art. 28 u.s.u.s. i wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne instytucję uznania administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.