Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2917/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 32 ust. 1 art. 29 ust. 1 art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1252
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu suplementu diety oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS") decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. M. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") nakazującą skarżącemu wstrzymanie wprowadzania do obrotu suplementu diety pn. "[...]" do czasu zakończenia przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie wskazanego produktu.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 29 listopada 2018 r. przedsiębiorstwo [...] należące do skarżącego złożyło w Głównym Inspektoracie Sanitarnym powiadomienie o wprowadzeniu do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu pn. "[...]" jako suplementu diety. Zgodnie z informacją zawartą w przedłożonym powiadomieniu zalecana dzienna porcja produktu (1 tabletka) zawiera 22 mg cynku.

Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS") pismem z 4 marca 2019 r. zawiadomił skarżącego o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1252; dalej: "u.b.ż.ż."). Jednocześnie, GIS postanowieniem z tego samego dnia (znak: nr [...]) zobowiązał skarżącego do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej, czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez skarżącego kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementów diety.

W związku z ww. postanowieniem GIS, w dniu [...] czerwca 2019 r PPIS przeprowadził kontrolę sanitarną w zakładzie (przedsiębiorstwie) należącym do skarżącego zgodnie z procedurą PK/BŻ/01 "Urzędowa kontrola żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością". Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...], podpisanym przez skarżącego i nie podważonym w toku postępowania administracyjnego. Podczas kontroli ustalono, ze skarżący nie przedłożył opinii, do sporządzenia której został zobowiązany postanowieniem GIS z [...] marca 2019 r.

3. Po przeprowadzeniu czynności właściwych dla postępowania sanitarnego PPIS decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu suplementu diety pn. "[...]" do czasu zakończenia przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowania wyjaśniającego wszczętego [...] marca 2019 r. (znak: [...]) i prowadzonego na podstawie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59), a także art. 73 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L. 165 z 30.04.2008 r., dalej: "rozporządzenie (WE) nr 882/2004") i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1951, dalej: "rozporządzenie w spr. suplementów diety"), jak również art. 104 § 1 i art. 107 oraz 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Organ pierwszej instancji podzielił wątpliwości GIS co do składu produktu "[...]" i maksymalnych ilości jego spożywania. Co więcej, skarżący został zobowiązany przez GIS do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej co do zakwalifikowania wprowadzonego do obrotu środka spożywczego oraz spełniania przezeń stosownych wymagań. Skarżący nie przedłożył jednak takiej opinii.

Wątpliwości organu wzbudziła tez dawka 22 mg cynku jako zalecana dzienna porcja w przedmiotowym suplemencie diety. Przyjmowane przez inne instytucje lub podmioty specjalistyczne dawki są znacznie niższe. Między innymi zgodnie z opublikowanym w 2007 r. przez Komisję Europejską dokumentem pt "Orientation paper on the setting of maximum and minimum amounts for vitamins and minerals in foodstuffs" (dalej: "Orientation paper (...)") organ powiatowy wyjaśnił, że poziom spożycia (MSL) cynku w suplementach diety powinien wynosić maksymalnie 10-15 mg. Ponadto, według norm żywienia dzienne zalecane spożycie cynku przez osoby dorosłe (tzw. współczynnik RDA) ustalono na poziomie 8-11 mg, przy czym w okresach zwiększonego zapotrzebowania na cynk, np. w czasie ciąży lub laktacji RDA może być zwiększone do 13 mg dziennie.

Organ podkreślił też, że ilości cynku, które zazwyczaj występuję w żywności, nie prowadzą do jego nadmiernego spożycia, jednakże przyjmowanie dużych dawek cynku z suplementów diety może skutkować m.in. obniżeniem odpowiedzi immunologicznej organizmu. Zgodnie z dokumentem pt. "Normy żywienia dla populacji Polski" (M. Jarosz, Instytut Żywności i Żywienia, 2017 r.) przewlekle wysokie spożycie tego pierwiastka może również wywoływać niedobory miedzi i powodować związane z nimi poważne choroby neurologiczne. Nadmiar cynku może być też ważnym czynnikiem przyczyniającym się do rozwoju choroby Alzheimera. W myśl art. 27 ust. 2 u.b.ż.ż. dla zdrowia o życia człowieka bezpieczny będzie tylko maksymalny dopuszczalny poziom zawartości witamin i składników mineralnych oraz innych substancji, jeśli jednocześnie suplementy diety stosuje się zgodnie z informacją zamieszczoną w oznakowaniu.

PPIS przyznał również stronie rację, że przepisy prawa krajowego i prawa unijnego nie określają w sposób jednoznaczny maksymalnych limitów zawartości cynku w suplementach diety. Organ zwrócił jednak uwagę na § 4 rozporządzenia w spr. suplementów diety, w myśl którego poziom witamin i składników mineralnych obecnych w suplementach diety powinien być kształtowany z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w tym przepisie.

Ponadto organ pierwszej instancji przypomniał, że na podstawie art. 9 ust. 2b pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej powołano specjalistyczny Zespół Do Spraw Suplementów Diety. Zespół ten 11 czerwca 2019 r. wydał uchwałę nr 10/2019 w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej maksymalnej dawki cynku w zalecanej dziennej porcji suplementów diety dla osób dorosłych. Dawkę taką ustalono na nie więcej niż 15 mg dziennie.

W przedstawionym stanie rzeczy organ inspekcji sanitarnej zobowiązany był zastosować art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., zgodnie z którym w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż., niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż.

Jednocześnie zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

4. Pismem z 12 września 2019 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji PPIS, w którym na podstawie wniósł o uchylenie tej decyzji w całości art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz o umorzenie postępowania administracyjnego.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:

art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez błędne przyjcie, że objęty decyzją produkt wprowadzony do obrotu przez skarżącego nie spełnia wymagań określonych dla kategorii środków spożywczych, jaką jest suplement diety, w oparciu jedynie o postanowienie GIS zobowiązujące skarżącego do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej: "Urząd RPL") podczas gdy w przedmiotowym postanowieniu GIS brak było ustaleń dot. niespełniania ww. wymagań przez produkt oraz wybranych publikacji, na które powołuje się organ;

§ 4 ust. 1 rozporządzenia w spr. suplementów diety poprzez błędne przyjęcie, że maksymalny poziom cynku w produkcie powinien być określony na podstawie uchwały Zespołu Do Spraw Suplementów Diety nr 10/2019 z dnia 11 czerwca 2019 r., podczas gdy poziom ten powinien być ustalony na podstawie ogólnie akceptowanych danych naukowych, uwzględniających zmienne stopnie wrażliwości różnych grup konsumentów;

art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 882/2004 poprzez odgórne przyjcie, że występują niezgodności w zakresie produktu i tym samym nałożenie decyzji wstrzymującej wprowadzanie produktu do obrotu, podczas gdy, zdaniem skarżącego, niezgodności w zakresie produktu nie zostały stwierdzone ani przez GIS, ani przez PPIS oraz brak wzięcia pod uwagę poprzednich działań skarżącego w zakresie ewentualnych niezgodności;

art. 108 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie błędu formalnego w zakresie wskazania, że decyzja zawiera rygor natychmiastowej wykonalności;

art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej przejawiający się w podjęciu nieproporcjonalnych działań w stosunku do produktu;

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji;

art. 6 k.p.a. poprzez błędną interpretację i zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego i procesowego.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PPIS z [...] sierpnia 2019 r.

[...]WPIS wydał powyższą decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak i art. 73 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., a także art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit a) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 oraz § 4 rozporządzenia w spr. suplementów diety, a także art. 104 § 1 i art. 107 oraz 108 § 1 k.p.a.

Organ drugiej instancji uznał, że PPIS w rozpatrywanej sprawie postąpił słusznie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego.

W przedmiotowym przypadku ustalony stan faktyczny pozwolił stwierdzić, że produkt o nazwie "[...]" znajdował się w obrocie jako suplement diety, a zatem zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż. jest to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.

Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na skład, a mianowicie zawartość cynku w ilości 22 mg w zalecanej dawce dziennej (dla osób dorosłych) przedmiotowego produktu GIS postanowieniem zobowiązał skarżącego do przedłożenia opinii, czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez skarżącego kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementów diety. Opinii takiej skarżący nie przedstawił.

Nałożenie na skarżącego ww. obowiązku przedłożenia opinii naukowej co do kwalifikacji oraz cech przedmiotowego suplementu diety uzasadnione było z uwagi na wskazania zawarte w opublikowanym w 2007 r. przez Komisję Europejską dokumencie cytowanym jako "Orientation paper (...)". Według tego źródła maksymalny poziom dziennego spożycia cynku suplementach diety może wynosić 10-15 mg. Ponadto, według norm żywienia dzienne zalecane spożycie cynku przez osoby dorosłe ustalono na poziomie 8-11 mg, a tylko wyjątkowo w okresach zwiększonego zapotrzebowania na cynk - do 13 mg.

Analogiczne maksymalne wielkości zawartości cynku w dziennych dawkach przedmiotowego suplementu diety wynikały z innych opracowań i rozstrzygnięć.

W szczególności PPIS w prowadzonym postępowaniu wziął pod uwagę uchwałę nr 10/2019 Zespołu Do Spraw Suplementów Diety z 11 czerwca 2019 r. w sprawie wyrażania opinii dotyczącej maksymalnej ilości cynku w zalecanej dziennej porcji w suplementach diety Z uchwały tej wynika, że maksymalna ilość w zalecanej dziennej porcji w suplementach diety powinna pozostawać na poziomie nie wyższym niż 15 mg/dzień. Należy przy tym zauważyć, że opinia ww. Zespołu Do Spraw Suplementów Diety działającego w ramach Rady Sanitarno-Epidemiologicznej, o której mowa w art. 9 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 poz. 59) stanowi dokument pomocny w prowadzonym przez GIS postępowaniu. Powyższa opinia przygotowana została na podstawie licznego piśmiennictwa naukowego zarówno krajowego oraz unijnego, a także opinii naukowych Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (dalej EFSA) dotyczących cynku.

Także w opracowaniu pt. "Normy żywienia dla populacji Polski" (redakcja naukowa M. Jarosz, Warszawa 2017) dzienne zalecane spożycie (RDA) cynku przez osoby dorosłe ustalono na poziomie 8-11 mg, a w okresach zwiększonego zapotrzebowania na ww. składnik maksimum do 13 mg. Środek wprowadzany do obrotu przez skarżącego znacznie przekraczał jednak wskazane poziomy maksymalnej zawartości cynku w dawce dziennej. Dlatego należało podjąć działania przewidziane przez prawo dla organów inspekcji sanitarnej.

Organ odwoławczy przyznał przy tym, że skarżący w odwołaniu powołał się na dokument pt. "Overview on Tolerable Upper Intake Levels as derived by the Scientific Committee on Food (SCF) and the EFSA Panel on Dietetic Products, Nutrition and Allergies (NDA)", wydany w 2017 r. W źródle tym bezpieczny poziomu spożycia cynku u osób dorosłych określa się na 25 mg/dziennie, co oznacza poziom wyższy niż produkt "[...]" wprowadzoany do obrotu przez skarżacego. [...]PWIS nie posiada jednak kompetencji i wystarczającego zaplecza eksperckiego, aby samodzielnie rozstrzygnąć, która z ww. dawek dziennego spożycia cynku jest bezpieczna. W związku z tym PPIS musiał wstrzymać wprowadzanie przedmiotowego suplementu diety do obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS.

Działanie PPIS wyrażało zasadę ostrożności przewidzianą w art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (dalej: "rozporządzenie (WE) nr 178/2002"). Niezbędne było więc wykorzystanie "tymczasowego środka zarządzania ryzykiem koniecznego do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie". Środkiem takim, uregulowanym już bezpośrednio w prawie polskim (prawie krajowym) przewidziane w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. podjęcie przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do chwili zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż.

W rezultacie, [...]PWIS stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zasadnie, w związku z czym nie ma podstaw, żeby uznać argumenty skarżącego za trafne. Przedmiotowa decyzja ma niebudzącą wątpliwości podstawę materialnoprawną, a ponadto została wydana z zachowaniem niezbędnych wymogów formalnoprawnych (art. 107 k.p.a.). Tym samym całe postępowanie należało uznać za zasadne, a kończącą ją decyzje PPIS za zgodną z prawem.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 22 listopada 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji PPIS z [...] sierpnia 2019 r. oraz o umorzenie postępowania. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. poprzez błędne przyjęcie, że objęty decyzją produkt nie spełnia wymagań określonych dla środków spożywczych w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż. polegające na uznaniu przez organ, że istnieje podejrzenie, iż produkt może nie spełniać wymagań prawa żywnościowego, w oparciu jedynie o postanowienie GIS zobowiązujące do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia on wymagania określone dla suplementów diety. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowym postanowieniu GIS brakowało ustaleń dotyczących niespełniania ww. wymagań przez produkt wprowadzany do obrotu przez skarżącego, a poddano jedynie w wątpliwość jego kwalifikację jako suplementu diety;

§ 4 ust. 1 pkt 1) powołanego wcześniej rozporządzenia w spr. suplementów diety poprzez błędne przyjęcie, że maksymalny poziom cynku w produkcie powinien być określony na podstawie uchwały Zespołu Do Spraw Suplementów Diety nr 10/2019 z 11 czerwca 2019 r., podczas gdy poziom ten powinien być ustalony w oparciu o ogólnie akceptowane dane naukowe, uwzględniając zmienne stopnie wrażliwości różnych grup konsumentów;

art. 54 ust. 1 i 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 poprzez przyjęcie założenia przez organ, że w zakresie produktu występują niezgodności, pomimo stanowiska wyrażonego przez GIS jedynie odnośnie wątpliwości, a nie stwierdzenia wystąpienia niezgodności;

art. 22 Konstytucji RP poprzez przypisanie nieproporcjonalnie wielkiej rangi uchwałom Zespołu Do Spraw Suplementów Diety, który stanowi główną przyczynę wstrzymywania suplementów diety w obrocie, przy czym z konstytucyjnej zasady wolności praw wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przejawiający się w podjęciu działań nieproporcjonalnych w stosunku do przedsiębiorcy;

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym stanowiska skarżącego i złożonych przez niego wyjaśnień w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji.

7. Odpowiadając w dniu 16 grudnia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji w obszernym piśmie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy ponownie przedstawił swoje stanowisko, w tym przyczyny utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Sąd oddalił skargę, ponieważ uznał, że rozstrzygnięcie wojewódzkiego organu sanitarnego utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego jest prawidłowe. Jest prawidłowe, ponieważ bo jest zgodne zarówno z przepisami ustaw i kompetencyjnej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i przepisami o bezpieczeństwie żywności, a także z obowiązującymi na terytorium RP rozporządzeniami Parlamentu Europejskiego i Rady. Należy podkreślić, że w tej sprawie mamy do czynienia nie tyle z dyrektywami europejskimi, które wymagałyby implementacji do prawa polskiego lub – patrząc z drugiej strony - harmonizacji prawa polskiego z tymi dyrektywami. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdowały dwa rozporządzenia europejskie: rozporządzenie (WE) nr 178/2002 oraz rozporządzenie (WE) nr 882/04.

Rozporządzenia europejskie obowiązują wprost na terytorium Rzeczypospolitej, a na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. mają pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami uchwalonymi przez Sejm (chyba że dochodzi do sprzeczności z fundamentalnymi zasadami ustrojowymi wyrażonymi w samej Konstytucji, co nie występuje w rozpatrywanej sprawie. ). Ustawy i przepisy wykonawcze mogą natomiast uzupełniać prawo unijne, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady, w takim zakresie, w jakim prawo europejskie nie reguluje szczegółowych kwestii. Warunkiem jednak jest dokonywanie wykładni prawa polskiego (krajowego) w sposób, który w największym stopniu zapewnia zgodność stosowanych norm prawa polskiego z zasadami i wartościami wyrażanymi w aktach prawa unijnego.

10. W kontekście przedstawionego systemu źródeł prawa Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, która była kontrolowana w niniejszej sprawie, a pośrednio także utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], były rozstrzygnięciami prawidłowymi.

Sąd doszedł do takiego wniosku, ponieważ podstawowe normy prawa materialnego obowiązujące w tym zakresie zostały przez organy inspekcji sanitarnej zastosowane prawidłowo.

Podstawowym przepisem jest art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., który przewiduje, jakie środki należy podejmować (środki, czyli czynności urzędowe) w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż., niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie handlowym na terytorium Rzeczypospolitej. Jeśli zostaną stwierdzone takie okoliczności, wówczas właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., tj. zakończenia postępowania nadzorczego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

Działania, które w tej sprawie zostały podjęte, były ściśle zgodne z tym przepisem. Przedsiębiorca – producent lub dystrybutor określonych suplementów diety zgodnie z przepisami dokonał zgłoszenia zamiaru wprowadzenia do obrotu. Po tym zgłoszeniu GIS stwierdził, że nie ma obowiązujących przepisów, które w sposób konkluzywny rozstrzygałyby kwestię, jaki poziom cynku jest dopuszczalny. Dlatego też GIS wezwał producenta-dystrybutora, który ma interes we wprowadzeniu produktu do obrotu, do wykazania (dostarczenia opinii naukowej), że produkt spełnia wymagania europejskiego prawa żywnościowego i polskiego prawa administracyjnego sanitarnego. W rozpatrywanej sprawie wezwano skarżącego, aby przedstawił opinię dotyczącą tylko tego produktu, którego wprowadzenie do obrotu zadeklarował. Produkt, który zawiera określone ilości cynku i w świetle ar. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż. jest suplementem diety. Wskazanego obowiązku skarżący nie wykonał, nie złożył bowiem do organu wymaganej opinii.

W związku z zaniechaniem skarżącego, powiatowy inspektor sanitarny miał obowiązek stwierdzić (to nie jest kompetencja fakultatywna, mieszcząca się w zakresie swobodnego uznania organu), że istnieje podejrzenie, że suplement diety "[...]" nie spełnia wymagań sanitarnych. Wniosek taki wypływał z protokołu (który nie był przez skarżącego kwestionowany), zgodnie z którym przyjęto, że przedmiotowy środek zawiera 22 mg cynku w każdej zalecanej dawce suplementu diety.

Zawartość cynku w przedmiotowym suplemencie diety wzbudziła uzasadnienie podejrzenie organu powiatowego, że przekracza akceptowalne limity wysokości dziennych stawek maksymalnych. Stwierdzono, że w opublikowanym przez Komisję Europejską dokumencie z 2007 r. pt "Orientation paper on the setting of maximum and minimum amounts for vitamins and minerals in foodstuffs" ("Orientation paper (...)") poziom spożycia (MSL) cynku w suplementach diety ustalono na maksymalnie 10-15 mg na dzień. Ponadto, według europejskich norm żywienia dzienne zalecane spożycie cynku przez osoby dorosłe (tzw. współczynnik RDA) ustalono na poziomie 8-11 mg.

Orientation paper (...) nie jest formalnym aktem prawa europejskiego jak rozporządzenie Parlamentu i Rady, ani jak dyrektywa europejska, ale jest urzędowo sformułowanym i stosowanym przez służby sanitarne w krajach członkowskich. standardem technicznym. Jego znaczenie praktyczne polega na tym, że zastosowanie stanowi punkt odniesienia dla regulacyjnego działania organów sanitarnych w krajach członkowskich Unii Europejskiej. Mianowicie, jeśli producent lub dystrybutor chce wprowadzić na rynek określony produkt podlegający nadzorowi organów sanitarnych, to ów producent lub dystrybutor ma obowiązek wykazania, że produkt spełnia wymagania sanitarne. To producent lub dystrybutor ma interes we wprowadzeniu produktu na rynek i on jest zobowiązany wykazać spełnienie wymogów prawnych odnoszących się do przedmiotowego produktu. Postępowanie w tym zakresie zgodnie z art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. prowadzi Główny Inspektor Sanitarny. W ramach takiego postępowania sprawdzającego GIS może: (1) zażądać opinii Zespołu Do Spraw Suplementów Diety działającego w ramach Rady Sanitarno-Epidemiologicznej, o której mowa w art. 9 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bądź (2) zobowiązać podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż., do udokumentowania, że środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 1, w szczególności do przedłożenia opinii podmiotu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4–8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668, z późn. zm.7)), zwanego dalej "jednostką naukową".

W rozpatrywanej sprawie dokładnie takie czynności zostały podjęte. Została uzyskana opinia Zespołu Do Spraw Suplementów Diety i zażądano, aby stosowną opinię przedstawił skarżący. Drugi obowiązek nie został spełniony.

Procedurę sprawdzania zgodności z wymogami sanitarnymi dopełnia art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., który udziela kompetencji właściwemu inspektorowi sanitarnemu do podejmowania decyzji o wstrzymania wprowadzenia do obrotu określonego środka spożywczego, w tym suplementu diety, jeśli pojawi się podejrzenie, że ów środek nie spełnia określonych wymagań sanitarnych. Należy przy tym podkreślić, że wbrew treści punktu I.1 skargi organ sanitarny nie musi wykazywać, że środek spożywczy nie spełnia wymogów sanitarnych. Dowód pozytywny w tym zakresie, spoczywa na producencie lub dystrybutorze. Dla organu wystarcza samo "podejrzenie", tj. uprawdopodobnienie że określone wymogi mogą nie być spełnione.

Taka sytuacja miała też miejsce w rozpatrywanej sprawie. Powiatowy organ sanitarny miał z kilku źródeł wskazanie, że zawartość cynku w dziennej dawce przedmiotowego suplementu diety nie powinna przekraczać wartości 15mg, podczas według informacji skarżącego produkt "[...]" wartość tę ewidentnie przekraczał.

W przedstawionym stanie rzeczy całkowicie bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.

Równie nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia przez organy sanitarne § 4 ust. 1 pkt 1) powołanego wcześniej rozporządzenia w spr. suplementów diety. Zdaniem skarżącego maksymalny poziom cynku w suplemencie diety powinien być ustalony na podstawie ogólnie akceptowanych danych naukowych przy uwzględnieniu zmiennych stopni wrażliwości różnych grup konsumentów, a nie na podstawie uchwały Zespołu Do Spraw Suplementów Diety nr 10/2019 z 11 czerwca 2019 r. Otóż skarżący myli dwa rodzaje postępowań administracyjnych: postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego oraz postępowanie prowadzone przez powiatowego i wojewódzkiego inspektora sanitarnego w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu środka spożywczego. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzje wydane w drugim postępowaniu na podstawie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., a nie czynności GIS podejmowane na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. W niniejszej sprawie nie ma podstawy, aby kontrolować i kwestionować prawidłowość uchwały Zespołu Do Spraw Suplementów Diety, gdyż jest ona tylko jednym z punktów odniesienia dla stwierdzenia, czy występuje podejrzenie niespełnienia przez środek spożywczy wymogów prawa sanitarnego.

Ponadto, wskazany Zespół Do Spraw Suplementów Diety jest eksperckim ciałem doradczym powołanym przez i służącym Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu. Skarżący nie jest zatem uprawniony do kwestionowania metodologicznych podstaw podejmowania uchwał przez ww. Zespół.

Należy też mieć na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie organy sanitarne, zarówno pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, brały pod uwagę inne wiarygodne źródła pozwalające sprawdzić, czy w przypadku przedmiotowego suplementu diety uzasadnione było podejrzenie niespełnienie wymogów sanitarnych. Dlatego sięgnięto po "Orientation paper (...)" przyjęty przez Komisję Europejską. Dokument ten był zresztą przyjmowany w krajach Unii Europejskiej jako zbiór standardów ustalonych przez zespoły eksperckie dla badania dopuszczalności zawartości określonych substancji w środkach żywności, w tym w suplementach diety. Wykorzystanie takiego źródła informacji należy uznać za w pełni uzasadnione między innymi z tego względu, że materia bezpieczeństwa żywności i żywienia, co obejmuje ściśle określone wymogi, jakie powinny spełniać środki żywności, jest uregulowana aktami prawa Unii Europejskiej, tj. między innymi powołanymi wyżej rozporządzeniami Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 oraz nr 882/2004.

Organ pierwszej instancji nie ograniczył się do ww. "Orientation Paper...", ale wykorzystał również inne źródła pozwalające ocenić dopuszczalność występowania w przedmiotowym suplemencie diety cynku jako substancji nieobojętnej. W szczególności PPIS wykorzystał uchwałę nr 10/2019 przyjętą przez Zespół Do Spraw suplementów diety z 11 czerwca 2019 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej maksymalnej dawki cynku w zalecanej dziennej porcji w suplementach diety. Uchwała ta odwoływała się do różnych źródeł, zarówno o charakterze urzędowym, jak i eksperckim. Niemal wszystkie te źródła wskazywały, że dla osób dorosłych dzienne zalecane spożycie cynku (RDA) powinno mieścić się w przedziale od 8 do 15 mg. W uchwale wskazano, że maksymalne poziomy dla cynku określone przez amerykański Institute of Medicine IOM mogą wynosić 40 mg/dzień dla osób dorosłych i są znacznie wyższe niż przyjmowane przez European Food Safety Authority. Wskazany Zespół Do Spraw Suplementów Diety, po skonfrontowaniu ww. wskaźnika z ustaleniami innych instytucji i zespołów eksperckich, uznał jednak, że taka zawartość cynku w suplemencie diety wiąże się ze zbyt wysokim ryzykiem wywołania negatywnych konsekwencji zdrowotnych opisanych w uchwale nr 10/2019.

Z uwagi na metodologiczną precyzję ustaleń przyjętych w uchwale nr 10/2019, a także ekspercki charakter Zespołu Do Spraw Suplementów Diety organ drugiej instancji uznał prawidłowość wykorzystania ustalonych w uchwale wskaźników zawartości cynku w suplementach diety, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy sanitarne. Sąd podziela w pełni to stanowisko i tym samym uznaje zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie suplementów diety za całkowicie nieuzasadniony.

Dla porządku należy dodać, że zdaniem Sądu uzasadnione było wykorzystanie w toczącym się postępowaniu administracyjnym wskaźników zawartości cynku w suplementach diety określonych w opracowaniu pt.: "Normy żywienia dla populacji Polski", redakcja naukowa M. Jarosz, wyd. Instytut Żywności i Żywienia, Warszawa 2017. Odnosząc się do cynku powołane opracowanie wyraźnie wskazuje dopuszczalną zawartość tego składnika mineralnego w żywności na poziomie 8-11 mg w dawce dziennej dla dorosłych kobiet i mężczyzn (patrz: Tabela nr 2, str. 213 oraz uzasadnienie, str. 214-216).

11. Niezależnie od prawidłowości ustalenia norm zawartości składników mineralnych w suplementach diety, w opinii Sądu organy administracji właściwe w sprawie prawidłowo zastosowały również przepisy prawa materialnego zawarte w prawie europejskim. Dotyczy to w szczególności rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. należy przy tym podkreślić, że zdaniem Sądu całkowicie nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia w decyzji organu odwoławczego art. 54 ust. 1 i 2 lit. a ww. rozporządzenia (WE) nr 882/2204. Skarżący interpretuje powołanie tego przepisu przez organ odwoławczy jako błędne, gdyż przepis ten mówi o niezgodnościach z europejskim prawem żywnościowym podczas gdy organy sanitarne uzasadniły wstrzymanie wprowadzenia do obrotu przedmiotowego suplementu diety powołując się jedynie na wątpliwości w tym zakresie, a nie na niezgodności. Dla skarżącego szczególnie problematyczny jest art. 54 ust. 2 lit. a, według którego krajowe organy sanitarne w przypadku stwierdzenia niezgodności działań producentów lub dystrybutorów żywności ze standardami europejskiego prawa żywnościowego mogą podjąć określone działania zaradcze. W szczególności dopuszczalne jest "nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym...".

W opinii Sądu wykładnia wskazanego art. 54 ust. 1 i 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 882/2004 jest błędna zarówno w kontekście języka przepisów prawa, jak i systemu europejskiego prawa żywnościowego. Po pierwsze, użyte w tym przepisie słowo "niezgodności" stanowi odpowiednik angielskiego wyrażenia "non-compliance", co oznacza niespełnienie przez określony produkt lub działanie przewidzianych przez prawo warunków dopuszczenia do obrotu. Prawidłowa wykładnia powołanego art. 54 prowadzi do wniosku, że działanie polskich organów sanitarnych polegające na zastosowaniu art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. jest zdaniem Sądu w pełni zgodne z prawem europejskim. Jeśli bowiem przepis polskiej ustawy przewiduje "podejrzenie, że środek spożywczy... niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie...", to taki stan z pewnością należy uznać za przypadek niezgodności (non-compliance) z prawem żywnościowym.

Nietrafność wykładni przepisów rozporządzenia (WE) nr 882/2004 bierze się również z pominięcia kontekstu systemowego, w jakim występuje interpretowany art. 54. Należy bowiem pamiętać, że rozporządzenie (WE) nr 882/2004 zostało wydane jako rozwinięcie i uszczegółowienie rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 należy w związku z tym interpretować w kontekście wskazanego rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Wynika to m.in. z punktu (2) preambuły późniejszego aktu. Dlatego też art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, określający działania krajowych organów sanitarnych w przypadku niezgodności z europejskim prawem żywnościowym, należy interpretować w kontekście art. 7 (Zasada ostrożności) rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Dyrektywą prawa unijnego jest więc zapewnienie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa żywności i żywienia, w tym także ochrony konsumentów, poprzez podjęcie środków tymczasowych, aby ograniczyć lub powstrzymać "zaistnienie skutków szkodliwych dla zdrowia". W taki sposób, zdaniem Sądu, należy interpretować działania PPIS polegające na wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego (suplementu diety) do obrotu na podstawie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Z tych też powodów działania organów sanitarnych właściwych w sprawie Sąd uznał za całkowicie zgodne z prawem krajowym oraz prawem europejskim, a zarzuty skargi w tym zakresie za nietrafne.

12. Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie również art. 22 Konstytucji RP poprzez przypisanie nieproporcjonalnie wielkiej rangi uchwałom Zespołu Do Spraw Suplementów Diety, który stanowi główną przyczynę wstrzymywania suplementów diety w obrocie, przy czym z konstytucyjnej zasady wolności praw wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło w żadnym momencie do naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej zarówno w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., jak i w powołanym wyżej art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Zasada proporcjonalności przewiduje bowiem, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, dodajmy: wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji), mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej.

W rozpatrywanej sprawie należy wziąć pod uwagę kilka istotnych okoliczności. Po pierwsze, działanie organów sanitarnych skutkowało nakazem tymczasowego wstrzymania wprowadzania do obrotu określonego suplementu diety, a nie całkowitym zakazem obrotu takim środkiem. W tym drugim przypadku działanie administracji można byłoby uznać za nieproporcjonalne. Co więcej, wstrzymanie działań handlowych skarżącego zostało wyraźnie ograniczone czasowo, ponieważ nakaz takiego działania obowiązuje skarżącego do czasu zakończenia przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowania wyjaśniającego wszczętego [...] marca 2019 r. (znak: [...]) i prowadzonego na podstawie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. W rozpatrywanej sprawie nie mamy zatem do czynienia z bezterminowym działaniem organów administracji, ani całkowitym zakazem prowadzenia przez skarżącego jego profesjonalnej działalności.

Po drugie, działanie organów sanitarnych w sprawie spełnia również drugi warunek zgodności z zasadą proporcjonalności, a mianowicie ma za podstawę przepis ustawy – art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Działanie organów władzy nie jest zatem ani arbitralne, ani dyskrecjonalne.

Po trzecie, obowiązki wynikające z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zostały podjęte w celu ochrony wartości wyraźnie wskazanej w art. 31 ust. 2 Konstytucji, a mianowicie zdrowia osób sięgających po żywność wprowadzoną do obrotu. Należy przy tym pamiętać, że ochrona zdrowia jest wartością, która może wchodzić w kolizję z innymi konstytucyjnymi wartościami chronionymi, np. wolnością działalności gospodarczej. W takich przypadkach na dwóch etapach funkcjonowania prawa dokonuje się proces ważenia kolidujących ze sobą wartości. Po raz pierwszy czyni to prawodawca, zarówno krajowy (ustawodawca), jak i europejski, który uznał, że zdrowie obywateli, zwłaszcza konsumentów musi być chronione nawet gdyby skutkowało to ograniczeniem działalności gospodarczej takich podmiotów, jak producenci lub dystrybutorzy żywności. Po raz drugi proces ważenia wartości konstytucyjnych dokonuje się na etapie stosowania prawa, kiedy organu administracji sanitarnej decydują o produktach, których dotyczy wstrzymanie wprowadzenia do obrotu o warunkach i ograniczeniach czasowych takiego obowiązku itp. Taki proces ważenia wartości przez organ administracji zwykle wiąże się z koniecznością przyznania pierwszeństwa jednej z wartości, a odmówienia stronie postępowania prawa do pełnej realizacji innej wartości. Jest to wszakże sytuacja nieuchronnego wyboru aksjologicznego (patrz: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt 1691/19).

W świetle przedstawionych zasad Sąd uznał, że działania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w pełni respektowały konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za całkowicie bezzasadne.

13. Niezasadne są również zarzuty procesowe skargi. W istocie stawiając je, strona próbuje kwestionować jedynie ocenę zebranego przez organ materiału dowodowego, w szczególności stanowiska instytucji i autorytetów naukowych w kwestii dopuszczalnej zawartości cynku w suplementach diety. Zdaniem Sądu nie ma wszakże podstaw do twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie zostały pominięte jakieś okoliczności faktyczne, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. materiał zgromadzony w aktach należy uznać za obszerny i wyczerpujący, a rozumowanie organów w związku z zebranymi dowodami za przekonujące.

Sąd nie podzielił również przekonania skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia zasady umacniania zaufania obywatela do władzy publicznej, zarówno przez ukształtowanie treści podejmowanych decyzji, jak i zapewnienie skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd nie stwierdził okoliczności, które potwierdzałyby zarzuty skarżącego. Należy przy tym podkreślić, że zgodne z prawem stosowanie wymagających przepisów prawa nie może być uznane za podważanie zaufania obywatela do państwa. Zaufanie to jest chronione zawsze tam, gdzie strony mają podstawę przewidywać, jakie będą ich wzajemne zachowania. W takim kontekście Sąd nie dopatrzył się naruszenia wspomnianej zasady przez organy sanitarne. Jeśli bowiem GIS nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia opinii naukowej co do dopuszczalności zawartości określonej ilości cynku w suplemencie diety, a skarżący obowiązku tego nie wykonał, to trudno twierdzić, że skarżący miał podstawę, aby utracić zaufanie do organów sanitarnych, które prowadziły postępowanie.

14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu sanitarnego, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.