Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 2/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 57 poz 602
law: Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej - tekst jednolity.
Teza: W toku postępowania o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, organy samorządu zawodowego pielęgniarek, przy ustalaniu przesłanki posiadania dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej wydanego przez szkołę wyższą posiadającą akredytację, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm.), nie mogą badać czy szkoła ta spełniała wymagane standardy kształcenia.

TEZY

W toku postępowania o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, organy samorządu zawodowego pielęgniarek, przy ustalaniu przesłanki posiadania dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej wydanego przez szkołę wyższą posiadającą akredytację, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm.), nie mogą badać czy szkoła ta spełniała wymagane standardy kształcenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Wojciech Chróścielewski (sprawozdawca) Andrzej Gliniecki Roman Hauser (współsprawozdawca) Jan Kacprzak Jolanta Rajewska Małgorzata Stahl Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1353/06 w sprawie ze skargi E. C. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r. zagadnienia prawego budzącego poważne wątpliwości: "czy w toku postępowania o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, organy samorządu zawodowego pielęgniarek mogą oceniać, czy dyplom ukończenia polskiej wyższej szkoły pielęgniarskiej posiadającej akredytację jest dyplomem, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm.), jeżeli szkoła nie spełniała wymaganych standardów kształcenia?" podjął następującą uchwałę: W toku postępowania o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, organy samorządu zawodowego pielęgniarek, przy ustalaniu przesłanki posiadania dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej wydanego przez szkołę wyższą posiadającą akredytację, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm.), nie mogą badać czy szkoła ta spełniała wymagane standardy kształcenia.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), postanowieniem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1208/07 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "czy w toku postępowania o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, organy samorządu zawodowego pielęgniarek mogą oceniać, czy dyplom ukończenia polskiej wyższej szkoły pielęgniarskiej posiadającej akredytację jest dyplomem, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2001 r. nr 57, poz. 602 ze zm.), jeżeli szkoła nie spełniała wymaganych standardów kształcenia".

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1353/06 , którym uchylono zaskarżoną przez E. C. uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Katowicach w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą nr [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Katowicach z dnia [...] marca 2006 r. odmówiono stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki E. C.. Odmowę uzasadniono tym, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki koniecznej do uzyskania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, o której mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej, tj. nie posiada dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej, prowadzącej kształcenie w oparciu o obowiązujące standardy nauczania określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. nr 116, poz. 1004 ze zm.), które obowiązywało do 30 września 2007 r. W załączniku nr 48 do rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w dacie ukończenia przez wnioskodawczynię studiów - wskazano bowiem, że studia magisterskie na kierunku pielęgniarstwo trwają nie mniej niż 5 lat (10 semestrów), z łączną liczbą godzin zajęć dydaktycznych 6.100, z których 2.940 godzin powinno być przeznaczone na kształcenie praktyczne (zajęcia praktyczne i praktyki zawodowe), tymczasem z przedstawionego przez wnioskodawczynię suplementu do dyplomu z dnia [...] stycznia 2006 r. ukończenia jednolitych studiów magisterskich prowadzonych na Śląskiej Akademii Medycznej w Katowicach wynikało, że te wymagania godzinowe nie zostały w trakcie prowadzonego kształcenia zachowane. Po rozpoznaniu odwołania Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Katowicach. Organ II instancji wskazał, iż studia ukończone przez E. C. były niezgodne ze standardami nauczania obowiązującymi nie tylko w dniu ukończenia przez nią studiów, ale także w dniu ich rozpoczęcia. W dniu rozpoczęcia tych studiów obowiązywały standardy nauczania określone w uchwale Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego, które przewidywały 5-letnie studia obejmujące 3.500 godzin kształcenia, plus 1120 godzin praktyki, a w dniu ukończenia studiów obowiązywały standardy określone w powołanym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r., które przewidywały studia 5-letnie oraz 6.100 godzin. E. C. ukończyła natomiast studia, które trwały 4 lata i obejmowały 2.323 godziny. Zdaniem organu odwoławczego oznaczało to, że studia odbyte przez stronę nie spełniają standardów kształcenia określonych w obowiązujących przepisach i nie mogą być podstawą do przyznania prawa wykonywania zawodu.

E. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, zarzucając jej naruszenie art. 37 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Wskazała, iż ma 24-letni staż pracy jako położna, a obecnie pracuje w Instytucie Onkologii w Gliwicach i wykonuje czynności pielęgniarskie. Ukończyła wyższą uczelnię i uzyskała tytuł magistra pielęgniarstwa co, jej zdaniem, jest równoznaczne z prawem wykonywania tego zawodu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż organy samorządu zobowiązane są do sprawowania nadzoru i pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu pielęgniarki, co oznacza, że organ ma prawo ustalić, czy dyplom szkoły wyższej może być uznany za dyplom szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wniesioną skargę stwierdził, że zawód pielęgniarki i położnej może wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położnych. Art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, stanowiący materialnoprawną podstawę uchwał organów obu instancji odmawiających stronie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, określa warunki, jakie musi spełniać osoba, aby uzyskać prawo wykonywania zawodu pielęgniarki. Spełnienie tych warunków jest równoznaczne z uzyskaniem prawa wykonywania zawodu. Zawód pielęgniarki może zaś wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położonych. Taka konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 1 i 2 ustawy oznacza, iż osobie, która spełni wszystkie wymogi określone w ust. 2, w związku z czym uzyska prawo wykonywania zawodu, nie można odmówić stwierdzenia posiadania tego prawa. Uchwała w tym przedmiocie ma więc wyłącznie charakter deklaratoryjny potwierdzający prawo wykonywania zawodu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stanowisko organów samorządu zawodowego kwestionujące dyplom ukończenia wyższej uczelni nie znajduje umocowania w obowiązujących w tym przedmiocie przepisach. Z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wprost wynika, iż pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej, którą w rozumieniu ustawy jest m.in. wyższa szkoła prowadząca kształcenie w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono ponadto, że żaden przepis prawa nie upoważnia samorządu zawodowego do kwestionowania dyplomu wyższej uczelni, powołanej zgodnie z obowiązującymi przepisami i posiadającej uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych. Stosownie do art. 8a powołanej wyżej ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej to Krajowa Rada Akredytacyjna Szkolnictwa Medycznego składająca się w połowie z kandydatów przedstawionych przez samorząd pielęgniarek i położnych oraz innych stowarzyszeń zawodowych ma za zadanie m.in. ocenę spełniania przez szkołę standardów kształcenia. W przypadku stwierdzenia braku spełnienia standardów nauczania przez konkretną uczelnię Rada może wystąpić do ministra właściwego do spraw zdrowia z wnioskiem o cofnięcie akredytacji. Tą drogą samorząd pielęgniarek i położonych może wywierać wpływ na uczelnie wyższe w celu zmiany standardów nauczania. Jednakże nawet ewentualne cofnięcie akredytacji danej uczelni nie ma wpływu na wydane uprzednio dyplomy ukończenia studiów na tej uczelni. Przedstawiony przez skarżącą dyplom ukończenia jednolitych studiów magisterskich na Śląskiej Akademii Medycznej i uzyskanie tytułu magistra pielęgniarstwa oznacza, iż spełniła ona wymóg określony w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, a więc brak było podstaw do podjęcia uchwały o odmowie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, tym bardziej że Śląska Akademia Medyczna decyzją Ministra Zdrowia nr 3/2004 z dnia 4 maja 2004 r. otrzymała akredytację dla kierunku kształcenia: pielęgniarstwo. Oznacza to, że uczelnia spełniła standardy kształcenia, w tym wymogi programowe określone odrębnymi przepisami (art. 8a ust. 6 pkt 1-3 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej).

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szkołą pielęgniarską jest każda szkoła wyższa prowadząca kształcenie w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających bez względu na zakres przedmiotowy nauczania w zawodzie pielęgniarki oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okręgowa rada pielęgniarek i położnych i Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych nie są upoważnione do badania, czy dyplom wyższej uczelni potwierdza uzyskanie kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zawodu pielęgniarki. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrażone w pytaniu wątpliwości składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną mają uzasadnienie w rozbieżności orzecznictwa sądowoadministracyjnego w podobnych sprawach. W wyroku z dnia 26 sierpnia 2008 r., II OSK 962/08 i w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r., II OSK 231/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wyroków WSA w Warszawie uchylających uchwały Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki z powodu niespełnienia przez uczelnie wymaganych standardów nauczania. NSA podzielił tym samym stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie o braku kompetencji organów samorządu zawodowego do kwestionowania dyplomu wyższej uczelni (takie samo stanowisko zajął WSA w Warszawie w sprawach VII SA/Wa 1367/06,,VII SA/WA 1387/06,VII SA/Wa 1353/06). Jednak w wyroku z dnia 3 października 2008 r., II OSK 1059/07 NSA zajął odmienne stanowisko i uchylił wyrok Sądu I instancji, wskazując m.in. na potrzebę zbadania regulacji unijnych oraz uwzględnienia szczególnego statusu zawodowego pielęgniarek.

Uzasadnienia wyroków oddalających skargi kasacyjne Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych potwierdzają prawidłowość wykładni dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w zasadzie koncentrują się na tezie, iż kontrola prawidłowości toku kształcenia pielęgniarek w szkole pielęgniarskiej nie należy do właściwości organów korporacji zawodowej pielęgniarek i położnych. Zdaniem NSA (tak w sprawie II OSK 962/07) samorząd zawodowy jest wprawdzie zainteresowany tym by do zawodu wchodziły osoby odpowiednio przygotowane do jego wykonywania poprzez właściwe kształcenie, ale jego kompetencje w tym zakresie ograniczają się do występowania do organów właściwych w systemie organów szkolnictwa i tym samym niedopuszczalne są orzeczenia, odmawiające stwierdzenia uprawnień zawodowych, na podstawie oceny samorządu odnoszącej się do toku kształcenia /liczby godzin na konkretnym kierunku studiów/. W drugim z powołanych wyroków NSA uznano , że żaden przepis prawa nie upoważnia samorządu zawodowego do kwestionowania dyplomu wyższej uczelni, powołanej zgodnie z przepisami i posiadającej uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych potwierdzone uzyskaniem akredytacji. Taka kompetencja nie może być dorozumiana i nie wynika z "pieczy" do jakiej sprawowania powołane są samorządy zawodowe w myśl art. 17 Konstytucji RP. Zastrzeżenia organów samorządu co do zakresu kształcenia nie mogą prowadzić do podważania uzyskanego przez daną osobę dyplomu szkoły wyższej. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie (VII SA/Wa 1387/06) sformułowano tezę, iż "Brak jest podstawy prawnej do stawiania kandydatom ubiegającym się o prawo wykonywania zawodu pielęgniarki lub położnej innych wymagań aniżeli określone zostały w ustawie o zawodach pielęgniarki i położnej, która nie przewiduje w ogóle sytuacji poddawania w wątpliwość kwalifikacji wykazanych odpowiednimi dyplomami wyższych uczelni. Wprowadzenie przez samorząd zawodowy nowych wymogów dotyczących standardów nauczania w wyższej uczelni, którą ukończył kandydat, musi prowadzić do dowolności, na którą nie może być miejsca w kwestii przyznawanych uprawnień zawodowych". Teza ta, zdaniem składu NSA przedstawiającego zagadnienie prawne, wydaje się jednak, wątpliwa w świetle całokształtu regulacji prawnej, w tym kompetencji samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych oraz sytuacji faktycznych, wynikających z treści suplementów do dyplomów wyższych uczelni.

Z wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 3 października 2008 r., II OSK 1059/07 wynika teza odmienna, choć w dotychczasowym orzecznictwie sądowym odosobniona. Przemawiają za nią także inne jeszcze argumenty. W powołanym wyroku NSA dokonał interpretacji art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej odnosząc się do użytego tam pojęcia "szkoła pielęgniarska" i uznał, że szkołą taką będzie tylko taka szkoła, która prowadzi kształcenie w tym zakresie zgodnie z przepisami prawa. Szkoła wyższa prowadząca kształcenie w zawodzie pielęgniarki w formie wyższych studiów zawodowych, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy o zawodzie pielęgniarki i położnej, aby być "szkołą pielęgniarską " w rozumieniu tej ustawy, musi jednocześnie spełniać wymogi określone w ust. 4 art. 7 i w art. 8c ust. 1 ustawy. Nie rozwiązuje to jednak wszystkich wątpliwości.

Obowiązek uzyskania akredytacji, o którym mowa w art. 8c ust. 1 ustawy, od stycznia 2002 r. dotyczy również szkoły wyższej prowadzącej kształcenie w zawodzie pielęgniarki, w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających. Standardy kształcenia wynikały kolejno z:

- uchwały Nr 76/2000 Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie określenia minimalnych wymagań programowych dla studiów magisterskich na kierunku "pielęgniarstwo" oraz studiów licencjackich na kierunku "pielęgniarstwo", a także dla studiów inżynierskich na kierunku "elektronika i telekomunikacja"(Dz. Urz. MEN Nr 3, poz. 17),

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie standardów kształcenia pielęgniarek i położnych w szkołach wyższych i wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 499),

- rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. Nr 116, poz. 1004 ze zm.), a w szczególności z załącznika Nr 48 do tego rozporządzenia.

Poza tym aktem podstawowym regulującym sprawy szkół wyższych do dnia 31 sierpnia 2005 r. była ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), a od 1 września 2005 r. ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz.1365 ze zm.).

W rozpoznawanych sprawach stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany. Ukończone przez skarżące programy studiów (co potwierdzają suplementy do dyplomów, wskazujące na wymiar godzin i rodzaje zajęć) nie spełniały ani w czasie studiów ani w dacie ich ukończenia minimalnych standardów wynikających z powoływanych przepisów, a przeciwnie, odbiegały od nich w istotnym stopniu.

Jak wskazano w omawianym wyroku z dnia 3 października 2008 r., NSA uznał, że nie jest problemem kwestia, na której poprzednio skupiały się sądy, czy okręgowa rada pielęgniarek i położnych ma prawo, kompetencję, do oceny standardów kształcenia, czy też kwestionowania dyplomu ukończenia wyższej uczelni, lecz to, czy dyplom każdej szkoły prowadzącej kształcenie w zawodzie pielęgniarki wymienionej w art. 7 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy jest dyplomem ukończenia "polskiej szkoły pielęgniarskiej" w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Sąd zwrócił przy tym uwagę na to, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. Nr 41, poz.178 ze zm.) do uchwały okręgowej rady pielęgniarek i położnych w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, stosuje się przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji administracyjnych. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 17 czerwca 1992 r. w sprawie trybu postępowania dotyczącego stwierdzania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i zawodu położnej oraz sposobu prowadzenia rejestru pielęgniarek i rejestru położnych (Dz.U. nr 52, poz.248 ze zm.) postępowanie w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu wszczyna się na pisemny wniosek osoby zainteresowanej. Skoro w sprawach tych stosuje się przepisy k.p.a., odnoszące się do decyzji administracyjnych, to tym samym dokumenty, jakie należy załączyć do wniosku zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w tym dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej, jako dokument stwierdzający posiadanie wymaganych kwalifikacji zawodowych, podlegają swobodnej ocenie dowodów przez organ prowadzący postępowanie. NSA wyraźnie podkreślił przy tym, że nie jest to ocena dyplomu jako świadectwa ukończenia określonej szkoły (jak przyjmowały sądy we wcześniej powołanych sprawach), lecz ocena, czy dana szkoła, która wydała ten dyplom jest "szkołą pielęgniarską" w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej w związku z art. 11 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Z żadnych przepisów nie wynika jaki jest prawny charakter akredytacji i kiedy wynikające z niej standardy muszą być spełnione aby można było uznać, że określona szkoła, wydając dyplom, w istocie akredytację posiadała. W świetle postanowień ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej obowiązek posiadania przez szkołę wyższą akredytacji jest bezsporny. Przekonująca wydaje się jednak wykładnia, iż samo uzyskanie przez szkołę wyższą akredytacji, niezależnie od tego kiedy to nastąpiło, nie świadczy jeszcze, iż uzyskany dyplom jest dyplomem szkoły spełniającej ten wymóg. Akredytacja - co do zasady - może oddziaływać na przyszłość, w stosunku do studentów którzy zostaną przyjęci na uczelnię po dacie uzyskania akredytacji. Natomiast studenci, którzy rozpoczęli studia wcześniej w danej szkole, przed uzyskaniem akredytacji, powinni ją kończyć według programu zgodnego ze standardami kształcenia potwierdzonymi akredytacją, jeżeli chcą otrzymać dyplom szkoły, która posiada akredytację. Trudno zatem uznać za prawidłową wykładnię, iż uzyskanie przez szkołę akredytacji działa wstecz, obejmując wcześniejsze roczniki studentów, których program kształcenia nie spełniał określonych akredytacją wymaganych standardów. W konsekwencji przyjęte w wyroku NSA z dnia 3 października 2008 r. rozumienie akredytacji jako decyzji potwierdzającej określone standardy kształcenia dla danego kierunku studiów, odnoszącej się do całego cyklu kształcenia od pierwszego do ostatniego roku a nie decyzji, która odnosi się tylko do tego rocznika i następnych, kiedy szkole przyznano akredytację, wydaje się uzasadnione. Tym samym odmienna wykładnia, prowadząca do uznawania standardów kształcenia w danej szkole za spełniające wymogi wynikające z akredytacji tylko z uwagi na formalne jej przyznanie w dacie bezpośrednio poprzedzającej ukończenie studiów (nieskutkujące dostosowaniem zakresu kształcenia do tych wymogów), a nie w odniesieniu do całego cyklu kształcenia, jako prowadząca do legalizacji standardów kształcenia niezgodnych z przepisami prawa, musi budzić uzasadnione wątpliwości.

Ustalenie jakie szkoły są w rozumieniu ustawy szkołami pielęgniarskimi przesądza zatem automatycznie, w myśl tej wykładni, o tym, czy dyplom ukończenia określonej szkoły jest dokumentem, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, który uprawnia do wystąpienia do okręgowej rady pielęgniarek i położnych z wnioskiem o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu (tym samym wykładnia art. 7 ust. 1 i 2 przesądza o rozumieniu art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy), a innymi słowy, stwierdzanie prawa wykonywania zawodu bądź odmowa takiego stwierdzenia nie jest oceną standardów kształcenia w uczelni, która dyplom wydała ani podważaniem uprawnień z tego tytułu ale oceną, czy dany dyplom został wydany przez szkołę, która, w świetle przepisów ustawy może być uważana za szkołę pielęgniarską.

W omawianym wyroku NSA podkreślił, że ani przepisy ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, ani też przepisy ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, nie zawierają żadnych ograniczeń dla organów samorządowych co do ich uprawnień, czy też rozstrzygnięć w postępowaniu o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu. Kompetencje organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych w zakresie stwierdzania prawa wykonywania zawodu, znajdują swoje uzasadnienie także w zadaniach organów tych samorządów, określonych w art. 4 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych. Z poglądem, iż nie można odmówić stwierdzenia prawa wykonywania zawodu osobie, która spełniła wszystkie określone w art. 11 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wymogi, skład orzekający się zgodził, podnosząc jednak, że ocena czy te wymogi rzeczywiście zostały spełnione należy do właściwej okręgowej rady. NSA polemizował także z poglądem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż uchwała w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki ma "wyłącznie charakter deklaratoryjny potwierdzający prawo wykonywania zawodu", uznając go za bardzo dyskusyjny, skoro sam dyplom nie daje określonych uprawnień zawodowych.

W rozpoznawanej sprawie skarżącej E. C. w suplemencie do dyplomu w pkt V "Informacje o uprawnieniach posiadacza dyplomu" w ppkt 1 wpisano: "Dostęp do dalszych studiów: uzyskany tytuł uprawnia do podjęcia studiów podyplomowych oraz do ubiegania się o stopień naukowy doktora zgodnie z obowiązującymi przepisami", a w ppkt 2. "Posiadane kwalifikacje oraz uprawnienia zawodowe (o ile to możliwe)". Taka sytuacja potwierdzałaby prawidłowość wykładni, jaka została przyjęta w wyroku NSA z dnia 3 października 2008 r. oraz może także świadczyć o tym, że szkoła wyższa, która dyplom wydała zdaje sobie sprawę z faktu niespełnienia minimalnych standardów nauczania, określonych przepisami prawa i dopuszcza sytuację, że zainteresowana osoba mimo uzyskania stopnia zawodowego magistra pielęgniarstwa nie będzie posiadała uprawnień do wykonywania zawodu pielęgniarki.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, za wykonywanie zawodu uważa się również: nauczanie zawodu pielęgniarki, prowadzenie prac naukowo-badawczych w dziedzinie pielęgniarstwa, kierowanie pracą zawodową pielęgniarek i położnych – kwalifikacji w tym zakresie, wynikających z dyplomu, organy samorządowe nie kwestionują. W konsekwencji NSA w wyroku z dnia 3 października 2008 r. przyjął, iż wymóg stwierdzania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki (art. 11 ust. 1) dotyczy głównie wykonywania zawodu pielęgniarki w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Kwestia ta jest jednak wątpliwa, bo w takiej sytuacji stwierdzanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki byłoby zawężane do tego zakresu, a taka możliwość jednoznacznie z przepisów ustawy nie wynika, bo za wykonywanie zawodu uważa się również uprawnienia, określone w art. 4 ust. 3 ustawy. Być może mamy w tym przypadku do czynienia z luką prawną, bo polska regulacja nie uwzględnia statusu "pielęgniarki odpowiedzialnej za opiekę ogólną", którym to terminem posługuje się powołana dalej dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych.

Za przedstawioną wykładnią przemawiają jednak inne jeszcze argumenty. W myśl art. 17 ust. 1 Konstytucji RP "w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Stwierdzanie prawa wykonywania zawodu (szerzej dopuszczanie do wykonywania zawodu) stanowi jedną z funkcji administracji publicznej powierzaną ustawowo przez państwo samorządom zawodowym na różnych zasadach. W przypadku samorządu pielęgniarek i położnych wykonywanie tych funkcji powierzono im na zasadzie wyłączności. Ustawodawca nie przewidział współuczestniczenia innych organów państwowych w wykonywaniu omawianej funkcji przez samorząd pielęgniarek i położnych. Piecza, o jakiej mowa w powołanym przepisie Konstytucji, nie jest pojęciem prawnie zdefiniowanym. W literaturze pojęcie to jest wiązane właśnie z funkcjami administracji publicznej, zewnętrznymi (choć nie tylko) i władczymi, które - gdyby określonego samorządu nie utworzono - wykonywałyby organy państwowe. Jeśliby przyjąć, jak przyjęły sądy w wyrokach uchylających odmowne decyzje organów samorządu, że mimo sprawowania konstytucyjnie i ustawowo mu powierzonej (i to na zasadzie wyłączności w tym zakresie) pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów pielęgniarki i położnej, samorząd pielęgniarek i położnych nie ma prawa oceniać czy ukończona szkoła jest "polską szkoła pielęgniarską w rozumieniu ustawy", to uzasadniona staje się także wątpliwość, czy tak wąskie rozumienie tej pieczy nie narusza powołanego przepisu Konstytucji i założonej przezeń ochrony interesu publicznego.

Charakter funkcji stwierdzania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej podkreśla nie tylko obowiązek jej wykonywania, ale także wymóg wykonywania jej "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony", a także, już na gruncie przepisów powołanego rozporządzenia, prowadzenie postępowania w tych sprawach w oparciu o przepisy k.p.a. Ponadto organom samorządu pielęgniarek i położnych wprost przyznano uprawnienia do oceny, czy dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe są prawidłowe w odniesieniu do pielęgniarek i położnych będących obywatelami państwa członkowskiego Unii Europejskiej (art. 11a – 11h, a w szczególności m.in. art. 11g ust. 1b i art. 12 ust. 2c ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej). Pozbawianie ich zatem podobnego prawa, mimo sprawowanej pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, w stosunku do pielęgniarek i położnych będących obywatelami polskimi, prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania ich kompetencji, określonych generalnie.

Z podnoszonym wyżej problemem akredytacji wiąże się bezpośrednio, mająca obecnie ogromne znaczenie, kwestia wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej. Wydaje się, że i tę kwestię należy uwzględniać dokonując wykładni powoływanych wcześniej przepisów ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych oraz ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Z dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej zaczęły obowiązywać, obok bezpośrednio wiążących przepisów traktatowych, także postanowienia:

- dyrektywy Rady Nr 77/452/EWG z dnia 27 czerwca 1977 r. dotyczącej wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji pielęgniarki odpowiedzialnej za opiekę ogólną, łącznie ze środkami mającymi na celu ułatwienie skutecznego wykonywania prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług (Dz. Urz .UE L 77.176.1),

- dyrektywy Rady Nr 77/453/EWG z dnia 27 czerwca 1977 r. dotyczącej koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w zakresie działalności pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną (Dz. Urz. UE L 77.176.8),

- dyrektywy Nr 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. Urz. UE L 05.255.22).

Celem tych dyrektyw było zaostrzenie standardów kształcenia i wprowadzenie obowiązku posiadania akredytacji przez szkoły wyższe prowadzące kształcenie w tzw. zawodach regulowanych, do których zawód pielęgniarki i położnej jest zaliczany.

Jak zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 3 września 2008 r., swoboda przemieszczania się osób w ramach państw należących do Unii, wymaga zapewnienia osobom aktywnym zawodowo zatrudnienia w innym państwie Unii. Warunkiem tego jest jednak ujednolicanie kwalifikacji i uznawanie przez państwo przyjmujące kwalifikacji zawodowych uzyskanych w innym państwie, co dotyczy nie tylko obywateli polskich emigrujących do innych państw Unii, ale i obywateli innych państw UE przybywających na stałe lub czasowo do Polski.

W związku z powyższym państwa członkowskie by doprowadzić do wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie odpowiednich kwalifikacji, były zobowiązane do podjęcia stosownych działań dostosowujących przepisy prawa wewnętrznego, regulujące system kształcenia, do nowych wymogów, przewidzianych dla danego zawodu .

Z mającego charakter kierunkowy przepisu art. 3 ust. 1 pkt c Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską wynika, że w celu realizacji zadań określonych w art. 2 działalność Wspólnoty obejmuje, m.in. rynek wewnętrzny, charakteryzujący się zniesieniem między Państwami Członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału. Taki sam cel wskazany jest w preambule do dyrektywy 2005/36/WE. Z pkt 19 preambuły wynika, że "swoboda przemieszczania się i wzajemne uznawanie dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji lekarzy, pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną ..., muszą opierać się na ogólnej zasadzie automatycznego uznawania kwalifikacji na podstawie skoordynowanych, minimalnych wymogów w zakresie wykształcenia". Dodatkowo warunkiem wykonywania w Państwach Członkowskich zawodu lekarza, pielęgniarki odpowiedzialnej za opiekę ogólną, położnej i farmaceuty powinno być posiadanie przez osobę zainteresowaną kwalifikacji gwarantujących, że posiada ona wykształcenie spełniające ustanowione minimalne wymogi.

Wskazana dyrektywa ustanawia zasady, na podstawie których każde Państwo Członkowskie, które uzależnia dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie na swoim terytorium od posiadania kwalifikacji zawodowych uznaje, dla celów dostępu do tego zawodu i jego wykonywania, kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym lub innych Państwach Członkowskich (art. 1). Dyrektywę tę stosuje się wobec wszystkich obywateli Państw Członkowskich zamierzających wykonywać zawód regulowany w Państwie Członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe, również jako osoba pracująca na własny rachunek, w tym jako osoba wykonująca wolny zawód (art. 2 ust. 1). Wymagane poziomy kwalifikacji zawodowych określone zostały ogólnie, w tym dla pielęgniarek, w art. 11 dyrektywy. W myśl art. 12 dyrektywy każdy dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wydany przez właściwy organ Państwa Członkowskiego, potwierdzający ukończenie we Wspólnocie kształcenia, którego poziom został uznany przez właściwy organ Państwa Członkowskiego za równoważny i przyznający posiadaczowi dokumentu potwierdzenie posiadania kwalifikacji lub zestaw dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji w zakresie dostępu do zawodu lub jego wykonywania albo które przygotowują do wykonywania tego zawodu, jest traktowany jako dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji należący do rodzaju objętego art. 11, co dotyczy także odpowiedniego poziomu wykształcenia.

Z kolei, w myśl art. 13 ust. 1 dyrektywy 2005/36/WE, w przypadku gdy w przyjmującym Państwie Członkowskim podjęcie lub wykonywanie zawodu regulowanego uzależnione jest od posiadania określonych kwalifikacji zawodowych, właściwy organ tego Państwa obowiązany jest zezwolić na podjęcie i wykonywanie tego zawodu, na tych samych warunkach, które obowiązują własnych obywateli, przez wnioskodawców posiadających poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wymagany w innym Państwie Członkowskim do dostępu do tego zawodu lub jego wykonywania na terytorium tego Państwa. W świetle postanowień dyrektywy jeśliby zatem dokonać wykładni "szkoła pielęgniarska" jako każdej szkoły, niezależnie od tego czy w całym cyklu nauki spełnione były wymagane standardy kształcenia, to odstępstwa w tym zakresie musiałyby prowadzić do obniżania wymagań także w stosunku do obywateli innych Państw. Z powołanym postanowieniem dyrektywy wiąże się kolejny przepis art. 14, potwierdzający znaczenie odpowiedniego wykształcenia i określający środki wyrównawcze jakie mogą zastosować Państwa Członkowskie jeżeli m.in. okres kształcenia, wykazanego przez wnioskodawcę jest co najmniej o rok krótszy od okresu wymaganego w przyjmującym Państwie Członkowskim lub kształcenie, które wnioskodawca odbył obejmuje materiał zasadniczo różniący się od tego, którego opanowanie jest podstawą uzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji w przyjmującym Państwie Członkowskim. Przepis art. 21 dyrektywy wprowadza dla każdego Państwa Członkowskiego obowiązek automatycznego uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji pielęgniarki odpowiedzialnej za opiekę ogólną wyszczególnionych odpowiednio w załączniku V, spełniających minimalne wymogi w zakresie kształcenia, o których mowa odpowiednio w określonych artykułach i nadaje tym dokumentom potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, na potrzeby podejmowania i prowadzenia działalności zawodowej taką samą moc na swoim terytorium, jak dokumentom potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, które samo wydaje. Za wystarczający uznaje się przy tym dokument potwierdzający posiadanie wcześniej nabytych kwalifikacji, niespełniających wszystkich wymogów w zakresie wykształcenia, o ile poświadcza on ukończenie kształcenia, które rozpoczęło się przed datami odniesienia (podstawową datą odniesienia jest dzień wstąpienia do Unii). W odniesieniu do pielęgniarek, aby ogólne zasady w zakresie praw nabytych mogły znaleźć zastosowanie wobec pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną, rodzaje działalności, o których mowa w art. 23, muszą obejmować pełną odpowiedzialność za planowanie, organizowanie i zarządzanie opieką medyczną świadczoną pacjentowi.

Kształceniu pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną, wykonywanie zawodu pielęgniarki i prawom nabytym (przed dniem 1 maja 2004 r.) poświęcone są postanowienia art. 31, art. 32 i art. 33 tej dyrektywy oraz załącznik V pkt 5.2.2. Powołane przepisy dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych w odniesieniu do pielęgniarek potwierdzają znaczenie jakie w Unii Europejskiej przywiązuje się do właściwych, minimalnych standardów ich kształcenia.

Z uwagi na powyższe, wykładnia odpowiednich przepisów ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych oraz ustawy o zawodzie pielęgniarki i położnej powinna uwzględniać postanowienia przepisów prawa europejskiego i zarazem nie powinna prowadzić do sytuacji, w której wykładnia prawa krajowego poprzez formalistyczne podejście rozszerzające zakres pojęcia "szkoła pielęgniarska", doprowadza w rezultacie do przyznawania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej osobom, których wykształcenie nie odpowiada minimalnym standardom kształcenia przewidzianym dla danego zawodu w prawie Unii Europejskiej i których kwalifikacje w innych krajach Unii nie będą uznane za odpowiadające tym standardom. Odmienna wykładnia powoływanych przepisów ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej może być zatem uznana za wykładnię naruszającą przepisy wskazanych dyrektyw i prowadzącą do odstąpienia od europejskich wymogów dotyczących kwalifikacji zawodowych pielęgniarek i położnych, a tym samym niejako znoszącą możliwość uznawania ich kwalifikacji zawodowych za wystarczające w innych państwach Unii Europejskiej. Taka ocena wykładni dokonanej w licznych powołanych wyrokach uwzględniających skargi osób zainteresowanych stwierdzeniem prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej prowadziłaby w rezultacie do potrzeby zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Wobec przedstawionych wyżej poważnych wątpliwości prawnych wynikających z rozbieżności orzecznictwa sądowoadministracyjnego i ich poważnych konsekwencji na gruncie prawa europejskiego, wystąpienie z zagadnieniem prawnym o wskazanej treści do składu siedmiu sędziów było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wystąpienie przez skład orzekający z wnioskiem o rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego jest w pełni uzasadnione, ponieważ kwestia sformułowana w postanowieniu wywołuje poważne wątpliwości w orzecznictwie sądowym.

Na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz.U. z 2001 r. nr 57, poz. 602 z późn. zm. – dalej powoływanej jako "ustawa") utworzono Krajową Radę Akredytacyjną Szkolnictwa Medycznego działającą przy ministrze właściwym do spraw zdrowia. W myśl art. 8a ust. 6 ustawy do zadań Krajowej Rady należy: "1) ocena czy szkoła wyższa ubiegająca się o akredytację spełnia standardy kształcenia, w tym wymogi programowe określone odrębnymi przepisami, 2) bieżąca ocena spełniania przez szkoły standardów kształcenia w szczególności poprzez wizytację szkół i analizę wyników nauczania, 3) występowanie do ministra właściwego do spraw zdrowia z wnioskami o wydanie akredytacji lub jej cofniecie w przypadku niespełniania standardów kształcenia". Dodać trzeba, że przepisy odnoszące się do Krajowej Rady Akredytacyjnej zostały dodane do ustawy w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 lutego 2001 r. o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz.U. nr 16, poz. 169) i zaczęły obowiązywać z dniem 24 marca 2001 r., natomiast art. 8c znowelizowanej ustawy wprowadzający wymóg uzyskania akredytacji potwierdzającej spełnianie standardów kształcenia wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. (art. 4 ustawy nowelizującej).

Akredytacja oznacza "postępowanie, w którym upoważniona jednostka daje formalne potwierdzenie, że organizacja lub osoba są kompetentne do wykonywania określonych zadań" – Encyklopedia Gazety Wyborczej, Hasła encyklopedyczne opracowane przez Wydawnictwo Naukowe PWN, t. 1, Warszawa 2004, s. 183.

W sytuacji, w której po przeprowadzeniu stosownego postępowania przed Krajową Radą Akredytacyjną Szkolnictwa Medycznego, mającego na celu przede wszystkim sprawdzenie, czy wyższa szkoła ubiegająca się o akredytację spełnia standardy kształcenia na kierunku pielęgniarstwo bądź położnictwo, szkoła wyższa uzyskała akredytację, co potwierdza certyfikat wydany przez ministra właściwego do spraw zdrowia, obowiązuje domniemanie prawidłowości i legalności tego certyfikatu. Posiadanie akredytacji, której uzyskanie, odmowa lub cofnięcie następuje przecież w formie decyzji administracyjnej - art. 8c ust. 6 ustawy - stwarza domniemanie, że kierunek studiów prowadzonych przez daną szkołę wyższą odpowiada standardom kształcenia przewidywanym dla tego kierunku przez obowiązujące przepisy. Skoro nadanie certyfikatu akredytacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, to tak długo, jak nie nastąpi jej cofnięcie, bądź we właściwym, nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego nie zostanie ona uchylona albo nie nastąpi stwierdzenie jej nieważności, przysługuje jej, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., domniemanie legalności i prawidłowości. Posiada więc ona moc wiążąca erga omnes, co oznacza, że wszystkie organy i podmioty, w tym również organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych muszą ją respektować. Zgodnie z art. 8c ust. 4 ustawy akredytację uzyskuje się na okres od 3 do 5 lat. Na marginesie można zauważyć, że w sprawie, w której przedstawiono zagadnienie prawne, w dniu 14 maja 2004 r. Minister Zdrowia decyzją nr 2/2004 udzielił akredytacji dla kierunku kształcenia pielęgniarstwo w Wydziale Opieki i Oświaty Zdrowotnej Śląskiej Akademii Medycznej w Katowicach na okres 4 lat. Dodać można, że w dniu 23 czerwca 2004 r. Państwowa Komisja Akredytacyjna, działająca na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.), a obecnie na mocy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), pozytywnie oceniła kierunek studiów pielęgniarstwo na poziomie magisterskim i zawodowym na Wydziale Opieki Zdrowotnej Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach.

Skoro w dacie ważności akredytacji skarżąca uzyskała dyplom ukończenia studiów wyższych z tytułem zawodowym magistra, na kierunku pielęgniarstwo, a studia rozpoczęła przed uzyskaniem przez szkołę akredytacji dla kierunku kształcenia pielęgniarstwo, rozważenia wymaga problem, czy owa akredytacja oddziaływuje również wstecz. Precyzyjniej rzecz ujmując, czy akredytacja potwierdza tylko, że studia rozpoczęte po jej uzyskaniu i zakończone w okresie jej ważności spełniają wymagane standardy, czy też oznacza, że wszyscy studenci kończący studia w okresie jej ważności odbyli studia spełniające wymagane standardy nauczania.

Nie powinno budzić wątpliwości zagadnienie, iż akredytacja wywiera swój podstawowy skutek od daty doręczenia szkole decyzji o uzyskaniu akredytacji (art. 110 k.p.a.). Od tej daty, aż do upływu określonego w niej okresu, ewentualnie do daty cofnięcia akredytacji na podstawie art. 8c ust. 6 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, obowiązuje domniemanie, że wszyscy kończący studia odbyli je w szkole spełniającej standardy kształcenia. Stosownie do § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie Krajowej Rady Akredytacyjnej Szkolnictwa Medycznego oraz trybu uzyskiwania akredytacji (Dz.U. Nr 83, poz. 904) "Ocena spełniania standardów kształcenia w zakresie uzyskania lub utrzymania akredytacji obejmuje w szczególności ocenę: 1) realizacji programu kształcenia, 2) prowadzonej dokumentacji, 3) bazy materialnej uczelni, w tym wyposażenia niezbędnego do realizacji założonych celów kształcenia, 4) kwalifikacji kadry do prowadzenia zajęć teoretycznych, praktycznych i praktyk zawodowych objętych programem kształcenia, 5) wyników nauczania, osiągnięć uczelni". Zauważyć trzeba, że zgodnie z ust. 4 tego samego paragrafu w stosunku do uczelni, która nie rozpoczęła kształcenia wizytacja nie obejmuje oceny realizacji programu kształcenia i wyników nauczania. Wynika więc z tego, że wskazana w § 16 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia realizacja programu kształcenia szkoły ubiegającej się o akredytację obejmuje program kształcenia będącego w toku, a więc dotyczącego osób, które już w szkole studiują. Prowadzi to do wniosku, iż akredytacja potwierdza, że realizowany program kształcenia odpowiada wymaganym standardom. Standardy te określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie standardów kształcenia pielęgniarek i położnych w szkołach wyższych i wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 499) oraz załącznik nr 48 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. Nr 116, poz. 1004 z późn. zm.), zastąpiony od 1 października 2007 r. przez rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jaki musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz.U. Nr 164, poz. 1166) - załącznik nr 80 do tego rozporządzenia. Rozumowanie to wzmacnia okoliczność, że skoro akredytację uzyskuje się na okres od 3 do 5 lat, to w przypadku jej przyznania na minimalny dopuszczalny okres nie byłoby możliwe rozpoczęcie i zakończenie studiów w okresie jej ważności. Zresztą w art. 8c ust. 6 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej przewidziano, iż cofnięcie akredytacji powoduje wstrzymanie rekrutacji do czasu jej ponownego otrzymania, a w ust. 7 określono, że zasady przeprowadzenia egzaminu dyplomowego do czasu ponownego uzyskania akredytacji ustala w drodze decyzji minister właściwy do spraw zdrowia po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Skoro więc ustawodawca precyzyjnie określił skutki cofnięcia akredytacji dla rekrutacji i studiów, które są w toku (można przystąpić do egzaminu dyplomowego), a nie uregulował kwestii studentów, którzy rozpoczęli naukę przed uzyskaniem akredytacji, to uznać trzeba, iż uważał, iż akredytacja potwierdza, że studia zakończone w okresie jej ważności odpowiadają wymaganym standardom kształcenia.

Zauważyć należy, iż akredytacja w rozumieniu ustawy nie jest tożsama z pozytywną opinią o kształceniu uzyskaną od Państwowej Komisji Akredytacyjnej wydawaną na podstawie przepisów o szkolnictwie wyższym, ale, o czym już była mowa, także ta Komisja pozytywnie oceniła kierunek studiów pielęgniarstwo na Wydziale Opieki Zdrowotnej Śląskiego Uniwersytetu Medycznego. Odnotować należy, iż Państwowa Komisja Akredytacyjna w oparciu o art. 38 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym, a obecnie – art. 49 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym - mogła i może współpracować z "krajowymi i międzynarodowymi organizacjami, których przedmiotem działania jest ocena jakości kształcenia i akredytacja". Z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej z dnia 13 października 2000 r. (druk sejmowy nr 2282) wynika, że zewnętrzny system oceny studiów pielęgniarskich został zaproponowany, ze względu na to, że w tym czasie nie funkcjonował jeszcze taki system oceny obowiązujący w całym szkolnictwie wyższym. W chwili obecnej postępowanie akredytacyjne przed Krajową Radą Akredytacyjną Szkolnictwa Medycznego jest niezależne od postępowania prowadzonego przez Państwową Komisję Akredytacyjną działającą na podstawie przepisów o szkolnictwie wyższym, którego celem jest dokonanie oceny kształcenia na określonym kierunku studiów, przy czym negatywna ocena może prowadzić do cofnięcia lub zawieszenia przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia na podstawie art. 11 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym.

Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, że organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych nie posiadają uprawnień do badania standardów kształcenia w szkole wyższej, posiadającej akredytację, której dyplom ukończenia przedstawiła osoba ubiegająca się o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Działania tych organów mające na celu badanie standardów kształcenia w takiej szkole wyższej prowadzącej kierunek pielęgniarstwo, w postępowaniu o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu, nie znajdują oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Zauważyć należy, że jeżeli organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych kwestionują program studiów pielęgniarskich, czyli standardy kształcenia na określonym kierunku studiów, na którym kształcone są pielęgniarki, to winny zwrócić się do Krajowej Rady Akredytacyjnej Szkolnictwa Medycznego o przeprowadzenie, na podstawie art. 8a ust. 6 pkt 2 ustawy, wizytacji szkoły w celu oceny spełniania przez nią standardów kształcenia, a w przypadku niespełniania tych standardów o wystąpienie na podstawie art. 8a ust. 6 pkt 3 ustawy do ministra właściwego do spraw zdrowia z wnioskiem o cofniecie akredytacji. Takie działanie będzie w pełni zgodne z określonym w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP prawem i obowiązkiem, także tych organów, sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, a więc także zawodu pielęgniarki "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony".

Nie może ulegać wątpliwości, że dyplom ukończenia szkoły wyższej jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Odmowa uznania takiego dyplomu przez organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych za dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy jest więc w istocie niedopuszczalną próbą odmowy uznania jego mocy dowodowej wynikającej z art. 76 § 1 k.p.a. Jest to w istocie próba podważania, niejako "boczną furtką", dokumentu urzędowego, jakim jest ten dyplom. Jego kwestionowanie poprzez odmowę uznania szkoły wystawiającej ten dyplom za szkołę posiadającą do tego uprawnienia, na tej podstawie, że wydania takiego dyplomu nie uzasadnia, zdaniem organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych, program studiów, jest zatem próbą obejścia prawa, poprzez bezzasadną odmowę uznania jego mocy dowodowej – zaświadczającej o ukończeniu studiów. Dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości, w zakresie organu, który go wystawił i domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi – B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2008, s. 409; por. też W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972, s. 268. Obalenie takiego domniemania jest wyłącznie możliwe w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Dopóki nie zostanie on przeprowadzony należy przyjmować, że stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie, w której wystąpiono o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, oznacza to, że osoba która posiada dyplom ukończenia studiów magisterskich na kierunku pielęgniarstwo szkoły wyższej, szkoły która uzyskała akredytację, posiada dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej, a więc szkoły w rozumieniu art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, która spełnia wymagane standardy kształcenia.

Stosownie do przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy absolwent szkoły pielęgniarskiej, będącej szkołą wyższą prowadzącą kształcenie w formie studiów pielęgniarskich jednolitych i uzupełniających, która uzyskała akredytację potwierdzającą spełnianie standardów kształcenia (art. 8c ust. 1 ustawy), uzyskuje tytuł zawodowy magistra pielęgniarstwa, co potwierdza dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej. Osoba, która posiada taki dyplom uzyskuje prawo wykonywania zawodu pielęgniarki, jeżeli spełnia pozostałe warunki określone w art. 11 ust. 2 ustawy. Z przepisów tych wynika, że warunkiem uzyskania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy jest posiadanie dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej, a wobec tego przedmiotem oceny może być tylko, czy posiadany dyplom jest dyplomem ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej, która miała wymaganą akredytację, a nie to, czy program nauczania w tej szkole spełnia standardy kształcenia, czy też to, jakim programem kształcenia była objęta osoba, która uzyskała dyplom ukończenia takiej szkoły. W art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy użyto określenia "posiada dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej", a nie, że ukończyła szkołę pielęgniarską o określonych standardach kształcenia. Skoro warunki uzyskania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki zostały określone w taki sposób, to organ stwierdzający prawo wykonywania zawodu na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy nie ma kompetencji do dokonywania oceny, czy osoba posiadająca wymagany dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej ma wystarczające wykształcenie z uwagi na tok studiów, które odbyła. W ustawie nie została uregulowana w sposób szczególny sytuacja osób, które wprawdzie rozpoczęły naukę w szkole wyższej na kierunku pielęgniarstwo przed uzyskaniem przez szkołę akredytacji potwierdzającej spełnianie standardów kształcenia, ale ukończyły tę szkołę po uzyskaniu przez nią akredytacji. Skoro jednak warunkiem uzyskania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki jest posiadanie dyplomu ukończenia odpowiedniej szkoły, to nie można tego warunku interpretować rozszerzająco w ten sposób, iż obejmuje on nie tylko posiadanie dyplomu ukończenia odpowiedniej szkoły, ale także to czy osoba posiadająca taki dyplom objęta była określonym programem kształcenia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca uregulował sytuację osób, które rozpoczęły naukę w szkole pielęgniarskiej w okresie, gdy szkoła posiadała akredytację, ale kończą szkołę, gdy szkoła nie posiada akredytacji.

To, że wraz z dyplomem ukończenia szkoły wydawany jest suplement nie może prowadzić do wniosku, iż na podstawie suplementu można dokonywać oceny, czy posiadany dyplom jest dyplomem, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Po pierwsze, z przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym, a obecnie z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, nie wynika, iż suplement może być podstawą do oceny, czy posiadany dyplom jest dyplomem ukończenia określonej szkoły wyższej. Po drugie, suplement, według wzoru, który określa w drodze rozporządzenia właściwy minister, zawiera informacje o posiadaczu dyplomu oraz przebiegu studiów, o poziomie wykształcenia i osiągniętych wynikach, jednakże brak jest przepisu, który stanowiłby podstawę do oceny, iż treść tych informacji może prowadzić do przyjęcia, że dyplom nie jest dyplomem ukończenia szkoły wyższej. We wzorze suplementu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie rodzajów tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów i wzorów dyplomów oraz świadectw wydawanych przez uczelnie (Dz. U. z 2009 r. Nr 11, poz. 61) wyraźnie zaznaczono, że suplement do dyplomu ma dostarczyć obiektywnych i pełnych informacji dla lepszego zrozumienia oraz sprawiedliwego uznawania kwalifikacji akademickich i zawodowych w kraju i za granicą oraz że suplement zawiera opis rodzaju, poziomu, treści i statusu studiów odbytych i pomyślnie ukończonych przez osobę wymienioną w dyplomie. Taką też informacyjną funkcję pełnił suplement wydawany według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 lipca 2004 r. w sprawie rodzajów dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie (Dz. U. Nr 182, poz. 1881). Zawarta w suplemencie informacja "Posiadane kwalifikacje oraz uprawnienia zawodowe (o ile to możliwe)" oznaczała tylko tyle, że uprawnienia zawodowe zależą nie tylko od posiadania dyplomu ukończenia szkoły, ale od spełnienia jeszcze innych wymogów określonych w ustawie. Tego rodzaju informacja w żadnym razie nie może być rozumiana w ten sposób, że można oceniać, iż posiadacz takiego dyplomu, nie posiada dyplomu ukończenia szkoły wyższej z uwagi na treść informacji zawartej w suplemencie.

Nieprzekonywujący jest podniesiony w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne argument, iż organy samorządu zawodowego posiadają uprawnienia do kwestionowania prawidłowości dokumentów potwierdzających kwalifikacje zawodowe w odniesieniu do pielęgniarek i położnych będących obywatelami państwa członkowskiego Unii Europejskiej, które wynikają z art. 11a – 11h, "a w szczególności m.in. art. 11g ust. 1b i art. 12 ust. 2c ustawy". Pozbawianie ich zatem podobnego prawa w stosunku do pielęgniarek i położnych będących obywatelami polskimi, "prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania ich kompetencji, określonych generalnie". Z art. 11g ust. 1b ustawy takiego wniosku wyprowadzić nie można. Nakazuje on bowiem wyłącznie w odniesieniu do obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie spełnia wymagań określonych w ustawie stosować przepisy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii określone w przepisach odrębnych. Przepis art. 12 ust. 2c ustawy umożliwia zaś okręgowej radzie pielęgniarek i położnych w przypadku zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości" co do autentyczności dokumentów, w tym dyplomów wydanych w państwach członkowskich Unii Europejskiej przez odpowiednie władze lub organizacje państwa członkowskiego zwrócenie się do tych władz lub organizacji "o potwierdzenie autentyczności dyplomów, świadectw lub innych dokumentów wydanych przez to państwo oraz poświadczenie, że pielęgniarka, położna zamierzająca wykonywać zawód w Rzeczpospolitej Polskiej uzyskała wykształcenie zgodne z przepisami obowiązującymi w określonym państwie członkowskim Unii Europejskiej". Uprawnienia takie posiada przecież okręgowa rada także w odniesieniu do każdego dokumentu urzędowego na podstawie art. 76 § 3 k.p.a. Tak więc powołany przepis nie zawiera w istocie żadnej nowości normatywnej i nie może być argumentem na rzecz tezy, iż dopuszczalne jest kwestionowanie znaczenia dyplomu polskiej szkoły wyższej ze względu na to, że zdaniem organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych nie spełnia ona standardów kształcenia.

Ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej, po nowelizacji z 20 kwietnia 2004 r., jest zgodna z postanowieniami dyrektyw unijnych wskazanych w odnośniku nr 1 do tytułu ustawy nowelizującej.

Czym innym jest kwestia przestrzegania określonych w tych dyrektywach i ustawie standardów kształcenia pielęgniarek i położnych w postępowaniach akredytacyjnych dla szkół wyższych kształcących pielęgniarki i położne. Niespełnienie tych standardów może być przedmiotem oceny w innym postępowaniu, które może prowadzić do cofnięcia akredytacji. Nie może jednak podlegać badaniu w postępowaniu w sprawie przyznania pielęgniarce lub położnej prawa wykonywania zawodu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.