Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 413/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1, pkt 3 kpa, art. 3 pkt 11i art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Solarski. /spr./ sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 834/03 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2006r. sygn akt II SA/Kr 834/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej WSA lub Sądem I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" Spółki z o.o. we W. (zwanej dalej Spółką) na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy w W. decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej w W. pozwolenia na budowę kontenerowej kotłowni gazowej, kontenera ocieplanego na dwa kotły gazowe - wodne niskoparametrowe, z niezbędnymi przyłączeniami na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka i zarzuciła, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, gdyż jedynym dysponentem terenu jest Spółka, na podstawie umowy dzierżawy. Wojewoda M. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art., 104 i art. 105 § 1 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ odwołanie nie pochodziło od strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Wieczystym użytkownikiem terenu jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w W., a odwołanie wniósł dzierżawca kotłowni osiedlowej znajdującej się na działce oznaczonej nr [...]. Umowa dzierżawy została zawarta w dniu [...] czerwca 1999r. pomiędzy "[...]" Sp. z o.o. a Spółdzielnią Mieszkaniową i jest skuteczna wyłącznie między jej stronami, nie wywołuje skutków prawnych wobec osób trzecich. Umowa ta nie powoduje powstania po stronie dzierżawcy interesu prawnego uzasadniającego udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę dla wydzierżawiającego. Organ odwoławczy wskazał też na wyrok Sądu Okręgowego we W. z dnia [...], sygn. akt [...] stwierdzający między innymi nieważność wyżej wymienionej umowy dzierżawy i zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na budowę została w całości wykonana, a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie kotłowni.

W skardze na tą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie art. 28 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 kpa, jak również art. 105 § 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie uzasadniały takiego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę wskazał, że przedmiotem oceny jest decyzja Wojewody M. umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania "[...]" Sp. z o.o z siedzibą we W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w W. z dnia [...].09.2002r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej w W. pozwolenia na budowę, pod kątem zasadności odmowy przyznania skarżącej Spółce przymiotu strony w tym postępowaniu. Przy takiej treści zaskarżonej decyzji poza zakresem oceny pozostają zarzuty skargi odnoszące się do merytorycznych kwestii związanych z wydanym pozwoleniem na budowę. Wobec tego kontrola sądowa sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy wnosząca skargę Spółka, jako dzierżawca nieruchomości (której dotyczy projektowana inwestycja), posiada interes prawny uprawniający ją do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Podzielając stanowisko organu odwoławczego Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego jej udział jako strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę dla wydzierżawiającego – Spółdzielni Mieszkaniowej w W. Zgodnie z orzecznictwem NSA status strony postępowania administracyjnego wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiającego prawa lub obowiązki, stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W prawie publicznym interes prawny wynika z normy prawa materialnego, a umowa dzierżawy nieruchomości jest stosunkiem zobowiązaniowym, nie daje podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającej do występowania w obrocie publicznym. Umowa ta nie daje podstaw do występowania przed organami w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów, które organy administracji publicznej mogą kierować jedynie do podmiotów zobowiązanych. Nie do przyjęcia byłby pogląd odmienny, gdyż oznaczałby, że stroną postępowania z zakresu Prawa budowlanego może być np. posiadający nieruchomość w ramach zawartej umowy krótkotrwałego użyczenia względnie innego stosunku zobowiązaniowego. Sąd zaznaczył też, że jeśli wynik postępowania w przedmiotowej sprawie będzie rzutować na wzajemne relacje między stronami umowy dzierżawy, to w takim przypadku można mówić jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym.

W skardze kasacyjnej Spółka reprezentowana przed adwokata zaskarżyła wyrok WSA w całości zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów:

- art. 32 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec ustalenia, że istnieje ważna umowa dzierżawy łącząca Spółdzielnię Mieszkaniową w W. ze Spółką "[...]" Sp. z o. o. z W. stanowiąca podstawę prawną dla uznania dzierżawy jako podmiotu, który legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co jednocześnie ipso iure powoduje, że wydzierżawiającemu - (Spółdzielni), która oświadczenie o posiadaniu tego oprawa złożyła – ono nie przysługuje; (umowa dzierżawy nadal wiąże strony),

- art. 28 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie uznania skarżącej Spółki za stronę, kiedy przymiot ten uznały organy administracji prowadzące postępowanie,

- art. 32 ust. 4 pkt 2) ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec złożenia przez wnioskodawcę - SM w W. - fałszywego oświadczenia o rzekomo posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez "ograniczenie się w niniejszej sprawie do zbadania prawidłowości wskazanej wyżej decyzji Wojewody M., a więc kontroli czy skarżąca zasadnie nie została uznana za stronę postępowania administracyjnego" (str. 6-7 uzasadnienia), co doprowadziło do niezastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organy administracyjne obu instancji, które to naruszenie zostało podniesione i uzasadnione w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie.

Na tych podstawach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie - w przypadku uznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania za niezasadny - o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 Prawa budowlanego wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego traktował Spółkę jako stronę postępowania, informował o jego wszczęciu oraz innych czynnościach, a także udzielał pouczeń prawnych. Niezależnie od tego rozstrzygnięcie WSA pozostaje w oczywistej sprzeczności z postanowieniem NSA z dnia 2 grudnia 2005r. sygn. akt II OSK 875/05 w którym stwierdzone zostało, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie ma miejsca na jednoczesne występowanie w charakterze strony w tym postępowaniu, właściciela nieruchomości i inwestora, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu użytkowania wieczystego; w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie ma interesu prawnego właściciel nieruchomości, który oddał ją w drodze umowy cywilnoprawnej w użytkowanie wieczyste inwestorowi po to, aby ten mógł przed właściwymi organami wylegitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również do odmiennych - niż to przyjął WSA - wniosków upoważnia wyrok NSA z dnia 10.07.1987r., sygn. IV SA 381/87.

Nadto w skardze kasacyjnej podkreślono, że Spółka dysponuje nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy, gdzie wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny we W. oddalił powództwo Spółdzielni o stwierdzenie nieważności tej umowy. Wobec tego powoływanie się na nieprawomocny a nieistniejący obecnie wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] sygn. akt [...] było całkowicie chybione. Podniesiono również, że ten sam organ wydał decyzje dla Spółki (zezwalającą na modernizację kotłowni oraz decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej) oraz decyzję zezwalającą na inwestycję dla Spółdzielni. Ten sam organ uznał więc tytuł w postaci umowy dzierżawy dla dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Spółkę, a następnie – opierając się na nieprawomocnym wyroku Sądu Okręgowego o stwierdzenie jej nieważności – przyjął, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługuje Spółdzielni, mimo istnienia umowy dzierżawy, co świadczy o bezprawnym i stronniczym działaniu organów obu instancji.

Zdaniem skarżącego WSA dokonał wyrywkowej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane przyjmując, że przepisy rozdziału 4 ustawy odnoszą się jedynie do właściciela, użytkownika wieczystego i podmiotu dysponującego ograniczonym prawem rzeczowym. Pominął art. 3 ust. 11, zgodnie z którym przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Takim użytkownikiem jest właśnie skarżąca Spółka, która na przedmiotowej nieruchomości zrealizowała inwestycję o wartości [...] zł, a realizację tej inwestycji poprzedziło wydanie dwóch decyzji przez Urząd Miasta i Gminy w W.: z dnia [...].07.1999r. nr [...] zezwalającej na modernizację kotłowni i z dnia [...].05.2000r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej, gdzie u podstaw obu rozstrzygnięć prawem do dysponowania nieruchomością była umowa dzierżawy z dnia [...] czerwca 1999r. zawarta między Spółdzielnią Mieszkaniową w W. a "[...]" Spółką z o.o. Umową tą Spółdzielnia prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przekazała właśnie skarżącej Spółce.

Zaskarżony wyrok usankcjonował również szereg naruszeń prawa, które zostały popełnione w toku procedowania przez organy administracyjne. Podstawowym jest oparcie ustaleń faktycznych na nieprawomocnym wyroku stwierdzającym nieważność umowy o dzierżawę i pominięcie faktu złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia przez Spółdzielnię. Wyrok rażąco narusza art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdzie wykładnia tego przepisu zawarta została w wyroku NSA z dnia 23.11.2004r. sygn. akt OSK 807/04.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

W podstawach skargi kasacyjnej wskazano zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy. Ten ostatni zarzut powiązano z przepisem art. 135 P.p.s.a. wywodząc, że badając legalność objętej skargą decyzji o umorzeniu postępowania organy oparły się na nieprawomocnym wyroku sądu powszechnego stwierdzającym nieważność umowy dzierżawy i pominęły fakt niezgodnego z prawdą oświadczenia złożonego przez Spółdzielnię, a Sąd I instancji ograniczył się jedynie do kontroli, czy skarżąca Spółka zasadnie nie została uznana za stronę postępowania.

Przepis art.135 P.p.s.a. normuje tzw. "głębokość orzekania" i daje podstawę sądowi administracyjnemu do objęcia kontrolą wszystkich aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy pod warunkiem, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W przepisie tym pojęcie "sprawy" występuje w znaczeniu procesowym, a zatem w sytuacji podjęcia aktów w różnych w znaczeniu materialnym sprawach, które jednak dotyczyłyby tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, sąd administracyjny może - lub wręcz ma obowiązek (tak J.P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, str.336, Wyd. 3. LexisNexis), wyjść poza granice skargi i zająć się wszystkim postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Powyższy przepis rozumiany w taki właśnie sposób stwarza podstawy do kontroli innych postępowań i wydanych w tych postępowaniach aktów.

Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wymieniono żadnego innego postępowania, poza postępowaniem zakończonym decyzją Wojewody M. z dnia [...] marca 2003r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, które pozostawałoby w związku z niniejszą sprawą. Wobec tego zarzut naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony, skoro nie wskazano innych postępowań prowadzonych w granicach tej sprawy; nie podano też, aby objęcie kontrolą aktów podjętych w tych (innych) postępowaniach było niezbędne dla końcowego załatwienia niniejszej sprawy. Co się tyczy zaś oceny zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych ustaleń, a więc postępowania poprzedzającego zaskarżoną decyzję oraz samego rozstrzygnięcia, którego skarga dotyczy, to granice kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny wyznacza przepis art.134 P.p.s.a.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, ze wskazaniem na przepisy art.32 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 28 oraz art.32 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (wg tekstu jedn. z 2000r., Dz. U. nr 106, poz.1126 ze zm.). Przy takim określeniu przepisów należy zauważyć, że art.32 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji o umorzeniu postępowania ([...] marca 2003r.) zawierał jedynie dwa punkty; z dniem 26 września 2005r. w wyniku nowelizacji tej ustawy (Dz. U. Nr 163, poz.1364), w art. 32 ust.1 dodany został punkt 3. Natomiast w tej jednostce redakcyjnej nie było i nie ma punktu 4 co oznacza, że naruszenie tak wskazanego przepisu prawa materialnego nie mogło mieć miejsca.

Kolejne przytoczone w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przepisy Prawa budowlanego, a to art.3 pkt 11 oraz art.32 ust. 4 pkt 2, zdaniem skargi kasacyjnej, zostały niewłaściwie zastosowane. Unormowania te dotyczą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a dokładnej jak wywodzi skarga kasacyjna – braku takiego prawa po stronie Spółdzielni, bowiem w świetle umowy dzierżawy prawo to przysługiwało i przysługuje nadal skarżącej Spółce. Zdaniem skarżącej jest tak dlatego, ponieważ powołany wyrok Sądu Okręgowego we W. z dnia [...], sygn. [...] był nieprawomocny, a Sąd Apelacyjny we W. w dniu [...] sygn. [...] powództwo Spółdzielni Mieszkaniowej w W. o stwierdzenie nieważności tejże umowy oddalił. Wobec tego w świetle umowy dzierżawy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługuje stronie skarżącej.

Zgodnie z treścią umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] czerwca 1999r. pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową w W., a "[...]" Sp. z o.o. we W., Spółdzielnia oddała a "[...]" wzięła do użytkowania i pobierania pożytków pomieszczenia kotłowni osiedlowej na działce nr [...] w W. oraz wszystkie sieci i węzły ciepłownicze wraz z pomieszczeniami węzłów, które są podłączone do obecnej kotłowni (§ 1 umowy). "[...]" zobowiązała się w tak opisanym przedmiocie umowy dzierżawy wykonać prace mające na celu wybudowanie kotłowni, w szczególności dokonać montażu konkretnych urządzeń i instalacji, a Spółdzielnia wyraziła zgodę na wykonanie tych prac (§ 3 umowy). Jednocześnie w § 5 Spółdzielnia zobowiązała się udostępnić i zapewnić nieodpłatne używanie wszystkich dojść niezbędnych do wykonania umowy.

Opisany w § 1 umowy przedmiot dzierżawy nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że umową nie została objęta działka nr [...], a jedynie konkretne obiekty budowlane znajdujące się na tej działce. Potwierdzeniem powyższego jest zapis § 5, zgodnie z którym Spółdzielnia zobowiązała się dodatkowo zapewnić nieodpłatne używanie wszystkich dojść (na przedmiotowej działce) niezbędnych do wykonania umowy. Tak sformułowanej i podpisanej umowy w żadnym wypadku nie może zmienić protokół przekazania kotłowni z dnia [...] czerwca 1999r. Zatem umowa dzierżawy konkretnych obiektów budowlanych nie stanowi o prawie skarżącej Spółki do dysponowania pozostałą, niezabudowaną tymi obiektami, częścią nieruchomości na cele budowlane, gdyż w świetle umowy z dnia [...] czerwca 1999r. Spółdzielnia nie wyzbyła się tego prawa na rzecz strony skarżącej. Oznacza to, że postępowanie przed sądem powszechnym i jego wynik nie miało żadnego wpływu na ocenę statusu skarżącej Spółki w postępowaniu o pozwolenie na budowę z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w W. W konsekwencji trafnie organy przyjęły, a WSA stanowisko to zaaprobował, że przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę nie przysługiwał skarżącej Spółce, lecz Spółdzielni Mieszkaniowej, jako wieczystemu użytkownikowi działki nr [...] (oznaczonej obecnie jako działka nr [...]). Po stronie Spółki można mówić jedynie o interesie faktycznym. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 oraz art.32 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, jest nieusprawiedliwiony.

Również nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 28 Prawa budowlanego. Okoliczność, że w innym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego traktował Spółkę jako stronę postępowania, informował o jego wszczęciu oraz innych czynnościach, a także udzielał pouczeń prawnych, nie może rzutować na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w którym – jak już wyżej stwierdzono - skarżąca nie ma przymiotu strony.

Reasumując, skoro zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art.184 P.p.s.a.