Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1880/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,art. 145 § 1 pkt 1 lit. bi pkt 2, art. 190, art. 170, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 4 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 24/13 w sprawie ze skargi R.D. i B.D. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 24/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R.D. i B.D. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2012 , nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku – wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

R.D. pismem z dnia 12 grudnia 2005 r., skierowanym do Starosty Działdowskiego, wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") o wznowienie postępowania na wniosek lub z urzędu, zakończonego decyzją Starosty Działdowskiego Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie rozbudowy budynku na działce nr 1 przy ul. S. w Działdowie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż Starosta Działdowski wydał kwestionowaną decyzję z naruszeniem przepisu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, które to naruszenie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Podniesiono także, iż wprawdzie Starosta Działdowski postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. wznowił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jednakże nie doręczył go stronom postępowania, a opinia wydana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie nie ma formy postanowienia, od którego przysługuje zażalenie. Przy czym obowiązek uzgodnienia przeniesiony został na inwestora, który mógł uzyskać tylko opinię w formie nieprzewidzianej w obowiązującym porządku prawnym. Dlatego też, zdaniem wnioskodawcy, wada prawna decyzji polegająca na niewłaściwej formie uzgodnienia istnieje nadal i stanowi podstawę do ponownego wznowienia postępowania. Ponadto wskazano, iż postanowienie z dnia [...] sierpnia 2004 r. nie zostało także doręczone inwestorowi, gdyż jego odbiór pokwitował R.B., który nie jest stroną tego postępowania.

Decyzją Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosta Działdowski odmówił wznowienia postępowania w wyżej wymienionej sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że R.D. kilkakrotnie informowano o braku akt sprawy i wyniku przeprowadzonych postępowań w trybie nadzwyczajnym, m.in. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Podniesiono także, iż w dniu 16 lipca 2007r. wpłynęła do organu I instancji ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r., z której wynika, że skarżący nie posiada przymiotu strony. Organ architektoniczno-budowlany, badając kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, również stwierdził, że R.D. nie posiada przymiotu strony oraz wskazał, że nie został zachowany termin określony w art. 148 k.p.a., a postępowanie już raz z urzędu było wznowione. W wyniku wznowienia postępowania została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] września 2004 r., gdzie po przedłożeniu pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie, na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., odstąpiono od uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., wskazując na okoliczność, że mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji wskazał także, iż zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie zakończone decyzją ostateczną może być wznowione na wniosek strony lub z urzędu (art. 147 k.p.a.), a wniosek strona powinna złożyć w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Wskazując na niezachowanie przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku, organ I instancji podniósł, że o braku uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków R.D. wiedział dużo wcześniej, bezpośrednio po wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę. Dostał też pismo informujące o wznowionym z urzędu postępowaniu. Natomiast fakt wydania opinii przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie wynika nawet z decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego nr [...] z dnia [...] października 2005 r., gdzie opisano wznowione z urzędu przez Starostę Działdowskiego postępowanie.

Decyzją z dnia [...] października 2007r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji, wniesionych przez J.D. oraz R.D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Działdowskiego, akceptując ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbudowę o poddasze użytkowe budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości, zatem nie mają uprawnień do żądania czynności administracyjnych organu w sprawie.

Powyższą decyzję R.D. i J.D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2008r. (sygn. akt II SA/Ol 1124/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, iż podanie o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie wniesione zostało z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez R.D., wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009r., sygn. akt. II OSK 911/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 lutego 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny uznał m.in. za zasadny zarzut pominięcia w toku postępowania administracyjnego B.D., która jak wynika z wyroku w sprawie II SA/Ol 743/05 WSA w Olsztynie i z odpisów księgi wieczystej znajdujących się w aktach II SA/Ol 934/05 stała się współwłaścicielką nieruchomości wraz ze skarżącym i jego małżonką w dniu 12 listopada 2004 r., a zatem powinna uczestniczyć jako aktualny współwłaściciel nieruchomości we wszystkich postępowaniach, również nadzwyczajnych, dotyczących tej nieruchomości. Stwierdzenie przesłanki wznowieniowej skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), bez względu na to, czy zdaniem sądu naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za zasadny uznano także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 10 § 1 k.p.a., gdyż w postępowaniu administracyjnym strony nie zostały zawiadomione przez organ o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w przedmiotowej sprawie naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Wskazano bowiem, iż skoro zasadniczą przyczyną odmowy wznowienia postępowania było uchybienie terminu do wniesienia wniosku, a termin ten liczyć należało od daty konkretnego pisma złożonego w postępowaniu administracyjnym, to w warunkach złożoności rozpoznawanej sprawy i wielości zgromadzonych materiałów, zawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, uznać należało za zasadniczą gwarancję procesową, której zaniedbanie uniemożliwić mogło skarżącemu rzeczowe odniesienie się do argumentów, leżących u podstaw niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia, a także weryfikację tego, czy rzeczywiście wszystkie istotne dla sprawy akta i dokumenty znajdowały się w posiadaniu rozstrzygającego sprawę organu administracji. Pominięcie tego uchybienia przez sąd I instancji stanowiło naruszenie powołanego przez skarżącego jako jedna z podstaw skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 733/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] października 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w związku ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. należy przyjąć, że skarżący winni posiadać przymiot strony w postępowaniu prowadzonym ponownie wskutek uchylenia zaskarżonych decyzji, ze wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z procedury administracyjnej, w tym winni mieć zapewniony pełny dostęp do akt postępowania administracyjnego. Podkreślono, iż B.D., jako aktualny współwłaściciel nieruchomości wraz ze skarżącym i jego małżonką powinna uczestniczyć we wszystkich postępowaniach, również nadzwyczajnych, dotyczących tej nieruchomości. Podkreślono przy tym, iż rozpoznając sprawę organy winny zapewnić B.D. pełną możliwość uczestniczenia w postępowaniu ze wszystkimi uprawnieniami procesowymi, jakie posiada strona postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd – powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy mają obowiązek przestrzegania zasad płynących z art. 10 § 1 k.p.a., w tym zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji. Organy w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania winny również doręczyć rozstrzygnięcia w sprawie wszystkim stronom postępowania. Sąd wskazał, iż organy rozstrzygając ponownie sprawę winny zastosować się do przedstawionej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, rozpoznając złożony przez skarżącego wniosek z dnia 12 grudnia 2005 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Działdowskiego z dnia [...] maja 2004r.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta Działdowski - na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.- po rozpoznaniu wniosku R.D. z dnia 12 grudnia 2005r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Działdowskiego nr [...] z dnia [...] maja 2004r. wydaną na rzecz M.B. w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe, położonego w Działdowie przy ulicy S. na działce nr 1.

Następnie decyzją z dnia 4 września 2012r. Starosta Działdowski odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż działając po wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2009r. i poprzedzającego go wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009r., zastosowano się do przedstawionej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Podkreślono, iż stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. wszystkim stronom postępowania, w tym również B.D., doręczano zawiadomienia o dokonywanych w toku postępowania czynnościach. Ponadto na wniosek B.D. wysłano wymienionej kserokopię decyzji z dnia [...] maja 2004 r. wraz z informacją. Organ wskazał, iż w związku z tym, że rozpatrywano wniosek z dnia 12 czerwca 2005 r. dotyczący stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wnioski R.D. z dnia 5 i 25 lipca 2012 r. nie zostały uwzględnione, gdyż nie dotyczyły stanowiska konserwatorskiego. Jednocześnie podniesiono, iż biorąc pod uwagę rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2009r., wniosek dotyczący wystąpienia o stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie, złożony w toku niniejszego postępowania, nie został uwzględniony. Nadto wskazano, iż w obecnym stanie prawnym budynek M.B. nie podlega ochronie konserwatorskiej, tj. nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B.D. oraz R.D., żądając ponownego przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, iż, jak wynika z wyroków NSA oraz WSA wydanych w niniejszej sprawie, głównym powodem uchylenia decyzji organu I i II instancji, odmawiających wznowienia postępowania na wniosek R.D. było odmówienie wymienionemu statusu strony oraz pominięcie w toku postępowania B.D., która w dniu 12 listopada 2004r. została współwłaścicielką nieruchomości wraz z wymienionym i jego małżonką. Jednocześnie, powołując się na rozważania Sądów, zawarte w uzasadnieniach wskazanych wyroków, organ II instancji uznał zarzuty podniesione przez odwołujących się za bezzasadne i nietrafne. Jak wskazał organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny wbrew twierdzeniom odwołującego się nie wskazał na konieczność uzupełnienia uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w formie postanowienia, zaś podnoszenie przez stronę o przeciwnych interesach zarzutu nieprawidłowego doręczenia inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] uznał za nadużycie procedury administracyjnej. Nie ma również podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a., bowiem w aktach sprawy znajdują się potwierdzenia doręczenia wszystkim stronom postępowania wydanego przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania oraz zawiadomień dotyczących prowadzonego w tej sprawie postępowania. Natomiast odnośnie zarzutu w kwestii braku uprawnień M.S. działającej z upoważnienia Starosty Działdowskiego do prowadzenia niniejszej sprawy, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądowym przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Tymczasem M.S. jest pracownikiem organu pierwszej instancji, zaś odwołanie od tych decyzji rozpatruje organ drugiej instancji, w których nie uczestniczy, nie podlega więc wyłączeniu. Z kolei zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia przez organ I instancji wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezgodności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku wydanej na rzecz M.B. co do wysokości przesłaniania i co do sprawdzenia kubatury budynku zawartej w decyzji zostały rozstrzygnięte w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2008r., utrzymaną w mocy wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008r., a następnie wyrokiem NSA z dnia 8 grudnia 2009r., zaś niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek odwołującego się na mocy art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli R.D. i B.D., ponawiając zarzuty przedstawione uprzednio w złożonych odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślili, iż w myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w brzmieniu obecnie obowiązującym, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zakaz ten dotyczy każdego postępowania ponownego, także odwoławczego. Uczestniczenie M.S. w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy brała ona udział w wydaniu zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., jest niedozwolony z mocy prawa i dyskwalifikuje to postępowanie jako nieważne. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż nadal nie zostały uwzględnione wszystkie strony postępowania, a mianowicie pominięty został sąsiad graniczący ze sporną nieruchomością od przeciwnej strony niż skarżący. Skarżący podnieśli również, iż nadal zachodzi brak wymaganego prawem stanowiska właściwego konserwatora zabytków, a także powinno być przeprowadzone wnikliwe i prawidłowe postępowanie wyjaśniające. Złożone przez skarżącego wnioski zostały pominięte, a ustalenia w wyniku sprawdzenia zgłoszonych kwestii mogą mieć fundamentalne znaczenie w sprawie. Natomiast skarżąca nie otrzymała wnioskowanych informacji, które organ miał obowiązek zakomunikować z urzędu. Jako osoba czynna zawodowo, mieszkającą ok. 70km od siedziby organu, nie mogła osobiście uzyskać wiedzy z akt sprawy, pozostających w dyspozycji organu. Tym samym, nie mogła wypowiedzieć się w sprawie. Podniesiono, iż nie ma uzasadnienia stanowisko, że organ ma ograniczać się w ponownym postępowaniu do wyjaśnienia tylko sprawy odpowiadającej przesłance wznowieniowej, bowiem ona tylko inicjuje wznowienie, zaś strony we wznowionym postępowaniu mają prawo do pełnego i wszechstronnego zbadania wszystkich zgłoszonych spraw, które w tym przypadku zostały zignorowane. Z kolei przywołane w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego oraz orzeczenia sądów administracyjnych nie mają mocy wiążącej wobec B.D., a w świetle wyroku NSA wydanego w niniejszej sprawie są błędne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i uznając zarzuty skarżących za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przytaczając treść art. 153 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") i biorąc pod uwagę zarówno wyrok z dnia 17 grudnia 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 733/09), jak i wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009r. (sygn. akt II OSK 911/08) stwierdził, iż organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tych wyrokach. Skarżący zostali uznani za strony postępowania, zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania. administracyjnego (poprzez doręczenie im postanowienia o wznowieniu postępowania). Strony zostały także zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jaki i możliwością wypowiedzenia się zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jaki i organem odwoławczym (pisma Starosty Działdowskiego z dnia 7 lipca 2012r. oraz z dnia 10 sierpnia 2012r., a także pismo Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 października 2012r.). W ocenie Sądu I instancji nie jest zasadny zarzut, iż skarżąca B.D. nie mogła brać udziału w postępowaniu z uwagi na fakt zamieszkiwania 70 km od siedziby organu I instancji, a organ nie zakomunikował jej faktów znanych z urzędu, co w ocenie skarżących miał obowiązek uczynić na podstawie art. 77 § 4 k.p.a. W niniejszej sprawie organy orzekały na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a z treści podjętych rozstrzygnięć nie wynika, aby uwzględniały jakiekolwiek fakty znane organowi z urzędu. Skarżącej B.D. doręczono żądaną przez nią decyzję, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe. Została także poinformowana o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, co zgodnie z art. 73 § 1a k.p.a. jest dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracowania tego organu. Nawet jeśli skarżąca B.D. nie była w stanie udać się do organu gminy w Działdowie, to miała taką możliwość na etapie postępowania odwoławczego (ale jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy), kiedy to akta znajdowały się w siedzibie organu odwoławczego tj. Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, a więc w miejscowości zamieszkania skarżącej. Fakt, iż skarżąca z możliwości tej nie skorzystała nie świadczy o naruszeniu przez organ art. 10 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących, iż organ nie przeprowadził postępowania co do zgłoszonych przez skarżącego R.D. wniosków dowodowych. Jego wnioski dotyczyły bowiem kwestii naruszenia przepisów co do przesłaniania budynku oraz uprawnienia projektanta z uwagi na kubaturę budynku. Kwestie te – jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - były przedmiotem odrębnych postępowań. Sąd I instancji podkreślił, iż wniosek o wznowienie postępowania z tych względów był przedmiotem postępowania, zakończonego prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 14 stycznia 2010r. (Sygn. akt II OSK 828/08), którym, oddalono skargę kasacyjną R.D. od wyroku tut. Sądu z dnia 27 lutego 2008r. (Sygn. akt II SA/Ol 1043/07) oddalającego skargę J.D. i R.D. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 października 2007r. o odmowie wznowienia postępowania. Skoro zatem postępowanie w tej sprawie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Sądu, to organ nie może po raz kolejny prowadzić postępowania w tej samej sprawie. Ponadto z przywołanego wyżej wyroku tut. Sądu z dnia 17 grudnia 2009r., jak i z poprzedzającego go wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009r. wynika, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wyłącznie wniosek skarżącego z dnia 12 grudnia 2005r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 6 k.p.a., czyli ze względu na wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, w tym wypadku wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd I instancji podniósł, iż zarówno w toku postępowania jak i w skardze skarżący domagali się ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w zakresie uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podkreślił także, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. Starosta Działdowski wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2004r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe w Działdowie przy ul. S., wydanego na rzecz M.B. ze względu na brak wymaganego prawem stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Decyzją z dnia [...] września 2004r. Starosta Działdowski stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została z wydana z naruszeniem prawa i odstąpił od jej uchylenia, gdyż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja ta stała się ostateczna. W związku z tym Sąd stwierdził, że organ nie może także w tym zakresie prowadzić kolejnego postępowania. Wprawdzie skarżący domagał się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, lecz postępowanie w tej sprawie zakończyło się prawomocnym wyrokiem z dnia 3 października 2006r. Sygn. akt II SA/Ol 934/05, oddalającym skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2005r. o umorzeniu postępowanie wznowieniowego. Zatem okoliczność wskazywana przez skarżącego jako podstawa do wznowienia postępowania była już przedmiotem takiego postępowania i zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa i odmawiającej jej uchylenia. Organ nie mógłby zatem – wydać kolejnej decyzji, która pozostawałaby w sprzeczności z decyzją z dnia [...] września 2004r., która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Nadto Sąd I instancji stwierdził, iż zasadnie organ wskazuje, iż skoro aktualnie przedmiotowy budynek M.B. nie jest obecnie wpisany do ewidencji zabytków, to i tak wydanie pozwolenia na budowę nie wymagałoby uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Niesłusznie przy tym twierdzi skarżący, iż należy brać pod uwagę stan na dzień orzekania w pozwoleniu na budowę. W postępowaniu wznowieniowym organ – w przypadku zaistnienia podstawy wznowieniowej - rozpatruje sprawę merytorycznie, a nie wyłącznie weryfikuje wydaną decyzję. Winien zatem uwzględniać stan istniejący na dzień orzekania. Zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw do odstąpienia od badania przez organ okoliczności, czy wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie miesięcznym od dowiedzenia się o podstawie wznowieniowej. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest wniosek o wznowienie postępowania z dnia 12 grudnia 2005r. złożony przez R.D. Z akt sprawy wynika, że już wcześniej (np. z pisma skarżącego z dnia 19 lipca 2004r. - wpływ do organu 21 lipca 2004r. - skierowanym do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego) skarżący zarzucał nieważność decyzji z dnia [...] maja 2004r. o pozwoleniu na budowę, powołując się na brak uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zatem znacznie wcześniej niż to podaje skarżący wiedział on o istniejącej podstawie wznowieniowej. Nie ma bowiem znaczenia okoliczność, kiedy wnioskodawca mógł zapoznać się z aktami sprawy, lecz kiedy dowiedział się o podstawie wznowienia. Jednakże ustalenie tej okoliczności mogłoby jedynie skutkować ewentualnym umorzeniem postępowania wznowieniowego. W związku z tym Sąd I instancji uznał, iż nie miałoby to istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a ponadto mogłoby to naruszyć zasadę określoną w art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, iż decyzja została wydana przez pracownika, który podlega wyłączeniu. Powoływana przez skarżących zmiana przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który obecnie stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od postępowania w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się do wyłączenia pracownika przy rozpatrywaniu spraw nie tyko w trybie odwoławczym, ale także w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten nie dotyczy postępowania administracyjnoprawnego po uchyleniu wcześniejszego rozstrzygnięcia przez sąd. W związku z tym okoliczność, iż decyzja w I instancji została podpisana przez tego samego pracownika, który wydał wcześniejszą decyzję uchyloną przez sąd nie stanowi podstawy do jego wyłączenia od orzekania w tym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji nie jest także zasadny zarzut skarżącego, iż w toczącym się postępowaniu nie brał udziału sąsiad graniczący z nieruchomością, której dotyczyło pozwolenia na budowę. Nadto Sąd wyjaśnił, iż powoływana przez skarżących okoliczność, iż poprzednie decyzje zostały uchylone z powodu braku udziału w postępowaniu skarżącej B.D. nie uzasadnia ich twierdzenia o konieczności poszukiwania innych stron postępowania. Skarżąca B.D. jest bowiem współwłaścicielką tej samej nieruchomości, co pozostałe osoby biorące udział w postępowaniu – R.D. i J.D., które zostały przez Sąd uznane za stronę postępowania. Poza tym B.D. brała udział w innych postępowaniach dotyczących przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2009r. Zatem jej sytuacja nie jest analogiczna do przywoływanej w skardze. Wobec powyższego Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.D. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację zawartą w skardze do Sądu I instancji co do możliwości obrony swoich praw przez B.D. z uwagi na brak pełnej wiedzy o istotnych okolicznościach sprawy, braku możliwości udziału w sprawie bez własnej winy co wyczerpuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniesiono, iż ta sama podstawa wznowienia dotyczy także innej strony postępowania tj. właściciela nieruchomości przy ul. S. w Działdowie. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z argumentacją Sądu I instancji dotyczącą pominięcia wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego, z uwagi na to, że były one przedmiotem odrębnych postępowań. Zdaniem skarżącego sprawy objęte wnioskami dowodowymi nie były nigdy rozpatrzone w toku postępowania administracyjnego merytorycznie. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż decyzja Starosty Działdowskiego z dnia [...] maja 2014 r. została wydana bez wymaganego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie, mimo obowiązywania art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakładającego taki obowiązek. Skarżący podtrzymał zarzut dotyczący brania udziału w postępowaniu wznowieniowym osoby nieuprawnionej. Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie nadzwyczajne toczy się sprzecznie z art. 145 § 1 k.p.a. bowiem dotyczy decyzji nieostatecznej. Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] maja 2014 r. nie została doręczona stosownie do przepisów rozdziału VIII k.p.a. o doręczeniach. Skarżący uwzględniając fakt, że w innych postępowaniach wytykano, iż nie jest uprawniony do zgłaszania takiego zarzutu, zwrócił uwagę na możliwość i konieczność uwzględnienia nieważności postępowania z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty podniesione w tej materii okazały się bezzasadne.

Stwierdzić też trzeba, iż sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej jest niewłaściwy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Powołany przepis wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a., tj. dających podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności. Zarzucając naruszenie powołanego przepisu przez nieuwzględnienie skargi należy zatem wykazać, że Sąd oddalił skargę mimo, iż organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy procesowe. Oznacza to konieczność podania stosownych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego albo innych przepisów proceduralnych, które zostały naruszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, a których naruszenia niezakwestionował Sąd I instancji, oddalając skargę. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej dokonał dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co pozwoliło na dokonanie ich oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na wstępie przypomnieć należy, iż art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uchylenie przez sąd decyzji możliwe jest w razie stwierdzenia co najmniej jednego z trzech naruszeń prawa: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza powyższej normy prawnej prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym pod literą b), warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji, miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c) wymaga się ponadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., chodzi więc o jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby nastąpić jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Wskazać należy, iż niniejsza sprawa kilkukrotnie była przedmiotem rozpoznania zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy oraz zasadę, że w myśl art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie był związany taką właśnie wykładnią. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skarżący kasacyjnie w ramach argumentacji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podniósł, iż rażące naruszenie prawa dotyczy okoliczności, że postępowanie nadzwyczajne toczy się sprzecznie z art. 145 § 1 k.p.a., gdyż dotyczy decyzji nieostatecznej, bowiem decyzja z dnia [...] maja 2004 r. nie została doręczona pełnomocnikowi inwestorki. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Nadto podkreślić należy, iż kwestia ostateczności decyzji z dnia [...] maja 2004 r., została rozstrzygnięta zarówno prawomocnym wyrokiem Sądu Wojewódzkiego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 934/05, jak i wyrokiem NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 911/08, w którym wskazano, iż na skutki wadliwego doręczenia decyzji może powoływać się jedynie osoba, której doręczenie dotyczyło. Skoro M.B. nie podnosiła okoliczności wskazujących na wadliwość dokonanego doręczenia, to nie ma żadnych podstaw, by kwestionować jego skuteczność. Wyroki te zgodnie z art. 170 p.p.s.a wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Za bezzasadną należało także uznać argumentację odnośnie zarzutu w kwestii braku uprawnień M.S. działającej z upoważnienia Starosty Działdowskiego, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2004 r., bowiem w tym zakresie należy podzielić argumentację organu odwoławczego, który wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądowym przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Tymczasem M.S. jest pracownikiem organu pierwszej instancji, zaś odwołanie od tych decyzji rozpatruje organ drugiej instancji, w których nie uczestniczy, nie podlega więc wyłączeniu. Nieuzasadnione jest również stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż udział M.S. świadczy o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bowiem uszło uwadze skarżącego, iż udział pracownika w wydaniu decyzji - jeśli podlegał on wyłączeniu - stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. W takim przypadku sąd wydaje wyrok uchylający zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Całkowicie nieuzasadnione są również argumenty przedstawione w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., że B.D. nie zostały zakomunikowane wiadomości i informacje znane organowi z urzędu, co zdaniem skarżącego świadczy o braku możliwości obrony swoich praw i zachodzi tym samym okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez informacje znane z urzędu skarżący kasacyjnie rozumie wznowienie postępowania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz kontrolę wewnętrzną zakończoną protokołem z dnia 31 lipca 2004 r. Powyższe kwestie zostały rozstrzygnięte w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 911/08, w którym sąd nie dopatrzył się powodów, dla których protokół kontroli wewnętrznej miałby zostać uznany za mający istotne znaczenie w sprawie. Nadto wskazano, iż dokumenty dotyczące wewnętrznej kontroli prowadzonej w organie administracji nie stanowią elementu akt administracyjnych dotyczących konkretnej sprawy.

Tym samym wyrokiem rozstrzygnięto również kolejną kwestię budzącą wątpliwości skarżącego kasacyjnie, a stanowiącą jego zdaniem podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z dnia [...] maja 2004r. przez Starostę Działdowskiego bez wymaganego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym orzeczeniu wskazał jednoznacznie, że zarówno brak stanowiska konserwatora zabytków na etapie rozpoznania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej wniosku M.B. o pozwolenie na budowę, jak i forma tego stanowiska zajętego po wznowieniu przez organ postępowania z urzędu nie budzą żadnych wątpliwości i nie wymagają dodatkowych dowodów. Zatem wyrok ten zgodnie z art. 170 p.p.s.a wiąże nie tylko strony ale i Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Za całkowicie chybione należało uznać argumenty skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dotycząca innej strony postępowania także odsuniętej i pominiętej od samego początku przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2004 r., tj. właściciela nieruchomości sąsiedniej przy ul. S. w Działdowie.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Zasadą jest bowiem, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 oraz z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.