Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2637/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 4 i ust. 5  pkt 3, art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółki komandytowo – akcyjnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 781/12 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki komandytowo - akcyjnej w K. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z zakresu administracji publicznej 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w skarżonym wyroku w ten sposób, że w miejsce błędnego oznaczenia firmy strony skarżącej "[...]" należy wpisać "[...]" Spółka komandytowo – akcyjna w K., 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od "[...]" Spółki komandytowo – akcyjnej w K. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II OSK 2637 /12

U S A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 781/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę "[...] Spółka z o.o. w K. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z zakresu administracji publicznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż "[...]" S.K.A. z siedzibą w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie, że czynności Prezydenta Miasta Krakowa z zakresu administracji publicznej polegające na założeniu karty adresowej zabytku nieruchomego hotelu "[...]" w K. oraz włączeniu tej karty do gminnej ewidencji zabytków, zostały wykonane z naruszeniem prawa. Strona skarżąca pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.",

zarzucając, że kwestionowane czynności Prezydenta Miasta Krakowa stanowią naruszenie:

- art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, póz. 1568 ze zm.), zwaną dalej: "u.o.z.o.z." poprzez dokonanie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego hotelu "[...]" do gminnej ewidencji zabytków bez porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków;

- § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz. U. Z 2011 r. Nr 113, póz. 661), zwanego dalej: "rozporządzeniem wykonawczym z 2011 r.", poprzez niedokonanie sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym;

- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 22 ust. u.o.z.o.z, poprzez dokonanie czynności w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej;

- art. 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich;

- art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 K.p.a., poprzez niezachowanie .zasady dwuinstancyjności.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że przedmiotowy obiekt nie znalazł się w Wykazie Zabytków przekazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do dnia 5 grudnia 2010 r., a zatem organ ten nie uznał go za obiekt, który ma podlegać ochronie zgodnie ze wskazaną ustawą.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał na przebieg postępowania podając, iż pismem z dnia 25 marca 2011 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wystąpił z wnioskiem do Miejskiego Konserwatora Zabytków o włączenie nieruchomości hotel "[...]" do gminnej ewidencji zabytków Gminy Miejskiej Kraków. Jako podstawę prawną wskazał m.in. art. 22 pkt. 5 u.o.z.o.z. Następnie, pismem z dnia 28 marca 2011 r. Miejski Konserwator Zabytków wystąpił do Małopolskiego Konserwatora Zabytków o ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków wskazanych w tym piśmie obiektów m.in. Hotelu [...] załączając do tego pisma karty ewidencyjne siedmiu obiektów. Karty te zostały wygenerowane z informatycznej bazy danych System Ewidencji Obiektów Zabytkowych. W odpowiedzi, pismem z dnia 29 marca 2011 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował Urząd Miasta Krakowa Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego o przyjęciu załączonych kart obiektów zabytkowych i potwierdził, że stanowią one podstawę do wykonania kart gminnej ewidencji zabytków, ale także sporządzania lub aktualizowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, programu opieki nad zabytkami oraz do ewentualnych decyzji o warunkach zabudowy, wskazując za podstawę prawną art. 22 pkt. 4 u.o.z.o.z. Karty obiektów zabytkowych, w tym karta dotycząca hotelu "[...]", zostały zaopatrzone w pieczęć Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie. Skarżący pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie o udzielenie informacji, czy budynek hotelowy "[...]" został wpisany do gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa w formie karty adresowej zabytku nieruchomego. W odpowiedzi, pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. poinformowano skarżącego, iż w dniu 17 października 2011 r. została opracowana karta adresowa zabytku nieruchomego (dawny hotel "[...]"), a budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

Odpowiadając na zarzuty skargi Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że w trakcie korespondencji prowadzonej z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków uzyskał jego konieczną akceptację przewidzianą w art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z.o.z. dla uznania obiektu hotel "[...]" za zabytek podlegający ujęciu w gminnej ewidencji zabytków. W szczególności z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 29 marca 2011 r. jednoznacznie wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, po przyjęciu przesłanych mu kart obiektów zabytkowych (w tym karty obiektu hotelu [...]) potwierdził, że stanowią one podstawę do wykonania kart gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. Pismo z dnia 29 marca 2011 r. było wyrazem porozumienia pomiędzy organami, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. i stanowiło dla organu podstawę do dokonania czynności rejestracji zabytku nieruchomego, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.

Wobec wejścia w życie w dniu 2 czerwca 2011 r. rozporządzenia wykonawczego z 2011 r., w dniu 17 października 2011 r. została opracowana karta adresowa zabytku nieruchomego (dawny hotel "[...]"), a następnie nastąpiło ujęcie tego budynku w gminnej ewidencji zabytków, które, zostało dokonane w porozumieniu z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 29 marca 2011 r. wynika, że organ ten, po przyjęciu przesłanych mu kart obiektów zabytkowych (w tym karty obiektu hotelu [...]) potwierdził, że stanowią one podstawę do wykonania kart gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. A zatem Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, jako organ posiadający wiedzą fachową, niezbędną do oceny obiektów, które kwalifikuje, jako zabytki, uznał, że przesłane mu karty zawierają wyczerpujące dane o obiektach, które mają być ujęte w gminnej ewidencji zabytków, zawierając w szczególności materiały graficzne, informacje umożliwiające określenie zabytku, czasu powstania oraz stanu jego zachowania.

Ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków nie jest dokonywane po przeprowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego, a zatem zarzut o niezapewnieniu skarżącemu przez organ czynnego udziału w postępowaniu jest chybiony. Natomiast o dokonanym wpisie skarżący został poinformowany pismem z dnia 9.01.2012 r. znak [...].

Możliwość ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków w trybie wyznaczenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków została przewidziana przez ustawodawcę, jako dopuszczalna forma ograniczenia prawa własności, które nie ma charakteru absolutnego (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawodawca nie przewidział, w przypadku trybu określonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., możliwości wydawania decyzji administracyjnych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a zatem zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności jest niesłuszny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę stwierdził, że jej przedmiotem jest czynność założenia przez Prezydenta Miasta Krakowa karty adresowej zabytku nieruchomego hotelu "[...]" w Krakowie oraz włączeniu tej karty do gminnej ewidencji zabytków, w oparciu o art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 u.o.z.o.z. Czynność ta, jak stwierdził Sąd jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż w wyniku jej podjęcia przez organ administracji publicznej powstają skutki prawne zwłaszcza w zakresie obowiązków i ograniczeń związanych z utrzymaniem obiektów zabytkowych, czy też możliwością ich rozbudowy lub rozbiórki. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony, w dotyczącym przedmiotowego obiektu tj. obiektu hotelu "[...]" w Krakowie przy Alei [...], wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 991/11, iż czynności, podjęte w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa polegające na założeniu karty zabytku obiektu zabytkowego oraz dokonaniu wpisu w systemie informatycznym zwanym gminną ewidencją zabytków przedmiotowego obiektu mają charakter czynności, o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu pomiędzy organami doszło do porozumienia, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. Powyższe porozumienie stanowiło podstawę do dokonania czynności rejestracji zabytku nieruchomego, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.

Zdaniem Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia § 18 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ z pisma z dnia 28 marca 2011r., które Miejski Konserwator Zabytków przesłał do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, oraz załączonych do pisma kart wynika, że zawarto w nich szczegółowe dane o obiektach, które mają być ujęte w gminnej ewidencji zabytków, m.in. materiały graficzne, informacje umożliwiające określenie zabytku, czasu powstania oraz stanu jego zachowania.

Sąd nie podzielił również zarzutu w zakresie naruszenia art. 8 k.p.a., (dokonanie czynności w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej), oraz art. 21 i 64 Konstytucji R.P., poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich, ponieważ działania podjęte przez organ nie naruszyły wymogów proceduralnych określonych w art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z., które przewidują ograniczenie prawa własności poprzez ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków w trybie wyznaczenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, a ponadto o dokonanym wpisie strona skarżąca została poinformowana pismem z dnia 9.01.2012 r., znak [...].

Jako niezasadny ocenił też Sąd zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji R.P., w zw. art. 15 k.p.a., z powodu niezachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. nie został przewidziany tryb wydawania decyzji administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc na podstawie art. 176 p.p.s.a., w zw. z art. 188 tej ustawy o uchylenie go w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1/ art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z.o.z., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy doszło do porozumienia pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a wojewódzkim konserwatorem zabytków;

2/ § 18 rozporządzenia wykonawczego z 2011 r., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy doszło do sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym.

Dodatkowo wniosła o sprostowanie w wyroku niedokładności polegającej na wpisaniu zamiast pełniej firmy spółki: [...]" spółka komandytowo - akcyjna, jej niepełnego brzmienia: [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wyjaśniła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wymiana korespondencji pomiędzy Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Miejskim Konserwatorem Zabytków (pismo z dnia 25 marca 2011 roku, 28 marca 2011 roku, 29 marca 2011 r.) była wyrazem porozumienia pomiędzy organami, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z.o.z., albowiem zgodnie z tym przepisem z inicjatywą włączenia obiektu do gminnej ewidencji zabytków powinien wystąpić wójt, burmistrz, prezydent miasta, zaś w niniejszej sprawie z inicjatywą dokonania czynności wystąpił Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd nieprawidłowo również przyjął, że wymiana korespondencji, której załącznikiem była karta obiektów zabytkowych, która nie spełnia wymogów dla karty adresowej zabytku nieruchomego przewidzianych przepisami rozporządzenia wykonawczego z 2011 r., mogła być podstawą do dokonania skarżonej czynności, albowiem organy dokonując wymiany korespondencji, działały w oparciu o nieobowiązujące już rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków oraz krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego rejestru zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2004 r., Nr 124, poz. 1305), zwanym dalej: "rozporządzeniem wykonawczym z 2004 r.", które utraciło moc z dniem 5 czerwca 2010 r. i nie obowiązywało wówczas jeszcze rozporządzenie wykonawcze z 2011 r. Niniejszym organ nie mógł na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów dokonywać czynności stanowiących podstawę włączenia do gminnej ewidencji zabytków dawnego hotelu [...], a jej dokonanie stanowi czynność przeprowadzoną z naruszeniem przepisów prawa.

Jak dalej wywodziła skarżąca, zgodnie z u.o.z.o.z., gminna ewidencja zabytków prowadzona jest w formie zbioru kart adresowych zabytku nieruchomego, a nie kart obiektów zabytkowych, co oznacza, że organy w korespondencji opierały swe stanowiska na nieodpowiednim, niewłaściwym dokumencie. Wobec tego karta adresowa zabytku nieruchomego dla dawnego hotelu [...] została sporządzona, samodzielnie przez Prezydenta Miasta Krakowa, a nie w porozumieniu z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Po wejściu w życie nowych przepisów wykonawczych organy winny były ponownie przeprowadzić procedurę porozumienia. Skoro jej zaniechano, WSA w Krakowie naruszył art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej.

Jak dodatkowo wskazała skarżąca, karta obiektu zabytkowego różni się w swej treści od karty adresowej zabytku nieruchomego w zakresie opisu formy ochrony. W karcie obiektu zabytkowego, jako zalecenia konserwatorskie wskazano "Ochronie podlega bryła, wystrój elewacji. Plastyczna dekoracja wnętrza w postaci mozaiki w sąsiedztwie recepcji oraz metaloplastyka na wprost wejścia głównego." W karcie adresowej zabytku nieruchomego włączonej do gminnej ewidencji zabytków jako formy ochrony wpisano natomiast "Ochronie podlega bryła, wystrój elewacji, plastyczna dekoracja wnętrza w postaci mozaiki w sąsiedztwie wejścia głównego oraz miękko poprowadzona klatka schodowa".

W ocenie skarżącej spółki, Prezydent Miasta Krakowa powinien był przekazać do sprawdzenia przez uprawniony organ kartę adresową zanim włączy ją do gminnej ewidencji zabytku oraz odnotować jej sprawdzenie. Tymczasem skarżąca spółka nie otrzymała żadnego potwierdzenia, czy lub w jaki sposób sprawdzenie danych zostało zweryfikowane, co oznacza, ze sprawdzenia nie było.

W piśmie z dnia 5 grudnia 2013 r., stanowiącym uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła, że, zaskarżona czynność Prezydent Miasta Krakowa naruszyła, zagwarantowane Konstytucją R.P. prawo własności, poprzez ograniczenie jej uprawnień właścicielskich, a także naruszyła art. 64 Konstytucji R.P. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego spółki, jako właściciela obiektu z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie niniejszą czynnością zasady dwuinstancyjności, która jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji R.P. oraz w art. 15 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła, że czynność dokonana przez Prezydenta Miasta Krakowa została dokonana bez zachowania trybu wydania decyzji. Prezydent dokonał faktycznej czynności - wpisu do gminnej ewidencji, przez co skarżąca spółka została pozbawiona prawa odwołania się od niej, wniesienia zarzutów, a jedynie mogła zwrócić się do tego samego organu o usunięcie naruszenia prawa.

Skarżąca zarzuciła również, że po wydaniu w sprawie indywidualnego aktu administracyjnego powinien on zostać doręczony skarżącej spółce, jako właścicielowi, któremu powinno przysługiwać prawo do wniesienia środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, choć zgodnie z nowelizacją u.o.z.o.z., właściciel nieruchomości nie bierze żadnego udziału w tych czynnościach i nie jest nawet informowany o wpisie.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła także, że Sąd I instancji odstąpił od merytorycznej kontroli legalności działania organu, albowiem nie ustalił podstaw do uznania, że wpisanie do gminnego rejestru zabytków obiektu stanowiącego własność spółki jest merytorycznie uzasadnione, ponieważ nawet organ dokonujący wpisu tego nie dokonał.

Skarżąca postawiła ponadto zarzut braku poprzedzenia przez organ dokonanego wpisu ekspertyzą lub profesjonalnymi badaniami. Skarżąca wytknęła też, że organ nie przedstawił uzasadnienia merytorycznego swej decyzji poprzez wskazanie dlaczego obiekt zasługuje na objęcie ochroną konserwatorską.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Uzasadniając swe stanowisko, wywodził, że przepisy u.o.z.o.z., nie przewidują jakiejś szczególnej formy, od której spełnienia uzależniona byłaby ważność porozumienia, dlatego zaistniała wymiana korespondencji między organami odnośnie włączenia nieruchomości dawnego hotelu "[...]" do gminnej ewidencji zabytków Gminy Miejskiej Kraków zasadnie została uznana przez Sąd za wyraz porozumienia, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.

Organ wskazał też, że Małopolski Wojewódzki konserwator Zabytków zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 7 u.o.z.o.z., pismem z dnia 25 marca 2011 r. wystąpił z wnioskiem do Miejskiego konserwatora Zabytków o włączenie nieruchomości hotelu "[...]" do grninnej ewidencji zabytków Gminy Miejskiej Kraków, wskazując jako podstawę prawną m.in. art. 22 ust 5 u.o.z.o.z.

Odnosząc sie do zarzutu nieprawidłowego przyjęcia, że wymiana korespondencji, do której załącznikiem była karta obiektów zabytkowych (niespełniająca wymogów dla karty adresowej zabytku nieruchomego przewidzianych przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicą niezgodne z prawem), organ wywodził, że z pisma Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 29 marca 2011 r. jednoznacznie wynika, że organ ten, po przyjęciu przesłanych mu kart obiektów zabytkowych (w tym także karty obiektu hotelu [...]) potwierdził, że stanowią one podstawę do wykonania kart gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu art. 22 ust. 4 ustawy. W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa pismo z dnia 29 marca 2011 r. było wyrazem porozumienia pomiędzy organami, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. i stanowiło dla organu podstawę do dokonania czynności rejestracji zabytku nieruchomego, o jakim mowa w art. 22 ust 5 pkt 3 tej ustawy.

Prezydent Miasta Krakowa zwrócił uwagę na fakt, że w dacie uzgodnień, poprzedzających ujęcie w gminnej ewidencji zabytków budynku hotelu "[...]", nie dokonał, poza porozumieniem się z Małopolskim Konserwatorem Zabytków, innych czynności w przedmiocie ujęcia obiektu hotelu "[...]" w gminnej ewidencji zabytków, gdyż nie obowiązywało już rozporządzenie wykonawcze z 2004 r.

Dopiero po wejściu w życie rozporządzenia wykonawczego z 2011 r., w dniu 17 października 2011 r. została opracowana karta adresowa zabytku nieruchomego (dawny hotel "[...]"), a następnie nastąpiło ujęcie tego budynku w gminnej ewidencji zabytków.

Za zupełnie chybiony, organ uznał zarzut, iż po wejściu w życie nowych przepisów wykonawczych, organy winny ponownie przeprowadzić procedurę porozumienia dotyczącą ujęcia dawnego hotelu "[...]" w gminnej ewidencji zabytków, albowiem przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., przewidujący wymóg porozumienia w tym zakresie, obowiązywał już od 5 czerwca 2010 r. Zatem organy porozumiały się na podstawie obowiązującego przepisu prawa.

Odnosząc sie do zarzutu posługiwania się w korespondencji organów, nieodpowiednimi dokumentami, tj. kartami obiektów zabytkowych, a nie kartami adresowymi zabytku nieruchomego, organ podkreślił, że karta adresowa zabytku nieruchomego (dawny hotel "[...]") została opracowana w dniu 17 października 2011 r. i włączona do gminnej ewidencji zabytków przez Prezydenta Miasta Krakowa, a to zgodnie z §§ 17 i 18 rozporządzenia wykonawczego z 2011 r.

Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd § 18 ww. rozporządzenia, poprzez niezasadne przyjęcie, iż doszło do sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, podniósł, że na Prezydencie Miasta Krakowa spoczywał obowiązek sporządzenia karty adresowej zabytku nieruchomego zgodnie z wymogami § 17 powołanego roporządzenia i sprawdzenia czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, jak stanowi § 18 rozporządzenia. Organ podkreślił, że z przywołanych przepisów nie wynikał natomiast dla Prezydenta Miasta Krakowa obowiązek przekazania karty adresowej zabytku nieruchomego do sprawdzenia innemu organowi. Tymczasem skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż dane zawarte w karcie adresowej zabytku nieruchomego (dawny hotel "[...]") nie są wyczerpujące lub niezgodne ze stanem faktycznym nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Oba zarzuty naruszenia prawa materialnego nie były zasadne.

Przepis art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z.o.z., stanowi, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepisy ww. ustawy nie wskazują czynności, które składają się na pojęcie "porozumienie". W konsekwencji nie można czynić skutecznie zarzutu, że wymiana korespondencji pomiędzy organami wymienionymi w ww. przepisie, której przedmiotem jest ujęcie w gminnej ewidencji zabytków dawnego hotelu [...], nie spełnia wymogów porozumienia, o którym mowa w omawianym przepisie, z tej przyczyny, że jej inicjatorem nie był wojewódzki konserwator zabytków, lecz Prezydent Miasta Krakowa, który jak wywodzi skarżąca kasacyjnie jest organem uprawnionym do zainicjowania porozumienia. Oczywistym jest, że we wskazanym przepisie nie można doszukiwać się normy wskazującej na inicjatora porozumienia, albowiem istotą każdego porozumienia jest dojście do takiego samego stanowiska w danej sprawie; innymi słowy, istotne dla spełnienia przesłanek art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z.o.z. jest zaistnienie pozytywnego efektu w postaci zgodnych stanowisk organów. Fakt natomiast, że ustawodawca użył w omawianej normie sformułowania, iż chodzi o zabytki "wyznaczone przez wójta (prezydenta miasta), w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków", wymieniając wójta (prezydenta miasta) w pierwszej kolejności, wiąże się z faktem, iż to właśnie ten organ prowadzi gminną ewidencję zabytków, co wynika z art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. Ponadto terminu "wyznaczone", nie można odnosić jedynie do wójta (prezydenta miasta), skoro owo "wyznaczenie", następuje w porozumieniu obu organów.

Nie sposób zgodzić się również z zarzutem, że oparcie korespondencji organów na nieodpowiednim dokumencie w postaci karty obiektów zabytkowych (kart ewidencyjnych zabytków), a nie na karcie adresowej zabytku nieruchomego, wyklucza poczynione w sprawie ustalenie, że doszło do porozumienia w rozumieniu ww. przepisu. Przede wszystkim należy zauważyć, że karty ewidencyjne zabytków były jedynie załącznikami do pism, które organy kierowały do siebie. Ponadto właśnie te dokumenty były dokumentami, które wówczas obowiązywały, pomimo faktu, że ustawą z dnia 18 marca 2010 r., o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 75, poz. 474), został zmieniony z dniem 5 czerwca 2010 r., art. 24 ust. 3 u.o.z.o.z., poprzez udzielenie kompetencji ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia nowych wzorów krajowych, wojewódzkich i gminnych kart ewidencyjnych zabytków, czego dokonał w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 26 maja 2011 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Trzeba też zwrócić uwagę na fakt, że przepis art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z.o.z., stanowiący podstawę analizowanego porozumienia obowiązywał od 5 czerwca 2010 r., a więc w okresie wymiany korespondencji pomiędzy organami.

Co się wreszcie tyczy podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie okoliczności, że karta obiektu zabytkowego różni się w swej treści od karty adresowej zabytku nieruchomego w zakresie opisu formy ochrony, poprzez zastąpienie w niej sformułowania - "metaloplastyka na wprost wejścia głównego", sformułowaniem - "miękko poprowadzona klatka schodowa", to należy zauważyć, że z jednakowego opisu obiektu, zawartego na obu ww. kartach, wynika, że w istocie chodzi o tą samą jego część, która winna być objęta ochroną. Zaistnienie pewnych różnic we fragmencie wskazanego opisu, którego pozostała część różnic nie zawiera, nie może przesądzać o naruszeniu przepisu, art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z.o.z., który stanowi podstawę prawną do ujęcia uzgodnionego pomiędzy organami zabytku nieruchomego (do którego to uzgodnienia doszło) w gminnej ewidencji zabytków.

Drugi zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do przepisu § 18 rozporządzenia wykonawczego z 2011 r., który stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Skoro przepis ten nie określa jakichkolwiek wymogów, ani też sformalizowanego trybu sprawdzenia zgodności danych, to nie można skutecznie czynić zarzutu naruszenia omawianego przepisu bez wykazania zaistnienia niezgodności danych zawartych w karcie adresowej ze stanem faktycznym. Skarżąca kasacyjnie faktu takiego nie wykazała, a ponadto jej wywody, co do powinności organu, któremu przypisała powinność przekazania do sprawdzenia przez uprawniony organ karty adresowej (przed włączeniem jej do gminnej ewidencji zabytku oraz odnotowania jej sprawdzenia), po pierwsze, nie precyzują, jaki organ, jakiemu podmiotowi i w jakim trybie winien przekazać ww. kartę do sprawdzenia, a po wtóre, nie wynikają ani z przepisu § 18 ww. rozporządzenia, ani też z jakiegokolwiek innego przepisu, który mógłby mieć zastosowanie w sprawie. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do uznania zasadności również i drugiego zarzutu skargi kasacyjnej.

Za uzasadniony należało natomiast uznać zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o sprostowanie w zaskarżonym wyroku oczywistej omyłki pisarskiej, polegającej na błędnym oznaczeniu firmy strony skarżącej, co skutkowało uwzględnieniem przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższego wniosku.

Odnosząc się natomiast do pisma strony skarżącej kasacyjnie z dnia 5 grudnia 2013 r., które zostało sporządzone już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, zatytułowanego: "uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej", należy stwierdzić, że w powyższym piśmie, wbrew jego tytułowi, rozszerzono zarzuty skargi kasacyjnej. Wyjaśnić należy, iż z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika prawo strony do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Norma ta nie wprowadza dopuszczalności dokonania zmiany ustawowych podstaw przytaczanych w skardze kasacyjnej czy też ich rozszerzania. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że chodzi w nim o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Wymieniony przepis, więc nie dostarcza dostatecznych podstaw do zmiany lub rozszerzenia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, zwłaszcza po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej. Z tych powodów rozszerzenie podstawy wniesionej kasacji po upływie terminu do wniesienia kasacji, należy uznać za pozbawione skutków prawnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, a o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, orzekł na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, publ. ONSAiWSA z 2013 r. nr.3, poz.39).