Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 637/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 84 ust. 2, ust. 10
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 10 § 1, art. 77, art. 78, art. 81, art. 84, art. 107 § 3, art. 268 a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B.K. kwotę 332 (trzysta trzydzieści dwa) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] października 2012 roku nr [...], na podstawie art. 84 ust. 10, art. 103 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, określił Gospodarstwu Rolnemu B.K. opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę – torf ze złoża "K" w 2009 roku w wysokości za: I kwartał 12654 zł, II kwartał 6598 zł, III kwartał 3344 zł z odsetkami od ustawowego terminu wniesienia opłaty.

W uzasadnieniu organ podał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowi ustawa Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 roku. Do opłat eksploatacyjnych określanych na podstawie art. 84 ustawy stosuje się zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy przepisy Ordynacji podatkowej. Do zobowiązań określonych w decyzji zastosowanie ma art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej dotyczący należnych odsetek za zwłokę we wniesieniu należnej opłaty.

Organ przywołał przepisy art. 84 ust. 1 i 2 tej ustawy, zgodnie z którymi przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę, jej wysokość przedsiębiorca ustala kwartalnie we własnym zakresie i wnosi ją w terminie jednego miesiąca po upływie każdego kwartału, bez wezwania. W tym samym terminie przedstawia się organowi koncesyjnemu i podmiotom określonym w art. 86 kopie dowodów dokonanych wpłat, a także informację zawierającą dane dotyczące nazwy przedsiębiorcy, złoża, rodzaju i ilości wydobytej w kwartale kopaliny, przyjętej stawki oraz wysokości ustalonej opłaty, nazwy gminy, a w przypadku, gdy wydobywanie prowadzone jest na terenie więcej niż jednej gminy – ilość wydobytej kopaliny, a także wysokość opłaty przypadającej na poszczególne gminy – art. 84 ust. 9. W razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub nie złożenia informacji, o której mowa w ust. 9 ustawy, albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenie, organ koncesyjny na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję, w której określa wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego dotyczy ustalona opłata.

Organ I instancji wykorzystał informacje zawarte w dowodach przedłożonych przez przedsiębiorcę będących w posiadaniu organu oraz decyzje wydane przez ten organ: dokumentację geologiczną w kat. C1 złoża torfu "K" sporządzoną przez mgr inż. E.T. (uprawnienia geologiczne [...]), przyjętą przez Starostę pismem [...] z [...] lipca 2005 roku; koncesję na wydobywanie kopaliny - torfu ze złoża "K" udzieloną decyzją Starosty [...] z [...].09.2005 roku; informacje dotyczące opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża "K" w okresie od IV kwartału 2005 r. do IV kwartału 2009 roku; operaty ewidencyjne zmian zasobów złoża torfu "K" według stanu na: [...] grudnia 2005 roku, 2006 roku, 2007 roku i2008 roku, sporządzone przez mgr inż. J.G., dodatek nr I do dokumentacji geologicznej w kat. Ci złoża torfu "K" sporządzony przez mgr inż. J.G. na podstawie "Mapy sytuacyjno-wysokościowej po eksploatacji kopaliny ze złoża "K" według stanu na [...] października 2009 roku.

Dokumentacja geologiczna złoża kopaliny, zgodnie z art. 41 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, sporządzana jest w celu określenia granic złoża, jego zasobów oraz geologicznych warunków występowania. Ustalenia zawarte w dokumentacji geologicznej złoża kopaliny stanowią podstawę do udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny. W dokumentacji geologicznej złoża "K" określono ilość kopaliny możliwej do wydobycia na 68628 m³ przy stratach w geologicznych zasobach bilansowych maksymalnie 10%. Parametry te zostały zawarte w koncesji. W okresie wydobywania kopaliny przesyłano do organu informacje dotyczące naliczanych samodzielnie przez przedsiębiorcę opłat eksploatacyjnych, w których podawane były wielkości kwartalnego wydobycia. Organ wskazał, że za każdy zakończony rok kalendarzowy z wyjątkiem 2009 roku, w którym zakończono wydobywanie kopaliny, przedsiębiorca przedkładał do organu część tekstowy "Operatu ewidencyjnego zmian zasobów złoża torfu "K", w której podawano wydobycie oraz szacunkową wielkość strat w zasobach przemysłowych-bilansowych. W latach 2005-2008 wielkość szacowanych strat wynosiła od 8,5 do 11,4 % w zasobach przemysłowych-bilansowych geologicznych. Podawane wielkości rocznego wydobycia były zbieżne z wielkością podawaną w informacjach wydobytej kopaliny w poszczególnych kwartałach, stanowiących podstawę naliczanych samodzielnie przez przedsiębiorcę opłat eksploatacyjnych z wyjątkiem 2008 roku, w którym zasoby wydobyte podane w operacie ewidencyjnym były większe od podanych w informacji o 44 m3 torfu, w 2007 roku zasoby wydobyte wg informacji były o 10 m³ większe od podanych w operacie.

Organ wskazał, że przedsiębiorca nie sporządził i nie przedłożył operatu ewidencyjnego zmian zasobów za 2009 rok, ponieważ wg stanu na [...] grudzień 2009 rok został sporządzony "Dodatek nr 1 do dokumentacji". Pismem z [...] kwietnia 2012 roku organ wystąpił do przedsiębiorcy o podanie brakujących informacji, lecz do dnia wydania decyzji nie otrzymał odpowiedzi. Obmiar powierzchni wyrobiska wykonany przez mierniczego górniczego S.R., wyniki sondowania dna wyrobiska wykonane przez mgr inż. J.G. organ uznał za wiarygodne dla ustalonych w "Dodatku nr 1 do dokumentacji ..." rozliczeń zasobów, ponieważ wykonane pomiary pozwoliły na określenie faktycznych ilości wydobytej kopaliny już po zakończeniu wydobycia. Organ uznał za wiarygodne obmiary powierzchni wyrobiska wykonane przez mierniczego górniczego S.R., wyniki sondowania dna wyrobiska wykonane przez mgr inż. J.G..

Dane zawarte w wymienionych dowodach organ przedstawił w formie tabelarycznej od 2005 do 2009 roku. Dla uzupełnienia tabeli o brakujące dane dotyczące wielkości strat, organ wykorzystał metodykę ich szacowania na podstawie operatów ewidencyjnych za poprzednie lata.

Następnie organ dokonał specjalistycznych rozliczeń popartych specjalistyczną argumentacją i wywodami.

W trakcie postępowania administracyjnego strona wyjaśniła, że różnica pomiędzy ubytkiem zasobów a wydobyciem w ilości 9145 m3 to straty pozaeksploatacyjne i straty eksploatacyjne w partii stropowej złoża oraz w złożu na skutek prowadzonych robót wydobywczych spod lustra wody.

Odnosząc się do tego twierdzenia organ wskazał, że straty pozaeksploatacyjne w zasobach przemysłowych to zasoby uwięzione w skarpach końcowych, czyli część zasobów, która nie została wydobyta i pozostała niewykorzystana w złożu, w związku z czym nie może być uwzględniana w ilości obliczonej objętości wyrobiska ubytku zasobów geologicznych i która w corocznie sporządzanych operatach była uwzględniana przy określaniu ubytku zasobów. Zdejmowanie z nadkładem kontaktowej 0,1 m warstwy torfu, uwzględnione zostało w przyjętej do obliczeń objętości ubytku zasobów średniej wartości rzędnej stropu złoża 55,24 m n.p.m., ponieważ warstwa ta znajdowała się nad przyjętą średnią rzędną stropu złoża, były to straty eksploatacyjne, nie mieszczące się w obliczonym ubytku zasobów. Podnoszone w wyjaśnieniu zdejmowanie 0,2 m zanieczyszczonej warstwy złoża w ilości 3992 m3 nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentacji geologicznej, ponieważ w żadnym z wykonanych wierceń nie stwierdzono obecności zanieczyszczeń w stropowej części złoża, jak też nie wykazywano strat złoża z tego tytułu w składanych co roku "Operatach ewidencji zmian zasobów' złoża torfu "K". Straty eksploatacyjne w zasobach przemysłowych określane jako straty w złożu, w ilości 3521 m3, to pozostałe w' spągu wyrobiska zasoby torfu, wynikające z dokładności wydobywania oraz przyjętej technologii eksploatacji i zastosowanego sprzętu wydobywczego; miąższość pozostawionej w spągu warstwy złoża ustalono na podstawie wykonanych do "Dodatku nr 1 do dokumentacji..." sondowań dna wyrobiska i wykorzystano do obliczenia ilości pozostawionych w złożu zasobów; skoro zasoby te pozostały w złożu, to nie mogą być uwzględnione w ilości kopaliny określonej jako ubytek zasobów geologicznych związku z czym nie powiększają one obliczonej przestrzeni po wybranej kopalinie.

Ostatecznie organ stwierdził powstanie różnicy pomiędzy objętością wyrobiska, a wydobyciem wykazanym w informacjach do opłat eksploatacyjnych. Z obliczeń organu wynika, że w 2009 roku wydobyto o 7736,5 m³ torfu więcej niż wykazano w złożonych informacjach. Wyniki tych obliczeń wykorzystano do określenia wysokości należnej opłaty eksploatacyjnej.

W odwołaniu od decyzji B.K. zarzuciła organowi nieustalenie stanu faktycznego i nie rozpatrzenie wszechstronnie całego materiału dowodowego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Odwołująca zarzuciła ponadto nie rozpoznanie wniosku o wyłączenie S.P. od dalszego rozpoznawania sprawy. Jest to naruszenie jej uprawnienia gwarantującego obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Odwołująca się podważyła twierdzenie, że organ decyzję wydał w oparciu o własne ustalenia dlatego, że przedłożyła obliczenia opłaty eksploatacyjnej dokonane przez biegłych specjalistów posiadających uprawnienia geologiczne i mierniczego górniczego. W konsekwencji Starosta dokonał uzupełnienia powyższej tabeli o brakujące dane dotyczące strat wykorzystując metodykę ich szacowania w przedłożonych za poprzednie lata operatach ewidencyjnych i obliczył te dane. Starosta jednak nie wyjaśnił, dlaczego dokonując własnych obliczeń między innymi niezbędnej ilości zasobów' geologicznych nie dokonał tych obliczeń przez biegłych specjalistów posiadających uprawnienia geologiczne i mierniczego górniczego. Było to konieczne wobec tego, że odwołująca przedłożyła takie obliczenia dokonane przez biegłych specjalistów posiadających uprawnienia geologiczne i mierniczego górniczego. Z tego względu odwołująca zarzuciła, że ustalenia Starosty w sprawie są dowolne, skoro organ ten weryfikował podane przez odwołującą dane opracowane przez biegłych specjalistów oraz dokonał własnych ustaleń i nie wykazał, aby dokonał tych obliczeń przy wykorzystaniu biegłych posiadających uprawnienia geologiczne i mierniczego górniczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku, nr [...], utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy wskazał przepisy odnoszące się do przedmiotu postępowania, które wcześniej powołał organ pierwszej instancji, a następnie wymienił dokumenty na jakich organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji wykonał obliczenia niezbędnej ilości zasobów geologicznych i z zachowaniem stopnia wykorzystania złoża wynoszącego 0,89 z pola wykorzystanego w 2008 roku jako najbardziej zbliżonego do terenu objętego eksploatacją w 2009 roku oraz będącej wartością bliską średniego wskaźnika za cały okres wydobywania kopaliny. Zasoby wydobyte w 2009 roku wynosiły 13381 m³ torfu, wskaźnik wykorzystania złoża z 2008 roku wyniósł 0,89, wobec tego zasoby geologiczne Q = Q\\/W

13381/0,89 wyniosły 15035 m³. Dla wydobycia w 2009 roku 13381 m³ torfu niezbędne byty zasoby geologiczne w ilości 15035 m³. Z kolei do dyspozycji w 2009 roku były zasoby w ilości 23821 m3. Różnica zasobów, które powinny zostać w złożu nienaruszone eksploatacją wyniosła 8786 m³. .Zasoby przemysłowe wydobyte w 2009 roku to 23821 m3 po odjęciu 2703,5 m³ tzw. strat w zasobach przemysłowych. Wskaźnik wykorzystania złoża wyniósł 0,88%. Na podstawie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej w kat. Ci złoża torfu "K" określono ubytek zasobów w wysokości 69665,8 m³, w złożu zostało 6587,3 m³ geologicznych zasobów bilansowych. Do rozliczenia przyjęto średnią grubość nadkładu 0,36 m, podczas gdy w dokumentacji geologicznej średnia grubość nadkładu określona była na 0,26 m, a ilość zasobów możliwych do wydobycia oszacowano na 68628 m³. Przedsiębiorca w złożonych informacjach podał, że wydobył ze złoża 60521 m³ torfu, co z obliczonym ubytkiem zasobów jako objętość wyrobiska wynoszącą 69667 m³ daje różnicę 9144,8 m³. Ubytek zasobów to iloczyn powierzchni złoża 19961,5 m² i miąższości 3,49 m.

Zdaniem organu odwoławczego, z przedłożonych operatów ewidencyjnych od 2005 do 2008 roku wynika, że straty zasobów bilansowych wynosiły 8,5 do 11,4%, średnio 10,15 %, co pozwoliło na narastające określenie w operatach zmniejszania się zasobów bilansowych o 52432 m³. Z operatu, według stanu na dzień [...] grudnia 2008 roku wynika, że do wydobycia w 2009 roku pozostało w złożu 23821 m³ zasobów. W informacji do naliczenia opłaty eksploatacyjnej podano wydobycie w 2009 roku 13381 m³ tj. o 10440 m³ mniej. W 2009 roku wydobyto o 7736,5 m³ torfu więcej niż wykazano w złożonych informacjach. W ilości 10440 m³ torfu pozostałej w złożu nie uwzględniono pozostawionych w złożu strat w skarpach i dnie wyrobiska. Wynika z tego, że wydobycie wyliczonej w "Dodatku nr 1 ..." kopaliny nastąpiło w 2008 roku. Oznacza to, że złożone informacje nie podawały faktycznej ilości wydobytej kopaliny.

Różnica objętości 9144,8 m³ nie obejmuje złoża pozostawionego w caliźnie jako straty, ponieważ zasoby te obliczono w dodatku do dokumentacji, jako zasoby pozostawione.

Kolegium uznało, że organ I instancji proporcjonalnie do wydobycia obliczył procentowy udział wydobycia w poszczególnych kwartałach, a następnie stosownie do tego obliczył wydobycie w 2009 roku w poszczególnych kwartałach, które łącznie wyniosło 21117. Organ obliczył należną opłatę w poszczególnych kwartałach 2009 roku przy zastosowaniu stawki 1,07 zł/m³. Opłaty wyniosły: 12654 zł za I kwartał, 6598 za II kwartał, 3344 zł za III kwartał.

Ostatecznie Kolegium podzieliło powyższe ustalenia i dokonane na ich podstawie obliczenia, ponieważ są one spójne, logiczne, przekonywujące i znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

W ocenie Kolegium brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony o wyłączenie S.P. od rozpatrywania przedmiotowej sprawy albowiem nie jest pracownikiem organu I instancji, a tym samym nie mógł rozpatrywać sprawy. Jest on osobą działającą na zlecenie organu I instancji, jako osoba posiadająca wiadomości specjalne z zakresu wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi dla poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin. Osoba ta przedstawiła organowi propozycje stanowiące podstawię własnych ustaleń tego organu i wydania zaskarżonej decyzji

Odnośnie zarzutu, iż w sprawie organ I instancji wydał już czwartą decyzję, inną od poprzednich, nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium wskazało, że poprzednie decyzje jako wadliwe zostały uchylone, a sprawa była przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylenie decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Odnośnie zarzutu wadliwego postępowania dowodowego Kolegium wskazało, że stwierdzenie organu I instancji, iż wydał decyzję w oparciu o własne ustalenia, jest prawidłowe i koresponduje z treścią art. 84 ust. 10 ustawy. Nie stoi temu na przeszkodzie, że określając wysokość należnej opłaty oparł się na dowodach przedłożonych przez stronę postępowania oraz wydanych przez siebie decyzjach. Chodzi o dokumentację geologiczną, koncesję, operaty ewidencyjne zmian, dodatek do dokumentacji geologicznej. Z art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. wynika że, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ dokonał precyzyjnych ustaleń i obliczeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Ustalenia te zostały, dokonane w oparciu o materiały przygotowane przez osobę posiadającą wiadomości specjalne w tym zakresie. Z tej przyczyny, a także dlatego, że ustalenia organu I instancji są spójne, logiczne i przekonywujące nie można uznać ich za dowolne. Skutkiem nie przedłożenia przez stronę operatu ewidencyjnego zmian zasobów' za 2009 r., przy uznaniu zasadności zarzutu braku możliwości wydania decyzji w oparciu o wiasne ustalenia, byłby de facio brak możliwości określenia opłaty.

Od powyższej decyzji B.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się jej uchylenia.

Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 75 § 1 k.p.a. wobec nie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny geologii celem ustalenia zmian zasobów za 2009 roku, choć dowód ten zmierzał do wyjaśnienia sprawy. Dowód ten był konieczny ponieważ organ I instancji całkowicie dowolnie przyjął, że "ilości brakującej do bilansu kopaliny i nie wykazanej w złożonych informacjach nastąpiło w 2009 roku.", a nadto na podstawie tego założenia organ I instancji wręcz stwierdził, że "złożone informacje za poszczególne kwartały tego roku, nie podawały faktycznych ilości wydobytej kopaliny." Mimo iż ustalenia w sprawie wymagały wiadomości specjalnych organ I instancji nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Poza tym dokonywanie "własnych ustaleń" odnośnie przedłożonej dokumentacji geologicznej przez organ I instancji było pozbawione podstawy skoro było dokonywane w oparciu tylko o własne oceny, a nie przykładowo na podstawie innej dokumentacji geologicznej. Obliczenia Starosty były dowolne skoro w sytuacji braku operatu ewidencyjnego zmian zasobów za 2009 rok Starosta także w tym zakresie dokonał własnych ustaleń, ale nie podał, aby dokonał tych obliczeń przy wykorzystaniu biegłych posiadających uprawnienia geologiczne I mierniczego górniczego.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. wobec nie ustalenia w sprawie dokładnie zmian zasobów za 2009 roku oraz naruszenie art. 77 k.p.a. wobec nie zebrania mimo obowiązku w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W tym zakresie skarżąca odwołała się do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim tego paragrafu, lecz wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organy I i II instancji w przedmiotowej sprawie nie rozpatrzyły wnikliwie i wszechstronnie stanu faktycznego sprawy oraz nie wyjaśniły szczegółowo motywów, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu, w tym także w zakresie braku konieczności, przeprowadzania opinii z dowodu biegłego.

Wobec tego zaniechania podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy skarżąca powołała się na określone i ważkie dla niej okoliczności, a przede wszystkim na obliczenia opłaty eksploatacyjnej dokonane przez biegłych specjalistów posiadających uprawnienia geologiczne i mierniczego górniczego, uzasadnia to zarzut uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a., skutkującym wadliwością decyzji.

Skarżąca zarzuca także sprzeczność istotnych ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego z treścią zebranego materiału dowodowego. Organ I instancji podał, że wykonał "obliczenia niezbędnej ilości zasobów geologicznych". Z tego wynika, że nie jest prawdą, aby "organ I instancji wykorzystał wyłącznie informacje zawarte w dowodach przedłożonych przez przedsiębiorcę będących w posiadaniu organu" jak to błędnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Mimo przyznania, że organ I instancji dokonał obliczeń z pola wykorzystanego w 2008 roku, jako najbardziej zbliżonego do terenu objętego eksploatacją w 2009 roku, a nie z pola objętego eksploatacją w 2009 roku oraz że posłużył się nie wartością rzeczywistą, a wartością bliską średniego wskaźnika za cały okres wydobywania kopaliny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dokonane obliczenia znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, odwołując się do tego ogólnikowego stwierdzenia uniemożliwiło kontrolę zasadności zaskarżonej decyzji, skoro nie podało jaki to zebranym w sprawie materiale dowodowym stanowił oparcie dla dokonanych obliczeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że S.P. przedstawił "organowi propozycje stanowiące podstawę własnych ustaleń tego organu i wydania zaskarżonej decyzji" nie ustaliło jednak jakie były to propozycje, stanowiące przecież podstawę własnych ustaleń tego organu i wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem było to w sprawie istotne, gdyż umożliwiało sprawdzenie zasadności własnych ustaleń tego organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wobec tego, że organ II instancji prowadząc postępowanie dowodowe w celu wykazania, iż własne ustalenia stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji oparte były na opinii przygotowanej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje z zakresu prac geologicznych nie wezwał stron do zapoznania się z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń lub wniosków.

W szczególności skarżąca zarzuciła, że organ I instancji wydał już czwartą decyzję oraz inną od poprzednich decyzji, ale nie wyjaśnił organ I instancji dlaczego kolejny raz zmienił treść tej decyzji. Ta zmienność decyzji organu I instancji uzasadniała przede wszystkim zarzut, że dotychczasowe własne ustalenia organu I instancji nie były nie tylko uzasadnione, ale wręcz wadliwe. W związku z tym skarżąca podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji organu I instancji opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę organ I instancji określił w roku 2009. W kolejno wydawanych decyzjach opłaty za poszczególne kwartały 2009 roku różniły się od siebie.

Skarżąca podkreśliła permanentną zmianę obliczeń opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę w kolejnych decyzjach organu I instancji, dla wykazania, że "własne ustalenia" organu I instancji podane w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji nie mogą być podstawą decyzji w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych zwłaszcza, że w sprawie brak jest określenia wysokości strat w roku 2009.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 84 ust. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze wobec tego, że w sprawie nie dokonano własnych ustaleń uzasadniających wydanie decyzji, w której mogłaby zostać określona wysokość należnej opłaty ponieważ organ I instancji, wskazał jako podstawę zaskarżonej decyzji jedynie bliżej nieokreślone, jak podano - propozycje - od osoby, co do której skarżąca złożyła zastrzeżenia odnośnie jej bezstronności.

Z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że organ I instancji, otrzymał bliżej nieokreślone propozycje i to od osoby, co do której skarżąca złożyła zastrzeżenia odnośnie jej bezstronności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło jednak, jakie propozycje przedstawione zostały organowi I instancji, propozycje stanowiące podstawę własnych ustaleń tego organu i wydania zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że organ I instancji w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji podał, że skarżąca "nie sporządziła i nie przedłożyła operatu ewidencyjnego zmian zasobów za 2009 rok." W tych okolicznościach obliczenia sporządzone bez przedłożonego operatu ewidencyjnego zmian zasobów za 2009 rok i przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze są oczywiście dowolne skoro w sytuacji braku operatu ewidencyjnego zmian zasobów za 2009 roku dokonanie własnych ustaleń było pozbawione podstaw.

Ponadto obliczenia odnośnie wydobycia w 2009 roku były pozbawione uzasadnienia skoro sprowadziły się tylko do dokonywania działań rachunkowych bez uwzględnienia założeń wynikających z dokumentacji geologicznej. Jako istotne w sprawie skarżąca uznała, że osoba, która sporządzała propozycje dla organu I instancji, nie była jego pracownikiem zatem nie była bezstronna w sprawie w świetle jej pisemnych wypowiedzi do Urzędu Gminy, co uzasadniało zarzut skarżącej odnośnie naruszenia jej uprawnienia do obiektywnego rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżąca przedłożyła dokumenty sporządzone przez takich biegłych, to jest mgr. inż. J.G. i przez mgr. M.T.. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, aby osoba składająca propozycje organowi I instancji miała, jak mgr inż. J.G., uprawnienia do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi kategorii II w zakresie – poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin podstawowych i pospolitych oraz metanu z węgla kamiennego, z wyłączeniem złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, solanek, wód leczniczych i termalnych, oraz jak mgr M.T., kwalifikacje kierownika ruchu zakładu górniczego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny pospolite bez użycia materiałów wybuchowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 136 k.p.a. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu wykazania, iż własne ustalenia stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji oparte były na opinii przygotowanej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje z zakresu prac geologicznych.

Skarżąca podniosła, że do dnia dzisiejszego nie została zapoznana z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń lub wniosków mimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło postępowanie dowodowe.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) – zwanej dalej "p.p.s.a.". sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią bez wątpienia, sprawowanie sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów, a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy.

Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w postępowaniu administracyjnym, spoczywa na organie, zaś sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji publicznej w wykonaniu tego obowiązek, gdyż do kompetencji sądu orzekającego należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie dyspozycji określonej art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a..

Kierując się powyższymi zasadami Sąd stwierdza, że skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 roku, utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2012 toku, która ustaliła opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 roku, nr 228, poz. 1947 ze zm.) w szczególności art. 84 ust. 10, znajdujące nadal zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu z uwagi na treść art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. z 2011 roku, nr 1163, poz. 981).

Podstawą wyliczenia opłaty, jak zaznaczył organ pierwszej instancji, było wykorzystanie metodyki szacowania strat w przedłożonych za poprzednie lata operatach ewidencyjnych. Po powyższym wskazaniu następuje długi ciąg skomplikowanych wyliczeń.

Powołanie się organu na metodykę szacowania strat, wskazuje na potrzebę dysponowania wiedzą specjalistyczną. Organy obydwu instancji nie wskazały jednak jaką metodykę przyjęły, jakie są jej reguły, w jaki sposób stosowano taką metodykę dla uzyskania obliczeń, czy osoba stosująca taką metodykę posiadała pełną znajomość jej zasad. Taki brak uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Podstawą określenia wysokości należnej opłaty, o jakiej mowa w art. 84 ust. 10 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest określenie ilości kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym, o czym mowa w ust 2 powołanego przepisu. Dla szacowania strat w eksploatowanych zasobach kopaliny, konieczne stało się ustalenie ilości wydobytego torfu. Ustalenie tego elementu stanu faktycznego niewątpliwie należy do niezwykle trudnych i spornych zagadnień, dlatego wymaga wiadomości specjalnych (podobnie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 17 listopada 2011 roku, w spr. III SA/Kr 325/11, w Białymstoku z dnia 15 lutego 2012 roku, w spr. I SA/Bk 441/11, w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 roku, w spr. III SA/Gd 27/12).

Wiadomości specjalne nie są wiedzą powszechnie dostępną i łatwą do opanowania. Wiadomościami specjalnymi są wiadomości wykraczające poza zakres tych, jakimi dysponuje ogół inteligentnych i wykształconych ludzi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 stycznia 2009 roku w spr. I SA/Kr 1460/08, podobnie P. Pietrasz, (w:) C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, M. Popławski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX 2009, wyd. III). W treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie ujawniono aby organ dysponował wiedzą specjalną potrzebna do obliczenia rozmiaru wydobytej kopaliny, niezależnie od znajomości procedur o czym mowa wyżej. Niewątpliwie wiedzy specjalnej, w omawianym zakresie nie posiada organ odwoławczy, czego zresztą nie starał się dowieść.

W uzasadnieniu organu pierwszej instancji brak odwołania się do jakiejkolwiek opinii osoby dysponującej wiedzą specjalną. O wykorzystaniu takiej wiedzy organ ten przyznał w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 roku skierowanym do organu odwoławczego. Starosta stwierdził, że ustalenia własne stanowiące podstawę wydana decyzji oparte były na propozycjach wykonanych na jego zlecenie przez S.P. legitymującego się uprawnieniami geologicznymi.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że procedura administracyjna nie przewiduje możliwości zlecania wykonania jakichkolwiek propozycji. Procedowanie dowodowe zostało określone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) podobnie jak sposób załatwienia sprawy. W konsekwencji tego zawarcia przez organ umowy zlecenia, zatem o charakterze cywilnoprawnym, wykonania czynności z zakresu administracji publicznej (przygotowanie propozycji rozstrzygnięcia) osoba wykonująca zlecenie nie jest objęta zakresem zastosowania normy wynikającej z art. 84 § 2 k.p.a. Przygotowanie propozycji rozstrzygnięcia, jako forma pozakodeksowa, nie mieści się w ramach art. 84 § 1 ani art. 268a k.p.a.

Przepis art. 84 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii . Biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Biegłym w znaczeniu proceduralnym jest osoba powołana w tym charakterze przez organ orzekający. W postanowieniu o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego organ administracji powinien szczegółowo i precyzyjnie określić zakres i przedmiot opinii. Biegły w opinii winien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego, jest ona dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on tę kwestię rozstrzygnąć sam, we własnym imieniu. Dowodu takiego nie może zastąpić opracowana propozycja, nawet jeżeli została wykonana przez osobę dysponującą wiedzą specjalistyczną.

Zdaniem Sądu, jeżeli jednak organ posłużył się takim opracowaniem, zobowiązany był dokument ten włączyć do akt. Zawarta przede wszystkim w przepisach art. 6 do 12 k.p.a. zasada jawności postępowania administracyjnego, nakłada na organy administracji publicznej ujawnić w postępowaniu wszystko co w sprawie zostało dokonane. Tymczasem w przedstawionych aktach administracyjnych brak opracowania S.P., którym posłużył się organ pierwszej instancji dla wydania decyzji. W konsekwencji tego skarżąca pozbawiona była możliwości zapoznania się z dokumentem o podstawowym znaczeniu dla sprawy. W ten sposób naruszono przepis art. 10 k.p.a., który uprawnia stronę do odniesienia się do całości postępowania administracyjnego poprzedzającego bezpośrednio wydanie decyzji. Uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów narusza przepis art. 81 k.p.a. wykluczając przez to możliwość uznania za udowodnioną okoliczność, której dowód dotyczy. Brak omawianego opracowania w aktach uniemożliwia zupełnie kontrolę sądową tego w jakim materiale dowodowym znajdują oparcie ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, uznane następnie przez organ odwoławczy jako wnikliwe i prawidłowe.

Dostrzegając potrzebę należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, B.K., po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie bezpośrednio przed wydaniem decyzji, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 roku, złożyła wniosek o powołanie biegłego wraz z uzasadnieniem takiej potrzeby. W szczególności zwróciła uwagę, że rozstrzygnięcie sprawy nie może poprzestawać na działaniach rachunkowych. Do wniosku tego organy obydwu instancji nie odniosły się zupełnie.

Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie może pominąć żadnego dowodu. "Pominięcie dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 roku, w spr. SA/Lu 507/95). W konsekwencji powyższego obowiązku, organ prowadzący postępowanie musi zabiegać samodzielnie o udowodnienie każdego faktu wszystkimi legalnie dostępnymi środkami dowodowymi, ażeby dotrzeć do rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ nie może ograniczyć się do przeprowadzenia tylko niektórych dowodów, kierując się z góry przyjętym założeniem, że inne dowody są zbędne. Organy administracji nie mogą selekcjonować dowodów, które są podstawą ustaleń faktycznych i gromadzić tylko tych, które przybliżają z góry założony cel.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie utrwalona jest teza, zgodnie z którą "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1997 roku, w spr. I SA/Wr 700/97 i z dnia 4 grudnia 2002 roku, w spr.I SA/Łd 1596/2001).

Gromadząc materiał dowodowy organ nie może przede wszystkim pominąć dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również złożonych przez nią wniosków dowodowych. Zebranie dowodów z wielu źródeł daje bowiem większą szansę na realizację zasady prawdy obiektywnej. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2004 roku w spr. III SA/Wa 1482/03. Realizacja zasady prawdy materialnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy wszelkie czynności podejmowane przez organy podatkowe będą realizowane z zachowaniem obiektywizmu i rzetelności.

Przepis art. 78 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, natomiast organ administracji publicznej może nie uwzględnić powyższego żądania jedynie wówczas, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Jeżeli zatem przedmiotem dowodu ma być okoliczność obejmująca element stanu faktycznego, zapisanego w normie prawnej, organ administracji nie może nie uwzględnić takiego żądania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 1988 roku, w spr. SA/Lu 151/88 podkreślono, że jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a., organ administracji nie może – przed wydaniem decyzji – odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca kwestionowała konsekwentnie fakt wyliczenia zmian zasobów kopaliny, zatem podstawę naliczenia opłaty. Tym samym jej wniosek o powołanie biegłego w tej kwestii dotyczy elementu stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej przepisu art. 84 ust 10 ustawy Prawo geologiczne i górnicze

Brak przeprowadzenia żądanego przez stronę dowodu oraz brak ustosunkowania się przez organy do złożonego wniosku dowodowego, świadczy o naruszeniu przez nie art. 78 k.p.a.

Powyższego uchybienia nie konwaliduje stanowisko organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu decyzji, że S.P. przedstawił propozycje stanowiące podstawę własnych ustaleń organu I instancji i wydania decyzji skoro w aktach brak takiego opracowania, które zresztą, jak wyżej ustalono, sporządzone zostało sprzecznie z procedurą administracyjną.

Resumując powyższe rozważania Sąd stwierdza naruszenie, przez organy obydwu instancji, przepisów postępowania art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 §1, art. 80, art. 81, art. 84 § 1 k.p.a., przez brak ustaleń koniecznych do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia i dokonanie oceny okoliczności istotnych w sprawie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, co doprowadziło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., naruszenia możliwości czynnego uczestniczenia strony w postępowaniu, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie odniósł się do kwestii naruszenia prawa materialnego, albowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej dokona powtórnie ustaleń materialnoprawnych mając na względzie powyższe uwagi. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Rzeczą organów obydwu instancji będzie ponowne przeprowadzenie postępowania wolnego od wad. Przede wszystkim organ pierwszej instancji powoła biegłego dysponującego wiedzą specjalną dla ustalenia rozmiaru wydobytej kopaliny, rozważy także potrzebę powołania biegłego co do innych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, odniesie się do wniosków dowodowych i twierdzeń strony, której umożliwi przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów .

W tych warunkach Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wynika z dyspozycji zawartej w art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.