Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 125/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 762/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 762/16, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na ciekły azot na działce ewid. [...] obręb [...], przy ulicy [...], w dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na ciekły azot na działce ewid. [...] obręb [...], przy ulicy [...], w dzielnicy [...] m.st. Warszawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ciekły azot jest gazem skroplonym magazynowanym w fazie ciekłej, natomiast gaz płynny jest mieszaniną skroplonych węglowodorów, zatem budowa zbiornika na ciekły azot jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko i jako taka wymaga na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz., 1235, tekst jedn. ze zm.) uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło wskazaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. L.-D., G. M., B. L., O. D., M. L., E. L.-J., po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ przytoczył treść przepisów art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) – dalej powoływana, jako: "u.p.z.p.", stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Inwestycja polega na budowie fundamentu żelbetowego o wymiarach 3x3, na którym zostanie posadowiony zbiornik na ciekły azot o pojemności 6,2 m3 i wysokości do 6 m. Obszar analizowany wyznaczony został w odległości 96 m tj. trzykrotnej szerokości frontu działki od granic terenu inwestycji oznaczonego literami ABCD. Za front działki prawidłowo przyjęto granicę oznaczoną literami BC o długości 32 m, gdyż od tej strony odbywa się obsługa komunikacyjna działki. Teren analizowany obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową oraz usługową. Ze względu na funkcję planowanego zamierzenia - budowa zbiornika na ciekły azot przy budynku przychodni lekarskiej analizie poddano wskaźniki zabudowy działek o zabudowie usługowej. Ze względu na rodzaj inwestycji odstąpiono od ustalania szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Ustalono natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do terenu oznaczonego literami ABCD do 0,7 (z uwzględnieniem istniejącej na działce zabudowy), wysokość zbiornika określono na 6 m, nieprzekraczalną linię zabudowy określono w odległości 14,5 m. od granicy działki oznaczonej literami CD, jako przedłużenie linii zabudowy na dz. nr 16/2. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku kontynuacji funkcji oraz ochrony przed pozbawieniem możliwości dopływu światła dziennego organ odwoławczy ocenił, że wydając decyzję organ I instancji nie doprowadził do naruszenia zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Natomiast charakterystyka istniejącej zabudowy, w analizowanym terenie, była prawidłowa. Zdaniem organu odwoławczego analiza funkcji terenu szczegółowo wskazuje przeznaczenie terenu, numery działek oraz charakter obiektów, które są tam zlokalizowane. Są to obiekty mieszkalne i usługowe. Rodzaj usługi, jaką zamierza wykonywać inwestor jest rozszerzeniem dotychczas świadczonych przez inwestora usług. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem nieuwzględnienia w decyzji ochrony interesów osób trzecich m.in. przez pozbawienie dopływu światła dziennego, wyjaśniając, że w punkcie 1.4. decyzji zostały wyszczególnione: "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", gdzie organ zawarł wytyczne dla projektanta i realizatora inwestycji, która ma być zgodna z przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi. Organ odwoławczy podkreślił, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym z zakresu prawa budowlanego. Badanie, czy inwestycja spowoduje zacienienie działki sąsiedniej, wykracza poza materię postępowania o ustalenie warunków zabudowy i jest możliwe dopiero na etapie ewentualnego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżących i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. L., G. M., B. L., O. D., M. L. i E. L. – J., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., a także przepisów prawa materialnego, m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania - inwestor również wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego.

W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych niejasności i nieprawidłowości w sporządzonej analizie urbanistycznej, w tym nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, które to nieprawidłowości miały wpływ na dowolną, a nie swobodną ocenę organu, że przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy nie dostrzegł także, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a w szczególności przeprowadzona analiza urbanistyczna wbrew wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie zawiera ustaleń w zakresie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, a w konsekwencji tego uchybienia decyzja organu I instancji wbrew wymogowi określonemu w art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie określa warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. W związku z bezsporną w sprawie okolicznością istniejącej już zabudowy usługowej na terenie planowanej inwestycji oczywistym jest, że ta infrastruktura jest dostępna, ale nawet w takiej sytuacji organ administracji nie jest zwolniony od określenia wymogów w tym zakresie w wydawanej decyzji. Podobnie ewentualne ustalenie organu, że dostęp do infrastruktury technicznej dla projektowanego przedsięwzięcia nie jest konieczny, wymaga określenia w decyzji. Wbrew stanowisku organu odwoławczego sporządzona przez organ I instancji analiza jest wadliwa, a ustalenia dokonane w oparciu o przeprowadzoną analizę są niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i określenia w decyzji wymagań dla nowej zabudowy. Sąd podkreślił, że część graficzna w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i część graficzna analizy, w postaci mapy z wyznaczonym obszarem analizowanym, nie są spójne. Ten brak spójności dotyczy oznaczenia literowego granic terenu inwestycji. Według analizy granica oznaczona literami BC stanowi front działki, którego szerokość stanowiła podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego, podczas gdy z mapy wyznaczającej linie rozgraniczające teren inwestycji wynika, że ta granica stanowiąca front działki ma w rzeczywistości oznaczenie literami CD. Ten brak spójności oznacza, że decyzja zawiera wewnętrzną sprzeczność, a więc została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów oraz art. 107 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wada ta ma znaczenie nie tyle dla prawidłowości wyznaczenia przez organ właściwego obszaru analizowanego, który został wyznaczony w postaci okręgu, w odległości około 96 m od granic terenu inwestycji, a więc prawidłowej trzykrotnej szerokości frontu działki, co dla pewności i jednoznaczności ustaleń w zakresie określonych decyzją wymagań dla nowej zabudowy. W decyzji określono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 14,5 m od granicy działki oznaczonej literami CD, jako przedłużenie linii zabudowy na dz. nr ew. [...]. Oznacza również brak rzetelności organów administracji w zebraniu materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonywanej przez organy jego analizy. Zdaniem autora analizy, a w ślad za jego stanowiskiem także w ocenie orzekających organów administracyjnych obu instancji w realiach niniejszej sprawy nie występuje konieczność ustalenia dla wnioskowanej inwestycji szerokości elewacji frontowej ze względu na charakter inwestycji. Sąd pierwszej instancji uznał powyższe stanowisko za wadliwe. Przedsięwzięcie dotyczy budowy zbiornika na ciekły azot, a więc obiektu budowlanego, który będzie usytuowany na powierzchni działki (posadowiony na fundamencie o wymiarach 3m x 3m), a zatem wpływający na ład urbanistyczny, podobnie jak inne obiekty budowlane na tym obszarze. Nie wydaje się, więc, aby miał to być obiekt, dla którego określenie wszystkich wskazanych w rozporządzeniu parametrów jest zarówno niemożliwe, jak też niecelowe, bo w istocie jego usytuowanie nie może mieć wpływu na kształtowanie zabudowy (przykład parkingu podziemnego). Sąd odwołał się do treści wyroku NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1579/14, wskazując, że w takim nietypowym przypadku szerokość elewacji frontowej można ustalić jako linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku obiektu budowlanego od strony frontu działki. W tym konkretnym przypadku wydaje się to uzasadnione, chociażby z uwagi na to, że zbiornik będzie posadowiony na fundamencie o określonych przecież w decyzji wymiarach. Jednak wskazanie w decyzji wymiarów fundamentu, nie gwarantuje jeszcze, że szerokość obiektu posadowionego na tym fundamencie nie będzie większa. Organ nie wyznaczając tego parametru nie przywołał praktycznie żadnej argumentacji wskazując jedynie ogólnikowo na rodzaj inwestycji. Tym samym pozostawił swobodę określenia parametru inwestorowi i innemu organowi na dalszym etapie inwestycyjnym. Według § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przepis ten dopuszcza duży margines swobody przy ustalaniu tego parametru, gdyż przy występującym zróżnicowaniu zabudowy w obszarze analizowanym, możliwe jest ustalenie geometrii dachu nie nawiązujące do dominującego kształtu. Ten duży margines swobody powoduje, że w istocie nie przewiduje się odstępstw dla ustalania tego parametru. Ustalenie parametru nie będzie zasadne i możliwe, gdy projektowany obiekt nie będzie posiadał dachu. Jednak z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy to nie wynika, gdyż wniosku takiego nie można wyprowadzić jedynie ze stwierdzenia, że względu na rodzaj inwestycji parametr ten nie podlega analizie, a następnie takiemu ustaleniu w decyzji. Z tych względów należy uznać, że brak uzasadnienia dla tej argumentacji oznacza, iż organ nie ustalił w sposób kompletny stanu faktycznego w sprawie. Określenie warunków zabudowy z pominięciem tych parametrów nie może być uznane za prawidłowe, gdyż w istocie czyni niemożliwym ustalenie - na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy- Prawo budowlane).

W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazano, że ze względu na funkcję planowanego zamierzenia inwestycyjnego (budowa zbiornika na ciekły azot stanowiącego element wyposażenia przychodni chirurgiczno – rehabilitacyjnej) analizie poddano wskaźniki zabudowy działek o zabudowie usługowej, która stanowi odniesienie do planowanej inwestycji. Jak wskazano wcześniej wskaźnik ten wyznacza się, co do zasady na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Treść przepisów rozporządzenia wskazuje wyraźnie na potrzebą objęcia analizą całego wyznaczonego obszaru, który zostaje wyznaczony właśnie w celu dokonania jak najpełniejszej charakterystyki cech i parametrów istniejącej zabudowy, która pozwoli na nawiązanie do cech tej zabudowy i kontynuację funkcji. Nowa budowa ma być przecież dostosowana do istniejącej zabudowy i nie być sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Oczywiście w niektórych przypadkach analiza zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich może mieć istotniejsze znaczenie, zwłaszcza w sytuacji dopuszczalności zastosowania odstępstwa dla określenia niektórych z parametrów, jednak nie zwalnia to organu z pełnej analizy zabudowy w wyznaczonym obszarze i ustalenia średnich wskaźników lub wielkości. Zawężenie tej oceny stanowi zawsze odstępstwo od średnich parametrów z całego obszaru, którego dopuszczalność określają poszczególne przepisy rozporządzenia i wnioski wywiedzione na podstawie pełnej analizy obszaru poparte rzetelną argumentacją. Konieczność wyliczenia średnich wielkości parametrów wymaga wykazania przez organ jak wielkości te kształtują się w analizowanym obszarze, gdyż inaczej nie jest możliwa ocena poprawności przyjętych parametrów. Według § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Przeprowadzoną analizę w tym zakresie zawężono do wskaźników powierzchni zabudowy działek usługowych, która wykazała, że średnia wielkość tego parametru dla tego rodzaju zabudowy wynosi 0,35. W ten sposób zastosowano odstępstwo od nawiązania do średniego wskaźnika z całego obszaru analizowanego. Z uwagi na to, że inwestycja planowana jest na działce już zabudowanej budynkiem usługowym, dla której wskaźnik wynosi około 0,51, zastosowano kolejne odstępstwo uznając że dopuszczalne jest zwiększenie wskaźnika do wielkości 0,7, gdyż zawiera się w przedziale wartości występujących na analizowanym obszarze. W istocie jest to wskaźnik zbliżony do wskaźnika występującego jedynie na sąsiadującej działce o nr ew. 23. Ta argumentacja w ocenie sądu nie jest wystarczająca i przekonująca. Nie jest również uprawnione stosowanie odstępstwa od odstępstwa dla zwiększenia wielkości wskaźnika. Konieczna jest pełna i wszechstronna analiza całego obszaru analizowanego i rzetelna ocena czy ze względu na występujące duże zróżnicowanie zabudowy w obszarze analizowanym, bliskie sąsiedztwo działki o wysokim wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, kształt przedmiotowej działki, możliwe jest zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy bez szkody dla ładu przestrzennego. Nie dokonując wszechstronnej analizy całego wyznaczonego obszaru organ nie dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego naruszając przepisy postępowania, a także przytoczony § 5 rozporządzenia. W ocenie Sądu także organ pierwszej instancji wbrew przepisom rozporządzenia, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, ustalił zamiast wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej lub gzymsu, wysokość zbiornika. Zgodnie z § 7 rozporządzenia decyzja powinna określać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. To jednak nie stanowi istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Istotne jest, że parametr ten został określony przez wskazanie maksymalnej wysokości do 6 m. Wysokość ta nie została określona zgodnie z zasadą wynikającą z ust. 1 tego przepisu, a więc jako przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy, lecz jako inna wartość dopuszczona jako odstępstwo ze względu na wyniki przeprowadzonej analizy (ust. 4). W tym przypadku w analizie odniesiono się do wysokości obiektów występujących w całym obszarze analizowanym, która kształtuje się od około 8 m (w przypadku zabudowy jednorodzinnej) do 12 m (w przypadku zabudowy biurowej), co pozwoliło na ocenę braku kolizji proponowanej przez wnioskodawcę wysokości z wysokością istniejącej już zabudowy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, że parametr ten nie został określony precyzyjnie, gdyż nie wskazano czy określona wysokość obejmuje również wysokość fundamentu, na którym ma być posadowiony zbiornik. Wskazana wysokość jest wysokością maksymalną i aby zrealizować swój zamiar inwestor musi dochować wymogu dotyczącego wysokości obiektu niezależnie od wysokości, jaką będzie miał fundament. Skoro wysokość według ust. 2 tego przepisu mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, to odpowiednio będzie też mierzona wysokość górnej krawędzi elewacji projektowanego zbiornika. W ocenie sądu nie zasługuje na uwzględnienie stawiany przez skarżących zarzut co do przedmiotu zaskarżonej decyzji. Przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest budowa zbiornika na ciekły azot o pojemności do 6,2 m3. Wskazanie w dalszej części decyzji, że inwestycja ma polegać na budowie fundamentu żelbetowego o wymiarach ok 3m x 3m, na którym posadowiony będzie zbiornik na ciekły azot, tylko doprecyzowuje zadanie inwestycyjne, a nie odnosi się do innego przedmiotu decyzji. Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skarżących, dotyczące nieuwzględnienia ochrony osób trzecich, niedochowania warunków technicznych w odniesieniu do lokalizacji projektowanego zbiornika, braku dostatecznego wyjaśnienia dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących, jak też braku określenia wskaźnika powierzchni biologicznej. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto w wynikach przeprowadzonej analizy, że funkcja projektowanej inwestycji jest zgodna z zainwestowaniem terenów sąsiednich, skoro projektowany obiekt stanowić będzie element wyposażenia funkcjonującej przychodni, a w obszarze analizowanym występuje różnorodność zabudowy (mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowo usługowa, usługowa), a jednocześnie zabudowa usługowa występuje m.in. na działce inwestycyjnej oraz dwóch działkach sąsiadujących. Argumenty skarżących związane z możliwością nadmiernego zbliżenia planowanej inwestycji do granicy z ich nieruchomością i ewentualnego szkodliwego jej oddziaływania stają się aktualne dopiero w zainicjowanym przez inwestora postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartym o przepisy ustawy Prawo budowlane. Podobnie jak szczegółowe zagadnienia związane z ochroną interesów osób trzecich. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy Prawo budowlane. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich nie może być realizowana całościowo i nie może być skonkretyzowana, gdyż organ właściwy w tym postępowaniu nie może wkraczać w kompetencje organu budowlanego. W odniesieniu do zarzutu braku określenia w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej należy wskazać, że wskaźnik ten nie został wymieniony w art. 61 ust. 7 u.p.z.p., ani w przywoływanym wyżej rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 6 tego przepisu. Wskaźnik ten występuje w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W § 2 pkt 3 tego rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W ocenie sądu rozporządzenie to ma jednak wtórny charakter, dotyczący jedynie kwestii porządkujących stosowane oznaczenia i nazewnictwo., Dlatego też, choć niewątpliwie wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej ma ścisły związek z ustalaniem parametru powierzchni zabudowy, to brak ustalenia tego wskaźnika w decyzji nie może być traktowane, jako istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, powodujące konieczność uchylenia decyzji.

Wskazane naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania, co najmniej przedwczesnego rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny ustalony na podstawie zawierającej błędy merytoryczne i niejasności analizy urbanistycznej. Oceniając, że planowana zabudowa w danym terenie jest dopuszczalna organ nie określił precyzyjnie warunków tej zabudowy, pozostawiając dowolność ich kształtowania zarówno inwestorowi, jak też innemu organowi. Nie można, więc uznać, że w istocie analizowano czy planowany obiekt może być bez szkody dla ładu przestrzennego zlokalizowany na działce inwestycyjnej. Jeżeli zaś niektóre parametry zdaniem organu nie miały istotnego znaczenia dla dopuszczalności wkomponowania obiektu w zastaną zabudowę, to brak jest rzetelnej argumentacji w analizie urbanistycznej uzasadniającej takie twierdzenie.

Sąd wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji uzupełni materiał dowodowy w koniecznym zakresie (w tym sporządzi nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu), uwzględniając konieczność wyjaśnienia wskazanych wyżej braków. Następnie dokona oceny całokształtu materiału dowodowego, a dokonana ocena znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. w [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenia od skarżących na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Skarżąca kasacyjnie spółka, w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późń. zm.) – dalej: "P.p.s.a." zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 Iit. a P.p.s.a. - poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku wykazania przez Sąd, że organy administracji w sposób mający wpływ na wynik sprawy, naruszyły art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. z powodu braku w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń w zakresie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu (wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a, - poprzez bezpodstawne przyjęcie naruszenia przez organy administracji § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na sprzecznym oznaczeniu literami frontu działki na mapach załączonych do decyzji o warunkach zabudowy (na mapie wyznaczającej linie rozgraniczające są to litery CD, zaś na mapie stanowiącej część graficzną analizy są to litery BC - gdyż wskazane przepisy nie regulują kwestii oznaczeń linii rozgraniczających teren inwestycji (art. 54 ust. 3 u.p.z.p.), a nadto - poprzez niewykazanie przez Sąd wpływu ewentualnego naruszenia prawa na wynik sprawy.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - polegające na bezpodstawnym przyjęciu naruszenia przepisów § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy (§ 6) oraz geometrii dachu (§ 8), albowiem parametry te nie są możliwe do ustalenia w stosunku do planowanego obiektu, który nie posiada elewacji frontowej ani dachu w rozumieniu prawa budowlanego, jako że jest pojemnikiem kształtu cylindrycznego, co wynika z materiału dowodowego sprawy.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - poprzez przyjęcie naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest zarzutem bezpodstawnym, gdyż naruszenie tych przepisów Sąd wiąże z nieprawidłowym zastosowaniem prawa materialnego, w tym z brakiem ustaleń w zakresie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, do czego skarga kasacyjna odnosi się w powyżej sformułowanych zarzutach pod pkt 1 - 3 oraz w uzasadnieniu niniejszej skargi.

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. - polegające na braku pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku postawy prawnej zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., w szczególności w zakresie przesłanki wpływu naruszenia wskazanych przez Sąd przepisów prawa na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Sąd Wojewódzki kontrolował legalność decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na ciekły azot. Postępowanie w sprawie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy i było prowadzone na podstawie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia. Ponieważ teren, na którym zaplanowano inwestycję, pozbawiony jest planu miejscowego, który co do zasady jest podstawowym aktem prawa miejscowego rozstrzygającym o przeznaczeniu terenu, w sprawie przed wystąpieniem przez inwestora o pozwolenie na budowę konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd Wojewódzki, dokonując oceny decyzji ustalającej warunki zabudowy zbiornika pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, stwierdził naruszenie przez organ orzekający przepisów art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Naruszenie to polegało na tym, że analiza urbanistyczna, wbrew wymaganiom art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie zawiera ustaleń w zakresie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu. Ponadto zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, sporządzona przez organ I instancji analiza jest wadliwa, a ustalenia dokonane w oparciu o analizę są niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i określenia w decyzji wymagań dla nowej zabudowy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego prawidłowa decyzja powinna zawierać dwa integralne załączniki, czyli 1) wyniki analizy złożone z części opisowej i graficznej oraz 2) mapę z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, które muszą być ze sobą spójne. Tymczasem w przedmiotowej analizie front działki oznaczony został literami BC, zaś na mapie wyznaczającej linie rozgraniczające granica stanowiąca front działki ma oznaczenie literami CD. Wada ta, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, ma znaczenie nie tyle dla prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego (jest on wyznaczony prawidłowo, jako okrąg o średnicy trzykrotnej szerokości frontu działki), "co dla pewności i jednoznaczności ustaleń w zakresie określonych decyzją wymagań dla nowej zabudowy".

Inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na ciekły azot, stanowiącego element wyposażenia funkcjonującej przychodni. Ciekły azot (wzór chemiczny LN2) jest gazem skroplonym, magazynowanym w fazie ciekłej, natomiast gaz płynny jest mieszaniną skroplonych węglowodorów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I GSK 1209/12, dostępny [w:] CBOSA) uznał, że "prawidłowość klasyfikacji przedmiotowego pojemnika na gaz (ciekły azot) do pozycji [...] potwierdzają Wyjaśnienia do taryfy celnej (zał. do rozporządzenia Ministra Finansów z 24.08.1999 r. [...], zgodnie z którymi, pozycja [...] obejmuje pojemniki o dowolnej pojemności używane do transportu lub magazynowania sprężonego lub skroplonych gazów. Pojemniki te mogą być wyposażone w urządzenia kontrolne, regulacyjne lub pomiarowe, jak zawory, krany manometry, wskaźniki poziomu itp.". Pojemnik na ciekły azot jest samodzielnym towarem służącym do transportu i przechowywania azotu.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, w przypadku takich inwestycji, zwolnienie od oceny zasady dobrego sąsiedztwa. Podkreślić należy, że na zasadę dobrego sąsiedztwa składają się pewne elementy, a mianowicie: działka sąsiednia, dostęp działki sąsiedniej do drogi publicznej, a w ujęciu bardziej szczegółowym również: działka zabudowana, kontynuacja funkcji, kontynuacja gabarytów. Wyłączenie stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w stosunku do wymienionych inwestycji oznacza w dalszej konsekwencji wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie - również sporządzania analizy urbanistycznej, ponieważ jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w u.p.z.p.

Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma normatywne rozumienie pojęcia: "urządzenia infrastruktury technicznej". Brak jego definicji w u.p.z.p. powoduje konieczność odwołania się do przepisów innych ustaw i dokonania ich wykładni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy dokonywaniu wykładni pojęcia: "urządzenie infrastruktury technicznej" na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wszystkich rodzajów wykładni tj.: językowej, systemowej i funkcjonalnej, uwzględniającej cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia. W procesie definiowania pojemnika na ciekły azot, jako urządzenia "infrastruktury technicznej", należy przede wszystkim uwzględnić definicje pojęć zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie Prawo energetyczne. Według art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Pojęcie infrastruktury technicznej obejmuje zatem także budowę urządzeń gazowych.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p., inwestycja w postaci budowy zbiornika na ciekły azot, czyli urządzenia stosowanego do magazynowania gazu, stanowi urządzenie infrastruktury technicznej Wobec tego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W świetle powyższego należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia, poprzez niewyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy pojemnika na ciekły azot o kształcie cylindrycznym, szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy oraz geometrii dachu.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę oceni, czy inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 3-5 u.p.z.p. zwłaszcza, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia w postaci budowy zbiornika na ciekły azot, jak również, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z tych względów działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.