Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1367/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r., nr ‘[...]" Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku spółki A (dalej jako: "Spółka"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie naziemnej instalacji fotowoltaicznej (elektrownia słoneczna) wraz z infrastrukturą techniczną o mocy 1,00 MW, na części działki nr "[...]" w rejonie ulicy E., obręb geodezyjny nr "[..]", zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki art. 61, ust. 1, pkt: 1, 2, 3, 4, i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 778 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.". Wyjaśnił, że w sąsiedztwie znajdują się działki o funkcji rolnej, zagrodowej, mieszkaniowej oraz mieszkaniowo - usługowo - produkcyjnej

z usytuowaną zabudową mieszkaniową, usługową i gospodarczą. Działki posiadają dostęp z tej samej drogi. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Do tej samej drogi doprowadzone są sieci: elektroenergetyczna. Infrastruktura techniczna jest wystarczająca do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Inwestycja nie wymaga przeprowadzenia zmiany klasyfikacji gruntów rolnych. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od tej decyzji wniosły B. P. i D. S., które podniosły, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr "[...]" znajdują się ich działki, odpowiednio "[...]", które zakupiły w celu wybudowania domów jednorodzinnych i prowadzenia upraw ekologicznych. Zdaniem skarżących realizacja zamierzonej inwestycji może pozbawić je certyfikatu upraw ekologicznych. Zarzuciły, że przedmiotowe zamierzenie narusza ład przestrzenny i godzi w istniejący stan rzeczy. Wskazały, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O., przedmiotowy teren przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną z usługami. Zakwestionowały też ustalenie organu I instancji, że działka nr "[...]" jest skomunikowana bezpośrednio z drogą gminną nr "[...]". Podały, że jest to droga wewnętrzna.

W wyniku rozpatrzenia odwołań, decyzją z dnia "[...]" r,

nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium uznało, że wniosek organu I instancji o spełnieniu w rozpatrywanym przypadku warunku dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest przedwczesny. Trudno bowiem uznać, aby zabudowa mieszkaniowa mogła stanowić kontynuację funkcji dla elektrowni słonecznej. Natomiast w analizie bardzo enigmatycznie wskazano, iż w obszarze analizowanym znajduje się również zabudowa usługowo-produkcyjna. Nie wiadomo jednakże, jakiego rodzaju są to usługi i jaka działalność produkcyjna. Organ II instancji stwierdził, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt, że dla wnioskowanej działki wydane zostały już prawomocnie warunki zabudowy na lokalizację farmy fotowoltaicznej. Stwierdził, że tylko istniejąca zabudowa, zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, może być odniesieniem dla spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Kolegium uznało za konieczne wyjaśnienie przez organ I instancji statusu działki nr "[...]", gdyż ustalenie dostępu do drogi publicznej, jak i określenie obsługi komunikacyjnej to niezbędne przesłanki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ II instancji zauważył też, że skoro organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki, to w taki sposób winny być określone linie rozgraniczające teren inwestycji. Wskazano, że organ nie może wydać takiego rozstrzygnięcia, jeżeli we wniosku teren objęty inwestycją został określony w inny sposób. Wniosek inwestora nie wskazuje natomiast, by dotyczył części działki. Kolegium zobowiązało też organ I instancji do rozważenia w toku ponownego rozpoznania sprawy czy wniosek podpisała osoba uprawniona do reprezentowania Spółki oraz czy planowana inwestycja nie mieści się w zakresie wyjątków uregulowanych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podał, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych niejednolicie kwalifikuje farmy fotowoltaiczne. Zaznaczył przy tym, że dominującą wydaje się linia orzecznicza wskazująca, iż są to urządzenia infrastruktury technicznej. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że organ

I instancji rozstrzygnie czy planowaną inwestycję można uznać za urządzenia infrastruktury technicznej, czy też wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy bez pominięcia zasady dobrego sąsiedztwa.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, w związku z naruszeniem:

I. przepisów postępowania:

- art. 138 § 2 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy nie zaistniały ku temu przesłanki wymienione w tym przepisie;

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób pobieżny, niewyczerpujący, a w konsekwencji niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez zaniechanie poczynienia własnych ustaleń przez organ II instancji w zakresie charakteru planowanej inwestycji, prawidłowego podpisania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, charakteru drogi dojazdowej do działki 407;

II. przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu nakazuje przyjęcie, że urządzenia fotowoltaiczne są urządzeniami infrastruktury technicznej, o których mowa w tym przepisie, i w związku

z tym, nie znajduje do nich zastosowania wymóg ustalenia dobrego sąsiedztwa,

o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Przyznało rację stronie skarżącej, że mogło we własnym zakresie uzupełnić postępowanie co do kompletności wniosku, w tym czy wniosek podpisała osoba upoważniona do reprezentowania Spółki. Biorąc jednak pod uwagę, że nie był to jedyny brak dowodowy, uznano, że nie było ku temu podstaw, gdyż i tak nie wpłynęłoby to na wynik postępowania. Kolegium zaznaczyło, że w niniejszej sprawie zaistniała konieczność ponownego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji ustalił, bowiem warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując w analizie, iż spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Takie odniesienie miała stanowić znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa usługowa - produkcyjna, której funkcji dokładnie nie skonkretyzowano. Konieczność przeprowadzenia ponownej analizy funkcji oznacza, iż organ I instancji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro zaś skład orzekający Kolegium uznał, iż sprawa wymaga wyjaśnienia okoliczności, mających istotny wpływ na treść decyzji to powyższe uzasadniało skorzystanie z unormowania art. 138 § 2 k.p.a. Również uzupełnienie wniosku nie powinno co do zasady następować na etapie postępowania odwoławczego. Kolegium nie zgodziło się, aby kwestia dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej była irrelewantna w przedmiotowej sprawie. Stwierdziło, że owszem zauważyło, jaka jest linia orzecznictwa co do tego, czy farmy fotowoltaiczne można uznać za urządzenia infrastruktury technicznej, jednak był to pogląd składu orzekającego Kolegium. Co do zasady zaś władztwo planistyczne jest domeną gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego a co się z tym wiąże organu wykonawczego tej jednostki. W konsekwencji to organ I instancji winien rozważyć, które stanowisko jest prawidłowe, biorąc pod uwagę to, iż ustalenie warunków zabudowy dla farm fotowoltaicznych na terenie gminy zapewne irrelewantne nie jest.

Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017r.:

- pełnomocnik skarżącej spółki wniósł i wywiódł jak w skardze,

- pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę,

- uczestnicy postępowania T. S. i S. J. poparli skargę. S. J. podał, że wydzierżawia działkę Spółce i jest zainteresowany szybkim załatwieniem sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie jest decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 23), dalej jako: "k.p.a." Zadaniem Sądu było więc dokonać przede wszystkim oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz.718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Kwestie materialnoprawne sprawy mogą podlegać rozpatrzeniu przez Sąd dopiero, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie zachodzą inne uchybienia procesowe uniemożliwiające Sądowi wypowiedzenie się co do istoty sprawy. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy

w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu sprawy i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Innymi słowy sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska

z obowiązującymi przepisami prawa. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie stan sprawy nie został należycie oceniony i wyważony przez organ II instancji, z naruszeniem art. 7, art. 12 § 1 i art. 15 k.p.a. Przepisy te nakazują organowi II instancji podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w celu załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć na nowo sprawę w jej całokształcie, co oznacza, że organ II instancji ma obowiązek przede wszystkim dokonać samodzielnej oceny jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie do wniosku strony i na ich podstawie określić zakres postępowania wyjaśniającego niezbędny do jego załatwienia. Takie działanie stanowi punkt wyjścia przy rozpatrywaniu wniosku strony, określającego granice zawisłej sprawy administracyjnej. Następnie poczynione ustalenia organ II instancji powinien skonfrontować ze stanowiskiem organu I instancji i usunąć dostrzeżone nieprawidłowości o ile nie naruszy to zasady dwuinstancyjności postępowania. W rozpatrywanym przypadku natomiast, organ II instancji, uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ

I instancji, wskazał, że sposób opracowania analizy uniemożliwia ocenę przesłanki kontynuacji funkcji w sprawie. Po czym organ odwoławczy stwierdził konieczność rozważenia czy wnioskowana inwestycja nie stanowi wyjątku określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., uznając za dominujący pogląd, że farmy fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Dostrzec należy niekonsekwencję organu II instancji, który powinien jednoznacznie sprecyzować jaki przepis prawa materialnego uznaje za obowiązujący w sprawie, aby Sąd mógł skontrolować zasadność zajętego stanowiska.

W niniejszej sprawie jest to niemożliwe, gdyż organ II instancji zaniechał zajęcia merytorycznej oceny, jak należy kwalifikować wnioskowane zamierzenie, co jest zasadniczą kwestią w sprawie, determinującą zakres postepowania wyjaśniającego niezbędnego do rozpatrzenia wniosku. W ocenie Sądu dokonanie przez organ odwoławczy odmiennej kwalifikacji wnioskowanego zamierzenia niż to uczynił organ

I instancji, tj. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zamiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie stwarzałoby ograniczeń w realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż nie wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zauważyć należy, że art. 61 ust. 3 nie wymaga zachowania warunku dobrego sąsiedztwa ani dostępu inwestycji do drogi publicznej. Bezcelowe w związku

z tym byłoby ponowne rozważanie tych kwestii, do czego Kolegium zobowiązało organ

I instancji, gdyby organ II instancji przyjął, że w sprawie ma zastosowanie powołany art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Jeżeli natomiast organ II instancji uważał, że warunki zabudowy przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego mogą być ustalane tylko według zasad ogólnych z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to stwierdzić należy, że powołane przez organ II instancji okoliczności nie mają na tyle skomplikowanego charakteru, żeby nie było możliwe ich wyjaśnienie

w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Przede wszystkim w sytuacji uznania istniejącego materiału dowodowego za budzący wątpliwości lub niepełny, Kolegium mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., winno w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy organ odwoławczy powziął wątpliwości, czy wnioskowana instalacja fotowoltaiczna mogłaby współistnieć

z obecną już funkcją istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym i widział potrzebę szczegółowego wyjaśnienia charakteru usług i działalności produkcyjnej, to mógł poczynić ustalenia w tej materii, tj. zobowiązać organ I instancji do podania żądanych informacji. Tymczasem organ odwoławczy obarczył organ I instancji, aby ten wykazał, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowej i produkcyjnej na obszarze analizowanym, pomimo, że ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika wyraźnie, że badany obszar to teren rolny, otoczony terenami upraw rolniczych, łąk i pastwisk, a więc produkcji rolnej. Dopiero w dalszej odległości znajduje się teren zainwestowany. W takiej sytuacji nie było przeszkód do oceny czy wnioskowane zamierzenie kolidowałoby z istniejącą funkcją terenów sąsiednich.

Także wątpliwości organu II instancji co do charakteru drogi dojazdowej do działki nr "[...]" nie uzasadniały zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Działka nr "[...]" stanowi niewątpliwie drogę, która według informacji organu I instancji stanowi publiczną drogę gminną, odwołujące zaś, zakwestionowały, aby droga ta posiadała status publicznej. Organ II instancji mógł łatwo we własnym zakresie zweryfikować stanowisko organu I instancji w tym względzie. Wystarczyło sprawdzenie, czy droga ta została zaliczona uchwałą do kategorii dróg gminnych. Niezależnie od tego pamiętać należy, że wymóg dostępu do drogi publicznej uważa się za spełniony również wtedy, gdy działka ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wynika to z treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Dla potrzeb wydania decyzji

o warunkach zabudowy nie ma więc przesadzającego znaczenia charakter drogi (działka nr "[...]"), do której przylega działka nr "[...]", niekwestionowanym bowiem jest, że zapewnia ona dojazd do wnioskowanej działki nr "[...]".

Poza tym organ II instancji sam przyznał w odpowiedzi na skargę, że kompletność wniosku i jego zakres mógł zweryfikować we własnym zakresie. Z czym skład orzekający Sądu się zgadza.

Tym samym, sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się w pierwszym rzędzie do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji,

w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach,

a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych

w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.

W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast odczytywana w połączeniu

z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż "konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się

w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej" (wyroki NSA z 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12, z dnia 15 grudnia 2016 r. II OSK 1427/16).

W ocenie Sądu, przytoczone powyżej zastrzeżenia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. W tym miejscu warto przytoczyć argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2123/11, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...) Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie -

w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości

i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej,

a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy" (sygn. I OSK 2123/11, - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie usprawiedliwiały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ II instancji uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 12 § 1, art. 15, gdyż nie dokonał podstawowej oceny kwalifikacji wnioskowanego zamierzenia determinującej zakres niezbędnego w sprawie postepowania wyjaśniającego. Kolegium nie wykazało też, że przeprowadzenie ewentualnego postępowania wyjaśniającego w podanym zakresie przekraczało jego upoważnienie wynikające z art. 136 k.p.a.

Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

W konsekwencji organ odwoławczy rozpozna sprawę co do jej istoty w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, po ewentualnym jego uzupełnieniu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do tego, że organ odwoławczy ustali jakie okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, dokona pod tym kątem oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dokona subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych i wyda rozstrzygnięcie uwzględniające przedstawioną wykładnię przepisów postepowania.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącej Spółce od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego

w kwocie 480 zł oraz udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015r. poz. 1804).