Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1676/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 157 ust.1, art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Legionowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2242/12 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2242/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Legionowski, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], ustalił odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną - ulicę Ogrodową w Legionowie oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]/1 o pow. 407 m² i ulicę Leśną w Legionowie oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]/2 o pow.312 m², obie w obrębie ewidencyjnym 65, w wysokości 282 021 zł. Przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz:

- W. J. za udział w 4/9 częściach w w/w nieruchomościach w kwocie 125342,67 zł,

- J. J. za udział w 1/9 części w w/w nieruchomościach w kwocie 31335,66 zł,

- J. K. za udział w 4/9 częściach w w/w nieruchomościach w kwocie 125342,67 zł.

Do wypłaty odszkodowania Starosta zobowiązał Gminę Legionowo.

Organ powołał art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ustalił, że ostatecznymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] i [...], Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę Legionowo z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności w/w nieruchomości. Odszkodowanie przyznano współwłaścicielom nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Wysokość odszkodowania organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2012 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. strony wypowiedziały się co do operatu. W. J. w imieniu własnym i jako pełnomocnik pozostałych wnioskodawców, zgodził się na wypłatę odszkodowania w ustalonej wysokości. Rzeczoznawca majątkowy odniosła się do zarzutów pełnomocnika Miasta Legionowa. Oświadczyła, że z uwagi na brak na terenie Powiatu Legionowskiego transakcji kupna-sprzedaży działek drogowych, na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego, określiła wartość nieruchomości na podstawie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Natomiast rynek regionalny dotyczy całego województwa i wykorzystanie tego typu transakcji miałoby sens tylko w przypadku, gdyby chodziło o drogi innej kategorii, tj. drogi wojewódzkie lub krajowe. Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Legionowa oświadczył, że Gmina jest skłonna zapłacić odszkodowanie w kwocie 220 zł z 1 m2. Pismo to przekazano W. J.. Do dnia wydania decyzji nie wpłynęły do organu inne pisma dotyczące zebranego materiału dowodowego.

Odwołanie złożyła Gminy Legionowo reprezentowana przez Prezydenta Miasta. Wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działki ewid. nr [...]/1 i [...]/2 sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego oraz uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. naruszenie art. 7, 8, 11 i 77 K.p.a. Przypomniała, że do wyceny zastosowano podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości, przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona na inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zdaniem odwołującej się, operat nie spełnia tego ostatniego wymogu. Ponadto, w ocenie odwołującej się, rzeczoznawca przyjął do wyceny wybiórczo nieruchomości o zawyżonych wartościach, pomijając inne transakcje na rynku, które odzwierciedlałyby rzeczywisty rynek nieruchomości i miały wpływ na wartość wycenianej nieruchomości. Zarzuciła także przyjęcie do porównania nieruchomości znacznie różniących się powierzchnią od nieruchomości wycenianej, przyjęcie cechy uzbrojenia, która nie ma żadnego znaczenia dla nieruchomości o statusie drogi publicznej, podobnie jak cechy "położenie" i "lokalizacja szczegółowa", które różnią się od siebie jedynie pozornie.

Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Legionowskiego. Uznał, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Wojewoda Mazowiecki przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ustalił, że wniosek o odszkodowanie złożyły osoby uprawnione, w ustawowym terminie. Kwestia sporna sprowadzała się jedynie do prawidłowości ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Skonstatował, że odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca, stosownie do przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku, gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując analizy danych w operacie szacunkowym, zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze miasta Legionowo, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, objętych transakcjami sprzedaży w latach 2010 – 2012. Wojewoda przytoczył wyjaśnienie rzeczoznawcy, według którego, na analizowanym rynku lokalnym obejmującym miasto Legionowo w obrębie 65 nie odnotowano transakcji sprzedaży działek przeznaczonych bądź zajętych pod drogi publiczne, spełniających warunek podobieństwa, zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy, które mogłyby posłużyć jako materiał porównawczy. Taki stan rzeczy w ocenie organu odwoławczego, wbrew zarzutom Prezydenta Miasta Legionowo, obligował rzeczoznawcę majątkowego do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości według wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca ze zbioru dostępnych transakcji wybrał próbkę 14 transakcji (strona 7 i 8 operatu) umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o cenach jednostkowych od 198,61 zł/m² do 537,63 zł/m². Ostatecznie, po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja, sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej i uzbrojenie) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, wartość 1 m² wycenianych nieruchomości została określona w wysokości 392,24 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną na poziomie 282 021 zł według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.

Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że występujące różnice w położeniu, czy w powierzchni działek przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą, nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż nie są to nieruchomości podobne, gdyż wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach nieruchomości. Tym samym, zarzut wzięcia do porównań nieruchomości o zawyżonych wartościach i pominięcia innych nieruchomości, które odzwierciedlałyby rzeczywisty rynek nieruchomości Wojewoda Mazowiecki uznał za nieuzasadniony. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy z dnia 21 marca 2012 r. jest konsekwentny w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania. Zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, prawidłowo uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. W kontekście zastrzeżeń podnoszonych przez odwołującego się w stosunku do operatu szacunkowego organ odwoławczy zauważył, że mógł on skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska Legionowo. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 2 pkt 2 oraz z § 36 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie się na sporządzonej w sposób nieprawidłowy (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...]/1 i nr [...]/2, położonej pod drogą publiczną ul. Ogrodową i Leśną w Legionowie, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy,

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji. Stwierdziła, że w myśl art. 153 ust. 1 ustawy, podejście porównawcze stosuje się, gdy znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podniosła, że mimo wyraźnego zapisu art. 153, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, nie znając zaś cen nieruchomości podobnych nie powinien wybierać podejścia porównawczego. Zdaniem skarżącej, rzeczoznawca nie przyjął do wyceny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, czym naruszył dyspozycję § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości. Gmina wywodziła, że w wyniku zmiany przepisów rozporządzenia, rzeczoznawca powinien brać pod uwagę dane z rynku lokalnego i regionalnego, a na rynku regionalnym istnieją transakcje nieruchomościami drogowymi. Wadliwość operatu polega również na wzięciu pod uwagę jako cechy korygującej jakości drogi dojazdowej, stanu zurbanizowania otoczenia oraz niewzięcie pod uwagę możliwości alternatywnego wykorzystania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że skarga nie jest zasadna. Według Sądu, istotę sporu stanowi dokonana przez organy orzekające ocena prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, na podstawie którego określone zostało odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazał, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ustawy).

Sąd pierwszej instancji ustalił, że wysokość odszkodowania ustalona została na podstawie operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2012 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy wycenie nieruchomości zastosowano podejście porównawcze. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie korygowania ceny średniej, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenionej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikiem korygującym, uwzględniającym różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Z analizy powołanego powyżej operatu szacunkowego wynika, że do wyceny rzeczoznawca zastosowała § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przyjmując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze miasta Legionowo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną objętych transakcjami sprzedaży w latach 2010 – 2012. Brak bowiem było na analizowanym rynku lokalnym obejmujący teren powiatu legionowskiego w obrębie ewidencyjnym 65 transakcji na nieruchomościach przeznaczonych pod drogi spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy. Przy określaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę 14 transakcji dokonywanych w latach 2010-2011 na terenie powiatu legionowskiego. Kryterium wyboru przez rzeczoznawcę tych transakcji z bazy danych stanowiło podobieństwo podlegających obrotowi nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem położenia (strefy) lokalizacji, sąsiedztwa, jakości drogi dojazdowej i uzbrojenia. Na podstawie tych transakcji rzeczoznawca ustalił cenę średnią za 1 m² nieruchomości na poziomie 345,34 zł. Rzeczoznawca dokonał również procentowej oceny wpływu cech rynkowych na wartość nieruchomości i ustalił wysokość współczynników korygujących. W efekcie dokonanej analizy ustalił wartość 1 m² wycenianej działki na poziomie 392,24 zł. Wysokość ta mieści się w przedziale cenowym cen rynkowych nieruchomości podobnych ustalonym w dokonanej analizie rynku. W ocenie Sądu, operat szacunkowy, na podstawie którego organy ustaliły wysokość należnego odszkodowania, został sporządzony zgodnie z przepisami powołanego wyżej znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony zgodnie z prawem, wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę dobrze wyjaśniony i uzasadniony. Jak wynika z treści operatu, został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, lokalizacji, stanu i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacji, sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, a także przeznaczenia nieruchomości), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących oraz wartość przedmiotu wyceny), nie zawiera niejasności, nielogiczności, sprzeczności czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie istotne cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które miały wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Uwzględnił wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości oraz dostatecznie wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat przedstawia czytelnie i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wobec powyższego mógł on stanowić podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania, co zasadnie podzieliły organy orzekające w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd za polemikę z ustaleniami biegłego uznał zarzuty skargi dotyczące przyjęcia do porównań nieruchomości z innego obrębu ewidencyjnego, niż nieruchomość wyceniana i o znacznie różniących się powierzchniach od nieruchomości szacowanej (o większej powierzchni). Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie, Sąd zauważył, że określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest w jego ocenie miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje jedynie biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności skoro wszystkie 14 transakcji wybranych przez rzeczoznawcę dotyczyły nieruchomości położonych na terenie miasta Legionowa, a powołane wyżej przepisy regulujące kwestię sporządzania operatów szacunkowych nie zawierają wymogu, aby wybrane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w tym samym obrębie ewidencyjnym. W ocenie Sądu, wymóg taki nie ma żadnego uzasadnienia. Jeżeli chodzi o drugą kwestię, Sąd zauważył, że przy stosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, cechy mające wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Cechy te stanowiły podstawę wyboru nieruchomości podobnych. Uwzględnienie w wycenie istniejących różnic cech nieruchomości przyjętych do porównania w stosunku do nieruchomości wycenianej dokonywane jest za pomocą współczynników korygujących, które w analizowanym operacie zostały zastosowane.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości ściśle specjalnych. Zdaniem Sądu, organy sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowości tego rozumowania. Skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy. Uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Gmina, mając zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Z możliwości tej skarżąca Gmina jednak nie skorzystała.

Sąd nie podzielił także zarzutu o naruszeniu art. 7, 8, 11 i 77 K.p.a. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i zupełny. Należycie także zebrały i wyczerpująco oceniły materiał dowodowy, który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji. W szczególności, dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego, Sąd nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować uznaniem operatu za dowód wadliwy.

Skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska Legionowo. Zaskarżyła wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparła na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 156 ust. 1 w związku z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z § 36 ust. 1 i ust. 6 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2012 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z § 4 ust. 4 i § 36 ust 1 i ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 21 marca 2012 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu, podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy Legionowo,

3) naruszenie przepisów postępowania art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe, wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik W. J.. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty procesowe. Teza o naruszeniu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo, ze organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, nie jest trafna.

Analizę spornego zagadnienia rozpocząć trzeba od uwagi, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym ustanawia art. 77 § 1 K.p.a., zaś zasada swobodnej oceny dowodów wynika z art. 80 K.p.a. Wydanie opinii przez biegłego, w razie gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, przewiduje art. 84 § 1 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które stały się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego, obowiązują także, w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, przepisy art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz przepisy art. 149-159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Nadto, obowiązują wydane z mocy upoważnienia zawartego w art. 159 ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, wprowadza przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarżąca nie złożyła wniosku o przeprowadzenie tego dowodu. Miała zaś możliwość nie tylko zapoznania się z kwestionowanym operatem, ale także uzyskania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w trakcie rozprawy administracyjnej. Nie przedstawiła także własnej, odmiennej od spornego operatu, wyceny nieruchomości. Za taką próbę nie może być uznana propozycja ustalenia odszkodowania w wysokości 220 zł za 1 m2.

Nie było także podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju czynność procesową organ powinien przeprowadzić w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wyznacznikiem wiarygodności jest także to, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób określania wartości nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji po obszernej analizie zaskarżonej decyzji w zakresie oparcia ustalenia wartości nieruchomości nieruchomości na podstawie spornego operatu szacunkowego trafnie przyjął, że analizowany operat nie budzi wątpliwości z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów.

Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej okoliczności mających podważyć wiarygodność operatu wykonanego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, stwierdzić należy, że zarzuty nie są zasadne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 156 ust. 1 w związku z art. 129 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 1 i ust. 6 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2012 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, t. art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i zaakceptowanie operatu, w którym niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące, uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania.

Wybór do porównania nieruchomości podobnych jest istotą zastosowanego w sprawie podejścia porównawczego. Oba zagadnienia związane z trafnością i merytoryczną poprawnością wyboru nieruchomości podobnych należą do dziedziny wiadomości specjalnych i podlegają weryfikacji w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do tej weryfikacji zaś w niniejszej sprawie nie doszło z uwagi na okoliczności opisane powyżej. W konsekwencji należało przyjąć, tak jak uczyniły to organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji, że operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w zakresie wyliczenia wartości nieruchomości.

Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że w podstawie materialnej kasacji podano nieistniejący przepis art. 129 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś istniejący naprawdę przepis art. 129 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami normuje treść decyzji, w razie gdy w ramach ustalenia odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna. Przepis ten w niniejszej sprawie nie miał więc zastosowania. W odniesieniu do zastosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, abstrahując od kwestii merytorycznych należących do wiadomości specjalnych, o których była mowa powyżej, stwierdzić można, że § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia został zastosowany prawidłowo. Z mocy tego przepisu, przy określeniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zastosowano odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. W myśl zaś § 36 ust. 4, wartość rynkową nieruchomości przejętej z mocy prawa określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Skoro na badanym lokalnym rynku nieruchomości brak było transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, przy określeniu wartości rynkowej spornych nieruchomości trafnie przyjęto przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Nie było, wbrew twierdzeniom skarżącej, podstaw do przyjęcia jako punktu odniesienia cen transakcyjnych uzyskanych za nieruchomości podobne na regionalnym rynku nieruchomości. Przepis § Przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest przepisem szczególnym w stosunku do § 26 tegoż rozporządzenia (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 860/11, z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1468/11, z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego, można natomiast dodać, że przyjęcie przez rzeczoznawcę metody korygowania ceny średniej odbyło się w zgodzie z wymogami zdania pierwszego tego przepisu. Do porównań przyjęto czternaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Proces zaś dokonywania korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości, o których to procesie mowa w § 4 zdanie drugie rozporządzenia, należy do dziedziny wiadomości specjalnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.