Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 46/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1, art. 77 par. 1, art. 28, art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu o charakterze publicznym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Z. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu o charakterze publicznym.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 3.06.2014r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej Kolegium, Z. F. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 19.02.2007r. w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu o charakterze publicznym z ul. [...] (droga powiatowa) na teren działki nr ewid. A, w. W uzasadnieniu podniesiono zarzut rażącego naruszenia prawa oraz skierowania kwestionowanej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W tym zakresie wskazano, że nieruchomość stanowiąca działkę nr A nie przylega i nigdy nie przylegała do ul. [...]. Pomiędzy tą nieruchomością a ul. Warszawską znajduje się bowiem nieruchomość gruntowa należąca do Z. F., stanowiąca obecnie działki ewidencyjne nr B i nr C, niebędąca częścią pasa drogowego w dacie wydania decyzji. Tymczasem przedmiotowy zjazd zlokalizowano w znacznej części na tej nieruchomości – do której inwestor nigdy nie posiadał jakiegokolwiek tytułu prawnego. W konsekwencji T. i E.G. nie byli stronami prowadzonego w ww. zakresie postępowania, a kwestionowana decyzja została wydana bez wniosku strony oraz skierowana została do osób nie będących stroną w sprawie.

Kolegium, odmawiając – na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. – stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazało, co następuje:

E. i T. G. wnioskiem z dnia 14.02.2007r. zwrócili się do Miejskiego Zarządu Dróg z prośbą o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu o charakterze publicznym z ul. [...] (droga powiatowa) na teren działki nr ewid. A (której są współwłaścicielami). Z map załączonych do wniosku wynika w sposób jednoznaczny, że działka nr A przylega do linii rozgraniczających pas drogowy ul. [...].

Mając na względzie powyższe decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg wyraził zgodę na przebudowę zjazdu o charakterze publicznym z ul. [...] (droga powiatowa ) na teren działki nr ewid. D, zgodnie z usytuowaniem zjazdu przedstawionym na kserokopii mapy w skali 1:500 (zał. graficzny do decyzji) – na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985r o drogach publicznych (Dz. U. nr 204 poz. 2086 z 2004r. ze zm.).

W rozstrzygnięciu decyzji błędnie podano nr ewid. działki, z której miał być urządzony zjazd, wobec czego postanowieniem z dnia 27.05.2008r. sprostowano ww. decyzję w następujący sposób: po wyrazach: "wyrażam zgodę na przebudowę zjazdu o charakterze publicznym z ul. [...] (droga powiatowa) "nr ewid. D" zastąpiono "nr ewid. A".

Powyższe rozstrzygnięcia zostały skierowane wyłącznie do wnioskodawców, tj. E. i T.– jako jedynych stron postępowania. Tymczasem, jak wynika ze wskazanych przez Z. F. dokumentów, decyzją z dnia 20.12.1974r. Prezydent Miasta zatwierdził plan realizacyjny na działce nr G, położonej [...], o lokalizacji budowy drugiego pasma [...], a następnie decyzją z dnia 4.11.1976r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Rozbudowy Miasta m.in. nieruchomości J. i K. F., położonej w [...], oznaczonej jako działka nr G na planie geodezyjnym sporządzonym przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne i przyjętym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 14.03.1975r. pod nr I. Z załączonego do akt sprawy aktu własności ziemi wydanego w dniu 31.05.1976r. przez Prezydenta Miasta wynika zaś, że z dniem 4.11.1971r. właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr G, położonej stał się Z. F.

W dniu 12.12.2011r. Z. F. zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej zarzucając, że wywłaszczono nieruchomość od osób niebędących jej właścicielami.

Decyzją z dnia 23.08.2012r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4.11.1976r. w części dotyczącej wywłaszczenia od J. i K. małż. F. na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Rozbudowy Miasta nieruchomości położonej przy [...], oznaczonej jako działka nr G.

Wnioskiem z dnia 7.07.2013r. Z. F. wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa własności części nieruchomości objętej ww. aktem własności ziemi z dnia 31.05.1976r., stanowiącej część nieruchomości oznaczonej jako działki nr O i nr P, wykazanej w ewidencji gruntów i budynków jako droga ul. Warszawska.

Decyzją z dnia 12.05.2014r. Wojewoda stwierdził, że:

1. nieruchomość położona w [...], oznaczona na mapie do celów prawnych przyjętej do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 10.12.2013r. pod nr 2216/2013 jako działki: nr R o pow. 0004 ha i nr S o pow. 0,0654 ha, zajęta pod drogę publiczną - powiatową, będąca w dniu 31.12.1998 r. własnością Z. F. znajdująca się w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa, stała się z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. własnością Miasta na prawach powiatu;

2. nieruchomość położona [...] , oznaczona na mapie do celów prawnych przyjętej do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 10.12.2013r. pod nr U jako działki: nr B o pow. 0,0004ha i nr C o pow. 0,0235 ha, będąca w dniu 31.12.1998r. własnością Z. F. nie stała się z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. własnością Miasta na prawach powiatu.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że nieruchomość oznaczona jako działki: nr B, R, C, S stanowi działkę nr G o pow. 0,0896 ha, wydzieloną na podstawie mapy wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 14.03.1975r. i decyzji wywłaszczeniowej z dnia 4.11.1976r.

Odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kolegium podniosło, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 24.09.2014r. złożył Z. F., podnosząc że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na przebudowę zjazdu, powołując się w tym zakresie na uchwałę NSA z 13.11.2012r. sygn. akt I OPS 2/12. Z. F. podkreślił, że przepisy ustawy o drogach publicznych wskazują na właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi publicznej jako jedyną stronę i wnioskodawcę postępowania o zezwolenie na przebudowę zjazdu. Tymczasem T. i E.G. nie byli właścicielami ani użytkownikami nieruchomości przyległej do drogi publicznej – wobec czego decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa – bez wniosku strony. Zdaniem strony z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wydano zgodę na budowę zjazdu na nieruchomości innej aniżeli przyległa do drogi publicznej.

Utrzymując w mocy decyzję własną z dnia [...] Kolegium podkreśliło, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to by przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydawania tej decyzji. Przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące budowy lub przebudowy zjazdu nie określają wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. Przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym należy zatem wziąć pod uwagę art. 28 K.p.a. Z analizy przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Rozpoznając wniosek Z. F. o stwierdzenie nieważności Kolegium uznało, że nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, o której stwierdzenie nieważności występuje. Jednocześnie ustalono, że wnioskodawca jest w aktualnym stanie prawnym właścicielem nieruchomości gruntowej stanowiącej działki ewidencyjne, graniczące bezpośrednio z ul. Warszawską. Posiada zatem indywidualny interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu stosownie do art. 28 K.p.a., a interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 29 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji Kolegium uznało, że w świetle przedłożonych w postępowaniu dowodów Z. F. jest uprawnionym do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż jest on właścicielem nieruchomości, na której organ I instancji zezwolił na przebudowę zjazdu. W tym zakresie podkreślono, że Z. F. nie został uznany za stronę postępowania w stanie prawnym nieruchomości obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, zaś organ orzekający w sprawie o stwierdzenie nieważności bada decyzję na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania tej decyzji.

Mając na względzie powyższe Kolegium stwierdziło, że w dniu wydania kwestionowanej ostatecznej decyzji z dnia 19.02.2007r., sprostowanej w dniu 27.05.2008r., w obrocie prawnym pozostawała decyzja wywłaszczeniowa Prezydenta Miasta . Tym samym badana decyzja nie naruszała prawa we wskazanym przez Z. F. zakresie, ponieważ z materiałów dowodowych dołączonych do kwestionowanej decyzji wynikało jednoznacznie, że działka nr A bezpośrednio przylegała do pasa drogowego ul. [...], w granicach którego pozostawała nieruchomość Z. F. wywłaszczona przez Prezydenta Miasta. Podkreślono przy tym, że wskazywane przez Z. F. działki nr B i nr C zostały wydzielone z działek: nr O i nr P, stanowiących własność Skarbu Państwa dopiero w 2013r. Tym samym w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie było w obrocie prawnym decyzji stanowiącej o ich podziale. Okoliczność ta nie była zatem znana zarządcy drogi, który wydał kwestionowaną decyzję. W konsekwencji brak podstaw by stwierdzić, że decyzja z dnia 19.02.2007r. była skierowana do niewłaściwego adresata oraz, że została wydana na wniosek nie pochodzący od strony. W niniejszej sprawie nie występują także inne przesłanki do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia wymienione w art. 156 § 1 K.p.a.

Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że decyzja o wyrażeniu zgody na przebudowę zjazdu o charakterze publicznym nie została wydana na podstawie decyzji wywłaszczeniowej. Wskazano przy tym, że przedmiotowy zjazd już istnieje i jest użytkowany przez właścicieli działki nr A, stanowiącej współwłasność E.i T.a G., jako jedyny dostęp do drogi publicznej urządzony dla ich działki o charakterze budowlanym i użytkowany w sposób trwały. Nie ma zatem racji Z. F. podnosząc, że E.i T. G. nie są użytkownikami pasa gruntu przylegającego bezpośrednio do drogi publicznej. Jeśli chodzi zaś o oparcie się przez organy o dane z ewidencji gruntów i budynków to oczywistym jest, że ewidencja ta nie tworzy stanu prawnego nieruchomości, co nie zmienia faktu, że organy są związane danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków do czasu ich formalnej zmiany (art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Kolegium z dnia [...] wniósł Z. F. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że decyzja z dnia 19.02.2007r. została wydana na podstawie i w granicach prawa,

2. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nieruchomość skarżącego stanowiła część pasa drogowego,

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że decyzja z dnia 19.02.2007r. została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Kolegium nie zauważyło, że badana decyzja ostateczna została wydana bez podstawy prawnej. Jej treścią była bowiem przebudowa zjazdu z ul. [...] na nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr A. Tymczasem, pomiędzy pasem drogowym ul. [...] a ww. działką znajduje się nieruchomość stanowiąca własność Z. F.. Tym samym, w postępowaniu zwyczajnym doszło do wyrażenia zgody przez zarządcę drogi m. in. na przebudowę zjazdu z jednej nieruchomości prywatnej niestanowiącej części pasa drogowego (obecne działki nr B i C) na drugą nieruchomość prywatną (działkę nr A). Tymczasem żaden przepis prawa nie upoważnia zarządcy drogi ani innego organu do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych umocowuje bowiem zarządcę drogi jedynie do wydania decyzji w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą – co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Nie ma przy tym racji Kolegium, gdy twierdzi, że nieruchomość Z. F. wchodziła w skład pasa drogowego, skoro decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z 12.05.2014r. stwierdza okoliczność przeciwną, odmawiając komunalizacji przedmiotowego gruntu właśnie z uwagi na fakt, że nie stanowił on części pasa drogowego. Skarżący zakwestionował także stanowisko Kolegium o tym, że decyzja z dnia 19.02.2007r. nie była przedmiotowo zależna od decyzji wywłaszczeniowej. Oczywistym bowiem jest, że gdyby decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana, to właściciel działki nr A nie uzyskałby zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej z racji braku statusu strony. Decyzja wywłaszczeniowa pociągnęła za sobą zmiany w ewidencji gruntów polegające na włączeniu gruntu Z. F. w skład większej działki drogowej stanowiącej własność Skarbu Państwa. Gdyby decyzja ta nie została wydana, zmiany takie by nie nastąpiły i już w postępowaniu zwyczajnym oczywisty byłby brak uprawnienia wnioskodawców do wystąpienia z wnioskiem o przebudowę zjazdu. Uchybiono także treści art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., uznając że wnioskodawcy postępowania zwyczajnego posiadają status strony w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako użytkownicy nieruchomości należącej do skarżącego, jako że pod pojęciem użytkownika rozumie się osobę posiadającą tytuł prawny do gruntu przylegającego do drogi publicznej (tak wyrok WSA w Łodzi z 17.11.2010r. o sygn. akt III Sa/Łd 504/10) – którego to wymogu wnioskodawcy nie posiadali.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 19.02.2007r. Tym ostatnim rozstrzygnięciem (k. 23 akt administracyjnych), wydanym na wniosek E .i T. G., sprostowanym postanowieniem z dnia 27.05.2008r. (k. 25 akt administracyjnych) wyrażono zgodę na przebudowę zjazdu o charakterze publicznym z ul. [...] (droga powiatowa ) na teren należącej do wnioskodawców działki nr ewid. A.

Na wstępie podkreślić trzeba, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu jej podjęcia, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, w którym organ nadzoru bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzekający w takim postępowaniu nie jest natomiast władny rozstrzygać sprawy administracyjnej co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania prowadzonego w sprawie w trybie zwykłym. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa zatem jako organ kasacyjny.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właściwy organ bada, czy w dacie wydawania kwestionowanej decyzji istniała przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ orzekający bada czy w dacie wydania decyzji zaistniała jedna z przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Postępowanie nadzorcze w sprawie niniejszej zostało wszczęte przez Kolegium na wniosek Z. F., w którym ww. decyzji ostatecznej zarzucono rażące naruszenia prawa oraz skierowanie jej do osób niebędących stroną w sprawie. W tym zakresie wnioskodawca wskazał, że nieruchomość stanowiąca działkę nr A, na której znajduje się zjazd o charakterze publicznym, objęty zgodą na przebudowę, nie przylega i nigdy nie przylegał do ul. [...]. Pomiędzy tą nieruchomością a ul. Warszawską znajduje się bowiem nieruchomość gruntowa należąca do skarżącego, stanowiąca obecnie działki ewidencyjne nr B i nr C, niebędące częścią pasa drogowego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Do działek tych inwestorzy T. i E. G. nigdy nie posiadali jakiegokolwiek tytułu prawnego, a w związku z tym ww. decyzja została także wydana bez wniosku strony.

Uzasadniając powyższe zarzuty wnioskodawca wskazał, że:

1. decyzją z dnia 20.12.1974r. Prezydent Miasta zatwierdził plan realizacyjny na działce nr G, położonej w [...], o lokalizacji budowy drugiego pasma [...] (obecnie ul. [...]);

2. w akcie własności ziemi wydanym w dniu 31.05.1976r. przez Prezydenta Miasta stwierdzono, że z dniem 4.11.1971r. właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr G, położonej stał się Z. F..

3. decyzją z dnia 4.11.1976r. Prezydent Miasta orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Rozbudowy Miasta m. in. nieruchomości J. i K. małż. F., położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr G na planie geodezyjnym sporządzonym przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne i przyjętym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 14.03.1975r. pod nr I;

4. decyzją z dnia 23.08.2012r. Wojewoda stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia 4.11.1976r. w części dotyczącej wywłaszczenia od J. i K. małż. F. na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Rozbudowy Miasta nieruchomości położonej przy ul. [...], o pow. 896 m2, oznaczonej jako działka nr G na ww. planie geodezyjnym nr I;

5. decyzją z dnia 12.05.2014r. Wojewoda stwierdził, że:

a) nieruchomość położona w [...], oznaczona na mapie do celów prawnych przyjętej do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 10.12.2013r. pod nr T jako działki: nr R o pow. 0004 ha i nr S o pow. 0,0654 ha, zajęta pod drogę publiczną - powiatową pn. "Ulica [...]", będąca w dniu 31.12.1998r. własnością Z. F. znajdująca się w tej dacie we władaniu Skarb Państwa, stała się z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. własnością Miasta na prawach powiatu;

b) nieruchomość położona, w obrębie 0006, oznaczona na mapie do celów prawnych przyjętej do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 10.12.2013r. pod nr W jako działki: nr B o pow. 0,0004 ha i nr C o pow. 0,0235 ha, będąca w dniu 31.12.1998r. własnością Z. F., nie stała się z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. własnością Miasta na prawach powiatu.

W ostatnim z wymienionych rozstrzygnięć wskazano, że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działki nr R i S, na których została urządzona jezdnia asfaltowa oraz chodnik betonowy (zgodnie z definicją pasa drogowego) zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia w powołanym trybie. Natomiast nieruchomość oznaczona jako działki nr B i C nie była zajęta pod drogę publiczną - ulicę Warszawską, ponieważ działki te znajdowały się poza granicami pasa drogowego tej ulicy;

6. na podstawie mapy do celów prawnych, zaewidencjonowanej w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 10.12.2013r., pod nr X z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr O wydzielono działki nr B i nr R, a z działki nr P wydzielono działki: nr C i S i 382/27.

Nieruchomość oznaczona obecnie jako działki: nr B o pow. 0.0004 ha, nr R o pow. 0.0004 ha, nr C o pow. 0,0235 ha, nr S o pow. 0,0654 ha stanowiła działkę nr G o pow. 0,0896 ha, wydzieloną na podstawie mapy wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 14.03.1975r. i decyzji wywłaszczeniowej z dnia 4.11.1976r.

Podstawę prawną kwestionowanej przez Z. F. decyzji ostatecznej z dnia 19.02.2007r. w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu o charakterze publicznym z ul. [...] (droga powiatowa) na teren działki nr ewid. A stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 204 poz. 2086 z 2004r. ze zm.) zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Kierując się treścią cyt. przepisu oraz art. 28 K.p.a. stwierdzić trzeba (co słusznie podniosło Kolegium), że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu przysługuje wyłącznie właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości przyległych do drogi.

Z materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych wynika, że:

a) E. i T. G. są współwłaścicielami działki nr ewid. A, do której prowadzi zjazd z ul. [...], objęty ich wnioskiem z dnia 14.02.2007r. o przebudowę zjazdu,

b) Z. F. z uwagi na wydanie:

- decyzji Wojewody z dnia 23.08.2012r., stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 4.11.1976r. w części dotyczącej wywłaszczenia od J. i K. małż. F. nieruchomości oznaczonej jako działka nr G,

- decyzji Wojewody z dnia 12.05.2014r.

jest w aktualnym stanie prawnym właścicielem nieruchomości gruntowej stanowiącej działki ewidencyjne nr C oraz nr B, graniczącej z jednej strony z ul.[...], a z drugiej z działką nr ewid. A.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że Z. F. posiada wymagany przez art. 28 K.p.a. w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych indywidualny interes prawny do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia 19.02.2007r.

Jak wynika z pisma Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 22.09.2014r. (k. 58 akt administracyjnych), w dniu wydawania kwestionowanej decyzji ostatecznej z dnia 19.02.2007r. działka ewid. nr A przylegała bezpośrednio do pasa drogowego ul. [...] i brak było jakichkolwiek informacji o istnieniu działek nr ewid. B i nr C, w szczególności na uzyskanych w dniu 23.11.2006r. z Grodzkiego Ośródka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej mapach załączonych do wniosku o przebudowę zjazdu.

W świetle powyższego niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Kolegium, że nieruchomość skarżącego stanowiła część pasa drogowego – zwłaszcza jeśli zważy się na treść uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z dnia 12.05.2014r.

W orzecznictwie wskazuje się, że organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 7.03.2007r. o sygn. akt I OSK 845/06, LEX nr 344539).

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie daje w ocenie Sądu podstawę do stwierdzenia, że Kolegium zadośćuczyniło temu wymogowi.

Mając na uwadze chronologię wydawanych rozstrzygnięć administracyjnych nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że ostateczna decyzja z dnia 19.02.2007r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa przy jednoczesnym skierowaniu jej do osób niebędących stroną w sprawie.

Po pierwsze, w dniu wydania kwestionowanej ostatecznej decyzji z dnia 19.02.2007r. (sprostowanej w dniu 27.05.2008r.), w obrocie prawnym pozostawała decyzja Prezydenta Miasta o wywłaszczeniu na potrzeby Dyrekcji Rozbudowy Miasta m. in. działki nr G. Stwierdzenie nieważności tej części powołanego rozstrzygnięcia nastąpiło dopiero decyzją Wojewody z dnia 12.05.2014r., co oznacza, że w dacie wydawania kwestionowanej przez stronę decyzji ostatecznej brak było aktu administracyjnego pozwalającego stwierdzić, że Z. F. przysługiwała własność nieruchomości oznaczonych jako działki nr B i nr C.

Po drugie, wyszczególnione powyżej działki skarżącego zostały wydzielone z działek: nr O i nr P (stanowiących własność Skarbu Państwa) dopiero w 2013r. W konsekwencji działki, na których własność powołuje się obecnie skarżący, nie istniały w dacie wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, co oznacza, że decyzję w sprawie przebudowy zjazdu o charakterze publicznym z ul. [...] prawidłowo skierowano do E. i T. G., którzy w tym zakresie zwrócili się w dniu 14.02.2007r. ze stosownym wnioskiem do Miejskiego Zarządu Dróg. W istniejącym wówczas stanie prawnym, ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków, działka inwestorów o nr ewid. A – jak to już wyżej wskazano – przylegała bowiem bezpośrednio do pasa drogowego ulicy [...]. Tym samym, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, wydając w dniu 19.02.2007r. z upoważnienia Prezydenta Miasta kwestionowaną przez skarżącego decyzję, związany był zawartymi w ewidencji gruntów i budynków zapisami odzwierciedlającymi powyższy stan prawny. Jak wynika bowiem z art. 21 ust. 1 z dnia 17.05.1989r. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Końcowo należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – w przypadku stwierdzenia nieważności wcześniej wydanej decyzji, od której była zależna – jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy decyzje te były od siebie zależne przedmiotowo (por. uchwałę NSA z dnia 13.11.2012r. o sygn. akt I OPS 2/12, LEX nr 1225395).

O takim związku nie można jednak mówić w sprawie niniejszej, w której strona powołuje się na stwierdzenie w dniu 23.08.2012r. nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia 4.11.1976r., aby wzruszyć wydaną w dniu 19.02.2007r. decyzję w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu o charakterze publicznym.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że organ dokonuje w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oceny ważności tego rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony przed jej wydaniem materiał dowodowy i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania (por. wyrok WSA Warszawie z dnia 4.01.2012r. o sygn. akt IV SA/Wa 1761/11, LEX nr 1112026). Co do zasady organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz w zasadzie, opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.12.2006r. o sygn. akt II SA/Wa 1880/06, LEX nr 301837).

W tym stanie rzeczy, uwzględniając materiał dowodowy dostępny Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg przed wydaniem kwestionowanej decyzji ostatecznej, brak podstaw by uznać – jak chce tego skarżący – że Kolegium, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19.02.2007r. dopuściło się naruszenia prawa. Z materiału dowodowego wynikało bowiem, że w dacie wydania tej decyzji działka nr A przylegała bezpośrednio do pasa drogowego ul. [...], w granicach którego pozostawała nieruchomość Z. F. wywłaszczona przez Prezydenta Miasta .

Sąd podziela również stanowisko Kolegium, że w sprawie niniejszej nie występują także inne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19.02.2007r. wymienione w art. 156 § 1 K.p.a.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.