Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1103/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] lutego 2018r. [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "Kpa", po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy B. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], wymierzające odwołującemu karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania: "Budowa kanalizacji wraz z przepompowniami w gminie O. - Zadanie nr 1.2 cz. 2" w T. - centrum na opisanych w niej działkach z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym",

W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie decyzją z [...] lutego 2014 r. Wójt Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2013 r. złożonego w dniu [...] października 2013 r. w Urzędzie Gminy B. przez Gminę O., zwaną dalej "inwestorem", wydał decyzję nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], zwanym dalej "postanowieniem Wojewody [...]", wymierzył Wójtowi Gminy B. karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wójt Gminy B. złożył zażalenie na to postanowienie Wojewody [...], w którym to zażaleniu wniósł o uchylenie ww. postanowienia w całości i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

Skarżący zarzucił postanowieniu Wojewody [...]:

naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego nr [...] w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji";

naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wliczenie do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ww. ustawy, terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu;

naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. błędne ustalenie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyjęcie, iż przedmiotowa decyzja lokalizacyjna została wydana z zachowaniem ustawowego terminu.

W ocenie Skarżącego, organ I instancji "w sposób błędny uznaje, iż tylko częściowo zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby odliczenie od 65 dniowego terminu terminów, o których mowa w art. 51 ust. 2c Ustawy". Podważa również nieuwzględnienie przy odliczeniu terminu wszystkich notatek sporządzonych w sprawie na etapie uzupełniania braków formalnych wniosku.

Rozpoznając zażalenie, organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania postanowienia Wojewody [...] stanowił art. 51 ust. 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie Wojewoda i [...] ustalił, że postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 117 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 117 dni, ustawowych 65 dni oraz 39 dni przeznaczonych na uzupełnienie braków wniosku (liczonych od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r.), orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 13-dniową zwłoką.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu [...] października 2013 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy B. wpłynął wniosek inwestora z dnia [...] października 2013 r. o wszczęcie postępowania w sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 Kpa, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło.

Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W omawianym przypadku przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] lutego 2014 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.

Wobec tego, jak słusznie ustalił organ I instancji, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 117 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego przepisu, do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Organ wskazał, że w aktach kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego znajdują się:

- odręczna notatka sporządzona i podpisana w dniu [...] listopada 2013 r. przez Kierownika Referatu Mienia Komunalnego i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy B. z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej tego samego z inwestorem. Z notatki tej wynika, że: poinformowano inwestora o konieczności uzupełnienia wykazu o te działki "w trybie pilnym";

- notatka służbowa z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], ze spotkania, które odbyło się tego samego dnia w organie z inwestorem. Z notatki tej wynika, że przedstawiciel organu lokalizacyjnego przekazał przedstawicielowi inwestora "wykaz działek przez które przebiega inwestycja prosząc o uzupełnienie stron postępowania tj. przekazanie brakujących wypisów z rejestru gruntów lub wykazu osób z adresami";

- odręczna notatka z dnia [...] listopada 2013 r. z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej tego samego dnia z inwestorem, w sprawie "wykazu stron postępowania" przedstawiciel inwestora zobowiązał się "w trybie pilnym uzupełnić dokumentację". Przedmiotowa notatka nie zawiera podpisu osoby ją sporządzającej;

- notatka służbowa z dnia [...] listopada 2013 r., ze spotkania przedstawicieli organu i inwestora, które odbyło się w dniu [...] listopada 2013 r. w Urzędzie Gminy O.. Z notatki tej wynika, że przedmiotem spotkania było "omówienie przedłożonej dokumentacji wynikających rozbieżności pomiędzy przebiegiem inwestycji naniesionej na projekcie, a wykazem stron postępowania. Uniemożliwia to wszczęcie postępowania". Wójt Gminy O. zobowiązał się do dostarczenia poprawionej dokumentacji do Urzędu Gminy B. do dnia [...] grudnia 2013 r. Notatka została podpisana przez ww. uczestników spotkania oraz przez Zastępcę Wójta Gminy B. – A. P.- [...]. Spotkanie to zostało również potwierdzone odręczną notatką podpisaną przez M. D.- [...]..

W dniu [...] grudnia 2013 r. pracownik Urzędu Gminy O. złożyła w Referacie Mienia Komunalnego i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy B. poprawiony projekt przebiegu inwestycji celu publicznego (co wynika z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] grudnia 2013 r., znak: [...]). W materiale dowodowym znajduje się także notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], ze spotkania, które odbyło się tego samego dnia w Urzędzie Gminy O.. Jak wynika z ww. notatki służbowej: "Przedmiotem spotkania było omówienie przedłożonej dokumentacji, a w szczególności zmiany przebiegu inwestycji zamieszczonej na mapie. W każdym przypadku zakres inwestycji obejmuje większy obszar terenu. Pani Z-ca Wójta wnioskowała o niezwłoczną korektę i dostarczenie właściwych dokumentów z uwagi na zmianę przebiegu inwestycji. W związku z powyższym Wójt Gminy O. - zobowiązał się do złożenia poprawionej dokumentacji niezwłocznie". Notatka została podpisana przez wszystkich uczestników spotkania.

Z kolei w dniu [...] lutego 2014 r. podczas spotkania w Urzędzie Gminy B., pracownik Urzędu Gminy O. przekazał dokumentację z przebiegu inwestycji. Powyższa okoliczność została potwierdzona notatką służbową z dnia [...] lutego 2014 r., pod którą podpis złożyli wszyscy uczestnicy spotkania. Zgodnie zaś z odręczną notatką sporządzoną tego samego dnia "pracownik Biura Projektowego przekazał poprawione mapy z przebiegiem inwestycji".

Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady zalicza się konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji.

Opóźnienie w postępowaniu związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zatem od ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora do usunięcia braków wniesionego podania, tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/16, i z dnia 10 stycznia 2017 r" sygn. akt IV SA/Wa 1976/16).

Zgodnie zaś z art. 14 § 1 Kpa, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (wersja obowiązująca w dacie prowadzenia przez Skarżącego postępowania lokalizacyjnego - Dz. U. z 2013 r., poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Z kolei w myśl art. 14 § 2 Kpa, sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

W prawdzie w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, o czym stanowi art. 55 § 1 Kpa. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż "sprawa niecierpiąca zwłoki" to taka, której szybkie załatwienie jest konieczne ze względu na stan zagrożenia życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze albo społeczne lub kiedy wymaga tego wyjątkowo ważny interes strony.

Powyższe oznacza, że w każdym przypadku czynność wezwania powinna być potwierdzona na piśmie, przy czym pamiętać trzeba, że treść wezwania do usunięcia braków wniosku, określona w art. 54 Kpa, powinna zawierać m.in. przedmiot wezwania, termin do którego żądanie powinno być uzupełnione, skutki prawne niezastosowania się do wezwania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 55/16, i z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 127/16). Niedochowanie prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków podania nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu okresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem wniosku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 660/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2655/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanego przypadku, organ wskazał, że pomiędzy złożonym przez inwestora wykazem stron postępowania a przebiegiem inwestycji uwidocznionym na mapach istniała niezgodność, która była przedmiotem licznych ustaleń prowadzonych między organem a wnioskodawcą, utrwalonych w aktach niniejszej sprawy za pomocą notatek: z dnia [...] listopada 2013r., z dnia [...] listopada 2013 r., z dnia [...] listopada 2013 r., z dnia [...] listopada 2013 r., z dnia [...] grudnia 2013 r., z dnia [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] lutego 2014 r.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w dniu [...] grudnia 2013 r. inwestor złożył w Urzędzie Gminy B. poprawiony projekt przebiegu inwestycji celu publicznego. W ocenie Ministra ww. usunięcie nieprawidłowości wniosku nastąpiło w wyniku ustnego wezwania dokonanego przez Skarżącego w dniu [...] listopada 2013 r. Trzeba zasygnalizować, że wezwanie, o którym mowa w notatce służbowej z dnia [...] listopada 2013 r., nie zawierało wszystkich niezbędnych elementów wymienionych w art. 54 Kpa, takich jak np. pouczenie inwestora o skutkach niezastosowania się do wezwania organu. Jednakże organ lokalizacyjny wyznaczył wnioskodawcy termin na usunięcie braków podania do dnia [...] grudnia 2013 r., zaś inwestor przedłożył uzupełnienie wniosku z niewielkim przekroczeniem ww. terminu. Można więc przyjąć, że dokonane w dniu [...] listopada 2013 r. wezwanie, pomimo braku wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa, przyczyniło się do szybkiego uzupełnienia wniosku, co pozwoliło organowi na zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania pismem i obwieszczeniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Istotne jest również to, iż Wójt Gminy B. udokumentował ustne wezwanie wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości podania w sposób zgodny z art. 14 § 2 Kpa, tj. wezwanie do uzupełnienia dokumentacji z zakreślonym terminem do dnia [...] grudnia 2013 r. zostało utrwalone w aktach sprawy w formie notatki służbowej podpisanej przez stronę.

Mając na uwadze notatki służbowe z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] listopada 2013 r., należy zaznaczyć, że akta dotyczące wydania omawianej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wskazują, aby przedmiotowa sprawa lokalizacyjna była sprawą niecierpiącą zwłoki, wymagającą szybkiego załatwienia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze albo społeczne. Z samego zaś określenia przez ustawodawcę szczególnego trybu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można wywodzić, że każda sprawa tego typu jest sprawą niecierpiącą zwłoki w rozumieniu art. 55 Kpa. Stąd też, w ocenie Ministra, w niniejszym przypadku brak było podstaw do telefonicznego wezwania inwestora w dniu [...] listopada 2013 r. i w dniu [...] listopada 2013 r. do usunięcia braków wniosku w oparciu o ww. przepis.

Natomiast w odniesieniu do notatki służbowej z dnia [...] listopada 2013 r., dokumentującej przebieg spotkania organu z inwestorem w Urzędzie Gminy O., należy odnotować, iż organ dokonując ustnego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku - w przeciwieństwie do wezwania z dnia [...] listopada 2013 r. - nie wskazał terminu, w którym powinno nastąpić uzupełnienie wniosku. Z akt postępowania lokalizacyjnego bezsprzecznie wynika, że czynność organu, o której mowa w notatce służbowej z dnia [...] listopada 2013 r., okazała się nieskuteczna, albowiem dokumentacja dotycząca planowanej inwestycji nie została przez wnioskodawcę poprawiona. Dopiero na skutek wezwania z dnia [...] listopada 2013 r. (wezwanie to, jak już wcześniej wyjaśniono, nie spełniało wszystkich wymagań w świetle przepisu art. 54 Kpa, ale zawierało przynajmniej termin na usunięcie braków wniosku) inwestor złożył w Urzędzie Gminy B. poprawiony projekt przebiegu inwestycji, co umożliwiło organowi dalsze procedowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wobec powyższego Minister przyjął, że jedynie okres od dnia [...] listopada 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu sporządzenia notatki służbowej z dnia [...] listopada 2013 r. zawierającej wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku w ściśle określonym terminie, do dnia [...] grudnia 2013 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Gminy B. poprawionego przez inwestora wniosku (17 dni), podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy, jako opóźnienie spowodowane z winy strony.

Ponadto, w dniu [...] lutego 2014 r. inwestor przekazał mapy z poprawionym przebiegiem inwestycji. Co prawda, Skarżący w dniu [...] stycznia 2014 r. ustnie poinformował wnioskodawcę o konieczności złożenia dokumentów obrazujących przebieg projektowanej inwestycji, jednak znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2014 r. nie obejmuje wszystkich elementów charakterystycznych dla wezwania, w szczególności nie zawiera jakiejkolwiek informacji, że wnioskodawca został pouczony o terminie, w jakim winien udzielić odpowiedzi na wezwanie. Można więc uznać, że organ nie dołożył należytej staranności, bowiem zaniechał wyznaczenia konkretnego terminu na złożenie przez inwestora poprawionej dokumentacji, co skutkowało tym, iż wnioskodawca ustosunkował się do wezwania dopiero po upływie 42 dni od dnia jego dokonania. Okres ten stanowi ponad połowę terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Ministra niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ aż przez okres 42 dni biernie oczekuje na odpowiedź inwestora, nie podejmując żadnych działań mających skłonić inwestora do udzielenia odpowiedzi w jak najkrótszym terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odliczenia w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są możliwe dopiero wówczas, gdy organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego podejmuje odpowiednie czynności procesowe zmierzające do sprawnego rozpatrzenia wniosku, poprzez wystosowanie do inwestora wezwania do uzupełnienia złożonego podania z zakreśleniem terminu na dokonanie tej czynności. Dopiero dopełnienia wskazanej staranności mogłoby skutkować odliczeniem od ustawowego terminu okresu związanego z powiadomieniem wnioskodawcy o konieczności przedłożenia brakujących dokumentów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3954/16).

Dlatego też opisana powyżej okoliczność związana z uzupełnieniem wniosku w dniu [...] lutego 2014 r. nie może być postrzegana jako usprawiedliwiona przyczyna niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, karę pieniężną wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce, zaś pojęcie "zwłoka" zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku W terminie bez usprawiedliwienia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1896/16).

Zdaniem Ministra w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Skarżącego nie miały miejsca, poza wskazaną powyżej okolicznością związaną z uzupełnieniem wniosku w dniu [...] grudnia 2013 r., inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wyjaśnił przy tym, że czynności organu polegające na zawiadomieniu stron, zarówno na piśmie, jak i przez obwieszczenie, o wszczęciu postępowania i zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu stanowią standardowe czynności procesowe, konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym, nie mają charakteru nadzwyczajnego, a tym samym nie podlegają odliczeniu od terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1959/15, z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 40/16, i z dnia 30 stycznia 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 3038/16). Jedynie w sytuacji, gdy opóźnienie w wydaniu decyzji powstało w następstwie przekroczenia zwykłych terminów doręczenia przesyłek, a opóźnienie w doręczeniu pism wynikło nie z winy organu i organ niezwłocznie podjął dodatkowe działania, aby doręczenia przebiegały sprawnie i skutecznie, wówczas zastosowanie powinna znaleźć zasada wyrażona w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 592/14).

W ocenie Ministra niezrozumiały jest fakt ponownej wysyłki przez Wójta Gminy B. zawiadomienia o wszczęciu postępowania do stron, które nie podjęły w terminie zawiadomienia wysłanego za pierwszym razem. Za trudność w doręczeniu korespondencji z pewnością nie może być uznane awizowanie pisma, jak również ewentualne doręczenie w trybie art. 44 § 4 Kpa. Doręczenie pisma w trybie tzw. "doręczenia zastępczego" wywołuje takie same skutki prawne jak doręczenie pisma w sposób określony w art. 42 i art. 43 Kpa.

Wystąpienie do operatora pocztowego mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast działanie Skarżącego polegające na podjęciu ponownych prób doręczenia zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2013 r. o wszczęciu postępowania do ww. stron postępowania, bez zbadania czy doszło do skutecznego doręczenia w trybie art. 44 § 4 Kpa, było działaniem niezasadnym, i w związku z tym nie może stanowić podstawy do odliczenia od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej okresu ponownej wysyłki korespondencji.

Minister wskazał także, że wyłączeniu z biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej co do zasady podlega okres przeznaczony przez organ na poinformowanie inwestora o uwagach wniesionych przez strony postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji, wraz z okresem oczekiwania na ustosunkowanie się przez wnioskodawcę do powyższych uwag.

W aktach niniejszej sprawy znajduje się odręczna notatka z dnia [...] stycznia 2014 r. z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej pomiędzy Kierownikiem Referatu Mienia Komunalnego i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy B. - a Inspektorem Urzędu Gminy O., "w sprawie uwag dot. inwestycji". Jak wyjaśnił Skarżący w piśmie z dnia [...] października 2017 r., przedmiotem ww. rozmowy telefonicznej był sprzeciw wniesiony pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. W odręcznej notatce z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazano, że nastąpi zmiana przebiegu inwestycji, w związku z czym wnioskodawca wystąpi do projektanta "o zmiany przebiegu". W aktach postępowania lokalizacyjnego znajduje się również notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] (jak wyjaśnił Skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], złożonym przed organem odwoławczym - błędnie datowana na dzień [...] grudnia 2013 r.), z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej między pracownikiem Urzędu Gminy B. a przedstawicielem inwestora. W rozmowie tej przedstawiciel inwestora poinformował, że w związku z uwagami "Państwa M.", inwestor zmienił przebieg inwestycji w taki sposób, że wykreślił działkę ewidencyjną nr [...], stanowiącą własność Pań M. (co potwierdził Wójt Gminy O. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], przekazanym organowi odwoławczemu przy piśmie Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]).

Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, że z akt postępowania nie wynika, aby w związku z pismem Pań M. z dnia [...] grudnia 2013 r.. Wójt Gminy B. zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie, co - jak już wyżej zasygnalizowano - mogłoby podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu jako okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu. Nie sposób uznać, iż organ lokalizacyjny zawiadomił inwestora o wniesionych w sprawie uwagach.

Notatka z dnia [...] stycznia 2014 r., podpisanej jedynie przez pracownika Urzędu Gminy B., nie ma adresata, nie została skierowana do wnioskodawcy, stanowi wyłącznie potwierdzenie przeprowadzonych ustaleń i planowanych czynności w postępowaniu. Według Ministra, może mieć ona znaczenie pomocnicze przy rozpatrywaniu sprawy, z pewnością jednak nie jest dopuszczalne dokonywanie wszelkich ustaleń w sprawie tylko na jej podstawie. Stosownie do art. 67 § 1 Kpa, czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem a tylko inne czynności (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 Kpa utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika. Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być zatem utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. Oznacza to, że nie można zaliczyć czynności utrwalonych w formie notatki służbowej do czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Brak wystosowania do wnioskodawcy pisma zawiadamiającego o wniesieniu sprzeciwu został także potwierdzony w piśmie inwestora z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], złożonym przez Skarżącego przed organem odwoławczym przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r.

W związku z powyższym organ przyjął, iż złożenie uwag do planowanej inwestycji, bez przekazania ich inwestorowi z prośbą o ustosunkowanie się do zastrzeżeń stron postępowania, nie stanowi okoliczności, która podlegałaby odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z akt sprawy zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej wynika również, że Wójt Gminy B. we własnym zakresie udzielił odpowiedzi na pismo Pana S. K. z dnia [...] grudnia: 2013 r. oraz pismo Pani W. K. z dnia [...] grudnia 2013 r. Podjęcie korespondencji z mającymi zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji Panią W. K. i Panem S. K., należy traktować jako wypełnienie przez organ lokalizacyjny wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz określonej w art. 9 Kpa zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że Wójt Gminy B. nie dokonał żadnych nadzwyczajnych czynności wykraczających poza standardowe działania, charakterystyczne dla postępowania administracyjnego, mieszczące się w ustawowym terminie załatwienia sprawy.

W ocenie Ministra ww. pisma stron nie stanowiły przeszkody w kontynuowaniu prowadzonego przez Wójta Gminy B. postępowania lokalizacyjnego, tym bardziej że Skarżący nie przekazał ich inwestorowi w celu zajęcia stanowiska w sprawie, w związku z czym nie można ich uznać za okoliczności wstrzymujące bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zauważono też, że z treści notatki służbowej z dnia [...] stycznia 2014 r. (błędniej datowanej na dzień [...] grudnia 2013 r.), znak: [...], wynika fakt zmiany wniosku przez inwestora w zakresie terenu objętego planowaną inwestycją poprzez wyłączenie działki ewidencyjnej nr [...]. Notatka ta zawierająca podpis strony stanowi prawidłowe udokumentowanie czynności dokonanej przez wnioskodawcę w formie ustnej, w myśl art. 14 §2 Kpa.

Zmianę przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego można w określonych sytuacjach uznać za okoliczność powodującą w rozumieniu art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezależne od organu opóźnienie w wydaniu decyzji, ale tylko jeśli na skutek dokonanej zmiany organ właściwy do wydania decyzji będzie zmuszony przeprowadzić lub powtórzyć czynności konieczne do wydania decyzji i jednocześnie wykaże, że czynności takich dokonał i w istocie wpłynęły one na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w analizowanej sprawie nie wynika, aby ww. zmiana wniosku skutkowała ponowieniem przez organ lokalizacyjny jakichkolwiek czynności procesowych. W szczególności z akt kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego nie wynika, aby projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego był sporządzany więcej niż jeden raz. W tym przypadku sporządzenie jednego projektu decyzji jest zwykłą czynnością procesową, konieczną do dokonania w każdym postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, która podlega wliczeniu do czasu trwania postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3148/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3727/15). Nie ulega więc wątpliwości, iż zmiana granic terenu objętego wnioskiem poprzez wyłączenie jednej z działek nie wpłynęła na wydłużenie postępowania lokalizacyjnego.

Wójt Gminy B. pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], powiadomił Panią A. M. i Panią K. M., że przedmiotowa inwestycja nie przebiega przez działkę nr [...], której są właścicielami. Jednakże, w ocenie Ministra podjęcie przez organ lokalizacyjny korespondencji z właścicielami działki położonej poza obszarem realizacji inwestycji (w stosunku do których nie powstaje obowiązek pisemnego zawiadomienia o podjętych w toku postępowania czynnościach zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie wstrzymuje organu w podejmowaniu dalszych czynności procesowych, wobec czego okoliczność ta nie może być uznana za uzasadnioną przeszkodę w wydaniu decyzji w 65-dniowym terminie.

Reasumując, po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 117 dni, terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wydanie decyzji, tj. 65 dni, oraz 17 dni związanych z uzupełnieniem wniosku, organ otrzymał matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, z którego wynika, że decyzja Wójta Gminy B. została wydana z 35-dniową zwłoką, a nie jak ustalił Wojewoda [...] - z 13-dniową zwłoką.

Mający znaczenie błąd organu I instancji w zakresie ustalenia ilości dni zwłoki w wydaniu omawianej decyzji lokalizacyjnej polegał na nieprawidłowym przyjęciu, że początkiem okresu związanego z uzupełnieniem nieprawidłowości wniosku, podlegającego odliczeniu z biegu 65-dniowego terminu, jest dzień [...] listopada 2013r., tj. dzień dokonania przez Wójta Gminy B. ustnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości wniosku, bez wyznaczenia konkretnego terminu na poprawienie przebiegu inwestycji na mapie. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że ww. wezwanie pozostało bez odpowiedzi ze strony wnioskodawcy, a dopiero wezwanie Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2013 r. odniosło zamierzony skutek w postaci uzupełnienia wniosku przez inwestora, co pozwala przyjąć, iż wskazanie terminu na ustosunkowanie się do wezwania organu zmobilizowało wnioskodawcę do złożenia poprawionej dokumentacji. Według Ministra wezwanie niezawierające wszystkich niezbędnych elementów, o których mowa w art. 54 Kpa, tj. terminu przedłożenia żądanych dokumentów i pouczenia inwestora o skutkach niezastosowania się do wezwania, które to wezwanie nie doprowadziło do uzyskania przez organ potrzebnej w sprawie dokumentacji, nie może być ocenione jako okoliczność obciążająca stronę, albowiem strona nie została poinformowana, iż uzupełnienie wniosku powinno nastąpić w określonym przedziale czasu. Niewyznaczenie przez organ terminu na złożenie poprawionego wniosku nie może więc usprawiedliwiać wydłużonego czasu procedowania w związku z nieuzupełnieniem przez inwestora podania inicjującego postępowanie administracyjne.

Powyższe implikuje stwierdzenie, iż postanowienie Wojewody [...] wydane zostało z naruszeniem art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu I instancji było bowiem określenie wysokości kary w kwocie, która odpowiada rzeczywistej zwłoce Wójta Gminy B. w wydaniu przedmiotowej decyzji. Jak wyżej wskazano, określony w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został przekroczony przez Skarżącego o 35 dni, co powinno być równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych), a nie - jak to uczynił organ I instancji - z wymierzeniem kary w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za 13 dni zwłoki.

Minister wskazał jednak, że stosownie do treści art. 139 Kpa w związku z art. 144 Kpa organ drugiego stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W wyniku dokonanej analizy Minister uznał, iż organ wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów prawa, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Ministra, mające miejsce w niniejszej sprawie uchybienie organu I instancji, polegające na ustaleniu kary pieniężnej w wysokości niższej niż należna, nie stanowi rażącego naruszenia interesu społecznego.

Stąd też brak jest podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Wojewody [...] oraz wymierzenia Wójtowi Gminy B. kary pieniężnej w większej wysokości. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] jako korzystniejsze dla Skarżącego, aniżeli rozstrzygnięcie w przedmiocie podwyższenia nałożonej kary.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącego, zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...], należy mieć na uwadze poniższe ustalenia.

Choć dla Skarżącego niezrozumiałe jest stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż w okresie od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] lutego 2014 r. nie wystąpiły okoliczności podlegające odliczeniu od czasu trwania kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego, to w ocenie Ministra jest ono słuszne, co też zostało wyczerpująco przedstawione na stronach 4-10 rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Wbrew opinii Skarżącego, nie wszystkie okoliczności, które miały miejsce w przedmiotowym postępowaniu lokalizacyjnym, stanowią podstawę do dokonania odliczeń od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarówno okres podlegający odliczeniu od czasu trwania postępowania, jak i pozostałe czynności dokonane w toku postępowania, które - w ocenie Ministra - nie stanowią usprawiedliwionego opóźnienia w terminowym załatwieniu sprawy, zostały szczegółowo omówione w niniejszym rozstrzygnięciu.

Ponownego podkreślenia jednak wymaga, iż w sprawie nie było podstaw do telefonicznego wezwania do usunięcia nieprawidłowości wniosku (chodzi o wezwanie opisane w notatce z dnia [...] listopada 2013 r., jak i w notatce z dnia [...] listopada 2013 r.), zaś ustne wezwania z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r., dokonane bez wskazania terminu, w którym powinno nastąpić uzupełnienie wniosku, nie doprowadziły do szybszego załatwienia sprawy (jedynie ustne wezwanie z dnia [...] listopada 2013 r. zmobilizowało wnioskodawcę do złożenia poprawionego wniosku, z zaledwie kilkudniowym uchybieniem terminu wyznaczonego przez organ na dokonanie ww. czynności). W niniejszej sprawie brak wystosowania prawidłowego wezwania, posiadającego chociażby termin na uzupełnienie wniosku, należało zatem uznać za opóźnienie spowodowane przyczyną zależną od organu lokalizacyjnego, bowiem w omawianym przypadku postępowanie trwało dłużej, niż miałoby to miejsce w razie zachowania Skarżącego zgodnego z prawem.

Mając na uwadze twierdzenie Wójta Gminy B., że do wydłużenia postępowania przyczyniło się wniesienie uwag do planowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego przez strony postępowania, organ wskazał, że Skarżący nie wystąpił do inwestora z prośbą o zajęcie stanowiska w związku ze złożonymi uwagami do planowanej Inwestycji, co nie pozwala na dokonanie odliczeń na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast korekta w przebiegu inwestycji, polegająca wyłącznie na zmianie załącznika graficznego do wniosku (powyższe wynika z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia [...] października 2017 r., złożonym przez Skarżącego przed organem odwoławczym przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r.), nie spowodowała konieczności podjęcia przez organ dodatkowych działań procesowych wstrzymujących wydanie decyzji lokalizacyjnej, a co za tym idzie - ww. korekta nie może być uznana za przeszkodę w załatwieniu sprawy w 65-dniowym terminie, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Ministra organ I instancji słusznie przyjął, iż w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z uchybieniem ustawowego terminu. Organ wojewódzki prawidłowo ustalił, iż jedyną okolicznością przerywającą bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji jest uzupełnienie wniosku w dniu [...] grudnia 2013 r., choć błędnie określił czas trwania ww. okoliczności, co przełożyło się na nieprawidłowe wyliczenie okresu zwłoki Wójta Gminy B. w wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Błędy popełnione w tym zakresie przez Wojewodę [...] nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie - brak jest podstaw do podwyższenia wymierzonej przez niego kary pieniężnej, o której mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wójt Gminy B., zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo że nie zachodził przypadek niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji,

b. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe zaniechanie wyłączenia z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu uzupełniania przez inwestora wniosku oraz wyjaśnienie wszelkich związanych z nim rozbieżności, który stanowił okres opóźnienia powstały wyłącznie z winy strony tj. UG O., tj. okresu od dnia [...] listopada 2013r. do dnia [...] lutego 2014 r., albowiem UG O. był permanentnie wzywany do uzupełnienie wniosku.

II. mającą wpływ na treść zaskarżonego postanowienia obrazę przepisów postępowania w postaci:

a) art. 54 k.p.a poprzez jego w ogóle zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, kiedy to sytuacja miała szczególnych charakter oraz termin załatwienia, a tym samym naruszenie dodatkowo przepisu art. 55 k.p.a, albowiem w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie, co miało miejsce wielokrotnie,

b) art. 7, 8,11 k.p.a w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a, a także art. 76 § 1 k.p.a poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, które uwypuklone w treści uzasadnienia do niniejszej skargi i następowo należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary w ogóle, a nadto:

-zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, gdyż Minister w swoich rozważaniach zupełnie pominął fakt, że UG O. był wielokrotnie wzywany telefonicznie do uzupełnienia braków, jak również odbyto w tym zakresie wiele spotkań, na których zobowiązano i wezwano w trybie niezwłocznym do uzupełnienia dokumentacji, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego wydania decyzji;

- przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania Skarżącego do władzy publicznej, a tym samym pominięcie zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść jednostki, których przecież na kanwie przedmiotowej sprawy nie brakuje.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że kwestionuje sposób wyliczenia i w ogóle stwierdzenia, jakoby naruszono dyspozycję wyrażoną w przepisie art. 51 ust. 2 ustawy, a tym samym nie jest zasadne nakładanie na tut. organ jakiejkolwiek kary, wszakże dopełniono wszelkich starań, aby decyzja lokalizacyjna została wydana w przypisanym terminie, jednakże to inwestor nie dopełnił stosownych formalności, co uniemożliwiło zachowanie 65-dniowego terminu.

W ocenie skarżącego z akt sprawy wynika, że zachował on odpowiednią dynamikę działania i nie godzi się stosować względem niego rygoru przewidzianego w przepisie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

W tej sytuacji organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 51 ust. 2a ustawy, pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy zgodnie ustalił, że postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 117 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 117 dni, ustawowych 65 dni oraz 39 dni przeznaczonych na uzupełnienie braków wniosku (liczonych od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r.), orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 13-dniową zwłoką. Z kolei Minister uznał, że decyzja wydana została z przekroczeniem 35 dni, co powinno być równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych), a nie - jak to uczynił organ I instancji - z wymierzeniem kary w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za 13 dni zwłoki. Pomimo odmiennych ustaleń w ocenie Sądu Minister zasadnie, powołując się na art. 139 Kpa w związku z art. 144 Kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Niezależnie od przyjętych przez oba organy ustaleń, w ocenie jednak skarżącego, w sprawie brak było w ogóle podstaw do wymierzenia mu kary. Skarżący wywodzi, że z akt sprawy wynika, że uzupełniania przez inwestora wniosku oraz wyjaśnienie wszelkich związanych z nim rozbieżności, który stanowił okres opóźnienia powstały wyłącznie z winy strony tj. UG O., tj. okresu od dnia [...] listopada 2013r. do dnia [...] lutego 2014 r., albowiem UG O. był permanentnie wzywany do uzupełnienie wniosku, jak również, że w sprawie właściwie zastosowano art. 55 k.p.a, albowiem w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie, co miało miejsce wielokrotnie. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wbrew zarzutom skargi, podzielił stanowisko zaprezentowane przez Ministra. Analiza akt sprawy wskazuje, że Skarżący, po otrzymaniu wniosku inwestora o wydanie decyzji, uznał za zasadne dokonanie jego uzupełnienia, wyjaśnienia. Sąd nie neguje przy tym, że organ pozostawał bierny, bowiem faktycznie z akt sprawy wynika, że wielokrotnie kontaktował się on z inwestorem (notatki ze spotkań), jednak jak słusznie wskazał Minister, jego działania nie były skuteczne. W sytuacji bowiem, gdy w postępowaniu niezbędnym staje się wyjaśnienie żądania wnioskodawcy lub dokonanie dodatkowych ustaleń, a ich brak stanowi okoliczność uniemożliwiającą organowi prowadzenie dalszych czynności w toku postępowania, wówczas organ powinien wystosować odpowiednie wezwanie ze wskazaniem podstawy prawnej żądanych wyjaśnień, dokumentów lub innych dowodów, wyznaczając przy tym odpowiedni termin ich przedłożenia i informując jednocześnie wzywanego o skutkach niezastosowania się do treści wezwania. Dopiero podjęcie przez organ takich czynności może skutkować odliczeniem od ustawowego terminu okresu przeznaczonego na wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia swojego podania, jako okresu opóźnienia spowodowanego z winy strony, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie brak wystosowania prawidłowego wezwania, posiadającego chociażby termin na uzupełnienie wniosku, należało uznać za opóźnienie spowodowane przyczyną zależną od organu lokalizacyjnego, bowiem w omawianym przypadku postępowanie trwało dłużej, niż miałoby to miejsce w razie zachowania Skarżącego zgodnego z prawem. Takie działanie narusza zaś zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa. Natomiast organ wymierzający karę za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej ma obowiązek zbadać zachowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po wpływie do urzędu wniosku właśnie pod kątem szybkości w podejmowaniu działań służących zapewnieniu właściwego toku postępowania. Trzeba pamiętać, że określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, stąd ów wniosek powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1969/15).

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 14 § 1 Kpa, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (wersja obowiązująca w dacie prowadzenia przez Skarżącego postępowania lokalizacyjnego - Dz. U. z 2013 r., poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Z kolei w myśl art. 14 § 2 Kpa, sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Z zasady pisemności zawartej w art. 14 Kpa wynika dla organu obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej, przy czym nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględzin (protokoły) itp. Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych itp.), muszą być utrwalone w protokole spełniającym warunki określone w przepisach art. 68-71 Kpa lub podpisanej przez stronę adnotacji, a zatem w postaci pisemnej (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt III GSK 1260/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2623/14, i z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/15).

Wprawdzie, jak podnosi skarżący co do zasady, w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, o czym stanowi art. 55 § 1 Kpa. Jednak w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż "sprawa niecierpiąca zwłoki" to taka, której szybkie załatwienie jest konieczne ze względu na stan zagrożenia życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze albo społeczne lub kiedy wymaga tego wyjątkowo ważny interes strony. Pojęcie "sprawa niecierpiąca zwłoki" oznacza sprawę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, nie zaś pojedynczą czynność procesową. Wezwanie w sprawie niecierpiącej zwłoki wywiera skutek prawny dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej treści i w odpowiednim czasie. Czynność wezwania powinna zostać utrwalona na piśmie. W doktrynie uznaje się także, iż utrwalenie telefonicznego wezwania w sprawie niecierpiącej zwłoki może nastąpić w formie pomocniczej, czyli adnotacji wskazanej w art. 72 Kpa. Adnotacja taka powinna określać istotne okoliczności dokonanego wezwania (A. Matan, Komentarz do art. 55 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2010). Przepis art. 65 § 1 Kpa zobowiązuje organ również do tego, aby wezwanie dokonane w formie telefonicznej zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 54 § 1 Kpa.

Powyższe oznacza, że w każdym przypadku czynność wezwania powinna być potwierdzona na piśmie, przy czym pamiętać trzeba, że treść wezwania do usunięcia braków wniosku, określona w art. 54 Kpa, powinna zawierać m.in. przedmiot wezwania, termin do którego żądanie powinno być uzupełnione, skutki prawne niezastosowania się do wezwania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 55/16, i z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 127/16). Niedochowanie prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków podania nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu okresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem wniosku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 660/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2655/14).

Nie ulega zatem wątpliwości, że czynność procesowa polegająca na pisemnym wystąpieniu organu do wnioskodawcy o przedłożenie dodatkowych dokumentów nie może być zastępowana notatką służbową. Notatka służbowa nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie spełnia wymogów ustalonych w art. 75 w zw. z art. 77 Kpa (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1374/2009). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że czynności procesowe istotne dla sprawy powinny być dokumentowane, zgodnie z zasadą pisemności wyrażoną wart. 14 Kpa, w formie protokołu, a nie notatek lub adnotacji urzędowych.

Ponadto w ocenie Sądu zasadnie Minister wskazał, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ aż przez okres 42 dni biernie oczekuje na odpowiedź inwestora, nie podejmując żadnych działań mających skłonić inwestora do udzielenia odpowiedzi w jak najkrótszym terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odliczenia w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są możliwe dopiero wówczas, gdy organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego podejmuje odpowiednie czynności procesowe zmierzające do sprawnego rozpatrzenia wniosku, poprzez wystosowanie do inwestora wezwania do uzupełnienia złożonego podania z zakreśleniem terminu na dokonanie tej czynności. Dopiero dopełnienia wskazanej staranności mogłoby skutkować odliczeniem od ustawowego terminu okresu związanego z powiadomieniem wnioskodawcy o konieczności przedłożenia brakujących dokumentów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3954/16).

Dlatego też słusznie organ odwoławczy przyjął, że w rozpoznawanej sprawie , pomimo licznych ustaleń prowadzonych między organem a wnioskodawcą, utrwalonych w aktach niniejszej sprawy za pomocą notatek: z dnia [...] listopada 2013r., z dnia [...] listopada 2013 r., z dnia [...] listopada 2013 r., z dnia [...] listopada 2013 r., dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r. inwestor złożył w Urzędzie Gminy B. poprawiony projekt przebiegu inwestycji celu publicznego. Podkreślić przy tym należy, że usunięcie nieprawidłowości wniosku nastąpiło w wyniku ustnego wezwania dokonanego przez Skarżącego w dniu [...] listopada 2013r. Wprawdzie wezwanie, o którym mowa w notatce służbowej z dnia [...] listopada 2013r., nie zawierało wszystkich niezbędnych elementów wymienionych w art. 54 Kpa, takich jak np. pouczenie inwestora o skutkach niezastosowania się do wezwania organu. Jednakże słusznie Minister wskazał, że skoro organ lokalizacyjny wyznaczył wnioskodawcy termin na usunięcie braków podania do dnia [...] grudnia 2013 r., zaś inwestor przedłożył uzupełnienie wniosku z niewielkim przekroczeniem ww. terminu, to można było przyjąć, że dokonane w dniu [...] listopada 2013 r. wezwanie, pomimo braku wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa, przyczyniło się do szybkiego uzupełnienia wniosku, co pozwoliło organowi na zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania pismem i obwieszczeniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Istotne jest również to, iż Wójt Gminy B. udokumentował ustne wezwanie wnioskodawcy do usunięcia nieprawidłowości podania w sposób zgodny z art. 14 § 2 Kpa, tj. wezwanie do uzupełnienia dokumentacji z zakreślonym terminem do dnia [...] grudnia 2013 r. zostało utrwalone w aktach sprawy w formie notatki służbowej podpisanej przez stronę.

Mając zaś na uwadze notatki służbowe z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] listopada 2013 r., wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu zasadnie Minister uznał, że akta dotyczące wydania omawianej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wskazują, aby przedmiotowa sprawa lokalizacyjna była sprawą niecierpiącą zwłoki, wymagającą szybkiego załatwienia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze albo społeczne. Z samego zaś określenia przez ustawodawcę szczególnego trybu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można wywodzić, że każda sprawa tego typu jest sprawą niecierpiącą zwłoki w rozumieniu art. 55 Kpa. Stąd też, w ocenie Ministra, w niniejszym przypadku brak było podstaw do telefonicznego wezwania inwestora w dniu [...] listopada 2013 r. i w dniu [...] listopada 2013 r. do usunięcia braków wniosku w oparciu o ww. przepis.

Natomiast w odniesieniu do notatki służbowej z dnia [...] listopada 2013 r., dokumentującej przebieg spotkania organu z inwestorem w Urzędzie Gminy O., należy odnotować, iż organ dokonując ustnego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku - w przeciwieństwie do wezwania z dnia [...] listopada 2013 r. - nie wskazał terminu, w którym powinno nastąpić uzupełnienie wniosku. Z akt postępowania lokalizacyjnego bezsprzecznie wynika, że czynność organu, o której mowa w notatce służbowej z dnia [...] listopada 2013 r., okazała się nieskuteczna, albowiem dokumentacja dotycząca planowanej inwestycji nie została przez wnioskodawcę poprawiona. Dopiero na skutek wezwania z dnia [...] listopada 2013 r. (wezwanie to, jak już wcześniej wyjaśniono, nie spełniało wszystkich wymagań w świetle przepisu art. 54 Kpa, ale zawierało przynajmniej termin na usunięcie braków wniosku) inwestor złożył w Urzędzie Gminy B. poprawiony projekt przebiegu inwestycji, co umożliwiło organowi dalsze procedowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wobec powyższego słusznie Minister przyjął, że jedynie okres od dnia [...] listopada 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu sporządzenia notatki służbowej z dnia [...] listopada 2013 r. zawierającej wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku w ściśle określonym terminie, do dnia [...] grudnia 2013 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Gminy B. poprawionego przez inwestora wniosku (17 dni), podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy, jako opóźnienie spowodowane z winy strony.

Ponadto, jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, w dniu [...] lutego 2014r. inwestor przekazał mapy z poprawionym przebiegiem inwestycji. Co prawda, Skarżący w dniu [...] stycznia 2014 r. ustnie poinformował wnioskodawcę o konieczności złożenia dokumentów obrazujących przebieg projektowanej inwestycji, jednak znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2014 r. nie obejmuje wszystkich elementów charakterystycznych dla wezwania, w szczególności nie zawiera jakiejkolwiek informacji, że wnioskodawca został pouczony o terminie, w jakim winien udzielić odpowiedzi na wezwanie. Słusznie więc Minister przyjął, że organ nie dołożył należytej staranności, bowiem zaniechał wyznaczenia konkretnego terminu na złożenie przez inwestora poprawionej dokumentacji, co skutkowało tym, iż wnioskodawca ustosunkował się do wezwania dopiero po upływie 42 dni od dnia jego dokonania. Okres ten stanowi ponad połowę terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Tym samym, Sąd podzielił stanowisko Ministra, iż okoliczność uzupełnienia wniosku przez inwestora [...] lutego 2014 r. nie może być postrzegana jako usprawiedliwiona przyczyna niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, karę pieniężną wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce, zaś pojęcie "zwłoka" zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku W terminie bez usprawiedliwienia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1896/16).

Reasumując, wbrew zarzutom skargi Minister poczynił właściwe ustalenia. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, iż Minister rozpoznając sprawę nie uwzględnił interesu strony skarżącej. Jak wskazano powyżej, w sytuacji, gdy w postępowaniu niezbędnym staje się wyjaśnienie żądania wnioskodawcy lub dokonanie dodatkowych ustaleń, a ich brak stanowi okoliczność uniemożliwiającą organowi prowadzenie dalszych czynności w toku postępowania, wówczas organ powinien wystosować odpowiednie wezwanie ze wskazaniem podstawy prawnej żądanych wyjaśnień, dokumentów lub innych dowodów, wyznaczając przy tym odpowiedni termin ich przedłożenia i informując jednocześnie wzywanego o skutkach niezastosowania się do treści wezwania. Dopiero podjęcie przez organ takich czynności może skutkować odliczeniem od ustawowego terminu okresu przeznaczonego na wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia swojego podania, jako okresu opóźnienia spowodowanego z winy strony, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie brak wystosowania prawidłowego wezwania, posiadającego chociażby termin na uzupełnienie wniosku, należało uznać za opóźnienie spowodowane przyczyną zależną od organu lokalizacyjnego, bowiem w omawianym przypadku postępowanie trwało dłużej, niż miałoby to miejsce w razie zachowania Skarżącego zgodnego z prawem. Takie działanie narusza zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa. Natomiast organ wymierzający karę za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej ma obowiązek zbadać zachowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po wpływie do urzędu wniosku właśnie pod kątem szybkości w podejmowaniu działań służących zapewnieniu właściwego toku postępowania.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie stanowisko Ministra jest uzasadnione. Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy. Strona miała możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami. Organ zażaleniowy nie uchybił także art. 15 k.p.a..

Wskazane materiały i ustalenia organy obu instancji przeanalizowały, z uwzględnieniem obowiązku dwukrotnego rozważenia sprawy w jej całokształcie, prowadzone przez organy postępowania cechowała wszechstronność, dążność do ustalenia prawdy obiektywnej. Wobec wskazanych przyczyn nie można zarzucić Ministrowi, by stanowisko swe sformułował z naruszeniem art. 11 k.p.a. Sporządzone uzasadnienie i rozstrzygnięcie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu odniesiono się także do argumentacji zażalenia. Brak podzielenia jej przez organ nie jest natomiast tożsamy z błędnym rozstrzygnięciem sprawy.

W świetle powyższego wskazać należy, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia i w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, na mocy art. 151 ustawy Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.