Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 756/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYP---OSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego H. K. kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent M. I. działając na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust.1, 3, 4, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp") w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z dnia [...] Nr [...], poz. [...], dalej powoływanej jako "uchwala z dnia [...] września 2009 r." lub "plan miejscowy z dnia [...] września 2009 r.") ustalił skarżącemu H. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] H. K. z siedzibą w B., jednorazową opłatę w kwocie [...]zł, tj. (˝ x [...] zł) w związku ze sprzedażą, aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2010 r. Rep. [...], przypadającego udziału ˝ części nieruchomości położonej w I., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w I. prowadzi księgę wieczystą nr [...], z tytułu wzrostu jej wartości (o [...] zł) na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego z dnia [...] września 2009 r. – [...] zł, wartość nieruchomości po uchwaleniu ww. planu miejscowego – [...] zł).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wskazaną wyżej uchwałą z dnia [...] września 2009 r. Rada Miejska w I. ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Następnie organ wyjaśnił, że północna część działki nr [...] (tj. część o powierzchni [...] ha), w której udział w wysokości ˝ sprzedał skarżący, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej przy. ul. [...] i [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] września 1999 r. (Dz.U. Woj. Kuj-Pom. [...].), znajdowała się na terenie oznaczonym 1UH – teren usług handlowych, gdzie dopuszcza się obiekty handlowe o wysokości do trzech kondygnacji, o wysokich walorach estetycznych oraz kontur 9ZPW – tereny zieleni.

Natomiast pozostała część nieruchomości, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] w I., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] kwietnia 2001 r. (Dz.U. Woj. Kuj.-Pom. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., dalej powoływanego jako plan miejscowy z dnia [...] kwietnia 2001 r.) znajdowała się na terenach oznaczonych:

-10UH – teren usług handlowych; dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości walorach estetycznych na warunkach określonych jak dla zabudowy wielorodzinnej. Dopuszcza się realizację obiektów o wysokości do 3 kondygnacji z możliwością podpiwniczenia i poddaszem użytkowym. Nakazuje się pozostawić co najmniej 40% powierzchni działki ekologicznie czynnej – niezabudowanej i nieutwardzonej.

Powierzchnia jednostki planistycznej wynosi [...] ha;

- 9ZPW – teren zieleni parkowej z usytuowaną wodą, należy przewidzieć usytuowanie strumienia jako integralnego składnika osiedla. Należy na tym terenie przewidzieć lokalizację studni awaryjnej dla potrzeb OC.

Powierzchnia w liniach rozgraniczających tę funkcję wynosi [...] ha;

- 15 KDX – teren komunikacji publicznej – przejście piesze, deptak o charakterze reprezentacyjnym – strefa handlowo-usługowa w pasie o szerokości 20 m, na odcinku od ul. [...] do cieku wodnego 10 m.

Powierzchnia przeznaczona pod tę funkcję stanowi [...] ha.

Organ dodał także, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenu położonego w obrębie al. [...] oraz ulic [...], [...], [...] i [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] czerwca 2006 r. (Dz.U. Woj. Kuj.-Pom. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] września 2006 r.) w południowej części działki nr [...], o powierzchni [...] ha zlokalizowane są tereny komunikacyjne (ulice zbiorcze obszarowe) oznaczone symbolem planistycznym 033KZo.

Jak wskazał organ I instancji, w chwili wejścia w życie nowego planu miejscowego z dnia [...] września 2009 r. (tj. [...] stycznia 2010 r.), przeważająca część działki, poza fragmentem północnym o powierzchni [...] ha, została objęta nowym planem miejscowym, zatwierdzonym ww. uchwałą z dnia [...] września 2009 r. Dlatego przy określaniu wartości przedmiotowej działki przyjęto powierzchnię działki pomniejszoną o tę powierzchnię, która nie była objęta zmianą planu tj. powierzchnię równą [...] ha. Prezydent wyjaśnił następnie, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w omawianym planie miejscowym w jednostce bilansowej 11UC,MW – usługi handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2; alternatywne zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Dla usług obowiązuje zróżnicowanie zabudowy pod względem form architektonicznych i wysokości, łączenie poszczególnych budynków lub części zabudowy poprzez zastosowanie pasaży, galerii, schodów itp. Ograniczenie wysokości budynków do 25 m oraz powierzchnia zabudowy do 80 %. Dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami obowiązuje harmonijny charakter zabudowy, ograniczenie wysokości zabudowy do 25 m, funkcje garażowe i gospodarcze wbudowane w budynki mieszkalne, maksymalna powierzchnia zabudowy (łącznie z powierzchniami utwardzonymi) – 75 % powierzchni terenu, minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 25 % powierzchni terenu, zabezpieczenie miejsc postojowych w granicach terenu według wskaźnika; nie mniej niż 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie i 3 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej usług. Jak wskazał organ, ustalenia planu umożliwiają zabudowę równą [...] ha, powierzchnia poza zabudową [...] ha i pozostała powierzchnia [...] ha nie jest objęta zmianą planu miejscowego.

Analizując zmianę przeznaczenia nieruchomości w dotychczasowym i nowym planie miejscowym, organ podniósł, że dotychczasowe przeznaczenie terenu pod usługi handlowe z zabudowy wielorodzinnej zmieniło się na usługi handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2, alternatywnie na zabudowę wielorodzinną. Zmiana planu umożliwiła zwiększenie powierzchni zabudowy z [...] m2 do [...] m2 (dodatkowa powierzchnia do zabudowy [...] m2), a wskaźnik zabudowy zwiększył się z 60% do 80%. Zmiany w planie dotyczą więc zarówno funkcji, jak i intensywności zabudowy nieruchomości. Oznacza to w ocenie organu, że uchwalenie nowego planu spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Organ wskazał, że wydając decyzję organ oparł się na operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2016 r., zaktualizowanym na dzień [...] września 2017 r., w którym to rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę rynku na szerszym zbiorze danych, a do bezpośredniej wyceny dobrał nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością szacowaną. W ocenie organu, przedstawiony operat został wykonany poprawnie zarówno pod względem prawnym, jak i merytorycznym. Kierując się zasadami porównywania obiektów parami oraz posiłkując się analizą statystyczną (analizą regresji i korelacji) rzeczoznawca doprowadził do znacznego zobiektywizowania doboru nieruchomości porównawczych. Organ podkreślił przy tym, że o wielu aspektach związanych z doborem nieruchomości do porównania oraz określeniem sposobu obliczania wpływu czynników na wartość decyduje rzeczoznawca majątkowy, ponieważ jest to wiedza specjalistyczna. Jak wskazał organ, w operacie szacunkowym oraz jego aktualizacjach rzeczoznawca szacunkowy jednoznacznie wykazał, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego z dnia [...] września 2009 r. Przy sporządzaniu operatu i aktualizacji do niego uwzględniono przy tym sugestie właścicieli wycenianej nieruchomości. Oszacowane wartości jednostkowe dla przedmiotowej działki w kolejnych wycenach i aktualizacjach różnią się względem siebie maksymalnie do 2,6% w stosunku do średniej wartości jednostkowej przed zmianą planu miejscowego i maksymalnie do 2,3 % od średniej wartości 1m2 po zmianie planu miejscowego. Natomiast ostatnie wyceny pokazują maksymalne różnice wynoszące [...] zł/m2, pomiędzy kolejnymi określonymi wartościami 1m2. Stanowi to odchylenie w wysokości ok. 2% od średniej wartości jednostkowej przed zmianą planu. Po zmianie planu maksymalna różnica wynosi [...] zł/m2 i stanowi to odchylenie rzędu ok 0,6% od średniej wartości jednostkowej. Zdaniem organu powyższe wielkości odchyłek świadczą o wykonaniu wyceny z należytą starannością.

Organ podniósł, że szacowana wartość została ustalona na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, które były sprzedawane na analizowanym rynku nieruchomości. Podkreślił też, że aktualizacja operatu szacunkowego z dnia [...] września 2017 r. spełnia wszystkie wymogi określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i jako wiarygodny dowód stanowiła podstawę do orzeczenia w sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wywiódł, że nie jest prawdą, że dotychczasowy plan uniemożliwiał zabudowę obiektami o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, ponieważ zgodnie z poprzednio obowiązującym planem możliwa powierzchnia zabudowy wynosiła [...] m2. Jak wskazał skarżący, uwzględniając możliwą do zabudowy powierzchnię, budynki, ulice, parkingi, ciągi piesze itp. teoretyczny wskaźnik zabudowy wynosił 97% (15KDX [...] ha + 10UH 1[...] ha) / powierzchnia starego planu z 2001 r. [...] ha. W nowym zaś planie teoretyczny wskaźnik zabudowy jest niższy i wynosi max 80% i obejmuje on zarówno powierzchnie zabudowy budynków jak i powierzchnię nawierzchni utwardzonych, co wynika bezpośrednio z treści § 13 uchwały z dnia [...] września 2009 r. W świetle powyższego, zdaniem skarżącego teoretyczne możliwości zabudowy dla działki nr [...] uległy obniżeniu.

Skarżący podniósł także, że w kwestionowanej decyzji błędnie opisano przeznaczenie nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki oznaczonej w miejscowym planie z dnia [...] kwietnia 2001r. symbolem 10UH, dodając w sposób nieuprawniony zapis o nakazie pozostawienia 40% powierzchni ekologicznie czynnej – niezabudowanej i nieutwardzonej, w sytuacji gdy ograniczenie takie dotyczy wyłącznie funkcji o przeznaczeniu MW a nie UH.

Zdaniem skarżącego, w kwestionowanej decyzji Prezydent wyprowadził błędne wnioski dotyczące zmiany przeznaczenia terenu wskazując, że zmiana planu umożliwiła zwiększenie powierzchni zabudowy z [...] do [...] m2 (dodatkowa powierzchnia do zabudowy [...] m2). Jak wskazał skarżący wspomniana dodatkowa powierzchnia w dotychczasowym planie stanowiła teren przeznaczony pod parkingi i komunikację i jest ona już zwarta w nowym planie w powierzchni zabudowy oznaczonej wskaźnikiem max 80% powierzchni działki. Skarżący stwierdził też, że Prezydent pomylił wskaźnik dotyczący funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (60%) z maksymalnym wskaźnikiem zabudowy związanych z funkcją usługową (80%).

W dalszej części odwołania skarżący stwierdził, że rzeczoznawca sporządzając operat pominął fakt, że na terenie objętym planem z 2001 r. w jednostce o analogicznym przeznaczeniu co 10UH (znajdującej się na działce nr [...]) została zrealizowana inwestycja przez C. [...] sp. z o.o. polegająca na budowie supermarketu i mniejszych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży [...] m2, powierzchni zabudowy [...]m2, ze znajdującym się w pobliżu dużym ogólnodostępnym parkingiem i wskaźnikiem zabudowy wynoszącym praktycznie 100%.

W ocenie skarżącego, rzeczoznawca w sposób dość swobodny wyliczył w poszczególnych wersjach operatu cenę 1 m2 gruntu przed i po zmianie planu, posługując się przy wycenie nieistotnymi statystycznie cechami rynkowymi.

Analizując przedstawione w operacie transakcje, skarżący zakwestionował podstawy do przyjęcia transakcji działkami nr [...], położonymi w P. o powierzchni [...] m2 do zbioru nieruchomości przeznaczonych na cele usług i handlu o powierzchni handlowej powyżej 2000 m2 (co nie jest zgodne z zapisami planu miejscowego obejmującego te działki, a poza tym w wycenie z 2014 r. ten sam rzeczoznawca użył tej samej transakcji w zbiorze transakcji o powierzchni handlowej do 2 000m2), wskazując że powyższe miało wpływ na wyniki obliczeń w wycenie rzeczoznawcy dotyczącej współczynnika korelacji dla poszczególnych cech rynkowych, na podstawie których były określane wagi cech rynkowych służących do określenia zakresu kwotowego poprawek. Skarżący dodał też, że w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. zwracał uwagę na kolejne błędy w opisie przeznaczenia nieruchomości zawarte w wycenie, mające wpływ na obliczenia współczynników korelacji, do których to uwag rzeczoznawca się nie odniósł. Błędy te dotyczyły: działki nr [...], położonej w P. przy ul. [...], która nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego w 2011 r.; działki nr [...] położonej w I. przy ul. [...], którą nabyto pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną; działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...], która nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego; działek nr [...] położonych w T. przy ul. [...], które zostały nabyte pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Powyższe błędy doprowadziły do sztucznego zaniżenia wartości nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń skarżącego wynika, że aż 40% nieruchomości w zbiorze będącym podstawą wyceny nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego nie było podobne pod względem przeznaczenia nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, opisując stan planistyczny obowiązujący dla działki nr [...] przed uchwaleniem planu miejscowego z dnia [...] września 2009 r. oraz po jego uchwaleniu, stwierdził że porównanie zapisów poprzednio obowiązujących planów z zapisem nowo uchwalonego planu miejscowego w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości wskazuje, że nowy plan zawiera zapisy korzystniejsze niż dotychczasowe. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym przez siebie operacie uwzględnił sposoby przeznaczenia nieruchomości przed i po zmianie planów i takie też przyjął nieruchomości podobne do wyceny (objął analizą transakcje sprzedaży prawa własności niezabudowanych nieruchomości 1) przeznaczonych w planach miejscowych na cele usługowe i handlowe o powierzchni handlowej powyżej 2 000 m2 i z alternatywnym zagospodarowaniem budownictwem mieszkaniowym wielorodzinnym, oraz 2) przeznaczonych na cele usługowo-handlowe z dopuszczeniem alternatywnego zagospodarowania zabudową mieszkaniową wielorodzinną i przeznaczonych na cele handlowo-usługowe o powierzchni handlowej do 2 000 m2). Twierdzenie zatem skarżącego o kontynuacji funkcji przedmiotowej nieruchomości jest zdaniem SKO nieuzasadnione.

Dokonując oceny sporządzonego operatu szacunkowego, SKO stwierdziło, że biegły w treści operatu przyjął prawidłowe założenia. Do porównania dla stanu planistycznego przed uchwaleniem planu przyjęto 3 nieruchomości, które można uznać za nieruchomości podobne do wycenianej. Rzeczoznawca zasadnie, w ocenie SKO, przyjął do wyceny i porównania działki o powierzchni w przedziale od [...] m2 do [...] m2, tj. według stanu nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego. Podobnie rzeczoznawca postąpił przy wycenie nieruchomości po zmianie jej przeznaczenia, przyjmując do porównania 3 nieruchomości. Jak wskazało SKO, autor operatu wyjaśnił także metody dobierania współczynników korygujących i na jakiej podstawie przyjął wskaźniki korygujące dotyczące poszczególnych nieruchomości. Rzeczoznawca uzasadnił również trend czasowy. W ocenie SKO, operat zawiera informację niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawianie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto rzeczoznawca przedstawił w sposób wyczerpujący sposób dokonania wyceny, a zatem określił przedmiot, zakres i cel wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisał stan nieruchomości i wskazał przeznaczenie wycenianej nieruchomości, dokonał analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazał rodzaj określanej wartości, wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawił obliczenia wartości nieruchomości oraz wyniki wyceny wraz z uzasadnieniem.

SKO podniosło, że organ I instancji dokonał oceny operatu szacunkowego, badając go pod względem formalnym, jak i merytorycznym, przeanalizował podstawy prawne, sprawdził tok obliczeń i wynik końcowy, co dawało mu podstawy do uznania, że dokument ten jest wiarygodny. Wskazując, że organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu [...] kwietnia 2017 r., a także że rzeczoznawca majątkowy w wielokrotnych wyjaśnieniach bardzo szczegółowo odnosił się do pism składanych przez strony postępowania, SKO stwierdziło, że po zapoznaniu się z treścią zaktualizowanego w dniu [...] września 2017 r. operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2016 r. i po wnikliwej jego analizie, uznało że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie operatu szacunkowego, który może być uznany za dowód, gdyż jest zgodny z prawem. W ocenie organu odwoławczego podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące operatu nie znalazły potwierdzenia. Zgodził się on bowiem z rzeczoznawcą i organem I instancji, że dla niniejszej sprawy i sporządzonej wyceny nie ma znaczenia fakt, co zostało pobudowane na danym gruncie i czy jest to zgodne z przeznaczeniem w planie, czy też nie. W niniejszym postępowaniu bada się bowiem jedynie stany planistyczne.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Prezydent M. I. z dnia [...] lutego 2018 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji SKO i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w postaci skierowania operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego R. Ź. do Komisji Arbitrażowej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w B.. Skarżący zrzucił naruszenie przepisów:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, brak dokładnego zbadania stanu sprawy, a w konsekwencji oparcie zaskarżonych decyzji wyłącznie na niepełnych i przede wszystkich błędnych twierdzeniach i ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a przede wszystkim wydanie przedmiotowych decyzji bez przeprowadzenia wymaganej przepisami prawa dokładnej analizy akt postępowania, w tym bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny merytorycznej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. Ź. pomimo zgłoszonych merytorycznych zarzutów.

Ponadto w tym zakresie skarżący zarzucił organowi I instancji brak przeprowadzenia z urzędu postępowania przed Komisją Arbitrażową Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w celu zasięgnięcia opinii w zakresie zdatności operatu w obiegu prawnym, co doprowadziło do powstania realnego zagrożenia podstawowych zasad praworządności i ochrony słusznego interesu społecznego, interesu obywatela, tym bardziej, że organy administracji publicznej pomimo zgłoszonych zastrzeżeń dot. treści operatu szacunkowego nie wypełniły spoczywającego na nich obowiązku podejmowania wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o przepisy prawa;

2) art. 77 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz błędną i dowolną ocenę dowodów i okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy merytorycznych zarzutów oraz nieustosunkowanie się przez SKO do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu, w szczególności:

a. do okoliczności, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywały w zasadniczej jej części dwa plany zagospodarowania przestrzennego,

b. do okoliczności, że zgodnie z rysunkiem "starego" planu zagospodarowania przestrzennego możliwa powierzchnia zabudowy wynosi [...] m2,a nie jak wskazywał organ - jedynie powierzchnię [...],

c. do okoliczności, że "nowy" plan miejscowy teoretyczny wskaźnik zabudowy ma niższy i wynosi max 80% powierzchni, a nie jak w dotychczasowym planie, gdzie teoretyczny wskaźnik (uwzględniający budynki, ulice, parkingi, ciągi piesze itp.) wynosi 97% zabudowy,

d. do zarzutów merytorycznych odnoszących się bezpośrednio do sporządzonego operatu szacunkowego.

3) art. 8 kpa poprzez wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa, a także z naruszeniem zasady praworządności oraz pogłębiania świadomości prawnej obywateli, niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przez wydanie decyzji o naliczeniu opłaty planistycznej opierając się wyłącznie na opinii biegłego R. Ź. pomimo tego, że skarżący przedstawił wiarygodne dowody podważające dotychczasową wycenę oraz niepodjęcie z urzędu jakiegokolwiek postępowania w tym zakresie poza pobieżną oceną przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii oraz obliczeń w szczególności przyznanie przymiotu wiarygodności błędnie sporządzonej opinii.

4) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki ustalenia wobec skarżącego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego, względnie decyzja organu została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało uchylenie decyzji Prezydenta M. I. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie

, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd uznał skargę za uzasadnioną, z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie.

Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 kpa w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę.

Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 kpa wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. I. z dnia [...] lutego 2018 r., którą to ustalono skarżącemu jednorazową opłatę w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działka nr ewid.[...] o pow. [...] m2) w związku z uchwaleniem planu miejscowego z dnia [...] września 2009 r., w której to udział wynoszący ˝ prawa własności skarżący zbył na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2010 r.

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowił przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3 i 4 upzp. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie natomiast do treści art. 37 ust. 1 upzp [...] wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 upzp), przy czym przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 4 upzp.). Z przytoczonych przepisów wynika, że jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobiera się w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj. po pierwsze wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a po drugie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Na tle powyższych regulacji normujących podstawy ustalenia opłaty planistycznej, istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy pierwszej ze wskazanych przesłanek, a zatem sprowadza się do kwestii czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego z dnia [...] września 2009 r. doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

W związku z tym, iż wzrost wartości nieruchomości ustala się biorąc pod uwagę różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną z uwzględnieniem nowego przeznaczenia terenu, a jego dotychczasowym przeznaczeniem lub faktycznym sposobem wykorzystania (art. 37 ust. 1 upzp), to tym samym nie ulega wątpliwości, że wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego stanowi skutek ustalenia w nowym lub zmienionym planie miejscowym określonego przeznaczenia terenu, korzystniejszego niż przeznaczanie dotychczasowe, tj. wynikające z uprzednich zapisów planu lub faktycznego sposobu wykorzystania terenu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe, tj. zgodne z prawem ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jest okoliczność uchwalenia lub zmiany planu miejscowego oraz zawiązany z tym wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem korzystniejszego przeznaczenia gruntu w stosunku do jego dotychczasowego przeznaczenia. Jeżeli natomiast, pomimo uchwalenia lub zmiany planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak jest podstaw, aby organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę określoną w art. 36 ust. 4 upzp i żądał jej uiszczenia. Dla pobrania opłaty planistycznej konieczne jest bowiem ustalenie, iż zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi w uchwalonym lub zmienionym planie ustaleniami w zakresie przeznaczenia terenu. To zaś oznacza, że aby określić czy w danym wypadku nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, koniecznym jest w pierwszej kolejności prawidłowe określenie przeznaczenia terenu po uchwaleniu lub zmianie planu, jaki i dotychczasowego przeznaczenia terenu (sposobu jego faktycznego wykorzystania), skoro w świetle art. 37 ust. 1 upzp to przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie przeznaczenia terenu uwzględnia się dla określenia wartości nieruchomości.

W sprawie, jak wskazano, skarżący konsekwentnie kwestionował w toku postępowania zaistnienie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego z dnia [...] września 2009 r. i następnie ustaleniem przez organ, że zawiera on korzystniejsze niż dotychczasowe rozwiązania planistyczne w zakresie przeznaczenia terenu. W szczególności w tym zakresie skarżący podniósł w odwołaniu zarzut nieprawidłowego zdekodowania i określenia w decyzji organu I instancji przeznaczenia terenu obowiązującego przed oraz po uchwaleniu planu miejscowego z dnia [...] września 2009 r., a w konsekwencji błędnego ustalenia, że nowo ustalony plan zawiera przepisy korzystniejsze niż dotychczasowe co do przeznaczenia i warunków zagospodarowania spornej nieruchomości oraz umożliwia efektywniejsze jej wykorzystanie. W ramach zarzutów dotyczących tej kwestii skarżący zarzucił błędne określenie w decyzji organu I instancji uwarunkowań planistycznych obowiązujących w dotychczasowym planie miejscowym z dnia [...] kwietnia 2001 r. dla jednostki 10UH (obejmującej zasadniczą część spornej nieruchomości), gdyż w ramach opisu przeznaczenia jednostki 10UH, niezgodnie z treścią planu dodany został zapis o nakazie pozostawienia 40% powierzchni działki ekologicznie czynnej – niezabudowanej i nieutwardzonej, gdy tymczasem ograniczenie to zgodnie z treścią planu dotyczy funkcji o przeznaczeniu MW, a nie UH. Skarżący zarzucił też, że wbrew ustaleniom organu I instancji wskaźnik zabudowy w nowym planie miejscowego z dnia [...] września 2009 r. jest niższy niż w dotychczasowym planie miejscowym z dnia [...] kwietnia 2001 r., gdyż dla jednostki 11UC,MW objętej planem z 2009 r. wskaźnik ten wynosi 80%, co obejmuje też powierzchnie utwardzone (§ 13 planu miejscowego z dnia [...] września 2009 r.), natomiast w dotychczasowym planie miejscowym z dnia [...] kwietnia 2001 r., wskaźnik ten teoretycznie wynosił 97%, gdy uwzględni się możliwą do zabudowy powierzchnię budynków, ulic, parkingów ciągów pieszych itp. Skarżący podkreślił, że dodatkowa powierzchnia zabudowy [...] m2, mająca być efektem uchwalenia nowego planu, na którą wskazał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, stanowiła w dotychczasowym planie miejscowym teren przeznaczony pod parkingi i komunikację, tymczasem w nowym planie powierzchnia ta jest już zawarta w maksymalnej powierzchni zabudowy wynoszącej 80%, jako że ta uwzględnia w sobie powierzchnie utwardzone. Skarżący zaznaczył też, że dotychczasowy plan miejscowy z dnia [...] kwietnia 2001 r. umożliwiał także zabudowę obiektami o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2, jako że możliwa powierzchnia zabudowy wynosiła 4 220 m2, że nowy plan miejscowy umożliwia także realizację usług handlu o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 2 000 m2, oraz że zmiany poszczególnych zapisów planów miejscowych wynikają przede wszystkim ze zmiany treści ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy których poszczególne plany były uchwalane. W oparciu o powyższe zarzuty odwołania skarżący kwestionował, iż w sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem przyjęcia w nowym planie określonych rozwiązań planistycznych w zakresie przeznaczenia terenu, a także ustalenia organu I instancji dotyczące uwarunkowań planistycznych dla zasadniczej części spornej nieruchomości w planie miejscowym z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz możliwości efektywniejszego jej wykorzystania w następstwie ustaleń nowego planu.

Pomimo powyższych zarzutów do żadnego z nich organ II instancji się wyczerpująco i rzetelnie nie ustosunkował, ograniczając się wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia, że porównania zapisów poszczególnych planów miejscowych (których treść przytoczył w sposób tożsamy co organ I instancji, w tym odnośnie nakazu pozostawienia 40% powierzchni działki ekologicznie czynnej w jednostce 10UH) potwierdza, że doszło do zmiany przeznaczenia terenu działki nr [...] oraz, że nowy plan zawiera zapisy korzystniejsze niż dotychczasowe. W szczególności organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił zarzutu skarżącego dotyczącego błędnego określenia w decyzji organu I Instancji przyjętych w planie miejscowym z dnia [...] kwietnia 2001 r. rozwiązań planistycznych dla jednostki 10UH, w związku ze wskazaniem w decyzji, że dla jednostki tej obowiązywał nakaz pozostawienia 40% powierzchni działki ekologicznie czynnej – niezabudowanej i nieutwardzonej, co zdaniem skarżonego nie odpowiada treści planu miejscowego z dnia [...] kwietnia 2001 r. Zauważyć należy, że także w przyjętym jako dowód w sprawie operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2016 r., zaktualizowanym na dzień [...] września 2017 r., w ramach opisu przeznaczenia działki nr [...] przed zmianą planu miejscowego, wskazany został dla jednostki 10UH nakaz pozostawienia 40% powierzchni działki ekologicznie czynnej – niezabudowanej i nieutwardzonej. Okoliczność ta dodatkowo czyniła koniecznym odniesienie się do przedmiotowego zarzutu odwołania, wraz z przytoczeniem konkretnych przepisów planu miejscowego z dnia [...] kwietnia 2001 r. (§ 4 tego planu) oraz wskazaniem czy nakaz ten w ich świetle dotyczył funkcji o przeznaczeniu MW, czy UH i czy odnosił się on do terenu przedmiotowej nieruchomości. Poza zarzutem pomylenia ww. wskaźnika w związku z odniesieniem go do niewłaściwej jednostki planistycznej tj. UH, zamiast MW, skarżący podniósł również konkretne i szczegółowo zarzuty dotyczące błędnego określenia wskaźnika zabudowy właściwego dla poszczególnych planów miejscowych, w związku z nieuwzględnieniem przy ustaleniu tego wskaźnika - w ramach rozwiązań planistycznych objętych planem miejscowym z dnia [...] kwietnia 2001 r. - parkingów i innych powierzchni utwardzonych, które to powierzchnie utwardzone zostały objęte wskaźnikiem powierzchni zabudowy w nowym planie miejscowym z dnia [...] września 2009 r. Także tego zarzutu organ II instancji nie wyjaśnił i nie odwołał się do konkretnych zapisów (rysunków, map) analizowanych planów miejscowych. Organ pominął też zarzut odwołania, w ramach którego skarżący podnosił, że plan miejscowy z dnia [...] kwietnia 2001 r. umożliwiał także zabudowę nieruchomości obiektami o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2. Zauważyć należy, że argumentacja organu I instancji dotycząca możliwości efektywniejszego wykorzystania nieruchomości w następstwie ustaleń nowego planu miejscowego oparta została na stwierdzeniu zwiększenia powierzchni zabudowy, wskaźnika zabudowy i zmiany funkcji planu. Co do wszystkich tych kwestii skarżący podniósł w odwołaniu szczegółowe zarzuty, do których to organ II instancji, jak wykazano nie odniósł się w sposób zgodny z prawem. Zdaniem Sądu decyzja organu II instancji, w której organ nie ustosunkował się do przytoczonych zarzutów odwołania, narusza w sposób istotny wskazane na wstępie przepisy postępowania, gdyż nie tylko w efekcie przemilczenia zarzutów odwołania nie wyjaśnia ona skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając w określony sposób przedmiotową sprawy, ale i biorąc pod uwagę okoliczności sprawy i przedmiot zarzutów skarżącego, nie wyjaśnia ona istoty sprawy, którą stanowiła kwestia czy nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek korzystniejszego niż dotychczasowe przeznaczenia gruntu i przejętych w jego ramach rozwiązań planistycznych w nowo uchwalonym planie. Wnikliwe ustosunkowanie się do tej kwestii i wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego między zmianą wartości nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w nowym planie, było w szczególności w niemniejszej sprawie uzasadnione i konieczne, gdyż przeznaczenie zasadniczej części spornej nieruchomości w planie miejscowym z dnia [...] kwietnia 2001 r. i z dnia [...] września 2009 r. był bardzo zbliżone, jako że w planie miejscowym z dnia [...] kwietnia 2001 r. dla jednostki 10UH określone zostało ono jako teren usług handlowych z dopuszczaniem zabudowy mieszkaniowej [...] na warunkach określonych jak dla zabudowy wielorodzinnej, a w planie miejscowym z dnia [...] września 2009 r. dla jednostki 11UC,MW przeznaczenie to opisane zostało jako usługi handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2 z alternatywnym przeznaczaniem zabudowy wielorodzinnej. Pomimo powyższego, organ II instancji zaniechał odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczących wzrostu wartości nieruchomości w następstwie korzystniejszych niż dotychczasowe rozwiązań planistycznych dla nieruchomości w nowo uchwalonym panie i w efekcie pozostawił tą kwestię niewyjaśnioną w sprawie.

Drugą grupę zarzutów odwołania stanowią zarzuty skarżącego dotyczące przyjętego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego z dnia z dnia [...] stycznia 2016 r., zaktualizowanego na dzień [...] września 2017 r. W ramach tej grupy zarzutów skarżący podniósł w szczególności zarzut uwzględnienia w wycenie (w zbiorze nieruchomości objętych załącznikiem nr 1a i 1b) - w ramach analizy dokonanych transakcji nieruchomościami, cech rynkowych tych nieruchomości i określania ich wagi - transakcji nieruchomościami, które nie posiadały planu miejscowego w dacie sprzedaży (działki: nr [...] w P., nr [...] w P.) oraz które miały, zdecydowanie gorsze przeznaczenie (tj. MW) względem działki nr [...](działki: nr [...] w I., nr [...] w T.,), co doprowadziło do sztucznego zaniżenia wartości wycenianej nieruchomości. Wskazał też na błędy operatu w zakresie opisu przeznaczania i położenia analizowanych nieruchomości (np. działka nr [...] w P., czy nr [...] w P.). Zarzucił brak podstaw do kwalifikacji nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] w P. do zbioru nieruchomości przeznaczonych na cele usług i handlu o powierzchni handlowej powyżej 2 000 m2, powołując się na zapisy planu miejscowego obejmującego tą nieruchomość i wskazując że, ten sam rzeczoznawca użył tej samej nieruchomości w wycenie z 2014 r. w zbiorze nieruchomości przeznaczonych na cele handlowe o powierzchni handlowej do 2 000 m2. Jednocześnie skarżący podkreślił, że powyższe zarzuty nie są objęte wiadomościami specjalnymi i mogą być one weryfikowane na podstawie ogólnodostępnych danych publicznych. Skarżący podniósł również, że ten sam rzeczoznawca majątkowy (R. Ź.) sporządził w toku postępowania administracyjnego kilka wersji operatów szacunkowych dla tej samej nieruchomości, które kilkukrotnie zmieniał i poprawiał oraz, że w zależności od wersji wyceny ten sam rzeczoznawca majątkowy wyliczył cenę 1 m2 spornego gruntu przed i po zmianie planu miejscowego na tym samym poziomie (tj. w wycenie z dnia [...] kwietnia 2017 r. cena 1 m2 gruntu przed zmianą planu została określona jako [...] zł, natomiast w wycenie z dnia [...] września 2014 r. cenę 1 m2 gruntu po zmianie planu ustalona na poziomie [...] zł). Ponadto skarżący zarzucił, że powołane przez organ I instancji niewielkie wielkości odchyłek w stosunku do średniej wartości jednostkowej, wbrew stanowisku organu I instancji nie stanową o należytej staranności operatu, lecz o nieistotności statystycznej różnic wskazywanych przez rzeczoznawcę majątkowego, służących jako postawa do naliczenia opłaty. Pomimo podniesienia powyższych zarzutów organ II instancji do żadnego z nich się nie odniósł w sposób zindywidualizowany i skonkretyzowany do przedmiotu poszczególnych zarzutów, stwierdzając w tym zakresie jedynie, że dokonał wnikliwej analizy operatu i nie dostrzegł w nim wad powodujących konieczność uchylenia decyzji organu I instancji oraz, że zarzuty do operatu nie znalazły potwierdzenia i nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ wskazał też na przeprowadzoną w sprawie rozprawę administracyjną i na składane w toku postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnienia do wnoszonych przez skarżącego pism z zastrzeżeniami co do sporządzonego operatu. Zdaniem Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy taki powierzchowny i ogólnikowy sposób ustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutów skarżącego dotyczącego kluczowego dowodu w sprawie w postaci operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalona została jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest niewystarczający. Należy bowiem zauważyć, że sprawa o ustalanie skarżącemu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości spornej nieruchomości toczy się od 2011 r. (pismem z dnia [...] maja 2011 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie). Z akt sprawy wynika, że ten sam rzeczoznawca majątkowy R. Ź. przedstawił kilka operatów szacunkowych dotyczących spornej nieruchomości (tj. operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r., operat szacunkowy z dnia [...] września 2014 r., operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2016 r.). Konsekwencją sporządzonej przez ww. rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości było m.in. wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla drugiego współwłaściciela spornej nieruchomości. Zauważyć też należy, że do operatu szacunkowego z dnia [...] września 2014 r. rzeczoznawca majątkowy R. Ź. sporządził dnia [...] sierpnia 2015 r. aneks, a operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2016 r. był kilkukrotnie zmieniany i uzupełniany, w tym jak ustaliły to orzekające organy na skutek uwag zgłaszanych przez skarżącego. Ostatecznie jako dowód w sprawie przyjęty został operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2016 r. w wersji zaktualizowanej na dzień [...] września 2017 r. Istotna w sprawie jest także okoliczność, że SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. ustalającą skarżącemu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości spornej nieruchomości w kwocie [...]zł, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2016 r. nie może być uznany za dowód w sprawie, gdyż jest sprzeczny z prawem i oparty na błędach. Na podkreślenie wymaga okoliczność, że skarżący przedłożył organowi prywatny operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. B., w którym w następstwie przeprowadzonej wyceny nie stwierdzony został wzrost wartości spornej nieruchomości. Zauważyć też należy, że skarżący zgłosił także do zaktualizowanego na dzień [...] września 2017 r. operatu szacunkowego uwagi - pismem z dnia [...] lutego 2018 r., które to jednak nie zostały przedłożone rzeczoznawcy majątkowemu do ustosunkowanie się, gdyż ten stwierdził w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., że nie będzie już więcej udzielał odpowiedzi dotyczących sporządzonego przez niego operatu, tymczasem wcześniej na skutek m.in. uwag skarżącego dokonywał zmian operatu, w tym w dniu [...] września 2017 r .

Zdaniem Sądu w świetle wskazanych okoliczności przedmiotowej sprawy, uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO odnoszące się w sposób bardzo ogólnikowy do zarzutów skarżącego dotyczących przyjętego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego R. Ź. nie pozwala na uznanie decyzji organu II instancji za zgodnej z prawem. Nie tylko bowiem brak odniesienia się do zarzutów skarżącego stanowi o wadliwości tej decyzji, ale także okoliczność, że organ II instancji w żaden sposób nie wypowiedział się dlaczego, pomimo wcześniejszego zdyskwalifikowania operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2016 r. uznał jego zaktualizowaną wersję w zaskarżonej decyzji za wiarygodny dowód w sprawie. Organ II instancji nie wskazał, co zostało w ramach aktualizacji operatu szacunkowego zmienione w operacie w stosunku do poprzedniej jego wersji, poddanej negatywnie ocenie SKO, oraz jakie okoliczności stanowią aktualnie o jego poprawności. Całkowicie przemilczał znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy dowód w postaci przedłożonego przez skarżącego prywatnego operatu szacunkowego, a także fakt dokonania kilkukrotnych zmian operatu szacunkowego przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego dotyczącego tej samej nieruchomości oraz sporządzenia przez niego kilku operatów szacunkowych dla tej samej nieruchomości. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy te wszystkie okoliczności należało rozważyć w kontekście oceny wartości dowodowej, wiarygodności przyjętego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2016 r. w wersji zaktualizowanej na dzień [...] września 2017 r., co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji. W tym miejscu należy wskazać na konieczność odróżnienia oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej powoływanej jako "ugn"), należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie organu. Obejmuje ona zakres wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a zatem merytoryczny zakres operatu szacunkowego. To jednak, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa), podlega zatem jak każdy dowód swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). W konsekwencji, organ administracji powinien na podstawie art. 80 kpa samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego postawę orzekania (to organ bowiem ostatecznie rozstrzyga sprawę), a zatem ocenić operat pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, przy czym – jak podkreślono - ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Zauważyć również należy, że strona zainteresowana może zakwestionować prawidłowość oszacowania wartości (wyceny) nieruchomości, przedstawiając dowody zwalczające wnioski wynikające z operatu sporządzonego na zlecenie organu. Tego rodzaju przeciwdowód może zaś być przeprowadzony bądź w drodze przewidzianej w art. 157 ust. 1 ugn, bądź też przez przedłożenie kontroperatu wskazującego inną wartość oszacowania lub przez złożenie innych wniosków służących weryfikacji dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 2 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2154/17 i przywołane w nim orzeczenia – dostępny na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W razie natomiast powstania uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, w szczególności opartych na konkretnym materiale dowodowym dostarczonym przez stronę, organ powinien podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, instrumentem ku temu jest przewidziana w art. 157 § 1 ugn możliwość zewnętrznej weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W sprawie skarżący zarzucił sporządzonemu operatowi szacunkowemu błędy formalne, oparcie operatu na nieprawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, jak i niewłaściwy dobór nieruchomości. Przedstawił w sprawie kontroperat, wskazujący na brak wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządził kilka wersji operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości oraz kilkukrotnie zmieniał sporządzony operat szacunkowy, w tym na skutek zastrzeżeń i uwag zgłaszanych przez skarżącego. Organ II instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. podważył moc dowodową operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2016 r. w wersji sprzed jego aktualizacji. W takich okolicznościach przedmiotowej sprawy, ograniczenie się przez SKO do stwierdzenia poprawności sporządzonego operatu szacunkowego, bez ustosunkowanie się i szczegółowego rozważenia zarzutów skarżącego dotyczących przedmiotowego operatu szacunkowego, stanowi o braku koniecznej oceny materiału dowodowego i wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Zaznaczyć należy przy tym, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zarówno w zakresie podstawy faktycznej jak i prawnej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tzn. do poczynienia własnych ustaleń faktycznych, samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i samodzielnego, merytorycznego rozstrzygnięcia, a także odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Wymaga to ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie formalnej kontroli decyzji.

Brak wyjaśnienia przez organ II instancji istotnych okoliczności sprawy oraz brak odniesienia się od zarzutów odwołania, w sytuacji jednoczesnego uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do zindywidualizowanych i spornych okoliczności sprawy, stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę SKO odniesie się do wszystkich wyszczególnionych przez Sąd zrzutów odwołania, zarówno tych dotyczących rozwiązań planistycznych obowiązujących dla przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz z dnia [...] września 2009 r., dokonując ich porównania, jaki i tych odnoszących się do przyjętego jako dowód w sprawie zaktualizowanego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego R. Ź., wypowiadając się w świetle całokształtu wskazanych przez Sąd okoliczności sprawy odnośnie mocy dowodowej tego środka dowodowego i kwestii potrzeby i możliwości skorzystania w sprawie z instrumentu określonego w art. 157 § 1 ugn.

Na podstawie art. 106 § 3 ppsa a contrario Sąd oddalił wniosek skarżącego o skierowanie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego R. Ź. do Komisji Arbitrażowej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w B., gdyż objęty wnioskiem skarżącego dowód, nie stanowi dowodu uzupełniającego z dokumentu.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. , poz. 265).