Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 104/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, 2, 13
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 67 ust. 3a, art. 69, art. 77 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi G. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 13 lutego 2012 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących G. G. i K. G. kwotę 2262 zł (dwa tysiące dwieście sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. G. 7217 zł (siedem tysięcy dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 lutego 2012 r., Nr [...], Wójt Gminy działając na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 4 ust. 1-4, 6 i 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie B. zapisanych w Kw Nr [...] w Sądzie Rejonowym - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych na rzecz wnioskodawców G. G. oraz K. G. oraz ustalił opłatę za przekształcenie tego prawa w wysokości 226.200 zł na rzecz Gminy, która została rozłożona na 20 rat rocznych po 11.310 zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że dokonał przekształcenia na wniosek użytkowników wieczystych G. i K. G. zgodnie z art. 4 ustawy odpłatnie, ustalając opłatę przy odpowiednim zastosowaniem art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Opłatę tę ustalono w kwocie 226.200 zł jako różnicę między wartością tej nieruchomości w kwocie 623.500 zł, a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości w kwocie 397.300 zł. Opłata ta ustalona została na podstawie danych zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego P. N. z dnia 26 września 2011 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli użytkownicy wieczyści G. G. i K. G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że do zrealizowania celu w jakim zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na ich nieruchomościach ponieśli nakłady na budowę infrastruktury technicznej w postaci sieci energii elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej i nakłady te zwiększyły wartość prawa własności, a więc prawo właściciela gruntu. Wartość odtworzeniowa nakładów poniesionych przez nich według stanu na grudzień 2010 r. wyniosła 195.100 zł, bo przy aktualizacji opłaty rocznej za 2011 r., zaliczono na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną tylko kwotę 8.670 zł, zaś pozostałe opłaty o wartość 186.430 zł nie zostały zaliczone. Odwołujący wskazali także, że ponieśli w 2011 r. dalsze nakłady związane z przyłączeniem gazu. Wójt Gminy odmówił rozliczenia tych nakładów w ustaleniu opłaty za w/w przekształcenie. Podnieśli również, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i wszelkie ich oświadczenia dotyczące nakładów na grunt mają charakter cywilnoprawny, i dlatego niedopuszczalne jest odrębne zaliczenie nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego. Do tych nakładów nie stosuje się według odwołujących się ani ustawy o gospodarce gruntami, ani ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Do rozliczenia nakładów stosuje się przepisy art. 226 k.c., bo ma tu miejsce stosunek cywilnoprawny, a strona jako użytkownik wieczysty jest samoistnym posiadaczem w dobrej wierze. Nadto poniesione przez nich nakłady na przedmiotową nieruchomość są nakładami koniecznymi zwiększającymi wartość prawa własności i winny być rozliczone zgodnie z art. 226 k.c., bo nie rozliczone nakłady stanowią bezpodstawne wzbogacenie właściciela o kwotę 195.100 zł.

Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono powołując się na przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, że osoba na rzecz której przekształcono prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. W decyzji o przekształceniu właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności i stosując do jej ustalenia odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Są to przepisy materialnoprawne, które stanowią zarówno podstawę prawną tego przekształcenia, jak i podstawę prawną ustalenia opłaty za to przekształcenie. Organ stwierdził wbrew stanowisku odwołujących, że do przekształcenia nie stosuje się przepisów kodeksu cywilnego dotyczących rozliczenia nakładów koniecznych samoistnego posiadacza w dobrej wierze (art. 226), skoro instytucja użytkowania wieczystego nie jest samoistnym posiadaniem (art. 336), bo regulują ją przepisy (art. 232-243). Wobec tego zarzuty w tym zakresie uznano za bezpodstawne. Żaden z przepisów ustawy nie reguluje przy przekształceniu kwestii nakładów poniesionych przez użytkowników wieczystych. Nie ma też wątpliwości, że poza przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienionymi w art. 4 ustawy, do ustalenia opłaty za przekształcenie mają zastosowanie przepisy § 29 i § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego. Przepis § 30 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu wieczystego do celów o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust. 3. Art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy P. N. z dnia 5 marca 2012 r. sporządzony został w zgodzie z powołanymi przepisami rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy ustalił wedle tych przepisów, że wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynosi 553.600 zł, zaś wartość rynkowa praw użytkowania wieczystego tej nieruchomości wynosi 350.200 zł, a więc opłata za to przekształcenie poprzez odpowiednie zastosowanie art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomości, wyniosła 226.200 zł. Stanowisko zawarte w ich odwołaniu nie może być uwzględnione, gdyż z jednej strony w tym postępowaniu na podstawie przepisów ustawy nie można uwzględnić nakładów poniesionych przez wnioskodawcę, a z drugiej strony bezspornym faktem jest to, iż określając stan nieruchomości rzeczoznawca (uwzględniający nakłady użytkowników wieczystych) został stwierdzony zarówno przy ustaleniu wartości prawa własności jak i przy ustaleniu wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości (na str. 6 operatu - rzeczoznawca stwierdził, że nie uwzględnił w wycenie terenu uzbrojonego, płaskiego, zabudowanego, częściowo zagospodarowanego). Nawet gdyby rzeczoznawca majątkowy uwzględniał infrastrukturę techniczną nieruchomości jako element ceny, uwzględniłby także nakłady poniesione na tę infrastrukturę techniczną przez użytkowników wieczystych wliczając je zarówno jako element prawa własności, jak i element prawa użytkowania wieczystego i tym samym ich wartość zniosłyby się w wyliczeniu różnicy obu praw do tej nieruchomości, ustalona na dzień przekształcenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyli K. G. i G. G. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego P. N. z dnia 1 sierpnia 2012 r. sporządzonego na zlecenie organu w toku postępowania odwoławczego na okoliczność ustalenia aktualnych wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, co skutkowało ustaleniem opłaty za przekształcenie w nieprawidłowej wysokości, albowiem opłata ustalona w oparciu o tenże operat powinna wynosić 187.700 zł;

obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie zasad ogólnych określonych w art. 6, 7 i 35 k.p.a. polegającą na zaniechaniu ustawowego obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym, jak i prawnym, i tym samym nieustalenie stanu rzeczywistego sprawy oraz zaniechanie załatwienia sprawy w terminie i niezwłocznie, jako że stan faktyczny i prawny jest odmienny niż ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a zawarty w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji i sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 75, 77 i 80 k.p.a., polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz na błędnych ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie do ustaleń wysokości opłaty za przekształcenie niewłaściwych wartości, co skutkuje bezpodstawnym wzbogaceniem właściciela kosztem strony, która uiszczając opłatę za przekształcenie w wysokości określonej przez Wójta Gminy zapłaciłaby gminie za nakłady, które sama poniosła;

obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 77 i 80 k.p.a., polegającą na poczynieniu przez organ istotnych w sprawie ustaleń sprzecznie z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że opłata za przekształcenie wynosi 226.200 zł a nie 203.400 zł albo 187.700 zł w oparciu o wartości rynkowe prawa własności i prawa użytkowania wieczystego określone przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z dnia 5.03.2012 r. albo w operacie z dnia 01.08.2012 r.;

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że należna różnica pomiędzy wartością nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego wynosi 226.200 zł, podczas gdy różnica ta w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 5.03.2012r. wynosi 203.400 zł a w oparciu operat z dnia 01.08.2012r. wynosi 187.700 zł;

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że skoro na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży, to nie ma podstaw prawnych do rozliczenia nakładów koniecznych poniesionych przez użytkownika wieczystego;

naruszenie art. 226 k.c. w związku z art. 230 k.c. oraz 336 k.c. przez przyjęcie, że do rozliczenia nakładów koniecznych poniesionych przez użytkownika wieczystego przepisy kodeksu cywilnego nie mają zastosowania, gdyż instytucja użytkowania wieczystego nie jest samoistnym posiadaniem a żaden z przepisów ustawy nie reguluje przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności kwestii nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego;

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez przyjęcie, że opłata za przekształcenie w kwocie 226.200 zł stanowi różnicę pomiędzy wartością prawa własności a wartością prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na dzień przekształcenia, tj. grudzień 2012r. a nie na połowę 2011r., zgodnie z ekspertyzą z dnia 26.09.2011r. oraz pominiecie faktu powszechnie znanego sukcesywnego spadku cen nieruchomości gruntowych począwszy od 2009 r. o 15% w skali roku oraz pominiecie wartości określonych operatem szacunkowym z dnia 05.03.2012r. oraz operatem szacunkowym z dnia 01.08.2012r.;

obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, 8, 11, 77 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nakłady na infrastrukturę techniczną stanowią element ceny, to ustalając opłatę za przekształcenie jako różnicę pomiędzy prawem własności a prawem użytkowania wieczystego, znosi się wzajemnie wartość tych nakładów, podczas gdy skutkuje to bezpodstawnym wzbogaceniem właściciela kosztem strony, która uiszczając cenę za przekształcenie w określonej przez Wójta wysokości zapłaciłaby gminie za nakłady, które sama poniosła;

obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 75, 77 i 80 k.p.a. polegającą na niewyjasnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz na błędnych ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy w operacie nie uwzględnił nakładów poniesionych przez użytkowników wieczystych na infrastrukturę techniczną;

naruszenie § 30 i § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez przyjęcie, że przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności z pominięciem uzbrojenia terenu i współczynnika korygującego określonego wzorem z § 29 ust. 3 rozporządzenia,

naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku dokonania własnych ustaleń przez organ drugiej instancji i ograniczenie ustaleń faktycznych do ustaleń organu pierwszej instancji, które były błędne i niezgodne z rzeczywistością pomimo zarzutów odwołania;

naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo istnienia przesłanek jej uchylenia, jako że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Zarzucając uchybienia natury procesowej i materialno prawnej, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 13 lutego 2012 r. orzekającą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie B. na rzecz współużytkowników wieczystych G. G. i K. G. oraz ustalająca opłatę z tytułu przekształcenia prawa w wysokości 226.200 zł.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459 ze zm.), dalej zwanej ustawą.

Powołana wyżej ustawa określa przesłanki, zasady oraz tryb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy w decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.).

Z powyższych regulacji wynika, że co do zasady przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności towarzyszy opłata za przekształcenie ustalana według zasad przewidzianych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis art. 67 ust. 3a wskazanej ustawy wskazuje, że cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, natomiast art. 69 ustawy nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z zestawienia przepisów art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że dla rozstrzygnięcia decyzją o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie oraz wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Skoro druga z tych wartości winna być określoną według stanu na dzień sprzedaży, niewątpliwym jest, że także wartości nieruchomości należy ustalać na tę samą datę. Z faktu, że decyzja orzekająca o przekształceniu w prawo własności oraz ustalająca wysokość opłaty ma charakter konstytutywny – prawnokształtujący, wynika, że wartość nieruchomości należy określać według stanu na dzień rozpoznawania sprawy. Natomiast należy mieć również na uwadze treść art. 4 ust. 13 ustawy, według którego jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji.

W przedmiotowej sprawie z treści odwołania oraz skargi wyłaniają się zarzuty kwestionujące przede wszystkim wysokość ustalonej opłaty i zmierzające do wykazania błędów proceduralnych dyskwalifikujących wysokość orzeczonej opłaty.

Z zarzutami procesowymi Sądowi wypadało się zgodzić, albowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdził błędy i rozbieżności, które nie zostały wyjaśnione, a materiał w takim kształcie stał się podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie.

Ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły dyspozycję art. 4 ust. 13 ustawy w analizie okoliczności wypełniających hipotezę tej normy prawnej. W świetle tego przepisu dla potrzeb określenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jeśli aktualizacja ta dokonana była nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie. W przedmiotowej sprawie wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności użytkownicy wieczyści złożyli w dniu 7 czerwca 2011 r., natomiast aktualizacja opłaty rocznej nastąpiła w dniu 16 listopada 2010 r., z czego wynika, że miała miejsce w ciągu dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o przekształcenie. Taki stan faktyczny wypełnia hipotezę art. 4 ust. 13 ustawy i sugeruje rozważenie uwzględnienia wartości nieruchomości przyjętego dla celów aktualizacji opłaty z 2010 r. Wówczas wartość nieruchomości określono, według operatu szacunkowego, na 579.200 zł. Organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń, pomijając powyższe okoliczności i nie rozważając możliwości zastosowania dyspozycji wskazanego przepisu.

Wskazać nadto należy, że organ pierwszej instancji, ustalając wartość nieruchomości dla celów określenia wysokości opłaty za przekształcenie, przyjął dane szacunkowe z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 26 września 2011 r. Operat ten określał wartość nieruchomości na kwotę 623.500 zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 397.300 zł. równica powyższych wartości pozwalała na ustalenie opłaty w wysokości 226.200 zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ odwoławczy, rozpoznając sprawę w administracyjnym toku instancji na skutek odwołania skarżących, ocenił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 5 marca 2012 r. i stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo, dostarcza wiarygodnych danych w zakresie wartości prawa własności i użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu organ za wskazanym operatem przyjął wartość prawa własności wynoszącą 553.600 zł a wartość prawa użytkowania wieczystego wynoszącą 350.200 zł. Wskazując na takie wartości praw organ odwoławczy przychylił się do ustalonej przez organ pierwszej instancji wysokości opłaty w wysokości 226.200 zł, pomimo tego, że wynik różnicy wartości obu praw wskazanych w zaakceptowanym operacie z dnia 5 marca 2012 r. wynosi 203.400 zł a nie 226.200 zł. Tego rodzaju rozbieżności nasuwają istotne wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonego przez organ postępowania. Nasuwa się przy tym pytanie, jakie dane w rzeczywistości przyjęto za prawidłowe: te wynikające z operatu z dnia 26 września 2011 r., czy te z operatu sporządzonego w dniu 5 marca 2012 r.

W kontekście sporządzonych operatów należy przychylić się do zastrzeżeń skarżących podnoszonych w zakresie braku rozważenia danych z operatu sporządzonego na dzień 1 sierpnia 2012 r., z którego wynika opłata w wysokości 187.700 zł, i który byłby najbardziej aktualny z punktu widzenia daty przekształcenia. Co prawda organ odwoławczy w toku postępowania nie dysponował operatem z dnia 1 sierpnia 2012 r., ale dysponował nim organ pierwszej instancji oraz skarżący, gdyż już po wydaniu decyzji w pierwszej instancji organ orzekający w oparciu o dane z niego wynikające zwrócił się do skarżących z wnioskiem o zaakceptowanie opłaty w wysokości potwierdzonej przez ten operat. Według organu zgoda na przyjęcie opłaty we wskazanej wysokości miała pociągnąć za sobą wycofanie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej.

W ocenie Sądu takie działania organu pierwszej instancji należy uznać za niedopuszczalne, albowiem to nie od woli stron zależy wysokość opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego, ale od ustalonej w toku postępowania dowodowego wartości prawa użytkowania wieczystego i prawa własności.

Takich wiarygodnych ustaleń zgodnych z zasadami postępowania dowodowego w kontrolowanym postępowaniu nie poczyniono. W świetle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie organów administracji obu instancji dotknięte jest uchybieniami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organy administracji z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., dokonały wybiórczego, niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego i poczyniły na jego podstawie ustalenia. Organy zaniechały oceny kluczowych dla sprawy okoliczności związanych ustaleniem wartości nieruchomości dla celów określenia opłaty z tytułu przekształcenia, a mianowicie nie rozważyły zastosowania dyspozycji przepisu art. 4 ust. 13 ustawy do zaistniałego stanu faktycznego oraz nie rozważyły danych wynikających z najbardziej aktualnego operatu szacunkowego z dnia 1 sierpnia 2012 r.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązywał go art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazał należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. W świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia nakładów w toku ustalania wartości prawa użytkowania wieczystego dla potrzeb opłaty, Sąd podziela pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, że przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz odpowiednio stosowane przepisy art. 67 ust.1, art. 68 ust.1, art. 69 , art. 70 ust. 2-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości zaliczania na poczet opłaty za przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nakładów na urządzenia infrastruktury technicznej oraz należności z tytułu uiszczonych opłat rocznych za użytkowanie wieczyste (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r., II SA/Łd 994/07; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 marca 2008 r., II SA/Sz 641/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, zaś stosunek prawny pomiędzy właścicielem nieruchomości, a jej użytkownikiem wieczystym powstaje na podstawie umowy cywilnoprawnej pomiędzy równorzędnymi podmiotami. Konsekwencją tego jest skierowanie problemów powstających na tle wykonania tej umowy na drogę procesu cywilnego.

W związku z powyższym należy uznać, że spór dotyczący wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, jak i zaliczenia nakładów poczynionych na urządzenia infrastruktury technicznej (art. 77 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma charakter cywilnoprawny i może być rozpoznawany wyłącznie przez sądy powszechne.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu administracji pierwszej instancji.

Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.

Na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących G. G. i K. G. kwotę 2262 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 168, poz. 1349 ze zm.) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. G. kwotę 7217 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego obejmującego wynagrodzenie radcy prawnego oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny kierując się zasadami procesowymi wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. podjąć wszelkie działania zmierzające do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i na jego podstawie dokonać prawidłowej subsumcji do przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organy winny ponownie ocenić dane wynikające z operatów szacunkowych aktualnych w świetle art. art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ujawnione rozbieżności pomiędzy wynikającymi z operatów wartościami należałoby usunąć uzupełniającymi opiniami rzeczoznawców majątkowych i dopiero na tak zweryfikowanym materiale można podjąć próbę ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności.