Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1349/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt 1 poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. decyzją z dnia [...]roku nr [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 18 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., zwana dalej ustawą lub ustawą o transporcie drogowym), art. 4 pkt 8, 9 i 14, art. 5 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 oraz lp. 1.3 załącznika nr 2 do ustawy o transporcie drogowym nałożył na "A" S.A. w M. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym (zgodnie z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) oraz umorzył postępowanie w zakresie niewyposażenia kierowcy w inny dokument, o którym mowa w art. 87 ustawy, wymagany w związku z realizowanym przewozem (zgodnie z lp. 1.3 załącznika nr 2 do ustawy o transporcie drogowym).

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w dniu 22 lipca 2011 r. w miejscowości T. inspektorzy transportu drogowego z WITD K. zatrzymali do kontroli autobus marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] kierowany przez K. W. Podczas zatrzymania do kontroli wykonywany był regularny transport drogowy osób na linii nr [...] M. – T. w imieniu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" Spółka Akcyjna. W chwili zatrzymania na przystanku autobusowym na ulicy [...] byli przewożeni pasażerowie. W trakcie kontroli kierowca okazał do kontroli zezwolenie na wykonywanie przewozu regularnego na powyższej trasie, którego ważność upłynęła w dniu 10 maja 2011 r. Ponadto kierowca nie okazał zaświadczenia poświadczającego spełnienie przez niego wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym ani żadnych innych dokumentów poświadczających posiadanie ważnych badań lekarskich oraz psychologicznych. W oparciu o wyniki tej kontroli postępowanie pierwszoinstancyjne zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6.500 zł tytułem naruszeń stwierdzonych podczas kontroli w dniu 22 lipca 2011 r. Decyzję tę strona zaskarżyła pismem z dnia 27 września 2011 r. zarzucając, że nie mogła się ona powstrzymać od wykonywania przewozów do czasu uzyskania stosownych uprawnień, albowiem zgodnie z treścią zawartych umów naraziłoby to stronę na ich rozwiązanie i zapłatę kar umownych. Podniosła również, że w związku ze zmianą przepisów, powstał spór kompetencyjny dotyczący wydania zaświadczenia. Dodatkowo strona podnosiła, że z wyprzedzeniem wystąpiła z wnioskiem o wydanie dokumentu umożliwiającego wykonywanie usług w publicznym transporcie. Postępowanie odwoławcze zakończyło się wydaniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...]r. nr [...] uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W opinii organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy koniecznym będzie ustalenie czy i kiedy strona zawarła umowę z [...] w K. na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii autobusowej nr [...]. Ponadto organ I instancji winien ustalić, czy faktycznie istniał spór kompetencyjny pomiędzy Zarządem [...] w K. a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień do wykonywania publicznego transportu zbiorowego.

Orzekając ponownie [...]WITD w K. stwierdził, że stosownie do art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 powyższej ustawy, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 w/w ustawy, zezwolenie, o którym mowa w art. 18, wydaje się, na wniosek przedsiębiorcy, na czas nie dłuższy niż 5 lat na wykonywanie przewozów regularnych lub przewozów regularnych specjalnych. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, operator publicznego transportu zbiorowego to samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie.

Zdaniem organu bezspornym pozostaje fakt, że w dniu kontroli kierowca nie okazał ważnego zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego na trasie M. – T. Okazane zezwolenie utraciło ważność w dniu 10 maja 2011 r. Kierowca nie okazał innego zezwolenia, ani zaświadczenia uprawniającego przedsiębiorcę do wykonywania publicznego transportu zbiorowego osób. Strona wykonywała usługę transportu publicznego na w/w trasie na podstawie umowy zawartej z [...] w dniu [...] r., a obowiązującej od [...]r. do [...] r. Dowodem na powyższe jest pismo [...]z dnia [...] r. nr [...]. Pismem z dnia 30 marca 2011 r. strona złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego do [...]. Pismem z dnia [...] r. [...] zawiadomił stronę o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością Marszałkowi Województwa [...]. Pismem z dnia 27 lipca 2011 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] stwierdził brak podstaw do wydania zaświadczenia. Pismem z dnia [...]r. [...]złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień do wykonywania publicznego transportu zbiorowego w ramach linii autobusowej nr [...] oraz [...] dla operatora "A" SA. Pismem z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że brak podstaw do rozstrzygnięcia powyższego sporu w trybie art. 22 § 1 kpa, gdyż spór ten nie jest sprawą dotyczącej sprawy indywidualnej należącej do właściwości organów administracji publicznej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotowy spór, zdaniem SKO dotyczy działania organów administracji publicznej w formie wydawania zaświadczeń. W dniu 28 grudnia 2011 r. Marszałek Województwa [...] wydał zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii nr [...] na rzecz "A" SA z siedzibą w M. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie zdaniem organu orzekającego wynika, iż strona powinna uzyskać zaświadczenie zgodnie z zapisami art. 82 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Organ zauważył, że strona złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia w wymaganym terminie – 40 dni przed dniem wygaśnięcia zezwolenia. Jednakże w celu przyspieszenia wydania stosownego uprawnienia mogła zgodnie z art. 37 § 1 kpa wezwać [...] do usunięcia naruszenia prawa (w tym przypadku bezczynności). W dniu 22 lipca 2011 r. strona wykonywała regularny przewóz osób na linii [...] bez wymaganego zaświadczenia, a nie można uznać, iż nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Samo złożenie wniosku nie gwarantuje uzyskania uprawnienia, zatem strona nie tylko nie posiadała uprawnienia, ale również nie mogła mieć pewności, że to uprawnienie uzyska. Organ I instancji uznał, iż w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pozostaje bez wpływu na prowadzone postępowanie. W konsekwencji organ stwierdził, że strona wykonywała regularny przewóz osób z naruszeniem art. 82 ust. 1 o publicznym transporcie zbiorowym. Strona nie posiadała uprawnienia do wykonywania przewozów regularnych na tej linii, wobec czego powinna powstrzymać się od wykonywania przewozów do czasu uzyskania stosownych uprawnień. Umowa zawarta na świadczenie obsługi linii regularnej nie może stanowić podstawy do wykonywania takiej usługi do czasu uzyskania odpowiedniego zaświadczenia. Organ stwierdził, że brak rozstrzygnięcia sporu o właściwość przez SKO nie może stanowić przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym. Umowa zawarta z [...]w dniu [...]r. reguluje jedynie stosunki cywilnoprawne w zakresie publicznego transportu zbiorowego na linii [...] pomiędzy stronami umowy. Przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym regulują stosunki administracyjnoprawne w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej przez stronę nie zwalnia jej z obowiązku uzyskania uprawnień transportowych wynikających z przepisów administracyjnoprawnych. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, iż strona na podstawie umowy z [...]była narażona na rozwiązanie umowy i zapłatę kary umownej oraz pokrycie kosztów zorganizowania i wykonania komunikacji zastępczej w razie powstrzymania się od wykonywania przewozów do czasu uzyskania stosownych uprawnień. Fakt, że właściwe organy nie wydały w terminie wymaganych zaświadczeń, w związku z czym strona poniosła lub mogła ponieść straty, nie może stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym. W obowiązującym stanie prawnym opieszałość organów wydających uprawnienia transportowe nie może stanowić przesłanki zwalniającej stronę z obowiązku wykonywania publicznego transportu zbiorowego zgodnie z przepisami prawa, w sytuacji gdy strona posiadała odpowiednie instrumenty prawne, które mogła wykorzystać w celu wymuszenia na organach publicznych terminowego załatwienia sprawy. Strona jednak z nich nie skorzystała narażając się na sankcje w związku z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego bez wymaganego zaświadczenia. Zdaniem organu z materiału zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, iż strona była w pełni świadoma konieczności uzyskania zaświadczenia, zaś niewydanie przez właściwe organy zaświadczenia winno skutkować powstrzymaniem się strony od świadczenia usług w zakresie objętym wnioskiem. Wykonywanie przewozu regularnego na linii [...] na podstawie zezwolenia, które utraciło ważność ponad 2 miesiące przed dniem kontroli w sposób wystarczający świadczy o tym, że strona zdawała sobie sprawę, że działa niezgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czym naraża się na zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 92 ust. 1 w zw. z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W odwołaniu od tej decyzji w części orzekającej o wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł "A" SA w M. wniosła o jej uchylenie w zakwestionowanej części i umorzenie postępowania zarzucając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 37 § 1 i art. 107 kpa oraz art. 82 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o transporcie zbiorowym i art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Uzasadniając te zarzuty podkreślono, że 30 marca 2011 r. odwołująca się wystąpiła o wydanie kolejnego dokumentu pozwalającego na realizację regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla linii [...]. Wystąpienie to nastąpiło w czasie wymaganym przepisami prawa dla tego typu czynności, w związku z wejściem w życie od 1 marca 2011 r. przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym. Zgodnie z tą ustawą wystąpienie o wydanie stosownego zaświadczenia nastąpiło do organizatora przewozu [...] K. W związku z zaistniałym sporem kompetencyjnym pomiędzy [...] K. i Urzędem Marszałkowskim "A" SA pozwolenie Marszałka Województwa [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla linii [...] otrzymała dopiero 28 grudnia 2011 r. Nie ponosi ona jednak winy za powstały spór kompetencyjny i za załatwienie z takim opóźnieniem jej wniosku z dnia 30 marca 2011 r. W związku z tym sporem, którego nie była stroną, nie miała też podstawy prawnej do wystąpienia z zażaleniem na podstawie art. 37 § 1 kpa. Jednocześnie w związku z treścią zawartych umów w sprawie wykonywania usług autobusowego transportu publicznego na liniach komunikacji miejskiej nie mogła wstrzymać się od wykonywania przewozów na linii [...] do czasu zakończenia przedmiotowego sporu kompetencyjnego i do czasu uzyskania stosownych uprawnień. Podkreślono, że sam organ pierwszej instancji charakter sprawy uznał za skomplikowany i dokonał w toku postępowania zmiany (pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r.) kwalifikacji prawnej zarzucanego odwołującej się Spółce naruszenia, z wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, na wykonywanie regularnego przewozu osób bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie transportu drogowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym.

W konsekwencji odwołująca się podniosła, że nie miała wpływu na powstanie zarzucanego jej naruszenia, gdyż nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Dlatego też postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone.

Nadto z ostrożności procesowej podniesiono, że w dniu objętego postępowaniem zdarzenia (w dniu 22 lipca 2011 r.), związana z nim kara nie mogła być wyższa niż 6.000 zł i w takiej też kwocie powinna być co najwyżej wymierzona. Podwyższanie zagrożenia do kwoty 8.000 zł nastąpiło dopiero z dniem 1 stycznia 2012 r. w związku z treścią art. 1 pkt 20 ustawy zmieniającej z dnia 16 września 2011 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania stwierdził, że w obowiązującym od dnia 1.01.2012 r. stanie prawnym podmiot wykonujący przewóz drogowy może uniknąć odpowiedzialności za naruszenie określone w decyzji organu pierwszej instancji a wymienione obecnie w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (według treści obowiązującej do dnia 1 stycznia 2012 r.), pomimo stwierdzenia faktu jego wystąpienia, na podstawie art. 92c ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się m. in., jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie powyższy przepis nie może mieć zastosowania. Z przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że podmiotem udzielającym zezwolenia na wykonywanie przewozów jest marszałek województwa, natomiast przepisy ustawy o transporcie publicznym stanowią, że organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest województwo, zaś określone w ustawie zadania organizatora wykonuje marszałek województwa.

Strona złożyła wniosek w odpowiednim terminie jednakże zaadresowała go do niewłaściwego podmiotu. Sytuacji tej nie można zakwalifikować jako okoliczności, na którą strona nie miała wpływu, a powyższe naruszenie nie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wykonując działalność gospodarczą strona powinna działać w granicach prawa i jej obowiązkiem jest wiedza w zakresie odpowiednich przepisów, regulujących wykonywaną przez nią działalność. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu, jako działalność profesjonalną, zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa, w przeciwnym razie przedsiębiorca winien liczyć się z konsekwencjami jakie przewiduje ustawodawca, za naruszenie przepisów, w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym. Okoliczność, iż Marszałek Województwa [...] błędnie uznał się za niewłaściwy organ w sprawie wydania przedmiotowego zezwolenia nie ma w rozpatrywanej sprawie znaczenia. Bezspornym w sprawie pozostaje bowiem fakt, że Spółka wykonywała regularne przewozy osób nie posiadając wymaganych prawem uprawnień. Z okoliczności tej zdawała sobie doskonale sprawę. Winna była zatem powstrzymać się od realizacji przewozów, skoro nie uzyskała któregoś z uprawnień pozwalających na ich zgodne z prawem wykonywanie, tj. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. Z tego też powodu umorzenie postępowania na podstawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym, o co strona wnosiła w odwołaniu, nie jest zdaniem organu odwoławczego możliwe.

Niezasadny jest także zdaniem tego organu podniesiony przez stronę "z ostrożności procesowej" zarzut nałożenia na nią kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, na podstawie znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454, zwanej dalej również jako ustawa zmieniająca), która wprowadziła karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za omawiane naruszenie, przepisy tej ustawy stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. W związku z tym jednoznacznym brzmieniem przepisu przejściowego organy orzekające miały obowiązek zastosowania w niniejszym postępowaniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, obowiązujących od dnia wejścia w życie przedmiotowej noweli.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Drogowego "A" SA w M. wniosła o jej uchylenie względnie o jej zmianę i umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W skardze powtórzono zarzuty i ich uzasadnienie przedstawione wcześniej w omówionym wyżej odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 9 maja 2012 r.

W odpowiedzi na skargą Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 24 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo stwierdził, że Spółka wnioskiem z dnia 30 marca 2011 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia, gdyż tak pojmowała wymogi wynikające z nowych przepisów, które w tym zakresie nie były jednoznaczne. W oparciu o ten wniosek uzyskała zaś zezwolenie na wykonywanie transportu zbiorowego i to w sytuacji gdy nie była wzywana o dokonanie jego korekty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie (pomijając wykraczające poza treść art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. żądanie zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego) albowiem zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia tj. z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

Jak wynika z zawiadomienia organu pierwszej instancji z dnia 22 sierpnia 2011 r. (karta 44 akt adm.) organ ten dokonał zmiany kwalifikacji prawnej naruszenia objętego postępowaniem przyjmując, że dotyczy ono wykonywania regularnego przewozu osób "bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym" – lp. 2a.1 załącznika do utd. Zgodnie natomiast z treścią pkt 1 decyzji tego organu z dnia [...]r. kara 8.000 zł została wymierzona z tytułu wykonywania przewozu regularnego "bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym zgodnie z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym". Zgodnie z brzmieniem tego przepisu załącznika obejmuje on zatem trzy różne przypadki naruszenia obowiązujących przepisów, w tym naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. Właśnie do tego naruszenia nawiązywało w/w zawiadomienie organu pierwszej instancji z dnia 22 sierpnia 2011 r. Do tego naruszenia odniósł się też organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Z uzasadnienia tego wynika przy tym, że to właśnie brak zaświadczenia o jakim mowa w art. 82 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przesądził o wymierzeniu skarżącej kary na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Gdyby przyjąć takie stanowisko to w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wbrew zapatrywaniom organów obu instancji, zaistniałyby zdaniem Sądu podstawy do zastosowania treści art. 93c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym tj. do umorzenia postępowania administracyjnego. Bezsporne jest bowiem, że o wydanie zaświadczenia skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem z dnia 30 marca 2011 r. (data wpływu 1 kwietnia 2011 r.) w sytuacji gdy ważność zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób na linii nr [...] upływała 10 maja 2011 r. Gdy zważy się, że zgodnie z treścią art. 217 § 3 kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, to należy bezwzględnie przyjąć, iż skarżąca Spółka miała pełne podstawy do mniemania, że żądane zaświadczenie uzyska przed terminem upływu ważności zezwolenia. Sąd nie podziela stanowiska organów obu instancji, iż skarżąca powinna ponosić następstwa sporu kompetencyjnego czy i przez którego powinno być wydane zaświadczenie objęte jej wnioskiem z dnia 30 marca 2011 r. Nie można też podzielić stanowiska organów, że brak podstaw do zastosowania treści art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy wynika z faktu, iż skarżąca nie złożyła zażalenia na podstawie art. 37 § 1 kpa. Złożenie takiego zażalenia nie gwarantowało bowiem wydania zaświadczenia do 10 maja 2011 r., a to w sytuacji zaistniałego sporu kompetencyjnego co do tego czy i kto zaświadczenie ma wydać. Organy orzekające nie stwierdziły też i nie wykazały w oparciu o analizę obowiązujących przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czy w stanie faktycznym sprawy żądane zaświadczenie mogło być i przez kogo w ogóle wydane i tym samym nie został należycie uzasadniony zarzut, iż wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony do niewłaściwego podmiotu. Nawet gdyby tak istotnie było to wniosek powinien być przekazany do organu właściwego na podstawie art. 65 § 1 kpa ze skutkiem wymienienia w § 2 tego artykułu. Nastąpiło to zaś dopiero pismem [...]z dnia 30 czerwca 2011 r., przy czym przekazanie to nie odniosło skutku wobec stanowiska Marszałka Województwa [...], że nie jest on właściwy do załatwienia wniosku skarżącej Spółki z dnia 30 marca 2011 r.

Wobec powyższego, gdy nadto zważy się, że w przypadku zaprzestania wykonywania przez skarżącą przewozów regularnych osób na linii nr [...] M. – T. byłaby ona zobowiązana do zapłaty stosownych kar umownych oraz pokrycia kosztów zorganizowania i wykonywania komunikacji zastępczej to należałoby przyjąć, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia (w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy) polegającego na braku stosownego zaświadczenia.

Należy dalej zważyć, że Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując zaskarżoną decyzją w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zasadzie pominął motywy rozstrzygnięcia którymi kierował się organ niższej instancji tj. braku wymaganego zaświadczenia przez wykonywującą przewozy regularne osób skarżącą, przy czym stanowiska tego w dostateczny i wyraźny sposób nie uzasadnił. Z decyzji odwoławczej zdaje się bowiem wynikać, że odmiennie niż to uczynił organ pierwszej instancji, podstawą wymierzenia kary był brak na wykonywanie przewozu regularnego wymaganego zezwolenia w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i punktu 2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. Kwestia stosownego zaświadczenia została zaś w rozważeniach organu odwoławczego całkowicie pominięta co daje zdaniem Sądu również podstawy do przyjęcia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania w rozumieniu art. 15 kpa, co skutkuje również mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 10 § 1 kpa. Uchybienie to Sąd wziął przy tym pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się przy tym wynikać (z naruszeniem treści art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa kwestia ta nie została bowiem w sposób jednoznaczny i czytelny w tym uzasadnieniu przedstawiona), że skarżąca Spółka wnioskiem z dnia 30 kwietnia wystąpiła nie o wydanie zaświadczenia, a o wydanie zezwolenia na wykonywania regularnych przewozów osób w ramach linii regularnej nr [...] M. – T. Ani z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych ani z tego uzasadnienia nie wynika przy tym aby skarżąca wystąpiła w tym dniu z innym wnioskiem niż o wydanie stosownych zaświadczeń. Gdyby zaś przyjąć za organem odwoławczym, że wniosek ten dotyczył wydania zezwoleń to przy uwzględnieniu różnicy wynikającej z wymogu wydania decyzji w terminach określonych w art. 35 § 1-3 kpa (w porównaniu z treścią art. 217 § 3 kpa) należałoby powtórzyć zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu co do zaistnienia przesłanek do zastosowania w sprawie treści art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Również bowiem w takim przypadku skarżąca miała podstawę do przyjęcia, że jej wniosek o wydanie zezwolenia zostanie rozpoznany do 10 maja 2011 r. Również zatem wówczas postępowanie powinno być umorzone na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Byłoby to jednak możliwe (gdyby przyjąć, że kara powinna być wymierzona z uwagi na wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia) po wcześniejszym ustaleniu, że skarżąca wystąpiła w odpowiednim czasie przed upływem ważności poprzedniego zezwolenia o wydanie nowego zezwolenia na okres po 10 maja 2011 r., czego zdaniem Sądu dotychczas w należyty sposób nie uczyniono. Nie wyjaśniono bowiem w jaki sposób doszło do wydania przez Marszałka Województwa [...] zezwolenia z dnia 28 grudnia 2011 r., a w szczególności czy nastąpiło to w oparciu o wniosek skarżącej Spółki z dnia 30 marca 2011 r. skierowany do Zarządu [...] w K. o wydanie stosownych zaświadczeń, na co wskazywałaby wypowiedź jej pełnomocnika na rozprawie sądowej w dniu 24 maja 2013 r., który oświadczył przy tym, że skarżąca innego wniosku w postępowaniu administracyjnym nie składała. Gdyby przyjąć, że wniosek ten istotnie powinien być potraktowany jako wniosek o wydanie stosownych zezwoleń, to jego rozpoznanie dopiero 28 grudnia 2011 r. nie powinno skarżącej obciążać, co jak już wskazano, dawałoby zdaniem Sądu podstawę do zastosowania w sprawie treści art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy w powyższym zakresie nie do odparcia jest też w aktualnym stanie sprawy zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonają organy orzekające w pierwszej kolejności w oparciu o analizę obowiązujących przepisów ustalenia czy dla realizacji przez skarżącą po 10 maja 2011 r. regularnych przewozów osób na linii [...] powinna się ona legitymować zaświadczeniem o jakim mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym czy też pozwoleniem o jakim mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, względnie obiema tymi dokumentami. W dalszej kolejności ustalą czy o wydanie pozwolenia o jakim mowa w drugim z tych przepisów wystąpiła i kiedy (kwestia wystąpienia o zaświadczenie wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2011 r. nie może bowiem budzić wątpliwości) w tym m. in. ewentualnie czy za wniosek o wydanie zezwolenia został potraktowany przedmiotowy wniosek z dnia 30 kwietnia 2011 r. Przy ustaleniu, że wniosek (względnie wnioski) został złożony, dokonają organy oceny stanu faktycznego z punktu widzenia treści art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym kierując się oceną prawną przedstawioną w niniejszym wyroku.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł a nie 6.000 zł Sąd podziela w tym względzie w całości stanowisko zaprezentowane przez organy obu instancji. Należy jednak zasygnalizować, że uzasadnione wątpliwości budzi w tym względzie zgodność z Konstytucją RP art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 16 września 2011 r. (Dz. U. Nr 244, poz. 1454), co znalazło wyraz w zagadnieniu prawnym przedstawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu postanowieniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 362/12 (oczekującym na rozpoznanie w sprawie sygn. akt P 36/12).

Z powyższych względów decyzje organów oby instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a.

sw