Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 426/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2, art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136, art. 28, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO) uchyliło decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] odmawiającą uchylenia decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 26 listopada 2019 r. Marszałek Województwa zmienił zezwolenie nr [...] dla [...] (zwanej dalej Spółką) na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej C. - D.

Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2019 r. E. F. domagał się wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2019 r. Marszałek Województwa wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie zmiany ww. zezwolenia.

Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa , działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 26 stycznia 2019 r. w sprawie zmiany zezwolenia nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że spadek sprzedaży biletów nastąpił jeszcze w miesiącach poprzedzających wydanie przedmiotowej decyzji, natomiast zadaniem organu było zbadanie, czy przewoźnik posiadał przymiot strony w ww. postępowaniu, a także czy bez własnej winy nie brał w nim udziału. Organ wyjaśnił, że w ramach ponownej analizy sprawy wzięto pod uwagę rezygnację przez E. F. z przewozów osób w listopadzie 2019 r. m.in. z miejscowości Podchojny i Ignacówka – do których to miejscowości zobowiązała się dojeżdżać Spółka. Dokonano również analizy porównawczej kursów Spółki oraz przewoźnika podkreślając, że kursy zaproponowane przez Spółkę nie są kursami kolizyjnymi w stosunku do kursów wykonywanych przez E. F. Organ zwrócił również uwagę na to, że zakwestionowana decyzja została wydana w dniu 26 listopada 2019 r., a E. F. swój wniosek o likwidację 21 kursów złożył w dniu 18 września 2019 r. – a więc prawie dwa miesiące wcześniej. Reasumując stwierdzono, że przewoźnikowi nie przysługiwał status strony w niniejszym postępowaniu. E. F. słusznie nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 26 listopada 2019 r., gdyż zmiana ta nie miała wpływu na sytuację finansową firmy E. F.

Odwołanie wniósł E. F., domagając się uchylenia ww. rozstrzygnięcia i orzeczenia o istocie sprawy poprzez oddalenie w całości wniosku [...] i zarzucając organowi I instancji naruszenie:

art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), zwanej dalej u.t.d., poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Marszałka Województwa z dnia 26 listopada 2019 r.,

art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. poprzez błędne uznanie, że zmienione zezwolenie przez Spółkę nie będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, tj. linii obsługiwanej przez skarżącego, a tym samym brak jest podstaw do odmowy zmiany zezwolenia,

art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez błędną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, niezgodną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, prowadzącą do błędnego przyjęcia, że wykonywanie przewozów na linii regularnej, której dotyczy zmienione zezwolenie nr [...] nie stanowi zagrożenia (zarówno finansowego, jak i organizacyjnego) w rozumieniu art. 22a ust 1 pkt 2 lit. a u.t.d. dla dotychczas istniejącej linii regularnej, obsługiwanej przez przewoźnika, w tym pominięcie dowodu w postaci zestawień sprzedaży, z których wynikał spadek przychodów ze sprzedaży biletów na przedmiotowej linii, który w toku niniejszego postępowania ma charakter trwały, a zmiana zezwolenia dla Spółki pogłębia ten spadek;

art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d u.t.d. poprzez uznanie, że brak jest podstawy do odmowy zmiany zezwolenia, pomimo iż Spółka wykonywała i nadal wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (w zmienionej również formie); w tym zakresie organ pierwszej instancji potwierdził po analizie nagrań ten fakt, natomiast nie uznał go w przedmiotowym postępowaniu.

SKO, wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję, podkreśliło, że przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. przewiduje fakultatywne wydanie rozstrzygnięcia, przy czym odmowa udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym jest możliwa w przypadku, gdy m.in. zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (lit. a). Okoliczności te mogą stanowić podstawę wydania negatywnej decyzji pod warunkiem, że organ wykaże ich istnienie. Natomiast z uwagi na uznaniowość rozstrzygnięcia podejmowanego w tym trybie przepisy art. 7 oraz art. 77 K.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie sporządzenia przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Z przepisów u.t.d. wynika, że stroną postępowania o wydanie zezwolenia na przewóz osób lub jego zmianę jest przedsiębiorca składający stosowny wniosek, natomiast za stronę takiego postępowania nie może być uznany inny podmiot, jeżeli nie wykaże przesłanki określonej w art. 28 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że innemu podmiotowi, spełniającemu przesłanki z art. 28 K.p.a., nie przysługuje prawo do udziału w tym postępowaniu, w sytuacji, gdy w postępowaniu takim został pominięty. W orzecznictwie wskazuje się, że "zagrożenie dla już istniejących linii regularnych" ma dwojaki charakter. Z jednej strony (tak jak podnosi E. F.) jest to zagrożenie finansowe, z drugiej zaś, owo zagrożenie należy rozumieć szeroko, także w sensie bezpieczeństwa ruchu – co z kolei jest związane z jego płynnością w kluczowych węzłach miejskiego układu komunikacyjnego. Tym samym, aby można było za stronę niniejszego postępowania uznać E. F., należałoby wykazać, że zmiana zezwolenia nr [...] wydana dla Spółki stanowi zagrożenie dla jego działalności. Prowadząc postępowanie wznowieniowe w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] dla [...] Sp. z o.o., Marszałek Województwa przeprowadził szereg czynności faktycznych i analiz sytuacji rynkowej obu przewoźników dochodząc do wniosku, iż pogorszenie kondycji finansowej E. F. nastąpiło wcześniej niż dokonana w dniu 26.11.2019r. zmiana zezwolenia nr [...] dla [...] Sp. z o.o. Odnosząc się do stanowiska organu co do tego, że "ewentualny spadek sprzedaży biletów, o którym pisze E. F. w swoim wniosku spowodowany jest przede wszystkim ograniczeniem komunikacji przez przedsiębiorcę", SKO stwierdziło, że powyższa teza nie została poparta żadnymi wyjaśnieniami czy też dowodami. Natomiast, jak wskazano w odwołaniu, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 304/19, decyzję SKO znak: SKO.RD-52/416/29/2019 z dnia 8 marca 2019r oraz decyzję Marszałka Województwa z dnia 14 grudnia 2018 r. znak: WZT-I.8070.342.9.2018, o odmowie uchylenia decyzji własnej z 9 sierpnia 2018 r. w sprawie wydania na rzecz [...] Sp. z o.o. zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej C.-D.. Powodem uchylenia tych wszystkich rozstrzygnięć było dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny pominięcie przez organy danych dotyczących sprzedaży biletów z kas fiskalnych i oparcie się jedynie na danych dotyczących sprzedaży biletów ulgowych. Uchybienie to prowadzi do "naruszenia art. 22a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, bowiem nie nastąpiła pełna analiza sytuacji rynkowej, w zakresie określonym w art. 22a ust. 5 ustawy, to jest pełne porównanie kompletnych rozkładów jazdy konkurujących na tych samych trasach przewoźników". Mając na względzie powyższe SKO zwróciło uwagę, że również w niniejszym postępowaniu organ I instancji także nie przeprowadził takiej analizy w zakresie danych z kas fiskalnych. Przesądza to o wydaniu decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., zwłaszcza, że ww. wyrok uchyla decyzję Marszałka Województwa dotyczącą wydania zezwolenia nr [...], zaś przedmiotowe postępowanie odnosi się do możliwości wznowienia postępowania w zakresie zmiany tego zezwolenia. Jeżeli więc decyzja pierwotna zezwalająca na przewóz osób została uchylona, konsekwencją tego jest konieczność uchylenia także obecnie zaskarżonej decyzji. Należy przy tym rozważyć, czy niniejszego postępowania nie należy zawiesić do czasu zakończenia postępowania głównego w zakresie wydania dla [...] zezwolenia nr [...].

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Spółka, zarzucając decyzji SKO naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że analiza w zakresie regularnego przewozu osób na linii regularnej C.-D. nie została przeprowadzona przez organ I instancji w sposób odpowiadający przepisom art. 22a ust. 5 u.t.d. i tym samym nie jest możliwa ocena czy zmiana zezwolenia nr [...] wydanego dla Spółki na wykonywanie regularnych przewozów na linii C.-D. stanowi zagrożenie dla już istniejących linii regularnych – pomimo, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wprost wynika, że zmiana zezwolenia nr [...] wydanego dla Spółki nie niesie za sobą implikacji w postaci zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, w tym linii regularnej obsługiwanej przez E. F.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka podkreśliła, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że organ I instancji dokonał analizy porównawczej kursów Spółki i przewoźnika, na podstawie której można wywnioskować, że kursy zaproponowane przez Spółkę nie są kursami kolizyjnymi w stosunków do kursów wykonywanych przez E. F.. Odnosząc się do rzekomego spadku rentowności przedsiębiorstwa przewoźnika wskazano, że taki stan rzeczy w najmniejszym stopniu nie może obrazować rzekomego zagrożenia finansowego, jak i organizacyjnego dla E. F. Ewentualny spadek przychodu przewoźnika może wynikać z czynników niezależnych od działalności Spółki (przykładowo z niezadowolenia pasażerów ze świadczonych przez E. F. usług). Na ewentualny spadek rentowności tej działalności mogła wydatnie wpłynąć suwerenna decyzja E. F. z dnia 18 września 2019 roku o rezygnacji z wykonywania 21 kursów na linii regularnej C.-D. Ponadto decyzja o zmianie zezwolenia nr [...] została wydana dwa miesiące później niż złożenie przez przewoźnika wniosku o likwidację tychże kursów. Trudno zatem doszukać się związku pomiędzy rezygnacją E. F. z wykonywania ww. kursów a zmianą zezwolenia nr [...] z dnia 26 listopada 2019 r.

Powołując się na art. 127 § 1 i art. 28 K.p.a., skarżąca wskazała, że od określonego w K.p.a. interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według swego widzimisię, gdyż swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W stanie faktycznym i prawnym sprawy zasadnym jest stwierdzenie, że E. F. nie dysponuje przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany zezwolenia nr [...] na rzecz Spółki. Zmiana ta nie niesie bowiem za sobą implikacji w postaci zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, w tym linii regularnej obsługiwanej przez E. F..

Mając na względzie powyższe Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i oddalenie odwołania E. F. od decyzji Marszałka Województwa, jak również zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd co do zasady uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. - jest ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

W ocenie Sądu organ odwoławczy w niniejszym przypadku zasadnie uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania dyspozycji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji w wydanej decyzji odmówił – po wznowieniu postępowania na podstawie przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. na wniosek E. F. – uchylenia decyzji własnej z dnia 26 stycznia 2019 r. w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] wydanego dla Spółki [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej C.– D., uznając, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu.

Jak zauważył organ odwoławczy, stroną postępowania o wydanie zezwolenia na przewóz osób lub jego zmianę co do zasady jest przedsiębiorca składający stosowny wniosek, natomiast za stronę takiego postępowania może zostać uznany inny podmiot w sytuacji wykazania przesłanki określonej w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu dotyczącym zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, interes prawny może opierać się o normę zawartą w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., zgodnie z którym organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Przez zagrożenie dla istniejących linii regularnych należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu).

Trafnie podniósł organ odwoławczy, że postępowanie dowodowe w powyższym zakresie przeprowadzone przez organ I instancji zawiera istotne braki, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim, jak wskazało SKO, nie poparto żadnymi wyjaśnieniami ani dowodami tezy, zgodnie z którą "ewentualny spadek sprzedaży biletów, o którym pisze E. F. w swoim wniosku spowodowany jest przede wszystkim ograniczeniem komunikacji przez przedsiębiorcę". Decyzja z dnia 26 listopada 2019 r., którą Marszałek Województwa zmienił zezwolenie nr [...] dla [...] Sp. z o.o., a której uchylenia odmówił ten organ po wznowieniu postępowania, została wydana ok. dwa miesiące po tym jak E. F. złożył wniosek o likwidację 21 kursów. Na ten ostatni fakt, jako mogący wpłynąć na spadek rentowności przedsiębiorstwa E. F., powołał się w swej decyzji organ I instancji, jak też spółka [...] we wniesionym sprzeciwie. Organ I instancji nie zbadał jednak, czy i jaki wpływ na sytuację finansową (sprzedaż biletów) miała bądź mogła mieć zmiana zezwolenia dokonana konkretną decyzją, o jaką chodzi w sprawie, tj. tą z dnia 26 listopada 2019 r., a w konsekwencji czy zmiana ta stanowiła zagrożenie dla linii wnioskodawcy. Organ oparł się na domniemaniu, którego nie zweryfikował w żaden sposób, że spadek rentowności po stronie E. F. spowodowany jest w całości ograniczeniem przez niego komunikacji i że w związku z tym decyzja zmieniająca zezwolenie 2320 nie wpływa w żadnym stopniu na zagrożenie jego funkcjonowania.

Jak zauważył organ II instancji, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. II GSK 1174/19, uchylił wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Ke 304/19, jak również zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 marca 2018 r., nr SKO.RD-52/416/29/2019, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie wydania na rzecz [...] Sp. z o.o. zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, a także poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia 14 grudnia 2018 r. W sprawie chodziło zatem o decyzję "pierwotną", przyznającą zezwolenie dla Spółki [...]. NSA podkreślił, że przedmiotem analizy sytuacji rynkowej – w kontekście ustalenia istnienia przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. – powinna być m.in., poza pełnym porównaniem kompletnych rozkładów jazdy konkurujących na tych samych trasach przewoźników, sytuacja ekonomiczna przewoźnika już działającego na danej linii w kontekście potencjalnego wpływu zmian w rozkładach jazdy konkurencyjnych przewoźników. Prawidłowa analiza winna zatem uwzględniać sprzedaż biletów z kas fiskalnych, a dowodów w tym zakresie nie można uznawać z góry za niewiarygodne. Dopiero uwzględnienie tych pełnych danych może pozwalać na ocenę czy spadek dochodów skarżącego był spowodowany czynnikami zależnymi od niego samego, czy też czynnikami niezależnymi od rozkładów jazdy, jak np. zmniejszaniem się liczby pasażerów korzystających z autobusów. Analogiczną argumentację miał na uwadze NSA wydając wyrok z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie II GSK 1253/19, uchylający wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Ke 171/19, którym oddalono skargę E. F. na postanowienie SKO z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego, jak też uchylający samo zaskarżone postanowienie.

Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że wydanie w niniejszym przypadku decyzji kasacyjnej było prawidłowe, decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaistniałe braki nie mogą być przy tym uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Mając na uwadze powyższe sprzeciw podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.