Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 559/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Joanna Runge - Lissowska NSA Jerzy Stankowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2161/03 w sprawie ze skargi M. C. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 559/07

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzekł ponadto, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Prezydent O. Ś. decyzją z dnia [...] ustalił M. I L. C. oraz G. i K. C. współwłaścicielom nieruchomości położonej w O. Ś. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 opłatę adiacencką w wysokości 1.953,50 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w 2000 r. wykonano stałą kanalizację sanitarną w ulicach [...],[...],[...] i [...]. Inwestycja została przekazana do użytku z dniem odbioru tj. [...] grudnia 2000 r. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym ustalił, że w związku ze zrealizowaniem tej inwestycji wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę 3.907,00 zł. Uchwałą Rady O. Ś. z dnia 29 kwietnia 1999 r. ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na 50 %.

Od decyzji tej skarżący złożyli odwołanie, w którym zauważyli, iż ustalenie opłaty adiacenckiej dla działki [...] jest bezprzedmiotowe. Podkreślili, że przedmiotowa działka mogła być podłączona do starego kanału sanitarnego zlokalizowanego na ul. [...], co też zostało uwzględnione wobec właścicieli działek sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest ona wyrazem partycypowania w kosztach budowy tych urządzeń i ma charakter obligatoryjny. Opłata adiacencka, w myśl art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być ustalona każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Do powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej nie wystarczy jednak, jak podkreśliło Kolegium, wybudowanie urządzeń technicznych i stworzenie warunków do ich podłączenia z udziałem środków publicznych. Dopiero wzrost wartości nieruchomości na skutek tych działań powoduje, że gmina może zrealizować swoje uprawnienie do naliczenia i pobrania opłaty adiacenckiej. O tym czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej przesądza opinia rzeczoznawcy majątkowego, która określa wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia i po jego wybudowaniu. Organ odwoławczy wskazał, iż w oparciu o wyjaśnienia udzielone przez Miejskie Wodociągi i Kanalizacje Sp. z o.o. w O. Ś. ustalił, że działka nr [...] położna jest poniżej starego kanału sanitarnego. Okoliczność ta uniemożliwiła podłączenie tej nieruchomości do starego kanału sanitarnego usytuowanego przy ul. [...], z uwagi na wyższe w stosunku do kanału położenie terenu. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki do ustalenia wobec działki skarżących opłaty adiacenkiej.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli skarżący, w uzasadnieniu jej podnieśli, że dawno już mieli możliwość podłączenia do starego kanału sanitarnego, który biegnie wzdłuż ich działki. Bez znaczenia dla sprawy, ich zdaniem, pozostaje kwestia podłączenia działki do tego kanału. Zauważyli ponadto, że w podobnej sprawie dotyczącej sąsiedniej działki nr [...] usytuowanej przy ul. [...] w O. Ś. odstąpiono od nałożenia opłaty adiacenckiej przyjmując, że jej nałożenie jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy strona ma możliwość przyłączenia się do starej kanalizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. uznał, że organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę naruszyły art. 7 i 77 k.p.a. Sąd wyjaśniał, że ustalenia poczynione przez organy są niewyczerpujące i niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił, jakie dowody pozwoliły na ustalenie okoliczności stanu faktycznego pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ drugiej instancji niewystarczająco wyjaśnił i uzasadnił swoje stanowisko dotyczące braku możliwości podłączenia działki skarżących do starego kanału sanitarnego, co było możliwe w stosunku do działki sąsiedniej nr [...]. Z wydruku mapy ewidencyjnej, jak wskazał Sąd wynika, że działka skarżących o nr [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...]. Organy nie poczyniły jednak, ja wywodził dalej Sąd, własnych ustaleń, co do położenia działki nr [...] (w porównaniu do działki nr [...]) w stosunku do starego kanału sanitarnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia tego organ upatrywał w błędnym przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób niewystarczający wyjaśniło i uzasadniło swoje stanowisko w przedmiocie ustalenia braku możliwości podłączenia działek nr [...] i [...] położnych przy ul. [...] do starego kanału sanitarnego. Fakt konfiguracji przedmiotowego terenu nie był w przedmiotowej sprawie sporny, a tym samym nie wymagał on dowodzenia przez organy orzekające w sprawie. Zajmując stanowisko odnośnie braku możliwości podłączenia działki skarżących do starego kanału sanitarnego Kolegium oparło się przede wszystkim na wyjaśnieniach Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Sp. z .o.o. i to właśnie dzięki temu, że w przedmiotowej sprawie fakt konfiguracji terenu nie był sporny i nie wymagał dowodzenia przez organ. Okoliczność ta znalazła również potwierdzenie w dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy przede wszystkim inwentaryzacji powykonawczej przyłącza kanalizacji sanitarnej. W świetle art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagają dowodu fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu. Grupa faktów znanych organowi z urzędu obejmuje informację, które są temu organowi znane jak również, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi organ rozporządza. Okolicznością wymagającą wyjaśnienia było to czy w wiadomej konfiguracji terenu możliwe byłoby podłączenie działki do starego kanału sanitarnego. Organ administracji nie poczynił w tym zakresie własnych ustaleń, ponieważ nie posiadał wiedzy specjalistycznej. Oparł się natomiast na wyjaśnieniach przedsiębiorstwa Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. jako przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego. Przedsiębiorstwo to prowadzi działalność w zakresie dostarczania wody lub odprowadzania ścieków, było inwestorem przedmiotowego kanału sanitarnego, jest zatem najbardziej uprawnione do oceny możliwości przyłączenia danej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W odniesieniu do działki skarżących powołując się na analizę układu wysokościowego działki oraz istniejącą linię zabudowy w tej ulicy wyjaśniono, że w oparciu o dokonane ustalenia należy wnioskować, że nie było możliwości grawitacyjnego podłączenia nieruchomości do starego kanału sanitarnego.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", który stanowił podstawę uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonych decyzji, pozwala na uchylenie decyzji w sytuacji, gdy organy naruszyły przepisy postępowania inne, aniżeli te, które dają podstawę do wznowienia postępowania, o ile naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd uznał, iż organy naruszyły art. 7 i 77 k.p.a., co miało zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie.

Art. 7 k.p.a. statuujący zasadę prawdy obiektywnej, nakazuje aby organy administracji prowadząc postępowanie podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś art. 77 niejako uszczegółowiający tę zasadę obliguje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a te działania mają służyć załatwieniu sprawy, tj. wydaniu rozstrzygnięcia wynikającego ze stanu faktycznego tak ustalonego.

Przedmiotem rozstrzygnięć organów zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, była opłata adiacencka, związana z wybudowaniem nowej kanalizacji w ulicy, przy której położone są działki wnoszących skargę do tego Sądu. Naliczenie opłaty było uzależnione od tego, czy działki mogły być podłączone do starej kanalizacji, przebiegającej już w tej ulicy. Ta okoliczność była niezbędną do ustalenia w postępowaniu prowadzonym przez organy i jej niewystarczające wykazanie było podstawą do uchylenia przez Wojewódzki Sąd zaskarżonych decyzji.

Istota sprawy polegała na tym, aby ze względu na ukształtowanie terenu (wzajemne położenie względem siebie działek i ulicy z uwagi na nachylenie terenu) istniała możliwość podłączenia działek do starej kanalizacji, czy też dopiero do nowej-grawitacyjnej. Z akt sprawy wynika, że prowadząc postępowanie o naliczenie opłaty, organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji, zwrócił się do Miejskich Wodociągów i Kanalizacji o informację czy po pierwsze, wybudowanie nowej kanalizacji dało możliwość podłączenia do niej m.in. działek będących własnością wnoszących skargę zwykłą, a po drugie, czy możliwość taka istniała już wcześniej, tj. do starego kanału sanitarnego, a na skutek wniesienia odwołania, wobec jego zarzutów co do możliwości podłączenia do starej kanalizacji, ponownie do tychże wodociągów o te same wyjaśnienia, a dodatkowo o uzasadnienie przyczyn niemożności podłączenia do starej kanalizacji. Opinia Miejskich Wodociągów wskazywała, że podłączenie do starej kanalizacji nie było możliwe, a powodem tego było ukształtowanie terenu – działka niżej aniżeli ulica. Taki stan sprawy pozwolił organowi pierwszej instancji naliczyć opłatę adiacencką, zaś drugiej – utrzymać taką decyzję w mocy.

Takie ustalenia Wojewódzki Sąd uznał za niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia, zarzucając, że oparły się tylko na wyjaśnieniach Miejskich Wodociągów i Kanalizacji, natomiast nie poczyniły własnych ustaleń co do położenia działki w stosunku do starego kanału, opartych na analizie poziomic. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że nie jest ekspertem w kwestii analizy poziomic, natomiast co do możliwości podłączenia do kanalizacji zasięgnęło opinii jednostki, która wykonuje kanalizację i zajmuje się podłączeniami.

Z Samorządowym Kolegium należy się zgodzić.

Uchylenie decyzji z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ P.p.s.a. może mieć miejsce, gdy organ naruszy zasady prowadzenia postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik. W niniejszej sprawie takiego zarzutu organom postawić nie można. Kwestia możliwości podłączenia do infrastruktury – kanalizacji była istotna do wyjaśnienia i organ pierwszej instancji przedsięwziął kroki niezbędne do jej wyjaśnienia, tj. zasięgnął (dwukrotnie) opinii Miejskich Wodociągów i Kanalizacji, zatem jednostki, która posiada niezbędną wiedzę w tej mierze, gdyż zajmuje się tą infrastrukturą. Takie postępowanie bowiem było zgodne z art. 7 i 77 k.p.a. Zgodzić należy się z argumentem skargi kasacyjnej, że kwestia konfiguracji terenu nie była sporną, a wyjaśnienia wymagała tylko możliwość podłączenia, co zostało dokonane przez organ.

Wobec tego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji i skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną, zatem Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 P.p.s.a.