Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1237/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1-5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 2 pkt 5 oraz par 3 ust. 2, part 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 775/19 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 13 maja 2019 r. nr 409.112/B-16/VI/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) prostuje oczywistą omyłkę w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słowa "Fudacjai" wpisuje "Fundacji"; 2) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia 7 maja 2019 r. nr B.6730.64.2018; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz Fundacji "[...], " w W. kwotę 1707 (tysiąc siedemset siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 775/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Fundacji "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 13 maja 2019 r. nr 409.112/B-16/VI/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 2 listopada 2018 r. M. Z. (zwany dalej: "Inwestorem") zwrócił się do Wójta Gminy N. (zwanego dalej: "Wójtem") o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] M., dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z wiatą, przeznaczonej do magazynowania pelletu wytworzonego w sąsiedniej hali produkcyjnej.

W toku postępowania, działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, wyznaczonym wedle § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), posługując się wypisem z rejestru gruntów z dnia 8 listopada 2018 r. oraz kopią mapy zasadniczej z dnia 6 kwietnia 2018 r., na której oznaczono granicę obszaru analizowanego. W analizie zawarto ustalenia dotyczące: sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, funkcji zabudowy znajdującej się na tym obszarze, kontynuacji tej funkcji, parametrów, cech oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze, a także przesłanek opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r., Fundacja "[...]" z siedzibą w W. (zwaną dalej: "Fundacją"), której celem statutowym jest działalność na rzecz ochrony i odtwarzania różnorodności przyrodniczej Europy, ze szczególnym uwzględnieniem obszaru Rzeczpospolitej Polskiej, wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, składając jednocześnie wnioski i uwagi do postępowania. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2019 r. nr B.6730.64.2018 Wójt dopuścił Fundację "[...]" w W. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Fundacja zajęła stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 1 kwietnia 2019 r., w którym podkreśliła walory krajobrazowe oraz przyrodnicze obszaru inwestycyjnego oraz jego okolic, wskazując na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko. W załączeniu Fundacja złożyła do akt kserokopię Raportu ornitologicznego dla małej elektrowni wiatrowej "M." sporządzony w 2014 r.

Decyzją z dnia 7 maja 2019 r., nr B.6730.64.2018, Wójt Gminy N. ustalił Inwestorowi warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali magazynowej i wiaty wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie M., gmina N. W decyzji zawarto ustalenia dotyczące: rodzaju zabudowy, funkcji i zagospodarowania terenu (pkt I); warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego (pkt II); ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt III), obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt IV): wymagań ochrony interesów osób trzecich (pkt V) oraz wskazał na linie rozgraniczające teren inwestycji które oznaczono na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji (pkt VI).

Odwołanie złożyła Fundacja, powołując się na szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, naruszenie § 4 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. nr XXIII/203/16 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" oraz odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Decyzją z dnia 13 maja 2019 r., nr 409.112/B-16/VI/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w jej uzasadnieniu, że znajdująca się w aktach sprawy analiza graficzna sporządzona na kopii mapy zasadniczej wykonana została w czytelnej technice graficznej oraz pozwala, wraz z częścią opisową, na poczynienie ustaleń dotyczących warunków nowej zabudowy. Kolegium stwierdziło, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa produkcyjna (tj. elektrownia wiatrowa), co pomimo braku na określonym obszarze obiektu o podobnych funkcjach, pozwalało na rozważenie pozostałych przesłanek określonych w ustawie oraz w aktach wykonawczych do ustawy. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, stwierdzając, że ustalone parametry planowanej inwestycji zapewniają kontynuację funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreśliło, że wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI (z powodu oddalenia inwestycji od innej zabudowy oraz zabudowy istniejącej jedynie na przedmiotowej nieruchomości); szerokość elewacji przyjęto jako 40 m, co pozwoli na realizację inwestycji; linię zabudowy wyznaczono zgodnie z przepisami ustawy drogach publicznych (tj. 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni); zaś wysokość elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora z uwagi na brak podobnej gabarytowo zabudowy sąsiedniej. Kolegium ustaliło również, że teren ma dostęp do drogi publicznej i niezbędnych mediów, a w sprawie dokonano stosownych (pozytywnych) uzgodnień.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja nie została ujęta w rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie RM"), w związku z czym nie zachodzi względem niej konieczność sporządzenia oceny oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko, co potwierdziła opinia wyrażona przez specjalistyczny organ z zakresu ochrony środowiska, który nie doszukał się w sprawie podstaw do przeprowadzenia takiej oceny. Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji miał na względzie powołane w odwołaniu przepisy prawa miejscowego.

Skargę na ww. decyzję wniosła Fundacja "[...]", zarzucając naruszenie:

a. § 3 ust. 1 pkt 45 rozporządzenia RM przez nieprawidłowe zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako przedsięwzięcia nie oddziałującego potencjalnie znacząco na środowisko, w sytuacji gdy prawidłowa kwalifikacja przedsięwzięcia tj. oparta o § 3 ust. 1 pkt 45 ww. rozporządzenia, winna prowadzić do uznania, że planowana inwestycja mieści się w kategorii przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. co doprowadziło do nieuprawnionego odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko;

b. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie:

i. art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, polegające na niezbadaniu rzeczywistego oddziaływania zabudowy na okolicę w kontekście walorów przyrodniczych biologicznych i krajobrazowych;

ii. art. 77 § 1 i 2 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności pominiecie złożonych do akt sprawy raportu ornitologicznego oraz wyników badań telemetrycznych żubrów IBS PAN;

iii. art. 80 K.p.a. przez dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach, z pominięciem choćby wskazanych w ppk ii. opracowań przyrodniczych;

iv. art. 107 § 3 K.p.a. przez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności;

c. prawa materialnego tj. przepisów określonych w § 4 ust. 1 uchwały nr XXIII/203/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" zmienioną uchwałą nr L/473/18 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 25 czerwca 2018 r., w szczególności przez nieuwzględnienie, że ustalenie warunków zabudowy może stanowić niszczenie legowisk oraz schronień i miejsc rozrodu dziko występujących zwierząt (w szczególności żubrów i rysi).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wójta, a ponadto o zobowiązanie Wójta Gminy N. do złożenia do akt sprawy, akt postępowania OS.6220.6.2018, a następnie przeprowadzenie dowodu ze znajdującej się w tych aktach opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w H. (dalej: "PPIS") nr 15/NZ/2018 z dnia 24 kwietnia 2018 r. (znak: NZ.446i.13.2018) stwierdzającej, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie oraz uruchomieniu zakładu produkcji pelletu drzewnego na działce nr [...] obręb M., gmina N., istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także ustalającej pełen zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na życie i zdrowie ludzi. Kopię ww. decyzji skarżąca załączyła do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe datowane na 16 grudnia 2019 r. stanowiące uzupełnienie zarzutów skargi, w którym zarzucił:

1. naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MI przez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

2. naruszenie § 3 i 4 rozporządzenia MI przez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, w tym wyznaczenie w nieprawidłowy sposób linii zabudowy.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

Przytaczając treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Sąd wskazał, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej. Zdaniem Sądu, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, powtórzone przez organem odwoławczym, doprowadziło do słusznego wniosku, że planowana inwestycja odpowiada wszystkim z ww. warunków, co w konsekwencji przesądziło o wyniku prowadzonego postępowania.

Sąd odnotował, że narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest opisana w § 3 § 1 rozporządzenia MI, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej sporządzenie ma znaczenie kluczowe dla ich ustalenia, co oznacza że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jest ona zatem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Co więcej, jej treść nie tylko pozwala stwierdzić, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, ale też umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Z tego też względu powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. Wyznaczone w wyniku analizy parametry oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym oraz wyliczeniach matematycznych, przeprowadzonych zgodnie z zasadami opisanymi w § 4-8 rozporządzenia MI.

W ocenie Sądu, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, odpowiada ww. warunkom. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego, przyjmując w każdym kierunku odległość około 180 m, równą 3-krotności szerokości frontu działki (wynoszącego około 60 m). Sąd wskazał, że wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Sąd zwrócił uwagę, że jakkolwiek ustawodawca pozostawił w tym względzie pewną swobodę organowi administracji, ustalając w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak organ nie może określać go dowolnie. Każdorazowo bowiem w uzasadnieniu decyzji dotyczącej warunków zabudowy, zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób obszar ten został wyznaczony, wskazując jego cechy i parametry. Podkreślił, że nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak jak oczekuje tego strona skarżąca, wskazując, że najbliższa sąsiednia zabudowa znajduje się w odległości ponad 1 km od działki Inwestora. W ocenie Sądu, byłaby to bowiem odległość znacząca, stanowiąca co najmniej 5-krotność odległości wyznaczonej wedle § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, nie znajdująca uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Poszerzenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej w celu objęcia nim terenu, na którym występuje określona zabudowa, nie może przy tym uzasadniać sam brak oczekiwanej zabudowy w obszarze wyznaczonym. Przyjęcie postulowanej przez skarżącą koncepcji szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej, nie może prowadzić do dowolności w kształtowaniu przestrzeni, która w założeniu powinna tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać wszelkie wymogi i uwarunkowania oraz wymagania funkcjonalne, przy czym sprawowane przez gminę władztwo planistyczne, wyrażające się również w ustalaniu warunków zabudowy, nie może prowadzić do nieumotywowanej ingerencji w prawa właścicielskie.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że działka inwestycyjna nie leży w żadnym kompleksie urbanistycznym, lecz na terenie rolnym. Taki zaś charakter nieruchomości wokół nie tylko działki inwestycyjnej, ale i obszaru analizowanego oraz brak sąsiedniej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, a także znaczny dystans dzielący działkę wnioskodawcy od sąsiedniej zabudowy, nie pozwalał na określenie takich wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, jakiej chciałaby skarżąca. Nie można więc uznać, że poszerzenie w taki sposób obszaru analizowanego, pozostawałoby w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszyłoby walorów przestrzeni w tym zakresie.

Sąd stwierdził, że skoro w prawidłowo określonym obszarze, nie ma żadnej zabudowy poza budynkiem elektrowni wiatrowej oraz kontenerem stanowiącym zaplecze techniczne turbiny wiatrowej, zlokalizowanymi na działce Inwestora, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w sprawie niniejszej, przeprowadzona Analiza w pełni uzasadnia ustalenie dotychczasowej produkcyjnej funkcji jej zabudowy oraz kontynuację tej funkcji przez budowę planowanej inwestycji, o parametrach wskazanych we wniosku. Skoro bowiem część przedmiotowej działki została zagospodarowana w określony sposób, nie może to pozostawać bez wpływu na ustalenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego obszaru, na którym przecież owa działka się znajduje.

Zauważył przy tym, że pojęcie "działki sąsiedniej" zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. W przepisie tym nie chodzi jedynie o działki graniczącą bezpośrednio lub pośrednio z działką inwestora, lecz o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu warunków ustawowych, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzona zaś konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele. Jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organ gminy w uprzednio wydanych decyzjach o warunkach zabudowy

W konsekwencji, Sąd uznał, że organ I instancji zasadnie ustalił w Analizie parametry urbanistyczno-architektoniczne, na podstawie odstępstw od generalnych reguł ich wyznaczania, zawartych w § 5-8 rozporządzenia MI. Przepisy te wyznaczają z jednej strony zasady generalne wyznaczania parametrów nowej zabudowy - co do zasady, wedle średnich wartości parametrów zastanej zabudowy albo wedle przedłużenia istniejących linii zabudowy lub górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - z drugiej zaś odstępstwa od nich, służące realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odstępstwa te zaś znajdują uzasadnienie w wynikach sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierającej przekonywujące ku temu przesłanki. Mogły zatem stanowić podstawę dokonanych przez organy w tym zakresie ustaleń, wyrażonych w treści decyzji.

W ocenie Sądu, autor analizy sporządzonej w niniejszej sprawie, w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny, wyjaśnił dlaczego przyjął określone tam wskaźniki w takich, a nie innych wielkościach. Zasadnie przy tym organ ustalił, że teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej (tj. drogi gminnej), a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest w pełni wystarczające dla planowanej inwestycji. Podkreślił, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Ze względu zaś na figurujące w ewidencji gruntów oznaczenia przeznaczenia gruntów działki inwestycyjnej pod inne tereny zabudowane (Bi), łąki trwałe (Ł) oraz grunty pod rowami (W) – zgodnie z nomenklaturą załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 28 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Oceniając zaś spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., organ I instancji, dokonał wyczerpującej analizy zgodności wydawanej decyzji, w odniesieniu do obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, przez pryzmat których dokonywana była ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, przy uwzględnieniu położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Wskazał przy tym zasadnie, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu RM, w tym w § 3 ust. 1 pkt 45 tego rozporządzenia dotyczącego instalacji do produkcji paliw roślinnych. Słusznie przy tym uznał, że przedmiotem wniosku Inwestora jest jedynie budowa hali magazynowej i wiaty wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz, że planowana przez Inwestora budowa hali produkcyjnej do produkcji pelletu drzewnego na tej samej działce, objęta jest odrębnym postępowaniem. Sąd podkreślił, że zakres wniosku wszczynającego sprawę został wyraźnie sprecyzowany przez wnioskodawcę, który z racji zainicjowania niniejszego postępowania, pozostaje jego dysponentem. Zawarta zaś w nim treść żądania, określiła rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, wyznaczając jednocześnie właściwe normy prawa materialnego i procesowego, która są relewantne dla ustalenia podmiotowego i przedmiotowego jego zakresu. Organy prowadzące postępowanie, były natomiast tym żądaniem związane, bowiem wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza, wyznaczając granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu. Słusznie więc organ ustalił, że brak jest podstaw aby poddać planowaną inwestycję ocenie oddziaływania na środowisko, tym bardziej, że milczącego uzgodnienia projektu decyzji dokonał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wydana zaś w odniesieniu do planowanej przez Inwestora budowy zakładu produkcyjnego opinia PPIS, stwierdzająca konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez tą inwestycję, nie ma znaczenia dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, która jest sprawą odrębną od tej, w której ową opinię wydano. Wbrew zaś twierdzeniom skarżącej oraz zarzutom podniesionym w skardze, organ wziął pod uwagę przepisy miejscowe, w tym powołaną w skardze uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego nr XXIII/203/16, wskazując, że planowane przedsięwzięcie nie narusza zakazów zawartych w tym akcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja "[...]" w W. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego tj.:

a) przepisów art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieuwzględnienie błędnego oznaczenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

b) przepisów § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieuwzględnienie przeprowadzenia analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, w tym wyznaczenie w nieprawidłowy sposób linii zabudowy;

c) przepisów określonych w § 4 ust. 1 Uchwały nr XXIII/203/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" zmienionej uchwałą nr L/473/18 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 25 czerwca 2018 r. w szczególności poprzez nieuwzględnienie, iż ustalenie warunków zabudowy może stanowić niszczenie legowisk oraz schronień i miejsc rozrodu dziko występujących zwierząt (w szczególności żubrów i rysi);

d) § 3 ust. 1 pkt 45 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieuwzględnienie nieprawidłowego zakwalifikowania planowanej inwestycji jako przedsięwzięcia nie oddziałującego potencjalnie znacząco na środowisko, w sytuacji gdy prawidłowa kwalifikacja przedsięwzięcia tj. oparta o § 3 ust. 1 pkt 45 w/w rozporządzenia winna prowadzić do uznania, że planowana inwestycja mieści się w kategorii przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, co doprowadziło do nieuprawnionego odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko;

e) jako dodatkowe naruszenia w wydaniu zaskarżonej decyzji Fundacja wskazała nieprecyzyjne oznaczenie przedsięwzięcia, dla którego Wójt Gminy N. wydal decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie stwierdzającej potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z dnia 6 lipca 2018 r. znak OS.6220.6.2018. Ponadto wskazała, że załącznikiem do decyzji środowiskowej powinna być charakterystyka przedsięwzięcia, jako integralna część decyzji, a organ ograniczył się jedynie do charakterystyki i karty w dodatku przekazanej jedynie tylko wnioskodawcy.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku ze wskazanymi poniżej przepisami tj.:

a) art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, polegające na niezbadaniu rzeczywistego oddziaływania zabudowy na okolicę w kontekście walorów przyrodniczych biologicznych i krajobrazowych;

b) art. 77 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności pominięcie złożonych do akt sprawy: raportu ornitologicznego oraz wyników badań telemetrycznych żubrów IBS PAN oraz fotografii terenu;

c) art. 80 K.p.a. poprzez dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach, z pominięciem choćby wskazanych w ppk ii. opracowań przyrodniczych czy fotografii terenu objętego wnioskiem i decyzjami;

d) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto wniosła, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonych w postępowaniu administracyjnym decyzji z uwagi na fakt możliwości wyrządzenia znacznej szkody w środowisku naturalnym i trudnych do odwrócenia skutków oraz o zwrócenie się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku o dołączenie do akt sprawy niniejszej sprawy zakończonej decyzją z dnia 14.01.2020 r. znak 409.157/B-6/26/19 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wójta Gminy N. z dnia 9 lipca 2018 r. znak B.6730.45.2018 o ustaleniu warunków zabudowy na działce [...], obręb [...] M., ze względu na fakt, iż skarżąca wniosła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wójta Gminy N. z dnia 9 lipca 2018 r. znak B.6730.45.2018 o ustaleniu warunków zabudowy na działce [...], obręb [...] M. jako wydanej w oparciu o nieostateczną na dzień wydania decyzji decyzję Wójta Gminy N. z dnia 6 lipca 2018 r. znak OS.6220.6.2018 o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie oraz uruchomieniu zakładu produkcji pelletu drzewnego: (do wydania decyzji o warunkach zabudowy minęły jednie 3 dni!). Wskazała, że postępowanie toczy się obecnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku pod sygnaturą sygn. akt 409.157/B-6/YI/19). Obydwie decyzje integralnie wiążą się ze sobą, a decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci jej wydania w oparciu o nieostateczną na dzień wydania decyzji decyzję Wójta Gminy N. z dnia 6 lipca 2018 r. znak OS.6220.6.2018 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie oraz uruchomieniu zakładu produkcji pelletu drzewnego: (do wydania decyzji o warunkach zabudowy minęły jednie 3 dni!) oraz na podstawie niepełnego wniosku zgodnego z art. 73 § 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która to nieprawidłowość przekłada się również na decyzję objętą niniejszym postępowaniem również prowadzącej do jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obiekty na przedmiotowej działce winny być traktowane jako funkcjonalna całość.

W piśmie z dnia 16 kwietnia 2020 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem procesowym z dnia 14 listopada 2022 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu – decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 30 kwietnia 2020 r. , znak: 409.37/B-4/5/20, na okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej, dotyczące braku spełniania przez inwestycję, dla której ustalono warunki zabudowy, wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dot. warunków dobrego sąsiedztwa.

Do pisma dołączono kopię decyzji SKO w Białymstoku z dnia 30 kwietnia 2020 r. , znak: 409.37/B-4/5/20. Decyzją tą uchylono decyzję SKO z dnia 14 stycznia 2020 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia 9 lipca 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali łukowej z przeznaczeniem na zakład produkcji peletu drzewnego, na działce nr [...], położonej w obrębie M. oraz stwierdzono nieważność opisanej decyzji Wójta Gminy N. z dnia 9 lipca 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sentencję wyroku Sądu pierwszej instancji sprostowano na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 156 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej nieprecyzyjnie powołano się na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 53 ust. 3 zawiera dwa punkty, które nie zostały wskazane. Nadto, w tym samym zarzucie powołano się na naruszenie § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, a następnie określono, że naruszenie nastąpiło poprzez nieuwzględnienie błędnego oznaczenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W istocie zarzut ma charakter zarówno materialny, jak i procesowy.

Podważenie rezultatów postępowania administracyjnego poprzez zakwestionowanie dokumentu w postaci analizy urbanistycznej uniemożliwia ocenę materialnoprawną co do przesłanki kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), która to ocena jest podejmowana przede wszystkim w oparciu o analizę prowadzoną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6, art. 61 ust. 7 ustawy oraz § 3-9 rozporządzenia MI.

Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14).

Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową należy, nawiązując do zakresu analizy wynikającego z art. 61 ust. 1-5 ustawy, a określonego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, stwierdzić, że analiza stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. Analiza, niezależnie od tego, że powinna stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego.

Organ ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji. Nie może, co do zasady, wkraczać w merytoryczną zasadność analizy, w zakresie w jakim przedstawia ona oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego. Skonstatować można, że sposób badania przydatności tego rodzaju szczególnych ocen specjalistycznych nie jest w polskim systemie prawa publicznego odosobniony. Podobnie przebiega np. weryfikacja operatu szacunkowego sporządzanego w procedurach unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też orzeczenia lekarskiego w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2013/13; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2986/13).

Związanie tego rodzaju szczególnymi dowodami o charakterze opinii polega na tym, że organ prowadzący postępowanie nie może wydać rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wskazanego przez ustawodawcę dowodu, przy czym dowód ten musi odpowiadać wymaganiom podmiotowym i przedmiotowym. Weryfikacja takich dowodów odbywa się w oparciu o art. 80 i art. 84 K.p.a.

Kontrola sądowa decyzji o warunkach zabudowy polega zatem również na zbadaniu, czy organ dokonał prawidłowej weryfikacji analizy urbanistycznej. Nie można wykluczyć sytuacji, w której kontrola sądowa będzie polegała na zakwestionowaniu dowodu specjalistycznego, mimo braku innych tego rodzaju dowodów, przeciwnych w swej wymowie do dowodu zdyskredytowanego. Może tak być gdy wnioski oceny specjalistycznej są w istocie pozorne, a z całej opinii wynika oczywiście inne stanowisko. W przypadkach, gdy ocena specjalistyczna zawiera błędy formalne, czy też oparta jest na ustaleniach w sposób oczywisty sprzecznych z rzeczywistością, kontrola sądowa powinna doprowadzić do ponowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3345/18).

Zasadny jest podniesiony w kasacji zarzut naruszenia polegającego na nieuwzględnieniu w postępowaniu sądowym tego, że czynność procesowa w postaci analizy urbanistycznej została przeprowadzona nieprawidłowo.

Warunkiem prawidłowego przeprowadzenia analizy umożliwiającej prawidłowe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ustalenie zabudowy na działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz przeprowadzenie analizy co do możliwości określenia wymagań przez nową zabudowę w stosunku do występującej już zabudowy.

Analiza przeprowadzona została w odniesieniu do istniejącego na działce inwestora obiektu budowlanego w postaci elektrowni wiatrowej. W myśl art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji: Dz. U. z 2016 r. poz. 961 ze zm. – w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 654), użyte w ustawie określenia oznaczają:

elektrownia wiatrowa - instalację odnawialnego źródła energii, składającą się z części budowlanej stanowiącej budowlę w rozumieniu prawa budowlanego oraz urządzeń technicznych, w tym elementów technicznych, w której energia elektryczna jest wytwarzana z energii wiatru, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 42 i 60).

Odnotować można, że jakkolwiek elektrownia wiatrowa nie jest wymieniona w katalogu otwartym zawartym w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, to w przepisie art. 3 pkt 3 wymienione są wolno stojące instalacje przemysłowe i urządzenia techniczne, zaś w Załączniku do ustawy – Prawo budowlane określającym Kategorie obiektów budowalnych, elektrownie wiatrowe są ujęte w Kategorii XXIX – wolno stojące kominy i maszty oraz elektrownie wiatrowe.

Elektrownia wiatrowa jest zatem obiektem budowlanym niestanowiącym budynku. Powyższe cechy wskazują na to, że należy ją zaliczyć do budowli, która wraz z urządzeniami stanowi całość użytkową.

Jak wynika z punktu II.2 Załącznika nr 2 do decyzji Wójta Gminy N. z dnia 7 maja 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy - Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - w granicach obszaru analizowanego na działce inwestycyjnej znajduje się elektrownia wiatrowa; w obszarze analizowanym występuje "1 budynek kubaturowy stanowiący zaplecze techniczne elektrowni wiatrowej".

Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należało w niniejszej sprawie ocenić, czy ten sposób zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w postaci hali magazynowej, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest generalna ocena, czy nowa zabudowa w postaci budynku może kontynuować funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zabudowy w postaci budowli. Jest to kwestia indywidualnych okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim rodzaju istniejącej i nowej zabudowy.

W niniejszej sprawie organy nie wykazały, że zabudowa działki budowlą w postaci elektrowni wiatrowej umożliwia określenie wymagań dla budynku kubaturowego magazynowego. Jak wynika z analizy wykonanej na potrzeby niniejszego postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nieporównywalne są gabaryty i forma architektoniczna. W odniesieniu do wieży elektrowni trudno mówić o linii zabudowy. Nie przystają do siebie potrzeby elektrowni wiatrowej oraz budynku magazynowego, o szerokości elewacji frontowej do 40 m i wysokości do 10 m, w zakresie intensywności wykorzystania terenu.

Wyniki Analizy stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy obiektywnie wskazują na to, że nie ma w omawianym przypadku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Doszło do wyznaczenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu na podstawie uznania urbanisty, formalnie dopuszczalnego w świetle § 4-8 rozporządzenia MI, ale nie znajdującego żadnego oparcia w jakichkolwiek wskaźnikach występujących na obszarze analizowanym.

Nie jest natomiast wykluczone przyjęcie, że zabudowa dla której przewidziana jest funkcja produkcyjna, czy też magazynowa dla obiektu produkcyjnego, może stanowić kontynuację funkcji produkcyjnej z innej dziedziny produkcji. W sytuacji jednak, gdy porównywane są obiekty produkcyjne energetyczne oraz przemysłowe, nie wystarczy ograniczenie się do konstatacji o kontynuacji funkcji.

Oparcie się na tak przeprowadzonej analizie stanowiło przedwczesną ocenę o spełnieniu przesłanek określonych w ar. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w odniesieniu do zabudowy w postaci elektrowni wiatrowej.

Przeprowadzona analiza nie pozwalała także na uznanie, że zabudowa w postaci "budynku kubaturowego stanowiącego zaplecze techniczne istniejącej turbiny wiatrowej" (określenie użyte w pkt II.1).2 Załącznika nr 2. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) umożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W Załączniku nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy nie określono żadnych parametrów wspomnianego "budynku kubaturowego". Nie wykazano tego budynku na Załączniku nr 2a do decyzji o warunkach zabudowy – Część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że "działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" (cytat przedstawiono z pogrubieniem czcionki użytym w tekście uzasadnienia decyzji Wójta).

Również zatem w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określono żadnych parametrów "budynku kubaturowego". Niezależnie od tego, uprawnione jest spostrzeżenie, że w przywołanym fragmencie uzasadnienia decyzji Wójta nawiązano do bliżej nieokreślonej zabudowy na działkach sąsiednich dostępnej z tej samej drogi publicznej, co jest stwierdzeniem sprzecznym z rzeczywistym stanem rzeczy. Zabudowa, tj. elektrownia wiatrowa i "budynek kubaturowy stanowiący zaplecze techniczne istniejącej turbiny wiatrowej" są usytuowane przecież na działce przewidzianej do zabudowy budynkiem hali magazynowej z wiatą i infrastrukturą techniczną. Poza tymi obiektami w obszarze analizowanym nie występuje zaś żadna zabudowa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także nie sprecyzowano istniejącej zabudowy. Według Kolegium, "w I instancji prawidłowo, w oparciu o czytelnie sporządzona część opisową analizy funkcji i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem cech zabudowy sąsiedniej ustalono, iż na terenie analizowanym znajduje się zabudowa produkcyjna (elektrownia wiatrowa)". W innym fragmencie uzasadnienia dotyczącym rodzaju zabudowy Kolegium stwierdziło zaś, że "na przedmiotowej działce istnieje zabudowa związana z elektrownią wiatrową".

W świetle powyższych rozważań, przedwczesne jest, przed ponowieniem analizy urbanistycznej, odnoszenie się do pozostałych zarzutów materialnoprawnych i procesowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Koszty postępowania sądowego zasądzono od organu na rzecz skarżącej na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.