Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 392/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust.4, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. ,nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania A. L. - na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: [...] ze zm.), dalej "kpa", art. 80 ust.1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), dalej "Prawo budowlane" – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] [...] odmawiającą A. L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku składowego z przeznaczeniem na magazyn pasz w miejscowości S., gm. S. na działce oznaczonej nr ewid.[...]

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach:

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. L. z dnia [...] września 2016 r., do którego inwestor dołączył wymagane dokumenty, m. in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z prawa własności (aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2011 r.) oraz projekt zagospodarowania działki nr ewid.[...], na którym wskazał położenie obiektów istniejących tj. budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, dwóch wiat gospodarczych, terenu utwardzonego nawierzchnią betonową, a także obiektów projektowanych tj. budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego oraz terenu utwardzonego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości wskazując na następujące uchybienia:

1) projekt budynku pozostaje niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała Rady Gminy S. [...] z dnia [...] lipca 2011 r.,

2) brak uściślenia przeznaczenia magazynu,

3) brak oznaczenia terenu utwardzonego (istniejącego i projektowanego) na projekcie zagospodarowania działki oraz brak oznaczenia wejścia i wjazdów do budynków istniejących,

4) brak przekrojów dotyczących obiektu istniejącego,

5) niezgodność rysunków dźwigara kratowego,

6) brak nawiązania do istniejących budynków w bezpośrednim sąsiedztwie rozbudowywanego budynku,

7) różne odległości od granicy z działkami [...] i [...] na rzutach i projekcie zagospodarowania działki,

8) brak stanowiska uprawnionego geodety w zakresie, o którym mowa w przepisie § 79 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r., Nr 263, poz.1572), dalej "rozporządzenie w sprawie standardów technicznych",

9) brak numeracji stron w jednym z egzemplarzy projektu budowlanego,

10) brak ważnych zaświadczeń o przynależności do izby na czas sporządzenia projektu.

W dniu [...] listopada 2016 r. inwestor złożył pismo, w którym poinformował o uzupełnieniu dokumentacji projektowej.

Po dokonaniu ponownych sprawdzeń organ I instancji uznał, że nie usunięto wszystkich nieprawidłowości i decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie objętym inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi: S. , W., T. i [...], gmina S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. N. [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Działka nr ewid.[...] znajduje się w dwóch różnych obszarach - częściowo w obszarze o symbolu 7 RM/MN (teren zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej), a częściowo w obszarze 1R (tereny upraw rolnych z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej). W świetle przepisów planu (§ 31 pkt 6), w terenie 7 RM/MN "dopuszcza się sytuowanie budynków mieszkalnych, garażowych, gospodarczych, inwentarskich i budowli rolniczych w granicy z działką sąsiednią lub 1,5 m od granicy", zaś dla terenu 1R nie przewidują sytuowania budynku w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej. Projektowany budynek został natomiast przewidziany w całości w zbliżeniu do granic działek sąsiednich, a zatem niezgodnie z planem miejscowym (pkt 1 postanowienia).

Organ stwierdził również, że nie została usunięta nieprawidłowość wskazana w pkt 8 postanowienia - do projektu zostało załączone jedynie pismo uprawnionego geodety, co w ocenie organu architektoniczno - budowlanego nie spełnia wymogów § 79 ust. 5 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.

W odwołaniu od tej decyzji A. L. zakwestionował stanowisko organu o niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powołując się m. in. na § 31 pkt 5 planu, dotyczący obszarów oznaczonych jako 1R, który "dopuszcza zagospodarowanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy pod warunkiem zachowania ustaleń uchwały i zgodności z przepisami odrębnymi (...) oraz dopuszcza uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej poza terenami wyznaczonymi w planie pod zabudowę RM i RM/MN tj. w szczególności budynków gospodarczych, garażowych, inwentarskich, budowli rolniczych i obiektów służących bezpośrednio do produkcji rolnej (...)".

Inwestor wskazał również na treść pisma S. Powiatowego w Ł. z dnia [...] marca 2014 r., zawierającego odpowiedź organu na jego wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych. W piśmie tym organ stwierdził, że "lokalizacja planowanej rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego (...) z przeznaczeniem na magazyn pasz treściwych jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych".

Powołał się również na opinię Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2014 r. dotyczącą możliwości lokalizacji obiektu budowlanego na działce nr ewid.[...] w terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania gminy S. symbolem 1R. W opinii tej Wójt stwierdził, że z uwagi na to, że istniejące zagospodarowanie działki nr ewid.[...] uniemożliwia lokalizację budynku całkowicie w granicach terenu oznaczonego jako RM/MN ze względu na odległość od granicy działki, dlatego należy dopuścić uzupełnienie zabudowy znajdującej się na terenie RM/MN zabudową na terenach IR.

Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wskazał, że działka nr ewid.[...] znajduje się na obszarze planistycznym o trzech symbolach:

1) RM/MN o przeznaczeniu terenu: podstawowym (zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz uzupełniającym (usługi nieuciążliwe, urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne),

2) R o przeznaczeniu terenu: podstawowym (trwałe użytki zielone z ciekami wodnymi i zbiornikami wodnymi położone w granicach obszarów pełniących funkcje korytarza ekologicznego, wyłączone z zabudowy) i uzupełniającym (uprawy polowe na fragmentach użytków rolnych, drogi wewnętrzne),

3) 1R o przeznaczeniu terenu: podstawowym (tereny upraw rolnych, ogrodniczych, sadowniczych i hodowlanych) oraz uzupełniających (drogi wewnętrzne, zabudowa jednorodzinna, urządzenia infrastruktury technicznej).

Na terenach oznaczonych symbolem RM/MN zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy w odniesieniu do zabudowy zagrodowej określa § 30 planu miejscowego. Zgodnie z § 30 pkt 6 "dopuszcza się usytuowanie budynków mieszkalnych, garażowych, gospodarczych, inwentarskich i budowli rolniczych w granicy z działką sąsiednią lub 1,5 m od granicy, zgodnie z przepisami odrębnymi".

W przypadku terenów oznaczonych jako 1R, zgodnie z § 31 pkt 2 planu - dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej poza terenami wyznaczonymi w planie pod zabudowę RM i RM/MN, a dotyczy to w szczególności "budynków gospodarczych, garażowych, inwentarskich, budowli rolniczych i obiektów służących bezpośrednio do produkcji rolnej uznanej za dział specjalny (...)" Odstępstwo to możliwe jest jednak tylko pod następującymi warunkami:

1) istniejące zagospodarowanie terenu uniemożliwia lokalizację inwestycji w granicach terenów przeznaczonych pod zabudowę RM bądź RM/MN (tylko w przypadku zabudowy zagrodowej),

2) ograniczenia zasięgu oddziaływania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko do granicy własnego terenu,

3) zakazuje się lokalizacji zabudowy jednorodzinnej poza granicami terenów oznaczonych w planie symbolami RM i RM/MN.

Odnosząc przepisy planu do przedstawionego projektu budowlanego Wojewoda stwierdził, że objęty nim projekt zagospodarowania działki nie zawiera wrysowanych przez geodetę linii obrazujących jednoznacznie zasięg obszarów o symbolach planistycznych RM/MN i 1R, sporządzonych zgodnie z przepisem § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. z 1995, nr 25, poz. 133), dalej "rozporządzenie w sprawie opracowań geodezyjno – kartograficznych" - tj. linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Z tego powodu nie można jednoznacznie określić, w jakim obszarze znajduje się projektowany budynek, a więc nie można stwierdzić, że inwestycja zgodna jest z planem miejscowym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzając że projekt budynku jest w dalszym ciągu niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej odległości budynku od granic działki.

W odwołaniu A. L. ponownie wskazał na stanowisko Starosty [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., że lokalizacja planowanej rozbudowy stodoły jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych oraz podkreślił, że S. wyrażając to stanowisko dysponował mapą, na której sporny obiekt został usytuowany częściowo poza terenem oznaczonym w planie symbolem 7 RM/MN.

Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa i rozbudowa budynku składowego i zmiana jego przeznaczenia na magazyn pasz. Rozbudowa została zaprojektowana w odległości od 1,80 m do 2,00 m od wschodniej granicy działki i w odległości 1,80 m - 2,31 m od granicy zachodniej.

Oceniając dopuszczalność takiego usytuowania obiektu Wojewoda wskazał, że rozstrzygają o tym przepisy planu miejscowego oraz przepisy techniczno – budowlane.

Wojewoda przytoczył więc treść § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015, poz.1422 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", zgodnie z którym, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Wojewody, z planu miejscowego obejmującego teren przedmiotowej inwestycji nie wynika, by możliwa była lokalizacja rozbudowy budynku składowego na całej działce nr ewid.[...], gdyż działka ta położona jest – jak już wcześniej organ ustalił - w obszarach o dwóch różnych przeznaczeniach tj. w obszarze 7 RM/MN oraz w przeważającej części w obszarze 1R.

O ile – zdaniem Wojewody – w świetle § 31 pkt 2 planu – w obszarze oznaczonym symbolem 1R – dopuszczalne jest uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej (poza terenami wyznaczonymi w planie pod zabudowę RM i RM/MN), a w szczególności "budynków gospodarczych, garażowych, inwentarskich, budowli rolniczych i obiektów służących bezpośrednio do produkcji rolnej uznanej za dział specjalny (...)", o tyle z tego przepisu nie wynika możliwość sytuowania budynku w terenie 1R w odległości od granicy działek mniejszej niż 3 m. Zapisy planu dopuszczają możliwość uzupełnienia w obszarze 1R zabudowy zlokalizowanej w obszarze RM/MN w sytuacji, gdy istniejące zagospodarowanie terenu objętego zabudową zagrodową uniemożliwia lokalizację inwestycji w granicach terenów przeznaczonych pod zabudowę, jednak nie dopuszczają w obszarze o symbolu 1R odstępstwa od odległości określonych w § 12 ust.1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wbrew stanowisku inwestora, nie można bowiem przyjąć, że skoro plan dopuszcza w szczególnych sytuacjach uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej poza terenami wyznaczonymi w planie pod zabudowę, to tym samym pozwala na budowę obiektów na zasadach, jak dla zabudowy RM i RM/MN. W terenie o symbolu 1R plan dopuszcza jedynie w enumeratywnie wymienionych przypadkach możliwość "lokalizacji inwestycji", stanowiącej uzupełnienie zabudowy zagrodowej, nie rozstrzyga natomiast o sytuowaniu obiektów względem granicy działki, co przesądza o konieczności sytuowania nowego obiektu na zasadach obowiązujących w przepisach § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wojewoda stwierdził ponadto, że dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia pismo Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., ponieważ odnosi się jedynie do możliwości budowy w obrębie obszaru oznaczonego 7 RM/MN, to samo dotyczy pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2016 r.

Wskazał również, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na mapie nie spełniającej wymogów mapy do celów projektowych tj. niezgodnie z art. 34 ust.3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opracowań geodezyjno – kartograficznych. Przepisy te stanowią, że projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej, przy czym dopuszcza się dwukrotne pomniejszenie lub powiększenie tej mapy. Niedopuszczalne jest więc przetwarzanie przez projektanta mapy do celów projektowych, tzn. zmiany jej skali i treści, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewoda stwierdził również, jak w poprzedniej decyzji, że mapa do celów projektowych (dołączona niezależnie do opracowania), nie zawiera stanowiska uprawnionego geodety w zakresie, o którym mowa w przepisie § 79 ust. 5 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy przedmiotem planowanej inwestycji są budynki sytuowane w odległości nie większej niż 4,0 m od granicy nieruchomości, a jednocześnie w PZGiK brak jest danych określających położenie punktów granicznych z wymaganą dokładnością, wykonawca pozyskuje niezbędne dane dotyczące tych punktów w drodze pomiaru. Brak ten jest istotny z uwagi na przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który określa, w jakiej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną można lokalizować nowy obiekt.

Ponadto, projekt zagospodarowania działki został sporządzony na mapie powstałej w wyniku sklejenia dwóch kart, a więc nie można stwierdzić, czy rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnił właściwy projekt zagospodarowania działki oraz czy projektant poświadczył sporządzenie właściwego projektu zagospodarowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. L. zakwestionował decyzje organów obu instancji i stanowisko, że nie jest dopuszczalna lokalizacja inwestycji w odległości 1,5 m od granicy działek sąsiednich.

Skarżący podniósł takie same argumenty, jak przed organami, powołując się ponownie na stanowisko Starosty [...] zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2014r., zawierające odpowiedź w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo w zakresie odległości określonych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podkreślił, że S. stwierdzając, że planowana rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego - stodoły z przeznaczeniem w całości obiektu na magazyn pasz treściwych, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, dysponował dołączoną do wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo mapą, na której przewidziano przedmiotowy budynek częściowo poza terenem 7 RM/MN i w odległości 1,50 m od granicy z działkami sąsiednimi. Organ powinien więc uwzględnić to pismo, a także pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2016r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę zostały wydane co najmniej przedwcześnie.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego czy możliwa jest realizacja przedmiotowej inwestycji na działce nr ewid.[...] miejscowości S. w odległościach innych niż wskazane w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Przepis ten przewiduje w ust. 1, że "Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W ust. 2 stanowi, że "Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".

Przytoczony przepis jest podstawowym przepisem określającym odległości pomiędzy projektowanym budynkiem a budynkami istniejącymi i co do zasady inwestor musi uwzględniać odległości w nim wskazane.

Możliwe jest jednak usytuowanie budynku w innych odległościach – podstawą do takiej lokalizacji jest przepis art. 9 Prawa budowlanego.

Zgodnie z ust.1 tego przepisu, "w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych".

Przewidziana w tym przepisie możliwość odstępstwa od warunków technicznych ma zastosowanie również wówczas, gdy dla danego obszaru istnieje plan miejscowy. Jeżeli bowiem organ planistyczny, uchwalając plan miejscowy dla danego terenu, nie skorzystał z możliwości wskazanej w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i jednocześnie nie wprowadził wyraźnie zakazu sytuowania obiektów budowlanych w określonych odległościach, to w tym zakresie obowiązują parametry określone w rozporządzeniu, które – jak wprost wynika z art. 9 Prawa budowlanego – mogą być zastąpione innymi parametrami, zgodnie z upoważnieniem właściwego ministra. Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że rezygnacja organu planistycznego z uregulowania w planie miejscowym w sposób szczególny odległości budynków (czy innych obiektów budowlanych) od granic działek, wyklucza możliwość zastosowania art. 9 Prawa budowlanego i uzyskania zgody na odstępstwo na podstawie upoważnienia właściwego ministra. Z tych względów, w sytuacji gdy plan miejscowy nie zakazuje wprost lokalizacji inwestycji w granicy bądź w innych odległościach, możliwe jest odstępstwo od warunków określonych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dokonane w trybie art. 9 Prawa budowlanego.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w aktach znajduje się pismo Starosty [...] w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. (na które wielokrotnie wskazywał skarżący), z którego wynika, że skarżący składał wniosek o udzielenie – w trybie art. 9 Prawa budowlanego - zgody na odstępstwo od warunków określonych w rozporządzeniu.

Z akt nie wynika jednak, czy wniosek ten był rozpatrywany z zachowaniem trybu przewidzianego w tym przepisie.

Zgodnie z nim, organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust.2). Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powinien zawierać:

1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy;

2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa;

3) propozycje rozwiązań zamiennych;

4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską;

5) w zależności od potrzeb - pozytywną opinię innych zainteresowanych organów (ust.3). Minister, o którym mowa w ust. 2, może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków.

Akta sprawy nie zawierają wniosku skarżącego wraz z mapą, na którą wskazuje, z której miałoby wynikać, że inwestycja planowana jest zarówno w obszarze 7 RM/MN, jak i 1R, brak też informacji o przekazaniu wniosku ministrowi i postępowaniu przed tym organem.

Treść pisma S. z dnia [...] marca 2014 r. sugeruje, że wniosek skarżącego nie został w ogóle przekazany ministrowi, co oznaczałoby naruszenie trybu przewidzianego art. 9 Prawa budowlanego.

Brak przekazania wniosku ministrowi należałoby uznać w niniejszej sprawie za istotny również z tego powodu, że we wskazanym wyżej piśmie z dnia [...] marca 2014 r. organ stwierdził jednoznacznie, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a więc zgoda na odstępstwo nie jest potrzebna, a mimo to następnie (ten sam organ) wydał decyzję odmowną właśnie z powodu niezgodności inwestycji z planem. Organ w toku tego samego postępowania wyraził więc dwa różne i sprzeczne ze sobą stanowiska, co narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej wyrażoną w art. 8 kpa.

Podkreślić bowiem należy, że postępowanie o udzielenie zgody na podstawie art. 9 Prawa budowlanego nie jest odrębnym postępowaniem, lecz jest częścią postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., II OSK 689/06, A. Despot – Mładanowicz, Komentarz do art. 9 Prawa budowlanego, System Informacji Prawnej Lex), a w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany obowiązany jest przedstawić przesłanki udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1461/11). Akt administracyjny w postaci upoważnienia ministra do udzielenia zgody na odstępstwo, jak też postanowienie wydawane w tym przedmiocie przez organ architektoniczno – budowlany podlegają kontroli instancyjnej, a następnie sądowej, gdyż mogą być zaskarżone w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyroki NSA z dnia 24 marca 2000r., IV SA 1940/99, z dnia 17 grudnia 2009 r., II OSK 1714/08, z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 683/11).

W świetle powyższego, w razie złożenia przez inwestora wniosku w trybie art. 9 Prawa budowlanego o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych, organ architektoniczno – budowlany powinien wniosek przekazać właściwemu ministrowi w celu wydania upoważnienia, a następnie w formie postanowienia wyrazić bądź odmówić wyrażenia zgody. W razie zaś odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na brak zgody na odstępstwo organ powinien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, mając na względzie przesłanki z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji takiej argumentacji nie zawiera, pomimo że – jak wynika z akt – skarżący złożył wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwo, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego.

Również pismo organu z dnia [...] marca 2014 r. nie zawiera takich informacji. Skarżący w toku postępowania podnosił natomiast, że działka nr ewid.[...] stanowi całość wykorzystywaną pod działalność rolniczą, a teren tej działki w części przeznaczonej w planie miejscowym symbolem 1R otoczony jest terenami rolnymi niezabudowanymi. Są to okoliczności, które mogą być potraktowane jako przemawiające za udzieleniem zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Taką opinię wyraził również Wójt Gminy S. w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. dopuszczając możliwość lokalizacji przedmiotowej inwestycji na działce nr ewid.[...] "z uwagi na to, że istniejące zagospodarowanie tej działki uniemożliwia lokalizację budynku całkowicie w granicach terenu oznaczonego jako RM/MN ze względu na odległość od granicy działki".

W świetle powyższego stwierdzenie organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pismo S. z dnia [...] marca 2014 r. nie ma znaczenia dla sprawy, jest nieuzasadnione, zwłaszcza, że w tym piśmie organ przyjął, że inwestycja ma być w całości realizowana w terenie 7 RM/MN, podczas gdy w zaskarżonej decyzji ten sam organ stwierdził, że inwestycja jest realizowana w dwóch różnych obszarach. P. to (niezależnie od tego czy zostało poprzedzone procedurą przewidzianą w art. 9 ust. 3 – 4 Praw budowlanego) bez wątpienia odnosi się do wniosku skarżącego o wydanie zgody na odstępstwo na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle powyższych rozważań, tj. z uwagi na to, że postępowanie w przedmiocie tego wniosku jest częścią postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wniosek powinien być oceniany na podstawie tych samych ustaleń faktycznych, co decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie ma takiej zgodności, skoro organ odnosząc się do wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo ustalił inne, niż następnie w zaskarżonej decyzji, przeznaczenie terenu inwestycji w planie miejscowym.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że bez prawidłowego rozpatrzenia wniosku o zgodę na odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych, nie jest możliwa ocena zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami techniczno – budowlanymi, a więc w takiej sytuacji co najmniej przedwczesna jest odmowa udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (a więc m.in. w razie zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi i z planem miejscowym) organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji są wadliwe, dlatego podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Odnosząc się natomiast do pozostałych wskazanych przez organ odwoławczy podstaw odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że są one nieusprawiedliwione.

Wskazane przez Wojewodę nieprawidłowości nie były bowiem objęte postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. wzywającym inwestora do ich usunięcia, za wyjątkiem obowiązku wskazanego w pkt 8 tj. wskazania stanowiska uprawnionego geodety w zakresie, o którym mowa w przepisie § 79 ust. 5 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

Odnosząc się do tak sformułowanego obowiązku stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Wskazany przepis § 79 ust. 5 stanowi, że "w przypadku gdy przedmiotem planowanej inwestycji są budynki sytuowane w odległości nie większej niż 4,0 m od granicy nieruchomości, a jednocześnie w PZGiK brak jest danych określających położenie punktów granicznych z wymaganą dokładnością, wykonawca pozyskuje niezbędne dane dotyczące tych punktów w drodze pomiaru". Wbrew twierdzeniu organu, przepis ten nie wymaga żadnego stanowiska geodety, a kwestię poprawności dokonanych obliczeń i pomiarów geodezyjnych potwierdza, składając stosowne oświadczenie, uprawniony architekt, który ponosi odpowiedzialność za prawidłowe sporządzenie projektu budowlanego.

Poza tym do projektu zostało załączone pismo uprawnionego geodety, zawierające wyjaśnienia dotyczące spornych pomiarów.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz.1369) uchylił decyzje organów obu instancji, orzekając o kosztach zgodnie z art. 200 tej ustawy.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni wyrażone powyżej rozważania.