Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 598/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154,  art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skarg M. Z. i S. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Starosty Z. od decyzji Wojewody L. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił uchylenia decyzji Wojewody L. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] Wojewoda L. orzekł, iż zespół pałacowo-parkowy w K., stanowiący część dóbr Ordynacji Z., oznaczony w ewidencji gruntów obrębu M. PGR gm. S. numerami działek: [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...],[...], [...] o łącznej powierzchni 136,62 ha podlegał działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13).

Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z [...] maja 2001 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt IV SA 2709/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2001 r. Następnie postanowieniem z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 4321/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi.

Wnioskiem z [...] maja 2009 r. M. Z. wystąpił o uznanie, że wchodzący w skład zespołu pałacowo-parkowego w K. pałac wraz z budynkami i urządzeniami budowlanymi przynależnymi do niego oraz gruntem niezbędnym do korzystania z nich nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie uznania, że wchodzący w skład zespołu pałacowo-parkowego w K. pałac wraz z budynkami i urządzeniami budowlanymi przynależnymi do niego oraz gruntem niezbędnym do korzystania z nich nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN wskazując, iż powyższa sprawa była już przedmiotem postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.

Wyrokiem z 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 767/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną na ww. decyzję.

Pismem z [...] czerwca 2014 r. M. Z. wniósł do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy w K., stanowiący część dóbr Ordynacji Z. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. M. Z., w uzupełnieniu wniosku z [...] czerwca 2014 r., wniósł - na podstawie art. 155 kpa - o uchylenie decyzji Wojewody L. z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] orzekającej, iż zespół pałacowo-parkowy w K., stanowiący część Dóbr Ordynacji [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków obrębu M. PGR, gm. S. jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 136, 62 ha podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r.

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Starosty Z. z prośbą o wyrażenie zgody na uchylenie, w trybie zakreślonym przepisami art. 155 kpa, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. znak [...].

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. E. D., G. B., A. R. i M. P., pozostali spadkobiercy byłego właściciela majątku Ordynacja Zamojska, poparły wniosek M. Z. z [...] czerwca 2014 r. i wniosły o uchylenie, w trybie art. 155 kpa, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., znak [...].

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. Starosta Z. poinformował Wojewodę [...], iż ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje Staroście podstaw do wypowiedzenia się na temat pisma z [...] sierpnia 2014 r. bowiem ustawodawca powierzył Staroście jedynie gospodarowanie majątkiem Skarbu Państwa.

Decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił na podstawie art. 155 kpa decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2001 r. nr [...] oraz stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy w K., stanowiący część Dóbr Ordynacji Zamojskiej, oznaczony według ewidencji gruntów i budynków obrębu M. PGR, gmina S., pow. z., woj. l., jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr 55, nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji, powołując na wyrok WSA z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1379/10, Wojewoda wskazał, iż stronami przedmiotowego postępowania są także osoby, którym obecnie służy prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntów wchodzących wówczas w skład przejętej nieruchomości. W konsekwencji, w ocenie Wojewody, stroną tego postępowania jest również Skarb Państwa - Starosta Z. jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto, powołując się na zebrany w postępowaniu materiał dowodowy, Wojewoda wskazał, iż gospodarstwo rolne w majątku K. mogło funkcjonować należycie bez zespołu pałacowo-parkowego. Pałac i park nie były potrzebne do prowadzenia produkcji roślinnej i zwierzęcej w gospodarczej części majątku. W ocenie Wojewody, skoro zespół pałacowo-parkowy w K. w granicach działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 136,62 ha jako obiekt zabytkowy służący celom mieszkalnym i rekreacyjnym nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku "Dóbr Ordynacji [...]", to tym samym nie może być uznany za nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, a w konsekwencji nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Wojewoda wskazał ponadto, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w art. 155 kpa. W ocenie organu, w szczególności za uchyleniem i zmianą decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2001 r. przemawia zarówno interes społeczny (obiekty obecnie nieużytkowane systematycznie niszczeją, zaś park otaczający pałac ulega degradacji), jak i słuszny interes strony.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Starosta Z. zarzucając jej m.in. wydanie bez podstawy prawnej poprzez wskazanie art. 155 Kpa oraz przyjęcie wniosku od osób nieuprawnionych do jego złożenia, które nie nabyły praw na mocy decyzji uchylanej. Decyzji zarzucił ponadto naruszenie naczelnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 Kpa), błędne ustalenie, iż Starosta Z. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu oraz błędną identyfikację nieruchomości będącej przedmiotem decyzji poprzez wskazanie, iż zespół pałacowo-parkowy został wyłączony z Ordynacji [...] na podstawie art. § 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 1934 r. wydanego przez Ministra Skarbu działającego w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wyłączeń z Ordynacji Zamojskiej (Dz. U. Nr 75, poz. 711).

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r. w całości oraz odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2001 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, iż wydając decyzję z dnia [...] maja 2001 r. Wojewoda [...] był ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie określały zakres orzekania oraz przesłanki podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W ocenie Ministra, decyzja wydawana na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest decyzją uznaniową, w przypadku której organ administracji dysponowałby "luzami decyzyjnymi", lecz jest decyzją związaną. Ustalenie już tylko tej okoliczności uniemożliwiało zatem, wbrew stanowisku Wojewody, zastosowanie nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określonego w art. 155 kpa. Minister podniósł, iż bez wpływu na wynik sprawy pozostaje przy tym dokonywanie przez organ administracji oceny czy istnieją wskazane w art. 155 kpa przesłanki zmiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nabyła prawo oraz czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, jak również czy strony wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister podkreślił również, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Celem bowiem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest wyłącznie ustalenie istnienia bądź nie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Tryb uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa nie służy rozpoznaniu sprawy po raz trzeci, jakby w kolejnej instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a tryb przewidziany omawianym przepisem nie jest konstrukcją pozwalającą na weryfikację decyzji wadliwych poza systemem kontroli instancyjnej.

Minister dodał, iż na marginesie rozważań zauważyć trzeba, iż w sprawie strona ewidentnie nie wyraziła zgody na wydanie decyzji w trybie art. 155 kpa – wnosząc przedmiotowe odwołanie wyraziła wręcz swój sprzeciw wobec jej wydania.

Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli zarówno M. Z. jak i Starosta Z.

W skardze Starosty Z. zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Starosty, Wojewoda [...] błędnie uznał Starostę za stronę przedmiotowego postępowania co zostało podniesione w odwołaniu od decyzji Wojewody. Minister w zaskarżonej decyzji nie odniósł się jednak do tego zarzutu. Wskazując na powyższe uchybienie, Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze M. Z. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie:

1) art. 155 kpa i art. 16 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. została wydana z naruszeniem tych przepisów;

2) art. 7 kpa poprzez zaniechanie ustalenia prawdy materialnej;

3) art. 7, 8 i 77 kpa, które nakładają na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie inne ostateczne akty administracyjne, które funkcjonują w obrocie prawnym i pozostają w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie;

4) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez brak stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy w K., stanowiący część dóbr Ordynacji [...], oznaczony według ewidencji gruntów i budynków obrębu[...], jako działki: nr [...] nie podlega działaniu powołanego przepisu dekretu.

W uzasadnieniu skargi M. Z. wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że zarówno pałac jak i park nie były potrzebne do prowadzenia produkcji roślinnej i zwierzęcej w gospodarczej części majątku. Zespół pałacowo-parkowy w K. w granicach działek ewidencyjnych wymienionych w uchylonej decyzji - jako obiekt zabytkowy, służący celom mieszkalnym i rekreacyjnym - nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku Dóbr Ordynacji [...]. Tym samym, w ocenie skarżącego, nie może być uznany za nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym i w konsekwencji nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skarżący podniósł ponadto, iż z przeprowadzonego postępowania wynika, że za uchyleniem decyzji z [...] maja 2001 r. przemawia także interes społeczny. Obiekty wchodzące w skład zespołu pałacowo-parkowego nie są bowiem obecnie użytkowane, systematycznie niszczeją, a park, w którym zachowały się liczne okazy starodrzewia różnych gatunków, zarówno drzew liściastych, jak i iglastych oraz drzewa egzotyczne ulega degradacji.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie obu skarg podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 29 maja 2015 r, sygn.. akt I SA/Wa 599/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 598/15 i I SA/Wa 599/15 oraz prowadzić je pod sygnaturą I SA/Wa 598/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skargi Starosty Z. i M. Z. nie zasługują na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekł o uchyleniu w całości decyzji Wojewody [...] z [...] października 2014 r. wydanej na podstawie art. 155 kpa oraz o odmowie uchylenia decyzji Wojewody z [...] maja 2001 r. wskazując, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 155 i art. 16 kpa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi Starosty Z. Sąd nie podzielił podniesionego w niej zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Jak wskazał skarżący, naruszenie to polegało na nie odniesieniu się przez Ministra do zawartego w odwołaniu Starosty zarzutu błędnego uznania Starosty Z. za stronę niniejszego postępowania. Odnosząc się do powyższego, podnieść trzeba, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wprawdzie nie odniósł się do wskazanego zarzutu odwołania, jednakże powyższe uchybienie proceduralne nie wpływa, w ocenie Sądu, na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż aby zarzut naruszenia przepisów postępowania był skuteczny, skarżący musi wykazać, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., II FSK 1296/12). W ocenie Sądu, takiego wpływu wskazanego uchybienia proceduralnego na wynik sprawy skarżący nie wykazał.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, nieruchomość będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Mając powyższe pod uwadze, za prawidłowe uznał Sąd stanowisko organów obu instancji, iż Starosta Z. jest stroną przedmiotowego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 11 i art. 23 ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodaruje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Z kolei argumentacja podniesiona w skardze M. Z. zmierza do wykazania, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uprawniające organy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. w trybie określonym w art. 155 kpa. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego nie zasługuje na akceptację.

Wskazać trzeba, iż stosownie do art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z brzmienia powołanego przepisu wynika zatem, że decyzja ostateczna, na podstawie której strona nabyła prawo może być uchylona, o ile zostaną spełnione kumulatywnie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie wyłączają dopuszczalności uchylenia decyzji, 3) przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Czyniąc rozważania dotyczące wskazanego zagadnienia przypomnieć należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują kilka trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: stwierdzenia nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 kpa. oraz wznowienia postępowania, którego przesłanki określone są w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa. Pozostałe tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych to zmiana lub uchylenie decyzji: na mocy, której strona nie nabyła prawa (art. 154 kpa); na mocy, której strona prawo nabyła (art. 155 kpa); zmiana lub uchylenie decyzji w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 kpa); uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 kpa) oraz zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 kpa). Wskazane tryby wzruszania decyzji ostatecznych opierają się na zasadzie niekonkurencyjności.

Odnośnie art. 155 kpa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowana jest jednolicie linia orzecznicza, według której przepis ten może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony. Przesłanki wyznaczone w art.155 kpa muszą wystąpić łącznie aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 kpa przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym interes społeczny lub przemawia za tym słuszny interes strony. Ponadto, uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 kpa może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". W orzecznictwie wskazuje się także na skutek ex nunc, jaki wywiera decyzja wydana na podstawie art.155 kpa oraz na to, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności.

Powyższe stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2005 r., sygn. OSK 1792/04; z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1968/04; z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 339/10; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. I OSK 607/10, publ.www.nsa.gov.pl oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. III RN 101/98, publ. OSNP 1999/20/637 sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w całości podziela.

Dodać należy, że nawet spełnienie wszystkich wyliczonych w art. 155 kpa przesłanek nie zawsze otwiera możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zastosowanie trybu z art. 155 kpa nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w tym trybie jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, publ. www.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że powyżej opisane kryteria umożliwiające zastosowanie art. 155 kpa nie zostały w tym przypadku spełnione.

Jak już wskazano powyżej, z redakcji art. 155 kpa jednoznacznie wynika, iż powołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Oznacza to, iż wykazanie braku dopełnienia chociażby jednej z tych przesłanek powoduje już niemożność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie.

Z akt sprawy wynika, iż pismem z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] zwrócił się do Starosty Z. z prośbą o wyrażenie zgody na uchylenie, w trybie zakreślonym przepisami art. 155 kpa, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. W odpowiedzi z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], Starosta Z. poinformował Wojewodę, iż ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje mu podstaw do wypowiedzenia się na temat pisma z [...] sierpnia 2014 r., bowiem ustawodawca powierzył staroście jedynie gospodarowanie majątkiem Skarbu Państwa. Wskazać ponadto trzeba, iż pismem z [...] listopada 2014 r. Starosta Z. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] wydanej na podstawie art. 155 kpa wskazując na brak przesłanek do wszczęcia postępowania w tym trybie. Wobec powyższego, zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, iż w niniejszej sprawie strona postępowania nie wyraziła zgody na uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2001 r.

Zatem, z uwagi już tylko na brak zgody strony postępowania na uchylenie decyzji z [...] maja 2001 r. brak było podstaw do zastosowania art. 155 kpa.

Następnie należy zwrócić uwagę na fakt, iż wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. M. Z. wniósł do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy w [...], stanowiący część dóbr Ordynacji [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zaś pismem z 11 sierpnia 2014 r. w uzupełnieniu ww. wniosku wniósł - na podstawie art. 155 kpa - o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie, które doprowadziło Wojewodę do wniosku, iż zespół pałacowo-parkowy w K. w granicach działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr[...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 136,62 ha jako obiekt zabytkowy służący celom mieszkalnym i rekreacyjnym nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku "Dóbr Ordynacji [...]". W konsekwencji, w decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa organ pierwszej instancji uznał, iż ww. zespół pałacowo – parkowy nie może być uznany za nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym i co za tym idzie nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.

W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 kpa organ pierwszej instancji w istocie rozpatrzył ponownie merytorycznie sprawę zakończoną decyzją ostateczną. Takie działanie organu pierwszej instancji narusza art. 155 i art. 16 kpa. Jak już bowiem zasygnalizowano powyżej, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Jego celem jest wyłącznie ustalenie istnienia lub braku przesłanek wymienionych w tym przepisie. Tryb uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa nie służy rozpoznaniu sprawy po raz trzeci, jakby w kolejnej instancji. Innymi słowy mówiąc, nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji. Oznacza to, że organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych podlega szczególnej ochronie z uwagi na trwałość tych decyzji (art. 16 § 1 kpa). Podsumowując, uwzględnienie przez Wojewodę Lubelskiego wniosku skarżącego doprowadziło w istocie do wprowadzenia trójinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż w wyniku postępowania wszczętego i prowadzonego w oparciu o art. 155 kpa została dokonana ponowna merytoryczna kontrola prawidłowości decyzji ostatecznej z [...] maja 2001 r.

W tym stanie rzeczy, uznać trzeba uchylenie decyzji ostatecznej z [...] maja 2001 r. w trybie art. 155 kpa za niedopuszczalne. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o uchyleniu decyzji z [...] października 2014 r. i o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] jest zgodna z prawem.

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podniósł, iż decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest decyzją uznaniową, w przypadku której organ administracji dysponowałby "luzami decyzyjnymi", lecz jest decyzją związaną. Ustalenie już tylko tej okoliczności uniemożliwiało, w ocenie Ministra, zastosowanie nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określonego art. 155 kpa.

Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, iż materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2001 r., której uchylenia w trybie art. 155 kpa domagał się skarżący, jest art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z powołanym przepisem, na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punkcie e) powołanego przepisu przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga.

Z powyższego wynika, iż w cytowanych przepisach dekretu ustawodawca powołał się na cele wskazane w art. 1, część druga dekretu. W ocenie Sądu, oznacza to, iż wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu uzależnione zostało od zaistnienia przesłanek, których charakter pozostaje w tym przypadku niedookreślony. Zatem, choć istotnie, zgodnie z wolą ustawodawcy, wypełnienie przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu determinuje po stronie organu obowiązek stwierdzenia, iż dana nieruchomość podpada pod zakres art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu, to z uwagi na nieprecyzyjny charakter zawartych w tym przepisie przesłanek, Sąd uznał stanowisko Ministra, iż w tym przypadku ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie za nie w pełni prawidłowe. Kwestia ta jednak nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Jak już bowiem wskazano powyżej, odmowa zastosowania art. 155 kpa przez organ odwoławczy jest prawidłowa przede wszystkim z uwagi na niespełnienie w przedmiotowej sprawie przesłanki braku zgody strony postępowania na uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie. Ponadto, zastosowanie trybu z art. 155 kpa nie może prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, za chybione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 kpa poprzez zaniechanie ustalenia prawdy materialnej oraz art. 7, 8 i 77 kpa poprzez nierozważenie stanu faktycznego i skutków prawnych pozostawania ostatecznego aktu w obrocie. W ocenie Sądu, w toku postępowania odwoławczego nie doszło do naruszeń zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a kwestionowana decyzja została uzasadniona zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r., gdyż, jak już wskazano powyżej, w niniejszym postępowaniu organ tego przepisu w ogóle nie stosował.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.