Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3692/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1,  art. 35 ust. 3 pkt 7,  art. 268 ust. 1 pkt 3,  art. 270  ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 1 pkt 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 135 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1  art. 9 ust. 1
law: Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej
article: art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 365/18 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 365/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Gminy T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Informacją roczną z dnia [...] marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G., na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawo wodne, ustaliło Gminie T. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 824 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] listopada 2009 r. w ilości 32,5 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,009027778 m3/s.

Gmina T. złożyła reklamację, w której wskazała, że podstawa do ustalenia takiej opłaty dotychczas nie zaistniała. Inwestycje nie zostały dotychczas przez Gminę zrealizowane, urządzenia nie istnieją i nie ma też miejsca wprowadzanie ścieków do ziemi, ani do wód. Wraz z reklamacją Gmina wniosła o przywrócenie terminu do złożenia reklamacji.

Organ, po przywróceniu terminu do złożenia reklamacji, nie uwzględnił jej, wydając decyzję z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], ustalającą Gminie opłatę stałą w wysokości 824 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalona została w oparciu o udzielone Gminie T. pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] listopada 2009 r. na wprowadzenie do rowu melioracji wodnych szczegółowych R-B, przebiegającego przez działkę [...] obr. W., będącego dopływem rzeki C. (położonej w zlewni rzeki C.), ścieków komunalnych oczyszczonych w mechaniczno - biologicznej oczyszczalni ścieków o RLM 2700, projektowanej w miejscowości D. na działce o nr ew. [...] obr. W. Pozwolenia tego udzielono na okres do dnia [...] września 2019 r. Według organu czynność objęta tym pozwoleniem wodnoprawnym jest w świetle art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego usługą wodną, za którą została ustalona opłata stała. Wysokość opłaty stałej za usługi wodne, w tym za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, ustala się na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego, o czym stanowi między innymi art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Przywołany przepis nie wyłącza z opłaty stałej sytuacji, w której uprawniony podmiot nie wykorzystuje uprawnień wynikających z udzielonego i obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina T. zarzuciła naruszenie art. 271 Prawa wodnego w stopniu rażącym z tej przyczyny, że określenie opłaty nastąpiło pomimo, że nie zachodzi sytuacja wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, o której mowa w art. 271 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, gdyż nie istnieją żadne urządzenia służące odprowadzaniu ścieków, za które organ ustalił opłatę. Według skarżącej - zgodnie z art. 271 Prawa wodnego - opłata nie jest naliczana za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ale za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Sam określony w przepisach sposób obliczania opłaty, który opierać się musi na danych zawartych w treści pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza, że od chwili wydania takiego pozwolenia naliczane mogą być opłaty. Pozwolenie wodnoprawne istnieje, ale inwestycji nie ma i nie ma w związku z tym wprowadzania ścieków do wód lub ziemi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowił przepis art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym oraz przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Zgodnie z tymi przepisami wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Ustalając powyższą opłatę organ określił ją jako iloczyn składowych wskazanych w powyższym przepisie, przyjmując właściwą stawkę jednostkową, okres rozliczeniowy w postaci roku kalendarzowego o liczbie 365 dni oraz wskaźnik maksymalnej ilości ścieków dopuszczalnych do wprowadzenia w ciągu godziny, określonej zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, wynoszący w przeliczeniu na jednostkę wymaganą przepisem 0,009027778 m3/s. Sposób wyliczenia opłaty nie był jednak przedmiotem zastrzeżeń skarżącej Gminy.

Kluczowym zagadnieniem spornym pomiędzy Gminą a organem jest natomiast kwestia samej zasady ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Przepisy Prawa wodnego nie dostarczają prostej odpowiedzi na pytanie o moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

W przepisie art. 35 ust. 3 Prawa wodnego skatalogowano różne rodzaje usług wodnych, wskazując w pkt 5, że jedną z nich jest również wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Natomiast w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób.

W ocenie Sądu, z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego wynika, że usługa w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, obejmująca także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, jest immanentnie związana z istnieniem rzeczywistych, faktycznych możliwości realizacji takiej usługi, które mogą się wiązać z istnieniem urządzeń wodnych. W procesie ustalania opłaty przez właściwy organ okoliczności te powinny być przedmiotem wnikliwych ustaleń, których w niniejszej sprawie zabrakło.

Z art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego wynika, że obowiązek poniesienia opłat ustawodawca związał z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi. Podobnie zredagowane zostały przepisy art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, które określając sposób ustalenia opłaty posługują się sformułowaniem "wprowadzanie ścieków". To pozwala przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłaty dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

O rzeczywistych warunkach i możliwościach korzystania z usługi wodnej w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi decyduje treść pozwolenia wodnoprawnego, które w niniejszej sprawie zostało przez organ potraktowane wybiórczo i niezweryfikowane faktycznie. Otóż bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] listopada 2009 r. Gmina T. uzyskała nie tylko pozwolenie na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rowu melioracji wodnych szczególnych R-B przebiegającego przez działkę nr [...] obr. W., ale również pozwolenie na wykonanie na wskazanej działce urządzenia wodnego – wylotu kanalizacyjnego wyprowadzającego oczyszczone ścieki do rowu R-B. Organy, poprzestając wyłącznie na pozwoleniu na wprowadzanie ścieków, zupełnie pominęły kwestię pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego, które - jak wynika z treści pozwolenia wodnoprawnego - miało służyć do wyprowadzania oczyszczonych ścieków do rowu R-B. Jeżeli zachodzi taka sytuacja, jak w przedmiotowej sprawie, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym zawiera dwa rozstrzygnięcia, tj. pozwolenie na wykonanie urządzenia wodnego – wylotu kanalizacyjnego służącego do wyprowadzania oczyszczonych ścieków do rowu melioracyjnego oraz pozwolenie na wprowadzanie oczyszczonych ścieków, to przed ustaleniem opłaty za wprowadzanie ścieków organ powinien sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia wodnego i wyprowadzenia za jego pośrednictwem ścieków do rowu. Innymi słowy powinien sprawdzić, czy doszło do faktycznej realizacji usługi wodnej w postaci wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Wbrew wywodom organu, w rozpoznawanej sprawie sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości szczególnego korzystania z wód, skoro pozwolenie to obejmuje również zgodę na wybudowanie urządzenia wodnego mającego odprowadzać ścieki, a takie urządzenie, jak twierdzi skarżąca, nie zostało wykonane. Organ tej okoliczności nie wyjaśnił, czym naruszył przepis art. 7 k.p.a. Powyższy przepis pozostaje w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie, rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi, zgodnie z Prawem wodnym i z treścią całej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., mogła zaktualizować się dopiero wówczas, gdy będzie istnieć urządzenie wodne służące do wyprowadzania ścieków do rowu. W braku tego rodzaju urządzenia wodnego, nie ma możliwości realizowania usługi wprowadzania ścieków określonej w art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty stałej. O ile bowiem pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty.

Tego rodzaju wykładnia przepisów Prawa wodnego odnoszących się do odpłatności za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z Prawa wodnego, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz z zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji braku urządzeń wodnych, które są niezbędne do wprowadzania ścieków.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza również wykładnia przepisów Prawa wodnego, uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), które nie przewidywały opłat za usługi wodne.

Sąd podkreślił, że obecnie – zgodnie z art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 Prawa wodnego, od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym - z usług wodnych. Nie można zatem przyjąć, jak podnosi to organ, że opłaty za usługi wodne, nawet w formie opłaty stałej, naliczanej według maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2018 r., II SA/Wr 389/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Ramowej Dyrektywie Wodnej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta z usługi wodnej jeszcze przed wykonaniem urządzenia wodnego – wylotu kanalizacyjnego, który to właśnie wylot przeznaczony był do wyprowadzania oczyszczonych ścieków do rowu R-B, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich wprowadzania. Pobieranie opłaty w takim przypadku stanowiłoby, zdaniem Sądu, naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym rzeczywiście nie ma możliwości korzystania.

Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało, zdaniem Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Organ powinien wyjaśnić, czy w związku z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] listopada 2009 r. wykonano wylot kanalizacyjny R-B na działce nr [...] i w konsekwencji, czy ścieki są wprowadzane do rowu melioracyjnego R-B za pośrednictwem tego wylotu. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G., podnosząc zarzuty naruszenia:

I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w G. zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. tj. uznania, że obowiązek uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi posiada jedynie podmiot, który rzeczywiście wody takie odprowadza za pomocą wykonanych, na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego urządzeń. Tymczasem prawidłowo dokonana analiza art. 35 ust. 1 w powiązaniu z treścią art. 268 ust. 1 pkt 2, art. 270 ust. 8 oraz 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. nie pozostawia wątpliwości, iż obowiązek poniesienia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi obciąża podmiot, który dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym, które uprawnia ten podmiot do odprowadzania ścieków, a jednocześnie zobowiązuje właściwy organ do zapewnienia możliwości ich odprowadzania.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, mimo iż podstawą ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest wyłącznie treść obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie fakt, czy istnieje instalacja, i czy rzeczywiście ścieki są odprowadzane.

II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.:

1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, że usługa w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi jest immanentnie związana z istnieniem faktycznych możliwości realizacji takiej usługi podczas, gdy treść art. 35 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, iż usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza korzystanie, powszechne, zwykle lub szczególne.

2. art. 268 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 270 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2017r., poz. 1566 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z fizycznym i faktycznym wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi, podczas gdy z treści wskazanych przepisów nie wynika, iż ustawodawca uzależnił obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne w formie opłaty stałej od rzeczywistego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd naruszył przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, mimo iż podstawą ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest wyłącznie treść obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie fakt, czy wykonano urządzenia i czy rzeczywiście ścieki są wprowadzane. Prawo wodne, w tym w szczególności art. 35, 268 i 270 obliguje organ ustalający wysokość opłaty za usługi wodne do dokonania analizy pozwolenia wodnoprawnego, które jest jedynym dokumentem umożliwiającym naliczenie tejże opłaty w prawidłowej wysokości.

Ponadto Sąd naruszył przepisy postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż organ zobowiązany był wątpliwości w sprawie rozstrzygać na korzyść strony postępowania. Stanowisko to oczywiście jest błędne, bowiem w niniejszej sprawie nie istniały wątpliwości dotyczące obowiązku ponoszenia przez stronę opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Poza wskazanym powyżej naruszeniem przepisów prawa procesowego, Sąd dopuścił się naruszenia prawa materialnego polegającego na wadliwej wykładni przepisów ustawy z dnia 17 lipca 2017 r. Prawe wodne, a w szczególności jej art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 268 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 270 ust. 8. Żaden z przepisów Prawa wodnego, mających zastosowanie w sprawie ustalania opłat za usługi wodne nie uzależnia powinności ich dokonywania od faktycznego wykonywania działań związanych, tak jak w przedmiotowym przypadku, z wprowadzaniem ścieków. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro z treści art. 271 ust 5 Prawa wodnego wynika wprost, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej, to prawidłowo dokonana wykładnia przepisów mających zastosowanie do ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty i okoliczności, w których opłatę należy ponieść powinna doprowadzić do uznania, że Gmina prawidłowo została zobowiązana do poniesienia opłaty. Nigdzie w ustawie ustawodawca nie zamieścił przepisów uzależniających wskazany obowiązek organu od rzeczywistego korzystania z usługi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego. Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 3 zawiera natomiast listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (pkt 5). Zdaniem organu, poprzez wydanie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego adresatowi tej decyzji zapewniona zostaje możliwość korzystania z wód w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, obejmującego także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, a więc sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego powoduje powstanie usługi wodnej i obowiązku poniesienia opłaty, niezależnie od tego czy faktycznie dany podmiot wprowadza ścieki do wód lub do ziemi i czy istnieją urządzenia wodne, które mają temu służyć.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, albowiem zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a w szczególności wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których ścieki miałyby być odprowadzane, a więc nie istnieje faktyczna możliwość zanieczyszczania środowiska w ten sposób.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 ustawy, opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 ust. 8 ustawy). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 2 ustawy opłatę pobiera się za "wprowadzanie" ścieków do wód lub do ziemi. Podkreślenia wymaga, że w tej sprawie wprowadzanie ścieków do wód - zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z 10 listopada 2009 r. - miało następować poprzez wylot kanalizacyjny do rowu melioracji wodnej szczegółowej będącego dopływem rzeki. Zatem usługą wodną w tym przypadku jest wprowadzanie ścieków do wód, obejmujące wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy). Obowiązek uiszczenia opłaty za tę usługę wodną powstaje w przypadku wprowadzania ścieków do wód poprzez określone w pozwoleniu wodnoprawnym urządzenia wodne. Jeżeli takie urządzenia nie istnieją i ścieki nie są przez nie faktycznie odprowadzane, to brak jest podstaw do pobierania opłaty za tego rodzaju usługę wodną. Niezasadny jest więc zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 268 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 270 ust. 8 ustawy Prawo wodne.

Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi nie jest maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, lecz maksymalna ilość ścieków "wprowadzanych" do wód lub do ziemi. W przypadku więc, gdy wprowadzanie ścieków ma następować za pośrednictwem urządzeń wodnych, brak tych urządzeń powoduje, że dany podmiot nie korzysta z usługi wodnej i nie ma podstaw do pobierania z tego tytułu opłaty. Warta podkreślenia jest także argumentacja Sądu, związana z treścią art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego, w którym to przepisie ustawodawca przewidział możliwość ustalenia w pozwoleniu wodnoprawnym terminu rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Sam ustawodawca rozróżnia więc w nowych przepisach moment wydania pozwolenia wodnoprawnego od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych.

W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Sąd słusznie wskazał, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie z których pozwolenie wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r.

Dodać należy, iż pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] listopada 2009 r. wydano na wprowadzenie do rowu melioracji wodnych szczegółowych R-B będącego dopływem rzeki C. ścieków komunalnych oczyszczonych w mechaniczno - biologicznej oczyszczalni ścieków o RLM 2700, projektowanej w miejscowości D. oraz na wykonanie urządzenia wodnego - wylotu kanalizacyjnego na działce [...], obr. W. wyprowadzającego oczyszczone ścieki do rowu R-B. Pozwolenia tego udzielono na okres do dnia [...] września 2019 r. Zgodnie z art. 135 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Taką samą treść ma obecnie art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. Z treści tych przepisów wynika, że faktyczne wykonanie urządzeń wodnych, służących np. wprowadzaniu ścieków do wód determinuje funkcjonowanie w obrocie prawnym całego pozwolenia wodnoprawnego.

Konsekwencją dokonania przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni prawa materialnego jest również prawidłowe uznanie przez Sąd, że organ administracji wodnej nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych w sprawie, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ powinien więc ustalić czy urządzenie wodne (wylot) mające służyć do wprowadzania ścieków do wód (poprzez rów melioracyjny) zostało rzeczywiście wykonane i czy w związku z ewentualnym niewykonaniem tego urządzenia w ustawowym terminie pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] listopada 2009 r. nie wygasło. Ewentualne wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma istotny wpływ na powstanie obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne w zakresie ustalonym w tym pozwoleniu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się rozprawy, a Gmina również nie zażądała w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.