Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 381/99
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2001-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Skoro budynek mieszkalny objęty jest ochroną konserwatorską, a remont związany z zainstalowaniem okien o innych wymiarach i podziałach wyraźnie wpływa na zmianę wyglądu budynku jako całości to nie można w żaden sposób uznać, iż przeprowadzony remont nie wymagał pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie jest niezbędne, gdyż do takiego stanowiska prowadzi nie tylko powyższa argumentacja ale także treść art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, w którym uznano, iż odbudowa, przebudowa, rozbudowa, modernizacja, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

TEZY

Skoro budynek mieszkalny objęty jest ochroną konserwatorską, a remont związany z zainstalowaniem okien o innych wymiarach i podziałach wyraźnie wpływa na zmianę wyglądu budynku jako całości to nie można w żaden sposób uznać, iż przeprowadzony remont nie wymagał pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie jest niezbędne, gdyż do takiego stanowiska prowadzi nie tylko powyższa argumentacja ale także treść art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, w którym uznano, iż odbudowa, przebudowa, rozbudowa, modernizacja, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Barbary B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 10 lutego 1999 r. (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 listopada 1998 r. (...) Prezydent W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. nr 141 poz. 692/ nakazał Barbarze B. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót w lokalu mieszkalnym nr 12 przy ul. M. 25 do stanu zgodnego z prawem:

1. zdemontować okno w pokoju dziennym i okno w kuchni, które wykonane zostały z naruszeniem ścian ościeży,

2. podmurować i uzupełnić wykute fragmenty ścian ościeży, tak aby spełniały one wymagania konstrukcyjne i przeniosły obciążenia nadproży,

3. osadzić nowe okna, które wielkością i podziałami są zgodne z oknami sąsiednimi.

4. roboty prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane wykonawcze w specjalności - budowlanej.

Ze względu na zagrożenie konstrukcji budynku decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji zauważono, że Barbara B. jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr 12 w budynku komunalnym przy ul. M. 25.

Pismem z dnia 29 maja 1998 r. ZGK W.-S.M. poinformował organ I instancji, że Barbara B. wymieniła okna z naruszeniem konstrukcji filarów okiennych. W trakcie oględzin dokonanych 26 sierpnia 1998 r. stwierdzono, iż w kuchni w miejsce okna o wymiarach 120 x 210 cm wstawiono okno o wymiarach 150 x 150 cm, poszerzając otwór po 10 cm z każdej strony, w pokoju dziennym poszerzono otwór okienny z jednej strony o 24 cm i osadzono okno o wymiarze 150 x 150 cm. Przestrzeń nad oknami zabudowano od wewnątrz płytą kartonowogipsową. Nadproża okienne nie mają trwałego oparcia, wiszą na nie wyciętych fragmentach ściany. Tak wykonane roboty szpecą elewację budynku i mogą stanowić zagrożenie dla konstrukcji budynku.

Jak podkreślił organ wymiana okien wykonana została bez wymaganego prawem zgłoszenia robót budowlanych i bez zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków. Inwestor nie posiadał prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Stąd też orzeczono jak w sentencji.

Od decyzji tej odwołanie złożyła Barbara B. podnosząc, że powiększenia okien w pokoju dziennym i kuchni dokonała w 1985 r., wykonawcą robót był Zakład Murarski upoważniony przez Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych - S.M. i dotychczas nie wystąpiły żadne spękania ani rysy. Wskazała też, że uzyskała pozytywna opinię Okręgowego Konserwatora Zabytków dla Miasta W., który w celu uporządkowania elewacji widocznej od strony podwórza przyjął propozycję uprawnionych architektów. Odwołująca także wskazała, iż okno w kuchni minimalnie poszerzyła. Aktualnie strona jest właścicielką mieszkania od 17 września 1996 r. jest w trakcie załatwiania zgody wspólnoty mieszkaniowej, która jej zdaniem wydał pozytywną opinię. Do odwołania załączono orzeczenie techniczne dotyczące otworów okiennych i nadproży w ww. mieszkaniu wraz z kserokopią kosztorysu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 10 lutego 1999 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach tego rozstrzygnięcia zaznaczono, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektów i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodziom a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miasta.

Jednakże wykonanie ww. robót budowlanych zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo budowlane wymaga dokonania odpowiedniego zgłoszenia przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót, do których można następnie przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu.

Z akt sprawy jak konkludował organ odwoławczy nie wynika, żeby Barbara B. uzyskała pozwolenie na budowę lub dokonała zgłoszenia przed wykonywaniem robót budowlanych, które dotyczą budynku mieszkalnego objętego ochroną Konserwatora Zabytków. Ponieważ samowolnie wykonane roboty zostały zakończone w przedmiotowej sprawie, słusznie organ I instancji zastosował art. 51 powołanej ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że przepis art. 51 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy.

W tych okolicznościach organ odwoławczy przyjął, że argumenty strony podniesione w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Barbara B. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego w szczególności przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wyjaśniła, że obie decyzje wydane w sprawie nie spełniają warunków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i ograniczają się do. wskazania czynności polegających w istocie na dokonaniu demontażu okien i przywrócenia stanu poprzedniego. W uzasadnieniu obu decyzji nie wskazano w szczególności, który z przypadków wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 przyjęto za podstawę decyzji ani też czy skarżąca powinna uzyskać pozwolenie na budowę czy jedynie dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Zdaniem skarżącej cytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy prawa budowlanego pozostają w tej sytuacji bez żadnego odniesienia do ustaleń faktycznych sprawy.

Organ II instancji zupełnie pominął zdaniem skarżącej przy ocenie stanu faktycznego dowody przedstawione przez skarżącą przy odwołaniu: kosztorys-rachunek nr 29/85 na osadzenie stolarki dziennej, orzeczenie techniczne dot. otworów okiennych i nadproży w mieszkaniu przy ul. M. 25/ 12 we W. Z dokumentów tych zdaniem skarżącej wynika, że poszerzenie okien zostało wykonane w 1985 r. pod nadzorem inspektora ds. technicznych ROM W.-S.M.

Zdaniem rzeczoznawcy po upływie 13 lat od wykonania remontu, nadproża, mury nośne oraz tynki od strony wewnętrznej i zewnętrznej, nie wykazują pęknięć i zarysowań.

Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W tych warunkach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd nie może oprzeć tej kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub. naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 cytowanej wyżej ustawy/. Takie wady i uchybienia nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą.

Według art. 48 ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Z kolei przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia.

Zatem ujawnienie robót budowlanych w toku w sytuacji wykonywania ich bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia w przypadkach innych niż te z art. 48 ustawy nakazuje właściwemu organowi wstrzymać w trybie art. 50 postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Natomiast gdy samowolnie wykonywane roboty budowlane zostały zakończone a tak było w tej sprawie wówczas zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 ustawy, który określa, iż przepisy art. 51 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w szczególności bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia.

Z przepisów powołanego wyżej uregulowania art. 51 ust. 1 wynika natomiast, iż właściwy organ wydaje decyzję:

1. nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo,

2. określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organów nadzoru budowlanego wydana w oparciu o zapis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy nakazująca skarżącej wykonanie ściśle oznaczonych w decyzji pierwszoinstancyjnej czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót w lokalu mieszkalnym numer 12 przy ul.- M. 25 we W. do stanu zgodnego z prawem.

Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie co ponad wszelką wątpliwość stwierdzono w trakcie oględzin dnia 26 sierpnia 1998 r., iż skarżąca w kuchni swego mieszkania wymieniła okno na nowe, które jest oknem o innych wymiarach oraz podziałach. Okno dotychczasowe o wymiarach 120 x 210 cm zastąpiono oknem o wymiarach 150 x 150 cm. Górna część tego okna zabudowana została płytą gipsową. Podobnie uczyniła strona w pokoju dziennym gdzie wymieniła dotychczasowe okno na nowe również o innych wymiarach i podziałach. Osadzając w tym pokoju nowe okno o wymiarach 150 x 150 cm poszerzono otwór okienny z jednej strony o 24 cm. Miejsce po górnej części okna zostało zamurowane.

Prace powyższe prowadzone były w mieszkaniu znajdującym się w budynku z przełomu XIX/XX, który mieści się w strefie ochrony konserwatorskiej /W.-S.M./ i niewątpliwie są to roboty budowlane o jakich mowa w art. 3 pkt 7 ustawy. W przepisie tym przez roboty budowlane w szczególności rozumie się montaż, modernizację, remont.

Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z wyjątkiem art. 29 i art. 30 /art. 28 ustawy/. Z kolei przepis art. 29 ustawy zawiera katalog budów na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę zaś art. 30 ustawy dotyczy sytuacji kiedy należy dokonać zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych.

Jednakże przepisy art. 29 i art. 30 ustawy nie mają zastosowania do sytuacji skarżącej. Roboty budowlane wykonane przez Barbarę B. zaliczyć można do remontu. Remont ten polegający na wymianie okien w obiekcie objętym ochroną konserwatorską spowodował zmianę wyglądu budynku w odniesieniu do otaczającej zabudowy - co potwierdziła dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy.

Natomiast pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów zabytkowych a także jeżeli nie wpływa to na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miasta /art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy/.

Skoro więc budynek, w którym znajduje się sporne mieszkanie objęty jest ochrona konserwatorską, a remont związany z zainstalowaniem okien o innych wymiarach i podziałach wyraźnie wpływa na zmianę wyglądu budynku jako całości to nie można w żaden sposób uznać, iż w spornym mieszkaniu przeprowadzony remont nie wymagał pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie było niezbędne gdyż do takiego stanowiska prowadzi nie tylko powyższa argumentacja ale także treść art. 39 ust. 1 ustawy, w którym zaznaczono, iż odbudowa, przebudowa, rozbudowa, modernizacja, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zatem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien był zająć w tej sprawie stosowne stanowisko w przypisanej formie /art. 39 ust. 2 ustawy/.

Jednakże skarżąca bez wymaganego pozwolenia na budowę, poprzedzonego stosownym stanowiskiem wojewódzkiego konserwatora zabytków a także jak to słusznie zauważyły organy orzekające w sprawie bez zgody Wspólnoty Mieszkaniowej przeprowadziła przedmiotowy remont.

Analiza akt administracyjnych pozwala na ustalenie, iż w 1985 r. skarżąca przeprowadziła remont przedmiotowego mieszkania polegający na poszerzeniu otworów okiennych a w 1996 r. samowolnie wykonała otwór okienny w tylnej elewacji budynku oraz zamurowała istniejący otwór okienny w jego ścianie szczytowej: Prace te w żaden sposób nie można wiązać z tymi, które są przedmiotem niniejszego postępowania, co wyraźnie wynika z prawidłowo - zgromadzonego materiału dowodowego. Stąd też argumentacja skarżącej próbującej wykazać, iż nie dopuściła się naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż poszerzone okna już w 1985 r. następnie zostały jeszcze poszerzone. Aktualnie zamontowane okna w szczególności są zawsze od dotychczasowych mają wymiary oraz podziały.

Stąd też wobec przedstawionych wywodów uznać należy, iż wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa.

Również wobec przedstawionej argumentacji organu I instancji za zasadne uznano nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności /art. 108 par. 1 Kpa/. Skarga i jej argumentacja w tej sytuacji jawią się jako niezasadne.

Niezasadna skarga zaś podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.