Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1462/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia 13 września 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru -Budowlanego w T. z dnia 1 października 2018 r., znak [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono w całości postępowanie w sprawie budowy chodnika z kanalizacją opadową na działce nr [...] w Z. , gm. T., na podstawie zgłoszenia z dnia 19 sierpnia 2015 r., złożonego przez inwestora – Gminę T w Starostwie Powiatowym w T. – orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia 1 października 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia 20 listopada 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie: budowy chodnika z kanalizacją opadową na działce nr [...] w Z. , gm. T., ponowionego wnioskiem z dnia 8 maja 2018 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie budowy chodnika z kanalizacją opadową na działce nr [...] w Z. , gm. T., na podstawie zgłoszenia z dnia 19 sierpnia 2015 r., złożonego przez inwestora – Gminę T w Starostwie Powiatowym w T..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji zreferował przebieg postępowania administracyjnego i w tym zakresie wskazał, że w dniu 21 maja 2018 r. wpłynął doń wniosek M. K. w sprawie budowy chodnika z kanalizacją opadową na działce nr [...] w Z. , gm. T.. Zdaniem wnioskodawcy budowa ta została wykonana na jego działce, bez jego zgody, a wykonując roboty budowlane polegające na budowie chodnika z kanalizacją opadową na działce [...] w Z. inwestor – Gmina T dokonała samowoli budowlanej. Rozpatrując ten wniosek organ dysponował materiałem dowodowym zgromadzonym uprzednio, a dotyczącym skargi M. K. z dnia 20 listopada 2017 r., w której wniósł on o przeprowadzenie kontroli inwestycji budowlanej prowadzonej przy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. W związku z tą skargą organ w dniu 7 grudnia 2017 r. przeprowadził z urzędu kontrolę w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego prowadzonej przez Gminę T budowy chodnika wraz z odwodnieniem przy ulicy [...], w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w miejscowości Z., gm. T.. W wyniku powyższej kontroli ustalono, że przy ul. [...] w Z. po stronie zachodniej drogi powiatowej na odcinku od drogi gminnej – ulicy [...] na odcinku długości 107 m w kierunku wsi B. realizowany jest chodnik dla pieszych wraz z odwodnieniem i kanalizacją opadową. Inwestycja ta polega na budowie chodnika z kostki brukowej w przeważającej części o szerokości 2,0 m ze zwężeniem do szerokości 1,25 m na odcinku 25 m mierząc od km 0+000, w kierunku południowym. Pod chodnikiem zaprojektowana jest kanalizacja deszczowa zakrywająca wcześniej istniejący rów przydrożny. Inwestorem jest Gmina T. Obecny podczas kontroli przedstawiciel Gminy T przedłożył wniosek zgłoszenia przebudowy drogi w granicach pasa drogowego na dz. nr [...] w Z. z dnia 19 sierpnia 2015 r. wraz z załącznikami, tj. oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, projektem przebudowy drogi – opracowanym w czerwcu 2015 roku przez mgr inż. M. L.. Ponadto przedłożono zaświadczenie Starosty [...] z dnia 1 grudnia 2017 r., znak [...], o braku sprzeciwu do zgłoszenia z dnia 19 sierpnia 2015 r. Przeprowadzono kontrolę budowy, w wyniku której ustalono, że brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności realizowanych robót z projektem stanowiącym załącznik do zgłoszenia. Ponadto inspektor nadzoru inwestorskiego oświadczył, że przed rozpoczęciem robót został wytyczony przebieg chodnika i kanalizacji opadowej przez geodetę uprawnionego mgr inż. G. D., przedkładając szkic z wytyczenia. Na podstawie szkicu z wytyczenia i projektu zagospodarowania terenu stwierdzono, że realizowany chodnik i kanalizacja opadowa mieszczą się w granicach działki nr [...] w Z. , nie naruszając działki nr [...] w Z. . Osoby obecne podczas kontroli oświadczyły, że roboty budowlane rozpoczęto w listopadzie i są one w trakcie realizacji. Zawiadomieniem z dnia 18 grudnia 2017 r., znak: [...], organ poinformował M. K. o przeprowadzonej kontroli i jej wynikach, zaznaczając przy tym, że organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji w sprawach ustalania przebiegu granic nieruchomości, ponieważ sprawy sporne dotyczące granic działek mogą być rozstrzygane w postępowaniu rozgraniczeniowym przed organem, jakim jest wójt gminy bądź przed sądem powszechnym.

Kontynuując referowanie przebiegu postępowania, organ I instancji podał, że w związku z wnioskiem M. K. z dnia 8 maja 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy chodnika z kanalizacją opadową na działce nr [...] w Z. , gm. T., zwrócono się telefonicznie w dniu 23 maja 2018 r. i w dniu 6 czerwca 2018 r. do podinspektora Referatu Gospodarki Komunalnej w Urzędzie Gminy T z zapytaniem czy inwestycja polegająca na budowie chodnika przy ul. [...] w Z. została zakończona oraz o przesłanie drogą elektroniczną mapy z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wybudowanego chodnika przy ul. [...] – drodze powiatowej w Z. . W odpowiedzi organ pismami z dnia 23 maja 2018 r. i z dnia 6 czerwca 2018 r. otrzymał informację, że przedmiotowa budowa została zakończona. Do pism tych załączono również mapę z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r., znak: [...], organ zwrócił się do Gminy T o przedłożenie szkicu z inwentaryzacji przedmiotowej inwestycji. W dniu 20 czerwca 2018 r. wpłynęło do organu pismo z Urzędu Gminy T, do którego załączono oryginał szkicu inwentaryzacyjnego inwestycji polegającej na budowie chodnika dla pieszych wraz z kanalizacją opadową przy ul. [...] w Z. . Po przeanalizowaniu mapy z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej i szkicu z przedmiotowej inwestycji organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z projektem zagospodarowania terenu, jak również nie narusza działki nr [...] w Z. . Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął na żądanie M. K. z dnia 8 maja 2018 r. postępowanie administracyjne w sprawie budowy chodnika z kanalizacją opadową na działce nr [...] w Z. , gm. T., na podstawie zgłoszenia z dnia 19 sierpnia 2015 r., złożonego przez inwestora – Gminę T w Starostwie Powiatowym w T.. Jednocześnie strony przedmiotowego postępowania, tj. inwestor – Gmina T oraz wnioskodawca – M. K. zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami oraz o uprawnieniach procesowych. W dniu 5 lipca 2018 r. M. K. zapoznał się z aktami sprawy i przedłożył jednocześnie otrzymaną ze Starostwa Powiatowego w T. mapę działki nr [...] położonej w Z. w postaci elektronicznej (identyfikator ewidencyjny: [...]). Po dokonaniu analizy przedłożonej przez M. K. mapy w postaci elektronicznej (identyfikator ewidencyjny: [...]), organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występują rozbieżności w zakresie ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] w Z. między szkicem inwentaryzacyjnym a mapą zasadniczą z dnia 19 kwietnia 2018 r. (identyfikator ewidencyjny; [...]) przedłożoną przez M. K., a tym samym zachodzą wątpliwości czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana również na działce nr [...] w Z. . Z tej przyczyny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. pismem z dnia 18 lipca 2018 r., znak: [...], zwrócił się do Starostwa Powiatowego w T. o przekazanie w formie papierowej mapy zasadniczej przedmiotowej, obejmującej działkę nr [...], gdyż jest to niezbędne celem ustalenia czy budowa chodnika wraz z kanalizacją opadową obejmuje działkę nr [...] w Z. . W dniu 30 lipca 2018 r. przesłuchano w charakterze biegłego G. D. w sprawie ustalenia daty sporządzenia szkicu z inwentaryzacji inwestycji polegającej na budowie chodnika dla pieszych wraz z kanalizacją opadową przy ul. [...] w Z. oraz wyjaśnienia kwestii przebiegu granicy działki nr [...] w Z. . Podczas przesłuchania G. D. okazano szkic z inwentaryzacji polegającej na budowie chodnika dla pieszych wraz z kanalizacją opadową przy ul. [...] w Z. oraz mapę zasadniczą działki nr [...] w Z. , którą przedłożył organowi M. K. na płycie CD – i odnośnie różnic w przebiegu granic G. D. zeznał, że granica pomiędzy działką [...] a działką nr [...] w Z. nie została ustalona według standardów geodezyjnych, dlatego do szkicu z inwentaryzacji przyjęto granicę z mapy ewidencyjnej. Według mapy ewidencji gruntów kanalizacja deszczowa przebiega w pasie drogowym. G. D. przedłożył jednocześnie nałożoną inwentaryzację na raster mapy ewidencyjnej. Odnośnie daty sporządzenia szkicu z inwentaryzacji G. D. zeznał, że sporządził go w dniu 24 stycznia 2018 r.

Następnie organ I instancji wskazał, że w dniu 7 sierpnia 2018 r. wpłynęło doń pismo ze Starostwa Powiatowego w T., w którym poinformowano, że przebieg granicy między działkami [...] i [...] przedstawiony na mapie zasadniczej z dnia 19 kwietnia 2018 r. nie spełniał obecnie obowiązujących standardów technicznych i nie można na tej podstawie oceniać poprawności wykonania inwestycji. W dniu 14 sierpnia 2018 r. organ ponownie zwrócił się do Starostwa Powiatowego w T. o przekazanie w formie papierowej mapy zasadniczej obejmującej działkę nr [...] w Z. , gm. T. z uwzględnieniem wszystkich sieci, przyłączy i urządzeń terenowych do ww. działki. W dniu 4 września 2018 r. wpłynęła kopia mapa zasadniczej z dnia 23 sierpnia 2018 r. (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu – [...]) przedstawiająca działkę nr [...] w Z. wraz z przebiegiem chodnika (czarna przerywana linia) i kanalizacji opadowej (linia brązowa). Z otrzymanej od Starostwa Powiatowego w T. kopii mapy zasadniczej z dnia 23 sierpnia 2018 r. (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu – [...]) – jak ocenił organ – jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja nie narusza działki nr [...] w Z. .

Oceniając zebrany materiał dowodowy i dokonując kwalifikacji stwierdzonego stanu faktycznego, organ I instancji wskazał, że przedmiotowy chodnik wraz z odwodnieniem i kanalizacją opadową zrealizowano w całości na działce drogowej nr [...] w Z. , nie naruszając działki nr [...] w Z. . W tym stanie rzeczy – w związku z tym, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane – brak jest podstaw do podjęcia działań władczych przez organy nadzoru budowlanego, a tym samym postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 października 2018 r. złożył M. K.. Na skutek tegoż odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 13 września 2019 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył dane wynikające z akt organu I instancji, przedstawił przebieg postępowania – i ocenił, że decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie wszczęte w przedmiocie robót budowlanych polegających na budowie chodnika z kanalizacją opadową na działce nr [...] w Z. , gm. T. na podstawie zgłoszenia z dnia 19 sierpnia 2015 r., złożonego przez inwestora – Gminę T w Starostwie Powiatowym w T. wydana została prawidłowo. Organ odwoławczy podzielił dokonaną przez organ I instancji kwalifikację wykonanych robót budowalnych, a co za tym idzie także stanowisko, zgodnie z którym w niniejszej brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Wyjaśniwszy uwarunkowania bezprzedmiotowości postępowania, organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na przebudowie drogi powiatowej w granicach pasa drogowego – dz. nr [...] w Z. , zgodnie z oświadczeniem obecnych podczas kontroli w dniu 7 grudnia 2017 r. rozpoczęte zostały w listopadzie 2017 r. Roboty polegające na przebudowie drogi mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Do zgłoszenia dołączone zostało oświadczenie o prawie do dysponowania na nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany (opracowany w oparciu o Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie , Dz.U. Nr 43, poz. 430), w którym określono zakres prac. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowe prace budowlane Gmina realizuje na podstawie dokonanego w dniu 19 sierpnia 2015 r. zgłoszenia, co do którego właściwy organ architektoniczno-budowlany, tj. Starostwo Powiatowe w T. nie wniósł sprzeciwu.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w dniu 7 grudnia 2017 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę przedmiotowych robót, podczas której po analizie przedłożonych dokumentów tj.: wniosku zgłoszenia przebudowy drogi na dz. nr [...] z dnia 19 sierpnia 2015 r. wraz z załącznikiem tj. oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu opracowanego w czerwcu 2015 r. przez mgr inż. M. L. oraz postanowienia Starosty [...] z dnia 1 grudnia 2017 r. znak: [...] o braku sprzeciwu do zgłoszenia jw. z dnia 19 sierpnia 2015 r. – stwierdzono brak podstaw do stwierdzenia niezgodności realizowanych robót z projektem stanowiącym załącznik do zgłoszenia. Dodatkowo inspektor nadzoru inwestorskiego oświadczył do protokołu, że przed rozpoczęciem ww. robót został wytyczony przebieg chodnika oraz kanalizacji opadowej przez uprawnionego geodetę mgr inż. G. D., w aktach sprawy zalega przywołany szkic tyczenia. Na zdjęciach sporządzonych podczas kontroli uwidocznione zostały punkty tyczenia – pod postacią palików. Przywołana dokumentacja fotograficzna potwierdza realizację robót budowlanych przebudowy drogi (realizacji chodnika) zgodnie z wytycznymi geodety. Po przeanalizowaniu przedłożonej inwentaryzacji oraz zalegającej w aktach sprawy kserokopii projektu zagospodarowania terenu opracowanego w stadium: Materiały do zgłoszenia robót organ stwierdził, że inwestycja zrealizowana została zgodnie z ww. projektem. Organ odwoławczy dodał, że przedłożony przez M. K. jako załącznik do wniosku z dnia 8 maja 2018r. wydruk przebiegu chodnika wraz z kanalizacją, naruszający granice działki nr [...], stanowi zgodnie z metryką umieszczoną na w/w wydruku koncepcję przebiegu chodnika dla pieszych wraz z odwodnieniem, kanalizacją opadową oraz spocznikiem przystankowym, a także przejściem dla pieszych sporządzona w stadium: "Koncepcja". Organ I instancji po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego zauważył rozbieżność w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...], w związku z czym pismem z dnia 18 lipca 2018 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w T. oraz do G. D. – geodety o wyjaśnienie ww. rozbieżności. W dniu 30 lipca 2018r. w siedzibie organu I instancji stawił się G. D., który został przesłuchany w charakterze biegłego. Po okazaniu mu szkicu z inwentaryzacji robót budowlanych polegających na budowie chodnika dla pieszych wraz z kanalizacją oraz mapy zasadniczej ww. działki nr [...] w Z. (przedłożonej przez M. K.) G. D. zeznał, że "granica dz. [...] a dz. nr [...] w Z. nie została ustalona według standardów geodezyjnych, dlatego do szkicu z inwentaryzacji przyjęto granicę z mapy ewidencyjnej". Dodatkowo G. przedłożył inwentaryzację nałożoną na raster mapy zasadniczej, według której inwestycja przebiega w całości w pasie drogowym – na działce nr [...]. G. D. oświadczył również, że szkic inwentaryzacyjny sporządzony został 24 stycznia 2018r. Pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r. Starostwo Powiatowe wyjaśniło: "że przebieg granicy między działkami [...] [...] przedstawiony na mapie zasadniczej z dnia 19 kwietnia 2018 r. nie spełnia obecnie obowiązujących standardów technicznych i nie można na tej podstawie oceniać poprawności wykonania inwestycji".

Organ odwoławczy zauważył, że pozyskana przez M. K. mapa z dnia 19 kwietnia 2018 r. opatrzona jest identyfikatorem ewidencyjnym: [...], natomiast projekt zagospodarowania terenu dla przebudowy w/w drogi sporządzony został na kopii mapy ewidencyjnej o identyfikatorem ewidencyjnym: [...] W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji wystąpił również do Starostwa Powiatowego o przekazanie w formie papierowej mapy zasadniczej przedmiotowej inwestycji, na mapie tej widnieje identyfikator [...] Przytoczywszy § 15 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 5 września 2013 r., organ odwoławczy zauważył, że mapa przedstawiona przez M. K. przyjęta została do zasobu geodezyjnego w 1977 roku, natomiast mapa, na której sporządzony został projekt zagospodarowania przestrzennego oraz mapa pozyskana przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania, opatrzne są numerem [...], co świadczy, że przyjęte zostały do zasobu w 2015 roku. Kierując się art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organ odwoławczy stanął na stanowisku, że jako podstawę niniejszego rozstrzygnięcia dopuszcza aktualne opracowania spełniające obowiązujące standardy techniczne.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że nie widzi podstaw do nałożenia na Gminę T – inwestora przedmiotowych robót obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności bądź robót budowlanych, gdyż wykonane roboty w zakresie przebudowy odpowiadają prawu; nie widzi także podstaw by poddać w wątpliwość złożone oświadczenia oraz opracowania. Projektant jest osobą wykonującą samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, natomiast geodeta posiada uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, co oznacza, że są to osoby pełniące zawód zaufania publicznego, posiadające wymagane prawem uprawnienia poświadczone odpowiednimi dokumentami o nadaniu uprawnień i wpisami do właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto projektant podlega odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, zgodnie z art. 12 ust. 6 pr. bud., natomiast geodeta podlega odpowiedzialności zawodowej zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zalegające w aktach sprawy mapy zasadnicze stanowią dokument przyjęty do zasobu geodezyjnego. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, gdyż sprawy graniczne pozostają poza regulacją ustawy Prawo budowlane. Ustalenie przebiegu granic możliwe jest jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również przez sąd powszechny na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Kwestie naruszenia prawa własności z uwagi na cywilnoprawny charakter mogą być rozpatrywane na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego przed sądami powszechnymi. W ocenie organu odwoławczego, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2019 r., znak: [...], przedłożona przez M. K. za pismem z dnia 9 maja 2019 r. nie stanowi dowodu potwierdzającego fakt zaistnienia samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. na podstawie art. 9 i 10 k.p.a. włączył właściciela oraz zarządcę przedmiotowej działki jako strony postępowania administracyjnego. Nie narusza to zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. i nie ma wpływu na merytoryczne rozpatrzenie odwołania M. K..

Pismem z dnia 30 października 2019 r. M. K. wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 września 2019 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 61 § 3 i 4 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. – i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że planując wykonanie przedmiotowych robót Wójt Gminy T wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z dnia 6 lipca 2015 r., znak [...], Starosta [...] wydał decyzję, którą wraz z załącznikiem – koncepcją sporządzoną przez projektanta mgr M. L. skarżący otrzymał jako strona postępowania. Koncepcja ta sporządzona na kopii mapy zasadniczej wydanej ze Starostwa Powiatowego jednoznacznie pokazuje, że chodnik wraz z kanalizacją opadową zaprojektowany jest częściowo na działce skarżącego nr [...]. Koncepcja wraz z operatem wodnoprawnym jest integralną częścią decyzji – pozwolenia wodnoprawnego, która pozostaje w obiegu prawnym. W listopadzie 2017 roku bez poinformowania skarżącego Gmina T przystąpiła do wykonywania robót, naruszając skarżącego w posiadaniu. Dla upewnienia się, gdzie przebiega granica, skarżący wystąpił w dniu 19 kwietnia 2018 r. do Starostwa Powiatowego w T. o wydanie danych jego działki w wersji elektronicznej. Skarżący otrzymał płytę CD, na której znajduje się mapa jego działki. Skarżący stwierdził, że mapa, którą otrzymał, jest taka sama jak mapa, na której sporządzona została koncepcja budowy chodnika i kanalizacji opadowej. Po upewnieniu się, że roboty wykonywane są zgodnie z przesłaną skarżącemu koncepcją, a więc częściowo na działce skarżącego, skarżący wystąpił w dniu 8 maja 2018 r. z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych robót na działce skarżącego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania jest dzień, w którym doręczono do urzędu żądanie strony. O wszelkich działaniach podejmowanych przez urząd skarżący powinienem być informowany. Organ I instancji najpierw o sprawie poinformował Gminę T, Starostwo Powiatowe, które to urzędy poczyniły działania zmierzające do zmiany granic działki, i dopiero 20 czerwca oficjalnie powiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania. W międzyczasie Starosta zlecił geodecie opracowanie operatu, który w dniu 24 maja 2018 r. został przyjęty do zasobu geodezyjnego, i na podstawie którego zmieniono przebieg granicy działki tak, aby wykonany wcześniej chodnik znajdował się poza działką skarżącego. Na zmianę granic działki skarżący nie zgodził się i w wyniku trwającego postępowania [...] Wojewódki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r., znak [...], stwierdził, że dokonana zmiana granic działki jest nielegalna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie rażąco naruszając przepisy określone w k.p.a., a mianowicie: 1) niewłaściwie ustalone zostały strony postępowania; 2) po wszczęciu postępowania nie dokonano ani kontroli, ani oględzin z udziałem stron postępowania; 3) o przeprowadzeniu dowodu ze świadków skarżący nie został poinformowany i nie mógł zadawać pytania świadkowi; 4) sprawa nie została załatwiona w termie określonym w art. 36 k.p.a.; 5) nie sprawdzono czy zgłoszenie robót zgłoszonych przez Gminę T jest prawidłowe. Zgłoszenie dokonane zostało w roku 2015, a sporządzający projekt do zgłoszenia M. L. dysponował mapą taką samą, na której opracował koncepcję do pozwolenia wodnoprawnego, zatem musiał na projekcie pokazać przebieg chodnika po działce skarżącego, a skarżący nie wydał zgody na wykonywanie robót na jego działce; 6) organ nie uzasadnił, dlaczego dał wiarę dokumentom przedstawionym przez Gminę T, a zupełnie zignorował dokumenty, które przedstawił skarżący. Przedłożona do organowi odwoławczemu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jednoznacznie wskazuje, że zmiana granic działki po wykonaniu robót przez Gminę T jest nielegalna, tym samym wykonanie robót na działce skarżącego jest samowolą budowlaną i należało wdrożyć postępowanie zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zarząd Dróg Powiatowych w T., zarządca działki sąsiadującej z działką skarżącego, już po wykonaniu robót uznał, że nie wie, gdzie jest granica działki, i wystąpił do Wójta Gminy T o rozgraniczenie działek. Skarżący dołączył do skargi postanowienie Wójta Gminy T z dnia 12 lipca 2019 r., znak [...], o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie Z. Gmina T oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (własność Powiatu T. w zarządzie Zarządu Dróg w T. z siedzibą w Z. ) i działka [...] (własność M. K.). W toku postępowania skarżący przedłożył decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 października 2019 r., znak [...]

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

Sporna okoliczność w postaci przebiegu granicy pomiędzy działką drogową nr [...] i działką skarżącego nr [...] tudzież lokalizacji względem tej granicy przedmiotowego chodnika wraz z odwodnieniem i kanalizacją opadową – ma znaczenie z punktu widzenia sprawy będącej przedmiotem odnośnego postępowania administracyjnego, zmierzającego do oceny zgodności z prawem wykonanych robót. Przyjmuje się bowiem, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest w szczególności zbadanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Okoliczność, o której mowa, powinna być zatem wyjaśniona z uwzględnieniem wymogów wynikających z zasady prawdy obiektywnej i z poszanowaniem uprawnień strony. Gdy chodzi o przebieg spornej granicy, powinien on być ustalony na podstawie dostępnej, aktualnej dokumentacji geodezyjnej, zasadniczo przez organ nadzoru budowlanego w ramach własnych kompetencji – aczkolwiek w razie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego urasta on do rangi zagadnienia wstępnego. Przyjmuje się, że postępowanie rozgraniczeniowe może mieć charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania naprawczego i uzasadniać jego zawieszenie (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 listopada 2015 r., II SA/Lu 292/15, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 kwietnia 2016 r., II SA/Go 252/16).

Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy wpierw zauważyć, że istotna część uwzględnionego podczas orzekania materiału dowodowego została zabrana z naruszeniem prawa procesowego. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżącemu zapewniono możliwość udziału w kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 7 grudnia 2017 r., co zapewne miało związek z tym, że naówczas czynności te nie były traktowane przez organ jako element postępowania jurysdykcyjnego, choć obiektywnie takim elementem były (zostało to wyjaśnione w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2018 r., II SAB/ Kr 64/18). Doszło zatem do naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika też, aby skarżącemu zapewniono możliwość udziału w czynności przesłuchania G. D., w czym również należy upatrywać naruszenia wspomnianego przepisu. Ponadto G. D. sporządzał dokumentację związaną z przedmiotową inwestycją, toteż zasadnicze wątpliwości budzi jego przesłuchanie w charakterze biegłego. G. D. jako osoba mająca wiedzę np. co do daty sporządzenia szkicu z inwentaryzacji inwestycji mógł być przesłuchany w charakterze świadka. W świetle przepisów k.p.a. ról biegłego i świadka nie można łączyć (art. 84 § 2 zd. 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skarżący wprawdzie następczo zapoznawał się z aktami, ale – zdaniem Sądu – nie konwaliduje to w pełni odnośnych uchybień.

Zauważywszy rozbieżności w dokumentacji geodezyjnej, organy przyjęły za podstawę ustaleń "aktualne opracowania spełniające obowiązujące standardy techniczne", przy czym ten walor został przypisany przede wszystkim kopii mapy zasadniczej z dnia 23 sierpnia 2018 r. (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...]). Zdaniem Sądu, dowodu tego nie można uznać – biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego oraz orzeczenia przedłożone przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego, w załączeniu do skargi oraz w toku postępowania sądowego – za definitywnie rozstrzygający sporną kwestię. Przedłożona przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego decyzja kasatoryjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2019 r., znak [...], wskazywała już na istotne wątpliwości co do tego, czy przebieg spornej granicy w naówczas "aktualnej" dokumentacji geodezyjnej ukazany jest prawidłowo. Przedłożona przez skarżącego w toku postępowania sądowego decyzja reformatoryjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 października 2019 r., znak [...], orzeka o aktualizacji danych ewidencyjnych, polegającej na zmianie przebiegu granic działki [...] z działkami: nr [...], nr [...] i nr [...]. Z kolei z załączonego do skargi postanowienia Wójta Gminy T z dnia 12 lipca 2019 r., znak [...] wynika, że przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie Z. Gmina T oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (własność Powiatu T. w zarządzie Zarządu Dróg w T. z siedzibą w Z. ) i działka [...] (własność M. K.). Wynik tego postępowania może mieć znaczenie prejudycjalne w sprawie niniejszej (por. powołane wyżej wyroki WSA w Lublinie i WSA w Gorzowie Wielkopolskim).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przy czym mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem.

W ponownym postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie poczynić zgodnie z regułami prawa procesowego ustalenia faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, w tym co do przebiegu granicy pomiędzy działką drogową nr [...] i działką skarżącego nr [...] oraz co do lokalizacji względem tej granicy przedmiotowego chodnika wraz z odwodnieniem i kanalizacją opadową. Organ uwzględni przy tym wyniki innych postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest przebieg wspomnianej granicy, a jeżeli postępowania te pozostają w toku – rozważy zawieszenie niniejszego postępowania.

Z tych względów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.