Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 810/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  par. 1 i 2,  art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1  ust. 1,  ust. 2  pkt 1-4,  art. 15  ust. 1,  art. 27  ust. 1,  art. 41  ust. 2  pkt 8,  art. 43  ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania funkcjonariusza od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], dotyczącego zwolnienia M. R. ze służby w Policji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...] stycznia 2018 r. oraz w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendant Główny Policji wskazał, iż Komendant Rejonowy Policji [...] skierował do Komendanta [...] Policji wniosek personalny o wdrożenie procedury zmierzającej do zwolnienia ze służby w Policji M. R. — pomocnika dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Organizacji Służby KRP [...] - na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu [...] października 2017 r. zostały wymienionemu funkcjonariuszowi postawione zarzuty prokuratorskie uczestnictwa w zorganizowanej grupie przestępczej, płatnej protekcji i przyjęcia korzyści majątkowej. Nadto Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Karny w dniu [...] października 2017 r. wydał postanowienie sygn. akt [...] o zastosowaniu wobec M. R. środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania na okres 3 miesięcy od dnia zatrzymania, tj. od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. Charakter zaś popełnionego przez funkcjonariusza czynu uniemożliwia pozostawienie go w służbie.

Komendant [...] Policji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia M. R. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Realizując obowiązek wynikający z treści art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, organ I instancji pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Komendy [...] Policji z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji M. R., z uwagi na ważny interes służby. Wniosek ten pozostał bez odpowiedzi.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, Komendant [...] Policji wydał rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2017 r. o zwolnieniu M. R. ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2017 r. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższego rozkazu personalnego pełnomocnik strony wniósł odwołanie, w który zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, polegające na zwolnieniu [...] M. R. ze służby w Policji, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uznania, iż wymaga tego ważny interes służby;

2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozważenie wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, a ponadto dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów wpływających na podjęcie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby;

3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do oddalenia wniosku o zawieszenie postępowania, poprzez rozpatrzenie i uzasadnienie oddalenia wniosku w skarżonym rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 2017 r.;

4) art. 108 § 1 k.p.a, polegające na nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji, gdy brak było w przedmiotowej sprawie przesłanek do jego zastosowania;

5) art. 130 § 1 k.p.a., poprzez zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2017 r., tj. przed upływem terminu na wniesienie odwołania.

Z powyższych względów strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględniania odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2018 r. orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przywołał poglądy orzecznictwa i doktryny dotyczące stosowania instytucji zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Komendant Główny Policji podkreślił, iż policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Zaś funkcjonariusz Policji ma obowiązek dochowania wierności deklaracjom, które złożył składając ślubowanie, a także postępować w sposób, który nie budzi wątpliwości co do jego kwalifikacji etycznych. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu Państwa i zaufania obywateli do jego organów (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1853/13).

W konsekwencji już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Policjant, któremu przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstw umyślnych, ściganych i oskarżenia publicznego, traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Traci on również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby. Powyższa sytuacja wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1594/15).

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wobec M. R. wydano w dnu [...] października 2017 r. postanowienie o przedstawieniu zarzutów popełnienia przestępstw polegających na udziale w zorganizowanej grupie przestępczej mającej na celu popełnienie przestępstwa płatnej protekcji. Podejrzenie M. R. o wskazane przestępstwa nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta. Są to ponadto przestępstwa o znacznym ciężarze gatunkowym, związane z działaniem przeciwko porządkowi publicznemu, a nadto negatywnie odbierane wśród społeczeństwa. Tym samym uznać należało, że M. R. utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, zatem nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Okoliczności te uniemożliwiają natomiast pozostawienie wymienionego w służbie.

W ocenie Komendanta Głównego Policji policjant, który podejrzany jest o czyny z art. 258 § 1 k.k. i z art. 230 § 1 k.k., polegający na udziale w zorganizowanej grupie przestępczej oraz płatnej protekcji niewątpliwie utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu.

Zdaniem organu II instancji, brak stosownych działań wobec policjanta podejrzanego o popełnienie przestępstw, zwłaszcza tego rodzaju, może mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie sprzyja budowaniu autorytetu omawianej formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie tej formacji opiera się (w szczególności) na zaufaniu społecznym. Policja w odbiorze społecznym musi być postrzegana jako instytucja zdolna organizacyjnie i osobowo do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej, nawet we własnych szeregach. Zdolność do natychmiastowej reakcji na takie zjawiska jest przy tym niezbędna nie tytko do umacniania autorytetu Policji i Państwa, w imieniu którego formacja ta realizuje powierzone jej zadania. Jest ona niezbędna także do umacniania dyscypliny i zapewnienia odpowiedniego poziomu etycznego wszystkich funkcjonariuszy Policji. Policjanci muszą mieć świadomość, że w omawianej formacji nie można tolerować żadnych zachowań nielicujących z honorem, godnością i dobrym imieniem służby oraz, że podejrzenia o działania niezgodne z prawem, powinny być przez właściwych przełożonych surowo sankcjonowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 810/15).

Mając powyższe na uwadze Komendant Główny Policji uznał, że zgromadzone w niniejszym postępowaniu materiały nie pozostawiają wątpliwości co do konieczności rozwiązania z M. R. stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jednocześnie organ podkreślił, iż okolicznością, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji nie było popełnienie przestępstwa przez M. R., ale przedstawienie mu przez prokuratora zarzutu popełnienia określonych przestępstw. Okoliczność ta tymczasem nie budziła żadnych wątpliwości. Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnego przyjęcia, że postanowienie o przedstawieniu zarzutów nie powinno skutkować wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego, gdyż nie uprawdopodabnia winy skarżącego. W niniejszym postępowaniu odnoszenie się bowiem do kwestii winy policjanta w prowadzonym postępowaniu karnym było w zupełności zbędne.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut odwołania mówiący o naruszeniu art. 7 k.p.a. Nie budziło bowiem wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania. Tych kryteriów M. R. obecnie nie spełnia. Nie sposób przy tym uznać, że zostały naruszone przepisy art. 77 § 1 k.p.a., skoro organ dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zaś materiały, które znajdują się w aktach postępowania są wystarczające do stwierdzenia, że M. R. utracił przymiot nieskazitelności charakteru, a tym samym dalszej służby w szeregach Policji pełnić nie może. Nienaganny dotychczasowy przebieg służby, czy prawidłowe zachowanie w życiu prywatny, wobec faktu utraty przez M. R. nieposzlakowanej opinii, nie przemawiają za pozostawieniem go w służbie.

Za prawidłowe też uznał Komendant Główny Policji nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika strony o zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego. W sprawie nie zaistniała bowiem żadna z przesłanek wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a., jak również brak było podstaw do uwzględnienia wniosku na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Wprawdzie, co do zasady, rozpatrzenie takiego wniosku wymaga wydania stosownego postanowienia (art. 101 k.p.a.), jednakże zdaniem organu odwoławczego ze względu na brak podstaw prawnych i faktycznych do uwzględnienia wniosku strony o zawieszenie postępowania, rozpoznanie tego wniosku jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wpłynęło na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1076/14). Z całą zaś pewnością fakt ten nie może być utożsamiany z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.

Zdaniem Komendant Głównego Policji, zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki decyzji dotyczących stosunku służbowego policjantów.

Organ II instancji zwróci uwagę, iż zgodnie z art. 110 k.p.a., organ który wydał decyzję jest nią związany od dnia jej doręczenia. Z uwagi zatem na fakt, iż rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. (któremu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności) został pełnomocnikowi M. R. doręczony w dniu [...] stycznia 2018 r., należało uchylić zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia wymienionego ze służby w Policji i określić datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...] stycznia 2018 r.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając tę decyzje w całości pęłnomnocnik strony zarzucił jej naruszenie przepisów:

1) art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, polegające na zwolnieniu M. R. ze służby Policji, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uznania, że wymaga tego ważny interes służby;

2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na nierozważeniu wszystkich istotnych okoliczności wynikających z materiału dowodowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, a także dokonanie w pełni dowolnej, nie zaś swobodnej oceny wpływających na podjęcie decyzji o zwolnieniu M. R. ze służby;

3) art. 10 § 1 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenie się co do oddalenia wniosku o zawieszenie postępowania, poprzez rozpatrzenie i uzasadnienie oddalenia wniosku w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 2017 r.;

4) art. 108 § 1 k.p.a., polegające na nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy brak było w sprawie przesłanek do jego zastosowania;

5) art. 130 § 1 k.p.a., poprzez zwolnienie ze służby z Policji z dniem [...] stycznia 2018.r. tj. przed upływem terminu na wniesienie odwołania;

6) art. 43 ust 3 ustawy o Policji, poprzez zwolnienie policjanta z powodu ważnego interesu służby oraz popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego wówczas gdy zwolnienie może nastąpić po uprzednim zaopiniowaniu przez związek zawodowy policjantów, natomiast w przedmiotowej sprawie zaopiniowania takiego nie było.

W związku z postawionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie potrzeby uchylenia również decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2017 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji uwydatnia automatyzm działania organu II instancji. Organ zamiast przedstawienia dowodów wskazujących na winę skarżącego i dokonania ich ocen w sposób lakoniczny przedstawił stan faktyczny sformułowany w postanowieniu o przedstawieniu zarzutów w toczącym się postępowaniu karnym. Główny ciężar dowodowy oparto wyłącznie na dowodach zgromadzonych w postępowaniu karnym a organ nie dokonał zwięzłej i rzetelnej analizy materiału dowodowego, poprzestając na arbitralnym stwierdzeniu, że policjant, któremu przestawiono zarzuty popełnienia przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego traci autorytet, wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania, a pozostawienie go w służbie może wpływać demoralizująco na innych funkcjonariuszy. Organy nie miały dostępu do akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową, tak więc nie miały możliwości zweryfikowania zasadności stawianych zarzutów, w efekcie przy wydawaniu decyzji ograniczono się jedynie do automatycznego przyjęcia za słuszne twierdzeń Prokuratury. Ocena zarówno organu I jak i II instancji zupełnie nie uwzględnia zasady domniemania niewinności, z której na obecnym etapie postępowania korzysta skarżący M. R. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, jakoby sam fakt przedstawienia zarzutów, mógł uzasadniać podejmowanie tak restrykcyjnych działań pomijając fundamentalne zasady konstytucyjne.

Strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu odnośnie nienaruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wniosek pełnomocnika skarżącego dnia [...] grudnia 2017 r. o zawieszenie postępowania nie został on rozpoznany przed wydaniem rozkazu personalnego zwalniającego M. R. ze służby, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się w kwestii oddalenia wniosku, a także dokonanie czynności procesowych, których podjęcie było konieczne w związku z oddaleniem wniosku. To właśnie sposób procedowania, brak rozstrzygnięcia przez organ I instancji wniosku o zawieszenie postępowania, w sposób umożliwiający jego zaskarżenie, kwestionował pełnomocnik w odwołaniu od decyzji Komendanta [...] Połicji, a nie sam fakt nieuwzględnienia tego wniosku. Powyższe w ocenie pełnomocnika stanowi, jak wskazuje się w orzecznictwie, że naruszenie obowiązku zapewnienia przez organ czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.) stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 103/17).

Ponadto, w niniejszej sprawie organ nie wykazał w jaki sposób M. R., mógłby realnie zagrażać interesowi służby, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zachowanie skarżącego jest niemożliwe do pogodzenia z etosem służby w Policji, który to nie stanowi okoliczności uzasadniającej stosowanie art. 108 k.p.a. Organ nie wskazał żadnych konkretnych przyczyn przemawiających za zwolnieniem M. R. ze służby w Policji i jednocześnie nie wskazał konkretnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z rygoru z art. 108 k.p.a.

Zdaniem strony niezrozumiała jest data zwolnienia skarżącego ze służby - [...] stycznia 2018 r., w sytuacji, gdy zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Rozkaz personalny organu I instancji wydany został w [...] grudnia 2017 r., natomiast M. R. zwolniony został z dniem [...] grudnia 2017 r., tak więc pomiędzy wydaniem rozkazu, a dniem zwolnienia ze służby nie upłynął 14 dniowy termin na wniesienie odwołania, w związku z czym decyzja nie miała możliwości uzyskania waloru ostateczności. Tym bardziej w sytuacji, że brak było podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga ocenia w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia, czy w realiach faktycznych sprawy istniał ważny interes służby, uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji. Na tę okoliczność powołał się organ przywołując art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozkazu personalnego.

W myśl powołanego przepisu, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Jest więc to uprawnienie przyznane organowi w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że interes społeczny (interes służby) przeważa nad słusznym interesem strony.

Rozkaz personalny wydany na podstawie powyższego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych - realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywołany art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mówi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/04 (publ. OTK-A 2004/9/93), przy odczytywaniu treści określenia "ważny interes służby" należy sięgnąć do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów. Z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 - 4 tej ustawy, do podstawowych zadań tej formacji należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego (...); inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tego rodzaju zadań wymaga, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w tej formacji. Przy tym służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ww. ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy, kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć zatem świadomość, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale także ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom przysługuje wprawdzie zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów szczegółowo określa dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim przestrzegać prawa. Winny to być zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Osoby te muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o to, iż by miały łamać prawo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 314/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sądy podkreślają również, że policjant, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, traci przymiot "nieposzlakowanej opinii". "Poszlaka" w języku polskim to podejrzenie, przesłanka przemawiająca za określoną interpretacją jakiegoś zjawiska czy jakiejś sytuacji, natomiast "nieposzlakowany", to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać - nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia zawodowego, jak i prywatnego. Utratę przymiotu nieposzlakowanej opinii nie powoduje wyłącznie karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem samo podejrzenie o popełnienie przestępstwa świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13; z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1715/13; z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1738/07; publ. j.w.).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią narusza ważny interes służby. Taka sytuacja niewątpliwie rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa.

Wskazane, negatywne konsekwencje pozostawania w służbie policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, należy oceniać jako przewyższające swoją wagą gatunkową uprawnienia policjanta, któremu uległo zatarcie skazania za popełnienie przestępstwa, określane mianem "słusznego interesu strony".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przesłanka zwolnienia skarżącej ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.

W przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżącemu postawiono prokuratorskie zarzuty uczestnictwa w grupie przestępczej, płatnej protekcji i przyjęcia korzyści majątkowej. Znamienne jest również w sprawie to, iż w postanowieniu Sądu Rejonowego dla [...] Wydziale Karnym z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt [...] o zastosowaniu wobec M. R. śrdoka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania Sąd ten stwierdził, iż: "Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w postaci materiałów niejawnych wskazanych we wniosku prokuratora, a także materiał w postaci protokołów przeszukań, oględzin (...) z akt jawnych niniejszej sprawy, wskazują na duże prawdopodobieństwo, że podejrzany M. R. dopuścił się popełnienia zarzucanych mu czynów, określonych odpowiednio w art. 258 § 1 k.k. i w art.. 230 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k.". Charakter czynów zarzucanych skarżącemu, a związanych z sprawowaniem funkcji funkcjonariusza publicznego, ich doniosłość i negatywny wydźwięk dla formacji mundurowej jest oczywisty. Już samo uzasadnione podejrzenie policjanta o popełnienie przestępstw o tak znaczącym "ciężarze gatunkowym" jest nieakceptowane przez społeczeństwo i nie może być też tolerowane w formacji stojącej na straży porządku prawnego i egzekwującej przestrzeganie prawa. Funkcjonariusz Policji, który złożył ślubowanie i mając świadomość wynikających zeń obowiązków stanął pod zarzutami uczestnica w zorganizowanej grupie przestępczej i popełnienia przestępstwa związanego z wykonywaną funkcją publiczną, nie może być uznany za wiarygodnego "stróża prawa" w oczach społeczeństwa, którego zobowiązał się chronić. Powyższe okoliczności niewątpliwie skutkują tym, że funkcjonariusz przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił więc atrybut konieczny do pozostania w służbie. To zaś sprawiło, iż organy Policji mogły uznać, że w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby w pełni realizujące wymagania stawiane przed tą formacją, leży wydalenie skarżącego z szeregów Policji.

W świetle powyższego, za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Prawidłowo bowiem uznały organy orzekające w sprawie, iż specyfika pracy organów ścigania, cele jakie mają realizować, charakter działań jakie mogą podejmować funkcjonariusze na służbie sprawia, iż fakt uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przez skarżącego stanowi przesłankę zwolnienia ze służby na podstawie ww. przepisu. Już samo podejrzenie funkcjonariusza o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1886/10, publ. LEX nr 821111).

Wskazać w tym miejscu należy, że okoliczność, iż policjant uprzednio prawidłowo wywiązywał się ze swych obowiązków służbowych nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia zwłaszcza, że takie okoliczności powinny być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów.

Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia przez organ Policji niepełnego postępowania dowodowego i niezweryfikowania podstaw do postawienia skarżącemu zarzutów karnych i pominięcia całkowicie zasady domniemania niewinności należy stwierdzić, iż zarzut ten nie zasługuje on na uwzględnienie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach (por. wyrok z 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93) zwracał uwagę na natężenie zjawiska korupcji w strukturach organów władzy publicznej oraz na to, iż nieuczciwość i brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

Nieuzasadniony jest tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz niewykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek warunkujących jej podjęcie (art. 107 § 3 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, iż organ Policji w tym postępowaniu nie jest organem postępowania karnego, nie był zatem uprawniony ani zobowiązany do ustalenia winy i sprawstwa skarżącego w rozumieniu przepisów prawa karnego. Dla organu wiążącym dokumentem, nadesłanym przez organ postępowania karnego, było w szczególności postanowienie o przedstawieniu zarzutów i zastosowaniu środka zapobiegawczego. Organ nie mógł oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. Tej oceny dokonał organ prokuratorski decydując się na postawienie skarżącego w stan oskarżenia i Sąd stwierdzający, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, podstawy do zastosowania tymczasowego aresztu. To utrata zdolności dalszego pełnienia służby przez funkcjonariusza, przy ocenie jego zachowań sprzeniewierzających się ideom zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego w zestawieniu z jego dotychczasową służbą, sytuacją osobistą, dawały organowi wybór, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ zaś w podanych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, tożsamemu z interesem służby.

Co do zarzutu pełnomocnika skarżącego, że organ I instancji przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia nie uzyskał, zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów, a jedynie wystąpił o jej wydanie, to stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Przede wszystkim na podkreślenie zasługuje, że organ nie dysponuje żadnymi instrumentami do wyegzekwowania takiej opinii. Przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji obliguje organ administracji jedynie do zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów w przedmiocie zwolnienia ze służby na wskazanej podstawie. Bezspornym w niniejszej sprawie jest – co przyznaje strona skarżąca – że organ I instancji o taką opinię wystąpił, nie uzyskał jej jednak. Jak wynika z akta administracyjnych sprawy, organ I instancji przed podjęciem decyzji, zgodnie z art. 43 ust. 3 tej ustawy, zwrócił się pismem z dni [...] listopada 2017 r. o wydanie opinii związku zawodowego. Związek zawodowy opinii tej jednak do dnia wydania rozkazu o zwolnieniu ze służby nie wydał.

Zdaniem Sądu, ww. przepis nie uzależnia zwolnienia ze służby policjanta w analizowanym trybie od konieczności wydania opinii przez związek zawodowy policjantów. Wystarczającym jest wystąpienie przez organ z pismem o zasięgnięcie takiej opinii – co jak wskazano już wyżej miało miejsce w niniejszej sprawie oraz brak jej wydania przez związek zawodowy. Wystąpienie przez organ o taką opinię jest bowiem tylko formalnie wiążące. Przyznać zaś należy rację organowi, że opinia związku zawodowego niezależnie od jej treści w kwestii pozytywnego czy też negatywnego zaopiniowania zwolnienia policjanta ze służby, nie wiąże organu w sposób merytoryczny. Nawet bowiem negatywna opinia nie jest przesłanką ujemną do zwolnienia policjanta ze służby w tym trybie. Zgodnie więc z ww. przepisem nie jest konieczne uzyskanie zgody związków zawodowych do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, a jedynie konieczne jest zwrócenie się organu ze stosownym pismem w celu zasięgnięcia opinii związków zawodowych.

Odnosząc się do zrzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. i art. 130 § 1 k.p.a. wskazać należy, iż rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji nieostatecznej, co do której może toczyć się postępowanie odwoławcze. Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania (patrz wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 348/13, publik. Lex nr 1446566). Z tej też przyczyny za dopuszczalne należy uznać zmianę (uchylenie w części decyzji organu I instancji i orzeczenie w tym zakresie co do meritum) terminu rozwiązania stosunku służbowego na dzień, w którym rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby w Policji został stronie skutecznie doręczony (doręczenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego – art. 110 § 1 k.p.a.).

Co zaś się tyczy zasadności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi personalnemu o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji podnieść trzeba, iż niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie istniejącej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej. Zdaniem Sądu, organy wystarczająco uzasadniły rozkaz personalny w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawanie policjanta w służbie, na którym ciąży zarzut popełnienia przestępstwa godzi w interes służby, a tym samym w interes społeczny w rozumieniu art. 108 § 1 k.p.a. Bowiem szybkie wywołanie określonego skutku prawnego (szybkie rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącym) leży w interesie społecznym.

Podniesiony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. również nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że naruszenie powołanego przepisu mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast niewydanie przez organ I postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania (na które nie przysługuje zażalenie) do czasu zakończenia sprawy karnej i wypowiedzenie się w tej kwestii dopiero w uzasadnienia decyzji, nie wpływa w żaden sposób na prawidłowości końcowego załatwienia sprawy. W świetle powyżej przedstawionej argumentacji, wynik postępowania karnego, w którym przedstawiono skarżącemu zarzuty, nie miał wpływu na postępowanie prowadzone w oparciu o art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji. Tym samym Komendant Główny Policji zasadnie przyjął, iż owo naruszenie prawa procesowego nie miało w sprawie istotnego znaczenia.

Reasumując, w przedstawionym stanie faktycznym zaskarżony rozkaz personalny utrzymujący w mocy rozkaz personalny organu I instancji z dnia [...] grudnia 2017 r. należy uznać za zgodny z prawem, zaś zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził bowiem dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia i na jego podstawie zasadnie dał prymat interesowi publicznemu podejmując decyzje o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. W uzasadnieniu decyzji w sposób przekonujący wyjaśnił przesłanki podjętej decyzji. Organ kierował się przy tym dobrem służby i przez ten pryzmat dokonał oceny słusznego interesu skarżącego podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.