Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 154/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 191 ust. 1, art. 234
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty G. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą G. a Dyrektorem Zarządu Z. w P. [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie nakazu odmulenia działki postanawia wskazać Dyrektora Zarządu Z. w P. [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2021 r. Starosta G. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Dyrektorem Zarządu Z. w P. [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku mieszkańców miejscowości P. o nakazanie odmulenia działki nr [...] (rowu) położonej w tej miejscowości wskazując jednocześnie, że organem tym winien być Dyrektor Zarządu Z. w P. [...].

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Starosta G. wskazał, że w dniu [...] 2021 r. I.Ż. jako sołtys wsi P. złożyła do [...] Zarząd Z. w P., drogą elektroniczną pismo w imieniu mieszkańców wsi o ustalenie i nakazanie właścicielowi odmulenia (oczyszczenia) działki o nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. N. woj. m. Wnioskodawczyni wskazała, że rów (ciek) usytuowany na tej działce od lat nie jest odmulany i woda wylewa się na pola, przez co wyłączone są z użytkowania rolniczego.

Zawiadomieniem z dnia [...] 2021 r. Dyrektor Zarządu Z. w P. [...] uznając się niewłaściwym do rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę Staroście G. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] 2021 r. oględzin odcinka rowu melioracyjnego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] ustalono, że rów ten na odcinku w km. 2+200 – 2+700 jest zdegradowany, stwierdzono stagnację wody oraz podtopienie terenów przyległych do rowu od 50 do 100 metrów szerokości po obu stronach, co uniemożliwia użytkowanie gruntów rolnych. Zgodnie z art. 214 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. DZ.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm., dalej ustawa Prawo wodne) śródlądowe wody stojące, wody w rowie oraz wody w stawie, który nie jest napełniany w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi lub wodami gruntowymi, znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości. W niniejszej sprawie jest nim Skarb Państwa. Wskazując na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 11 ze zm.), zgodnie z którym organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zasadnym jest przekazanie sprawy Staroście G.

Starosta G. nie uznał argumentów Dyrektora Zarządu Z. w P. [...] i stwierdził że nie jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie.

W oparciu o zapis w ewidencji gruntów i budynków prowadzonych przez Starostwo Powiatowe w G. ustalono, że władającym przedmiotową działką nr [...] w miejscowości P. oraz [...] w miejscowości W. jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - Wojewódzkie Zarządy Melioracji i Urządzeń Wodnych zostały zlikwidowane, a w ich miejsce utworzono nowy podmiot Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Zgodnie z art. 258 tej ustawy Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie w stosunku do wód wskazanych w art.212 ustawy oraz gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. Nadto Starosta podniósł, iż w przypadku nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości lub braku danych w ewidencji gruntów i budynków pozwalających na ustalenie właściciela nieruchomości, należy wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia charakteru wód, wydania i doręczenia decyzji ustalającej charakter wód oraz zawiadomienia o jej wydaniu (art.219 ustawy).Dalej podniósł, że z oględzin problematycznego odcinka rowu [...], przeprowadzonych w dniu [...] 2021 r przez pracowników Zarządu Z. w P. wynikało, że przedmiotowy rów w znacznej części jest zdegradowany, ma głębokość 1,8 m a szerokość górą 5 - 6 m, a liczne tamy bobrowe są podstawowym czynnikiem zaistniałego stanu rzeczy. Zdaniem Starosty G. z map i opisów tekstowych hydroportalu - https:// wody.isok.gov.pl/imap_kzgw/?gpmap=gpPGW wynikało, że jest to ciek D. z S., który jest ujęty w zlewni rzeki R. o [...]. Fakt, iż sporny odcinek cieku został wpisany do ewidencji urządzeń wodnych nie przesądza jego faktycznego charakteru. W myśl ustawowej definicji - art. 16 ust.5 ustawy Prawo wodne - przez ciek naturalny rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Zgodnie z treścią art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej określa się według przepisów o zakresie jego działania. Przepisy takie znajdują się w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, na podstawie której utworzono Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Ustawa Prawo wodne nie zawiera żadnych kompetencji dla Starosty do określania obowiązków konserwacji urządzeń wodnych i wydania pozwoleń wodnoprawnych, ich zmian, także w zakresie obowiązków. W omawianej ustawie nie ma przepisu, który w sposób wyraźny upoważniłby Starostę do załatwiania spraw dotyczących utrzymania cieków i rowów oraz ustalania obowiązków w tym zakresie. Analiza pisma wnioskodawcy sołtysa wsi P. z dnia [...] 2021 r. prowadzi zdaniem Starosty do wniosku, że wnioskodawca zarzuca niewłaściwe utrzymanie przedmiotowego urządzenia wodnego, a więc odnosi się do hipotezy normy z art. 191 Prawa wodnego, co uzasadnia właściwość Dyrektora Zarządu Z. w . [...] do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie odmulenia spornego rowu. W przypadku bowiem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Powyższe powoduje, zdaniem Starosty G., że organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Dyrektor Zarządu Z. w P. [...].

W złożonej odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Z. w P. [...] potwierdzając zaistnienie sporu kompetencyjnego, wnioskował jednocześnie o wskazanie jako organu właściwego Starosty G. W uzasadnieniu swojego stanowiska na wstępie organ przedstawił stan faktyczny potwierdzając fakt przeprowadzenia oględzin w trakcie, których ustalono aktualny stan rowu, w tym brak konserwacji na odcinku w km. 2+200 – 2+700, co spowodował jego zdegradowanie, stagnację wód i zalewanie przyległych gruntów rolnych. Dalej wskazał, że jest on zgodnie z art. 196 ustawy Prawo wodne ujęty w ewidencji urządzeń melioracji wodnej i zmeliorowanych gruntów prowadzonej przez PGW WP, posiada wydzieloną działkę o nr ewid. [...]. Odpowiada on definicji rowu określonej w art. 16 pkt 47 powołanej ustawy, który jednocześnie zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a tej ustawy jest zaliczany do urządzeń wodnych. Dalej organ przywołał art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczanych do urządzeń wodnych. Zgodnie natomiast z art. 205 ustawy Prawo wodne utrzymanie urządzeń wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej, to ich utrzymanie należy do tej spółki. Nawiązując dodatkowo do treści art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa organ reprezentujący Skarb Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami, Dyrektor Zarządu Z. w P. uznał, że Skarb Państwa będący właścicielem nieruchomości obejmującej działkę o nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., reprezentowany przez Starostę G. jest podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowe utrzymanie rowu melioracyjnego, zlokalizowanego na tej działce. Dalej organ wskazał na treść art. 258 ust. 8 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych posadowionych na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oraz na gruntach, o których mowa w art. 218 ust. 3 ustawy z wyłączeniem urządzeń wodnych, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa oraz reprezentację Skarbu Państwa wykonują starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej lub podmioty, którym to mienie zostało powierzone. Tym samym Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę G. jest podmiotem odpowiedzialnym i właściwym w zakresie utrzymania tego rowu w należytym stanie, co winno Zdaniem Dyrektora Zarządu Z. w P. [...] skutkować wskazaniem Starosty G. jako organu właściwego do rozpoznania niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2p.p.s.a.).

Z przedstawionych przez organy wyjaśnień wynika, że przedmiotem sporu jest wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej odmulenia i udrożnienia zdegradowanego rowu melioracyjnego położonego na działce o nr ewid, [...] w miejscowości P.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy wniosek dotyczący zniszczenia rowu melioracyjnego powinien zostać rozpoznany w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, czy też w trybie art. 234 tej ustawy. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie powinno wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W pierwszym przypadku organem właściwym jest zatem organ Wód Polskich, a w drugim wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zadania Wód Polskich zostały szczegółowo uregulowane w art. 240 ustawy Prawo wodne. Sprawy dotyczące podjęcia decyzji, o których mowa w art. 191 ustawy Prawo wodne są kompetencją dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich, co wynika wprost z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne.

Hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 191 ustawy Prawo wodne są różne. Norma z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Rów melioracyjny jest niewątpliwie urządzeniem wodnym w świetle art. 16 pkt 65 lit. a ustawy Prawo wodne.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wnioskodawczyni zarzuca niewłaściwe utrzymanie przedmiotowego urządzenia wodnego (polegające na jego zniszczeniu), a więc odnosi się do hipotezy normy z art. 191 ustawy Prawo wodne. W tej sytuacji, organem właściwym w sprawie będzie dyrektor zarządu zlewni, a w tym konkretnym przypadku Dyrektor Zarządu Z. w P. [...].

Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.