Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1867/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 61 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. L. i G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących H. L. i G. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1867/11

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu" albo "WSA") decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] znak [...] (dalej "decyzję Prezydenta"), ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], dostępnej z ul. [...] w W. (dalej odpowiednio "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji").

II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 Prezydent ustalił na wniosek spółki L. Sp. z o.o. (dalej "inwestor") warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji.

2. Wskazane wyżej warunki ustalone zostały w szczególności w sposób następujący:

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy /liczonej zgodnie z normą PN-ISO 9836 pkt.5.1.21 w stosunku do powierzchni terenu działki od 38% do 50%;

- na terenie przeznaczonym do zabudowy należy zachować min. 40 % powierzchni terenu biologicznie czynnej /w tym min. 30% na gruncie rodzimym/

- szerokość elewacji frontowej: 18m +/- 20%, t.j. do 22m. z dostosowaniem do gabarytów działki budowlanej, przy bezwzględnym spełnieniu wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 75 poz.690 ze zm);

- wysokość do górnei krawędzi elewacji frontowej: max. 10m dla III kondygnacji nadziemnych/ łącznie z wysokością balustrady, w przypadku projektowania balustrady pełnej dla tarasu nad lii kondygnacją nadziemną/;

- dopuszcza się wykonanie IV kondygnacji nadziemnej z podwyższeniem górnej krawędzi elewacji frontowej do max.12m, tylko w przypadku wycofania tej kondygnacji o min.1,5m od lica ściany;

- należy stosować rozwiązania architektoniczne mające na celu optyczne obniżenie iV kondygnacji tzn. odpowiednie wycofanie ścian tej kondygnacji w stosunku do iica ścian niższych kondygnacji lub usytuowanie tej kondygnacji w przestrzeni poddasza użytkowego;

- w projekcie budowlanym należy zachować rozwiązania przestrzenne polegające na obniżeniu wysokości projektowanego budynku do III kondygnacji nadziemnych od strony północnej /jak przedstawiono w projekcie koncepcyjnym/.

- należy zastosować rozwiązania architektoniczne wprowadzające rozczłonkowanie elewacji północnej i południowej, w celu uniknięcia wrażenia nadmiernej długości elewacji bocznych w zestawieniu z zabudową jednorodzinną występującą w najbliższym sąsiedztwie;

- wysokość głównej kalenicy - max. 13.2 m;

- spadek połaci dachowych: od 13° do 40°

- geometria dachu - kalenica prostopadła do frontu działki, dach czteropołaciowy,

- wszystkie gabaryty oraz usytuowanie budynku należy projektować w ten sposób, aby zachować warunki prawidłowego oświetienia światłem dziennym oraz nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach na działkach sąsiednich /zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- projekt budowlany powinien zawierać potwierdzenie spełnienia w/w wymogów;

- w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed:

pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej; możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności; pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi:

uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie;

zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

H. i G. L. (dalej "skarżący") wnieśli do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta, SKO utrzymało decyzję Prezydenta w mocy.

Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

Prezydent prawidłowo dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu w postaci tekstowej i graficznej. Przeprowadzona analiza potwierdziła możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określono wymagania odnoszące się do tej inwestycji.

W odniesieniu do zarzutów odwołania należy wskazać, mając na uwadze treść art. 59 i art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), że nieobowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego, a także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mają mocy obowiązującej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też zarzuty o nieuwzględnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. z [...] września 1992 r. oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z [...] października 2006 r. są - zdaniem organu - chybione.

IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż decyzja o warunkach zabudowy narusza w sposób rażący dotychczasowe funkcje i przeznaczenie terenu, które nie dopuszczają zabudowy wielorodzinnej i kształtowane były na przestrzeni lat przez akty prawne poprzednio obowiązujące. Wskazali, iż planowana inwestycja nie respektuje ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa, decyzje są sprzeczne z dotychczasową funkcją terenu, ponadto planowany budynek ma mieć rozmiary nieproporcjonalnie większe niż pozostałe budynki w okolicy, jedynie nawiązuje rozmiarem do budynku przy ul. [...], znacznie oddalonym od planowanej inwestycji. W analizie w zależności od badanego parametru jako przykładowe zostały podane domy, które mają w tej kategorii największe wysokości i parametry. Z terenu analizowanego dla danego parametru nie przedstawiono wszystkich budynków, w zasadzie wybrano dwa o największych parametrach. Wzięcie pod uwagę zabudowy z obszaru poddanego analizie pozwoliłoby na obiektywną ocenę i rzeczywiste zobrazowanie okolicy. Zatem rozmiar inwestycji jest nieadekwatny do rozmiarów i architektury okolicznych budynków. Skarżący podnieśli również, iż budynek zlokalizowany przy ul. [...], do którego gabarytów w zasadzie dostosowano zamierzoną inwestycję zbudowany został w 2000r. w czasie obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewidywał możliwości zabudowy wielorodzinnej o takim charakterze jak ów budynek. Zaś Kolegium nie odniosło się do postulatu skarżących odnośnie zbadania zgodności decyzji o warunkach zabudowy dla budynku przy ul. [...] z ówcześnie obowiązującym planem. Organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich istotnych kwestii poruszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto nie uwzględnił okoliczności związanej z organizacją ruchu przy ul. [...]. Powstanie planowanej inwestycji przyczyniłoby się do powstania szeregu immisji oraz zagrożenia niemożliwością odprowadzania wód deszczowych z powodu braku instalacji burzowej, nadto doprowadziłoby do niedrożności w ruchu kołowym, w tym w razie zagrożenia zdrowia czy życia mieszkańców, bowiem utrudniłoby dojazd karetki czy straży pożarnej. Nadużyciem jest także brak planu zagospodarowania przestrzennego.

V. Wyrokiem z 10 grudnia 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1628/08 (dalej "pierwszy wyrok Sądu w sprawie") Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2008 r. podnosząc, iż skarżący nie mieli w tej sprawie interesu prawnego, nie legitymowali się bowiem tytułem prawnym do działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W., na której planowana jest inwestycja, ani też do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą nieruchomością, a także nie byli wnioskodawcami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Rozpatrzenie zatem odwołania skarżących, którzy nie są stroną kwestionowanej przez nich decyzji organu I instancji, stanowiło w ocenie Sądu rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a.

VI. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 673/09, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA’"), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżących od pierwszego wyroku Sądu w sprawie, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji nie podzielił poglądu Sądu I instancji, iż w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy mogą brać udział jedynie wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując badania interesu prawnego i jego ewentualnego naruszenia należy brać pod uwagę oddziaływanie obiektu i usytuowanie działki, której właścicielami są skarżący i która położona jest w bezpośredniej bliskości planowanej inwestycji. W postępowaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy szczególne znaczenie nadano pojęciu "dobrego sąsiedztwa". Wprawdzie jest to kryterium, które bada się w związku z charakterem i parametrami inwestycji, ale z jego istoty wynika, że sposób zabudowania nieruchomości sąsiednich objętych analizą ma znaczenie przy ustalaniu tych warunków. To z kolei powoduje, że oceniając interes prawny skarżących nie można — bez zbadania możliwego oddziaływania obiektu - ograniczyć się do kryterium własności nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja i na tej podstawie odmówić przymiotu strony. Zatem to czy skarżący mają w istocie interes prawny w przedmiotowym postępowaniu wymaga zbadania.

VII. Wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 151/10 (dalej "drugi wyrok Sądu w sprawie"), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta.

1. Wypowiadając się w uzasadnieniu wyroku na temat legitymacji skarżących, Sąd podniósł, że skarżący są właścicielami działki nr [...] dostępnej z ulicy [...]. Działka skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której ma być realizowana sporna inwestycja, przedziela ją pas terenu (droga) o szerokości 4 m, pełniący funkcję dojazdu do działki nr [...]. Powyższe niewątpliwie dowodzi, iż nieruchomość skarżących znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Inwestycja, której dotyczy decyzja, poprzez jej funkcję (choć mieszkaniową, niemniej jednak wielorodzinną), planowane zagospodarowanie działki nr [...] (zwłaszcza jego rozmiar), ukształtowanie i cechy obiektu będzie miała wpływ na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym działki skarżących, nie wykluczając jego uciążliwości. W tych okolicznościach sprawy uznano, iż skarżący mają przymiot strony.

2. Dokonując merytorycznej oceny kwestionowanych decyzji, Sąd wskazał w szczególności, co następuje:

(1) Organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy określił cechy nowo mającego powstać zamierzenia inwestycyjnego naruszając przepisy prawa materialnego. Po wyznaczeniu obszaru analizowanego winien przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy powinno wynikać jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy, czyli linię zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Analiza ta powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w analizie graficznej i tekstowej, a następnie w decyzji o warunkach zabudowy.

Nie ma znaczenia dla ustalenia spełnienia warunku kontynuacji funkcji, że istniejący budynek wielorodzinny, położony jest po przeciwnej stronie ulicy [...] oraz w pewnej odległości w stosunku do terenu planowanej inwestycji i stanowi jedyny element istniejącej zabudowy wielorodzinnej wśród zabudowy jednorodzinnej, jeżeli znajduje się w obszarze analizowanym. Stanowi on bowiem działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej pozwalającą na określenie wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Niemniej jednak nie oznacza to, że tylko zabudowa tej jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowy dla działki, której ma dotyczyć decyzja.

Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, następuje w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego. Bierze się pod uwagę wszystkie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej znajdujące się w obszarze analizowanym. Działki z obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Zatem określenie przez organ wymagań dla nowej zabudowy wielorodzinnej głównie w oparciu o nieruchomość przy ul. [...] (działka nr [...]), zabudowaną wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, uznając ją za "działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. jest niewłaściwe.

(2) W decyzji Prezydenta wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni terenu określono od 38 % do 50 %. Z analizy terenu wokół inwestycji (załącznika nr 2 do ww decyzji) wynika, iż "wskaźniki zabudowy nieruchomości w obszarze analizowanym wynoszą od ca 5 % do 86 % (średni wskaźnik zabudowy dla terenu - ca 38 %, wskaźnik zabudowy dla istniejącego budynku wielorodzinnego - ca 50 %). Nie wiadomo jednak na jakiej podstawie przejęto w/w wyniki co do średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, skoro w analizie brak jest określenia go dla poszczególnych działek, które nią objęto. Nadto z jednej strony stwierdza się, że "Projektowany wskaźnik zabudowy wynosi ca 49 %", "zbliżony jest do wskaźnika zabudowy działki przy ul. [...]", zaś z drugiej, że "projektowany wskaźnik zabudowy terenu inwestycji powinien mieścić się w granicach od 38 % (jak średnia zabudowy terenu analizowanego) do max. 50 % (jak wskaźnik na terenie zabudowy wielorodzinnej). W takich też granicach określa się ową wielkość w decyzji o warunkach zabudowy, co z kolei przeczy wcześniejszemu, kategorycznemu twierdzeniu, że "Projektowany wskaźnik zabudowy wynosi ca 49 %," określając tę wielkość jednostkowo. Dalej najpierw stwierdza się, iż "z charakterystyki graficznej inwestycji załączonej do wniosku wynika, że stropodach garażu podziemnego nie jest projektowany ponad poziom terenu", a następnie "w przypadku gdyby stropodach garażu podziemnego zaprojektowano powyżej poziomu terenu działki, jego powierzchnia powinna być wliczona do powierzchni zabudowy budynku i uwzględniona przy określaniu wskaźnika zabudowy na etapie sporządzania projektu budowlanego.", co by oznaczało, że decyzja dopuszcza zwiększenie owego wskaźnika na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W cenie Sądu określenie przedmiotowego wskaźnika w granicach od 38 % do 50 %, jak to uczyniono w decyzji organu pierwszej instancji, jak również dopuszczenie możliwości jego zwiększenia, należało uznać za niezgodne z wyżej wskazaną regulacją prawną.

(3) Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Tymczasem z analizy stanowiącej załącznik decyzji nie wynika, aby omawiany parametr został określony na podstawie średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, bowiem wskazuje się, iż "szerokości frontowe budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane - od ca 6 m do 38 m [...]. Budynki usytuowane wzdłuż ulicy [...] mają szerokość od 6 m do 38 m". Nie podaje się również żadnych argumentów, które świadczyłyby że szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Ostatecznie "szerokość elewacji frontowej ustala się na 18 m +/- 20 %, tj. do 22 m (decyzja z [...] kwietnia 2008r.), czyli z przekroczeniem 20 % tolerancji.

(4) Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji ustalono w decyzji w sposób naruszający § 7 ust. 1 rozporządzenia. W analizie funkcji i zagospodarowania terenu podano, że wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku przekroczy wysokość elewacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie, a także średnią dla terenu analizowanego. Jednocześnie zauważono, że projektowana łączna wysokość elewacji frontowej nie powinna przekroczyć parametrów istniejącego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] - 13 m do górnej krawędzi gzymsu ostatniej kondygnacji" i ustalono ją w decyzji z [...] kwietnia 2008r. do max 12 m (przy dopuszczeniu IV kondygnacji nadziemnej). Zatem kolejny już parametr planowanej inwestycji dostosowano wyłącznie do zabudowy znajdującej się w znacznej odległości od terenu planowanej inwestycji i jedynej na obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej, pomijając całkowicie wysokość poszczególnych budynków obszaru analizowanego, do tego znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego. Nadto określona wysokość przekracza średnią dla terenu analizowanego, tymczasem zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zaś dopuszczenie innej wysokości dla wnioskowanej inwestycji musi być uzasadnione w analizie (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

(5) Parametry dachu określono w decyzji Prezydenta następująco: spadek połaci dachowych - od 13° do 40°, wysokość głównej kalenicy - max. 13,2 m, dach czteropołaciowy, kalenica prostopadła do frontu działki.

Przyjęte wielkości trudno wyprowadzić z analizy, albowiem podano w niej m. in., iż dachy dwuspadowe i czterospadowe znajdują się na większości budynków mieszkalnych, w tym na istniejącym budynku wielorodzinnym, bez przyporządkowania konkretnego kształtu dachu do poszczególnych budynków usytuowanych wokół inwestycji, które dawałoby ogólny pogląd co do kształtu dachów budynków sąsiednich. Przedstawione określenie kształtu dachów nie pozwała na zweryfikowanie tych danych z rzeczywistym stanem. Tożsama uwaga odnosi się do określenia kąta nachylenia połaci dachowych, gdyż wielkość tę podano tylko dla budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]. Również odnośnie wysokości głównej kalenicy dachu wskazano, że ta cecha zabudowy przewyższałaby wysokość w sąsiedztwie i dostosowano ją jedynie do budynku przy ul. [...], podczas gdy z przepisu wynika, że geometrę dachu, w tym wysokość górnej kalenicy, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występującej na obszarze analizowanym.

VIII. Wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1463/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił drugi wyrok Sądu w sprawie i przekazał Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Uchylenie przez NSA drugiego wyroku Sądu w sprawie wyniknęło z uchybień procesowych, do których doszło przy jego wydaniu, polegających na wadliwym zawiadomieniu pełnomocnika inwestora. Stwierdziwszy tego rodzaju uchybienie, NSA zobligowany do wyeliminowania drugiego wyroku Sądu z obrotu prawnego bez dokonywania jego merytorycznej kontroli.

IX. Przy piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2012 r. pełnomocnik procesowy skarżących złożył do akt sprawy następujące dokumenty:

- wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej drogę – ulicę [...],

- odpis zwykły księgi wieczystej nr [...] dla działki ewidencyjnej nr [...].

W piśmie podniesiono, że ulica [...] jest prywatną własnością osób fizycznych i tym samym inwestycja planowana na działce nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 28 marca 2012 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że obecnie teren inwestycji jest objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to projekt został wyłożony do publicznego wzglądu. Według ustaleń projektu planu na terenie objętym inwestycją przewiduje się zabudowę mieszkaniową o wysokości budynków do 11 metrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

X. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji wydano z z naruszeniem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. w związku z §§ 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

XI. Sprawą o zasadniczym znaczeniu jest kwestia oceny, czy skarżący posiadali i posiadają nadal interes prawny w sprawie, stanowiący upoważnienie zarówno do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta, jak i do wniesienia do Sądu skargi na decyzję SKO. Konieczność dokonania takiej oceny podkreślono w wyroku NSA z dnia 3 listopada 2009 r.

W ocenie Sądu, dokonującego obecnie ponownie kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO, istnienie w niniejszej sprawie interesu prawnego skarżących nie ulega wątpliwości.

Interes ten wynika z dwóch odrębnych źródeł.

W pierwszej kolejności Sąd podziela ocenę sformułowaną w uchylonym wyroku Sądu z dnia 10 marca 2010 r., że nieruchomość skarżących znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Skarżący są bowiem właścicielami działki nr [...] dostępnej z ul. [...]. Działka skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której ma być realizowana sporna inwestycja, ale przedziela ją pas terenu (droga) o szerokości 4 m, pełniąca funkcję dojazdu do działki nr [...]. Fakt ten dowodzi, że nieruchomość skarżących znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Inwestycja, której dotyczy decyzja, poprzez jej funkcję (mieszkaniową, wielorodzinna), planowane zagospodarowanie działki nr [...] (zwłaszcza jego rozmiar), ukształtowanie i cechy obiektu będzie miała wpływ na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym działki skarżących, nie wykluczając jego uciążliwości.

W świetle utrwalonego orzecznictwa NSA krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy należy badać czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Inaczej rzecz ujmując, krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granice z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym w ocenie orzekającego Sądu służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności "obszar analizowany".

Powyższa okoliczność jest wystarczająca dla uznania, że skarżący posiadają w sprawie interes prawny, który upoważniał ich do dokonania wskazanych wcześniej czynności procesowych.

Jednocześnie podkreślić należy, z dokumentacji przedłożonej przez pełnomocnika skarżących przy piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2012 r. (wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] oraz odpis zwykły księgi wieczystej nr [...] dla działki ewidencyjnej nr [...]) wynika, że skarżący są współwłaścicielami w 3/8 części działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną oznaczoną jako ulica [...]. Działka ta sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji (działką nr [...]). Tym samym skarżący są bezpośrednimi sąsiadami terenu inwestycji.

Z załączonego odpisu księgi wieczystej wynika, że prawo to skarżący nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2010 r., a zatem już po wydaniu przez organy obu instancji decyzji w przedmiocie ustalania warunków zabudowy (tj. po wydaniu decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzji SKO z [...] czerwca 2008 r.). Powyższe oznacza, że tytuł ten nie mógł być źródłem interesu prawnego skarżących w dacie orzekania o warunkach zabudowy, niemniej stał on się takim źródłem od daty nabycia praw.

XII. W odniesieniu do meritum sprawy (tj. kontroli zgodności z przepisami prawa decyzji SKO) Sąd orzekający ponownie w niniejszej sprawie podziela co do zasady stanowisko Sądu wyrażone w uchylonym wyroku z marca 2010 r., stosownie do którego zaskarżona decyzja SKO oraz utrzymaną nią w mocy decyzja Prezydenta zostały wydane z naruszeniami przepisów prawa, powodującymi konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

XIII. W odniesieniu do reżimu prawnego ustalania warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślić należy następujące kwestie.

Przepis art.61 ust.1 ustawy o planowaniu (...) uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia pięciu warunków wymienionych w punktach 1 – 5 tego przepisu.

W świetle art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, wskazującego pierwszy ze wspomnianych wyżej warunków, wydanie decyzji pozytywnej możliwe jest wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W przepisie tym zawiera się zasada dobrego sąsiedztwa, nakładająca obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Stwierdzić należy, że co do samej zasady regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia.

Zaznaczyć należy, że praktycznemu stosowaniu zasady dobrego towarzyszą niekiedy wątpliwości do tego, na ile rygorystycznie należy egzekwować podobieństwo zabudowy nowej do zabudowy otoczenia. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006, podkreślono, iż ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia.

Nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa.

Praktyczną konsekwencją powyższych założeń jest wniosek, że niezbędnym elementem każdego postępowania administracyjnego, toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnikliwe badanie konkretnych uwarunkowań faktycznych danej sprawy, uwidocznionych w analizie stanu zagospodarowania przestrzennego terenu, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia.

Zgodnie z §3 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie takiej analizy, składającej się z części tekstowej oraz z części graficznej jest zasadniczym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Szczegółowy sposób wyznaczania parametrów wskazuje rozporządzenie. Przepisy rozporządzenia przewidują pewną elastyczność w ustalaniu poszczególnych parametrów

Należy podkreślić, że rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania (...) przewiduje praktycznie w odniesieniu do każdego wskazanego w nim parametru istotny zakres uznania administracyjnego, nie tylko wariantując sposoby ustalania parametrów (por.§4 ust.1 – 3, §7 ust.1 i 3), ale w szczególności zezwalając na stosowanie pewnych odstępstw (por.§4 ust.4, §5 ust.2, §6 ust.2, §7 ust.4). Powyższe znajduje swoje oczywiste uzasadnienie z uwagi na zróżnicowanie stanów faktycznych, na podstawie których organ ma orzekać w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wynikającą stąd konieczność zachowania pewnej elastyczności w kwalifikowaniu stanu faktycznego. Powyższe nakłada jednakże na osoby sporządzające analizę oraz organ orzekający w sprawie obowiązek zachowania należytej przejrzystości, tj. obowiązek wyczerpującego przedstawienia przesłanek, na podstawie których poczyniono wiążące dla strony ustalenia. Jest to tym bardziej uzasadnione w postępowaniu, w którym występują strony o spornych interesach, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art.107§3 k.p.a. (por. wyrok NSA W-wa z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 359/08, publ. LEX nr 525864).

Z powyższego wynika, że przesłanki zastosowania odstępstwa, o którym mowa w §5 ust.2 rozporządzenia (jak też w innych, posiadających podobną konstrukcję przepisach tego aktu) muszą w czytelny sposób wynikać z analizy obszaru analizowanego i zostać uzasadnione w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Za fakt oczywisty przyjąć należy, że przesłanki te (tj. występowanie szczególnych parametrów lub cech stanu zagospodarowania terenu) muszą mieć charakter istotny.

Zgodnie z §5 ust.1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.2).

Zgodnie z §7 ust.1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4).

XIV. Z części tekstowej i graficznej analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego oraz z treści decyzji Prezydenta wynikają następujące wnioski:

- obszar analizowany wykazuje się dużym zróżnicowaniem zabudowy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, rekreacyjno – wypoczynkowa, usługowa i usługowo handlowa, biurowa oraz komunikacyjna),

- w zabudowanej części obszaru analizowanego zdecydowanie przeważa niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

- podobnym zróżnicowaniem charakteryzuje się część tego obszaru, położona po obu stronach ulicy [...], stanowiąca najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji,

- na obszarze tym występuje tylko jeden budynek o charakterze wielorodzinnej (działka nr ew. [...] położona przy ulicy [...]),

- planowana inwestycja nawiązuje swoją funkcją, wskaźnikiem powierzchni zabudowy, projektowaną szerokością i wysokością do sposobu zabudowy działki nr ew. [...] przy ulicy [...],

- wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji ustalono w sposób przedziałowy (od 38 % do 50 %), tj. w przedziale wyznaczonym wielkością średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym (38%) oraz wskaźnikiem powierzchni zabudowy na działce nr ew.[...] (50%),

- wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku przekroczy wysokość elewacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie (ca 6,8 do 11,1 metra i 6,0 metrów – budynki przy ulicy [...] i [...], wysokość zabudowy na terenie MPRO i wysokość budynku na działce nr ew.[...] przy ulicy [...] – ca 9,5 metra), a także średnią dla terenu analizowanego.

Nie negując możliwości ustalenia funkcji planowanej inwestycji w oparciu o budynek położony na działce nr ew. [...] przy ulicy [...], podkreślić należy, że w odniesieniu do dwóch istotnych parametrów zabudowy (wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości elewacji frontowej) organy skorzystały z możliwości dokonania odstępstwa od wyznaczania tych parametrów na zasadach ogólnych (odpowiednio §5 ust.1 i §7 ust.4 rozporządzenia).

Wskazane wyżej przepisy umożliwiają dokonywanie odstępstw, "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1".

W analizie i decyzjach nie wskazano, jakie konkretnie przesłanki faktyczne, znajdujące swoje odzwierciedlenie w analizie, uzasadniają zastosowanie "wyjątkowego" trybu ustalania wyznaczania wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości planowanej inwestycji.

Co do zasady jedyną tego rodzaju przesłanką nie może być intencja stworzenia inwestorowi jak najdogodniejszych z punktu widzenia jego interesów możliwości inwestowania na terenie inwestycji (aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że przesłanka ta winna być brana pod uwagę przez organy orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy). Organy zobowiązane są bowiem do wnikliwego ustalenia i wykazania, że plany inwestycyjne inwestora, które wymagałaby wskazanych wyżej odstępstw znajdują swoje uzasadnienie w ukształtowaniu ładu przestrzennego obszaru analizowanego.

Wynik tych ustaleń musi zostać zawarty zarówno w części tekstowej analizy, jak i w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Brak tego rodzaju ustaleń powoduje wadliwość decyzji organów obu instancji, którą należy zakwalifikować jako naruszenie art.7, 77§1 i 107 §3 k.p.a. w związku z § 5 i §7 rozporządzenia. W wyniku powyższego uznać należy, że ustalenie w postępowaniu administracyjnym parametru powierzchni zabudowy oraz wysokości planowanej inwestycji nastąpiło bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zauważyć również należy, iż stosownie do § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Mapy załączone do decyzji z [...] kwietnia 2008r., w tym i tekstowej analizy obszarowej nie spełniają wymogów wskazanych w powyższym przepisie. Z map tych bowiem nie wynika, że są one kopiami mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, przyjętymi do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obowiązku tego nie wyłącza znajdowanie się mapy spełniającej to kryterium w aktach sprawy, skoro mapa ta nie jest załącznikiem graficznym decyzji o warunkach zabudowy i częścią graficzną analizy zagospodarowania terenu.

W postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono również w dostatecznie wnikliwy sposób kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art.2 pkt 14 ustawy o planowaniu (...) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: (-) bezpośredni dostęp do tej drogi albo (-) dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub (-) przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W świetle dokumentacji przedłożonej przez pełnomocnika skarżących przy piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. koniecznym jest wyjaśnienie, czy ulica [...] ma status drogi publicznej, czy też jest ciągiem komunikacyjnym o statusie prywatnej drogi wewnętrznej. W tym drugim przypadku celowym byłoby wyjaśnienie, czy kwestia udostępnienia drogi wewnętrznej na potrzeby obsługi komunikacyjnej działki stanowiącej teren inwestycji jest prawnie uregulowana.

Za nietrafne zarzuty skargi Sąd przyjął niezbadanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę z obowiązującymi w chwili wydania decyzji przepisami, gdyż w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może badać legalności ww decyzji. Tak samo uwagi dotyczące tego, że realizacja spornej inwestycji spowoduje zagrożenie niemożliwością odprowadzania wód deszczowych z powodu braku instalacji burzowej szereg immisji nie mogą odnieść skutku, gdyż mogą być skutecznie podnoszone na etapie kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia Prezydent ponownie orzeknie w sprawie z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.a, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.