Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1337/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 3 pkt 17, pkt 18 i pkt 21
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R-D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 722/17 w sprawie ze skargi W. R-D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez W. R-D. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, którym oddalono skargę w/w na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Decyzją z dnia [...] 2017 r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb P., gmina M..

W dniu [...] 2017 r. W. R-D. i M.D. wystąpili do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty B. z dnia [...] 2017 r. i uznanie ich za strony postępowania wskazując, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb P., gmina M., choć ich zdaniem nieruchomość, której są właścicielami (działki nr [...] i [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. W ich ocenie realizacja budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym spowoduje znaczne zacienienie ich nieruchomości z uwagi na różnicę poziomów między działką nr [...] a działkami nr [...] i [...], co może skutkować znacznym obniżeniem wartości należącej do nich nieruchomości. Wskazali również na możliwość zalewania ich nieruchomości wodami opadowymi z działki zainwestowanej.

Postanowieniem z dnia [...]2017 r. Starosta B. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi P.N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb P., gmina M..

Po rozpoznaniu sprawy we wznowionym postępowaniu Starosta B., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...]2017 r. odmówił uchylenia decyzji Starosty B. z dnia [...] 2017 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ponowna analiza projektu zagospodarowania działki nr [...] oraz dokumentacji projektowej uzupełnionej o analizę przesłaniania doprowadziła do wniosku, że działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr [...]. Organ podkreślił, że w projekcie przewidziano, iż wody opadowe zostaną zagospodarowane na terenie własnej działki w sposób nie zmieniający warunków gruntowo-wodnych działek sąsiednich. Natomiast przedstawiona analiza przesłaniania i nasłonecznienia potwierdza, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny względem istniejącego na działkach nr [...] i [...] budynku mieszkalnego, spełnia wymogi przepisów § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj,: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), Stwierdzono, że budynek zaprojektowano zgodnie z ustaleniami decyzji z dnia [...]2016 r. o warunkach zabudowy dla budynku na działce nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Wioleta W. R-D. i M.D.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] 2017 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2017 r. (pkt 1), odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Starosty B. z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (pkt 3), stwierdzając jednocześnie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość należąca do wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji

i w związku z tym powinni oni być uznani za stronę postępowania o pozwolenie na budowę budynku na działce nr [...]. Według organu odwoławczego, ze znajdującej się w aktach analizy nasłonecznienia wynika, iż projektowany budynek okresowo będzie zacieniał nieruchomość sąsiednią. Wobec tego organ uznał, że nieruchomości odwołujących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji

i powinni oni być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Jednocześnie organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi i nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie wskazał, że odległość projektowanego budynku od granicy z działką wnioskodawców wynosi 8,4 m, a od pozostałych granic działki nr [...] znajduje się w odległości 4 m, 4,84 m i 6 m. Lokalizacja spornego budynku nie narusza także § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zaś wody opadowe zostaną zagospodarowane na terenie własnej działki w sposób nie zmieniający warunków gruntowo-wodnych działek sąsiednich. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty B. z dnia [...]2017 r. nie mogła zostać uchylona, albowiem w następstwie ponownego rozpoznawania sprawy zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego wniosła skarżąca W. R-D..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. oddalił skargę. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu odwoławczego nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została w toku postępowania wznowionego w sprawie toczącej się w trybie zwyczajnym zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...]2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli, zachodzą określone w nim przesłanki, m.in. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4), tak jak w niniejszej sprawie. Nadto przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określają również art. 145a § 1 i 145b

§ 1 k.p.a. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wskazaną enumeratywnie w k.p.a. Celem wznowienia postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z wad postępowania wymienionych enumeratywnie nie wpłynęła na treść decyzji. Jednak samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero wyniki postępowania przeprowadzonego w tym trybie pozwalają określić, czy wskazana na początku, jako podstawa wszczęcia postępowania, wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Stosownie do ustaleń organ podejmuje jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 § 1 k.p.a. Jednocześnie ustawodawca w art. 151 § 2 k.p.a. przewidział rozstrzygnięcie podejmowane w sytuacji wystąpienia negatywnych przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej, mimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Przepis ten bowiem stanowi, że gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Między innymi w myśl art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Następnie przechodząc do analizy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo stwierdził, że skarżąca wraz z mężem M.D., jako współwłaściciele działek nr [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] objętą inwestycją, powinni być uznani za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 Iipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. 2017 r., poz. 1332 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś

z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia

w zagospodarowaniu tego terenu. Za bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że projektowany obiekt budowlany zlokalizowany jest na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działkami skarżącej i jej męża o numerach [...] i [...], na których wybudowany jest budynek mieszkalny. Z dokumentacji projektowej budynku, w tym w szczególności z projektu zagospodarowania działki oraz przedłożonej w toku postępowania analizy przesłaniania i nasłonecznienie budynków wynika, że wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), w zakresie odległości projektowanego budynku od granicy z działkami skarżącej, naturalnego oświetlenia oraz minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń zostały spełnione. Okoliczność ta przemawiać może jedynie za tym, że projektowana inwestycja pozostanie zgodna z przepisami, ale nie uzasadnia twierdzenia, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza jednak, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Oceniając zatem występowanie po stronie skarżącej interesu prawnego, Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na teren nieruchomości skarżącej, niezależnie od tego, że oddziaływanie to mieści

się w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Tym samym nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego inwestycji, co skutkuje przyznaniem właścicielom tej nieruchomości (skarżącej i jej mężowi) statusu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Konsekwencją powyższego ustalenia był po stronie Wojewody obowiązek przystąpienia do ponownego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...] w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.

Przytaczając następnie treść z art. 32 ust. 4, art. 34 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo ocenił zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wypowiedział się co do zgodności projektu budowlanego z wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją Burmistrza M. z dnia [...]2016 r., nr [...], o warunkach zabudowy, które to stanowisko podzielił Sąd. Formułowane przez skarżącą zastrzeżenia odnośnie niezgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy w zakresie wysokości projektowanego budynku, ilości i rodzaju kondygnacji oraz rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych z działki nr [...], Sąd uznał za niezasadne. Nie stwierdził sprzeczności zapisów decyzji o warunkach zabudowy z parametrami budynku przewidzianymi w projekcie budowlanym. Decyzja o warunkach zabudowy przewidywała bowiem piwnicę, parter i poddasze użytkowe, co powielił projekt budowlany, w obu wersjach (zarówno tekstowej jak i graficznej). W decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnie wskazano i dopuszczono wykorzystanie usytuowania budynku na spadku terenu poprzez możliwość uzyskania z podpiwniczenia częściowo kondygnacji nadziemnej, co też zaadoptowano w projekcie budowlanym. Wobec tego przywoływana w skardze definicja kondygnacji nadziemnej w konfrontacji z definicją kondygnacji podziemnej nie ma żadnego wpływu na ocenę projektu budowlanego. Tym bardziej, że w myśl definicji piwnicy, zawartej w § 3 pkt 21 rozporządzenia, należy przez to rozumieć kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie część podpiwniczona z jednej strony budynku ma charakter nadziemny z powodu spadku terenu, na którym usytuowany jest budynek. Podobnie rzecz ma się z wysokością zabudowy, którą przewidziano w projekcie na 8,76 m mierzoną we frontowej części działki, podczas gdy w decyzji o warunkach dopuszczono 9 m wysokości od strony frontu. Sąd nie dopatrzył się niezgodności przewidzianej w projekcie budowlanym wysokości budynku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wejście do budynku przewidziano w parterze budynku, od strony frontu działki, znajdującego się po przeciwległej stronie granicy z działkami nr [...] i [...]. Wysokość budynku mierzona od tej strony jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta nie określiła wymagań w zakresie wysokości budynku od strony podpiwniczonej części kondygnacji nadziemnej, tj. od strony działki skarżącej. Wobec tego wysokość tej części przewidziana w projekcie jest zgodna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Sąd uznał również za nieuzasadniony zarzut dotyczący błędnej kwalifikacji geotechnicznej projektowanego budynku, tj. zaliczenie go do pierwszej kategorii geotechnicznej mimo, że jak twierdziła skarżąca winien on być zakwalifikowany

z uwagi na posiadanie trzech kondygnacji do kategorii drugiej. Z regulacje prawnych zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Prawa budowlanego wynika, że organ architektoniczno-budowlany nie ma uprawnienia do merytorycznego badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą bowiem jest, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno- budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt, którzy mają obowiązek złożyć oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Z treści art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że to projektant konstrukcji obiektu budowlanego, w oparciu

o wykonane badania geotechnicznego gruntu decyduje o tym, czy w danej sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich, a jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego.

W niniejszej sprawie z części opisowej projektu budowlanego wynika, że projektant zakwalifikował budynek do I kategorii geotechnicznej obiektów według rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 126, poz. 839), w prostych warunkach gruntowych (§ 7 i § 5.3 rozporządzenia). Pomimo dokonania kwalifikacji geotechnicznej przedmiotowego budynku według przepisów rozporządzenia z 1998 roku, które w dacie sporządzania projektu już nie obowiązywało, przepisy § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, właściwego do zastosowania w niniejszej sprawie, odpowiadały swoją treścią zastosowanym przepisom rozporządzenia z 1998 roku. Z tego powodu wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie projektant określił kategorię geotechniczną budynku i nie wskazał na potrzebę dołączenia do projektu budowlanego wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. W tej sytuacji Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej co do niekompletności projektu budowlanego przedłożonego w niniejszej sprawie w powyższym zakresie. Jednocześnie Sąd podkreślił, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r.

w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, kwalifikacja obiektów do określonej kategorii geotechnicznej dokonywana jest w oparciu o kilka różnych kryteriów, a nie tylko w oparciu o ilość kondygnacji, na co w skardze szczególny nacisk położyła skarżąca, wskazując na wadliwość dokonanej w niniejszej sprawie kwalifikacji.

Odnosząc się do przyjętego w projekcie budowlanym rozwiązania dotyczącego odprowadzania wód opadowych polegającego na tym, że wody opadowe miały być zagospodarowane na terenie własnej działki w sposób nie zmieniający warunków gruntowo - wodnych sąsiednich działek, Sąd uznał, że spełnia ono wymogi art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 29 rozporządzenia, który stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Zdaniem Sądu rozwiązania przyjęte w przedmiotowym projekcie budowlanym zapewniają prawidłową ochronę zarówno projektowanego obiektu, jak i terenów sąsiednich przed zalewaniem wodami opadowymi spływającymi z wyżej położonych terenów. Jeżeli rozwiązanie to okaże się nieskuteczne i powodujące szkodę na działkach sąsiednich, zaistnieją podstawy do interwencji, brak jest jednak podstaw do negowania

i weryfikowania przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie postępowania

w sprawie pozwolenia na budowę (por. A. Ostrowska, w: A, Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 512).

Nadto, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. To oznacza, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny sprawy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] jest ostateczna i funkcjonowała w obrocie prawnym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Toczące się natomiast postępowanie nadzwyczajne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy może wywołać skutki na przyszłość, tworząc hipotetycznie nowy stan prawny, a jeżeli tak, to nie mogło stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobna argumentacja przemawia za brakiem wpływu na kontrolowane postępowanie i rozstrzygnięcie przedłożonej na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. kopii opinii sporządzonej na potrzeby wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...]2016 r. Ocena tej decyzji nie jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania.

Sąd stwierdził również, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu ograniczenia prawa strony skarżącej do udziału w postępowaniu poprzez brak udzielenia jej wglądu w akta sprawy na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Akta postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji nie potwierdzają, ażeby skarżącej odmówiono wglądu w akta sprawy. Z akt tych wynika, że po wznowieniu postępowania skarżącej umożliwiono dostęp do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]2017 r. oraz udostępniono przedłożoną przez inwestora analizę przesłaniania i nasłonecznienia budynków.

W aktach brak jest śladu wniosku skarżącej o umożliwienie jej wglądu w treść projektu budowlanego. We wniosku skarżącej z dnia [...]2017 r. zwróciła się ona wyłącznie o dostarczenie pozwolenia na budowę, któremu to wnioskowi organ zadośćuczynił.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że skarżąca nie była ograniczona w realizacji przysługujących jej uprawnień procesowych, w tym do zainicjowania kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji wniesionym

w terminie odwołaniem. Odwołanie to spowodowało przejście całej sprawy administracyjnej do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy, przed którym skarżąca mogła realizować uprawnienia określone w art. 73 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, że wymagania formalne, określone w przepisach prawa budowlanego, niezbędne do wydania pozwolenia na budowę, zostały przez inwestora spełnione. Brak zatem było podstaw do uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia [...]2017 r. Okolicznością irrelewantną dla oceny legalności zaskarżonej decyzji są natomiast argumenty odwołujące się do utraty wartości nieruchomości skarżącej wskutek realizacji inwestycji na działce nr [...]. Zarówno istniejąca zabudowa na działkach skarżącej, jak i planowana na działce nr [...], zlokalizowane są w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła W. R-D. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego. Nadto strona skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie w przypadku wydania wyroku reformatoryjnego strona wniosła na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o uchylenie decyzji Starosty B. z dnia [...]2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę.

Zaskarżonemu wyrokowi w założonej skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 106

§ 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż zaistniały przesłanki jej uchylenia, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) odmowę uchylenia decyzji Starosty B. z dnia [...]2017 r., pomimo iż projekt budowlany został sporządzony z naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych z uwagi na fakt, iż nie została sporządzona dokumentacja badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny, a projekt jest niezgodny z decyzją

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza M. z dnia

[...]2016 r. t.j. naruszenie art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane,

b) odmowę uchylenia decyzji Starosty B. z dnia [...]2017 r.,

w sytuacji gdy decyzja ta obarczona jest naruszeniami prawa uzasadniającymi jej uchylenie, t.j. naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obarczony jest wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Przede wszystkim ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez Sąd pierwszej instancji dokonana została w sposób oczywiście błędny oraz sprzeczny z przepisami postępowania. Decyzja Starosty B. z dnia [...]2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę w sposób oczywisty narusza postanowienia wydanej dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza M. z dnia [...] 2016 r. Zdaniem strony skarżącej postanowienia decyzji o warunkach zabudowy stanowią, że wysokość budynku mierzona we frontowej części działki nie może przekraczać 9 m. Zgodnie z § 3 pkt 17 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz, U. z 2015 r. poz. 1422) za kondygnację podziemną uznaje się kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Piwnica określona w projekcie budowlanym od strony północno-wschodniej nie będzie zagłębiona w terenie. W związku z powyższym - piwnica w przypadku projektowanej inwestycji będzie kondygnacją nadziemną (§ 3 pkt 18). Z kolei zgodnie z § 6 powołanego rozporządzenia wysokość budynku należy mierzyć od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Z uwagi na to, że na najniżej położonej kondygnacji nie ma wejścia do budynku wysokość mierzyć należy od najniżej położonej części pierwszej kondygnacji nadziemnej, czyli w niniejszej sprawie od pierwszej kondygnacji nadziemnej, którą jest piwnica. Zgodnie z częścią graficzną budynku wysokość mierzona w ten sposób wyniesie 12,285 m. Twierdzenie Sądu jakoby wysokość budynku we frontowej części działki wynosiła 8,76 m jest bezpodstawne i nielogiczne. Wysokość, o której pisze Sąd w uzasadnieniu to wysokość względem poziomu terenu, jednak decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje w żadnym miejscu, aby wysokość 9 m we frontowej części działki miała być mierzona względem poziomu terenu. Wysokość mierzona w sposób określony w § 6 rozporządzenia nakazuje przyjąć, że wysokość budynku we frontowej części działki wynosi ponad 12 metrów, a zatem jest niezgodna z postanowieniami decyzji

o warunkach zabudowy.

Nadto strona skarżąca podniosła, że w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym złożyła do akt sprawy opinię biegłego, która sporządzona została w innej sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji (w sprawie o ustalenie warunków zabudowy). Opinia ta wskazywała na niezgodności projektu budowlanego zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie odniósł się do treści złożonej w sprawie opinii, ani też do sformułowanych tam zastrzeżeń pod adresem projektu budowlanego. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał niewyczerpującej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a wnioski wyprowadzone

z materiału obarczone są wadą dowolności. Sąd nie ujawniając w uzasadnieniu motywów jakimi kierował się zaprzeczając stanowisku wyrażonemu w opinii, uniemożliwia dokonanie instancyjnej kontroli prawidłowości ustaleń w tym zakresie. Tym samym Sąd naruszył przepisy postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 , art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zatwierdzony decyzją Starosty B. z dnia [...]2017 r. projekt budowlany wbrew twierdzeniom jest zgodny z uprzednio wydaną przez Burmistrza M. decyzją o warunkach zabudowy. Zarzuty kasacyjne w tym przedmiocie dotyczyły wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 2.4. ustalono wysokość budynku jednorodzinnego do 9 m mierzoną we frontowej części działki, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że usytuowanie budynku na spadku terenu pozwala na uzyskanie z podpiwniczenia częściowo kondygnacji nadziemnej w dolnej części działki. Jednocześnie w pkt 2.1 tejże decyzji organ ustalił, że budynek mieszkalny ma być parterowy, z poddaszem użytkowym, wolnostojący. Natomiast zgodnie z projektem budowlanym, w opisie technicznym przedstawionym przez inwestora w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stwierdzono, że wysokość budynku mieszkalnego, od strony frontowej, od strony ulicy ma wynosić 8,76m, a liczba kondygnacji to piwnica, parter i poddasze użytkowe. Dokonując analizy zapisów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i powyższych danych technicznych wynikających z zatwierdzonego decyzją z dnia [...]2017 r. projektu budowlanego stwierdzić należy, że projekt budowlany spełnia wymagania nakreślone w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy przewiduje w budynku mieszkalnym piwnicę, parter i poddasze użytkowe, co potwierdza zatwierdzony projekt budowlany. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wysokość budynku od frontu ma nie przekraczać 9 m, a zgodnie z projektem budowlanym ma ona wynieść 8,76 m. Wskazać należy, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, które w niniejszej sprawie usytuowane jest od strony ulicy, a nie od strony działki skarżącej kasacyjnie, która znajduje się po przeciwnej stronie, które bezpośrednio ze sobą graniczą. Jak zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnie wskazano i dopuszczono możliwość usytuowania budynku na spadku terenu, a tym samym uzyskania z podpiwniczenia częściowo kondygnacji nadziemnej od strony z działkami stanowiących własność skarżącej, co też zaadaptowano w projekcie budowlanym. Powoływanie się przez stronę w skardze kasacyjnej na definicje kondygnacji podziemnej i nadziemnej, o których mowa w § 3 pkt 17 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki o ich usytuowanie nie zmienia powyższej oceny zachowania w zatwierdzonym projekcie budowlanym jego zgodności z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Tym bardziej, że w myśl zawartej w § 3 pkt 21 cytowanego rozporządzenia przez piwnicę należy rozumieć kondygnację podziemną lub najniższą nadziemną bądź ich część, w której poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu. Taka sytuacja jak wynika z projektu budowlanego ma miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym odwoływanie się przez stroną skarżącą kasacyjnie do wysokości budynku obliczanej od strony jej działki jako podstawy do stwierdzenia braku spełnienia przez projekt budowlany warunków określonych w decyzji

o warunkach zabudowy nie jest uzasadnione.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący braku przedłożenia przez inwestora wraz z projektem budowlanym dokumentacji zawierającej wyniki badań podłożą gruntowego i projektu geotechnicznego. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012r., poz. 463) w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii opracowuje się opinię geotechniczna, która w niniejszej sprawie do projektu budowlanego została dołączona. Jedynie w przypadku obiektów drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badania podłoża gruntowego i projekt geotechniczny, co wynika z § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Z opinii geotechnicznej dołączonej do projektu budowlanego wynika, że budynek mieszkalny nim objęty został zaliczony do budynków pierwszej kategorii geotechnicznej czyli nie ma do niego zastosowania § 7 ust. 2 rozporządzenia. Wskazać należy, że o zaliczeniu danego budynku do określonej kategorii geotechnicznej nie decyduje tylko ilość kondygnacji, ale także wiele innych czynników, o których mowa w § 4 ust. 3 a, o których zdaje się pomijać

w złożonej zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej strona skarżąca. Nadto wskazać należy, że o zaliczeniu danego obiektu budowlanego do określonej kategorii geotechnicznej decyduje projektant budynku przy uwzględnieniu regulacji zawartej w powołanym już § 4 ust. 3 rozporządzenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. w sprawie II OSK 1510/16,

a który to pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b., projekt budowlany, w zależności od potrzeb, powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. To projektant konstrukcji obiektu budowlanego decyduje o tym, czy w danej sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich, a jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego. Z powyższego przepisu nie wynika, że organ wydający pozwolenie na budowę może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia ww. badań. Na organie, a następnie na sądzie rozpatrującym skargę ciąży jedynie obowiązek sprawdzenia czy dołączono do projektu budowlanego opinię geotechniczną, do jakiej kategorii zaliczono obiekt budowlany, i czy w związku z tym nie zachodzi konieczność dołączenia do projektu budowlanego dodatkowej dokumentacji o której mowa w § 7 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia. Co do zasady do organów nie należy ocena merytoryczna takiej opinii.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku, zgodnie z powyższym przepisem, powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze. Korelatem tego jest wypowiedź sądu administracyjnego co do przyjętego stanu sprawy jako podstawy orzekania oraz odpowiedź na zarzuty. Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd I instancji wypowiedział się w przedmiocie znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przedłożonej na rozprawie opinii, w której osoba ją sporządzająca - architekt P.Z., wypowiedziała się między innymi w kwestii ustalania wysokości budynków, ale w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy (strona 16-17 uzasadnienia). Stanowisko Sądu zasługuje w tym przedmiocie na uwzględnienie. Wskazany przez stronę dokument dotyczy – jak wynika z jego treści, oceny w tym zakresie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, która znajdowała się w obrocie prawnym w chwili wydawania decyzji przez Wojewodę Pomorskiego w postępowaniu wznowieniowym, stanowiąca przedmiot oceny w niniejszej sprawie. Zawarte w niej stwierdzenia zawierają co najwyżej pogląd osoby ją sporządzającej, nie wiążący organów, a tym bardziej Sądu, nie mający wiążącego wpływu na ocenę zgodności projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Są one stosowane dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego. (np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 483/16, Lex 2450680). Tym samym należy uznać za nieuzasadniony zarzut kasacyjny mający na celu wykazanie, że wysokość budynku, o której mowa w decyzji warunkach zabudowy określona na 9 metrów winna być mierzona nie od frontu budynku, a od strony z granicą z działką skarżącej. Nadto na marginesie wskazać należy, że w dokumencie tym jego autor stwierdził między innymi, że wysokość projektowanego budynku mierzona w części frontowej jest mniejsza niż 9 m, czyli zgodna z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, uznając, ze skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.