Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2279/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 156, ART. 16 PAR. 1, ART. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] 2018 r, Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji GDOŚ z [...] listopada 2012 r. Nr [...]

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Na wniosek Burmistrz Miasta J. ww. decyzją z [...] listopada 2012 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zezwolił Burmistrzowi Miasta J. na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 5, 6, 9, 15, 18 i 20 ustawy z [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142, ze zm., dalej: u.o.p.), na obszarze rezerwatu przyrody [...], w związku z realizacją inwestycji liniowej celu publicznego, polegającej na budowie końcowego odcinka rurociągu odprowadzającego ścieki oczyszczone z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej poza rezerwatem wraz z wylotem do odbiornika – rzeki [...], na działce nr ew. [...], obręb [...], w ramach projektu pn. "Rozbudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na terenie J.".

Pismem z 5 października 2017 r. P. (dalej również: stowarzyszenie) zwrócił się z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu decyzji GDOŚ z [...] listopada 2012 r., Nr [...].

Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji

Wnioskiem z 4 stycznia 2018 r., P. zwrócił się do GDOŚ o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu na prawach strony i postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., GDOŚ dopuścił P. do udziału w postępowaniu.

GDOŚ decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji GDOŚ z [...] listopada 2012 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił w pierwszym rzędzie zasady postępowania nadzorczego i uznał, że kontrolowana decyzja nie była wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), sprawa nie została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponadto decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie zawierała również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Dalej wskazał, że dokładniejszej analizy wymaga ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. przesłanka o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniu prawa. Organ wyjaśnił, że podstawę prawną do wydania przez GDOŚ zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody, w związku z realizacją wnioskowanej inwestycji, stanowił art. 15 ust. 4 u.o.p.. Zgodnie z ww. przepisem, GDOŚ, po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony przyrody lub realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku spełnienia generalnej przesłanki, tj. przy braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, dalej: p.o.ś.

Dalej organ wyjaśnił, że GDOŚ zezwalając na realizację wnioskowanej inwestycji, zasięgnął opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W.

Sprawdzając, czy przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję liniową celu publicznego, organ przeanalizował zapisy ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, stanowi cel publiczny. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć m.in. działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Mając na uwadze powyższe definicje GDOŚ stwierdził, iż budowa rurociągu wraz z wylotem ścieków oczyszczonych bez wątpienia stanowi inwestycję celu publicznego.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 3a prawa budowlanego przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w tym wodociąg, ciepłociąg, rurociąg. Obiekt liniowy jest budowlą, bowiem jak wynika z art. 3 pkt. 3 prawa budowlanego, budowlą jest bowiem każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe (...), a także części budowlane urządzeń technicznych (...), jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Urządzeniami budowlanymi są zaś, w świetle art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków. Zdaniem zatem organu, w świetle powyższych przepisów, do pojęcia budowli zalicza się urządzenia techniczne pod warunkiem, że nie są odrębne pod względem technicznym i wraz z budowlą stanowią całość techniczno-użytkową. Nie ma przy tym znaczenia, czy do wytworzenia lub zamontowania urządzeń konieczne są roboty budowlane. Dalej organ wskazał, że rurociąg z wylotem są połączone technicznie i funkcjonalnie. Nie stanowią samodzielnych urządzeń technicznych. Odłączenie tych urządzeń czyniłoby budowlę bezużyteczną, w związku z czym na gruncie prawa budowlanego wylot rurociągu jest częścią składową obiektu liniowego.

W związku z powyższą analizą GDOŚ stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję liniową celu publicznego. Zgodnie więc z art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. aby zezwolić na odstępstwa od zakazów, obowiązujących na terenie rezerwatu musiała zostać spełniona jeszcze przesłanka o braku rozwiązań alternatywnych i musiała zostać zagwarantowana kompensacja przyrodnicza.

W ocenie GDOŚ, brak jest racjonalnych rozwiązań alternatywnych dla przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie końcowego odcinka rurociągu (liczącego ok. 20 m długości), odprowadzającego ścieki oczyszczone z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków wraz z wylotem do odbiornika – rzeki [...]. W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z 2012 r. GDOŚ rozważał inne warianty realizacji przedmiotowej inwestycji, w tym możliwość posadowienia rurociągu poza granicami ww. rezerwatu. Z uwagi na znaczną długość rurociągu (wynoszącą ok. 3,9 km) i związane z tym uwarunkowania realizacyjne (w tym w szczególności skala nieporównywalna z wnioskowaną inwestycją, wysokość nakładów finansowych zupełnie niewspółmierna z kosztami wnioskowanej inwestycji), GDOŚ uznał, iż brak jest racjonalnych rozwiązań alternatywnych, które umożliwiłyby poprowadzenie rurociągu poza granicami rezerwatu. Ustalając bowiem istnienie realnych rozwiązań alternatywnych względem danego przedsięwzięcia inwestycyjnego, należy brać również pod rozwagę ich pewną współmierność, w aspekcie skali i zakresu przedsięwzięcia, poniesionych nakładów (ilości użytych materiałów, czy poniesionych kosztów), czasu realizacji itp.. W przypadku znacznej niewspółmierności rozwiązań, tak, jak ma to miejsce w ww. przypadku, trudno traktować dane rozwiązanie w kategoriach rozwiązania alternatywnego.

Organ nadzorczy konkludując uznał, że GDOŚ przed podjęciem decyzji z 2012 r. rozważał ewentualne rozwiązania alternatywne realizacji inwestycji, zgodnie z art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p., jednakże ostatecznie doszedł do wniosku, że takowe w istocie nie istnieją.

Ostatnim elementem, jaki organ zobowiązany był dopełnić, w myśl art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p., stanowiło zagwarantowanie kompensacji przyrodniczej, od której w przedmiotowym przypadku odstąpiono. GDOŚ wyjaśnił że analizując, czy organ popełnił w tym wypadku rażące naruszenie prawa, należało odnieść się do definicji kompensacji przyrodniczej, zawartej w ustawie p.o.ś.. Zgodnie z art. 3 pkt 8 tejże ustawy, kompensacja przyrodnicza to zespól działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Zdaniem organu nadzorczego, definicja ta dotyczy sytuacji, w której w przyrodzie zachwiano równowagę przyrodniczą lub wyrządzono szkody w środowisku. W ocenie GDOŚ, przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało nałożenia obowiązku kompensacji przyrodniczej z uwagi na stosunkowo niewielką długość rurociągu zlokalizowanego w granicach rezerwatu (ok. 20 m), brakiem potrzeby wycinki drzew (w przypadku kolizji z drzewami, miała zostać zastosowana metoda bezwykopowa w formie przecisków i przewiertów sterowanych), jak również prowadzeniem robót ziemnych na terenie przekształconym, przy istniejącym obiekcie mostowym dawnej kolejki wąskotorowej. Ponadto w związku z nałożeniem obowiązku wkomponowania wylotu rurociągu w skarpę i wykorzystania materiałów naturalnych, a także w związku z małą skalą przedsięwzięcia ustalono, iż inwestycja nie powinna znacząco wpływać na krajobraz. W związku z powyższym, uzasadnionym było odstąpienie od wykonania kompensacji przyrodniczej w przedmiotowej sprawie. Tym samym organ nadzoru stwierdził, że GDOŚ przed podjęciem decyzji z 2012 r. przeanalizował, czy istnieje potrzeba zapewnienia kompensacji przyrodniczej, zgodnie z definicją zawartą w p.o.ś. i z uwagi na małą skalę przedsięwzięcia i fakt, iż nie dojdzie do trwałego zniszczenia siedlisk przyrodniczych, odstąpił od obowiązku określenia kompensacji przyrodniczej.

Dodatkowo organ wskazał, iż decyzja z [...] listopada 2012 r. nie wywołuje skutków, które są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Decyzja ta jest decyzją wydawaną w oparciu o art. 15 ust. 4 u.o.p., który reguluje jedynie kwestie związane z ochroną rezerwatów przyrody, a jego celem jest tylko i wyłącznie nadzór i ochrona walorów rezerwatów przyrody. W przypadku wydania zezwolenia, w trybie art. 15 ust. 4 u.o.p., wnioskodawca nie pozostaje zwolniony z obowiązku przestrzegania innych przepisów prawa (jak: prawo budowlane czy prawo wodne).

Podsumowując, w ocenie GDOŚ, decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiającą stwierdzenia jej nieważności.

Wnioskiem z 3 maja 2018 r., stowarzyszenie zwróciło się do GDOŚ o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności GDOŚ z [...] listopada 2012 r., znak: [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GDOŚ utrzymał własną decyzję w mocy, akceptując wskazane w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. podstawy zakwalifikowania odcinka rurociągu wraz z wylotem do rzeki [...] jako inwestycji liniowej celu publicznego, argumentację co do braku rozwiązań alternatywnych oraz konieczności dokonania kompensacji przyrodniczej.

Organ odniósł się również do zarzutu stowarzyszenia, że decyzja GDOŚ znak: [...] jest niezgodna z obowiązującymi obecnie przepisami ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w której wprowadzono dodatkowo zakaz wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych w obrębie miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz w odległości mniejszej niż 1 kilometr od ich granic i wyjaśnił, że tryb kontroli decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Na marginesie jednak wyjaśnił, że zarzut ten i tak niebyłby zasadny, gdyż przepis ten nie miałby zastosowania w sprawie. Przepis prawa wodnego obowiązujące w dniu wydania decyzji z 2012 r. nie dotyczyły bowiem wszystkich miejsc, w których zwyczajowo ludzie zażywają kąpieli w okresie letnim, ale tylko takich wyznaczonych odpowiednia uchwałą rady gminy.

P. (dalej: "skarżący") złożyło na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] 2018 r., Nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając powyższą decyzję w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i wskazując, że decyzja GDOŚ z [...] listopada 2012 r., Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, przez co spełnia przesłanki zawarte w art. 156 § 1 punkty 2) oraz 5) Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustawa o ochronie przyrody zakazuje w artykule 15 budowy urządzeń technicznych i obiektów budowlanych na terenie rezerwatów przyrody. Decyzją z [...] listopada 2012r., Nr [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zezwolił Burmistrzowi Miasta J. na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 5, 6, 9, 15, 18, oraz 20 ustawy o ochronie przyrody, na obszarze rezerwatu przyrody [...], w związku z realizacją inwestycji liniowej celu publicznego, polegającej na budowie końcowego odcinka rurociągu odprowadzającego ścieki oczyszczone z mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej poza rezerwatem wraz z wylotem do odbiornika – rzeki [...], na działce nr ew. [...], obręb [...]. Skarżący wyjaśnił, że Rzeka [...] jest objęta ochroną rezerwatową. Rura zrzutowa, na której budowę zgodził się GDOŚ, znajduje się na terenie chętnie uczęszczanym przez mieszkańców oraz turystów, gdzie w sezonie letnim spędzają czas setki ludzi.

P. stoi na stanowisku, że przepis z art. 15 ust 4 ustawy o ochronie przyrody wyklucza możliwość odstępstwa od zakazów w przypadku, gdy istnieje rozwiązanie alternatywne realizujące tę samą potrzebę, którą realizowałaby inwestycja liniowa. Innymi słowy inwestycję liniową można zlokalizować na terenie rezerwatu przyrody (po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej) tylko i wyłącznie jeśli nie istnieje rozwiązanie alternatywne, które realizuje tę samą potrzebę. Potrzeba oczyszczania ścieków komunalnych jest już realizowana przez oczyszczalnię ścieków w O. Zatem rozwiązanie alternatywne dla planowanej oczyszczalni w J. już istnieje. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska swą analizę rozwiązań alternatywnych ograniczył jedynie do lokalizacji końcowego odcinka rurociągu, co stanowi zawężoną interpretację zapisów prawa. W wydawanej decyzji GDOŚ powinien był bowiem rozważać rurociąg i oczyszczalnię jako całość, gdyż razem stanowią one jedną inwestycję.

Skarżący wskazał również, że w piśmie [...] z 14 lutego 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż przedmiotem decyzji zezwalającej na odstępstwo od zakazów była budowa końcowego odcinka rurociągu odprowadzającego ścieki do rzeki [...], nie zaś budowa i funkcjonowanie oczyszczalni w J. oraz że oczyszczalnia położona jest poza granicami rezerwatu. Zdaniem skarżącego, przedstawienie oczyszczalni i rurociągu jako dwóch oddzielnych zagadnień jest manipulacją, gdyż stanowią one razem jedną inwestycję. Oczyszczalnia nie może działać bez rurociągu odprowadzającego ścieki, a oddziaływanie rurociągu na ekosystem rzeki [...] uwarunkowane jest funkcjonowaniem oczyszczalni. Dlatego też w wydawaniu decyzji o odstępstwie od zakazów GDOŚ powinien wziąć pod uwagę oddziaływanie na ekosystem rezerwatu całej inwestycji, jaką jest oczyszczalnia wraz z rurociągiem odprowadzającym ścieki do rzeki [...].

Dalej skarżący wskazał, że nie jest prawidłowa argumentacja GDOŚ (pismo [...]), że odprowadzanie ścieków do oczyszczalni w O. nie może być pojmowane w kategoriach "rozwiązania alternatywnego wobec realizacji planowanego przedsięwzięcia, gdyż byłoby to równoznaczne z jej zaniechaniem". Według tej interpretacji prawa, dowolna inwestycja liniowa celu publicznego może być zlokalizowana w rezerwacie. Jeśli J. postanowi zbudować drugą oczyszczalnię ze zrzutem do rezerwatu, GDOŚ ponownie na nią zezwoli twierdząc, że uwzględnienie już istniejących rozwiązań alternatywnych byłoby jednoznaczne z zaniechaniem nowej inwestycji. GDOŚ, zdaniem skarżącego nie przeanalizował należycie wszystkich czynników istotnych dla postępowania, co stoi w sprzeczności z art. 7 KPA. Zamiast rozważać potrzebę budowy oczyszczalni ścieków w J. ze zrzutem do rezerwatu, GDOŚ ograniczył się do rozważenia oddziaływania samego rurociągu na środowisko, co umożliwiło z kolei twierdzenie, że nie będzie potrzeby wycinki drzew. Tymczasem, oczyszczalnia i rurociąg tworzą całość techniczno-użytkową.

Dalej skarżący skupił się na kwestii kompensacji przyrodniczej , wskazując że konstrukcja art. 15 ust 4 ustawy o ochronie przyrody ustanawia 2 warunki, które powinny być spełnione łącznie, aby GDOŚ mógł zezwolić na odstępstwo od zakazów wymienionych w ustępie 1. Jednym z nich jest zagwarantowanie kompensacji przyrodniczej i w ocenie skarżącego nie można od niego odstąpić. Odstąpienie od kompensacji przyrodniczej jest pogwałceniem podstawy prawnej, na którą GDOŚ powołał się przy wydaniu zezwolenia na odstępstwo od zakazów.

Zdaniem skarżącego, decyzja z [...] listopada 2012 r. znak [...] została zatem wydana niezgodnie z art. 15 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ zezwoliła na odstępstwo od zakazów mimo istniejącego rozwiązania alternatywnego oraz pominęła konieczność zagwarantowania kompensacji przyrodniczej, chociaż budowa oczyszczalni w obecnym miejscu została poprzedzona wycinką lasu. GDOŚ potraktował ustawę o ochronie przyrody w sposób dowolny i wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do niewykonalności decyzji z 2012 r., skarżący podniósł, że ustawa prawo wodne obowiązująca w czasie wydania powyższej decyzji zabrania odprowadzania ścieków w odległości mniejszej niż 1 km od plaż publicznych w art. 39. Okolice rzeki [...] stanowią tradycyjne miejsce wypoczynku. Rekreacja nad rzeką [...] odbywa się w sposób zorganizowany: ustawione są kosze na śmieci, wyznaczone jest miejsce wypoczynku wraz z cyklicznymi zawodami sportowymi, boiskiem do siatkówki plażowej, barem. Zatem miejsce wprowadzania ścieków znajduje się tam wbrew obowiązującemu zakazowi wyrażonemu w ustawie prawo wodne i jest nielegalne.

Wydanie decyzji zezwalającej na budowę rurociągu odprowadzającego ścieki do rezerwatu [...] godzi również zdaniem skarżącego w pojęcie praworządności. Zatem należy ponownie przeanalizować zasadność budowy oczyszczalni ścieków w J. ze zrzutem do rzeki [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Okolicznością najbardziej istotną dla ww. stwierdzenia, jest to, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja GDOŚ zostały wydane na skutek dokonania weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Przypomnieć należy, że w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma zatem na celu wyjaśnienie zaistnienia kwalifikowanej niezgodności tej decyzji z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Stąd też rzeczą organu w postępowaniu nadzorczym jest jedynie ocena czy kontrolowane orzeczenie (tu: decyzja z [...] listopada 2012 r.), obarczone jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rzeczą Sądu natomiast kontrola czy powyższa ocena jest prawidłowa.

Dokonując kontroli decyzji organu nadzorczego w tak zakreślonych ramach, Sąd miał na względzie, że tryb przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny, stanowi bowiem podstawę weryfikacji decyzji ostatecznej, co z kolei stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skoro przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter wyjątkowy, to podlegają one wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). W konsekwencji jakiekolwiek wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Szczególnie zaś, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1340/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaistnienie przesłanek nieważnościowych musi być bowiem oczywiste i bezsporne. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest powszechnie pogląd, że nie można domniemywać zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, przypomnieć należy że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w zaskarżonej decyzji, zweryfikował decyzję z [...] listopada 2012 r. pod kątem zaistnienia którejkolwiek przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że: przedmiotowa decyzja nie była wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio), sprawa nie została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponadto decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie zawierała również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Dokładniejszej analizy organ zasadnie dokonał pod kątem ustalenia, czy kontrolowana decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem to wokół spełnienia tej przesłanki koncentruje się spór w niniejszej sprawie. Skarżący twierdzi, że przy wydaniu decyzji z [...] listopada 2012 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, które przejawiało się w wydaniu decyzji wbrew treści art. 15 ust. 4 ustawy Prawo ochrony przyrody. Organ zaś takiego naruszenia nie dostrzega.

W ocenie Sądu, stanowisko organu zasługuje na aprobatę.

Przypomnieć zatem należy, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] listopada 2012 r. Nr [...], została wydana w oparciu o art. 15 ust. 4 ustawy z [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142, ze zm., dalej: u.o.p.) i dotyczyła zezwolenia na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 5, 6, 9, 15, 18 i 20 ww. ustawy na obszarze rezerwatu przyrody [...], w związku z realizacją inwestycji liniowej celu publicznego, polegającej na budowie końcowego odcinka rurociągu odprowadzającego ścieki oczyszczone z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej poza rezerwatem wraz z wylotem do odbiornika – rzeki [...], na działce nr ew. [...], obręb [...], w ramach projektu pn. "Rozbudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na terenie J.".

Stosownie do treści tego przepisu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą:

1) ochrony przyrody lub

2) realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Przy tym, w myśl ust. 6 zezwolenie na odstępstwo od zakazów, o których mowa w ust. 1, wydaje się, w drodze decyzji administracyjnej, na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat.

Niewątpliwie z powyższych przepisów wynika, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska może – a więc jest to decyzja uznaniowa – zezwolić na odstępstwa od zakazów ustanowionych w art. 15 ust. 1 u.o.p., w razie spełnienia następujących warunków:

1. zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska (dalej "RDOŚ"),

2. w razie gdy odstępstwo uzasadnione jest potrzebą ochrony środowiska,

3. w razie gdy odstępstwo uzasadnione jest potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego.

W tym ostatnim przypadku przepis wymaga, aby dodatkowo brak było rozwiązań alternatywnych i zagwarantowana została kompensacja przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. W rozpoznanej sprawie spór dotyczy oceny, czy decyzja z 2012 r. została wydana po spełnienia właśnie owych dodatkowych wymagań nałożonych przez ustawodawcę w wymienionych powyżej w pkt 3. Okolicznościami bezspornymi jest bowiem w sprawie, że decyzja z 2012 została wydana po zasięgnięciu opinii RDOŚ w W. a jej wydanie uzasadnione było potrzebą realizacji inwestycji liniowej. Strona skarżąca nie kwestionuje tych okoliczności, Sąd zaś z urzędu oceniając ich spełnienie, w pełni aprobuje ustalenia poczynione przez organ nadzorczy oraz argumentację przywołaną na ich poparcie.

Zarzuty skarżącego natomiast dotyczą tego, czy wydając decyzję zezwalającą na odstępstwa, organ prawidłowo uznał, że brak było rozwiązań alternatywnych w sytuacji gdy – zdaniem skarżącego – takie rozwiązanie alternatywne istnieje, a jest nim oczyszczalnia ścieków w O., oraz czy prawidłowo organ odstąpił od ustalenia zasad kompensacji przyrodniczej.

Zdaniem Sądu zarzuty postawione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Jeszcze raz należy bowiem zaznaczyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Postępowanie to ma odrębną podstawę prawną uregulowaną w art. 156 i następnych k.p.a. i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Istota postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wyklucza zatem możliwość dokonywania odmiennych ustaleń faktycznych, od przyjętych za podstawę orzekania w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym i tym samym prowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w kontekście przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Oznacza to – w warunkach niniejszej sprawy dotyczącej oceny wystąpienia kwalifikowanej wadliwości decyzji GDOŚ z [...] listopada 2012 r. – że nie jest rolą organu nadzorczego dokonywanie ustaleń czy istniały warianty alternatywne w stosunku do wnioskowanej inwestycji i jakiego rodzaju były to warianty, ani też czy istniała konieczność przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 186/16 z 29 września 2017 r. (CBOSA), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela. Jak wskazał w przywołanym wyroku NSA, wystarczające jest, że badanie tych kwestii (tj. w zakresie istnienia alternatywnych rozwiązań oraz kompensacji przyrodniczej) zostało w odpowiednim minimum odzwierciedlone w treści decyzji, której dotyczy postępowanie nieważnościowe albo, że brak pewnej wypowiedzi organu w decyzji poddanej nadzorowi nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tym samym NSA zaaprobował również stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu (sygn. akt IV SA/Wa 1311/15 z 4 września 2015 r., CBOSA), iż w postępowaniu nadzorczym wystarczające było skoncentrowanie się na ocenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zasadne było założenie braku owego wariantu alternatywnego. Ustalenia w zakresie istnienia bądź braku rozwiązań alternatywnych, winny bowiem znaleźć się w postępowaniu zwykłym.

W decyzji z 2012 r., stanowiącej przedmiot postępowania nadzorczego stosowne ustalenia w zakresie alternatywnych rozwiązań zostały poczynione. Jakkolwiek – mając na uwadze powyżej przedstawione stanowiska prezentowane w orzecznictwie – w ocenie Sądu było to zbędne, GDOŚ działając jako organ nadzorczy, odniósł się do wskazanego przez skarżącego wariantu alternatywnego, jak i ocenił zasadność uznania w toku postępowania zakończonego decyzją z 2012 r., że wariantu alternatywnego brak.

Niezależnie od powyższego jednak, Sąd w całości podziela ustalenia organu co do tego, że GDOŚ wydając decyzję z [...] listopada 2012 r. o odstąpieniu od zakazów w ogóle nie naruszył obowiązku przeanalizowania istnienia rozwiązań alternatywnych. Jak bowiem wskazał GDOŚ w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji z [...] listopada 2012 r. była budowa końcowego odcinka rurociągu odprowadzającego ścieki oczyszczone wraz z wylotem do odbiornika – rzeki [...], to rozwiązaniem alternatywnym z oczywistych względów nie mogła być – jak chce tego skarżący – inna oczyszczalnia ścieków. Przedmiotem postępowania w trybie art. 15 ust. 4 u.o.p. nie była bowiem budowa oczyszczalni ścieków, ale końcowego odcinka rurociągu. I nie ma tu racji skarżący wskazując, że inwestycja winna być rozpatrywana jako całość, gdyż oczyszczalnia i rurociąg tworzą całość techniczno-użytkową. Przepisy prawa przewidują etapową realizację danej inwestycji, a nadto brak było podstaw do wnioskowania o odstąpienie od zakazów przewidzianych w art. 15 ust. 1 u.o.p. dla inwestycji nie znajdującej się na terenie rezerwatu. Jak wynika z ustaleń organ (nie kwestionowanych przez skarżącego) oczyszczalnia ścieków jako całość nie była umiejscowiona na terenie rezerwatu. Zasadnie zatem organ oceniając w 2012 r. zaistnienie przesłanek do zezwolenia na odstąpienie od zakazów, badał w ramach rozwiązań alternatywnych inne warianty realizacji inwestycji objętej postępowaniem, w tym możliwość posadowienia rurociągu poza granicami rezerwatu. Zasadnie również ocenił celowość realizacji wariantu alternatywnego, biorąc pod uwagę uwarunkowania realizacyjne rozpatrywanych wariantów, w tym współmierność realizacji rozwiązania alternatywnego w zakresie skali, zakresu, poniesionych nakładów, w tym ilości i użytych materiałów, poniesionych kosztów, czy też czasu ich realizacji. Stanowisko takie zaaprobował NSA w przywołanym już powyżej wyrok (sygn.. akt II OSK 186/16), wyjaśniając że rozwiązanie alternatywne musi wykazywać także walor racjonalności, wykonalności oraz uwzględniać nakłady finansowe jego realizacji. Zdaniem NSA, abstrakcyjna koncepcja nie uwzględniająca powyższych wymogów nie może zostać zakwalifikowana jako wariant alternatywny. Konieczność ochrony przyrody jako dobra ogólnospołecznego, wymaga bowiem konfrontacji czynnika podlegającego ochronie prawnej tj. formy ochrony przyrody z innym dobrem publicznym. Nie można przy ważeniu tych dóbr abstrahować od czynnika obiektywnego jakim jest racjonalność, proporcjonalność kosztów, możliwość realizacji inwestycji w niedługim czasie. W konsekwencji, NSA zaaprobował stanowisko WSA w Warszawie, że jedynie wariant racjonalny pod względem technicznym, ekonomicznym i szybkości realizacji spełnia wymóg ustawowy "wariantu alternatywnego". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni zgadza się z przytoczonym stanowiskiem oraz argumentacją powołaną na jego poparcie.

Podobna jest ocena Sądu w zakresie ustaleń dotyczących zagwarantowania kompensacji przyrodniczej. Przepis art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. w dniu wydania badanej decyzji wymagał, aby organ wydając zezwolenie zagwarantował kompensację przyrodniczą. Jak wynika z decyzji z [...] października 2012 r. taka kompensacja – z uwagi na charakter i zakres inwestycji – nie była konieczna. Jak już wcześniej była o tym mowa, ocena czy ustalenia organu w tym zakresie były prawidłowe, mogła być dokonana w toku postępowania instancyjnego. Nie może jednak ona (nawet w razie ustalenia, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń) stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie bowiem, dokonując oceny konieczności prowadzenia kompensacji przyrodniczej organ rozważał warunek wymagany celem udzielenia zezwolenia na odstąpienie od zakazów. Nie można zatem zarzucić mu rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie w przypadku zarzutu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), konieczne jest ustalenie wystąpienia (łącznie) trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA).

Zdaniem Sądu treść analizowanego przepisu (art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p.) nie wskazuje jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, że w każdym wypadku, organ musi orzec o kompensacji przyrodniczej, szczególnie gdy zważy się że w myśl art. 3 pkt 8 ustawy o ochronie środowiska przez kompensację przyrodniczą rozumie się zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Kompensacja przyrodnicza ma zatem wyrównać szkody dokonane realizacją przedsięwzięcia bądź przywrócenie równowagi przyrodniczej. W przypadku gdy takich szkód nie ma, bądź brak jest konieczności przywrócenie równowagi przyrodniczej, nie można wykluczyć zasadności twierdzenia o braku konieczności dokonania kompensacji przyrodniczej. Z taką sytuacją, wyjaśnioną zarówno w decyzji z 2012 r. jak i w decyzjach podlegających obecnie kontroli Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ bowiem wskazał, że z uwagi na stosunkowo niewielką długość rurociągu zlokalizowanego w granicach rezerwatu (ok. 20 m), brakiem potrzeby wycinki drzew (w przypadku kolizji z drzewami, miała zostać zastosowana metoda bezwykopowa w formie przecisków i przewiertów sterowanych), jak również prowadzeniem robót ziemnych na terenie przekształconym, przy istniejącym obiekcie mostowym dawnej kolejki wąskotorowej, a także w związku z nałożeniem obowiązku wkomponowania wylotu rurociągu w skarpę i wykorzystania materiałów naturalnych i z małą skalą przedsięwzięcia ustalono, iż inwestycja nie powinna znacząco wpływać na krajobraz. Stąd uzasadnionym było odstąpienie od wykonania kompensacji przyrodniczej w przedmiotowej sprawie.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, iż organy nie dopuściły się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 2 u.o.p., ani – wobec braku dokonywania w postępowaniu nadzorczym ustaleń stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji z 2012 r. – wskazanego w uzasadnieniu skargi art. 7 k.p.a.

Spór w sprawie dotyczy również oceny tego, czy decyzja z 2012 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a więc wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skarżący wystąpienia tej przesłanki upatruje w tym, że obowiązujące w dniu jej wydania prawo wodne zakazywało wprowadzania ścieków w odległości mniejszej niż 1 km od kąpielisk i plaż publicznych, zaś obecnie obowiązujące przepisy stosuje się również do miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd wskazuje, że rację ma organ podnosząc, iż weryfikując decyzję w trybie nadzorczym, organ bada zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. na dzień wydania decyzji. Zatem istotne są przepisy obowiązujące w dniu [...] listopada 2012 r., w tym przepisy ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. Obowiązujący wówczas art. 39 tej ustawy, zabraniał wprowadzania ścieków do wód w obrębie kąpielisk i plaż publicznych oraz w obrębie 1 km od nich. Dla stwierdzenia wykonalności decyzji istotne jest czy w dniu jej wydania umieszczenie rury wylotowej znajdowało się w miejscach objętych zakazem z art. 39 ww. ustawy Prawo wodne. Skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających tę okoliczności, ani też nie wskazał na ich istnienie. Z zarzutów wynika zaś, że chodzi o ewentualne zwyczajowe miejsce kąpieli, które nie spełnia wymogów kąpieliska ani plaży publicznej. Niezależnie od ww. argumentacji, w ocenie Sąd zakaz zawarty w art. 39 Prawa wodnego z 2001 r. mógłby wpływać na wykonalność decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, a nie decyzję orzekającą o odstępstwach od zakazów zawartych w art. 15 ust. 1 Prawa ochrony przyrody.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.