Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 743/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 29 marca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 maja 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z 29 marca 2019r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie 6 sztuk drzew gatunku: sosna pospolita - 3 sztuk o obwodzie pnia w cm na wysokości 1,3m - 102 cm, 102 cm, 104 cm,; świerk pospolity - 2 sztuki o obwodzie pnia w cm na wysokości 1,3m - 90 cm, 145 cm; świerk kłujący - 1 sztuka o obwodzie pnia w cm na wysokości 1,3m - 120 cm, rosnących w obrębie pasa technologicznego linii wysokiego napięcia 110 kV, w działce nr [..], obręb K.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Pismem z 27 lipca 2018 r. A., dalej skarżąca albo Spółka, wniosła o wydanie zezwolenia na usunięcie 6 sztuk drzew gatunku: sosna pospolita - 3 sztuki, świerk pospolity – 2, świerk kłujący f. sina - 1 sztuka dziko rosnących w obrębie pasa technologicznego linii wysokiego napięcia 110 kV relacji [..], na działce nr [..], obręb K.

W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, iż jest właścicielem urządzeń elektroenergetycznych przebiegających przez nieruchomość stanowiącą działkę nr [..], położoną w miejscowości K. Na terenie tej nieruchomości, w pasie technologicznym linii wysokiego napięcia 110 kV relacji [..], rosną w/w drzewa, które są zagrożeniem dla prawidłowego funkcjonowania rzeczonej linii elektroenergetycznej, powodując jej uszkodzenia i awarie. Spółka jest natomiast zobowiązana do utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci celem realizacji zaopatrzenia odbiorców w energię, w sposób ciągły przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Skarżąca wskazała przy tym, iż zgodnie z normą PN-EN 50341-3-22:2010 szerokość pasa wycinki podstawowej S w świetle koron drzew na trasie linii, w rozpoznawanej sprawie, wynosi 16,1 m. Według Spółki zachowanie odpowiedniej odległości przewodów linii 110 kV od gałęzi drzew zapewni prawidłowa pracę linii. Usunięcie drzew przyczyni się do uniknięcia przerw w dostawie energii elektrycznej i ograniczenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Skarżąca w treści przedmiotowego wniosku zawarła również prośbę o nienaliczanie opłat za usunięcie drzew oraz wskazała, że termin zamierzonego usunięcia drzew to 12 miesięcy od dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Pismem z 30 sierpnia 2018r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie wyznaczony został termin oględzin na dzień 24 września 2018 r.. W ich trakcie stwierdzono, iż lokalizacja drzew jest zgodna z przedstawioną we wniosku. Nie stwierdzono na drzewach i w ich okolicy występowania gatunków chronionych. Po dokonanym pomiarze stwierdzono rozbieżności obwodów mierzonych drzew. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną. Pełnomocnik właściciela nieruchomości zastrzegł, iż nie wyraża zgody na wycięcie drzew.

Decyzją z 31 października 2018 r. Wójt Gminy odmówił wydania zezwolenia na usunięcie drzew wskazanych we wniosku skarżącej rosnących w obrębie pasa technologicznego linii wysokiego napięcia 110 kV relacji [..], na działce nr [..], obręb K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie materiału dowodowego zebranego podczas oględzin ustalono, że drzewa rosną w pasie technologicznym linii energetycznej - 1 sztuka drzewa gatunku świerk pospolity, 1 sztuka drzewa gatunku sosna zwyczajna, które rosną bezpośrednio pod linią energetyczną. Pozostałe drzewa tj. 1 sztuka świerku kłującego, 1 sztuka świerku pospolitego oraz 2 sztuki sosny pospolitej rosną w skrajni linii energetycznej. Na drzewach widoczna jest redukcja koron we wcześniejszych latach z wyjątkiem 1 świerka pospolitego. Świerk kłujący stanowi posusz, pozostałe drzewa są w dobrym stanie zdrowotnym.

Organ wskazał, że usunięcie przedmiotowych drzew ze względów wskazanych w treści wniosku jest nieuzasadnione, albowiem w chwili obecnej gałęzie czy konary żadnego z drzew nie wchodzą w kolizję z liniami energetycznymi. Ich odległość od linii zapewnia prawidłową pracę sieci, w związku z czym nie można potwierdzić, aby wnioskowane drzewa powodowały uszkodzenia linii, czy też jej awarie. Organ stwierdził, że w celu dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii energetycznej zasadne jest dokonywanie cięć korygujących korony drzew, tak aby w miarę ich wzrostu nie dochodziło do styku gałęzi z linią energetyczną. Organ zaznaczył przy tym, iż cięcia w obrębie korony drzew należy przeprowadzić w sposób najmniej szkodzący drzewom, biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa.

We wniesionym odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - poprzez uznanie, że drzewa wskazane we wniosku jako przeznaczone do wycinki nie zagrażają funkcjonowaniu napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..], podczas gdy istnienie drzew w pasie technologicznym stwarza realne zagrożenie przerw w dostawie energii elektrycznej i bezpieczeństwa ludzi oraz mienia. Odwołująca podniosła również naruszenie przez organ przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dowodu z treści normy PN-EN 50341-3-22:2010, która określa zasady wycinki roślinności kwalifikowanej jako zagrażającej funkcjonowaniu linii elektroenergetycznych, a także art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji opierającej się jedynie na własnych przypuszczeniach i obserwacjach organu, nie odnosząc się do twierdzeń odwołującej, naruszając przy tym zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania. Konstatując, odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zezwoleniu na wycinkę roślinności określonej wnioskiem, bądź ewentualnie uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z 14 grudnia 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując jednocześnie, że rozpoznając ponownie sprawę, organ został zobowiązany jeszcze raz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dowodowe we wskazanym zakresie - poprzez przeprowadzenie dowodu z treści wytycznych normy PN-EN 50341-3-22:2010 oraz ustalenia relacji i wpływu tych wytycznych (norm) względem obowiązujących przepisów prawa. Ponadto organ zobowiązany został, mając na względzie powyższe uwagi, szczegółowo i w sposób jasny uzasadnić motywy swojego rozstrzygnięcia, w tym pogłębionego odniesienia się do kwestii, w jakim stopniu istniejące zadrzewienie stwarza zagrożenie dla pracy linii oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Pismem z 11 lutego 2019r. organ wezwał stronę do przedłożenia wyciągu z treści normy PN-EN 50341-3-22:2010 w polskiej wersji językowej w zakresie dotyczącym wycinki drzew z pasa technicznego.

Pismem z 25 lutego 2019r. pełnomocnik strony wykonując powyższe wezwanie poinformował organ, że norma PN-EN 50341-3-22:2010 została wycofana dnia 6 października 2017r. wskazując przy tym za Polskim Komitetem Organizacyjnym, że stosowanie zbioru norm wycofanych nie jest zakazane. Normy wycofane zawierają rozwiązania mniej nowoczesne, ale nie oznacza to, że błędne. W treści pisma wskazano, że w zamian za wycofany przepis zastosowano normę PN-EN 50341-2-22:2016, z której ma wynikać, że odległość pozioma od drzew wnosi 2,5 Del, a w uzasadnionych przypadkach odległość należy powiększyć o co najmniej 1 metr. W związku z tym odległość od skrajnego przewodu ma zdaniem strony wynosić 2,5 + 0, 85 (zgodnie z tablicą 5.6 dla linii 110 kv) + 1 m = 4, 35m. W związku z powyższym, w ocenie Spółki szerokość pasa wycinki to dwukrotność 4,35 m plus szerokość między skrajnymi przewodami, która w tym przypadku wynosi 7,4 m, a więc łącznie 16,1 m. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że stosowanie powyższej normy jest dobrowolne.

Decyzją z 29 marca 2019r. organ odmówił wydania zezwolenia na usunięcie 6 sztuk drzew gatunku rosnących w obrębie pasa technologicznego linii wysokiego napięcia 110 kV relacji [..], na działce nr [..], obręb K. W treści decyzji organ podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie ustaleń w zakresie oględzin powyższej nieruchomości. Organ odniósł się również do normy PN-EN 50341-2-22:2016, a także do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 7 k.p.a.. W treści uzasadnienia decyzji zaznaczono, że z normy PN-EN 50341-2-22:2016 nie wynika, że pod linią energetyczną nie mogą rosnąć drzewa a jedynie, że drzewa powinny zachować odpowiednie odległości od linii energetycznej i w związku z tym przyjął, że wystarczające są prace pielęgnacyjne w obrębie koron drzew w celu wyeliminowania styku gałęzi z linią energetyczną. Ponadto na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 lutego 2002 r. o normalizacji, organ przyjął, że stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, zaś na dzień wydania decyzji, nie występują przesłanki wskazujące na konieczność usunięcia wytypowanych drzew.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. i złożyła odwołanie od decyzji z 29 marca 2019r. ponownie zarzucając naruszenie art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - poprzez uznanie, że drzewa wskazane przez wnioskodawcę jako przeznaczone do wycinki nie zagrażają funkcjonowaniu napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..], podczas, gdy istnienie drzew w pasie technologicznym stwarza realne zagrożenie przerw w dostawie energii elektrycznej i bezpieczeństwa ludzi oraz mienia. Skarżąca podniosła również naruszenie przez organ przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie: art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w trakcie oględzin stwierdzono, że drzewa rosną w pasie technicznym linii energii energetycznej, przy czym organ przekraczając granice uznania administracyjnego przyjął, że nie ma potrzeby dokonania wycinki, bowiem drzewa nie dotykają linii. Uznanie organu, że wystarczającym jest podjęcie działań pielęgnacyjnych, ponieważ drzewa nie dotykają linii energetycznych i rosną w odpowiedniej odległości, zdaniem Spółki stanowi przekroczenie uznania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614). Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy - usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 i 1104), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, obowiązkiem organów administracji publicznej, oraz osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z art. 2 ust. 1 w/w ustawy wynika natomiast, że ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, towarów i składników przyrody. W świetle powyższych przepisów ogólnych ustawy o ochronie przyrody nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej orzekającego w indywidualnej sprawie zainicjonowanej wnioskiem, opartym o przepis art. 83 ust. 1 ustawy, jest wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy tak, aby rozstrzygnięcie pozostawało w zgodzie nie tylko z przepisami proceduralnymi i konkretnym przepisem prawa materialnoprawnego, ale aby jednocześnie czyniło zadość podstawowemu zadaniu ochrony przyrody, którym jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego (vide: II SA/Sz 564/14 - wyrok WSA w Szczecinie).

Za okoliczność bezsporną Kolegium uznało, że przez nieruchomość oznaczoną jako działka [..], położoną w miejscowości K., stanowiącą własność L. G., przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV relacji [..], wchodząca w skład infrastruktury przedsiębiorcy przesyłowego A. -wnioskodawcy niniejszego postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium organ wydając decyzję z 29 marca 2019 r. w sposób odpowiadający przesłanką wynikającym z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. wyjaśnił z jakich powodów nie zezwolił na usunięcie drzew wskazanych w treści decyzji. Wywód przedstawiony na poparcie stanowiska organu zawarty w uzasadnieniu powyższej decyzji jest spójny, logiczny i w ocenie Kolegium odnosi się do całokształtu materiału dowodowego w tym również do zagadnienia obowiązywania normy PN-EN 50341-2-22:2016 (poprzednio normy PN-EN 50341-3-22:2010). Organ wskazał, że stosowanie tej normy ma charakter dobrowolny, a ponadto, że nie wynika z niej, że pod linią energetyczną nie mogą rosnąć drzewa.

Dostrzegł organ odwoławczy, że norma zawarta w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa szczegółowych przesłanek, czy kryteriów określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielenia pozwolenia na usunięcie drzew lub odmowy jego wydania. Rozstrzygnięcie sprawy odbywa się zatem w granicach uznania administracyjnego. Organ administracji zobowiązany jest we własnym zakresie rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozwiązań jest w danym wypadku najlepsze. W judykaturze przyjmuje się, iż granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a., co oznacza, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1998 r., IISA 506/98,Lex nr 41383; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, Lex nr 46768; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 02 października 2014 r., II SA/Ol 742/14, CBOSA). Rolą organu jest zatem precyzyjne ustalenie zagrożenia dla danej linii napowietrznej oraz sposobów uniknięcia zagrożenia i wybór sposobu optymalnego w realiach danej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli o jakich mowa w art. 7 k.p.a. Pamiętać jednak należy, iż interesem społecznym jest zarówno zapewnienie bezpieczeństwa linii przesyłowych, jak i ochrona przyrody. Rolą organu administracji jest należyte wyważenie obu tych interesów (vide: IV SA/PO 358/14 - wyrok WSA w Poznaniu).

Wobec wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zawierającego elementy rzeczonego uznania administracyjnego, zaznaczył organ odwoławczy, że kontrola zaskarżonej decyzji winna sprowadzać się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie oraz czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także czy właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, a ostatecznie czy rozstrzygnięcie nie posiada cech dowolności oraz, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, Lex nr 46768; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2001 r.; VSA 2135/00, Lex nr 50156).

W ocenie Kolegium, organ wydając decyzję z 29 marca 2019r. nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Decyzja organu I instancji nie nosi cechy dowolności, albowiem, jak wskazano powyżej, odniesiono się w jej uzasadnieniu do wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania, zaś z samego faktu, że strona skarżąca nie jest zadowolona z jej treści nie można, w okolicznościach niniejszej sprawy wywodzić, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego i osłabia zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Zgodnie z art. 83b ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zawiera, między innymi przyczynę, która zdaniem podmiotu składającego wniosek uzasadnia usunięcie drzewa lub krzewu. Zezwolenie na wycięcie drzew może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za ważną przyczynę, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2014r., sygn. akt IV SA/Po 358/14). Zdaniem Kolegium konkretną argumentację w zakresie zagrożenia linii energetycznej powinien przedstawić wnioskodawca. Tymczasem strona wnioskująca o zgodę na usunięcie drzew zarówno w toku postępowania przed organem oraz w treści odwołania takich argumentów nie przedstawia. Poprzestaje ona jedynie na ogólnym wskazaniu, że istnieje zagrożenie przerw w dostawie energii elektrycznej i bezpieczeństwa ludzi i mienia. Trudno bowiem przyjąć, że wystarczającymi argumentami w tym zakresie ma być norma PN-EN 50341-2-22:2016, skoro sama w sobie nie zawiera ona nakazu usuwania drzew rosnących pod liniami energetycznymi a ponadto jej stosowanie ma charakter dobrowolny. Z samego faktu zlokalizowania drzew w pobliżu linii energetycznych nie wynika jeszcze powstanie zagrożenia w postaci przerw w dostawie energii elektrycznej i bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wątpliwości Kolegium budzi również sposób ustalenia przez wnioskodawcę (w piśmie z 25 lutego 2019r.) szerokości pasa wycinki, w szczególności na jakiej podstawie strona przyjęła, że przy przyjęciu, iż odległość pozioma od drzew wynosi 2,5 + Del, to w szczególnie uzasadnionych przypadkach odległość ta powinna zostać poszerzona o co najmniej 1m. Strona w żaden sposób nie wskazała na czym, w realiach konkretnej sprawy, mają polegać owe szczególne okoliczności zwiększające pas wycinki, a co za tym idzie zwiększające bezpieczeństwo funkcjonowania linii energetycznej. Jak wskazał sam odwołujący posiada on wyspecjalizowane służby i wiedzę w zakresie funkcjonowania linii elektroenergetycznych. Tym bardziej orzekające organy mogą oczekiwać, że wykazane zostanie na czym polegać ma zdaniem strony zagrożenie dla funkcjonowania linii energetycznej ze strony drzew objętych wnioskiem. Taka okoliczność nie została jednak wskazana.

Uzasadniając zarzuty odwołania przedstawiono jedynie bardzo ogólne twierdzenia odnoszące się do statusu A. jako przedsiębiorstwa energetycznego, którego zakres obowiązków i uprawnień ma wynikać z przepisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym, ustawy Prawo energetyczne i ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców. Odnosząc się do tych argumentów Kolegium zaznaczyło, że z samego faktu posiadania przez stronę statusu przedsiębiorcy energetycznego nie wynika jeszcze obowiązek szczególnego traktowania w toku postępowania administracyjnego, co miałoby się przekładać na uwzględnianie wniosków złożonych przez stronę w sytuacji, w której nie wykazała ona okoliczności go uzasadniających. W tym znaczeniu i w kontekście analizowanej sprawy bez znaczenia pozostają przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym, ustawy Prawo energetyczne i ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców.

Organ administracji, jakim jest wójt, prowadzi postępowanie dowodowe, w związku z wniesionym wnioskiem i decyzję w zakresie wydania pozwolenia na wycinkę drzew podejmuje na podstawie własnych obserwacji (poczynionych w toku oględzin) i własnego przekonania - działając w ramach tzw. uznania administracyjnego. W tym zakresie uznało Kolegium, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy z 29 marca 2019r. nie przekracza granic uznania administracyjnego, zaś wydanie decyzji odmownej co do ww. drzew było w zasadne.

We wniesionej skardze Spółka zarzuciła naruszenie:

• art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, poprzez odmowę wydania zezwolenia na usunięcie drzew pojedynczych, w wyniku dowolnego uznania, że drzewa, o zezwolenie na wycinkę których się ubiega, nie zagrażają funkcjonowaniu napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..], podczas gdy istnienie drzew w określonym przez Spółkę pasie technologicznym stwarza realne zagrożenie wystąpienia przerw w dostawie energii elektrycznej i bezpieczeństwa ludzi i mienia, a szerokość tego pasa określa norma PN-EN 50341-3-22:2010, obecnie PN-EN 50341-2-22:2016 a drzewa znajdują się w jego obrębie;

art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie dowodu z treści normy PN-EN 50341-2-22:2016, która określa zasady i przestrzeń wycinki w obrębie pasa technologicznego linii roślinności, kwalifikowanej jako zagrażającej funkcjonowaniu linii elektroenergetycznych, w konsekwencji czego organ błędnie przyjął, że brak jest potrzeby dokonania wycinki w pasie wskazanym przez Spółkę. Ponadto, organy błędnie ustaliły -pomijając tę normę, że wnioskodawca nie wykazał szerokości pasa technologicznego w którym nie powinna znajdować się roślinność zagrażająca funkcjonowaniu linii energetycznej kiedy norma o tym stanowi.

art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady proporcjonalności chronionych interesów oraz poprzez wydanie decyzji w oparciu jedynie o własne ustalenia, przypuszczenia i obserwacje organu nie będące wiedzą specjalną, w tym nie odnoszące się do twierdzeń i dowodów przedstawionych przez Spółkę, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w przedmiocie zezwolenia na usuniecie drzew będących przedmiotem sprawy lub przekazanie sprawy do rozpoznania organowi II instancji, w tym o zobowiązanie organu do orzeczenia o zezwoleniu na wycinkę roślinności określonej złożonym wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest przedsiębiorcą energetycznym, który nie tylko posiada wyspecjalizowane służby i wiedzę w zakresie funkcjonowania linii elektroenergetycznych, jak również stosuje odpowiednie normy branżowe, które właśnie umożliwiają zapewnienie tym obiektom odpowiednich warunków bezpiecznej pracy. Organy uzasadniając rozstrzygnięcie oparły się jedynie na własnych obserwacjach, nie zasięgając przy tym wyspecjalizowanej wiedzy w przywołanym zakresie i nie mogły ocenić realnego zagrożenia istniejącej roślinności względem istniejącej linii. Zarzuciła skarżąca, że organy w przedmiotowym postępowaniu całkowicie pominęły przywołaną normę branżową i jednocześnie nie powołały żadnego biegłego w sprawie.

Organ II instancji prowadząc postępowanie, naruszył dyspozycję art. 7, 77 i 80 k.p.a., w szczególności dowolnie oceniając zebrany materiał dowodowy, nie odnosząc się do normy określającej zasady ustalania pasa niezbędnej wycinki roślinności. Organ opierając się wyłącznie na własnym przekonaniu, nie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń Spółki wydał rozstrzygnięcie bez wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, czym naruszył ww. przepisy postępowania. Stanowisko Spółki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak m. in.: II SA/Kr 519/18 - wyrok WSA Kraków z dnia 11-07-2018, IIOSK 1903/17-wyrok NSA z dnia 23-02-2018.

W związku z wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie własnego dowolnego uznania i przypuszczeń, że wystarczająca jest wycinka roślinności jedynie w ograniczonym zakresie, organ dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a.. Niedopuszczalnym jest, aby organ wydając rozstrzygniecie oparł się jedynie na własnych obserwacjach, pomijając w niniejszym przypadku treść normy branżowej bądź ją bagatelizował z uwagi na brak powszechnego obowiązku jej stosowania. Norma ta jednoznacznie określa zasady zapewniające prawidłową eksploatację linii elektroenergetycznej. Orzekanie organu w przywołany sposób stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Organ nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na stawianych hipotezach lub dowolnym uznaniu w sytuacji istnienia normy opartej na wiedzy specjalnej. Zasada przekonywania i właściwego uzasadnienia decyzji nie została zrealizowana w niniejszej sprawie, gdyż organ pomiął niektóre dowody i argumenty czy, też twierdzenia lub wyjaśnienia strony i nie odniósł się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez skarżącą popartych normą branżową.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i wskazało, że stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, a na dzień wydania decyzji nie występują przesłanki wskazujące na konieczność usunięcia drzew. Z normy PN-EN 50341-2-22:2016 nie wynika, że pod linią energetyczną nie mogą rosnąć drzewa, a jedynie, że drzewa powinny zachować odpowiednie odległości od linii energetycznej. Skarżąca, powołując się na istniejące jej zdaniem zagrożenie przerw w dostawie energii elektrycznej i bezpieczeństwa ludzi i mienia, które wywodzi z faktu znajdowania się określonych drzew w pasie technicznym, nie wykazała w żaden sposób prawdziwości swoich twierdzeń. Spółka nie wskazała także okoliczności, których istnienie wymaga zwiększenia pasa wycinki. Tym samym nie można uznać, że działania organów były dowolne, skoro sama strona nie wykazała istnienia okoliczności, na które się powołuje przy fakultatywności stosowania norm branżowych. W treści zaskarżonej decyzji wielokrotnie i w sposób szczegółowy odniesiono się do powyższej normy i wskazano na jakiej podstawie prawnej nie ma ona charakteru wiążącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 maja 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z 29 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie drzew. W wyniku tej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, obie wydane w sprawie decyzje obarczone są uchybieniami procesowych, które doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), zwanej dalej u.o.p.. Oznacza to w konsekwencji, że rozstrzygnięcia te nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy w sposób nieprawidłowy, działając w oparciu o niepełny materiał dowodowy, uchybiły obowiązkowi dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przedwcześnie, w sposób dowolny, odmówiły wydania zezwolenia na usunięcie drzew.

Materialnoprawną podstawą orzekania organów był przepis art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p., który przewiduje, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 i 1104), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym", tj. urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeń podobnych - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

Z treści przywołanego przepisu wynika, że zasadniczą przesłanką wydania właścicielowi ww. urządzeń przesyłowych zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów rosnących na danej nieruchomości, jest stwierdzenie, że drzewa stwarzają zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania urządzeń przesyłowych. Rozstrzygnięcie tego rodzaju sprawy administracyjnej wymaga od organów poczynienia niebudzących wątpliwości ustaleń, czy zachodzi określone w art. 83 u.o.p. zagrożenie dla funkcjonowania urządzeń przesyłowych. Ustawodawca nie dał żadnych wskazówek co do sposobu weryfikacji wskazanej przesłanki, dlatego też w procesie dokonywania ustaleń organy winny skorzystać ze wszelkich możliwych, adekwatnych do okoliczności, środków dowodowych, nie stroniąc również od wiadomości specjalnych, w razie potrzeby. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W myśl wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108). Przy tym podkreślić należy, że konieczność ochrony interesu publicznego (np. w sprawach związanych z ochroną środowiska czy przyrody) powoduje, że organ administracji publicznej nie może ograniczyć czynności ustalenia stanu faktycznego wyłącznie do czynności podejmowanych na wniosek stron. Redakcja art. 7 k.p.a. przy użyciu słów "na wniosek stron" nie może stanowić podstawy do wykładni, która przerzuca obowiązek ustalenia stanu faktycznego w oparciu o czynności dowodowe wnioskowane przez stronę (strony) postępowania i nie podważa obowiązków ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji publicznej z urzędu. Wobec tego nawet lakoniczność i brak szczegółowości wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew nie mogły zwolnić organów rozpoznających sprawę z ustawowego obowiązku określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz ich przeprowadzenia.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości popiera tezę wyroku NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1205/84 (ONSA 1984, Nr 2, poz. 98): "Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę". Wadliwie zatem organ odwoławczy podkreśla w zaskarżonej decyzji, że strona wnioskująca o zezwolenie na wycinkę drzew nie wykazała, że istotnie z punktu widzenia przepisu art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. wniosek jest zasadny. To bowiem na organach orzekających w sprawie ciąży obowiązek weryfikacji czy wniosek jest zasadny po rzetelnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zastosowaniu obowiązujących przepisów i należytym wyważeniu interesu skarżącej i nakazów ochrony. Dostrzec należy, że przepis materialnoprawny stanowi o tym że "usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia" oznacza to, że rozstrzygnięcie podejmowane jest w granicach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organy nie poczyniły ustaleń, które w sposób niewątpliwy potwierdziłby, że w danych okolicznościach faktycznych drzewa rosnące w pasie technologicznym linii energetycznej przebiegającej przez działkę nr [..] obręb K., nie zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń przesyłowych. Organy poprzestały wyłącznie na wynikach oględzin przeprowadzonych w dniu 24 września 2018 r. oraz na pobieżnym i w istocie niezindywidualizowanym do konkretnej linii zastosowaniu Polskiej Normy PN-EN 50341-2-22:2016.

W toku oględzin ustalono, że żadne z drzew nie dotyka linii oraz określono obwody pni tych drzew na wysokości 130 cm. Ustalono zatem okoliczności, w świetle których nie było możliwe zweryfikowanie, czy drzewa rosnące pod linią energetyczną zagrażają jej funkcjonowaniu. W ocenie Sądu sam brak fizycznego kontaktu drzew z przewodami linii energetycznej nie jest wystarczający do stwierdzenia, że drzewa nie wywołują zagrożenia dla funkcjonowania tych urządzeń.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie, z punktu widzenia właściwej procedury i możliwych rozstrzygnięć, miało ustalenie stanu zagrożenia wywołanego obecnością drzew w pasie technologicznym linii energetycznej. Dla kompletności i wszechstronności oceny w niniejszej sprawie zabrakło ustaleń w terenie, co do rzeczywistych odległości drzew od linii energetycznej. Konieczne było bowiem ustalenie szczegółowych danych dotyczących drzew i ich usytuowania w odniesieniu do linii energetycznej przy uwzględnieniu parametrów określonych w Polskiej Normie PN-EN 50341-2-22:2016. Norma ta w tablicy 5.10/PL.1 określa minimalne zewnętrzne odstępy izolacyjne od powierzchni ziemi na obszarach oddalonych od budynków, dróg, linii kolejowych i żeglownych dróg wodnych dla linii o znamionowym napięciu sieci >45 kV od drzew pod linią – 2,5 m + Del oraz drzew obok linii (odległość pozioma) – 2,5 m + Del, przy czym wskaźnik Del ustalany jest zgodnie z Tablicą 5.6/PL.1 – Minimalne odstępy w powietrzu Del i Dpp. Określone w ten sposób parametry odległości drzew od linii energetycznej z jednej strony służą przedsiębiorstwu energetycznemu do określenia szerokości pasa technologicznego, w którym nie powinny znajdować się obiekty utrudniające bądź uniemożliwiające nie tylko funkcjonowanie linii, ale również czynności naprawcze, a z drugiej strony winny być traktowane jako wskazówki do weryfikacji in casu wpływu obecności drzew na urządzenia przesyłowe. Drzewa rosnące pod lub obok linii w zbyt małej odległości mogą stanowić zagrożenie dla jej prawidłowej pracy, bezpieczeństwa osób ją obsługujących oraz dla nieprzerwanych dostaw energii dla ludności.

Należało zatem poczynić szczegółowe ustalenia w terenie, jaka jest odległość poszczególnych drzew rosnących pod linią od jej przewodów oraz w jakiej odległości usytuowane są drzewa obok linii i stwierdzić, czy odległości te spełniają wymagania wskazanej wyżej Polskiej Normy, a jeśli nie to czy brak spełnienia tych parametrów powoduje zagrożenie dla funkcjonowania urządzeń przesyłowych. Nie wykluczone, że weryfikacja, czy nienormatywne odległości drzew od linii energetycznej nie wywierają negatywnego wpływu na jej funkcjonowanie, wymagać będzie pozyskania wiadomości specjalnych. Ustalenia wykraczające poza standardy norm branżowych mogą bowiem skutecznie oprzeć się zarzutom o dowolność wówczas, gdy bazować będą na wiarygodnym materiale dowodowym. W sytuacji, gdyby organ chciał podważyć ustalenia wynikające z wskazanych wytycznych branżowych wymagających fachowych wiadomości specjalistycznych, powinien oprzeć rozstrzygnięcie na ustaleniach wynikających z opinii biegłego. Pomimo tego, że Polskie Normy nie mają prawnie wiążącego charakteru i ich stosowanie jest dobrowolne, to jednak przedsiębiorstwa przesyłowe uwzględniają wynikające z nich wytyczne w swoich działaniach. Normy te bowiem uwzględniają aktualny stan wiedzy oraz poziom techniki w danej dziedzinie i służą ujednoliceniu tego poziomu, a w konsekwencji wpływają na usprawnienie świadczenia określonych usług i ich bezpieczeństwa technicznego. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że Polskie Normy mogą służyć organom administracji jako środek pomocniczy przy wyjaśnianiu kwestii technicznych, które pojawiły się w prowadzonym przez nie postępowaniu.

W niniejszej sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń szczegółowych w zakresie wysokości drzew. Nie ustaliły jaka jest odległość gałęzi i koron drzew od przewodów energetycznych zarówno pod linią, jak i obok niej. Bez tych danych wyjściowych nie można było ocenić wpływu drzew i ich obecności w pasie technologicznym na funkcjonowanie linii, a przesłanką zezwolenia na usunięcie drzew jest wykluczenie zagrożenia ze strony drzew dla funkcjonowania linii. W gruncie rzeczy organy nie zweryfikowały prawidłowo przesłanki z art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p., a uwzględnienie wymogów Polskiej Normy było, w ocenie Sądu, iluzoryczne.

W świetle powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji przedwcześnie, albowiem na materiale dowodowym niepełnym utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji o odmowie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Wykazał się także brakiem konsekwencji, gdyż w toku procedowania złożonego wniosku Spółki uchylając uprzednią decyzje negatywną sformułował wytyczne, do których sam się następnie nie zastosował nie dokonując oceny doniosłości znaczenia zasad wynikających z Polskiej Normy. W ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i przedwczesnego podjęcia rozstrzygnięcia zarówno przez organ I instancji, jak i II instancji. Żaden z organów nie zgromadził materiału dowodowego dającego podstawy do załatwienia sprawy. Kolegium przeprowadziło postępowanie w zasadzie nie rozpoznając istoty sprawy, która sprowadza się do wyjaśnienia, czy obecność drzew w pasie technologicznym zagraża funkcjonowaniu linii energetycznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią dokonaną w wyroku ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego toku postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).