Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2922/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 art. 183 art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105 art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 169/15 w sprawie ze skargi H. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Wr 169/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. K. i J. K.n na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w prawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2014 na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku H. i J. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2014 r., nr SKO [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Świdnicy z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn,: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. firmy P. S.A., Nr BT [...] lokalizowanej w Świdnicy przy ul. Ł. ( dz. Nr 49/3, 50 A.M. 2 obręb 4 )". W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. Prezydent Miasta Świdnica umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazanego wyżej przedsięwzięcia. Decyzja ta wobec nie wniesienia odwołania decyzja stała się ostateczna.

W dniu 17 lipca 2014r. do Kolegium Odwoławczego wpłynął od skarżących wniosek wraz z odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta Świdnicy z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2010r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skarżący podnieśli, że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji z argumentacją, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji.

Od tej decyzji skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest przedsięwzięciem znacząco szkodliwie działającym na środowisko i zdrowie, wymagającym opracowania raportu i przeprowadzenia oceny przez Prezydenta Świdnicy z udziałem społeczeństwa. Zdaniem skarżących Prezydent Miasta Świdnicy był zobowiązany ewentualnie przy pomocy biegłego powołanego na podstawie art. 84 §1 k.p.a. do samodzielnej wnikliwej oceny opinii powołanych na stronie 2 decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] czyli opinii RDOŚ Wrocław z dnia [...] lutego 2010 r. oraz DPWIS Wrocław z dnia [...] lutego 2010 r. Tymczasem tego obowiązku zaniechano, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia sprawy w decyzji nr [...] przez bezkrytyczne zakwalifikowanie stacji bazowej BT [...] do przedsięwzięć nieszkodliwych dla środowiska i zdrowia z pominięciem obowiązującego prawa i społecznego interesu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2014 r. W uzasadnieniu podało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą nie jest rozstrzyganie co do meritum sprawy rozstrzygniętej w decyzji, ale jest postępowaniem, które w swoim przedmiocie ma kwestię wyłącznie nieważności decyzji lub niezgodności z prawem tej decyzji. Rozstrzygając w kwestii nieważności decyzji organ administracji publicznej, w przedmiotowej sprawie, rozpatruje jedynie istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanego aktu przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jest zobowiązane jedynie do zajęcia się sprawami prawnymi i nie może dokonywać ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak też nie ma możliwości uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziłoby do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dalej winno ustalić czy w sprawie nie wystąpiła przeszkoda, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenie nieważności dotyczy wyłącznie decyzji, która:

wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter

trwały,

w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Powyższe zestawienie ma charakter zamknięty, co oznacza, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie podlegają rozszerzeniu. Istotne jest również to, że w postępowaniu w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej właściwy organ administracji publicznej nie jest związany żądaniem strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności, co oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie rozpatruje wszystkie przesłanki opisane w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko te, na które powołuje się wnioskodawca. Kolegium w postępowaniu zakończonym obydwoma decyzjami, przeanalizowało wszystkie przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko te, które wskazały strony we wniosku z dnia 17 lipca 2014r. Analizując poszczególne zapisy powołanego wyżej przepisu nie zachodzi w sprawie przesłanka, dotycząca naruszenia przepisów o właściwości, (art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a.). Decyzja wydana została przez organ właściwy, zarówno rzeczowo jak i miejscowo. Nie zachodzi w sprawie przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. - bowiem sprawa nie była rozstrzygnięta inną decyzja ostateczną. W sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt.4 k.p.a. bowiem decyzja nie została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie. Nie zachodzi w sprawie przesłanka niewykonalności decyzji w dniu jej wydania o charakterze trwałym, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie tej przesłanki uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch warunków:

niewykonalność decyzji musi istnieć musi istnieć w momencie jej wydania (np. zmiana stanu prawnego obejmująca datę wydania decyzji),

niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały (adresat decyzji jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowiony w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonywania obowiązków)

Nie zachodzi w sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Rozpatrując tę przesłankę organ wskazał, że do zakresu pojęcia "czyn zagrożony karą" zalicza się czyny zagrożone sankcją karną przewidzianą w kodeksie karnym, kodeksie karnoskarbowym, kodeksie wykroczeń oraz w innych przepisach pozakodeksowych. Wykonanie kwestionowanej decyzji nie rodzi sankcji karnych określonych wskazanymi aktami.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a., a dotycząca istnienia wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wady powodującej nieważność z mocy prawa może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy prawo materialne dopuszcza w sposób wyraźny i wprost, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. W rozpatrywanej sprawie podstawę wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] stanowił art. 105 § 1 k.p.a., która nie była decyzją merytoryczną. Została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który wprowadza wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i stanowi, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania na tej podstawie jest obligatoryjne. Nie ma więc tu zastosowania przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Dalej Kolegium Odwoławcze odniosło się do art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., na który wskazują skarżący we wniosku z dnia 17 lipca 2014 r. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie Kolegium Odwoławcze wskazało, iż na podstawie stanowiska sądów administracyjnych czy piśmiennictwa można przyjąć, że brak podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 §1 pkt.2 k.p.a. będzie miał miejsce, gdy: decyzja podjęta poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym, decyzja podjęta w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego, decyzja podjęta na podstawie przepisów prawa administracyjnego niemających charakteru powszechnie obowiązującego, decyzja podjęta w sferze regulowanej przepisami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego kształtującego sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni (ex lege), decyzja podjęta w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego, ale niedającymi upoważniania do załatwienia sprawy w tej formie prawnej, decyzja podjęta w sferze regulowanej prawem administracyjnym, dającym upoważnienie do zastosowania tej formy działania administracji publicznej, ale w odniesieniu do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od występujących w danej sprawie, decyzję (postanowienie) podjęto z urzędu w sytuacji, gdy można to było uczynić jedynie na wniosek strony. Ponadto wydanie decyzji bez podstawy prawnej będzie oznaczało także brak podstawy prawno-procesowej. Taka sytuacja wystąpi, gdy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, w takiej formie to czyni, czyli organ wydaje decyzję administracyjną: pozostawiając sprawę bez rozpatrzenia czy też podejmując postępowanie wznowieniowe albo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie rzecz się będzie miała w sytuacji, kiedy organ odwoławczy orzeka w sprawie, której nie dotyczy odwołanie i w konsekwencji działa z urzędu, wydając decyzję odwoławczą co do innej decyzji niż zaskarżona w odwołaniu.

Podstawą prawną decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. był art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Z tego wynika, że decyzja Prezydenta Miasta nie jest dotknięta omawianą wadą, ponieważ w sytuacji gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. firmy P. SA, Nr BT [...] lokalizowanej w Świdnicy przy ul. Ł. (dz. Nr 49/3, 50 A.M. 2 obręb 4) stało się bezprzedmiotowe, to należy je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć w formie decyzji.

Art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stanowi również, że stwierdzeniu nieważności podlega decyzja administracyjna, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie prawa materialnego, które zaważyło na treści decyzji. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, a samo pojęcie rażącego naruszenia prawa należy odnosić jedynie do takiego naruszenia, które jest oczywiste, szczególnie istotne, takie które powoduje, że decyzja, będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, jest ewidentnie sprzeczna z prawem, posiadająca wady o tak dużym ciężarze gatunkowym, które powodują, że decyzja musi zostać bezwzględnie usunięta z obrotu prawnego i to ze skutkiem wstecz. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje bowiem, że następuje jej obalenie ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Rażące naruszenie prawa to też takie, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a jego cechą jest to, iż sprzeczność ta uwidacznia się już przez proste zestawienie przepisu prawa i decyzji ze sobą.

Ponadto jak już wskazywano przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych, gdyż z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika wcale, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86). W takim kontekście winna być zbadana w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana decyzja umarzająca postępowanie.

Art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r" III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nrll,poz. 150).

Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia było ustalenie przez Prezydenta Miasta Świdnicy, po przeanalizowaniu zgromadzonych materiałów : wniosku strony z informacją o planowanym przedsięwzięciu, uzyskanych opinii - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - pismo z dnia [...] lutego 201 Or. o znaku : [...] oraz Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (pismo z dnia [...] lutego 201 Or. o znaku: [...]) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), a także szczegółowymi uwarunkowaniami związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogąco znacząco oddziaływać na środowisko, a mianowicie usytuowaniem przedsięwzięcia - ze zwróceniem uwagi na możliwe zagrożenie środowiska, rodzajem i charakterystyką przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwości wystąpienia uciążliwości, nie stwierdzono podstawy prawnej, a tym samym konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W tym stanie rzeczy zostały spełnione przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 105 §1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili pominięcie przy rozstrzyganiu i w podstawie prawnej przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny art. 144 w związku z art. 143, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. zał. 1 Tabela 2 lp.7, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ) art. 3.2 i art.80.2, co spowodowało wadliwe rozstrzygnięcie i naruszenie art. 6 k.p.a., utrzymanie przez Kolegium wadliwej decyzji Prezydenta Miasta Świdnica z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] spowoduje: zagrożenie zdrowia robotników przy przeglądach, konserwacji i remontach dachu oraz normalnej pracy na hali produkcyjnej oraz degradację wartości użytkowej i rynkowej nieruchomości, wadliwe przyjęcie, że wniosek inwestora oraz załączona do niego Analiza zgodności planowanej inwestycji z dnia [...] listopada 2009 r. nie jest przedsięwzięciem szkodliwym dla środowiska

błędne uznanie, że wniosek inwestora został pozytywnie zaopiniowany w postępowaniu uzgodnieniowym przez RDOŚ i PWIS, brak ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów naruszeń prawa zawartych we wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] co rażąco naruszyło art. 75 § 1, art. 70 § 1, art. 80, art. 107 § 3, k.p.a.

brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego, co doprowadziło do rażącego naruszenia art, 84 § 1 k.p.a.. Wobec tego skarżący wspólnie ze Stowarzyszeniem Ekologicznym "O." zleciły sporządzenie opinii z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], stanowiącej załącznik do niniejszej skargi, liczne naruszenia prawa materialnego, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zarzucili organom orzekającym nie przeprowadzenie merytorycznej analizy przedsięwzięcia zaplanowanego w warunkach znacznych braków informacyjnych w dokumentacji inwestora, rażącego naruszania praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości nr 42 wbrew postanowieniom mpzp " Śródmieście Północ" oraz art. 80 ust.2 OOŚ, znacznego przekroczenia dopuszczalnej wartości PEM w miejscach dostępnych dla ludności z naruszeniem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz stwierdzenie nieważności w całości Decyzji Prezydenta Miasta Świdnicy nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy dotknięta jest jedną zwad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zgodnie z powołaną regulacją organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Usunięcie z obrotu prawnego decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 k. p. a. ma miejsce tylko i wyłącznie wtedy, gdy organ stwierdza, że jest dotknięta jedną z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Do pozytywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie wystarczy więc takie naruszenie prawa, które nie ma charakteru kwalifikowanego. Wobec tego zakres przedmiotowy administracyjnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter ograniczony, ponieważ nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, ale ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, których pozostawanie w tym obrocie byłoby sprzeczne z zasadą praworządności, która jest jedną z naczelnych zasad konstytucyjnych (art. 7 Konstytucji).

W świetle poczynionych przez Sąd rozważań i zgodnie z dokonaną wykładnią przepisów prawa, należało uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty, które zostały podniesione przez skarżących nie znajdują żadnego uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. i J. K. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po przedstawieniu przebiegu postępowania zaskarżonemu wyrokowi zarzucili :

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 6 kpa, przez pominięcie w postępowaniu administracyjnym i procesowym niektórych przepisów prawa, obejmujących ochronę środowiska, zdrowia, nieruchomości i ładu planistyczno- przestrzennego - przed ponadnormatywnymi, mikrofalowymi Polami Elektro- Magnetycznymi (dalej PEM), art. 75, art. 77 § 1 kpa i art. 141 § 4 ppsa, przez uchylenie się w postępowaniu administracyjnym i procesowym od rozpatrzenia części materiału dowodowego, obejmującego specjalistyczne opracowania z zakresu rozkładu i zasięgu ponadnormatywnych PEM w otoczeniu stacji bazowej, art. 80 kpa i art. 141 § 4 ppsa, przez pominięcie w postępowaniu administracyjnym i procesowym oceny: opinii organów współdziałających, specjalistycznych dowodów (EK-25/13, opinia nr 01/01/2015), dokumentujących ściśle wg fizyczno-matematycznych algorytmów - naruszenia prawa przez ponadnormatywne PEM, art. 84 § 1 kpa i art. 141 § 4 ppsa, przez uchylanie się w postępowaniu administracyjnym i procesowym przed wykorzystaniem w rozstrzyganiu sprawy - specjalistycznej opinii biegłego sądowego nr 01/01/2015, przedłożonej przez stronę skarżącą, art. 107 § 3 kpa i art. 141 § 4 p.p.s.a, przez pominięcie w ostatecznych rozstrzygnięciach - uzasadnienia faktycznego i prawnego do zarzutów, zawartych w specjalistycznych dowodach sprawy.

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w związku z art. 144 ust.2 POŚ (Dż.U.2008. 25.150), wskutek wkroczenia ponadnormatywnych PEM na nieruchomości, do których "P." nie ma tytułu prawnego, art. 143 i 144 Kodeksu cywilnego (Dz.U.1964.16.93), wskutek degradacji środowiska i zdrowia ludności oraz ograniczenia wysokości zabudowy przez ponadnormatywne PEM na nieruchomościach, do których "P." nie ma tytułu prawnego, art. 6ust.1 i ust.2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003.80.717) oraz art. 80 ust. 2 OOŚ (Dz.U.2008.199.1227), wskutek kolizji ponadnormatywnych PEM z ustaleniami obowiązującego mpzp Świdnicy dla obszaru "ŚRÓDMIEŚCIE", art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w związku z przepisem Rozporządzenia Ministra Środowiska wg Dz.U.2003.192.1883 Zał. 1 Tabela 2 lp. 7, w myśl którego niedopuszczalnym jest wkroczenie ponadnormatywnych PEM do budynków mieszkalnych przy ul. W. oraz na halę produkcyjną Spółki "B.-F.".

W uzasadnieniu skargi rozwinęli treść zgłoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się zatem do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Autorzy skargi kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisu postępowania (podając błędną podstawę prawną). Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz.120).

Z treści art.174 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazane konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Podniesione przez skarżących kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art.141 § 4 p.p.s.a., art.6 kpa, 75 kpa, 77 kpa, 80 kpa, 84 kpa, 107 § 3 kpa) dotyczą błędnie w ich ocenie przeprowadzonego postępowania dowodowego i sporządzonych uzasadnień zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy administracyjne. Należy wskazać, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym.

Skarżący kasacyjnie oparli skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. i polega na wadliwym sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienia wyroku na skutek pominięcia szeregu podniesionych przez skarżących w skardze zarzutów. Zauważyć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych ustawowych elementów, a w szczególności jeżeli w ramach "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy" sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie tego przepisu, nie można więc skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego. W sprawie niniejszej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. To, że ten element orzeczenia skarżący kwestionują nie oznacza jeszcze, iż doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji, która wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, gdy organ nadzoru nie przeprowadza na nowo postępowania administracyjnego, a jedynie ma skontrolować czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.).

Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie upatrują w nie odniesieniu się do zarzutów skargi naruszenia art. 6 k.p.a., art. 75, art.77, art.80, art.84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z art. 6 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z przepisami, nie zaś podejmować wszelkie czynności, o których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. Pozostałe wskazane przepisy w zarzutach kasacyjnych dotyczą postępowania dowodowego. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. Mając na uwadze charakter przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego zauważyć należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, nie może przeprowadzać na nowo postępowania administracyjnego, ani prowadzić postępowania dowodowego. W postępowaniu w sprawie nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (p. wyrok NSA z 22 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1021/13, LEX 1655816). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zatem przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta Świdnicy z dnia [...] lutego 2010r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Słusznie uznał Sąd I instancji, że zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, nie wymagał uzupełnienia, nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższe zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione. Należy także podkreślić, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 listopada 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Nietrafny jest zatem zarzut, że Sąd I instancji nie dokonał własnych ustaleń i oceny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. p.p.s.a. we wskazany w skardze kasacyjnej sposób. Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 75, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organy orzekające w postępowaniu nadzwyczajnym uznały, że nie zachodzi żadna z przesłanek nieważnościowych, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 lutego 2010r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podzielił to stanowisko, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym miejscu należy wskazać, że skarżący kasacyjnie nie powołali się na zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Skoro nie wystąpiły przesłanki nieważnościowe przy wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2010r., a skarżący kasacyjnie brali udział w postępowaniu zakończonym tą decyzją, nie odwoływali się od niej, nie wskazywali dowodów przeciwnych, podnoszenie zarzutu nieważności nie może odnieść zamierzonego skutku. Należy w tym miejscu wskazać, iż jakkolwiek organy administracyjne oceniły w przeprowadzonym postępowaniu, że inwestycja nie wymaga decyzji środowiskowej winny były zająć merytoryczne stanowisko, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe, jednakże pomimo błędnego rozstrzygnięcia uzasadnienie decyzji odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwione także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 144 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, art.6 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie tej ocena zastosowania tych przepisów wymagałaby odrębnego postępowania dowodowego, co nie jest możliwe na gruncie postępowania nieważnościowego. W zakresie naruszenia przepisu rozporządzenia Ministra Środowiska, przede wszystkim odróżnić należy problematykę dotyczącą rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883 – dalej powoływanego jako "rozporządzenie z dnia 30 października 2003 r."), od kryteriów kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko". Odnosząc się do problematyki rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej wskazać należy, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 30 października 2003 r., dla pola elektromagnetycznego o częstotliwości powyżej 300 MHz, jako standardu jakości środowiska, używa się współczynnika gęstości mocy pola, który wynosi 0,1 W/m2. Oddziaływanie nie powinno przekroczyć tej wartości w miejscach dostępnych dla ludności (zob. załącznik nr 1, tabela 2 do ww. rozporządzenia). Jest to parametr techniczny urządzeń, a zatem dopiero rolą organu wydającego pozwolenie na budowę jest baczyć na to, czy projektowane urządzenie nie będzie powodowało w miejscach dostępnych dla ludzi promieniowania ponadnormatywnego.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przez "miejsca dostępne dla ludzi", którym prawodawca posłużył się w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (aktualnie - w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), należy rozumieć miejsca dostępne dla ludzi przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne, w przestrzeni od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których w normalnych warunkach mogą przebywać ludzie. Z uwagi na brak definicji tego pojęcia w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. (obecnie w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r.) należy sięgnąć do kryterium, które przyjęto na potrzeby badania pól elektromagnetycznych w środowisku w Załączniku nr 2 pkt 7 i 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (tak: J. Szuma, Stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2011, nr 1, s. 49 i nast., por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 602/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 143 i 144 k.c. Jest bowiem oczywiste, że kwestionowana w niniejszej sprawie inwestycja w dacie wydania rozstrzygania w postępowaniu zwykłym nie wymagała wdrożenia postępowania w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym bardziej nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Brak obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgodność inwestycji z przepisami technicznymi pozwala też uznać, że nie naruszono prawa przepisów dotyczących własności osób trzecich (właścicieli nieruchomości sąsiednich).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.