Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1451/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa - Huta w Krakowie na uchwałę nr XLV/354/2017 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 24 października 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Proszowice I. stwierdza nieważność § 16 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "dużych i olbrzymich bądź"; II. stwierdza nieważność § 16 ust. 3 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi"; III. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLV/354/2017 Rady Miejskiej w Proszowicach dnia 24 października 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Proszowice - w części określonej w §16 załączonego do niej Regulaminu jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.);

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez:

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w §16 ust. 1 załączonego do uchwały Regulaminu treści przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zapisu, zgodnie z którym utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi;

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie w §16 ust. 2 normy nakazującej osobom utrzymującym zwierzęta domowe, a w szczególności psy, trzymanie ich na terenie swojej nieruchomości;

- ustanowienie w §16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu normy nakazującej prowadzenia psa na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe;

- ustanowienie w §16 ust. 3 pkt 2 Regulaminu normy dozwalającej zwolnienie psa ze smyczy tylko wtedy, gdy jest w kagańcu;

- ustanowienie w §16 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu niejasnego i wieloznacznego zapisu "psa ras dużych i olbrzymich", oraz zapisu "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi",

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie w §16 ust. 4 normy nakazującej odpowiednie stosowanie do innych zwierząt domowych nakazu i zakazu zawartego § 16 ust. 3 Regulaminu, odnoszących się do psów.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w § 16 ust. 1, 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 załączonego do niej Regulaminu jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn,: Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi przytoczono treść § 16 zaskarżonej uchwały i podniesiono, że norma zawarta w tym przepisie stanowi naruszenie prawidłowego prawodawstwa. W istocie rzeczy stanowi on powtórzenie unormowania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wobec powyższego potrzeba zamieszczenia unormowania tego przepisu w §16 była zbędna i niedopuszczalna.

Uchwała Rady Miejskiej dotknięta jest też wadami w zakresie regulacji ujętej § 16 ust. 3 odnoszącej się do obowiązków wyprowadzania psów w miejscach publicznych na smyczy albo ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe. Zapisy te naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób zajmujących się zwierzętami w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przedmiotowe obciążenie zostało sformułowane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 122), oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z art. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. Nakłada on na organ stanowiący prawo powinność takiego ukształtowania przepisów, aby generowały określone obowiązki adekwatnie do konkretnej sytuacji. Wprowadzanie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu tworzy niebezpieczeństwo niehumanitarnego traktowania psów. Nie uwzględnia ono indywidualnych cech psa, do których należy dostosować wymagane w danych warunkach środki bezpieczeństwa. Zapis ten winien korespondować z regulacją art. 77 k.w., w myśl którego: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Brak w Regulaminie odwołania się do zwykłych środków ostrożności implikuje rażącą wadę tego aktu prawnego. Nadto przy tej kwestii pojawił się problem jasnego, czytelnego i zrozumiałego redagowania przepisów. Wprowadzenie do uchwały zapisu dotyczącego "ras dużych i olbrzymich" tworzy problem właściwego jego interpretowania. Rada Miejska tak formułując przepis, stworzyła normę niejasną i nieprecyzyjną, a w konsekwencji trudną do zastosowania. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Nadto przepis ten różnicuje sytuację osób posiadających psy rasowe od osób posiadających tzw. "mieszańce", które swoimi rozmiarami nie będą-się odbiegać od tych rasowych. Nie sposób też pominąć kwestię wewnętrznej sprzeczności norm ustanowionych przez Radę, która z jednej strony nakazała trzymanie zwierząt domowych na terenach nieruchomości należących do osób utrzymujących zwierzęta, a z drugiej wprowadziła regulacje dotyczące wyprowadzania zwierząt na obszary publiczne.

W sposób nieuprawniony uregulowano także sprawę dotyczącą zwolnienia psa z uwięzi. Wprowadzono bowiem zakaz puszczania psa w miejscach innych niż mało uczęszczanych, w sytuacji gdy brak jest możliwości sprawowania kontroli nad jego zachowaniem oraz bez kagańca. Pominięto przy tym unormowanie art. 10a pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, którym stwierdzono, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Norma zawarta w Regulaminie pozostaje w sprzeczności z zapisem aktu prawnego wyższego rzędu. Stanowi to kolejne naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Wprowadzony nadto w Regulaminie zapis: "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" jest następnym przykładem stworzenia normy niejasnej i nieprecyzyjnej, a w konsekwencji trudnej do zastosowania Taki zapis umożliwia dowolną jego interpretację. Implikuje zatem wielość ocen, co narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych.

Jako wadliwy należy również ocenić zapis §16 ust. 4, który zawiera nakaz odpowiedniego stosowania unormowania z ustępu 3 do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi. Zawarcie powyższego unormowania pomija treść cytowanego wyżej przepisu art. 10a pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten odnosi się mianowicie tylko i wyłącznie do psów. Rada Miejska wprowadzając do Regulaminu nomę nakazującą odpowiednie stosowanie zakazu odnoszącego się do psów do innych zwierząt domowych, ustanowiła normę pozostającą w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu jaką jest Ustawa o ochronie zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotowa uchwała przed jej podjęciem była opiniowana, zgodnie art.4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Proszowicach, który nie kwestionował prawidłowości tych zapisów, podobnie zresztą jak nadzór prawny Wojewody Małopolskiego. Ponadto tożsame regulacji były zawarte od lat w poprzednio obowiązujących Regulaminach utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Proszowice, nie budząc wówczas zastrzeżeń także skarżącego.

Odnośnie kwestionowanego §16 ust. 1 przedmiotowego załącznika. Rada Miejska w Proszowicach nie podziela zarzutu skarżącego, jakoby ten zapis stanowił powtórzenie regulacji określonej w art.4 ust.2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, upoważniającego organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a tym samym naruszał Zasady techniki prawodawczej, przekraczał upoważnienie ustawowe i był postulatem do nie dającego się określić adresata. Sformułowanie to miało na celu, niezależnie od skonkretyzowanych w Regulaminie obowiązków, określenie, iż utrzymywanie zwierząt domowych, nie może w jakiejkolwiek formie powodować zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Postulat ten, wbrew twierdzeniom skarżącego został skierowany do określonych adresatów, którymi są osoby utrzymujące zwierzęta domowe.

Art. 4 ust.2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ma charakter katalogu otwartego, ogólnie wskazującego pole regulacji pozostawione gminie.

Również w ust.2 § 16 załącznika nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, jakkolwiek skarżący nie określił na czym to przekroczenie miałoby polegać. Nie ma tu również miejsca zarzucana przez skarżącego wewnętrzna sprzeczność mająca polegać na wprowadzeniu obowiązku utrzymywania zwierzęcia domowego a w szczególności psów na terenie własnej nieruchomości zważywszy, iż zgodnie z definicją ustawową zwierzęta domowe to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, z określeniem w Regulaminie warunków ich wyprowadzania w miejsca publiczne.

Chybiony jest również zarzut, jakoby ust.3 § 16 załącznika, wprowadzał generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu albowiem taki nakaz dotyczy tylko miejsc publicznych i tylko psów ras dużych i olbrzymich lub uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny . Takie sformułowanie w żaden sposób nie narusza zasady humanitarnego traktowania zwierząt a także zasady proporcjonalności, uwzględniając cechy osobnicze zwierzęcia i nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego. Dla poparcia prawidłowości takiego stanowiska warto ukształtowane już orzecznictwo sądowe w tym zakresie np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 . sygn. akt II OSK 618/14 , wyrok WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt t IV SA/Po 622/16 , wyrok WSA w Gdańsku z 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/GD 59/19 czy też jeden z ostatnich wyroków w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wydany przez WSA w Krakowie w dniu 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 901/19.

Trudno również uznać za zasadny zarzut, iż sformułowanie "miejsca mało uczęszczane przez ludzi", narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, w sytuacji gdy sam prawodawca posługiwał się takim pojęciem, np. w obowiązującym do 3 lutego 1993 r. § 1 ust.2 rozporządzenia Min.Gosp.Teren.i Ochr.Środ.,Rołn. Oraz Zdr.i Opiek.Zdrow. z dnia 14 sierpnia 1974 r. w sprawie polepszenia stanu sanitarnego i czystości oraz zapobiegania zakaźnym chorobom psów na obszarze miast (Dz.U. Nr 31, poz.186).

Zgodnie z orzecznictwem sądowym przepisy prawa miejscowego winny posługiwać się rozsądnym poziomem nieostrości ( vide : wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 431/81).

Organ skarżony również nie podziela zarzutu, zgłoszonego co do ust.4 § 16 załącznika, albowiem regulacja ta mówi o odpowiednim a nie o dosłownym stosowaniu ust.3 tego paragrafu. Ponadto niezrozumiałe jest dlaczego w tym zakresie skarżący powołuje się na art. 10a pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, gdy w rzeczywistości takiej regulacji w tej ustawie nie ma. Chodzi więc albo o art. 10a ust. 1 pkt 3 albo najprawdopodobniej o art. 10a ust.3 wskazanej ustawy, zakazujący puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna oznakowania. Jest to zakaz ustawowy i faktycznie dotyczy tylko psów. Jednakże ust.3 § 16 załącznika określa obowiązki regulaminowe osób trzymających psy przy ich wyprowadzania w miejsca publiczne, mające na celu ochronę przed zagrożeniem łub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku a uwzględniając, iż upoważnienie z art.4 ust.2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, dotyczy nie tylko osób utrzymujących psy ale w ogóle osób utrzymujących zwierzęta domowe, to nakazane w ust. 3 § 16 załącznika środki ostrożności względem określonej kategorii psów (gabaryty, agresywność itd.) jak najbardziej mogą być odpowiednio stosowane do pozostałych zwierząt domowych z uwagi na ich przymioty zagrażające lub będące uciążliwymi dla ludzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest § 16 uchwały nr XLV/354/2017 Rady Miejskiej w Proszowicach dnia 24 października 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Proszowice. Regulamin został przyjęty w formie załącznika do uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 2a i § 3, art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). zwanym dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Zaskarżona uchwała po myśli art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) dalej zwana ustawa, jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Prokurator zakwestionował cały § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały, który to przepis brzmi następująco:

"§ 16.

1. Utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi.

2. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości.

3. Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków:

1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,

2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

4. Ust. 3 stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi.

5. Zabronione jest pozostawianie psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz.

6. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku."

Sąd stwierdził nieważność § 16 ust. 3 pkt. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "dużych i olbrzymich bądź" oraz § 16 ust. 3 pkt. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi", kierując się następującymi powodami.

Przepis § 16 ust. 3 pkt. 1 i 2 reguluje zasady wyprowadzania psów w miejscach publicznych. Zgodnie z tą regulacją, co do zasady pies powinien być wyprowadzany na smyczy a psy "ras dużych i olbrzymich" bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe.

Psy ras uznawanych za agresywne są łatwe do zdefiniowania i zidentyfikowania, bo ich wykaz ustalony został w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687). Natomiast określenie "psy zachowujące się w sposób agresywny" nie zostało zdefiniowane prawnie. Jak jednak słusznie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 grudnia 2019 r. (sygn. akt 1314/19, CBOSA) w odniesieniu do podobnego pojęcia "pies w inny sposób zagrażający otoczeniu", chodzi tutaj o takiego psa, który stwarza zagrożenie, ale nie jest objęty przywołanym rozporządzeniem. Stanowi ono określenie nieostre, które nie jest wolne od subiektywizmu, ale ze względu na związek z pojęciem zdefiniowanym prawnie, umożliwia objęcie dodatkowymi obowiązkami osób utrzymujących psy agresywne, których w rozporządzeniu nie wymieniono. Należy przyjąć, że wykaz psów służy przede wszystkim precyzyjnemu określeniu zakresu zezwolenia, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Nie obejmuje natomiast wszystkich ras psów, które mogą zachowywać się agresywnie. Nie uwzględnia też, co oczywiste, cech konkretnego zwierzęcia. W konsekwencji Sąd uznał, że w tym zakresie przepis sformułowany został wystarczająco jasno.

Natomiast określenie "psy ras dużych i olbrzymich" jest dalece ocenne i niesprecyzowane. Właściciel psa powinien jednoznacznie wiedzieć i rozumieć jakie obowiązki są na niego aktem prawa miejscowego nałożone. Tymczasem brak regulacji, które choćby pośrednio wskazywałyby, która rasa psów jest już rasą dużą (bądź olbrzymią), a która jeszcze nią nie jest. Nadto cały szereg psów nie jest rasowych – są to tzw. mieszańce, które mogą być subiektywnie małe, duże, olbrzymie, a pies każdej wielkości może zachowywać się agresywnie lub łagodnie.

Tak sformułowane pojęcia występujące w przywołanej regulacji mogą być różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny.

Podobnie, określenie zasad dopuszczalnego zwolnienia psa ze smyczy w ten sposób, że jest to dozwolone tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, jest w zakresie słów "mało uczęszczanych przez ludzi" – nieprecyzyjne, ale również nielogiczne w tym znaczeniu, że jeśli pies jest agresywny, to zwalnianie go ze smyczy nie może być dozwolone w żadnym miejscu, w którym mogą zaleźć się ludzie – niezależnie od tego ile osób może w miejscu tym przebywać. Każdy człowiek w miejscu publicznie czy powszechnie dostępnym ma prawo czuć się bezpiecznie. Dodatkowo pojęcie "miejsce mało uczęszczane przez ludzi" można interpretować bardzo różnie. W potocznym rozumieniu takim miejscem może być np. las, a przecież puszczania psów luzem w lesie zabrania art. 30 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 z późn. zm.). Analizując powyższe ustalenia, niepodobna nie zauważyć, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie, zatem zakres zastosowania tej regulacji ma rozmyte, płynne granice. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji." Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Z tego względu Sąd w pkt. I i II wyroku stwierdził nieważność fragmentów załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skargi.

Jak już wyżej wskazano, przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zasada proporcjonalności w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt. Nałożenie zatem na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, zasady tej w żaden sposób nie narusza. W szczególności nie narusza prawa regulacja zawarta w § 16 ust. 3 Regulaminu, w zakresie w jakim nie została unieważniona przez Sąd. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, co więcej służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. Każdy, czy to dziecko czy to osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa bez kagańca. W istocie bowiem zapis ten precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. (tak NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 618/14).

Sądowi znane są przeciwne poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak poglądów tych nie podziela.

Z zarzutem tym wiąże się także postawiony w skardze zarzut wadliwości § 16 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "ust. 3 stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi.". Zwrot "stosowanie odpowiednie" ma powszechnie akceptowane rozumienie, zgodnie z którym, niektóre przepisy należy zastosować wprost, inne po dokonaniu odpowiednich zmian, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły mieć zastosowania. Prawdą jest, że w typowych sytuacjach trudno sobie wyobrazić, do jakich innych niż psy zwierząt domowych mogą mieć "odpowiednie zastosowanie" regulacje z § 16 ust. 3. Niemniej skoro "zwierzęta domowe" to także zwierzęta "utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza", to nie można wykluczyć "utrzymywania w charakterze towarzysza" zwierząt nietypowych, mogących stwarzać określone zagrożenie. Na takie okoliczności zapewne przewidziany został ów przepis.

Nie jest także uzasadniony zarzut skargi dotyczący zapisu ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem, utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Skarżący prokurator upatruje w tej regulacji naruszenia zasad prawidłowej legislacji poprzez powtórzenie unormowania z art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy. Rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że sfomułowanie to, choć ogólne, skierowane zostało do określonych adresatów – wszystkich osób, które na terenie Gminy i Miasta Proszowice posiadają zwierzęta domowe. Na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.), przy czym brak jest katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje jednak w tym zakresie odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z którym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń zaliczane do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczą one w szczególności naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje organów, podstawy prawnej aktu, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przytoczenie przepisu ustawy w takim kontekście jak w sprawie niniejszej, tj. we wstępnej części § 16 regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, regulującego pewną kategorię obowiązków wynikających z regulaminu (obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe) nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego zapisu, bo nie jest istotnym naruszeniem prawa.

Nie jest również uzasadnione żądanie stwierdzenia nieważności § 16 ust.2 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, sformułowane zresztą tylko co do ust. 2, natomiast żądanie stwierdzenia nieważności § 16 ust. 5 nie zostało uzasadnione. Zgodnie z tymi przepisami, osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości (ust. 2). Zabronione jest pozostawianie psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz.

Co do regulacji ust. 2 to należy przychylić się do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, że skoro zwierzęta domowe, których dotyczy regulacja to zgodnie z art. 4 pkt. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 z późn. zm.) to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza; to winny być utrzymywane na terenie nieruchomości właściciela. Stwarza to oczywistą możliwość prawidłowego dozoru właściciela nad zwierzęciem i unikania zagrożeń wobec osób trzecich. Trzymanie zwierzęcia domowego poza terenem własnej nieruchomości może być zresztą traktowane jak jego porzucenie, co myśl art. 6 ust. 2 pkt. 11 ustawy o ochronie zwierząt jest traktowane jak znęcanie się nad zwierzęciem.

Natomiast regulacja § 16 ust. 5 regulaminu koresponduje z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którymi, zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

Oczywiście nieuzasadnione jest żądanie stwierdzenia nieważności § 16 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. Żądanie to nie zostało uzasadnione. Przepis ten nakazuje osobom utrzymującym zwierzęta domowe usuwanie zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponownie zatem podkreślić należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach punktem odniesienia czyli dobrem chronionym czyni – poza bezpieczeństwem osób w nich przebywających – także czystość terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, nie ma istotnej różnicy pomiędzy pojęciem "miejsce publiczne" a "miejsce przeznaczone do wspólnego użytku". W istocie w obu tych sfomułowaniach chodzi o miejsce ogólnodostępne, otwarte, a więc miejsce, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób. Nakaz ten jest jak najbardziej prawidłowy i pożądany.

Stwierdzenie nieważności tylko fragmentów §16 załącznika do zaskarżonej uchwały nie powoduje dezintegracji jego treści i może być on nadal stosowany.

Wobec powyższego w pkt. III wyroku skarga została oddalona jako w części nieuzasadniona, na zasadzie art. 151 p.p.s.a.