Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 471/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 1-7, art. 16
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Stwierdzenie nieważności decyzji Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 27 września 2007 r. Oddalono skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej jako: SKO ), działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 ze zm. ) oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: Kpa ) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynków byłej fermy krów na kurniki do chowu brojlera kurzego, zlokalizowanych na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym R..

W uzasadnieniu SKO wskazało, że wymienioną na wstępie ostateczną decyzją Burmistrz D. określił, na wniosek F.B., środowiskowe uwarunkowanie zgody na realizację w/w przedsięwzięcia. Określono w niej między innymi, iż zakres przedsięwzięcia obejmuje adaptowanie sześciu obór na kurniki do chowu brojlerów kurzych o łącznej obsadzie 114.000 szt. tj. 456 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych). Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł Prokurator Rejonowy w S. z żądaniem stwierdzenia jej nieważności. Kwestionowanej decyzji zarzucił, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zdaniem Prokuratora, decyzja ta narusza przepis § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia [...] Wojewody [...] roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu ( Dziennik Urzędowy Wojewody [...]) w związku z art. 24, ust. 1 , pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92. poz.880 z 2004r.), gdyż wydano uzgodnienie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizacji przedsięwzięcia docelowego jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, w warunkach bezwzględnego zakazu realizacji takich przedsięwzięć. SKO wskazało, iż uzasadniając swój sprzeciw Prokurator podnosił, że wydając przedmiotową decyzję Burmistrz D. nie dostrzegł, iż planowane przedsięwzięcie będzie realizowane na działce nr [...], użytkowanej na obszarze chronionego krajobrazu "Puszcza D.". Ten obszar chronionego krajobrazu wyznaczony został rozporządzeniem [...] Wojewody z dnia [...] roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. W § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ustanowiony został zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska ( Dz.U z 2001 roku, Nr 62, poz.627 ze zm. ). Możliwość wprowadzenia tego zakazu wynika z woli ustawodawcy określonej w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wprowadzony zakaz nie może być, w przypadkach indywidualnych ani modyfikowany, ani pomijany. Skoro zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 roku, Nr 257, poz. 2573, ze zm.), planowane przedsięwzięcie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska, to wydanie zaskarżonej decyzji, w świetle wskazanego zakazu obciążone jest wadą nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 2 Kpa. W dalszej kolejności SKO wskazało, iż postępowanie wywołane sprzeciwem obejmowało ustalenie czy zaskarżona decyzja Burmistrza D. z dnia [...] roku obarczona jest wadą nieważności przytoczoną w sprzeciwie Prokuratora lub inną wadą określoną w art. 156 §1 Kpa i czy w związku z tym zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, co do zakresu przedmiotowego tego postępowania, właściwości rzeczowej organu, współdziałania organów, treści wniosku o wydanie decyzji i treści tej decyzji określają przepisy działu VI, rozdział 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Nie ulega wątpliwości, że rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia powinno skutkować, zgodnie z art. 56 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, wydaniem takiej decyzji lub odmową jej wydania jeśli wystąpi którakolwiek przesłanka negatywna określona w wymienionych przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska lub innych obowiązujących przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie, zdaniem SKO, poza sporem było, że wskazane przez F.B., we wniosku z dnia [...], przedsięwzięcie obejmuje zmianę sposobu użytkowania budynków byłej fermy krów na kurniki do chowu brojlera kurzego o łącznej obsadzie 114.000 szt. tj.: 456 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych), lokalizowane na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] ( powinno być: [...] ), w obrębie ewidencyjnym R., gm. D.. Rozpatrując sprawę Burmistrz D. trafnie zatem ustalił, iż planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy- Prawo ochrony środowiska. Przedsięwzięcie to wymienione jest bowiem w § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie SKO, Burmistrz D., rozpatrując sprawę, nie uwzględnił - na co trafnie wskazał Prokurator - że planowane przedsięwzięcie lokalizowane ma być na terenie obszaru chronionego krajobrazu "Nr 1 - Puszcza D.". O lokalizacji przedsięwzięcia w tym obszarze świadczy zarówno informacja umieszczona w raporcie o oddziaływaniu na środowisko ( str. 22, pkt 2.3), stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie decyzji, jak i informacja przekazana Prokuraturze Rejonowej w S. przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody pismem z dnia [...] roku. Ten obszar chronionego krajobrazu, jako forma ochrony przyrody, wyznaczony został mocą §1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody z dnia 17 lutego 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia na wskazanym obszarze zakazane jest realizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tj. przedsięwzięć o jakich mowa w art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska. W ocenie SKO, zakaz ten jest bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie może być ani w całości, ani w części pominięty.

W zaistniałej sytuacji Burmistrz D., rozpatrując wniosek F.B. z dnia [...] roku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia powinien był odmówić określenia tych uwarunkowań. Wydając zaś zaskarżoną decyzję wbrew temu zakazowi spowodował, iż kwestionowana przez Prokuratora decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 2 Kpa przez to, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Za rażąco naruszające prawo uznać należy bowiem takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia i w wyniku wydania decyzji powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przy czym nie chodzi tu o błędną wykładnię prawa lecz o bezsporne przekroczenie prawa, jak to zaistniało w niniejszej sprawie.

Wnioskiem z dnia [...] roku F.B. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy przez SKO i utrzymanie w mocy zakwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu podnosił, iż stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiło po zakończeniu całego procesu inwestycyjnego, który został przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podstawą wydania zakwestionowanej decyzji był raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Projekt zakwestionowanej decyzji został uzgodniony ze wszystkimi właściwymi organami. Jako szczególnie istotne w tym zakresie skarżący wskazywał prawomocne postanowienie Wojewody z dnia [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska stwierdzające, iż przy zastosowaniu, wskazanych w raporcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, rozwiązań technologicznych i organizacyjnych stan środowiska nie ulegnie pogorszeniu. Podnosił, iż po zakończeniu procesu inwestycyjnego uzyskał, decyzją Wojewody z dnia [...], niezbędne dla zrealizowanej już inwestycji, pozwolenie zintegrowane, co pozwala na wniosek, że inwestycja nie pogarsza stanu środowiska. Można nawet mówić o poprawie stanu istniejącego ze względu na stosowaną nowoczesną technologię. Powoływał się też na fakt, iż ustanowiony w § 4 ust 1 pkt 2 rozporządzenia [...] Wojewody z dnia [...] roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, które przywołuje w swojej decyzji SKO, nie dotyczy, stosownie do punktu 7 tego samego paragrafu, przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, iż swoją decyzję z dnia [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza D. z dnia [...], oparło na przesłance rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za rażąco naruszające prawo należy - zdaniem SKO - uznać takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia albo gdy w wyniku wydania decyzji powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Według organu, przesłanka rażącego naruszenia prawa została spełniona ze względu na bezsporne przekroczenie prawa polegające na pominięciu przez Burmistrza D. przy rozstrzyganiu sprawy postanowień § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia [...] Wojewody z dnia [...] roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu ( Dz.Urz.Woj.Lub. Nr 9 poz. 172. ze zm.). Cytowany przepis prawa miejscowego stanowi, że na obszarach chronionego krajobrazu (a na takim znajduje się nieruchomość objęta inwestycją) wprowadza się m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska. Wymieniony zakaz w dacie wydania decyzji Burmistrza D., tj. w dniu [...] roku, miał charakter bezwzględnie obowiązujący. Wprawdzie w § 4 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia przewidziano wyjątki od zakazu wprowadzonego w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowiąc, że zakaz, o którym mowa w punkcie 2 nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym, niemniej przepis ten został dodany w wyniku nowelizacji rozporządzenia dokonanej już po wydaniu decyzji Burmistrza D. i zaczął obowiązywać od dnia [...] roku. SKO podkreśliło, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dokonuje się oceny decyzji w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania kwestionowanego aktu. Oczywistym jest zatem, że Burmistrz D. przy rozstrzyganiu sprawy miał obowiązek uwzględnić zakaz lokalizacji przedsięwzięcia na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Na dokonaną ocenę decyzji nie mogą mieć wpływu ani późniejsza nowelizacji § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia, ani dokonane uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska, czy też wnioski wynikające ze sporządzonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F.B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wywodził w uzasadnieniu, iż zakwestionowana zaskarżonymi decyzjami SKO, decyzja Burmistrza D. została wydana po uzyskaniu przez ten organ wszystkich wymaganych przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska decyzji, uzgodnień i opinii oraz po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z uwagi na to, że inwestycja ta miała być realizowana w otulinie parku krajobrazowego Burmistrz D. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem [...] Parku Narodowego zgodnie z wymogami art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody i z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Podnosił, iż uzyskał już pozwolenie na budowę i zrealizował inwestycję, a właściwe organy dokonały jej odbioru. W dniu [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaświadczenie potwierdzające oddanie obiektu budowlanego do użytkowania. Nadto po zakończeniu procesu inwestycyjnego na wniosek skarżącego Wojewoda wydał w dniu [...] roku pozwolenie zintegrowane dla zrealizowanej fermy drobiu po stwierdzeniu, iż zrealizowana inwestycja spełnia wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik oraz kodeksu Dobrej Praktyki Rolniczej. Wydanie pozwolenia poprzedzone było obwieszczeniem Wojewody z dnia [...] roku, wywieszonym na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Wojewódzkim oraz w Urzędzie Miasta i Gminy w D. i nie wniesiono żadnych uwag ani wniosków do sprawy.

Skarżący podnosił, iż nie kwestionuje faktu, że teren Puszczy D. był z mocy Rozporządzenia Wojewody objęty wskazanym w zaskarżonych decyzjach zakazem realizacji inwestycji i podzielałby stanowisko organu administracji, gdyby jego przedsięwzięcie zostało faktycznie zrealizowane na terenie Puszczy D. Tymczasem z posiadanych przez niego dokumentów takich jak pismo Burmistrza D. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, i z raportu o oddziaływaniu na środowisko opracowanego dla tego przedsięwzięcia wynika bezspornie, że znajduje się ono nie na terenie parku narodowego lecz w jego otulinie. Zgodnie z definicją otuliny zawartą w art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody jest to teren graniczący z parkiem narodowym, mający chronić park przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, nie będący jednak parkiem. Ustawodawca rozróżnia park narodowy jako obszar chroniony i otulinę parku ( art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody ). Ustanowione w art. 15 tej ustawy obowiązujące na terenie parku narodowego dotyczą jednak jego otuliny, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku w sprawie IV SA/Wa 546/2006 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że do otuliny, czyli terenów graniczących z parkiem narodowym, nie można stosować wprost zakazów obowiązujących w samych parkach. Powyższy pogląd , zdaniem skarżącego, podzielił Wojewoda Lubuski skoro w rozporządzeniu ustalającym obszary chronionego krajobrazu nie ujął otulin parków i pozytywnie zaopiniował skarżoną decyzję. Podobne rozumowanie podzielili również konserwator przyrody i Dyrektor [...] Parku Narodowego, skoro zajęli pozytywne stanowisko w sprawie realizacji planowanego przedsięwzięcia, a przede wszystkim to oni powinni czuwać nad zgodnością z obowiązującym prawem realizowanych inwestycji na terenach podlegających ich pieczy. Okoliczności te wskazują, iż zakwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem bezwzględnie obowiązującego prawa, wobec czego brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Podnosił, iż zarzut pod adresem Burmistrza D., iż przy wydawaniu decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania nie uwzględnił lokalizacji przedsięwzięcia jest nieuzasadniony skoro dopełnił on obowiązku uzyskania postanowienia Wojewody z dnia [...] roku, uzgadniającego w realizację inwestycji w zakresie ochrony środowiska planowane przedsięwzięcie oraz uzgodnień z Dyrektorem [...] Parku Narodowego i Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody; nie był więc obligowany do dokonywania dalszych aktów staranności. W ocenie skarżącego ponieważ Burmistrz nie sprawuje nadzoru nad Wojewodą to nie ma prawa badać pod względem merytorycznym jego decyzji, a do tego sprowadzał się zarzut SKO i Prokuratora. Zdaniem skarżącego pozytywne stanowisko Wojewody wyrażone w postanowieniu z dnia [...] roku potwierdza również, że lokalizacja tej inwestycji nie narusza postanowień wydanego przez niego rozporządzenia. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację w której Wojewoda jako organ administracji publicznej stojący na straży praworządności - sam łamie ustalone przez siebie prawo. Również wydanie prze Wojewodę pozwolenia zintegrowanego wskazuje, iż inwestycja skarżącego w jakimkolwiek zakresie nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Powołując się na wyrok NSA O/Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 listopada 2002 roku (sygn. akt II SA/Kr/94/99 wskazywał, iż rażące naruszenie prawa odnosić należy do oceny skutków społeczno- gospodarczych jakie ona za sobą pociąga, a ta przemawia na korzyść skarżącego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w szczególności podkreślając, iż nieruchomość będąca terenem inwestycji położona jest nie w otulinie, ale na obszarze chronionego krajobrazu.

Na rozprawie w dniu 27 września 2007 roku pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę, wywodził dodatkowo, iż postanowieniem z dnia 28 czerwca 2007 roku ( znak DOOŚol-284-08-01/07/jk) Minister Środowiska nie stwierdził nieważności postanowienia Wojewody z dnia [...] roku, a decyzją z dnia [...] roku Wojewoda Lubuski odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Wywodził, iż zgodnie ze studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy D. działka leży na terenach wytwórczo- usługowych. Powstała na niej, na bazie byłego zakładu produkcji zwierzęcej , za kwotę ok. 5 mln inwestycja należy do najnowocześniejszych ferm drobiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga podlegała oddaleniu.

Zaskarżona skargą decyzja SKO, kontrolowana w niniejszym postępowaniu zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Możliwość ta dotyczy zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 Kpa i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Wśród przesłanek enumeratywnie wskazanych w powołanym przepisie, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz ocena skutków społeczno – gospodarczych jakie ona za sobą pociąga. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ nadzoru badający legalność decyzji ustali, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, które miało charakter rażący. Chodzi tu więc z reguły o przypadki, gdy decyzja podjęta została wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, decyzja taka jest oceniana nie według przepisów prawa materialnego obowiązującego aktualnie, ale w dacie jej wydania. Artykuł 156 § 1 pkt 2 Kpa nie wiąże bowiem przewidzianych w nim skutków z tym, aby przepis czy przepisy, które zostały naruszone, obowiązywały nadal w dacie stwierdzenia nieważności. Rozstrzygający zatem dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. ( vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 roku , sygn. akt III SA 1134/96 - ONSA 1998/3/101 )

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że działka nr [...] wymieniona we wniosku skarżącego z dnia 6 grudnia 2005 roku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu pod nazwą "1- Puszcza D.". Fakt takiej jej lokalizacji nie może być kwestionowany. W skardze podnoszono, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku bowiem nie leży ona na terenie [...] Parku Narodowego, ale w jego otulinie, na której obszarze nie obowiązują, wynikające z ustawy o ochronie przyrody, zakazy dotyczące parku narodowego. Również w raporcie oddziaływania na środowisko dołączonym do wniosku z dnia [...] roku znalazły się różne zapisy dotyczące położenia działki nr [...]. Na karcie 18 raportu jego autor wskazał, iż teren fermy leży w otulinie [...] Parku Narodowego. Na karcie 22 stwierdził, że znajduje się ona zarówno w otulinie [...] Parku Narodowego jak i na terenie obszaru chronionego krajobrazu "1– Puszcza D.". Podobnie jej położenie zostało określone na k- 35 raportu. Za rozstrzygające w kwestii faktycznego położenia działki [...] uznać należy stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody wyrażone w piśmie z dnia [...] roku, które stało się podstawą sprzeciwu Prokuratora Rejonowego. Wynikająca z niego informacja, iż działka nr [...] położona jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu "1-Puszcza D." koresponduje z jego informacją udzieloną Sądowi pismem z dnia [...] roku, a której zasięgnięto w celu wyjaśnienia – w związku z zarzutami skargi – położenia działki w stosunku do otuliny [...] Parku narodowego. W tym miejscu wskazać należy, iż skarżący formułując zarzuty skargi posługuje się w niej w odniesieniu do usytuowania działki niejako zamiennie określeniami: park narodowy, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu. Tymczasem zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody ( Dz.U. z 2004 roku, Nr 92, poz. 880 ze zm. ) są to w formy ochrony przyrody, których zakres ochrony prawej jest różny. Natomiast stosownie do art. 5 pkt 14 ustawy otulina stanowi jedynie strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Otulina nie jest więc ustawowo wyodrębnioną formą ochrony przyrody lecz chroni formę ochrony przyrody. Otulinę wyznacza się obowiązkowo wokół parków narodowych ( art. 11 ustawy ), a nadto można ją wyznaczać wokół innych obszarów chronionych. Zgodzić się w związku z tym należy ze skarżącym, iż zakres zakazów ustanowionych dla obszarów parków narodowych ( art. 15 ust 1 ustawy ) nie może być rozszerzany na obszary nie objęte tym przepisem tj. na obszary otuliny parku narodowego. Wskazać też należy, w kontekście stanowiska skarżącego, iż zgodnie z przepisem art. 53 ust 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 roku , Nr 80, poz. 717 ze zm. ) w związku z art. 5 pkt 14 i art. 11 ustawy o ochronie przyrody decyzje o warunkach zabudowy dotyczące inwestycji realizowanych w otulinie wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego. Treść skargi wskazuje, iż skarżący myli pojęcia posługując się określeniem Puszcza D. na określenie parku narodowego i sytuując działkę [...] w otulinie [...] Parku Narodowego. [...] Park Narodowy jest odrębną formą ochrony przyrody niż obszar chronionego krajobrazu pod nazwą " 1 – Puszcza D.". Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. W myśl wskazanego przepisu na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy w nim wymienione w tym m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska.

Wskazany obszar chronionego krajobrazu pod nazwą " 1 – Puszcza D." jest prawnie chroniony z mocy rozporządzenia Wojewody z dnia 17 lutego 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu ( Dziennik Urzędowy Województwa z 2005 roku , nr 9 poz. 172 ). Korzystając z uprawnienia wynikającego z przepisu art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody na obszarze tym Wojewoda ustanowił zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisu art. 51 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Poza sporem jest, iż planowane przez skarżącego przedsięwzięcie wskazane we wniosku z dnia [...] roku ze względu na jego skalę jest przedsięwzięciem o jakim mowa we wskazanym przepisie. Zostało bowiem wymienione w § 2 ust. 1 pkt 43 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wydanego na podstawie art. 51 ust. 8 Prawa ochrony środowiska. Wskazane rozporządzenie Wojewody ma charakter prawa miejscowego. Jest zatem prawem powszechnie obowiązującym. Wprowadzony tym rozporządzeniem zakaz realizacji w/w inwestycji miał, w dacie wydawania przez Burmistrza D. decyzji z dnia [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, charakter bezwzględnie obowiązujący. Zakaz ten na obszarze nim objętym wiązał wszystkie podmioty i organy administracji publicznej. Stosowanie go nie mogło być wyłączone za zgodą organów administracji w tym również organu, który go ustanowił. Zestawienie wskazanego zakazu z treścią wydanej decyzji środowiskowej przesądza o uznaniu, iż podjęta ona została z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie łamie bowiem zakaz wynikający ze wskazanego aktu prawa miejscowego. Fakt, iż po wydaniu decyzji środowiskowej, w wyniku zmiany rozporządzenia Wojewody dnia [...] roku, dokonanej rozporządzeniem Wojewody Nr 52 z dnia 20 lipca 2006 roku ( Dz.Urz.Woj.Lub. z 2006 roku, Nr 54, poz. 1189) wskazany zakaz wyłączony został – od 9 sierpnia 2006 roku - w stosunku do przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym pozostaje bez wpływu na ocenę legalności decyzji środowiskowej, dokonywaną wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień jej wydania. Jak już bowiem wcześniej wskazano rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan tego prawa w dniu wydania ocenianej decyzji i na taką ocenę nie może mieć wpływu późniejsza zmiana prawa. Wbrew wywodom skarżącego, Burmistrz jako organ I instancji miał również obowiązek przestrzegania prawa, w tym i aktów prawa miejscowego, więc fakt uzyskania, postanowieniem z dnia 22 grudnia 2005 roku, uzgodnienia planowanej inwestycji z Wojewodą , jako organem ochrony środowiska nie zwalniał go od stosowania obowiązującego prawa. Obowiązkiem organów administracji jest bowiem ściśle respektowanie przepisów prawa niezależnie od subiektywnych ocen jego celowości, słuszności czy adekwatności do aktualnych potrzeb społeczno – gospodarczych. Z kolei Sąd rozstrzygający sprawę nie jest związany stanowiskiem organu nadzoru tj. Ministra Środowiska wyrażonym w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2007 roku dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności innego aktu administracyjnego ( postanowienia Wojewody z dnia 22 lutego 2005 roku ) niż zakwestionowany przez SKO w niniejszej sprawie. Na marginesie jedynie wskazać należy, iż z postanowienia Ministra Środowiska nie wynika, aby przedmiotem jego badania i oceny był stan prawny obowiązujący w dacie wydawania postanowienia z dnia [...] roku skoro powołuje się on na przepis § 4 ust 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody , który wszedł w życie dopiero od 9 sierpnia 2006 roku. W ocenie Sądu, podnoszona przez skarżącego kwestia, iż zgodnie z raportem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie oddziaływuje ono na nie negatywnie, pozostawała bez znaczenia prawnego zważywszy na bezwzględny charakter zakazu, który został złamany rozstrzygnięciem zawartym w decyzji środowiskowej. Podobnie bez wpływu na kwestię stwierdzenia nieważności decyzji pozostawała podnoszona przez skarżącego okoliczność, że teren na którym znajduje się działka 276/3 w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy D. określony jest jako teren o charakterze wytwórczo – usługowym. Studium jest bowiem określane mianem aktu kierownictwa wewnętrznego lub aktu gminnej polityki planistycznej. Oznacza to, że postanowienia studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Również fakt zrealizowania inwestycji o jakiej mowa w usuniętej z obrotu prawnego decyzji środowiskowej nie stanowi przeszkody do stwierdzenia jej nieważności. Skutków jakie dla skarżącego mogą powstać przez wyeliminowanie z obrotu decyzji z dnia [...] roku , dokonane w czasie, gdy inwestycja została już zrealizowana i wdrożona działalność gospodarcza nie można utożsamiać ze skutkami społeczno- gospodarczymi jakie pociągała za sobą zakwestionowana decyzja, gdyż te oceniać należy z punktu widzenia wymagań praworządności. Wyeliminowanie z obrotu prawnego – w wyniku stwierdzenia jej nieważności - decyzji środowiskowej może natomiast rodzić po stronie organów administracji odpowiedzialność odszkodowawczą wywołaną tą decyzją.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do ich uchylenia czy stwierdzenia nieważności i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 roku, Nr 153,poz.1270 ze zm. ) skargę oddalił.