Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 179/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 75 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1252
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.
article: par. 2 ust. 1 pkt 1, par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2012
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji  sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 22 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności wykonane w ramach urzędowej kontroli żywności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 27 lutego 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz A S.A. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 lutego 2020 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu (dalej w skrócie: PPIS w Opolu) postanowił nałożyć na A Spółkę Akcyjną w [...] (zwaną dalej skarżącą lub Spółką) opłatę za czynności wykonane w ramach urzędowej kontroli żywności w kwocie 69 zł i określił, że należy ją uregulować w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 36 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59), art. 75 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1252), zwanej dalej ustawą, oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. poz. 2012), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 24 października 2019 r. w Magazynie [...] przy ul. [...] w [...] przeprowadzono urzędową kontrolę żywności, w trakcie której stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-sanitarnych, wynikających z nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawnych. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół z dnia 24 października 2019 r., Nr [...]. Natomiast dnia 5 lutego 2020 r. wszczęto postępowanie w sprawie obciążenia Spółki opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne. Następnie organ przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji. Końcowo - w ujęciu tabelarycznym - przedstawił wyliczenie opłaty za kontrolę, podając, że obejmuje ona stawkę ryczałtową z tytułu przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 24 października 2019 r., tj. kwotę 52 zł, oraz stawkę ryczałtową za każdą rozpoczętą godzinę przeprowadzenia czynności kontrolnych, tj. 17 zł, co stanowi łącznie kwotę 69 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 75 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia przez nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłatę za czynności kontrolne, chociaż w dniu 24 października 2019 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne potwierdzające nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne byłoby obciążenie strony opłatami;

- art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy przez nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłatę za czynności kontrolne, chociaż kontrola przeprowadzona w dniu 24 października 2019 r. nie dotyczyła żadnych z nieprawidłowości wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy, a wyłącznie dotyczyła potwierdzenia, że produkt nie jest już wprowadzany do obrotu, co nie wymagało nawet wizyty w magazynie skarżącej;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, zwłaszcza co do ustalenia, jakoby w dniu 24 października 2019 r. były podejmowane czynności, które uzasadniały obciążenie strony opłatami.

Na podstawie powyższych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że brak było jakichkolwiek naukowo pewnych dowodów, które potwierdzałyby stwierdzone podczas kontroli naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności. Ponadto Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy, podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej faktycznie są obowiązane do pokrywania opłat za czynności kontrolne, jednak wyłącznie uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności. Tymczasem w dniu 24 października 2019 r. nie była przeprowadzona kontrola we wskazanym zakresie. Poza tym kontrola nie dotyczyła spełniania przez podmiot działający na rynku spożywczym obowiązujących wymagań higienicznych (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) ani wymagań zdrowotnych (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Podjęte czynności nie były również dokonywane w ramach granicznej kontroli sanitarnej (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Zdaniem Spółki, przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy obciążenia strony opłatami za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności, ponieważ przepisy nie przewidują tego rodzaju opłat za dokonane czynności. Zatem, wobec braku jednoznacznej podstawy prawnej do wydania w realiach niniejszej sprawy decyzji finansowej, zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie umorzone. Należy bowiem mieć na uwadze, że kontrola treści etykiet produktów czy towarzyszących im informacji nie jest w ogóle objęta przepisami rozporządzenia. Takie stanowisko - zdaniem Spółki - potwierdza orzecznictwo sądowe.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej w skrócie: OPWIS) decyzją z dnia 22 kwietnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Zdaniem organu, naruszenie przepisów prawa żywnościowego w zakresie określonym w decyzji nr [...] nie budzi wątpliwości, a w takim wypadku podmioty wymienione w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy są zobowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Dalej organ wywodził, że podczas urzędowej kontroli żywności przeprowadzonej w dniach 17-24 października 2019 r. stwierdzono, iż Spółka wprowadzała do obrotu [...], opisane na stronie sklepu internetowego w ofercie produktów zawierającej ich prezentację i reklamę, niezgodnie z wymaganiami określonymi w prawie żywnościowym. W protokole kontroli sanitarnej zawarto informację, w pozycji "Nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli", że stanowią one naruszenie art. 10 ust. 3 i art. 13 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UE L 404, s. 9), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1924/2006. Organ wyjaśnił, że do stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości skarżąca odniosła się pismem z dnia 30 października 2019 r. Natomiast PPIS w Opolu wziął pod uwagę i uwzględnił niektóre zastrzeżenia Spółki, a części nie uwzględnił. Ponadto sama strona przyznała, że dążąc do zachowania najwyższych standardów oraz respektując stanowisko organu, natychmiast zmieniła charakterystyki produktów poprzez usunięcie opisów, które były przedmiotem uwag PPIS w Opolu. W przekonaniu organu odwoławczego, stanowi to przyznanie się do naruszenia wymagań określonych przepisami. Uwzględniając te okoliczności, OPWIS uznał, że PPIS w Opolu w sposób prawidłowy wydał decyzję obciążającą stronę kosztami kontroli. Zaznaczył, że przepisy ustawy nie określają charakteru wykrytej niezgodności, przez co należy rozumieć, że wykrycie jakiejkolwiek niezgodności z przepisami prawa żywnościowego stanowi podstawę do nałożenia opłaty. Dostrzegł też, że w decyzji pierwszoinstancyjnej błędnie wskazano na pkt 2 ust. 1 art. 75 ustawy, ponieważ kontrola sanitarna interwencyjna przeprowadzona w dniach 17-24 października 2019 r. nie była kontrolą sprawdzającą, czyli ponownymi czynnościami kontrolnymi w celu sprawdzenia, czy niezgodności zostały usunięte. W ocenie organu, ujęcie tego punktu w podstawie prawnej decyzji nie miało wpływu na zasadność jej wydania oraz nie powinno skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Z kolei, ustalając opłatę za przeprowadzone czynności kontrolne, organ pierwszej instancji prawidłowo oparł się na rozporządzeniu, które określa wysokość opłat mających na celu pokrycie kosztów ponoszonych przez organy PIS za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności. Zastosowanie w tym przypadku mają paragrafy 2 ust. 1 pkt 1 oraz 3 rozporządzenia. Jednocześnie organ nie zgodził się z zarzutem Spółki o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Takim materiałem jest protokół kontroli sanitarnej interwencyjnej nr [...], w którym odniesiono się do nieprawidłowości dotyczących oświadczeń zdrowotnych stosowanych w opisie jedenastu produktów dystrybuowanych przez przedmiotową firmę. W protokole kontroli sanitarnej jednoznacznie wskazano, jakie przepisy prawa żywnościowego zostały naruszone.

W skardze na powyższą decyzję Spółka powtórzyła zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i § 3 rozporządzenia, a także naruszenia wskazanych tam przepisów K.p.a. W związku z tym zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Spółka powieliła argumentację przedstawioną w odwołaniu, podkreślając, że zarówno art. 75 ust. 1 ustawy, jak i przepisy rozporządzenia łączą obciążenie opłatami z określonymi nieprawidłowościami, dla których ustalenia nie jest wystarczające zapoznanie się z dokumentacją zgłoszeniową. Należy bowiem mieć na uwadze, że wątpliwości będące następstwem przeprowadzonej kontroli urzędowej dotyczą informacji, które już były przekazywane przy dokonywaniu zgłoszenia na podstawie art. 29 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i obciążenie Spółki kosztami postępowania sądowego, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W związku z tym odnotowania wymaga, że badanie prawidłowości zaskarżonego aktu polega w pierwszym rzędzie na ocenie, czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W szczególności sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu drugiej instancji merytorycznego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Sąd kontroluje także, czy wydane w toku postępowania rozstrzygnięcie jest prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nadmienić trzeba, że prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. To właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, bowiem strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej motywy podjętej decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie jednak zrealizowana, gdy organ nie omówi dostatecznie podstaw rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym.

Odnotowania nadto wymaga, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika wprost z treści z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odesłanie do przepisów procedury administracyjnej powtórzone zostało w art. 4 cyt. wcześniej ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nadal zwanej ustawą, który stanowi, że do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z tych regulacji wywieść trzeba jednoznaczny wniosek, że wydawane w toku nadzoru sanitarnego decyzje muszą w pełni odpowiadać kodeksowym wymogom decyzji administracyjnych, a organy inspekcji sanitarnej zobowiązane są ściśle przestrzegać reguł proceduralnych.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy obu instancji nie sprostały powyższym obowiązkom, ponieważ nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które uprawniały je do wyrażenia oceny, że w przypadku skarżącej spełnione zostały przesłanki określone w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności. Opłatami, o których mowa w ust. 1, jest obciążany producent środka spożywczego lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie (art. 75 ust. 2 ustawy). Natomiast podstawę do ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty stanowiły przepisy - wydanego w wykonaniu delegacji określonej w art. 75 ust. 4 ustawy - cyt. już wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności, nadal zwanego rozporządzeniem. Przedmiotowy zakres stosowania rozporządzenia zawarto w § 1, zgodnie z którym rozporządzenie określa wysokość opłat mających na celu pokrycie kosztów ponoszonych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności, w tym metody obliczania niektórych opłat, stawki opłat oraz sposób wnoszenia opłat. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, opłaty za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności obejmują koszty wykonania czynności kontrolnych w zakresie spełniania przez podmiot działający na rynku spożywczym obowiązujących wymagań prawa żywnościowego. Wedle § 3 rozporządzenia, stawka opłaty za wykonanie czynności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, obejmuje:

1) stawkę ryczałtową z tytułu przeprowadzenia czynności kontrolnych - 52 zł oraz

2) stawkę ryczałtową za każdą rozpoczętą godzinę przeprowadzenia czynności kontrolnych - 17 zł.

Z ww. przepisów wynika, że kontrolowany podmiot obciążany jest kosztami kontroli w wysokości określonej przepisami przywołanego rozporządzenia, gdy zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Innymi słowy, opłaty powinny być nałożone wyłącznie za te konkretne czynności, w wyniku których zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć nie wyjaśniły dostatecznie, jakie przepisy prawa żywnościowego zostały naruszone i czy faktycznie doszło do nieprawidłowości opisanych w protokole z kontroli z dnia 24 października 2019 r. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał na naruszenie przepisów art. 10 ust. 3 i art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, ale w ogóle nie omówił treści tych przepisów i nie odniósł ich do okoliczności faktycznych sprawy. Ogólnie podał, że nie budzi wątpliwości naruszenie przepisów prawa żywnościowego w zakresie określonym w decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy w decyzji tej brak jest jakichkolwiek rozważań w kwestii naruszonych przepisów. Ponadto OPWIS posłużył się ogólnikowymi stwierdzeniami o wprowadzeniu do obrotu [...] opisanych w ofercie niezgodnie z wymaganiami określonymi w prawie żywnościowym, a także tylko odnotował, że w protokole kontroli stwierdzono naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1924/2006, co jednak nie świadczy o wytłumaczeniu w decyzji stanowiska odnośnie do stwierdzonej niezgodności z przepisami prawa żywnościowego i o poddaniu ocenie przez orzekający organ ustaleń dokonanych przez kontrolujących, zawartych w protokole kontroli. Oceny takiej nie zawiera również decyzja PPIS w Opolu. Tymczasem stanowisko orzekających organów w omawianej kwestii było, zdaniem Sądu, konieczne choćby z tego powodu, że w okolicznościach sprawy organ pierwszej instancji nie prowadził w stosunku do Spółki żadnego postępowania w oparciu o ustalone podczas kontroli nieprawidłowości (tak: PPIS w Opolu w piśmie z dnia 6 listopada 2019 r.), w ramach którego doszłoby do wydania - przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia przedmiotowej opłaty - decyzji potwierdzającej ich wystąpienie. Ponadto stanowisko to pozwoliłoby na weryfikację zarzutów skarżącej, która konsekwentnie w toku postępowania podważała zasadność przypisanych przez kontrolujących naruszeń, a ich niezwłoczne usunięcie (w trakcie kontroli lub bezpośrednio po niej) tłumaczyła jedynie potrzebą "respektowania" uwag organu i zachowania "najwyższych standardów" czy "dobrem postępowania". W tej sytuacji nie sposób uznać - jak to uczynił organ odwoławczy - że Spółka, zmieniając charakterystyki produktów stosownie do uwag PPIS w Opolu, "przyznała się" do popełnienia naruszeń, zwłaszcza gdy jednocześnie podniosła, że opisy produktów spełniały wymagania prawa i w żadnym wypadku nie zachodziło nawet potencjalne ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd. Nie można również pominąć tego, że część zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą do przeprowadzonej kontroli została przez PPIS w Opolu uwzględniona, co wynika z pisma z dnia 6 listopada 2019 r. Dlatego przedstawienie w uzasadnieniach decyzji argumentacji, która tłumaczyłaby, jakie naruszenia zostały w istocie stwierdzone, a także wskazanie regulacji, z której określona nieprawidłowość wynika, było niezbędne. W ocenie Sądu, stanowisko orzekających w sprawie organów o naruszeniu przez Spółkę wymagań określnych przepisami rozporządzenia nr 1924/2006 powinno wynikać z należycie wyjaśnionych i ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, znajdujących potwierdzenie w konkretnie wskazanych dowodach, a nie z domniemań opartych o wybiórczo przedstawione twierdzenia Spółki.

Ponadto Sąd uznał, że organy nie wytłumaczyły w uzasadnieniach ocenianych decyzji, za jakie konkretnie czynności została wyliczona wysokość opłaty i jaki był czas trwania tych czynności. Analiza uzasadnienia decyzji organów obu instancji wskazuje na brak spójności co do ustaleń faktycznych w tym zakresie. Organ pierwszej instancji przyjął stawkę ryczałtową za każdą rozpoczętą godzinę przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 24 października 2019 r., a mianowicie 1 godzinę, tj. 17 zł. Tymczasem z pkt 7 na stronie 13 protokołu kontroli Nr [...] wynika następujący czas trwania kontroli: w dniu 17 października 2019 r. w godzinach od 10.30-11.30, w dniu 18 października 2019 r. w godzinach 11.30-12.30 i w dniu 24 października 2019 r. omówienie oraz podpisanie protokołu. Brak w protokole informacji, ile trwały czynności wykonane przez organy inspekcji sanitarnej w dniu 24 października 2019 r. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazał, że czynności kontrolne były przeprowadzone w dniach 17-24 października 2019 r., co jest sprzeczne z przedstawionym przez PPIS w Opolu w tabeli wyliczeniem spornej opłaty. Jeśli zaś organ odwoławczy - przykładowo - uwzględnił przewidziany przepisem art. 139 K.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, winien dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, czego jednak nie uczynił. Inną rzeczą jest to, że OPWIS nie przedstawił żadnego stanowiska w kwestii, czy prawidłowe było nałożenie przedmiotowej opłaty za czynności wykonane przez kontrolujących w dniu 24 października 2019 r.

W kontekście powyższych wywodów nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a naruszenie przepisów prawa żywnościowego w zakresie określonym w decyzji organu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości.

Niezależnie od powyższego podnieść jeszcze trzeba, że organ odwoławczy nie podjął żadnych działań w celu zweryfikowania zarzutów odwołania, naruszając tym samym wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Przypomnienia zatem wymaga, że kwestionując decyzję organu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła, że kontrola przeprowadzona w dniu 24 października 2019 r. nie dotyczyła żadnych z nieprawidłowości wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy, a wyłącznie potwierdzenia, że produkt nie jest już wprowadzany do obrotu, co nie wymagało nawet wizyty w magazynie skarżącej. Podniosła też zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, jakoby w dniu 24 października 2019 r. były podejmowane czynności, które uzasadniałyby obciążenie Spółki opłatami. Natomiast organ w odpowiedzi na zarzuty odwołania ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie zgadza się z nimi i odwołał się do ustaleń protokołu kontroli z dnia 24 października 2019 r. Tymczasem podjęcie działań zmierzających do ustalenia zasadności zarzutów skarżącej pozwoliłoby na usunięcie wykazanych wyżej braków i uchybień w zakresie ustaleń stanu faktycznego, a w dalszej kolejności na dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny odnośnie do spełnienia przesłanek z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W konsekwencji powiedzianego dotychczas uprawniony jest zarzut, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony w kontekście spełnienia przesłanek uprawniających do obciążenia skarżącej sporną opłatą. Dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd uznał zatem, że organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ nie poczyniły wyczerpujących ustaleń faktycznych, a przynajmniej nie dały temu wyrazu w treści badanych aktów. Natomiast uzasadnienie ocenianych decyzji, w którym nie podano w sposób prawidłowy ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono tok rozumowania organu, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy wydanego aktu, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, tak wadliwie sporządzone uzasadnienie nie świadczy też o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu wydanego aktu. W tym wypadku usprawiedliwione jest również postawienie organom zarzutu naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej, określonych m.in. w art. 8 i art. 11 K.p.a. Pamiętać należy, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jego rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że to decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego. Z kolei motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie decyzji organów obu instancji jest zbyt ogólnikowe, a uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego miejscami wręcz mylące.

Jak już wcześniej wyjaśniono, wadliwości polegające na podjęciu aktu z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym należało wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności. Dlatego Sąd nie mógł poddać weryfikacji merytorycznego stanowiska organu w przedmiocie zaistnienia podstaw do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Kontrola ta może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a decyzja zostaje podjęta w postępowaniu prowadzonym z zachowaniem wymogów procedury. Zaznaczyć również trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga więc o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika Spółki w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.