Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 714/93
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1994-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1980 nr 3 poz. 6
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Teza: 1. Do zastosowania rygorów określonych w art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 w brzmieniu ustalonym w Dz.U. 1989 nr 26 poz. 139/ wystarczające jest stwierdzenie przez właściwy organ stanu faktycznego wypełniającego hipotezę tego przepisu. Wydanie w takim wypadku decyzji nakazującej wstrzymanie działalności pogarszającej stan środowiska, do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonania innych czynności zabezpieczających środowisko, jest obligatoryjne.

2. Dla zastosowania rygoru w postaci wstrzymania działalności powodującej przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu lub wibracji konieczne jest ustalenie, że poziom hałasu lub wibracji jest wyższy od określonego jako dopuszczalny wcześniejszą decyzją administracyjną.

TEZY

1. Do zastosowania rygorów określonych w art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 w brzmieniu ustalonym w Dz.U. 1989 nr 26 poz. 139/ wystarczające jest stwierdzenie przez właściwy organ stanu faktycznego wypełniającego hipotezę tego przepisu. Wydanie w takim wypadku decyzji nakazującej wstrzymanie działalności pogarszającej stan środowiska, do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonania innych czynności zabezpieczających środowisko, jest obligatoryjne.

2. Dla zastosowania rygoru w postaci wstrzymania działalności powodującej przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu lub wibracji konieczne jest ustalenie, że poziom hałasu lub wibracji jest wyższy od określonego jako dopuszczalny wcześniejszą decyzją administracyjną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Władysława P. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 2 marca 1992 r. w przedmiocie wstrzymania działania urządzenia nawiewu agregatu chłodniczego i określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części wyrażającej zgodę na podjęcie wstrzymanego działania urządzenia nawiewu agregatu chłodniczego, a w pozostałej części na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalił, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa pięćdziesiąt tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w (...) decyzją z dnia 9 maja 1990 r., powołując się na art. 49 i art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ oraz par. 3, 4 i 5 ust. 1, par. 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami /Dz.U. nr 24 poz. 90/, nakazał wstrzymanie działania urządzenia nawiewu dla skraplacza agregatu chłodniczego, składającego się z sześciu wentylatorów typu WOX 80/162, zainstalowanego w Przedsiębiorstwie "K." w N.S. przy ul. G. nr 40 do czasu wykonania czynności zabezpieczających środowisko.

Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Przedsiębiorstwa "K.", została utrzymana w mocy decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 2 lipca 1990 r.

Z kolei Wojewoda (...) decyzją z dnia 31 sierpnia 1990 r., powołując się na art. 49, 51 i 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz par. 1, 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami, a także art. 104, 108 i 163 Kpa, uchylił decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia 9 maja 1990 r. oraz określił dla Przedsiębiorstwa "K." dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska: równoważny poziom dźwięku w godz. 6.00-22.00 - 50 dB, w godz.22.00-6.00 - 40 dB, maksymalny krótkotrwały poziom dźwięku - 75 dB, a ponadto zobowiązał Przedsiębiorstwo "K." do podjęcia działań organizacyjnych i technicznych w celu ograniczenia natężenia hałasu do wartości określonych w decyzji w terminie do dnia 31 października 1990 r. pod rygorem wstrzymania działalności powodującej przekroczenie dopuszczalnego natężenia hałasu.

Od tej decyzji odwołanie złożył wyłącznie Władysław P., zamieszkały w sąsiedztwie Przedsiębiorstwa "K.". W wyniku uwzględnienia jego odwołania Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 18 listopada 1990 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wyłączną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji był brak wyczerpujących ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda (...) decyzją z dnia 2 sierpnia 1991 r., powołując identyczną podstawę prawną jak w poprzedniej decyzji, po raz drugi uchylił decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia 9 maja 1990 r. oraz określił dla Przedsiębiorstwa "K." w N.S. dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska i sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej: równoważny poziom dźwięku w godz. 6.00-22.00 - 50 dB, w godz. 22.00-6.00 - 40 dB, maksymalny krótkotrwały poziom dźwięku 75 dB.

Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Władysława P., została decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 2 marca 1992 r. uchylona w części uchylającej decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego z dnia 9 maja 1990 r.; jednocześnie organ odwoławczy wyraził zgodę na podjęcie wstrzymanego działania urządzenia nawiewu agregatu chłodniczego zainstalowanego w Przedsiębiorstwie "K.", "ponieważ dokonano czynności zabezpieczających środowisko przed oddziaływaniem Przedsiębiorstwa pogarszającym stan środowiska w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy j.w."; w pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że analizy wibroakustycznych oddziaływań Przedsiębiorstwa "K." na środowisko, sporządzone przez Instytut Mechaniki i Wibroakustyki Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie i Instytut Ochrony Środowiska, nie wykazały występowania w środowisku ponadnormatywnych drgań, których źródłem byłaby działalność gospodarcza prowadzona we wskazanym obiekcie, natomiast bezspornie potwierdziły przenikanie z obiektu do środowiska ponadnormatywnych poziomów dźwięku /w dzień o 5 dB/A, w nocy o 7 dB/A/. Wobec faktu, iż stwierdzone przekroczenia dopuszczalnej emisji dźwięku do środowiska nie powodują obecnie pogorszenia stanu środowiska w rozumieniu art. 83 ustawy, należało w trybie tego przepisu wyrazić zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności. Natomiast uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w (...) z dnia 9 maja 1990 r. było - zdaniem organu odwoławczego - błędem. Decyzja ta bowiem zasadnie rozstrzygnęła problem ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych na środowisko, jaki występował w dniu jej wydania; powinna zatem pozostać nie wzruszona. Natomiast występowanie ponadnormatywnych wpływów akustycznych Przedsiębiorstwa "K." na środowisko wymagało ustalenia dopuszczalnych standardów oddziaływań akustycznych na środowisko /art. 51 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska/. Postępowanie odwoławcze potwierdziło zasadność określonych zaskarżoną decyzją dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego do środowiska i jednocześnie nie wykazało celowości nałożenia na "K." obowiązku zainstalowania systemu monitoringu drgań i hałasu przenikających do środowiska. (...)

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Władysław P. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przez niewłaściwą ich interpretację. Zakwestionował prawidłowość przeprowadzonych pomiarów wibracji i dźwięku, które - zdaniem skarżącego - nie są obiektywne m.in. dlatego, że zostały wykonane na zlecenie Przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącego, poziom hałasów emitowanych przez Przedsiębiorstwo w ostatnim czasie nie tylko nie uległ zmniejszeniu, ale wyraźnie się powiększył. Na zafałszowanie pomiarów wpłynął fakt, że w czasie ich dokonywania Przedsiębiorstwo wyłączało niektóre z urządzeń. Poza tym skarżący podniósł szereg zarzutów nie związanych z emisją wibracji i hałasów, które - jego zdaniem - świadczą o ogromnej uciążliwości Przedsiębiorstwa dla otoczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Powoływanie w decyzjach organów obu instancji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia zarówno art. 51, jak i art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ świadczy o niedostrzeganiu przez te organy zróżnicowanej materii normatywnej zawartej w obu przepisach, czego konsekwencją była istotna wadliwość zwłaszcza decyzji organu I instancji.

Analizując oba przepisy, należy przede wszystkim zauważyć, że do zastosowania rygorów określonych w art. 83 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, w brzmieniu ustalonym w Dz.U. 1989 nr 26 poz. 139, wystarczające jest stwierdzenie przez właściwy organ stanu faktycznego, powodowanego określoną działalnością, wypełniającego hipotezę tego przepisu. Wydanie w takim wypadku decyzji nakazującej wstrzymanie działalności pogarszającej stan środowiska, do czasu zainstalowania urządzeń lub wykonania innych czynności zabezpieczających środowisko, jest obligatoryjne /"organ... podejmuje decyzję"/. Poza tym przedmiotowo ten przepis odnosi się do każdej działalności, która pogarsza stan środowiska. W przeciwieństwie do tego przepisy rozdziału 7 w dziale II, w tym m.in. art. 49 i 51, odnoszą się wyłącznie do ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami i wobec tego w tym zakresie stanowią lex specialis. Określony w tych przepisach tryb postępowania w razie naruszenia wymagań ochrony środowiska jest zdecydowanie różny od przewidzianego w art. 83 ust. 1 i 2. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 2, jeżeli hałas lub wibracje w środowisku przekraczają dopuszczalne natężenie, właściwy organ określa w drodze decyzji, dla jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych, dopuszczalny poziom hałasu lub wibracji przenikających do środowiska. Dopiero w razie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu lub wibracji określonego decyzją, o której mowa w ust. 2, organ może wstrzymać działalność powodującą przekroczenie /ust. 3/. Do zastosowania zatem rygoru w postaci wstrzymania działalności powodującej takie przekroczenie nie wystarczy, jak w art. 83 ust. 1, stwierdzenie stanu faktycznego w postaci nadmiernego nasilenia hałasu lub wibracji, szkodliwie oddziałujących na otoczenie, lecz warunkiem koniecznym jest ustalenie, że poziom hałasu lub wibracji jest wyższy od określonego jako dopuszczalny wcześniejszą decyzją administracyjną.

W rozpatrywanej sprawie decyzja Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 9 maja 1990 r., nakazująca wstrzymanie działania urządzeń nawiewu skraplacza agregatu chłodniczego zainstalowanego w Przedsiębiorstwie "K.", nie była poprzedzona decyzją określającą w trybie art. 51 ust. 2 ustawy dopuszczalny poziom hałasu lub wibracji dla tego urządzenia, gdyż decyzja taka została wydana przez Wojewodę (...) po raz pierwszy dopiero w dniu 31 sierpnia 1990 r. W takiej zaś sytuacji decyzja z dnia 9 maja 1990 r. mogła być wydana wyłącznie na podstawie art. 83 ust. 1 tej ustawy. Konsekwencją tego była niedopuszczalność uchylenia tej decyzji - jak to dwukrotnie uczynił organ I instancji - na podstawie przepisów art. 163 Kpa i art. 51 ustawy w brzmieniu ustalonym w Dz.U. 1990 nr 39 poz. 222. Uchylenie decyzji z dnia 9 maja 1990 r. miało umożliwić Przedsiębiorstwu "K." podjęcie wstrzymanej działalności urządzenia nawiewu, lecz dla uzyskania takiego rezultatu art. 83 ust. 3 omawianej ustawy przewiduje szczególny tryb postępowania w postaci wyrażenia zgody na podjęcie wstrzymanej działalności przez organ, który wydał decyzję nakazującą wstrzymanie. Właściwość organu stopnia wojewódzkiego do wydania takiej decyzji czyniła z kolei niedopuszczalnym wydanie tej decyzji przez organ odwoławczy. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego bowiem może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, w przeciwnym wypadku postępowanie administracyjne - wbrew ogólnej zasadzie wyrażonej w art. 15 Kpa - ma charakter jednoinstancyjny, co szczególnie wówczas, gdy organem odwoławczym jest naczelny organ administracji, w sposób istotny ogranicza możliwości obrony praw przez strony postępowania administracyjnego.

Dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja - w części wyrażającej zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności urządzenia nawiewu agregatu chłodniczego zainstalowanego w Przedsiębiorstwie "K." - została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. Do tego zaskarżona decyzja w tej części, poza lakonicznym stwierdzeniem, że dokonano czynności zabezpieczających środowisko przed oddziaływaniem Przedsiębiorstwa pogarszającym stan środowiska w rozumieniu art. 83 ust. 1, nie zawiera żadnej oceny stwierdzonego przez Instytut Mechaniki i Wibroakustyki Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie i Instytut Ochrony Środowiska przenikania z obiektu do środowiska ponadnormatywnych poziomów dźwięku /w dzień o 5 dB/A i w nocy o 7 dB/A/, co może wskazywać na to, że zainstalowane przez Przedsiębiorstwo "K." urządzenia lub wykonane inne czynności nie są wystarczające do zabezpieczenia środowiska, jak tego wymaga art. 83 ust. 1 dla podjęcia wstrzymanej działalności.

W pozostałej części Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszyła prawo. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie ustalającym dla Przedsiębiorstwa "K." dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, w wysokości 50 dB w godzinach 6.00-22.00 i 40 dB w godzinach 22.00-6.00 oraz 75 dB maksymalnej krótkotrwałej, znajduje pełne podstawy w pkt 3 lit.a/ załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami /Dz.U. nr 24 poz. 90/, który takie wielkości dopuszczalnego dźwięku przewiduje dla terenów zabudowy mieszkaniowej z niewielką liczbą sklepów i placówek usługowych, położonych w pobliżu ulic o natężeniu ruchu do 1000 pojazdów na godzinę.

Sąd natomiast uznał za bezprzedmiotowe te zarzuty zawarte w skardze, które wykraczają poza zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach organów obu instancji i dotyczą faktycznej działalności Przedsiębiorstwa "K.". Kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczają się z mocy art. 16 par. 2 i art. 196 Kpa do kontroli legalności - zgodności z prawem decyzji administracyjnych.

Z przytoczonych względów oraz z mocy art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 oraz par. 5 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącego w myśl art. 208 Kpa zwrot kosztów postępowania.