Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 958/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 2 pkt 6,7 i 16, art. 11 pkt 8 lit. j i pkt 9, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie stanowiącym o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 nie może być wykonana 3. zasądza od Rady Miasta i Gminy W. na rzecz W. S. kwotę (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Dnia [...] 2010 r. W. S. złożył skargę na uchwałę nr XLIII/325/2010 Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. (zwaną dalej również: Studium). Skarżący wniósł o częściowe uchylenie powyższej uchwały przez usunięcie zapisów zawartych na stronie 45 części II studium - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, dotyczących: 1) dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu skarżący podał, że w części II Studium - pt. Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego zawarto następujące sformułowanie: "Na terenach wiejskich gminy W. poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych oraz poza granicami S. Parku Krajobrazowego, Obszarów Specjalnej Ochrony Ptaków NATURA 2000 dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych zgodnie z obszarami wyznaczonymi na rysunku studium, w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej i wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem zachowania wymogów przepisów odrębnych (...)". Zdaniem skarżącego zapisy umieszczone w Studium nie znajdują podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Przepis dotyczący lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie drogą planu w sposób bezpośredni narusza interes prawny skarżącego. Narusza bowiem art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), które gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości, że w razie braku planu miejscowego możliwość realizacji określonej zabudowy będzie rozstrzygana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy - w zależności od rodzaju inwestycji. Tym samym nie wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanego przepisu może stać się wbrew prawu podstawą decyzji odmownej. W konsekwencji naruszone zostały przepisy chroniące interesy skarżącego. Interes ten ma charakter prawny, albowiem chodzi o przepisy chroniące prawo własności nieruchomości. Skarżący zawarł umowę dzierżawy ze spółką "A" sp. z o.o., której przedmiotem jest oddanie nieruchomości na cele związane z realizacją elektrowni wiatrowej. Spółka ta dnia [...] 2009 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla farmy wiatrowej obejmujący m.in. nieruchomości skarżącego tj. działkę ewidencyjną nr [...] Ć., oraz działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] W.. Postępowanie w tej sprawie prowadzone przed Burmistrzem gminy W. jest w toku, nr sprawy: [...]. Przyjęte zapisy Studium wprost ograniczają więc możliwość korzystania przez skarżącego z prawa własności nieruchomości, albowiem ich zastosowanie przez Burmistrza uniemożliwi wydanie wnioskowanej decyzji, a w konsekwencji realizację farmy wiatrowej. Z kolei - jak zauważono - zapis o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej narusza interes prawny skarżącego ograniczając zakres i sposób wykorzystania prawa własności nieruchomości. Zapis ten ogranicza bowiem możliwość lokalizacji siłowni wiatrowych. Skarżący podkreślił nadto istotny wpływ ustaleń studium przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołując się przy tym na art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. W tym kontekście skarżący wskazał, że jego nieruchomość objęta została uchwałą nr XXXIII/260/2009 Rady Gminy we Wronkach z dnia 28 października 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie W. we wsi W., Ć., K., Ł., B., G.. Przepis studium dotyczący odległości lokalizowania siłowni wiatrowych od zabudowań w sposób jednoznaczny ma więc również wpływ na treść przygotowywanego planu, który z swej istoty ogranicza prawo własności skarżącego.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zwrócił uwagę na niezgodność ustalenia w studium dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważono, że zaskarżony przepis wprost ingeruje w dyspozycję art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Akt niższego rzędu, jakim jest studium, nie może zmieniać dyspozycji ustawy, której regulacja jest wynikiem poszanowania norm Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących ochrony prawa własności. Zaskarżony przepis jest także niezgodny z art. 10 u.p.z.p. określającym zakres ustaleń studium. Studium określać ma, bowiem – jak zauważono - uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, nie zaś określać możliwość uzyskania decyzji administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do określenia w studium dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej skarżący podniósł, że uwagi odnośnie położenia elektrowni wiatrowych wpłynęły [...] 2010 r., a zatem w końcowej fazie uchwalania studium. Wskazano, że J. S. wnosił o oddalenie masztów elektrowni wiatrowych na odległość 700 - 800 m od siedlisk ludzkich (uwaga nr 20). Rada Miasta i Gminy W. uwzględniła powyższą uwagę i umieściła w studium zapis o odsunięciu masztów elektrowni wiatrowych na minimum 800 m od siedlisk ludzkich. Ale w dniu [...] 2010 r. uwagę nr [...] do projektu studium złożył skarżący, który wniósł o zapisanie w załączniku graficznym, że granica obszaru wyznacza maksymalny zasięg rozmieszczenia turbin ustalany w planie miejscowym. Powyższa uwaga dotyczyła odległości 500 m, gdyż projekt z taką właśnie odległością wyłożony został do publicznego wglądu. Skoro również uwaga nr [...] została w całości uwzględniona - to zaakceptowane zostały dwie sprzeczne uwagi - jedna odnośnie 500 m, druga odnośnie 800 m. W związku z tym przyjęty tekst studium nie odpowiada dokonanym rozstrzygnięciom. Wyznaczenie odległości 800 m nie zostało ponadto niczym uzasadnione. Brak jest merytorycznych podstaw do stwierdzenia, że ta odległość jest z jakichś względów optymalna. Zatem przed podjęciem uchwały zmieniającej przygotowany projekt studium należało dokładnie rozważyć jej zasadność, szczególnie w kontekście pozytywnej opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i innych organów administracji publicznej biorących udział w procedurze studium. W tej sytuacji konieczne było powtórzenie procedury sporządzania studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy W. wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z [...] 2011r., sygn. akt IV SA/Po 986/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę W. S. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy W. z dnia 30 czerwca 2010r nr XLIII/325/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – w części dotyczącej załącznika nr [...] o którym mowa w § 2 pkt. 2 uchwały w zakresie zapisów stanowiących o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej.

Wydany wyrok został przez Radę miasta i Gminy W. zaskarżony w całości skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] 2011 r. sygn. II OSK 1004/11 uchylił zaskarżony wyrok w części, co do punktu 1b i punktu 3 oraz przekazał sprawę - w tym zakresie - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej również jako: NSA) uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej okazało się nie do końca zrozumiałe. NSA podkreślił, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywały przepisy art. 10 ust 2 pkt 6,7 i 16 u.p.z.p. i § 7 pkt 1 lit d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Te pierwsze przepisy stanowią, że w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego i inne obszary problemowe. Drugi z tych przepisów ustala sposób określenia tych obszarów na rysunku studium. Przy czym - jak wskazano - należy rozróżnić to, że Rada Miasta i Gminy ustaliła zarówno obszary oznaczone symbolem EW na rysunku w skali 1 : 25000 będącym załącznikiem do uchwały na których dopuszcza się lokalizowanie elektrowni wiatrowych, jak i wskazała też sposób ich lokalizacji jako dodatkowy warunek, w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. Sąd pierwszej instancji tego rozróżnienia nie dokonał. Skutkiem czego nie można ocenić bez dodatkowych ustaleń i rozważań czy wnioski do których doszedł są prawidłowe. Z powyższych okoliczności wynika, że po pierwsze Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien odnieść się do tego czy w świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym uprawnień wynikających z jej art. 3 ust 1 i rozporządzenia (w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały), jest dopuszczalne określenie obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych. Po drugie, jak wskazano, Sąd ten powinien rozważyć czy ustalony sposób lokalizacji elektrowni wiatrowych (tj. minimalna ich odległość od zabudowy mieszkaniowej 800 m) uzasadniony jest koniecznością uwzględnienia zgodnie z art. 11 pkt. 8 lit. j i pkt. 9 u.p.z.p., pierwszej (jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały) opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2010r. na którą powołuje się Rada Miasta i Gminy W. ( odpierając zarzut Sądu o braku uzasadnienia dla takiego ustalenia odległości) a której to Opinii, jak zwrócił uwagę NSA, nie dołączono do akt niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w sprawie objętej rozpoznawaną skargą orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny i prawomocnym wyrokiem z dnia [...] 2011 r. sygn. II OSK 1004/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 986/10 w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy W. z dnia 30 czerwca 2010 r. nr XLIII/325/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - w części - dotyczącej dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej.

Powyższy fakt rodzi poważne skutki w sferze postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, bowiem że w myśl z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zawarta w wyroku sądu administracyjnego ocena dotycząca właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie jest wiążąca. Ponadto, z mocy art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tak wyrażona prawomocność materialna przesądza, że podmioty wymienione w powyższym artykule muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego.

Podejmując zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązany był orzec wyłącznie w kwestii legalności zaskarżonej uchwały – w części – dotyczącej dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej.

Stosując się zatem do wytycznych zawartych w wyroku NSA należało w pierwszej kolejności przesądzić czy dopuszczalne jest określenie w studium obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych, w świetle wskazanych przepisów art. 10 ust. 2 pkt 6,7 i 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej również jako: u.p.z.p.) w tym uprawnień wynikających z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.i § 7 pkt 1 lit.d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233).

Na postawione powyżej pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Zwrócić, bowiem należy uwagę, iż przepis artykułu 10 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje jakie, w szczególności, elementy powinno określać się studium, natomiast § 7 pkt 1 lit d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi, iż rysunek studium powinien zawierać określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.

Podążając za wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać należy, że w myśl art. 10 ust. 2 pkt 6,7 i 16 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, iż w studium określa się w szczególności: obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt 6); obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 (pkt 7) oraz inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie (pkt 16). Natomiast rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic tych obszarów (§ 7 pkt 1 lit d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r.).

Dokonując oceny dopuszczalności określenia w studium obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych - z uwzględnieniem przepisu art. 10 ust. pkt 6,7 i 16 u.p.z.p.- wskazać należy, że elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., ani innych obszarów problemowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 16 u.p.z.p.

Odnosząc się, bowiem w pierwszej kolejności do oceny elektrowni wiatrowych przez pryzmat inwestycji celu publicznego należy zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej również jako: u.g.n.). W myśl przepisu art. 6 pkt 2 u.g.n. do celów publicznych zalicza się wyłącznie budowę i utrzymywanie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z urządzeń przesyłowych. Jak zauważa się zatem w orzecznictwie sądów administracyjnych chodzi o urządzenia służące transportowi (przesyłowi) energii celem dostarczenia do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych. Podstawową zaś funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] 2008 r. sygn. II OSK 548/07, obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń ściśle służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi ex definitione cel publiczny. Do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego nie wystarcza sama tylko więź funkcjonalna jaka istnieje między urządzeniem wytwarzającym energię a urządzeniami przesyłowymi, czy służącymi przesyłowi energii, o którą to więź w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Przeciwny pogląd, opowiadający się za zaliczeniem do inwestycji celu publicznego urządzenia wytwarzającego energię z uwagi na jego nierozerwalne powiązanie z elementami służącymi przesyłowi wytworzonej energii, pozostawałby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który w art. 6 u.g.n. ustanowił zamknięty katalog celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Tym samym brzmienie art. 6 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na zaliczenie budowy urządzeń wytwarzających energię do inwestycji celu publicznego, a zatem realizacja elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji celu publicznego (por. wyrok NSA z 11.05.2011 r., sygn. II OSK 506/10, wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1370/09, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK1412/09)

W świetle powyższego elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego, a więc nie znajdują do nich zastosowania przepisy art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.

Odnosząc się, natomiast do oceny elektrowni wiatrowych przez pryzmat art. 10 ust 2 pkt 16 u.p.z.p. wskazać należy, że przepis ten stanowi, że w studium określa się w szczególności inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie. Definicja obszaru problemowego zawarta została w słowniczku do u.p.z.p. Stosownie do treści art. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez obszar problemowy należy rozumieć obszar zjawiska z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych wskazany w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak zauważa się w literaturze przedmiotu definicja ta dzieli los pojęć niedookreślonych (Z.Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2008, s. 22). Dokonując zatem wykładni przepisu art. 10 ust 2 pkt 16 u.p.z.p. sięgnąć należało do orzecznictwa oraz piśmiennictwa. Przeprowadzone w tym zakresie ustalenia prowadzą do wniosku, iż znawcy problemu wskazują na pojmowanie obszaru problemowego, jako obszaru "będącego częścią przestrzeni geograficznej, który cechuje występowanie negatywnych zjawisk ze sfery społecznej, ekonomicznej i technicznej, które wywołują określone anomalie wewnętrzne i anormalność terenu", na którym występują "problemy szczególne dokuczliwe lub trudne do rozwiązania", lub "obszar o niskiej efektywności struktur społeczno-gospodarczych i przestrzennych, a więc wymagający ze strony planowania i polityki regionalnej specjalnych posunięć potrzebnych do rozwiązania zaistniałych problemów" ( por. Bański J., 1999, Obszary problemowe w rolnictwie Polski, 1, 2, 3, Prace Geogr., 172, IGiPZ PAN). Jednocześnie, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w kwestii ustalenia w studium obszaru problemowego rada gminy posiada możliwość podejmowania samodzielnych decyzji. Podstawę do podjęcia takiej decyzji winna stanowić ocena obejmująca w szczególności: istniejący stan zagospodarowania, przyjęte kierunki dalszego rozwoju, planowane zmiany w użytkowaniu, zakres ewentualnego konfliktu przestrzennego, z uwzględnieniem wymagań wynikających z przepisów odrębnych, zarówno z zakresu kompetencji do podjęcia określonych działań, jak i braku dyspozycji przepisów prawa materialnego, co do przedmiotu potencjalnego konfliktu (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Kr 1284/07).

W świetle powyższego stwierdzić należało, że jakkolwiek ustawodawca nakłada na gminę obowiązek określenia w studium "obszarów problemowych", to przesądzenie w studium o lokalizacji elektrowni wiatrowych nie stanowi również realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 10 ust 2 pkt 16 u.p.z.p.

Dokonując jednak oceny dopuszczalności określenia w studium obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych stwierdzić należy, że jakkolwiek określenie obszarów, na których rozmieszczone będą elektrownie wiatrowe nie wynika z art. 10 ust. 2 pkt 6,7 i 16 u.p.z.p., to zwrócić należy uwagę na użyte przez ustawodawcę w art. 10 ust. 2 sformułowanie "w szczególności" . Wskazuje ono, bowiem że katalog elementów studium, określony tym przepisem, nie jest zamknięty, ale ma charakter otwarty. Dlatego też przyjąć należy dopuszczalność określenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą elektrownie wiatrowe. Zwrócić jednak należy uwagę, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zadaniem gminy - na etapie stworzenia studium - jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Dopiero - na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rada gminy dokonuje ustalenia przeznaczenia terenów oraz - określenia sposobów - ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.).

Odpowiadając natomiast na drugie z postawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny pytań, tj. czy ustalony w niniejszej sprawie sposób lokalizacji elektrowni wiatrowych uzasadniony jest koniecznością uwzględnienia zgodnie z art. 11 pkt 8 lit.j i pkt 9 opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] 2010 r. należało negatywnie odpowiedzieć na to pytanie. Po pierwsze, zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 11 pkt 8 lit.j i pkt 9 u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - "wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium był obowiązany wystąpić o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium m.in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska (pkt 8 lit.j), a następnie do wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (pkt 9)". W toku procedury uchwalania zmiany studium Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. w dniu [...] 2010 r. wydał opinię (dalej jako: Opinia), której zbadanie Sądowi I instancji zlecił Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazana Opinia została przesłana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i załączona do akt sądowych sprawy (k. 108). Podkreślić należy, że analiza treści wskazanej Opinii prowadzi do wniosku, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. w jej punkcie 2 zwrócił uwagę, iż w rozdziale 7.2. na str. 46 projektu zmiany studium pt. "Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy W." oraz "w rozdziale 8 na str. 30 prognozy" zapisano, iż "na terenach wiejskich gminy W. poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych dopuszcza się lokalizację zespołów elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 500m od zabudowy mieszkaniowej". Zwrócono przy tym uwagę na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) oraz na potrzebę poszanowania wynikających z tych przepisów dopuszczalnych poziomów hałasu. Wnikliwa analiza wskazanej w Opinii "Prognozy oddziaływania na środowisko" prowadzi do wniosku, iż na jej str. 30, w rozdziale 8 brak jakiejkolwiek wzmianki na temat ewentualnej pożądanej odległości lokalizacji elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej. Kompleksowa analiza sporządzonej na potrzeby rozpoznawanej sprawy "Prognozy oddziaływania na środowisko" wskazuje natomiast, że "szczegółowa ocena dopuszczonej w studium realizacji zespołów elektrowni wiatrowych odbywać się będzie na kolejnych etapach projektowych, w odniesieniu do szczegółowych projektów lokalizacji elektrowni wiatrowych i ich potencjalnego oddziaływania (s. 36 Prognozy). Również wskazane w "Prognozie oddziaływania na środowisko" ograniczenia dotyczące realizacji zespołów elektrowni wiatrowych nie nakładają obowiązku zachowania odległości, o których mowa w zakwestionowanej uchwale. Przyjęte w zaskarżonej uchwale ustalenia nie znajdują również oparcia w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., które - co należy podkreślić – określają dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Brak jakiejkolwiek dokumentacji, która dowodziłaby, iż zachowanie wskazanych w zaskarżonej uchwale odległości jest uzasadnione przez wzgląd na wymogi prawa. Wręcz przeciwnie, w powołanej w Opinii "Prognozie oddziaływania na środowisko" wskazuje się na zasadność przeprowadzenia porealizacyjnej analizy akustycznej celem wskazania rzeczywistego oddziaływania wprowadzonych obiektów na środowisko akustyczne. W świetle takich ustaleń przyjąć należy, że bezspornie – w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – właściwy organ obowiązany był wystąpić o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium m.in. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Nie budzi wątpliwości, że wymóg ten zrealizowano. Z woli ustawodawcy, w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały, istniał również obowiązek wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Analiza zgromadzonej dokumentacji prowadzi jednak do wniosku, że sformułowane w zaskarżonej uchwale zastrzeżenie dotyczące dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej nie znajduje oparcia w Opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w dniu [...] 2010 r. Pomimo wnikliwej analizy tego dokumentu, w świetle argumentacji skargi kasacyjnej złożonej od wyroku wydanego w sprawie o sygn. IV SA/po 986/10 nie sposób stwierdzić, aby zakwestionowane ustalenia zaskarżonej uchwały znajdowały oparcie w treści wskazanej Opinii.

W świetle powyższego, wadliwość uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku nie może budzić uzasadnionych wątpliwości. Dokonując oceny skutków tej wadliwości należało mieć na uwadze, że stosownie do treści art. 54 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej również jako: ppsa) organ, którego działania dotyczy skarga, zobowiązany jest przekazać Sądowi kompletne akta sprawy. Podstawą orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest, bowiem cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w sprawie zakończonej zaskarżonym aktem. Stosownie do art. 133 § 1 ppsa Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa), a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa ), jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a jednocześnie nie powoduje nadmiernego przedłużenia w sprawie. Sąd zatem, z woli ustawodawcy, kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie, na wezwanie Sądu z dnia 13 października 2011 r. Rada Miasta i Gminy W. nadesłała - jak wskazano - całość dokumentacji planistycznej.

Zwrócić należało zatem uwagę, że finalizacja procedury uchwalania studium nakładała na Burmistrza obowiązek przedłożenia uchwały o uchwaleniu studium wojewodzie. Obowiązek ten wynikał z art. 12 ust. 2 upzp w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przedłożony Sądowi - na wezwanie - pełen komplet materiałów, nie zawiera dokumentu, który potwierdzałby wykonanie wskazanego obowiązku w niniejszej sprawie. Fakt ten rodzi konkretne skutki, bowiem z mocy art. 94 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazane okoliczności spowodowały, że ziściły się przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały – w części – opisanej w sentencji wyroku (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 735).

W świetle powyższego, Sąd orzekł jak w pkt. 1 wyroku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pkt. 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Rady Miasta i Gminy W. na rzecz skarżącego kwotę 557,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą sumę złożyły się: wpis od skargi w wysokości 300 zł (§ 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r., w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa radcowskiego w kwocie 240 zł (§14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Dz.U. 2002 r., nr 163, poz. 1349 ze zm.), oraz zwrot opłaty skarbowej za pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego radcy prawnemu w kwocie 17,00 zł.

E.Kręcichwost-Durchowska J.Stankowski G.Radzicka