Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 517/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 10, 12 i 24, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6r ust. 2d
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 1 ust. 9 załącznika do ww. uchwały w zakresie zawartego w tym przepisie odesłania do ust. 2 lit. l w odniesieniu do właścicieli nieruchomości zamieszkałych; b) § 4 ust. 4 lit. d załącznika do ww. uchwały w zakresie słów: "za wyjątkiem odpadów zielonych,"; c) § 4 ust. 5 lit. d załącznika do ww. uchwały w zakresie słów: "za wyjątkiem odpadów zielonych,"; d) § 8 ust. 1 lit. a załącznika do ww. uchwały w zakresie słów: "(za wyjątkiem odpadów zielonych)"; e) § 8 ust. 3 załącznika do ww. uchwały w zakresie zawartego w tym przepisie odesłania do § 1 ust. 2 lit. l w odniesieniu do właścicieli nieruchomości zamieszkałych; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2016 r. Rada Miasta (dalej też jako "Rada Miejska") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy S. (zwaną też dalej "Uchwałą"). Treść tego regulaminu (zwanego też dalej "Regulaminem") stanowiła załącznik do Uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pismem z [...] kwietnia 2018 r. W. W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. A. M.-P., która wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości oraz o zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6r ust. 2d ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały – dalej w skrócie "u.c.p.g.") poprzez wyłączenie możliwości odbioru odpadów zielonych z terenu nieruchomości.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w § 1 ust. 2 Regulaminu postanowiono, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do prowadzenia selektywnego zbierania następujących rodzajów odpadów komunalnych: (a) szkła, (b) papieru i makulatury, (c) tworzyw sztucznych, opakowań wielomateriałowych i metalowych, (d) komunalnych odpadów ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji, (e) przeterminowanych leków i chemikaliów, (f) zużytych baterii i akumulatorów, (g) zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, (h) odpadów budowlano-remontowych, pochodzących z remontów i innych robót budowlanych wykonywanych we własnym zakresie, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, lub na wykonanie których nie jest wymagane zgłoszenie do administracji budowlano-architektonicznej, (i) zużytych opon, (j) mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, (k) tekstyliów i odzieży, (I) odpadów zielonych (trawa, gałęzie, chwasty, liście, itp.), (m) innych odpadów niebezpiecznych wydzielonych ze strumienia odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych. Jednocześnie odpady, o których mowa w § 1 ust. 2 lit. a–c Regulaminu, należy zbierać w pojemnikach lub workach określonych w Dziale III Regulaminu, natomiast odpady, o których mowa w § 1 ust. 2 lit. d Regulaminu, należy zbierać w pojemnikach określonych w Dziale III bądź kompostowniku (§ 1 ust. 3 i 4 Regulaminu). Dalej postanowiono, że zmieszane odpady komunalne należy gromadzić w pojemnikach określonych w Dziale III (§ 1 ust. 7 Regulaminu). Rada Miejska postanowiła także, iż odpady, o których mowa w ust. 2 lit. e–m, należy we własnym zakresie i na własny koszt dostarczać do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zlokalizowanego w S. przy ul. [...] (§ 1 ust. 9 Regulaminu). Jednocześnie określając w § 4 ust. 4 lit. d i ust. 5 lit. d Regulaminu zasady selektywnego zbierania odpadów komunalnych wymienionych w § 1 ust. 2 lit. a–d w zakresie rodzaju i koloru pojemnika, wskazano, że wymogi te dotyczą gromadzenia komunalnych odpadów ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji, za wyjątkiem odpadów zielonych. Także ustalając w § 8 ust. 1 lit. a Regulaminu częstotliwość usuwania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, przyjęto, że okresy te dotyczą zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów ulegających biodegradacji (za wyjątkiem odpadów zielonych), nakładając jednocześnie w § 8 ust. 3 Regulaminu obowiązek przekazywania odpadów zielonych powstałych na nieruchomości do PSZOK-u (punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych) niezwłocznie po ich wytworzeniu.

Dalej Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 3 ust. 1 u.c.p.g. utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Jednocześnie gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (art. 6r ust. 1 u.c.p.g.). W zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (art. 6r ust. 2d u.c.p.g.). Następnie – przytoczywszy treść art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 u.c.p.g. – Skarżący zauważył, że cytowana ustawa nie zawiera definicji legalnej "odpadów", odsyłając w tej kwestii, w art. 1a u.c.p.g., do definicji "odpadów komunalnych" i "odpadów zielonych" zawartych w ustawie z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21; dalej w skrócie "u.odpad."). W świetle tych przepisów uznać należy, iż odpady zielone są odpadami komunalnymi, a postanowienia uchwały, którą gmina reguluje zasady dotyczące gromadzenia odpadów komunalnych i ustalania częstotliwości ich odbioru z terenu nieruchomości, winny dotyczyć także odpadów zielonych. W ocenie Wojewody powyższe normy prawne nie dają bowiem upoważnienia radzie gminy do nałożenia obowiązku dostarczenia wyłącznie we własnym zakresie i na własny koszt odpadów zielonych do punktu selektywnego zbierania odpadów, tym samym wykluczając ich odbiór przez gminę z terenu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej też jako "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. gminy zostały zobowiązane do utworzenia punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK), które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych, jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny, i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne. Gmina S. (dalej też jako "Gmina"), przyjmując w zaskarżonym Regulaminie zapisy § 1 ust. 2 i 9, ustanowiła selektywne zbieranie odpadów komunalnych i utworzyła punkt selektywnego zbierania odpadów (PSZOK), w sposób zapewniający łatwy dostęp wszystkich mieszkańców do tego punktu. Organ zaznaczył, że zasadą działania PSZOK jest, iż mieszkańcy, w miarę potrzeby, we własnym zakresie i na swój koszt, dostarczają wytworzone na nieruchomości odpady wskazane w regulaminie do PSZOK-u. Właściciele nieruchomości, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 3b u.c.p.g., zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez zbieranie odpadów komunalnych powstałych na terenie nieruchomości, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie, oraz pozbywają się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Wskazanym wyżej obowiązkom właścicieli nieruchomości odpowiada obowiązek Gminy, wynikający z art. 6r ust. 2d u.c.p.g., polegający na zapewnieniu właścicielom nieruchomości pozbywania się wszystkich odpadów komunalnych, przez co rozumie się odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, przyjmowanie odpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

W tym miejscu organ zauważył, że przepisy ww. ustawy wskazują, co należy rozumieć pod pojęciem "pozbywanie się", nie definiują natomiast pojęcia "odbieranie". Wskazał, że zdaniem Skarżącego przez "odbieranie" należy rozumieć wyłącznie odbieranie w sensie dosłownym, czyli bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca (u źródła). Według organu taka interpretacja jest błędna i nie znajduje oparcia w u.c.p.g. Gdyby bowiem na gminie ciążył obowiązek odbierania wszystkich odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca, ustawodawca nie zobowiązywałby gmin do tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów i nie wskazywałby obowiązku odbierania w tym punkcie m.in. odpadów zielonych, co uczynił wprost w art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż wszystkie odpady komunalne musiałyby być odbierane (w sensie dosłownym) bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca. Dlatego – jak wyjaśnił Burmistrz – Rada Miejska przyjmuje, że nie można utożsamiać, jak czyni to Skarżący, "odbierania" odpadów z "odbieraniem z nieruchomości". Gmina, w zamian za pobraną opłatę, odbiera wszystkie odpady komunalne w tym odpady zielone od mieszkańców (tak jak odbiera np. przeterminowane leki i chemikalia czy odpady remontowo-budowlane, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny) w PSZOK-u przy ul. [...].

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik Gminy podtrzymał wnioski i wywody zawarte odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że wydzielenie z odpadów biodegradowalnych frakcji odpadów zielonych i poddanie jej szczególnej regulacji w zakresie zagospodarowania było w dużej mierze podyktowane dużą ilością takich odpadów wytwarzanych na terenie Gminy oraz nieadekwatnością aktualnej wysokości opłaty za zagospodarowanie do sytuacji, gdyby obowiązkiem gminy było odbieranie odpadów zielonych z terenu nieruchomości. Pełnomocnik wyjaśnił, że robiono symulację, o ile wzrosłaby opłata za zagospodarowanie odpadów, gdyby odpady zielone były odbierane z terenów nieruchomości – np. dla gospodarstwa 2-3 osobowego aktualna opłata wynosi [...] zł, a wzrosłaby o około [...] zł. Pełnomocnik podkreślił, że w tut. Sądzie toczyła się sprawa ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych i Sąd wyrokiem z dnia [...] lipca 2018 r. sygn. akt. IV SA/Po [...] skargę oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta wywiódł w niniejszej sprawie W. W. jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm. (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.); w skrócie "u.s.g."].

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z [...].07.2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 7; por. też: wyrok NSA z [...].01.2005 r., OSK [...]; wyrok NSA z [...].05.2014 r., II OSK [...]; postanowienie NSA z [...].11.2005 r., I OSK [...]; postanowienie NSA z [...].04.2009 r., II GSK [...] – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od [...] lipca 2016 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w późniejszym terminie, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy S.. Została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W. w dniu [...] lipca 2016 r. (poz. 4274) i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia (zob. § 4 Uchwały), tj. [...] lipca 2016 r. Uchwała ta dotychczas nie była nowelizowana, ani nie została uchylona.

2. Przedmiotowa Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części. Należy bowiem zauważyć, że choć we wstępnej części (lit. a) petitum skargi jej autor formalnie wskazał, iż zaskarża Uchwałę "w całości", to jednak z dalszej części petitum skargi i z jej uzasadnienia jasno wynika, że Wojewoda kwestionuje prawidłowość jedynie niektórych przepisów Regulaminu – konkretnie przezeń wskazanych, które skutkują "wyłączenie możliwości odbioru odpadów z terenu nieruchomości" – a owo zaskarżenie Uchwały "w całości" miało w istocie na celu zapewnienie tożsamości zakresowej z wnioskiem skargi: o stwierdzenie nieważności Uchwały "w całości" właśnie (przy czym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w takim zakresie nie została przez autora skargi w żaden sposób umotywowana). Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w takiej części – tj. odnośnie do wyraźnie zaczepionych w skardze przepisów: § 1 ust. 9, § 4 ust. 4 lit. d i ust. 5 lit. d, § 8 ust. 1 lit. a i ust. 3 Regulaminu w zakresie, w jakim dotyczą one odpadów zielonych – poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to zwłaszcza z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia oraz przez wzgląd na konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250; w skrócie "u.c.p.g."). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] kwietnia 2018 r. na Uchwałę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

4. Jak to już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.).

1. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g.

2. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

3. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 205–206).

1. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

2. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

3. Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Lege non distinguente, dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

1. Jeśli idzie o zakres upoważnienia ustawowego, to w myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały, tj. [...] lipca 2016 r.) regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony – uw. Sądu];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 2a u.c.p.g. regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 26.02.2015 r., II OSK 2638/14, CBOSA) i – jako że stanowi element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08; z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09 – CBOSA).

2. Poza przywołanymi wyżej przepisami art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g., dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień Regulaminu niezbędne jest sięgnięcie także do innych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały). Z przepisów tych wynika w szczególności, że:

- utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.c.p.g.), którego realizację gminy winny zapewnić m.in. w ten sposób, że: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości [przez których, zgodnie z definicją legalną z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., rozumie się "także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością" – uw. Sądu] na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.); nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 3 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g.); ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.); tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych [w skrócie "PSZOK" – uw. Sądu] w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a (art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.); zapewniają osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania [zgodnie z art. 3b i art. 3c u.c.p.g. – uw. Sądu] (art. 3 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.);

- właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in.: zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.); gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych (art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g.); pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g.);

- gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.);

- właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: (1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; (2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; (3) obsługi administracyjnej tego systemu; (4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 u.c.p.g.);

- w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (art. 6r ust. 2d u.c.p.g.);

- rada gminy określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 6r ust. 3 u.c.p.g.). W uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 3a u.c.p.g.). Dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z zabudowy jednorodzinnej; w przypadku gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne może być rzadsza (art. 6r ust. 3b u.c.p.g.).

3. Ponadto należy zauważyć, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie nakazuje – w art. 1a – stosować przepisy ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach [Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm. (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 992, z późn. zm.); w skrócie "u.odpad."). Odesłanie to obejmuje w szczególności stosowanie wprost definicji legalnych zawartych w ustawie o odpadach, dotyczących m.in. takich terminów, jak:

- "bioodpady" – przez co rozumie się "ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność" (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.odpad.);

- "gospodarowanie odpadami" – przez co rozumie się "zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami" (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.odpad.);

- "odpady" – przez co rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany" (art. 3 ust. 1 pkt 6 u.odpad.);

- "odpady komunalne" – przez co rozumie się "odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości" (art. 3 ust. 1 pkt 7 u.odpad.);

- "odpady ulegające biodegradacji" – przez co rozumie się "odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów" (art. 3 ust. 1 pkt 10 u.odpad.);

- "odpady zielone" – przez co rozumie się "odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów" (art. 3 ust. 1 pkt 12 u.odpad.);

- "selektywne zbieranie" – przez co rozumie się "zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami" (art. 3 ust. 1 pkt 24 u.odpad.);

- "zbieranie odpadów" – przez co rozumie się "gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b" (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.odpad.).

Z cytowanych definicji wynika w szczególności, że kategoria "odpadów zielonych" zawiera się w bardziej ogólnej kategorii "bioodpadów", a ta ostatnia – w kategorii "odpadów ulegających biodegradacji". Zarazem nie ulega wątpliwości, że wymienione wyżej frakcje odpadów, w zależności od źródła ich wytworzenia, mogą (i najczęściej będą) stanowić "odpady komunalne" w wyżej zdefiniowanym rozumieniu.

6. Dokonując w przedstawionym kontekście normatywnym oceny legalności zaskarżonych postanowień Regulaminu, należy stwierdzić, co następuje.

1. Skarżący upatruje wadliwości zaskarżonych postanowień Regulaminu w ich niezgodności z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Ten ostatni przepis wskazuje na trzy zasadnicze formy pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych (a tym samym, jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, swoiście definiuje pojęcie "pozbywania się" tych odpadów), jakie gmina zapewnia właścicielom nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA z 18.07.2018 r., IV SA/Po 516/18, CBOSA), tj.: odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 (pierwsza forma pozbywania się odpadów komunalnych), przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (druga forma pozbywania się odpadów komunalnych) oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (trzecia forma pozbywania się odpadów komunalnych). Zarazem jednak – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – przepis ten nie daje dostatecznych podstaw do wnioskowania, w jakich okolicznościach, w tym w odniesieniu do jakich rodzajów odpadów komunalnych, winna znaleźć zastosowania dana forma "pozbywania się" odpadów komunalnych z nieruchomości. W szczególności nie uprawnia do wniosku, iż ustawodawca pozostawił wybór, zapewnianej właścicielom nieruchomości, formy "pozbywania się" odpadów komunalnych całkowicie do uznania gminy.

2. W tym zakresie, zdaniem Sądu – w odniesieniu do właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (zwanych w Regulaminie "nieruchomościami zamieszkałymi"; zob. zwłaszcza § 4 Regulaminu) – kluczowe znaczenie należy przypisać unormowaniu art. 6c ust. 1 u.c.p.g. i właściwemu rozumieniu użytego w nim pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych. Przywołany przepis stanowi, że: "Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy." Według autora odpowiedzi na skargę, przez "odbieranie" nie należy rozumieć wyłącznie odbierania w sensie dosłownym, czyli bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca ("u źródła") – a więc nie można utożsamiać (jak czyni to Skarżący) "odbierania" odpadów z "odbieraniem z nieruchomości" – ale termin ten należy pojmować szerzej, obejmując jego zakresem także inne formy pozbywania się odpadów zapewniane przez gminę, a w szczególności "odbieranie odpadów komunalnych, w tym odpadów zielonych, od mieszkańców w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych".

W ocenie Sądu taka rozszerzająca wykładnia użytego w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. terminu "odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości" nie jest uprawniona, a to z następujących względów.

1. Wykładnia przyjęta przez Radę Miejską na potrzeby uchwalenia Regulaminu jest niezgodna z terminologią stosowaną przez ustawodawcę w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie oraz w aktach wykonawczych do niej. Po pierwsze, na określenie sytuacji, w których dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów ustawodawca posługuje się terminem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie" (zob. np.: art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 9 lit. d tiret pierwsze, art. 6r ust. 2d u.c.p.g.; por. też art. 9ea pkt 1 i 2 u.c.p.g.). Po drugie, w szeregu przepisów analizowanej ustawy ustawodawca wyraźnie odróżnia i przeciwstawia "odbieranie" odpadów oraz ich "przyjmowanie", jako odmienne sposoby postępowania z odpadami (zob. np. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 6r ust. 2d, art. 6r ust. 3a). Po trzecie, analiza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie oraz aktów wykonawczych do niej – a zwłaszcza rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. poz. 122), wydanego na podstawie art. 9d ust. 2 u.c.p.g. – prowadzi do wniosku, że terminem "odbieranie" odpadów prawodawca posługuje się w kontekście przejmowania odpadów od właścicieli nieruchomości "u źródła" (tj. z terenu nieruchomości). W szczególności ilekroć mowa jest o "przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie ma wątpliwości że chodzi o podmiot, który zabiera odpady (w tym odpady zielone – zob. np. art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d u.c.p.g.) z terenu poszczególnych nieruchomości, a nie przyjmuje je w PSZOK (w odniesieniu do tej ostatniej kategorii podmiotów ustawodawca posługuje się mianem podmiotu "prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów" – zob. np. art. 6r ust. 3d, art. 9c ust. 1a, art. 9ea, art. 9l ust. 4 u.c.p.g.).

2. Już przywołane względy wykładni językowej przemawiają za uznaniem, że nakładając w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. na gminę obowiązek zorganizowania "odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości", na których zamieszkują mieszkańcy, ustawodawca miał na względzie tylko "odbieranie odpadów z terenu nieruchomości" w rozumieniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g., a już nie pozostałe formy pozbywania się odpadów przez właścicieli wymienione w tym ostatnim przepisie, w szczególności przyjmowanie odpadów komunalnych w PSZOK. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w treści art. 6c ust. 2 u.c.p.g., który to przepis stanowi, że: "Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne". Nie ulega wątpliwości (przesądza o tym zwłaszcza tzw. zakaz wykładni homonimicznej oraz argument a rubrica), że w obu przypadkach (tj. zarówno na gruncie art. 6c ust. 1, jak i ust. 2 u.c.p.g.) termin "odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości" musi być rozumiany tak samo. Gdyby zaś przyjąć, że – jak sugeruje to Gmina – termin ten obejmuje wszystkie dopuszczone w art. 6r ust. 2d u.c.p.g. formy pozbywania się odpadów (tj. nie tylko ich odbieranie z terenu nieruchomości, ale także przyjmowanie odpadów przez PSZOK oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób), to w przypadku niepodjęcia przez organ gminy uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, byliby w ogóle pozbawieni możliwości pozbywania się odpadów komunalnych w formach zapewnianych przez gminę, co z kolei stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., w myśl którego gminy są zobowiązane objąć wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

3. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, ścisłe, literalne rozumienie art. 6c ust. 1 u.c.p.g. – przyjmowane przez Sąd w niniejszym składzie – nie czyni zbędnym ustawowego obowiązku (zob. art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2b u.c.p.g.) tworzenia PSZOK przez gminy. Jeśli się bowiem zważy, że zgodnie z art. 6r ust. 3, 3a i 3b u.c.p.g. rada gminy ma kompetencje do określania (i ewentualnego różnicowania) częstotliwości odbierania odpadów od właściciela nieruchomości (tj., co w tym kontekście i w świetle wcześniejszych uwag oczywiste: z terenu nieruchomości) oraz ograniczania ilości odbieranych odpadów wymienionych frakcji (w tym odpadów zielonych), to jest jasne, że utworzenie PSZOK jest niezbędne już choćby z uwagi na konieczność zapewnienia możliwości pozbywania się odpadów przez właścicieli nieruchomości (zamieszkałych) poza ustalonym harmonogramem oraz ponad ustalone limity ilości odbieranych odpadów. Poza tym PSZOK-i mogą (i powinny) zapewnić możliwość pozbywania się, odpadów właścicielom nieruchomości niezamieszkałych (na ich koszt). Potwierdza to zresztą § 1 ust. 9 Regulaminu, który na właścicieli nieruchomości (lege non distinguente wszystkich nieruchomości, a więc także tych, na których nie zamieszkują mieszkańcy) nakłada obowiązek dostarczania określonych frakcji odpadów we własnym zakresie i na własny koszt do PSZOK-u przy ul. [...].

4. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, zaprezentowana wykładnia nie jest równoznaczna z przerzuceniem na gminę obowiązku odbierania z terenu nieruchomości zamieszkałych wszystkich rodzajów (frakcji) odpadów komunalnych przewidzianych do przyjmowania w PSZOK. W odniesieniu bowiem do części z nich możliwość pozbywania się ich w ramach strumienia odpadów komunalnych została wyraźnie wyłączona przez przepisy szczególne – zob. np.: art. 34 i nast. (a zwłaszcza art. 36) ustawy z dnia [...] września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1688, z późn. zm.); art. 12, art. 13, art. 27 i nast. ustawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. 2016 poz. 1803, z późn. zm.). Ponadto w odniesieniu do niektórych frakcji odpadów komunalnych prawodawca określił alternatywne sposoby pozbywania się ich – por. zwłaszcza rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i P. Społecznej z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. z 2004 r. Nr 16, poz. 154, z późn. zm.).

3. Na rzecz prezentowanego tu sposobu rozumienia wymogu zorganizowania odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. – a w szczególności objęcia obowiązkiem odbierania z terenu takich nieruchomości także frakcji odpadów zielonych – przemawia, zdaniem Sądu, również wzgląd na wyniki wykładni celowościowej.

1. W ocenie Sądu nałożenie na właścicieli wszystkich nieruchomości (a więc także zamieszkałych) – tak, jak uczyniła to Rada Miejska w Regulaminie – obowiązku dostarczania odpadów zielonych, we własnym zakresie i na własny koszt, do PSZOK (notabene jedynego utworzonego na terenie Gminy), może prowadzić do niepożądanych skutków z perspektywy celów, jakie przyświecały gruntownej reformie systemu gospodarowania odpadami w gminach oraz związanej z nią obszernej nowelizacji u.c.p.g., dokonanej ustawą z dnia [...] lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, z późn. zm.; zwaną też dalej "ustawą zmieniającą z 2011 r."). Godzi się bowiem zauważyć, że realizacja tego obowiązku wiąże się z określonymi uciążliwościami (niedogodnościami), w tym bardziej szczegółowymi powinnościami, dla właścicieli nieruchomości, a w szczególności z koniecznością przetransportowania we własnym zakresie odpadów zielonych do PSZOK – i to w sposób odpowiednio respektujący wymagania przewidziane dla transportu odpadów w przepisach art. 24 u.odpad. oraz w wydanym na podstawie art. 24 ust. 7 u.odpad. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. poz. 1742) – tudzież zlecenia uprawnionemu podmiotowi transportu tych odpadów albo ich odbioru z terenu nieruchomości na podstawie odrębnej umowy. Poza tym niedogodności, jakie wiążą się z koniecznością dostarczenia odpadów zielonych do PSZOK we własnym zakresie i na własny koszt, mogą skłaniać niektórych właścicieli nieruchomości do niepożądanego pozbywania się wymienionych odpadów "na dziko", poprzez ich porzucanie w miejscach do tego nieprzeznaczonych, położonych nieopodal posesji, na których zostały wytworzone (np. w lesie, w krzakach itp.) – przyczyniając się tym samym, w skrajnym przypadku, do tworzenia lub powiększania nielegalnych składowisk odpadów.

2. Tymczasem według założeń, jakie przyświecały projektodawcom ustawy zmieniającej z 2011 r., istotą wprowadzanych zmian było obligatoryjne przejęcie przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych [a więc m.in. ich transportu – zob. definicję legalną "gospodarowania odpadami" z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.odpad. – uw. Sądu]. Zarazem przejęcie przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi miało pozwolić zwolnić właścicieli nieruchomości z obowiązku podpisywania umów na odbieranie odpadów komunalnych z podmiotami prowadzącymi działalność w tym zakresie. Wreszcie jednym z celów wprowadzonych ówcześnie zmian w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami było całkowite wyeliminowanie nielegalnych składowisk odpadów, a tym samym zmniejszenie zaśmiecenia w szczególności lasów i terenów rekreacyjnych (zob. druk nr [...] Sejmu RP VI kadencji, pkt 1 "Wprowadzenie").

3. Dokonane w Regulaminie wyłączenie odpadów zielonych ze strumienia odpadów podlegających biodegradacji i poddanie ich odmiennym zasadom w zakresie sposobu zbierania i pozbywania się ich przez właścicieli nieruchomości, z pewnością nie służy urzeczywistnianiu przywołanych założeń i celów ustawy zmieniającej z 2011 r.

4. Godzi się jeszcze zauważyć, że w odpowiedzi na skargę Burmistrz nie wyjaśnił, jakie to względy przemawiały za owym odmiennym – w porównaniu z pozostałymi rodzajami odpadów ulegających biodegradacji – unormowaniem w Regulaminie sposobu zbierania i pozbywania się odpadów zielonych przez właścicieli nieruchomości. Na rozprawie pełnomocnik organu Gminy wskazał, że zdecydowały o tym przede wszystkim: duża ilość tego rodzaju odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie Gminy oraz związana z tym konieczność dokonania stosunkowo dużej podwyżki aktualnie pobieranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku odbierania tych odpadów z terenu nieruchomości (np. o ok. [...] zł, tj. o ok. 30%, w przypadku gospodarstwa domowego dwu-trzyosobowego). W ocenie Sądu w niniejszym składzie, motywy przywołane przez przedstawiciela Gminy nie usprawiedliwiają w dostatecznym stopniu wprowadzenia odrębnego (obiektywnie raczej niekorzystnego dla mieszkańców) reżimu zagospodarowania odpadów zielonych. W tym zakresie interes Gminy jawi się jako wystarczająco chroniony w szczególności tymi przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które umożliwiają radzie gminy odpowiednie (tj. adekwatne do ponoszonych kosztów) skalkulowanie wysokości pobieranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym ustalenie odpowiedniej (w miarę potrzeby: zróżnicowanej) stawki tej opłaty (zob. art. 6j i art. 6k u.c.p.g.), a także przewidują określenie (a nawet ewentualne zróżnicowanie w odniesieniu do poszczególnych frakcji odpadów) częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (zob. art. 6r ust. 3 i 3b u.c.p.g.) oraz dopuszczają ograniczenie ilości odbieranych odpadów wyszczególnionych rodzajów (w tym odpadów zielonych) w zamian za pobieraną opłatę (zob. art. 6r ust. 3a u.c.p.g.). Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że gmina nie może zniweczyć nałożonego na nią ustawowego obowiązku odbierania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych, z uwagi na przewidywane wysokie koszty zagospodarowania takich odpadów lub ich poszczególnych frakcji (por. wyrok WSA z [...].06.2018 r., II SA/Gl [...], CBOSA) – w tym przypadku: odpadów zielonych.

5. Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, że dokonane przez Radę Miejską zaskarżonymi postanowieniami Regulaminu wyłączenie możliwości odbioru odpadów zielonych z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. – poprzez zobligowanie właścicieli takich nieruchomości do dostarczania każdej ilości odpadów komunalnych tego rodzaju do PSZOK – oraz związane z tym odmienne uregulowanie sposobu gromadzenia i pozbywania się z terenu ww. nieruchomości odpadów zielonych w porównaniu z pozostałymi odpadami ulegającymi biodegradacji, nie znajdowało dostatecznej podstawy w ówcześnie obowiązujących przepisach u.c.p.g., a w szczególności pozostawało w sprzeczności z art. 6c ust. 1 tej ustawy.

7. Należy jeszcze zastrzec, że Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, iż w wyroku z [...] lipca 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] – zapadłym w sprawie ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził odmienny pogląd prawny od wyżej przedstawionego, i w rezultacie skargę Wojewody oddalił.

Godzi się jednak zauważyć, że skład Sądu wydający niniejszy wyrok nie był tamtym orzeczeniem związany. Po pierwsze, pomiędzy obu wyrokami nie zachodzi relacja, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a. (nie są to wyroki w tej samej sprawie w rozumieniu ww. przepisu). Po drugie, przywołany wyrok o sygn. akt IV SA/Po [...] dotychczas nie uprawomocnił się, a zatem nie wymagało rozważenia, czy w ogóle (a jeśli tak, to w jakim zakresie) mógłby on swą mocą wiążącą oddziaływać na wynik niniejszej sprawy, na podstawie art. 170 p.p.s.a.

8. W tym stanie rzeczy Sąd:

1. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej: (a) § 1 ust. 9 Regulaminu w zakresie zawartego w tym przepisie odesłania do ust. 2 lit. l w odniesieniu do właścicieli nieruchomości zamieszkałych; (b) § 4 ust. 4 lit. d Regulaminu w zakresie słów: "za wyjątkiem odpadów zielonych,"; (c) § 4 ust. 5 lit. d Regulaminu w zakresie słów: "za wyjątkiem odpadów zielonych,"; (d) § 8 ust. 1 lit. a Regulaminu w zakresie słów: "(za wyjątkiem odpadów zielonych)"; (e) § 8 ust. 3 Regulaminu w zakresie zawartego w tym przepisie odesłania do § 1 ust. 2 lit. l w odniesieniu do właścicieli nieruchomości zamieszkałych.

Godzi się zauważyć, że to rozstrzygnięcie – w przypadku jego uprawomocnienia się – powinno skutkować objęciem odpadów zielonych ogólną regulacją ustanowioną w Regulaminie dla odpadów ulegających biodegradacji;

2. na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pozostałym zakresie – tj. co do żądania stwierdzenia nieważności także pozostałych przepisów Uchwały (stwierdzenia jej nieważności "w całości") – skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).