Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 128/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1pkt 9, art. 28 ust. 1, art 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 24 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 5 i 9 lit. c, par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] ([...]), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla "S. w G. na budowę budynku usługowo-handlowego z wewnętrzną instalacją gazową na działkach nr [...] i [...] ark.93, położonych przy ul. [...] w G..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego O. w G., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] 2000 r. (dalej zwany w skrócie jako "Plan miejscowy"). Będące przedmiotem opracowania działki nr [...] i [...] zlokalizowane są na obszarze o symbolu UM, tj. na terenach usługowo-mieszkalnych z dominującą funkcją usługową. Zgodnie z zapisami Planu miejscowego, jako teren o opisywanej funkcji należy rozpatrywać łącznie kilka działek stanowiących obszar wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi o tej właśnie funkcji. Z tego wynika, że na poszczególnych działkach mogą być realizowane niezależnie różne funkcje w sposób taki, aby na całym terenie o symbolu UM funkcją dominującą była funkcja usługowo-mieszkalna z dominującą usługową. Organ nie podzielił przy tym twierdzeń podnoszonych przez stronę postępowania – M. C., iż handel nie jest usługą, wskazując, że Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. (Dz.U.Nr 112, poz. 1316 ze z.m) i ustawa Prawo budowlane nie przewidują podziału budynków na handlowe i usługowe. Stwierdzono także, iż projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a projekt budowlany spełnia również warunki określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Za wystarczające uznano stwierdzenie projektanta, że uciążliwość dla środowiska związana z planowaną działalnością, a powodowana między innymi przez hałas i zapach, nie będzie wykraczać poza granice objęte inwestycją. Uznano, iż przedmiotowa inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Ponadto, nie wprowadza również żadnych ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości sąsiednich. Inwestycja, nie kwalifikuje się również do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., a zatem planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. C. zarzucając, iż:

- błędnie ustalono obszar oddziaływania planowanej inwestycji, który wykracza poza teren, na którym ma być ona realizowana;

- udzielono pozwolenia dla inwestycji niezgodnej z ustaleniami Planu miejscowego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi;

- pominięto stanowisko i zarzuty podnoszone przesz strony postępiania oraz zgłaszane wnioski dowodowe;

- nie uwzględniono wniosku o wyłączenie pracowników Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w G. od udziału w postępowaniu.

Wojewoda, decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r. o nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty odwołania zasługują w części na uwzględnienie, jednak nie uzasadniają wydania decyzji uchylającej pozwolenie na budowę i odmawiającej wydania pozwolenia na budowę.

Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji, iż zamierzenie jest zgodne z ustaleniami Planu miejscowego. Położenie działek nr [...] i [...] na obszarze oznaczonym symbolem UM (tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej - § 2 ust. 1 pkt 2 Planu miejscowego, przeznaczenie podstawowe - zabudowa usługowo-mieszkaniowa wolnostojąca lub bliźniacza z dominującą funkcją usługową - § 5 ust. 2 pkt 1 Planu miejscowego.) uzasadnia usytuowanie na tym obszarze i danej działce budowlanej budynku usługowo- handlowego. Zdaniem Wojewody ustalenie powyższe należy czytać łącznie z § 4 ust. 1 pkt 4 (przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na obszarze w obrębie linii rozgraniczających). To oznacza, że na działce inwestora może być usytuowany budynek usługowo-handlowy (dominująca funkcja na danym obszarze w liniach rozgraniczających obszaru UM) bez konieczności łączenia na działce inwestora funkcji usługowo-mieszkalnej. Ponadto projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami zapisanymi m.in. w § 5 ust. 2 pkt 3,5, 6 Planu miejscowego. Wysokość budynku nie przekracza 2 kondygnacji, miejsca parkingowe zaprojektowano na własnej działce i zamierzenie nie powoduje powstania uciążliwości przekraczających ustalone wartości graniczne.

Wojewoda podzielił zarzut o braku dowodów wskazujących na to, iż nie powstaną uciążliwości przekraczających ustalone wartości graniczne. Z tych powodów w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym wezwano inwestora do uzupełnienia tego braku. Ze złożonej w odpowiedzi analizy akustycznej wynika, że analizowana inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska pod względem akustycznym i brak jest podstaw do formułowania zarzutów o naruszeniu przepisu § 323 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że art. 35 Prawa budowlanego określa czynności, jakie organ musi podjąć przed wydaniem decyzji o udzieleniu bądź nie udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z ww. przepisem możliwe jest jedynie sprawdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy (względnie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz wymaganiami ochrony środowiska. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno- budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający.

Wojewoda wskazał, że w Planie miejscowym nie ustalono jakiego rodzaju usługi są dopuszczone na obszarze UM. To przesądza, iż na obszarze UM, Plan miejscowy dopuszcza każdą zabudowę usługową, pod warunkiem spełnienia ustaleń zapisanych w § 5 ust. 2 pkt 1-10. Ustawodawca ustalając kategorie obiektów budowlanych zakwalifikował do XVIII kategorii obiektów budowlanych budynki handlu, gastronomii i usług. Przywołana pomocniczo przez organ I instancji Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) klasyfikuje obiekty budowlane m.in. na budynki handlowo-usługowe (sekcja 1, dział 12, grupa 123, klasa 1230). Do nich ustawodawca zaliczył m.in. samodzielne sklepy i butiki, targowiska pod dachem, stacje paliw, stacje obsługi itp. Zaznaczono, ze ustawa Prawo budowlane (w art. 3) i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w art. 2) nie definiuje pojęcia zabudowy usługowej. Stąd należy przyjąć znaczenie językowe pojęcia "usług", rozumiane jako działalność gospodarcza o charakterze nieprodukcyjnym, polegająca na działaniach podejmowanych w celu dostarczenia określonych korzyści lub zaspokojeniu potrzeb. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. z 2015 r. poz. 1676) w dziale 41 ustawodawca wymienia m.in. budynki handlowo-usługowe (41.00.24.0). Przenosząc to na grunt uregulowań prawnych dotyczących oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1580) ustawodawca ustalił w kwestii zapisywania rodzaju zabudowy m.in. zabudowę usługową. Również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) ustawodawca ustalił, jako jedne z możliwych przeznaczeń terenu, przeznaczenie pod zabudowę usługową. Według organu odwoławczego z łącznego czytania ww. przepisów prawa wynika, że w granicach rodzaju zabudowy usługowej mieści się zabudowa usługowo-handlowa.

Reasumując organ ten stwierdził, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego k.p.a., w części uzasadnione, nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. był możliwy do przeprowadzenia z urzędu przez organ odwoławczy. Z tak zgromadzonym i uzupełnionym materiałem dowodowym strony mogły zapoznać się i wnieść swoje uwagi. Zarzuty odwołania, oraz dowody zgromadzone w postępowaniu dwuinstancyjnym nie stanowią wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 , ust. 3 ustawy z 14 lipca 1994 r. Prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 11 a także 24 §2 w zw. z art. 25 i 142, 84 §1 i 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżąca podniosła, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G. od orzekania w niniejszej sprawie. Wskazano, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projektu budowlanego załączono opinię W. H., który jest osobą powiązaną zawodowo z Dyrektorem Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G. B. H.. W. H. oraz B. H. wspólnie zasiadali m.in. w powołanej przez Starostę Gnieźnieńskiego Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Zdaniem skarżącej załączenie przez inwestora opinii osoby powiązanej zawodowo z przełożonym pracowników Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G. należy poczytać wyłącznie za próbę wywarcia na nich nacisku celem uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia.

Według autora skargi przedłożona przez inwestora i sporządzona na jego zlecenie analiza akustyczna przedstawia znikomą wartość dowodową i nie usuwa wszystkich wątpliwości związanych z inwestycją. W ocenie skarżącej, aby omawiana kwestia mogła zostać rozstrzygnięta w sposób jednoznaczny, organy orzekające w sprawie powinny były przeprowadzić dowód z opinii biegłego powołanego w toku postępowania administracyjnego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, niezależnego od stron.

Strona nie podzieliła też stanowiska organu odwoławczego o ograniczonym zakresie badania zgodności z prawem projektu budowlanego. Stwierdziła przy tym, iż przy takim założeniu prowadzenie tego typu postępowań byłoby niecelowo. Trudno, bowiem odgadnąć, jaką rolę pełniłyby w takim przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej w procesie inwestycyjnym.

Podniesiono, że organy nie rozważyły czy przedmiotowa inwestycja nie stoi w sprzeczności z art. 144 Kodeksu cywilnego z uwagi na nadmierne immisje, w tym nadmierny ruch samochodowy generowany m.in. przez samochody dostawcze, które uszkodzą drogę dojazdową.

Zarzucono niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami Planu miejscowego wskazując, iż planowana działalność handlowa nie mieści się w rdzeniu semantycznym pojęcia usług. Skarżąca, powołując się na przykłady z ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o podatku od towarów i usług oraz z ustawy z 26 lipca 1991 r. ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wskazywała, iż ustawodawca konsekwentnie rozróżnia pojęcie działalności usługowej oraz handlowe.

Ponadto stwierdzono, iż określenie "z dominującą funkcją usługową" zawiera w sobie założenie implicite, zgodnie z którym na takim terenie dopuszcza się wyłącznie taką zabudowę, w której obie te funkcje występują jednocześnie. Inwestor natomiast nie wykazał w żaden sposób, ażeby planowana funkcja miała spełniać - chociażby w mniejszej części - funkcje mieszkaniowe. Wręcz przeciwnie - inwestor nie ukrywa, że na terenie planowanego obiektu budowlanego otworzy obiekt handlowy.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. prezes Zarządu P. w G. oraz pełnomocnik ww. Spółdzielni r.pr. G. H. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest decyzja Wojewody z [...] 2017 r. o nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr z [...] z dnia 25 grudnia 2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z wewnętrzną instalacją gazową na działkach nr [...] i [...] ark.93, położonych przy ul. [...] w G..

Podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 14 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na mocy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego - w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji (w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości) - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Podkreślić także należy, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W cytowanym przepisie art. 35 Prawa budowlanego został określony zakres działania organu administracji architektoniczno - budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Trzeba podkreślić, iż właściwy organ został przede wszystkim pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno - budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 Prawa budowlanego) uprawnienia budowlane.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż art 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis ten dotyczy jednak uwzględnienia jedynie tych interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów prawnych i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa, bowiem ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie ma charakteru absolutnego. Wymaga zbadania sprawy w całokształcie i wyważenia konkretnych grup interesów.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Planowana inwestycja, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego O. w G., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] 2000 r. Inwestycja przewidziana jest na terenie oznaczonym w Planie miejscowym symbolem UM - zabudowa usługowo mieszkalna - dla którego jako przeznaczenie podstawowe określono "zabudowę usługowo-mieszkaniową" wolnostojącą lub bliźniaczą z dominującą funkcją usługową. (§ 5 ust. 2 pkt1 Planu miejscowego). Co istotne, Plan ten definiuje w § 4 ust. 1 pkt 4 pojęcie "przeznaczenie podstawowe", przez co należy rozumieć "takie przeznaczenia, które powinno przeważać na obszarze w obrębie linii rozgraniczających". Ponadto w § 5 ust. 2 pkt 4 Plan miejscowy przewiduje, iż poszczególne funkcje (na terenach oznaczonych symbolem UM) mogą być "zblokowane w jednej kubaturze, względnie oddzielone od siebie". Powyższe zapisy Planu miejscowego dopuszczają zatem lokowanie na tym terenie zabudowy pełniącej tylko jedną z dopuszczalnych funkcji (usługowej lub mieszalnej), jak też pełniących obie te funkcje. Tym samym pominięcie w ramach planowanej inwestycji funkcji mieszkalnej nie stoi w opozycji do ustaleń powoływanego planu.

Odnosząc się do zarzutu, iż handel nie mieści się w pojęciu usługi, a tym samym budowa obiektu usługowo-handlowego jest niezgodna z powoływanym Planem miejscowym, wskazać należy, iż interpretacji zapisów tego Planu nie można dokonywać w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2017 , po 1073 ze zm. – w skrócie u.p.z.p.) oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Akty te nie zawierają do prawda definicji funkcji handlowej jak i funkcji usługowej, jednak mając na uwadze znaczenie i częstotliwość występowania obiektów handlowych w zabudowie miejskiej, należy przyjąć, że gdyby prawodawca traktował je jako zasadniczo inny rodzaj zabudowy niż usługowa, to wyraziłby to wprost w u.p.z.p. oraz w rozporządzeniach wykonawczych wydanych na podstawie przepisów tej ustawy. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 marca 2014 r. o sygn. akt II SA/Po 1137/13 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż zabudowa handlowa jest rodzajem zabudowy usługowej. Istotnej wskazówki interpretacyjnej w tym zakresie dostarcza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), które w § 4 pkt 5 i 9 lit. c) ustala wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu rozwiązań projektu planu miejscowego, w którym mowa jest o tymczasowych obiektach usługowo-handlowych i powierzchni obiektów usługowych, a w § 9 ust. 1 i załączniku nr 1 określa podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. W odniesieniu do terenów zabudowy usługowej przedmiotowe rozporządzenie wskazuje: tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem "U" i tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000m2 oznaczone symbolem "UC". Co więcej, w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589 - dalej: rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa) w określonym sposobie zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mowa jest wyłącznie o zabudowie usługowej (pkt 1 lit. b), nie wymienia się zaś w ogóle zabudowy handlowej. Wobec powyższego uznać należy, że na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabudowa handlowa jest rodzajem zabudowy usługowej, służącej przede wszystkim sprzedaży towarów.

Sąd podzielił także ustalenia organów, co do zgodności planowanej inwestycji z pozostałymi ustaleniami powołanego Planu miejscowego.

Jak wskazano już wyżej, projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Wojewoda słusznie zauważył, że ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. Granice badania projektu architektoniczno-budowlanego zostały zawężone do kwestii zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Organ administracji architektoniczno-budowlanej zasadniczo nie ma uprawnienia do merytorycznego badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Organ administracji pozbawiony został możliwości ingerencji w merytoryczną zawartość projektu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r. o sygn. akt II OSK 1003/15, z 3 lutego 2017 r. o sygn. akt II OSK 1323/15 oraz z 26 października 2017 r. o sygn. akt II OSK 2743/16 - dostępne na stronie internetowej: : http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Tym samym zarzut dotyczący jakoby bezpodstawnego ograniczenia przez organy architektoniczno-budowlane zakresu badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, należy uznać jako całkowicie chybiony.

Z akt sprawy, w tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 136 § 1 K.p.a. i przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w celu uzupełniania materiału dowodowego w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko. Z przedłożonej przez inwestora na wezwanie organu odwoławczego, analizy akustycznej projektowanego budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] i 121a, sporządzonej przez zespół pod kierownictwem rzeczoznawcę Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwo (MOŚZNiL) w zakresie ochrony powietrza i ochrony akustycznej, wpisanego na listę biegłych MOŚZNiL w zakresie oceny sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko i będącego biegłym Wojewody w zakresie oceny oddziaływania na środowisko - dr inż. Z. M., wynika, że oddziaływanie akustyczne planowanej inwestycji na tereny sąsiednie mieści się w normach określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. , poz. 112). Sąd nie dostrzegł powodu, aby odmówić tej analizie wiarygodności jedynie z tej przyczyny, iż została sporządzona na zlecenie inwestora. Ekspertyza ta została sporządzona przez osoby posiadające wiadomości specjalne w zakresie ochrony akustycznej, a ponadto strona skarżąca nie przedłożyła jakiegokolwiek kontrdowodu podważającego wiarygodność dokonanych w tej analizie ustaleń.

Skarżący słusznie podnosi, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących odmowy wyłączenia przez Starostę Gnieźnieńskiego pracowników Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G.. Niemniej uchybienie te w ocenie Sądu nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania. Zgodnie z art. 24 § 3 K.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Zdaniem Sądu fakt zasiadania w tej samej Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G. wraz z autorem załączonej do projektu budowlanego opinii o zgodności tego projektu z planem miejscowym, nie stanowi okoliczności budzącej wątpliwości co do bezstronności pracowników wskazanego wyżej Wydziału. Opisane przez skarżącą powiązania nie mają takiego charakteru, aby świadczyły o szczególnie bliskich powiązaniach (osobistych lub majątkowych) tych dwóch osób. Ponadto, zarówno Sąd jak i organ II instancji, odrębnie dokonały analizy prawnej zapisów Planu miejscowego i doszły do takich samych wniosków jak organ I instancji. Stąd też podniesiony zarzut nie mógł mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.