Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2379/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. w O. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z [...] września 2012 r. wniesionej przez I. w O. (zwany dalej: skarżącym) jest pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2012 r. nr [...] dotyczące odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Skarżący złożył [...] stycznia 2011 r. wniosek o dofinansowanie w ramach środka 3.4. "Rozwój nowych rynków i kampanie promocyjne" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" na realizację operacji dotyczącej ogólnokrajowej kampanii promocyjnej karpia 2012-2014, tytuł operacji "[...]".

Weryfikacja formalna wniosku o dofinansowanie oraz załączonych do niego dokumentów wykazała, iż wymaga on usunięcia braków formalnych, w szczególności dostarczenia szczegółowego harmonogramu planowanej operacji, upoważnienia dla osoby składającej wniosek, oferty potwierdzającej koszty operacji wraz z uzasadnieniem wyboru wskazanej oferty, badań marketingowych dotyczących wpływu kampanii na spożycie ryb oraz produktów rybnych po przeprowadzeniu niniejszej kampanii, opisu kampanii promocyjnej który zawiera w sobie pomysł na kampanię ze ściśle określonymi przez siebie założeniami i celami do zrealizowania wobec czego pismem z [...] marca 2011 r., uzupełnionym pismem z [...] kwietnia 2011 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku, które skarżący uzupełnił odpowiednio w dniu [...] marca 2011 r. oraz [...] kwietnia 2011 r. przedkładając wymagane, w ocenie skarżącego, dokumenty.

Po zakończeniu weryfikacji formalno-merytorycznej Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r., o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619, zwanej dalej: ustawą o wspieraniu) oraz § 52 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 - Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. nr 161, poz. 1285 zwanego dalej: rozporządzeniem krajowym) pismem z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], poinformowała skarżącego o odmowie przyznania pomocy finansowej w kwocie [...] zł podnosząc, iż nie usunął on w odpowiednim terminie, wszystkich wymaganych wyjaśnień/braków, które uniemożliwiają finansowanie projektu. W tym kontekście Agencja podniosła fakt niedostarczenia przez skarżącego ofert potwierdzających planowane koszty operacji, co uniemożliwiło określenie cen poszczególnych pozycji zestawienia rzeczowo-finansowego oraz nieprzedstawienia istotnych informacji uszczegółowiających zakres poszczególnych zadań. Przedstawiony przez skarżącego opis kampanii promocyjnej jest, w ocenie organu, zbyt ogólny bowiem nie precyzuje przekazu promocyjnego, co m.in. stwarza ryzyko zrealizowania podobnej kampanii ogólnopolskiej przez inny podmiot.

Po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Prezes ARiMR pismem z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W jego uzasadnieniu ponownie przytoczono treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydania skarżącemu rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy finansowej oraz wyjaśniono, iż analiza przedłożonych dokumentów wykazała, iż pomimo dwukrotnego wezwania do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień, nie zostały usunięte wszystkie wymagane braki, a także nie dokonano uzupełnień o niezbędne dokumenty i wyjaśnienia w zakresie m.in.: nie dostarczenia ofert potwierdzających planowane koszty operacji oraz braku podania szczegółów zawartych w załączniku nr 7 do wniosku o dofinansowanie, tj. w szczegółowym opisie operacji, z podaniem specyfikacji kosztów jej realizacji oraz wskazaniem źródeł jej dofinansowania.

Prezes ARiMR podniósł, iż załączony przez skarżącego wykaz kosztów nie może być uznany za kosztorys inwestorski spełniający wymagania zarówno definicyjne jak i formalne dla tego typu dokumentu i stanowi jedynie ogólny zarys kosztów operacji, a tym samym nie pozwala zweryfikować planowanych kosztów operacji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że dołączenie oferty na etapie wniosku o dofinansowanie byłoby naruszeniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych wskazano, iż zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 z późn. zm.) podmiot, który będzie przeprowadzał procedurę związaną z zamówieniem publicznym jest zobowiązany przed wszczęciem postępowania ustalić szacunkową wartość zamówienia poprzez oszacowanie wynagrodzenia wykonawcy bez podatku od towarów i usług, którego powinien dokonać z należytą starannością. Oszacowanie bowiem zamówienia ma zasadnicze znaczenie dla dokonania prawidłowego wyboru właściwej procedury zamówień publicznych.

Wyjaśniono również, iż żądanie od skarżącego uzasadnienia wyboru oferty nie miało podstawy prawnej, jednakże nie zwalniało to skarżącego z wymogu dostarczenia oferty, która jest załącznikiem obowiązkowym wynikającym wprost z załącznika nr 1 ust. 4 pkt 9 powyższego rozporządzenia krajowego.

I. w O. na pismo z [...] maja 2011 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniesionej przez I. w O. skargi, wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1759/11 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie jednocześnie wskazując, iż organ "w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...] lutego 2011 r., podlegającym kontroli Sądu, nie uzasadnił w sposób dostateczny przyczyn odmowy udzielenia pomocy finansowej skarżącemu, czym naruszył art. 14 ust. 2 i 4 ustawy".

W dniu [...] kwietnia 2012 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do uzupełnienia braków, skarżący przekazał jedynie pełnomocnictwo dla S. Z. Organ pismem z dnia [...] maja 2012 r. wezwał ponownie do uzupełnienia braków/ złożenia wyjaśnień do przedmiotowego wniosku.

W dniu [...] maja 2012 r. skarżący przekazał częściowe uzupełnienia wskazane w ww. piśmie organu z [...] maja 2012 r. W szczególności skarżący złożył wniosek, który został zupełnie zmieniony pod względem tytułu operacji (“[...]"), poszczególnych elementów zakresu rzeczowo - finansowego oraz samej kwoty o dofinansowanie w stosunku do jego pierwotnej wersji, a także złożył szereg dokumentów/załączników do tego wniosku.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] – wydanym na podstawie art. 14 ust. 4 i art. 10 ust. 3 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619; zwana dalej: ustawą), § 52 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 - Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektor rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013" (Dz. U. Nr 161, poz. 1285; zwane dalej: rozporządzeniem z 25 września 2009 r.), oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) – Prezes ARiMR odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na realizację projektu.

W dniu [...] lipca 2012 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w dniu [...] września 2012 r. organ poinformował wnioskodawcę o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący pismem z [...] września 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił, że pismo z [...] czerwca 2012 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej narusza:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) poprzez nieuwzględnienie wskazówek i wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., w sprawie V SA/Wa 1759/11, zapadłym w niniejszej sprawie, a w szczególności w zakresie w jakim Sąd ten stwierdził, że skarżący wypełnił obowiązek, o jakim mowa w ww. ust. 4 pkt 9, załącznika nr 1, ponieważ w uzupełnieniu wniosku o dofinansowanie z dnia [...] marca 2011 r. przedstawił kosztorys inwestorski i szczegółowo rozpisał planowane koszty operacji. Tymczasem, jako podstawowe uzasadnienie dla ponownej odmowy dofinansowania, organ w zaskarżonym akcie (s. 3 uzasadnienia) stwierdził kontrfaktycznie: "Wnioskodawca, mimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia nie dostarczył szczegółowego opisu projektu kampanii promocyjnej (sic!)". Dalej, Sąd wskazał, że organ niezasadnie na etapie formułowania opisu kampanii domagał się szeregu danych realizacyjnych, takich jak np. ile stron będzie miała broszura; Agencja przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie wycofała się ze swoich oczekiwań w tym zakresie, ponawiając w piśmie o odmowie dofinansowania oczekiwania dot. np. ilości godzin, rodzaju zadań i roli w programie telewizyjnym zaproszonych gości, parametrów filmu promocyjnego itp., a ponadto - rozszerzyła je na szereg innych elementów kampanii, takich jak np. czy i ile ujęć filmowych przy realizacji spotu telewizyjnego będzie realizowanych ze śmigłowca,

2. art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na dokonaniu oceny projektu z naruszeniem zasady praworządności, a w szczególności poprzez zastosowanie innej procedury oceny wniosku niż obowiązująca w chwili wszczęcia postępowania, a także - innej niż deklarowana w dokumentach postępowania ([...]), która to procedura pozwala na weryfikację kosztów uznanych przez Agencję za zawyżone, a także mnożenie wątpliwości i zarzutów niezgłaszanych na wcześniejszych etapach rozpoznawania wniosku (w odpowiedzi na poprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Agencja ograniczyła zarzuty stawiane projektowi do dwóch: brak ofert oraz zbyt mały stopień szczegółowości opisu kampanii; Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wiążący podważył oba zarzuty, nakazując ponowne rozpatrzenie sprawy),

3. art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na powierzchownym i wybiórczym rozpatrzeniu wniosku wraz z załącznikami oraz uzupełnień doręczonych na wezwanie organu;

4. § 52 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 - Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 161, poz. 1285 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez zaniechanie procedury ponownego wezwania skarżącego do wyjaśnień w sytuacji, gdy nowe rodzajowo wątpliwości Agencji pojawiły się dopiero po drugim wezwaniu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wbrew stanowisku Departamentu Prawnego ARiMR z [...] września 2010 r., [...] (dołączone do wezwania do usunięcia naruszenia prawa); zarzut ten pozostaje tym bardziej zasadny, jeśli zestawi się lapidarne wezwanie do uzupełnienia, typu "proszę przedstawić założenia, na podstawie których oszacowano koszty zadania, wskazać jakie elementy wchodzą w skład zadania" z oczekiwaniami wysłowionymi dopiero w piśmie o odmowie przyznania pomocy finansowej; ponadto, skoro Wnioskodawca stoi na stanowisku, że wraz z projektem filmu promocyjnego złożył Agencji odpowiednią ofertę, czemu Agencja zaprzecza, to właśnie ponowne wezwanie w tym zakresie mogłoby rozwiać wątpliwości organu,

5. załącznika nr 1 pkt 4 ppkt 7 do rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż dostarczone na żądanie organu uzupełnienia dokumentów nie przedstawiły istotnych informacji uszczegóławiających zakres poszczególnych zadań, podczas gdy wnioskodawca skrupulatnie i zgodnie z wezwaniem uzupełnił wszelkie brakujące w ocenie organu dane, sprawa była rozpoznawana ponownie po uprzednim uchyleniu pisma o odmowie przyznania pomocy finansowej, zaś z odpowiedzi na poprzednią skargę w sprawie V SA/Wa 1759/11 wynikało, że z przedstawionych pierwotnie powodów odmowy przyznania pomocy ostały się tylko te dotyczące nie dołączenia do wniosku ofert potwierdzających planowane koszty operacji oraz nieprzedstawienia istotnych informacji uszczegóławiających zakres poszczególnych zadań (które to stanowisko zakwestionował następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny).

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu (pisma Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2012 r.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W rozstrzyganej sprawie przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr. 270; dalej: p.p.s.a.) – "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy co oznacza, że sąd ten rozpatruje na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Sąd administracyjny nie powinien też przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Innymi słowy sąd administracyjny nie może zastępować organu w załatwieniu sprawy, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie aktem, który został prawidłowo zaskarżony do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2012 r., którym odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy finansowej w ramach środka 3.4. "Rozwój nowych rynków i kampanie promocyjne" z Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013".

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy na realizację środków objętych przedmiotową osią priorytetową regulują akty prawa krajowego jak i unijne przepisy prawne, do których należą m.in.:

- ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619) i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 – Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 161, poz. 1285 ze zm.).

W myśl art. 9 powołanej wyżej ustawy pomoc przyznawana jest na wniosek o dofinansowanie, jeżeli wnioskodawca spełni warunki przyznania pomocy. Natomiast zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 wniosek o dofinansowanie jest oceniany w zakresie:

1) poprawności sporządzenia i złożenia,

2) zgodności planowanej operacji z celami środka, w ramach którego ma być realizowana operacja,

3) celowości udzielenia pomocy na realizację planowanej operacji

w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 19 oraz zgodnie z kryteriami wyboru operacji przyjętymi przez komitet monitorujący.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem "Europejskiego Funduszu Rybackiego" – do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników. Jednakże w postępowaniu tym – zgodnie z ustępem 2 pkt 1 i 2 – Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 14 ust. 4 ustawy o wspieraniu określa sposób załatwienia sprawy. Mianowicie, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania prawa pomocy lub został wyczerpany limit środków (...), wnioskodawcę informuje się w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy.

Zgodnie zaś z treścią ust. 1 art. 27 Rozporządzenia Rady (WE) EURATOM 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich Organ sprawdza, czy środki budżetowe wykorzystywane są bądź będą zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, tj. zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności. Oznacza to, że przy wydatkowaniu środków publicznych należy dążyć do osiągnięcia jak najlepszego rezultatu przy zaangażowaniu możliwie jak najmniejszych zasobów. W związku z powyższym podstawowym kryterium przyznawania pomocy finansowej w ramach programów operacyjnych finansowanych ze środków unijnych i współfinansowanych z budżetu państwa, jest racjonalność wydatkowania środków publicznych, co oznacza, iż wydatki powinny być dokonywane w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku. Ponadto zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków. Należy podkreślić, iż Instytucja Pośrednicząca ma obowiązek przestrzegania prawa, w tym w szczególności (również w interesie beneficjentów) przestrzegania zasady racjonalnego wydatkowania środków publicznych.

Szczegółowy sposób weryfikacji wniosków o dofinansowanie składanych w ramach osi priorytetowej 3 regulują przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego. I tak, zgodnie z § 52 ust. 2 rozporządzenia jeżeli wniosek o dofinansowanie nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, o których mowa w § 50 ust. 3, wnioskodawca jest wzywany do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania nie usunął braków lub nie złożył wyjaśnień w wyznaczonym terminie, Agencja ponownie wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania (§ 52 ust. 3 rozporządzenia). Dopiero wówczas, gdy wnioskodawca pomimo ponownego wezwania (o którym mowa w § 52 ust. 3 rozporządzenia) nie dokonał uzupełniania braków w terminie, Agencja odmawia przyznania pomocy § 52 ust. 4.

Zgodnie z ust. 4 pkt. 7 i 9 załącznika nr 1 do rozporządzenia do wniosku o dofinansowanie załącza się "opis kampanii promocyjnej, targów wystaw, badań, wdrażanych systemów lub szkoleń, na które wnioskodawca ubiega się o pomoc, z podaniem specyfikacji kosztów ich realizacji oraz źródeł ich finansowania" oraz "dokumenty potwierdzające planowane koszty operacji, w tym kosztorys inwestorski albo otrzymane przez ubiegającego się o dofinansowanie oferty związane z realizacją operacji - w przypadku gdy wymaga tego specyfika operacji". Powyższe oznacza, że dokumentem potwierdzającym planowane koszty operacji jest przede wszystkim kosztorys inwestorski, który ma na celu przedstawienie kalkulacji szacunkowej poszczególnych kosztów ujętych w zestawieniu rzeczowo - finansowym operacji. Kosztorys powinien stanowić podstawę określenia wartości projektu, o czym skarżący był szczegółowo informowany w treści wezwań do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień. Jednocześnie należy podkreślić, że Agencja nie może przyznać dofinansowania na taki element projektu, który nie został szczegółowo opisany we wniosku o dofinansowanie wraz z podaniem specyfikacji kosztu.

W przedmiotowej sprawie wezwania do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień szczegółowo informowały wnioskodawcę o zakresie koniecznych uzupełnień, przy czym nie odnosiły się do elementów, które dopiero będą efektem realizacji projektu, np. treści reklam prasowych, audycji telewizyjnych, filmu czy też treści ulotek i publikacji.

W tym miejscu podkreślić należy, że Agencja na podstawie złożonego wniosku i załączonych dokumentów (kosztorysów lub ofert) potwierdzających planowane koszty dokonuje oceny planowanej do zrealizowania operacji pod kątem kwalifikowalności i wysokości kosztów. Nie dołączenie (bądź dołączenie niekompletnych) ofert lub kosztorysu nie pozwala na weryfikację planowanych kosztów, a w konsekwencji nie pozwala na przyznanie pomocy finansowej ze środków publicznych. Agencja może przyznać pomoc finansową dopiero po dokonaniu kompleksowej oceny, w konsekwencji której złożony wniosek uzyska status kompletności i poprawności. Zatem Agencja przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie, musi poddawać ocenie nie tylko względy formalne, związane z kompletnością przedkładanej dokumentacji, ale musi poddać ocenie również założenia merytoryczne i finansowe operacji. W niniejszej sprawie analizując całościowo złożony przez skarżącego projekt organ stwierdził, iż cały projekt kampanii promocyjnej został przedstawiony przez skarżącego na dużym poziomie ogólności, co nie pozwala prawidłowo ocenić rzeczywistego zakresu zaplanowanej operacji. Zdaniem organu powyższe uniemożliwia również ocenę czy dany koszt jest niezbędny do dofinansowania przy udziale środków publicznych, a także czy dany element projektu jest konieczny do realizacji w celu osiągnięcia założonych celów projektu.

Istotne znaczenie ma to, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca był dwukrotnie wezwany do uzupełnienia do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień (pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r. i [...] maja 2012 r.). W odpowiedzi na pierwsze wezwanie wnioskodawca nie złożył żadnych uzupełnień do wniosku, natomiast w odpowiedzi na drugie wezwanie wnioskodawca złożył wniosek, który został zupełnie zmieniony pod względem poszczególnych elementów zakresu rzeczowo - finansowego oraz samej kwoty o dofinansowanie w stosunku do jego pierwotnej wersji, a także złożył szereg dokumentów/załączników do tego wniosku.

W wyniku weryfikacji dokumentacji złożonej przez skarżącego Oddział Regionalny ARiMR stwierdził, że nie zostały uzupełnione braki we wniosku o dofinansowanie w zakresie min.: szczegółowego opisu projektu kampanii promocyjnej z podaniem specyfikacji kosztów jej realizacji oraz źródeł ich finansowania, pozwalających na ocenę racjonalności zaplanowanych kosztów, brak w kosztorysie dokładnych kalkulacji wszystkich planowanych kosztów oraz założeń wyjściowych na podstawie, których szacowano ich wysokość, pozwalających na ocenę czy koszty zostały określone na właściwym poziomie, nie dostarczenia ofert na potwierdzenie kosztów, których specyfika nie pozwala na określenie ceny w ogólnodostępnych źródłach, złożonych ofert nie pokrywających się z zakresem przedmiotowego projektu. Podane koszty w większości przypadków przy tak wysokim poziomie ogólności załączników nie są możliwe do zweryfikowania pod względem porównywalności z cenami rynkowymi, a także zasadności i racjonalności ich wydatkowania z punktu widzenia celu projektu.

W ocenie Sądu organ słusznie przyjął, że udzielenie dofinansowania na podstawie założeń skarżącego, których nie można zweryfikować w oparciu o szczegółową dokumentację, stanowiłoby naruszenie podstawowych zasad gospodarowania środkami publicznymi. Kosztorys zawierający braki w zakresie szczegółowej kalkulacji cen jednostkowych nie może zostać uznany za poprawnie sporządzony. W niniejszej sprawie kosztorys nie pozwolił zweryfikować planowanych kosztów operacji, od których m.in. jest uzależnione przyznanie pomocy finansowej.

Kolejnym elementem powodującym, że wniosek nie został uznany przez organ za kompletny są braki w złożonych ofertach. Niektóre z załączonych ofert ze wzgledu na wysoki poziom ogólności zawartych danych nie pozwalają na samodzielne zweryfikowanie przez Agencję kosztów zadania. Zatem należy zgodzic się z organem, że nie wszystkie przedłożone przez skarżącego oferty można uznać za prawidłowe, tj. służące jako materiał porównawczy do oceny wysokości planowanych kosztów operacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady praworządności poprzez niedokonanie przez Agencję stosownej korekty kosztów kwalifikowanych zgodnie z procedurą [...] wskazać należy, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości częściowego przyznania pomocy, a zwłaszcza ograniczenia z urzędu zakresu finansowanej operacji. Agencja rozpatrując wniosek o dofinansowanie wydaje rozstrzygnięcie o przyznaniu bądź też o odmowie przyznania pomocy finansowej, tym samym nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia o częściowym przyznaniu pomocy finansowej, gdyż w tym przypadku wnioskodawca otrzymałby rozstrzygnięcie, które byłoby niezgodne z jego wolą zawartą we wniosku o dofinansowanie. Wskazać należy, że zgodnie z § 52 ust. 5 rozporządzenia jedynie w przypadku wystąpienia we wniosku o dofinansowanie oczywistych omyłek pisarskich lub rachunkowych, Agencja może dokonać ich poprawy informując jednocześnie wnioskodawcę o wprowadzonych zmianach, co potwierdza zasadność procedowania organu w zakresie oceny wniosku w opisanej wyżej kwestii zawiązanej z zarzutem strony dotyczącym możliwości (jej zdaniem) ingerencji organu w odniesieniu do wysokości żądanej kwoty dofinansowania.

Odnosząc się do zarzutu zaniechania ponownego wezwnia Wnioskodawcy, wyjaśnić należy, iż przepisy rozporządzenia wyraźnie stanowią, iż w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy stosuje się jedno, bądź dwa wezwania do usunięcia braków. Dwukrotne wezwanie do usunięcia braków następuje w sytuacji niezastosowania się przez wnioskodawcę do pierwszego wezwania. Z kolei niezastosowanie się do treści drugiego wezwania skutkuje odmową przyznania pomocy finansowej. Przepisy rozporządzenia wykonawczego nie przewidują możliwości skierowania do wnioskodawcy więcej niż dwóch wezwań do uzupełnienia braków. W przedmiotowej sprawie w pierwszym wezwaniu do uzupełnienia braków organ w sposób czytelny wskazał braki, które wymagają uzupełnienia. Skarżący nie ustosunkował się do powyższego pisma (tj. w terminie 14 dni od doręczenia pierwszego wezwania nie przedstawił żadnych uzupełnień). Organ wystosował drugie pismo stanowiące wezwanie do uzupełnienia braków powtarzając zakres wskazany w pierwszym wezwaniu. Wnioskodawca odnosząc się do tego pisma przedstawił zmieniony wniosek o dofinansowanie. Skarżący niesłusznie podnosi, iż Agencja zaniechała wystosowania trzeciego wezwania w przypadku gdy Wnioskodawca udzielił wyjaśnień prowadzących do powstania nowych wątpliwości, które winny zostać poddane procedurze ponownego wezwania. Zgodnie z § 52 ust. 4 rozporządzenia krajowego, jeżeli wnioskodawca pomimo ponownego wezwania, o którym mowa w ust. 3, do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień nie dokonał ich w terminie Agencja nie przyznaje pomocy. Należy przy tym zaznaczyć, że ocena organu odnosiła się w tej sytuacji do wersji wniosku złożonego w odpowiedzi na drugie wezwanie. Odnosząc się do tej sytuacji należy stwierdzić, że zgodnie z § 52 ust. 4 rozporządzenia i co wskazano wyżej maksymalne dwukrotne wezwanie do usuniecia braków informacji odnosi się do wniosku już złożonego w danym naborze. Nie można treści tego przepisu rozumieć inaczej, niż możliwość i konieczność oceny przez organ wniosku złożonego w określonym kształcie i o określonej zawartości. Stanowisku temu nie przeczy treść § 50 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że Wnioskodawca przezkazuje Agencji informacje o zmianach w zakresie danych objętych wnioskiem o dofinansowanie niezwłocznie po ich zaistnieniu. Przepis ten należy bowiem w ocenie Sądu rozumieć jako przepis, który odnosi się wprawdzie do danych wniosku (np. identyfikujących wnioskodawcę) ale nie do jego zawartości merytorycznej dotyczącej i uzasadniającej cel projektu, w przeciwnym razie Wnioskodawca mógłby złożony wniosek zmieniać w znaczący sposób, co musiałoby mieć wpływ na działanie organu w zakresie dotyczącym braków koniecznych do uzupełnienia, na różnym etapie jego oceny. Rodziłoby to określone konsekwencje właśnie choćby w metodzie działania dotyczącej uzupełnienia braków. Ilustracją tego problemu jest właśnie zarzut strony podniesiony w skardze dotyczący faktu, że jeżeli w zwiazku ze złożonym wnioskiem (na drugie wezwanie) organ miał wątpliwości, powinien był wystosować wezwanie w tym zakresie. W odpowiedzi na ten zarzut należy stwierdzić, że możliwe jest dodatkowe wezwanie strony do uzupełnienia braków, ale wyłącznie wówczas gdy w odniesieniu do złożonego wniosku o znanej (określonej treści) dochodzi do tego na skutek żądania organu zawartego w dwóch wezwaniach. Dzieje się to wtedy, gdy w związku z działaniem organu niezbędne jest dodatkowe wyjaśnienie kwestii, na które strona wprawdzie udzieliła odpowiedzi, ale która w ocenie organu powinna być pełniejsza.

Konkludując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ uwzglednił wskazówki i wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1164/11 i nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Analiza dokumentacji przedmiotowej sprawy wykazała, że w kosztorysie załączonym do wniosku nie przedstawiono wszystkich założeń na podstawie, których można ustalić w jaki sposób Wnioskodwca dokonał oszacowania kosztów. Kosztorys inwestorski ma na celu przedstawienie kalkulacji szacunkowej kosztów wykonania poszczególnych pozycji zestawienia rzeczowo-finansowego, które następnie można zidentyfikować na podstawie źródeł ogólnodostępnych. Kosztorys powienien stanowić podstawę określenia wartości inwestycji (oszacowania kosztów) z położeniem szczególnego nacisku na kalkulację kosztów poszczególnych zadań, opis projektu oraz przedstawione założenia (dane charakterystyczne). W zwiazku z powyższym organ zasadnie zwrócił się z prośbą o uzupełnienie przedstawionego kosztorysu o założenia dotyczące źródła i poziomu cen, parametrów charakterystycznych, a dla wskazanych zadań o przedstawienie ofert. Ponadto wskazać należy, że Agencja dokonuje oceny wniosku pod kątem kwalifikowalności kosztów, a także ich wysokości na podstawie załączonych dokumentów potwierdzających planowane koszty. Dokumenty w postaci kosztorysu lub ofert są załącznikami obowiązkowymi czyli stanowią wymóg formalny konieczny do spełnienia dla uzyskania przez wniosek statusu kompletności i poprawności.

W tym miejscu zawrócic uwagę należy na to, że w kosztorysie szczegółowym kampanii "[...] stanowiącym załącznik nr 11 do uzupełnień z dnia [...] maja 2012 r. wskazano, iż koszt produkcji filmu na kwotę [...] zł brutto oszacowano na podstawie oferty firmy Z. Jednakże przedmiotowa oferta nie została złożona w ramach ww. uzupełnienia. Niniejszy brak został uzupełniony dopiero w dniu [...] lipca 2012 r. (zgodnie z datą nadania pocztowego) wraz z wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zatem po upływie wymaganego terminu.

Podkreślić należy, że w kosztorysie załączonym do akt sprawy na etapie rozpatrywania wniosku skarżący nie wyszczególnił elementów, na podstawie których oszacowano koszt produkcji filmu promocyjnego. Ponadto wskazał, że w swojej kalkulacji uwzględnił koszty osobowe, techniczne, ubezpieczenia, montażowe oraz produkcyjne jednakże kosztorys nie zawierał tych elementów. Podobnie w opisie projektu wymieniono jedynie punkty przygotowania produkcji filmu pod kątem logistycznym. Wobec powyższych braków organ nie miał możliwości potwierdzenia, czy wysokość kosztu zadania jest racjonalna. Należy w tym miejscu podkreślić, że realizacja filmu jest zadaniem specyficznym i składającym się z szeregu działań i elementów wycenianych indywidualnie. Zatem brak kalkulacji oraz założeń, na podstawie których określono koszt zadania w kosztorysie czy opisie projektu spowodował, że złożenie oferty było konieczne. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy.

Na mirginesie, odnosząc się do kwestii kosztów udziału gości w programach sponsorowanych należy stwierdzić, że organ niezasadnie uznał, że w załączonej ofercie jak i kosztorysie powinny być dokładne informacje określające termin "stawki szkoleniowej" tzn. czy proponowana stawka obejmuje stawkę godzinną czy dzienną, albowiem koszt udziału eksperta jest zazwyczaj określany kwotowo i nie jest on uzależniony od długości trwania wystąpienia w konkretnym programie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji