Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 794/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 40 ust 1 , art 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art 19 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: par 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę nr LIV/428/18 Rady Miejskiej w Skale z dnia 16 października 2018 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Skała" stwierdza nieważność § 23 i § 24 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Wschód zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Skale nr LIV/428/18 z dnia 16 października 2018 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Skała w części odnoszącej się do:

- rozstrzygnięcia zawartego w § 23 ust. 1-8 uchwały

- rozstrzygnięcia zawartego w § 24 uchwały

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:

- art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm., dalej jako "ustawa") poprzez wskazanie w § 23 ust. 1 - 8 zaskarżonej uchwały, że warunkami przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest oprócz pisemnego wniosku osoby fizycznej oraz prawnej także opracowanie projektu budowlanego przyłączy z wymaganymi uzgodnieniami w tym zakresie z dostawcą wody i odbiorcą ścieków w terminie 14 dni od jej otrzymania przez dostawcę

- art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez zawarcie w § 24 zaskarżonej uchwały obowiązku zapewnienia na własny koszt przez odbiorcę usługi realizacji budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej lub pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego jak również urządzeń pomiarowych odprowadzanych ścieków.

Zarzucono również naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale przepisów regulujących materię wykraczającą poza ustawowe upoważnienie

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części

W uzasadnieniu skargi odniesiono się w pierwszym rzędzie do legitymacji prokuratora do wniesienia skargi.

Następnie wskazano, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych rada gminy stanowi akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze gminy.

Uchwała jednostki samorządu terytorialnego musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Ponadto oczywistym jest, że rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinna czynić to w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględniać regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia z których wynika, że w akcie wykonawczyni zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

Naprowadzone okoliczności wskazują, że ocena, czy dany akt normatywny został wydany w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przetoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Uzasadniając zarzut podniesiony w pkt II skargi, a to naruszenia art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy wskazać, iż zarówno w § 23 ust. 1-8 jak i w § 24 zaskarżonej uchwały doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Z art. 19 ust. 5 punkt 2 ustawy wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy. Jedynym wymogiem formalnym w rozumieniu ustawy przyłączenia do sieci jest zatem pisemny wniosek o zawarcie umowy. Warunek określony w § 23 ust. 4-5 dotyczący dodatkowego warunku w postaci opracowania projektu budowlanego przyłączy z wymaganymi uzgodnieniami w tym zakresie przez odbiorcę z dostawcą w terminie 14 dni od otrzymania dokumentacji jest zatem nieuprawniony i nie posiada upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 1 ustawy. O ile zatem zapis znajdujący się w § 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest zgodny z art. 6 ust. 2 ustawy i dotyczy konieczności złożenia wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, który ma złożyć ubiegająca się o przyłączenie osoba fizyczna lub osoba prawna, o tyle pozostałe ustępy § 23 wykraczają poza upoważnienie ustawowe wskazane w art. 19 ust. 1 ustawy i nie mogą się ostać, stąd zasadnym jest wniosek o stwierdzenie nieważności całego § 23 zaskarżonej uchwały. Żaden bowiem przepis prawa obowiązującego nie uzależnia przystąpienia budowy przyłącza od opracowania projektu budowlanego przyłączy z wymaganiami uzgodnionymi między dostawcą a odbiorcą ścieków. Jest to dodatkowy warunek przyłączenia do sieci stawiany osobie (osobom) ubiegającym się o takie przyłączenie, co stanowi nieuprawnione wykroczenia poza art. 6 ust. 2 jak i art. 19 ust. 1 ustawy.

Podobnie § 24 zaskarżonej uchwały nakłada na odbiorcę usługi koszt realizacji budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej lub pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego jak i urządzeń pomiarowych odprowadzanych ścieków. Wynikające z art. 19 ust. 1 upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Przepis art. 19 ust. 2 ustawy ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy i nie daje radzie gminy prawa do normowania innych niż wskazane w ustawie zagadnień, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Z przepisu art. 19 ust. 2 nie wynika w żaden sposób upoważnienie rady do przyjęcia w regulaminie postanowienia dotyczącego odpłatności za przyłączenie do sieci. Podstawy takiej nie daje w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4. Przepis ten upoważnia wprawdzie radę miasta do określenia warunków przyłączania do sieci, nie oznacza to jednak, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia odpłatności za przyłączenie do sieci. Uprawnienia takiego nie daje także art. 15 ust. 2, który co prawda stanowi, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy warunków przyłączenia do sieci, to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (tak, glosa W. Chróścielewski, J.P.Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, opubl. OSP 2002/6/75).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Skała wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

W nawiązaniu do pierwszego zarzutu Prokuratora dotyczącego rozstrzygnięcia zawartego w § 23 ust. 1 - 8 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Skała – wyjaśniono, że wbrew twierdzeniom skargi ustawodawca upoważniając radę gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego obowiązującego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania cieków, zakreślił kompetencję rady bardzo szeroko. Delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że ów regulamin winien określać całość praw i obowiązków stron w związku ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków, co służyć ma w szczególności odbiorcy usług, a to w tym celu, aby nie musiał on sięgać do szeregu ustaw czy przepisów wykonawczych dla ustalenia swojej "pozycji" prawnej w ramach stosunku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Brzmienie art. 19 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy wskazuje, że katalog praw obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie jest katalogiem otwartym. Zawarte w tym przepisie punkty 1-9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Jednocześnie określenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo nie może następować przez odesłanie do treści obowiązujących przepisów wykonawczych do ustawy. W orzecznictwie dominuje pogląd, że wyliczenie z art. 19 ust. 2 ustawy określa minimalny zakres treści uchwały, wobec czego w regulaminie muszą się znaleźć wszystkie kwestie wymienione w przepisie, a kolejne mogą się pojawić, o ile są spokrewnione ze wskazanymi w ust. 2. Wskazany katalog absolutnie nie jest katalogiem zamkniętym. Natomiast porównanie postanowień art. 19 ust. 2 ustawy - regulującego zakres regulaminu - oraz art. 6 ust. 6 ustawy - regulującego w podobny sposób zakres umowy (tekst jedn.: przez wskazanie "w szczególności" postanowień wymaganych - bez katalogu zamkniętego) - wskazuje na tożsamość "wymaganych" regulacji tak w regulaminie, jak i w ustawie.

Dlatego też, w ocenie organu przepis art. 19 ust. 2 pkt 4, 5 i 6 przedmiotowej ustawy kompetencję do określenia warunków przyłączenia oraz warunków technicznych dostępu do usług, w tym bez wątpienia warunków technicznych oraz sposób dokonywania odbioru przyłączy. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy wskazuje na konieczność określenia w regulaminie szczegółowego sposobu zawarcia umów, które stosownie do art. 6 ust. 2 tej ustawy przedsiębiorstwo ma obowiązek zawrzeć z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci. Przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy nakłada z jednej strony na przedsiębiorstwo obowiązek dostaw wody i doprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, z drugiej zaś na odbiorcę zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych - trudno zaś spełnić ten warunek bez opracowania przez wnioskodawcę odpowiedniego projektu budowlanego przyłączy z wymaganymi uzgodnieniami w tym zakresie, uzgodnionymi z dostawcą wody i odbiorcą ścieków. Wreszcie art. 15 ust. 2 i 4 tej ustawy wskazuje, że przyłącze jest budowane na koszt odbiorcy, zaś przedsiębiorstwo ma obowiązek przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług z urządzeniem pomiarowym włącznie (!).

Natomiast, odnoście zarzutu w zakresie rozstrzygnięcia w § 24 przedmiotowego Regulaminu polegającego na określeniu przez Organ obowiązku zapewnienia na własny koszt przez odbiorcę usługi realizacji budowy przyłącza w sieci oraz studni wodomierzowej lub pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego, jak również urządzeń pomiarowych odprowadzanych ścieków, podnieść należy, iż zapis tego paragrafu jest tylko powtórzeniem treści § 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z art. 15 ust. 2 tej ustawy wynika, że obowiązek wybudowania przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych spoczywa na osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W przypadku współwłasności nieruchomości podjęcie takiej czynności stanowi czynność zwykłego zarządu, zatem wystarczająca jest zgoda większości współwłaścicieli (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., II OSK 907/09, LEX nr 706017). Dlatego też, nie można się zgodzić z twierdzeniem Prokuratora, iż zapis §24 Regulaminu wprowadza jakakolwiek odpłatność za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (!). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lipca 2004 r., II CK 420/03 wskazał, że zgodnie i art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków budowa przyłączy jest obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Odbiorca usług odpowiada także za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji oraz przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych.

Zasadą jest, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Jednakże na podstawie orzecznictwa administracyjnego można wywieść, iż zakaz powtórzeń, nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawnym niższego rzędu może być dopuszczone chociażby wówczas, gdy czyni to akt prawa i miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym.

Na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. strona skarżąca sprecyzowała, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 23 w całości oraz § 24 zaskarżonej uchwały. Strona przeciwna podtrzymała wniosek o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest § 23 i § 24 uchwały Rady Miejskiej w Skale nr LIV/428/18 z dnia 16 października 2018 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Skała. Regulamin uchwalony został w postaci załącznika do uchwały.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Rozpatrując sprawę Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1437), który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały.

Stosownie do art. 19 ust. 1-2 tej ustawy - Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem".

Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, poza tym nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Artykuł 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

W tym miejscu przytoczyć należy kwestionowane zapisy § 23 i 24 zaskarżonej uchwały, znajdujące się w jej rozdziale 5 pt." Warunki przyłączenia do sieci" :

"§ 23.

1. Przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywa się na pisemny wniosek osoby tak fizycznej jak prawnej, ubiegającej się o przyłączenie.

2.Korzystanie z punktu zlewnego ścieków także odbywa się na pisemny wniosek osoby, która chce z niego korzystać.

3.Dostawca, po otrzymaniu wniosku wydaje warunki techniczne na przyłącze nieruchomości w terminie do 25 dni od daty otrzymania wniosku.

4.Warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest opracowanie projektu budowlanego przyłączy z wymaganymi uzgodnieniami w tym zakresie, uzgodnionymi z dostawcą wody i odbiorcą ścieków.

5.Dostawca, odbiorca musi uzgodnić dokumentację w terminie do 14 dni od jej otrzymania.

6.Odbiorca usług dokonuje opłaty za podłączenie do istniejącej sieci wodno-kanalizacyjnej przyłącza, po czym na podstawie otrzymanego zezwolenia może przystąpić do wykonywania robót przyłączeniowych.

7.Dostawca dokonuje odbioru wykonanego przyłącza pod kątem spełnienia warunków technicznych, sporządzając z tego protokół.

8.Nie spełnienie warunków wydanych w zezwoleniu na wykonanie przyłączy wodociągowo - kanalizacyjne, oraz nie spełnienie wymagań technicznych zawartych w przedmiotowym projekcie spowoduje odmowę odbioru technicznego.

§ 24.

Realizację budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej lub pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego jak również urządzeń pomiarowych odprowadzanych ścieków zapewnia na własny koszt odbiorca usług."

Zgodzić należy się z zarzutami skargi, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, brak jest upoważnienia dla rady gminy do wprowadzenia w uchwale dodatkowych, nieprzewidzianych przepisami powszechnie obowiązującymi, warunków przyłączenia do sieci. W § 23 ustalono procedurę poprzedzającą przystąpienia do budowy przyłączy. W pierwszej kolejności ubiegający się o takie przyłączenie jest obowiązany opracować "projekt budowlany przyłączy z wymaganymi uzgodnieniami w tym zakresie, uzgodnionymi z dostawcą wody i odbiorcą ścieków."

Tymczasem analizując przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), należy dojść do wniosku, że co do zasady budowa przyłączy realizowana jest albo na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt. 1a w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 20 ustawy) albo nawet bez obowiązku zgłoszenia, w trybie art. 29a ustawy. W żadnym z tych dwóch przypadków ustawa nie nakłada na inwestora obowiązku sporządzenia "projektu budowlanego".

W przypadku zgłoszenia, w zależności od potrzeb, sporządza się "odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" oraz " projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane." Natomiast w przypadku realizacji przyłączy w trybie art. 29a ustawy prawo budowlane, inwestor sporządza "plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego".

Pojęcie "projekt budowlany" ma swoje normatywne znaczenie i normatywną zawartość określoną szczegółowo w art. 34 ust. 3 ustawy prawo budowlane i rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Jest to znacznie szersze opracowanie niż dokumenty składane w obu wskazanych wyżej trybach. Co prawda zgodnie z art. 30 ust. 1a ustawy prawo budowlane, inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, o których mowa w ust. 1, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wówczas konieczne będzie sporządzenie projektu budowlanego. Jednak jest to wyłącznie wybór inwestora, a nie jego obowiązek. Tymczasem przywołane postanowienia regulaminu wyboru takiego inwestorowi nie dają, za każdym razem nakazując sporządzenie projektu budowlanego. Są to zatem uregulowania nie tylko wykraczające poza upoważnienie ustawowe ale także surowsze od powszechnie obowiązujących przepisów prawa rangi ustawowej.

Kolejna sekwencja postępowania przewidziana regulaminem, opisana została w § 23 ust. 5: "dostawca, odbiorca musi uzgodnić dokumentację w terminie do 14 dni od jej otrzymania." Nie jest jasne jaką formę przybrać ma wspomniane "uzgodnienie", ani jakie są możliwości prawne inwestora, w sytuacji, w której dostawca uzgodnienia odmawia. Można jednak przypuszczać, że decydujące zdanie ma w "uzgodnieniach" dostawca i mogą zdarzyć się sytuacje, w których wyłącznie od jego dobrej woli zależeć będzie ich pozytywny efekt. Jest to regulacja niedopuszczalna i nie znajdująca żadnej podstawy prawnej.

Dalej, w ust. 6 wskazuje się, że "odbiorca usług dokonuje opłaty za podłączenie do istniejącej sieci wodno-kanalizacyjnej przyłącza, po czym na podstawie otrzymanego zezwolenia może przystąpić do wykonywania robót przyłączeniowych."

W świetle w zasadzie jednolitego stanowiska sadów administracyjnych, niedopuszczalne jest ustalanie opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W zaskarżonej uchwale, w § 23 ust. 6 regulaminu ustalono, że podłączenie nieruchomości do sieci jest odpłatne. Nie zmienia tej oceny to, że Rada Miejska nie określiła w samej uchwale wysokości takiej opłaty ani mechanizmu jej obliczania. Przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowią m.in., że realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, natomiast przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Na gruncie wymienionych przepisów rozróżnić należy obowiązek ponoszenia kosztów: "realizacji budowy przyłączy" od kwestii kosztów samego przyłączenia nieruchomości do sieci. Skoro w art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy ustanowiony został wyraźnie tylko obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy", to nie jest dopuszczalne wprowadzanie w drodze regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1), obowiązku dokonywania opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej. Jak stanowi art. 19 ust. 2 pkt 3, regulamin określa m.in. sposób rozliczania w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, ale nie może nakładać na odbiorców usług opłat, które nie są przewidziane wyraźnie w przepisach ustaw.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, CBOSA). Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani żaden inny przepis prawa nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012 r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013 r., II OSK 905/12; oraz wyroki WSA z dnia: 1 sierpnia 2006 r., II SA/Wr 378/06; 1 sierpnia 2010, II SA/Ke 709/10; 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 388/11; 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13; 15 stycznia 2015 r., II SA/Lu 182/14; 20 stycznia 2015 r., II SA/Lu 167/14, dostępne, (w:) CBOSA). W niniejszej sprawie kwestionowany przepis Regulaminu stanowi, że warunkiem przyłączenia się do sieci wodociągowej jest odpłatność. Stąd taki element przymusu czyni ten obowiązek daniną publiczną, narzuconą jednostronnie i warunkującą usługę polegającą na przyłączeniu do sieci. Odpłatność została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest warunkiem, od spełnienia którego uzależnione będzie przyłączenie nieruchomości do urządzenia komunalnego (tak NSA w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1799/18).

Sąd stwierdził nieważność § 23 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w całości, albowiem przepis ten kompleksowo regulował procedurę i warunki przyłączania nieruchomości do sieci. W sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego tylko ust. 4 do 6 § 23, pozostałaby treść, która nie była intencją lokalnego prawodawcy. Sąd Administracyjny nie może wkraczać w te kompetencje.

Zgodzić należy się także z zarzutami skargi odnoszącymi się do § 24 zaskarżonej uchwały, że niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji jest powtarzanie przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Wynika to wprost z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zaskarżony § 24 powtarza art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Uchwała w zaskarżonym zakresie narusza art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.