Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 240/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, 29  ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Asesor WSA Katarzyna Borońska, Marta Pająkiewicz-Kremis, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako: "SKO", "Kolegium") zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. z o.o. we W. (dalej jako: "spółka", "strona skarżąca"), utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta W. decyzję głównego specjalisty ds. dokumentacji i uzgodnień

w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia [...] października 2018 r., (nr [...]), którą odmówiono udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, ul. [...] (działka nr [...],[...], obręb G.) na działkę nr [...],[...], obręb G., dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr [...], nr [...],[...], obręb G., przy ul. G. we W.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Decyzją z dnia z dnia [...] września 2017 r. (Nr [...],[...]) zarządca drogi odmówił zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Wniesienie przez spółkę odwołania skutkowało uchyleniem decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja [...] z dnia [...] listopada 2017 r.)

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - obejmującym uzupełnienie braków formalnych oraz materiału dowodowego - w decyzji z dnia [...] października 2018 r. zarządca drogi powtórnie orzekł o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Negatywne rozstrzygnięcie uzasadniono względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, argumentując, że ul. [...] jest drogą klasy głównej G, dla której zgodnie z zapisami § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124), dalej jako "rozporządzenie", należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Organ I instancji podniósł, że obsługa komunikacyjna zamierzenia inwestycyjnego, polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego

z usługami powinna być zapewniona od al. [...], poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...],[...], obręb G., po uzyskaniu odpowiednich służebności. Rozwiązanie takie jest zgodne decyzją o warunkach zabudowy nr [...], z dnia

[...] marca 2007 r. i odpowiada rozwiązaniu przyjętemu na działkach przyległych.

Organ wyjaśnił, że wnioskowany zjazd jest w odległości około 30 metrów od linii zatrzymania przy przystanku tramwajowym i w odległości około 20 metrów od osi skrzyżowania ul. [...] z drogą wewnętrzną ul. [...]. Ulica [...] zalicza się do ulic podstawowego układu komunikacyjnego miasta i jest ulicą przenoszącą bardzo duże natężenie ruchu kołowego i szynowego. Ulica w opisanym rejonie posiada jednoprzestrzenną jezdnię z wbudowanym w jezdnię torowiskiem. Obok torowiska istnieje pas ruchu o normatywnej szerokości. Ruch kołowy odbywa się dwoma pasami w każdym kierunku, w tym jeden pas ruchu prowadzony jest po torowisku. Wszystkie relacje lewoskrętne z ul. [...] w tym obszarze realizowane są z torowiska. Ponadto, na całej długości tej ulicy obsługa prowadzona jest przede wszystkim poprzez drogi publiczne o niższej klasie i drogi wewnętrzne.

W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji istniejące budynki wielorodzinne obsługiwane są poprzez drogę wewnętrzna łączącą ul. [...] i al. [...].

Zarządca drogi podniósł także, że z uwagi na już istniejące rozwiązania zagospodarowania pasa drogowego, rejon lokalizacji proponowanego zjazdu zalicza się do miejsc, w których odnotowana jest duża liczba zdarzeń drogowych. Wprowadzenie kolejnego punktu kolizji, jakim jest proponowany zjazd publiczny dla potrzeb planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami

w bezpośrednim sąsiedztwie zjazdu z ul. [...] do ul. [...] bardzo wpłynie na pogorszenie warunków ruchowych na ul. [...] w tym miejscu.

W odwołaniu, spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów materialnych i procesowych tj.:

1. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068, z późn. zm.; dalej jako "ustawa", "u.d.p.") w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.; dalej jako "k.c."), § 9 ust. 1 pkt 4 oraz § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia - przez przyjęcie, że bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, usytuowanego

w rejonie wnioskowanego zjazdu przystanku tramwajowego i skrzyżowania z ulicą [...] powoduje konieczność ograniczeń ilości zjazdów z drogi publicznej oraz

z uwagi na istniejącą możliwość obsługi komunikacyjnej z drogi o niższej kategorii tj. z Alei [...] i drogi wewnętrzne, podczas kiedy planowana inwestycja ma zwiększyć liczbę uczestników ruchu w niewielkim zakresie, a ustalenie zjazdu z Alei [...] jest nie tylko utrudnione z uwagi na trudności w ustanowieniu służebności, ale także z uwagi na znaczne zagęszczenie zabudowy wewnętrznej w kwadracie ulic [...], Alei [...],[...] i [...], przez co jest praktycznie niemożliwe;

2. art. 7, w związku z art. 77 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a."). - polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób powierzchowny, bez najmniejszej próby wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, bez uwzględnienia słusznego interesu strony, jakim jest dostęp do drogi publicznej;

3. art. 10 i art. 11 k.p.a. - przez brak próby wyjaśnienia stronie faktycznych przesłanek odmowy, z pominięciem i nieuwzględnieniem jej wniosków dowodowych

i powoływanie się na nieaktualną decyzję o warunkach zabudowy.

Ponadto podniosła, że zarządca drogi - wbrew zaleceniom zawartym w decyzji [...] z dnia [...] listopada 2017 r. - nie określił stanu prawnego drogi, nie ustalił i nie opisał charakterystyki lokalnego układu drogowego z zaznaczeniem otoczenia planowanego zjazdu, nie wskazał standardów technicznych mających zastosowanie do drogi publicznej danej klasy, a także nie określił, czy planowany zjazd będzie miał charakter zjazdu indywidualnego czy publicznego. Strona skarżąca zakwestionowała również przyjęcie przez organ, że ulica [...] ma klasę "G".

Rozpatrując odwołanie spółki, SKO zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ, przytaczając treść art. 29 ust. 1 i ust. 2, art. 4 pkt 8 oraz art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 55 ust. 1 pkt 3, § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia, wyjaśnił, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 ustawy. Zgodnie zaś z definicją legalną "zjazdu" określoną w art. 4 pkt 8 ustawy, jest nim połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie podniósł, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu

z drogi publicznej ma charakter decyzji uznaniowej, co oznacza, że właściwy organ – tj. zarządca drogi, może lecz nie musi udzielić stosownego zezwolenia. Granice uznania administracyjnego właściwego organu wyznaczają w tym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wymogi określone w przepisach rozporządzenia, o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy. Ponadto, rozstrzygnięcie sprawy podejmowane w ramach uznania administracyjnego determinowane jest wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Kolegium wskazało, że drogi publiczne są drogami powszechnie dostępnymi ("dla każdego"), a korzystanie z nich stanowi pewną kategorię dobra powszechnego. Ograniczenia w dostępie oraz swobodzie korzystania z nich mogą wynikać

z przepisów ustawy lub innych przepisów szczególnych. Swoistą formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej danej kategorii stanowią niewątpliwie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mające zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

Mając na względzie powołane reguły SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwo nad interesem spółki należy przyznać interesowi społecznemu, który wymaga od zarządcy drogi publicznej zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Organ odwoławczy podzielił ocenę, że wnioskowany zjazd wpłynąłby na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - na odcinku ul. [...], w rejonie skrzyżowań z ul. [...] i al. [...] - w stopniu uzasadniającym odmowę udzielenia zezwolenia na jego lokalizację w proponowanym miejscu.

Organ podkreślił, że wnioskowany zjazd ma charakter zjazdu publicznego, gdyż zapewnia dostęp do co najmniej jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym (§ 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Tymczasem, jak wynika z przepisów § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia, zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi

o pochyleniu niwelety większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy - w tym treści zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji - ul. [...] jest drogą klasy "G" czyli "główną" (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia), dla której zgodnie z zapisami § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepis ten nie zakazuje zatem lokalizacji zjazdów na drogach tej klasy, jednakże,

z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego poleca ograniczanie liczby oraz częstości zjazdów, w szczególności w sytuacji, gdy dany teren może być skomunikowany z tą drogą (klasy "G"), za pośrednictwem dróg niższych klas.

W tym miejscu SKO zauważyło, iż charakter planowanej zabudowy sprawia, że krąg osób korzystających z planowego zjazdu publicznego, oprócz mieszkańców projektowanych lokali mieszkalnych objąłby również nieograniczoną liczbę klientów

i kontrahentów przedsiębiorców świadczących usługi w docelowych lokalach usługowych. Organ przypomniał, że ul. [...] jest jedną z głównych arterii W. Zawiera wbudowane w jezdnię torowisko tramwajowe, obok którego istnieje pas ruchu o normatywnej szerokości, na którym odbywa się ruch autobusów miejskich.

Natomiast przedmiotowy zjazd publiczny znajdowałby się niemal dokładnie naprzeciwko skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Co istotne, skrzyżowanie to obsługuje ruch z i do dyskontu sieci "B", hotelu "C", a także szeregu innych punktów handlowych i usługowych znajdujących się przy ul. [...]. Na powyższe nakłada się okoliczność, że proponowana lokalizacja zjazdu umiejscawia go w odległości około 30 metrów od linii zatrzymania przy przystanku tramwajowym, zaraz za którym znajduje się przejście dla pieszych z sygnalizatorem świetlnym, a następnie przystanek autobusowy. Przystanki obydwu środków komunikacji miejskiej znajdują się również po drugiej stronie ul. [...]. Biorąc pod uwagę natężenie ruchu - związane z charakterem i funkcją ul. [...] w systemie komunikacyjnym W., a także skrzyżowaniem z ul. [...] - oraz opisaną organizację ruchu, w tym komunikacji miejskiej, nie budzi wątpliwości, że umiejscowienie we wnioskowanym miejscu zjazdu publicznego wpłynąłby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Powyższa konstatacja, wyklucza zezwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu, zarówno z perspektywy obowiązku zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego - ujętego w § 9 ust. 1 rozporządzenia - jak i zakazu sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, wynikającego z przepisów § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia.

Jednocześnie - co przy tym istotne - odległość miedzy wnioskowanym zjazdem a osią skrzyżowania ulic [...] i [...] wynosi około 20 m. Wobec tego przedmiotowy zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze odziaływania tego skrzyżowania, co stanowi przypadek wprost zakazany w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. SKO podkreśliło, że zakaz sformułowany w tym przepisie dotyczy zjazdów publicznych niezależnie od sposobu organizacji ruchu na danym zjeździe.

Następnie Kolegium podniosło, że działki nr [...] i nr [...], posiadają obecnie inne skomunikowanie z drogą publiczną, niż za pośrednictwem wnioskowanego, bezpośredniego zjazdu na ww. drogę publiczną. Dostęp do gminnej al. [...], zapewnia bowiem droga wewnętrzna, zlokalizowana na działce [...], tudzież na działkach nr [...] (na wysokości działki nr [...]) i nr [...], która umożliwia skomunikowanie z al. [...] i ul. [...].

SKO nie podzieliło także argumentacji spółki dotyczącej braku możliwości uzyskania służebności drogowej, rzekomo wynikającego z bezpośredniego dostępu do ul. [...]. Ostateczna i prawomocna decyzja o odmowie zlokalizowania wnioskowanego zjazdu, przesądzać bowiem będzie, że zabudowa planowana na działkach nr [...] i nr [...], do skomunikowania z drogą publiczną będzie wymagała uzyskania stosownej służebności. Nie ma również żadnych przeszkód faktycznych do wykorzystania w tym celu drogi wewnętrznej znajdującej się na działce nr [...]. Kolegium dodatkowo wskazało, że planowana inwestycja może być zrealizowana nawet bez wnioskowanego zjazdu.

Reasumując SKO uznało, że ustalenia zarządcy drogi w omówionych kwestiach są prawidłowe. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 7,

w związku z art. 77 i art. 8 k.p.a., gdyż organ I instancji wszechstronnie zbadał, ocenił i obszernie opisał stan faktycznych determinujący jego rozstrzygnięcie. Kolegium zaznaczyło, że ustalenia zarządcy drogi - w zakresie otoczenia wnioskowanego zjazdu, w tym organizacji ruchu i zabudowy - dotyczą faktów powszechnie znanych. Co więcej, są one weryfikowalne w oparciu o narzędzia powszechnie dostępne m.in. na stronach internetowych Systemu Informacji Przestrzennej W. ([...]), tudzież Google Maps (https://www.google.com/maps), z których podczas rozpatrywania odwołania korzystało również Kolegium, a w kwestii statusu ul. [...] na stronie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. ([...]).

W kwestii natomiast klasy technicznej ul. [...] na odcinku wnioskowanego zjazdu SKO nie znalazło podstaw do przyjęcia, iż nie jest ona ulicą "główną" i podważania ustaleń organu pierwszej instancji dotyczących przypisania jej klasy "G". Podkreśliło, że Prezydent W. jest nie tylko zarządcą drogi dbającym o jej stan techniczny i organizacje ruchu, lecz również organem odpowiedzialnym za gospodarkę planistyczną i kierunki rozwoju miasta W. Prezydent podejmuje zatem działania określeniu i zrealizowaniu funkcji dróg publicznych pozostających w jego zarządzie, w tym zakresie klasy technicznej. Natomiast strona skarżąca nie wskazała, żadnych argumentów poddających

w wątpliwość ustalenia organu pierwszej instancji.

Końcowo organ wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wiąże zarządcy drogi przy rozstrzyganiu w przedmiocie zezwolenia na zjazd, nawet jeśli w obydwu przypadkach właściwy jest ten sam organ. Okoliczności podlegające ocenie w trybie art. 29 ustawy mogą bowiem ulec zmianie, w okresie dzielącym obydwa, odrębne przedmiotowo rozstrzygnięcia. Stąd, w zestawieniu z opisanymi wcześniej, istniejącymi obecnie okolicznościami faktycznymi, jakakolwiek argumentacja dotycząca historycznych decyzji administracyjnych nie może być decydująca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia: art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. tj.:

- braku wszechstronnego rozważenia możliwości zlokalizowania zjazdu z drogi publicznej, w sytuacji gdy wnioskująca spółka nie ma możliwości uzyskania innego skomunikowania swej nieruchomości z drogą publiczną, jak tylko wyłącznie przez wnioskowany zjazd;

- pominięcia faktu, że już raz decyzja o lokalizacji zjazdu w tym miejscu była wydana (tylko wygasła z mocy prawa), komunikację od strony ulicy [...] przewiduje prawomocne pozwolenie na budowę obiektu oraz, że w pozwoleniu na budowę określono przebieg dróg pożarowych i ewakuacyjnych od strony ulicy [...];

- nierozważenia w sposób obiektywny możliwości zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego wnioskowanym zjazdem, albowiem z analiz wykonanych na zlecenie skarżącej wynika, że bezpieczeństwo ruchu drogowego zostanie zachowane, gdyż droga publiczna posiada zupełnie inną klasę (Z), aniżeli przyjął to organ administracyjny w swoim rozstrzygnięciu (G), co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż rozstrzygnięcie to opierało się na niewłaściwe ustalonym stanie faktycznym przez organ administracyjny.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji

i przekazanie jej organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Do skargi załączyła dokumentację - obejmującą m.in. odpis decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, postanowienia Sądu Rejonowego dla W. – F. we W. z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]) o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustanowienia służebności, a także wykonaną z zlecenie strony skarżącej przez "Analizę Ruchu" z marca 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Drogą publiczną natomiast jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.)

Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 u.d.p zjazdem jest połączenie drogi publicznej

z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie rozważań wskazać także trzeba, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku

z użytym w przepisie sformułowaniem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana na tej podstawie decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W przedmiotowej sprawie słusznie przyjęło orzekające w sprawie Kolegium, że wnioskowany zjazd ma charakter zjazdu publicznego, tj. zjazdu generującego nieograniczony, z uwagi na nieograniczoną liczbę użytkowników zjazdu, ruch pojazdów. Zgodnie bowiem z § 55 ust. 3 rozporządzenia zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Projektowany zjazd miałby obsługiwać planowany budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, na działkach nr [...], nr [...],[...], obręb G., przy ul. [...] we W.

Zgodnie z § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany

i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1.

Stosownie natomiast do § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu

i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Jak słusznie wskazał organ - zakaz ustanowiony w tych przepisach jest jednoznaczny i dotyczy zjazdów publicznych z dróg publicznych wszystkich klas technicznych, pięciopunktowe wyliczenie ma charakter otwarty.

W tym miejscu jednocześnie podkreślić należy, że prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przywołane powyżej przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W konsekwencji obowiązujące regulacje nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Należy także zwrócić uwagę, że drogi publiczne są drogami powszechnie dostępnymi ("dla każdego"), a korzystanie z nich stanowi pewną kategorię dobra powszechnego. Ograniczenia w dostępie oraz swobodzie korzystania z nich mogą wynikać z przepisów ustawy lub innych przepisów szczególnych. Zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mające zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, stanowią swoistą formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej danej kategorii.

Jak już wskazano wyżej, decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., jest decyzja uznaniową, co oznacza, że kontrola sądowa takiej decyzji jest co do zasady ograniczona. Sąd bada bowiem jedynie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.).

W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. W toku prowadzonego postępowania organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązał się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Motywy podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, treść zastosowanych przepisów, ich wykładnia – zostały przedstawione w szczegółowych uzasadnieniach – stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Ponieważ organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który odpowiada zgromadzonym dowodom, Sąd rozpoznający sprawę niniejszą uznaje ustalenia faktyczne organów za własne.

Podkreślić należy, że organ ustalił, że w aktualnym stanie faktycznym

i prawnym sprawy, projektowany zjazd z ulicy [...] dla potrzeb planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami wpłynąłby na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego – na odcinku ul. [...], w rejonie skrzyżowań z ul. [...] i al. [...].

Jest faktem powszechnie znanym, że ulica [...] zalicza się do ulic podstawowego układu komunikacyjnego miasta i jest ulicą przenoszącą bardzo duże natężenie ruchu kołowego i szynowego. Ulica w opisanym rejonie posiada jednoprzestrzenną jezdnię z wbudowanym w jezdnię torowiskiem. Obok torowiska istnieje pas ruchu o normatywnej szerokości. Ruch kołowy odbywa się dwoma pasami w każdym kierunku, w tym jeden pas ruchu prowadzony jest po torowisku. Wszystkie relacje lewoskrętne z ul. [...] w tym obszarze realizowane są

z torowiska. Jak wskazał organ - na całej długości ul. [...] obsługa prowadzona jest przede wszystkim poprzez drogi publiczne o niższej klasie i drogi wewnętrzne. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji istniejące budynki wielorodzinne obsługiwane są poprzez drogę wewnętrzna łączącą ul. [...] i al. [...].

Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału wynika, że przedmiotowy zjazd publiczny znajdowałby się niemal dokładnie naprzeciwko skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Co istotne, skrzyżowanie to obsługuje ruch z i do dyskontu sieci "B", hotelu "C", a także szeregu innych punktów handlowych i usługowych znajdujących się przy ul. [...]. Na powyższe nakłada się okoliczność, że proponowana lokalizacja zjazdu umiejscawia go w odległości około 30 metrów od linii zatrzymania przy przystanku tramwajowym, zaraz za którym znajduje się przejście dla pieszych z sygnalizatorem świetlnym, a następnie przystanek autobusowy. Przystanki obydwu środków komunikacji miejskiej znajdują się również po drugiej stronie ul. [...].

W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle przytoczonego już wyżej § 77 rozporządzenia naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Niewątpliwie zjazd nie spełniający powyższych wymogów nie może być uznany za spełniający wymogi bezpieczeństwa. Jak podkreśla się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy i ww. rozporządzenia, kierują się przed wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyroki NSA z 12 maja 2011 r., I OSK 1068/10, Lex nr 863287,

z dnia 24 maja 2016 r., I OSK 1864/14, Lex nr 2108308, z dnia 23 grudnia 2004 r., OSK 986/04, z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/10, publ. cbois). Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny czy publiczny. Z powyższego wynika, iż obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych oraz czy projektowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Biorąc pod uwagę natężenie ruchu - związane z charakterem i funkcją ul. [...] w systemie komunikacyjnym W., a także skrzyżowaniem z ul. [...] - oraz opisaną organizację ruchu, w tym komunikacji miejskiej, należy zgodzić się z organem, że w świetle § 77 rozporządzenia, § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia, planowany zjazd publiczny zagrażałby bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Ponadto, wedle akt sprawy - w tym, treści decyzji organów obu instancji - ul. [...] jest drogą klasy "G" czyli "główną" (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Normatywne wymogi dla lokalizacji zjazdów z dróg klasy "G", określone są w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym: w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, na drodze tej klasy należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepis ten nie zakazuje zatem lokalizacji zjazdów na drogach tej klasy, jednakże, z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego poleca ograniczanie liczby oraz częstości zjazdów, w szczególności w sytuacji, gdy dany teren może być skomunikowany z tą drogą (klasy "G"), za pośrednictwem dróg niższych klas.

Na marginesie wskazać należy, że nawet gdyby ul. [...] przyporządkować klasę zbiorczą "Z" - to zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia -również na drogach tej klasy w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, na należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

W niniejszej sprawie istotnym jest przede wszystkim fakt, że niezależnie od klasy technicznej ulicy [...], przedmiotowego zjazdu dotyczyć będzie ten sam zakaz sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, wynikający z przepisów § 78 ust. 1, w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia.

Podkreślić także należy, że organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że działki nr [...] i nr [...], posiadają obecnie inne skomunikowanie z drogą publiczną, niż za pośrednictwem wnioskowanego, bezpośredniego zjazdu na drogę publiczną. Dostęp do gminnej al. [...], zapewnia bowiem droga wewnętrzna, zlokalizowana na działce [...], tudzież na działkach nr [...] (na wysokości działki nr [...]) i nr [...], która umożliwia skomunikowanie z al. [...] i ul. [...].

Nie można także podzielić argumentacji strony skarżącej dotyczącej braku możliwości uzyskania służebności drogowej, rzekomo wynikającego

z bezpośredniego dostępu do ul. [...]. Jak słusznie wskazało Kolegium, ostateczna i prawomocna decyzja o odmowie zlokalizowania wnioskowanego zjazdu, przesądzać bowiem będzie, że zabudowa planowana na działkach nr [...] i nr [...], do skomunikowania z drogą publiczną będzie wymagała uzyskania stosownej służebności. Jednak ta kwestia, w razie braku porozumienia między zainteresowanymi, może być oceniona tylko przez sąd cywilny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 488/14).

Ponadto organ zwrócił uwagę, że nie ma żadnych przeszkód faktycznych do wykorzystania w tym celu drogi wewnętrznej znajdującej się na działce nr [...]. Podkreślił także, że planowana inwestycja może być zrealizowana nawet bez wnioskowanego zjazdu. Natomiast utrudnienia jakie będą temu towarzyszyć, nie mogą uzasadniać obniżenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, czyli poświęcenia dobra publicznego, leżącego w interesie społecznym i słusznym interesie obywateli.

Zdaniem Sądu wskazana przez SKO ocena wniosku spółki jest logiczna, spójna oraz znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym sprawy. Organy prawidłowo wyważyły interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny strony skarżącej polegający na realizacji żądania dotyczącego wykonania zjazdu publicznego, zasadnie dając pierwszeństwo pierwszemu z nich. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego. Organ uwzględnił w wszystkie okoliczności, które były istotne dla wydania decyzji, w uzasadnieniu zaprezentował przekonującą argumentację.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.