Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1075/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 i art. 50
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 168/05 w sprawie ze skargi E. L. , J. L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. i J. L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 19 lipca 2002 r. E. i J. L. wnieśli o wstrzymanie prowadzonych na sąsiedniej działce, należącej do Z. K. , prac budowlanych ogrodzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił, że Z. K. rozpoczął budowę ogrodzenia działki od strony drogi publicznej, co zostało zgłoszone w Starostwie Powiatowym, oraz pomiędzy działkami inwestora i skarżących. W piśmie z dnia 24 lipca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował E. i J. L., że wykonywane ogrodzenie pomiędzy działkami nie wymaga zgłoszenia i organy administracji nie mają podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Pismem z dnia 15 lipca 2002 r. E. i J. L. wnieśli skargę do Starostwa Powiatowego w B., podnosząc, że budowane ogrodzenie narusza ich własność, a pismem z dnia 28 sierpnia 2002 r. powiadomili Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, że nie otrzymali żadnej odpowiedzi od organu pierwszej instancji. W kolejnym piśmie z dnia 14 listopada 2003 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. E. i J. L. zarzucili, że sprawa nie została dotychczas załatwiona. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że okoliczności sprawy nie pozwalają na wstrzymanie robót budowlanych. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Budowlanemu w Katowicach miesięczny termin do załatwienia sprawy w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia pomiędzy działkami Z. K. i E. oraz J. L. W wyniku podobnego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 listopada 2004 r. wyznaczono termin do załatwienia sprawy dla organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki wykonanego przez Z. K., w uzasadnieniu wskazując, że budowa została poprzedzona stosownym zgłoszeniem i nie zachodziły podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego, natomiast kwestia ewentualnego naruszenia własności E. i J. L. nie należy do oceny organów administracji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. i J. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że z poczynionych ustaleń wynika, iż wykonano ogrodzenie o wysokości 150 cm (nie wymagającej zgłoszenia ani pozwolenia na budowę) pomiędzy działkami należącymi do inwestora oraz skarżących, a na ogrodzenie od strony drogi publicznej inwestor przedłożył wymagane zgłoszenie. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, co prowadzi do umorzenia postępowania.

W skardze do sądu administracyjnego E. i J. L. podnieśli, że w postępowaniu został naruszony ich interes prawny poprzez niepotraktowanie ich jako stron postępowania i brak powiadamiania o przeprowadzanych czynnościach. Dodatkowo zarzucono długotrwałe postępowanie i brak reakcji organu na ich żądanie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, które naruszały ich prawo własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że budowa ogrodzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W sprawie tej nie ma podstaw do ingerencji organów nadzoru budowanego, ponieważ prace budowlane przeprowadzone przez inwestora przepisów prawa nie naruszają. W takim stanie rzeczy postępowanie administracyjne zostało słusznie umorzone.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 i art. 50 oraz innych Prawa budowlanego przez uznanie, ze organy administracji publicznej nie miały podstaw do ingerencji w prowadzone prace budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania które miały istotny wpływ na wynik sprawy – art. 107, art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. oraz art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędne ustalenie, że skarżący nie mogą kwestionować w tym postępowaniu naruszenia granic pomiędzy nieruchomościami. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pomiędzy inwestorem a skarżącymi toczył się spór o granicę nieruchomości, zatem obowiązkiem organu administracji było zawiadomić skarżących o zamiarze budowy ogrodzenia przez Z. K. Skarżący po uzyskaniu tej informacji, niezwłocznie zwrócili się o wstrzymanie budowy ogrodzenia, co zlekceważyły organy nadzoru budowlanego wykazując rażącą bezczynność.

Pełnomocnik podnosił, że fakt naruszenia i zagrożenia mienia skarżących wynikał z treści wyroków Sądu Rejonowego w Z. i Sądu Okręgowego w C. a także Sądu Apelacyjnego w K., gdzie stwierdzono szkodę ,jaką powodowie ponieśli w tej sprawie i brak reakcji przez organy do spraw budowlanych i nadzoru budowlanego. Zdaniem pełnomocnika, poza rozważaniami Sądu I instancji było także postanowienie z dnia [...] lutego 2005 r. oraz decyzja z dnia [...] października 2005 r. a także analiza odwołań jakie skarżący wnieśli od tych orzeczeń.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik wyjaśnił, że skarżący powołują się na obszerną skargę wniesioną do WSA dnia 3 lutego 2005 r. i jej uzupełnienie z dnia 15 października 2005 r. i z dnia 7 lutego 2006 r., które czynią integralną częścią skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Jej forma i zasady wnoszenia zostały określone w przepisach art. 174 – 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm. Dalej w skrócie P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , ich określenie zatem odgrywa szczególną rolę wyznaczając zakres badania zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym drugim przypadku chodzi nie o naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – dopuściły się organy administracji, tych bowiem Sad nie stosował ale o naruszenia procedury sądowoadministracyjnej , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna od wyroku sądu I instancji służy stronie, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Jednocześnie, właśnie ze względu na wymogi związane z wnoszeniem skargi kasacyjnej , przepisem art. 175 § 1 P.p.s.a. wprowadzono przymus adwokacko-radcowski przy sporządzaniu skargi kasacyjnej. Oznacza to, że skargę taką – w oparciu o pełnomocnictwo skarżącego - sporządza i określa jej podstawy oraz żądania zawodowy pełnomocnik. Skarżący mogą uzupełnić odrębnym pismem procesowym argumentację uzasadnienia tej skargi nie mogą jednak sami określać jej podstaw ,byłoby to bowiem obejściem rygoru związanego ze sporządzaniem skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego. Tym samym , zarzuty naruszenia dalszych ,licznych przepisów k.p.a. oraz Prawa budowlanego zawarte w pismach skarżących nie mogły podlegać kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak wynika z powyższego zarzuty skargi kasacyjnej zostały określone w dużej mierze wadliwie. W skardze kasacyjnej jako naruszone wskazane zostały jedynie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego , których Sąd I instancji nie stosował – art. 107 k.p.a., bez wskazania o który paragraf chodzi, art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. (podczas gdy przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja o odmowie bądź stwierdzeniu nieważności a nie tylko Sąd ale i organy nie rozważały przesłanek nieważności – przedmiotem zaskarżenia była decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wszczętej z wniosku skarżących) przez błędne ustalenie, że skarżący nie mogą kwestionować w niniejszym postępowaniu naruszenia granic pomiędzy ich działką a działką Z. K. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej nie jest powiązane z treścią przepisów wskazanych jako naruszone zaskarżonym wyrokiem, i w istocie sprowadza się do kwestionowania zakresu kompetencji organów administracji publicznej i zakresu kognicji sądów administracyjnych , wskazujących w uzasadnieniach że załatwianie sporów związanych z budową ogrodzeń wewnętrznych do wysokości 1,5 m. między działkami stanowiącymi własność prywatnych osób ( czyli nie od strony drogi publicznej w którym to przypadku wymagane jest jedynie zgłoszenie a stronami nie mogą być osoby , których działki w tym miejscu , od strony drogi publicznej, nie sąsiadują) nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie mogą zatem podejmować działań pozostających poza zakresem ich ustawowych kompetencji, nie przekazanych do ich właściwości a objętych kognicją sądów powszechnych. Z powyższych względów określone w skardze kasacyjnej uchybienia procesowe nie mogły być uznane za uzasadnione (powołanie jako naruszenia przepisów procesowych art. 174 P.p.s.a. może być potraktowane jedynie jako omyłka) .

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jako naruszone wskazane zostały art. 30, art. 50 " i inne" Prawa budowlanego. Jak już wyjaśniono, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a zatem nie może domniemywać jakie to inne przepisy (obszernej )ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r.,Nr 156,poz.1118 ze zm.) zostały naruszone.

Przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ( bo chyba do tego konkretnego przepisu odnosi się zarzut ) stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Przepisu tego nie naruszył Sąd I instancji. Obowiązkiem zgłoszenia jest objęte tylko ogrodzenie od strony dróg i innych miejsc publicznych i takiego zgłoszenia inwestor dokonał. Ogrodzenie między nieruchomościami skarżących i Z.K., nie przekraczające wysokości 2,20 m. nie jest objęte wymogiem zgłoszenia, nie prowadzi się w sprawie takiego ogrodzenia postępowania administracyjnego i nie wydaje decyzji administracyjnych , nie można także, skoro nie prowadzi się postępowania, wstrzymywać robót z budową takiego ogrodzenia związanych.

Nie naruszył tym samym Sąd przepisu art. 50 Prawa budowlanego( również w tym przypadku nie wskazano ani ustępu ani punktu przepisu, który został naruszony), nie wskazano czy chodzi o błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Niezależnie jednak od tych uchybień w określeniu podstawy kasacyjnej z uwagi na to, że Z. K. dopełnił wymogu zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony drogi a sprawa ogrodzenia wewnętrznego pozostawała poza zakresem właściwości organów architektoniczno-budowlanych i organów nadzoru budowlanego nieuwzględnienie wniosku skarżących o wstrzymanie budowy ogrodzenia z uwagi na spory graniczne prawa nie naruszało. Przeciwnie, prawo naruszałoby działanie oczekiwane przez skarżących . Sprawy ogrodzeń między niższych niż 2,20 m i budowanych nie od strony dróg publicznych, ulic, placów i innych miejsc publicznych , jak wskazano w uzasadnieniu wyroku i w zaskarżonej decyzji nie wymagają ani dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę i nie mogą być załatwiane decyzją merytoryczną w trybie postępowania administracyjnego a wszczęte postępowanie, po wyjaśnieniu sprawy, należy umorzyć co też w sprawie zrobiono.

Zważywszy zatem, że podstawy skargi nie były uzasadnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.