Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1063/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1642/18 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1642/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej J. R. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 §1 pkt 1 lit. b oraz art.151 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nie stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i oddalenie skargi, podczas gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 7b, "art. 8 (4) §1", § 2 art.9 i art. 10 § 1, § 2, § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78 poz. 483) przez pominięcie przez Sąd faktu, że organy dopuściły się szeregu uchybień w prowadzonym postępowaniu, a w konsekwencji oddalenie skargi. Organ, czego nie dostrzegł Sąd, uchybił obowiązkowi wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, nie informował o dokonywanych czynnościach, a przy tym naruszał prawo własności poprzez dobrowolne wkraczanie na teren stanowiący prywatną własność w celu dokonania czynności "penetracji terenu". Ponadto w sprawie zignorowano sugestie skarżącej co do powołania biegłego w celu dostatecznego wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości w odniesieniu do "kępy brzozy". Sąd w swojej ocenie pominął także, podniesioną przez skarżącą okoliczność, wskazującą na fakt, że organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw na działkach sąsiednich wydając postanowienia, w których projekt został uzgodniony, ponadto organy, co zostało zaaprobowane przez Sąd, nie kierowały się w sprawie zasadą proporcjonalności ani równego traktowania, po raz kolejny utrudniając skarżącej zdobycie zezwolenia na dokonanie inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie mogłoby prowadzić do innego rozstrzygnięcia,

- art. 145 § 1 pkt 2 oraz art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z 138 § 2 k.p.a. przez nie stwierdzenie nieważności postanowienia, podczas gdy wydane zostało w oparciu o prowadzone przez organ postępowanie nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach. Organ, nie posiadając formalnie postanowienia obligującego do przeprowadzenia postępowania, ani wskazówek co do jego powtórnego przeprowadzenia, rozpoczął czynności dowodowe. Rozstrzygnięcie wydane w oparciu o nieistniejącą w przepisach procedurę nie może się ostać i jako wydane z rażącym naruszeniem prawa powinno zostać wyeliminowane poprzez stwierdzenie jego nieważności,

- art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7a k.p.a. przez nieuzwględnienie przez Sąd skargi, a tym samym niedostrzeżenie, że w niniejszej sprawie odebrano stronie uprawnienie pomimo pozostających wątpliwości co do treści normy prawnej, zinterpretowanie wątpliwości na niekorzyść strony, pomimo jednoznaczności określenia "zakazu likwidacji", zaaprobowanie stwierdzenia, że istnieje "potencjalne ryzyko",

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. z 122c § 3 k.p.a. przez uznanie przez Sąd, że organ dotrzymał terminu na wyrażenie stanowiska pomimo faktu, że w rzeczywistości organ otrzymał postanowienie dużo wcześniej niż wskazał, o czym świadczy fakt podejmowanych w sprawie czynności dowodowych, dlatego też termin należy liczyć od momentu rozpoczęcia postępowania, co w konsekwencji prowadzi do rozstrzygnięcia, w którym w niniejszej sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy, a wyrażone stanowisko nie wiąże organu prowadzącego postępowanie,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 122c § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi na postanowienie pomimo faktu, że organ I instancji procesował sprawę nie posiadając akt sprawy, bez wskazanych przepisem okoliczności, jakie powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uwzględniając tę okoliczność, Sąd powinien dostrzec, że upłynął termin na wyrażenie przez organ stanowiska i doszło do milczącego załatwienia sprawy.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez :

- niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XXIII/201/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 21 marca 2016 r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w sprawie Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Sławińskiego przez zastosowanie przepisu, który nie odnosi się do zaistniałego stanu faktycznego, bowiem w zaistniałej sprawie nie występuje zjawisko "naruszenia zakazu likwidacji", co skutkowało bezpodstawną odmową ustalenia warunków zabudowy,

- błędną wykładnię art. 5 pkt 27 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) przez bezzasadne przyjęcie, że definiuje ono pojęcie "zadrzewienia śródpolnego", podczas gdy przepis jednoznacznie wskazuje, że chodzi o "zadrzewienie", a w konsekwencji odmowa ustalenia warunków zabudowy,

Mając powyższe na względzie wniesiono o:

1. uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.,

3. jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w zgromadzonym materiale dowodowym nie posiada dokumentów potwierdzających, że skarżąca była informowana o dokonywanych, w dniu [...] grudnia 2017 r., na terenach inwestycji czynnościach dowodowych, na które to organ powołuje się w postanowieniu.

Ponadto Sąd w żaden sposób, poza ogólnikowym przytoczeniem przepisu, nie odnosi się do bezsprzecznego faktu, w którym organ I instancji dokonywał czynności w powtórnie przeprowadzanym postępowaniu, formalnie nie posiadając akt sprawy, a także postanowienia, które by go do tego obligowało. Sąd w wyroku całkowicie pomija te okoliczności, twierdząc w dodatku, że postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Należy tu zauważyć, że okoliczności, na które powołuje się skarżąca, w przeciwieństwie do twierdzeń Sądu, znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd, pomijając powyżej wskazane okoliczności, w pierwszej kolejności uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 bowiem nie uwzględnił skargi na decyzję, pomimo faktu, że w sprawie strona bez własnej winy nie brała udziału w toczących się czynnościach.

RDOŚ w B. w postanowieniu z [...] lutego 2018 r., wskazał (co między innymi stanowiło podstawę jego rozstrzygnięcia), że w ramach powtórnego postępowania prowadził na przedmiotowej działce czynności dowodowe w dniu [...] grudnia 2017 r. Sąd bezzasadnie pominął ten fakt, w żaden sposób tego nie uzasadniając.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 2 oraz art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z 138 § 2 k.p.a., bowiem nie dostrzegł, że wydane rozstrzygnięcie oparte jest o czynności dokonywane w nieistniejącej procedurze administracyjnej. Sąd nie dopatrzył się przekroczenia 21-dniowego terminu na wyrażenie przez organ stanowiska, twierdząc, że termin na wyrażenie przez organ stanowiska rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia organowi administracji akt sprawy wraz z postanowieniem. Jednakże RDOŚ w B. rozpoczął czynności w ramach postępowania przed otrzymaniem akt.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy stwierdzić, że takie rozstrzygnięcie, zaakceptowane następnie przez organ II instancji, a także zaaprobowane przez Sąd, co wyrażone zostało stanowiskiem oddalającym skargę w całości, obarczone jest wadą kwalifikującą do stwierdzenia nieważności takiego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, w oparciu o nieistniejące procedury.

W niniejszej sprawie RDOŚ w B. powinien zatem otrzymać postanowienie, a następnie ponownie rozpatrzeć sprawę. Ze zgromadzonego materiału wynika, że właściwie ponownie rozpoczął on we własnym zakresie postępowanie, a Sąd nie dostrzegł w tym zakresie żadnych niejasności, przyznając, że organ zarówno dotrzymał terminu na wydanie rozstrzygnięcia, jak i prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie.

Sąd w wydanym orzeczeniu nie dopatrzył się faktu, że organ bez wskazówek co do postępowania oraz samej treści postanowienia prowadził ponownie postępowanie, rozstrzygając na tej podstawie sprawę, w której rezultacie odmówiono stronie prawa do zrealizowania inwestycji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, takie rozstrzygnięcie jest bez wątpienia wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie zlikwidowała przedmiotowych zadrzewień i nie ma takiego zamiaru. Absurdalnym zatem jest stosowanie argumentacji jakoby inwestorka potencjalnie miała łamać powszechnie obowiązujące przepisy prawa i na tej podstawie odmówiono udzielenia jej prawa do dysponowania nieruchomością.

Organ nie może wybiórczo stosować przepisów w celu uporczywego odmawiania dokonania inwestycji. Należy tu także wspomnieć, że jest to już trzeci wniosek dotyczący przedmiotowej działki, w stosunku do którego organ nie dokonuje uzgodnienia projektu decyzji, za każdym razem powołując się na inne okoliczności.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd, podzielając stanowisko organu naruszył art. 5 pkt 27 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że kępa brzozowa stanowi zadrzewienie śródpolne, podczas gdy powyżej wymieniony przepis nie przedstawia takiej definicji, dlatego też nie może być w niniejszej sprawie stosowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji przez zastosowanie przez ten Sąd dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez ten Sąd naruszenia ze strony orzekających organów obu instancji przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych, obejmujących przepisy postępowania i prawa materialnego. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji orzekał, stosując przepis art. 151 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo jej niewątpliwych niedostatków, nie mogą prowadzić do nierozpoznania wniesionego środka zaskarżenia. Z motywów uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) wynika, że sąd kasacyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a., nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznych jej zarzutów.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej zauważyć na wstępie należy, że we wniesionym środku odwoławczym skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), przy czym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały wadliwie sformułowane.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt 1 skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że wszystkie przedstawione tam zarzuty, wraz z ich uzasadnieniem, nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Nie zaistniały bowiem w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W błędnej ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji powinien w tej sprawie zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., albowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłanką wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest wadliwość procesowa, a mianowicie pozbawienie strony bez jej własnej winy udziału w postępowaniu. Wyliczona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wadliwość procesowa opiera się na dwóch przesłankach: po pierwsze, na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu; po drugie, na braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności rozpoznania sprawy oraz rozstrzygających postępowanie, prowadzonych przez organ administracji publicznej. Dla ustalenia braku udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie podstawą jest zasada ogólna czynnego udziału strony (stron) w postępowaniu, ustanowiona w art. 10 § 1 k.p.a.

Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też poinformowanie o czynnościach w toku postępowania. Pozbawienie udziału strony w postępowaniu to m.in. pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmujących przypadki gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach stronie pozbawionej prawa odwołania, przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania.

W odniesieniu do tego zarzutu skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że art. 79 § 1 k.p.a. przyznaje stronie uprawnienie wyrażające się, po pierwsze, w prawie do byciu zawiadomionym o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a pod drugie, w prawie do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, możliwości zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składaniu wyjaśnień. Obowiązek, o którym stanowi art. 79 § 1 k.p.a. służy zapewnieniu osobistego udziału strony w przeprowadzeniu ww. dowodów, co powoduje, że nie można mówić o istnieniu obowiązku zawiadomienia przez organ strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu w sytuacji, gdy określony środek dowodowy, inny aniżeli dowód ze świadka, z opinii biegłego lub oględzin, nie jest z racji swojego charakteru przeprowadzany przy udziale strony postępowania ani w obecności organu.

Z treści notatki służbowej z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wynika, że na potrzeby ponownego rozpatrywania wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. w gminie G., w dniu [...] grudnia 2017 r. dokonano pomiaru współrzędnych lokalizacji kępy brzóz i widocznego w terenie narożnika południowo-wschodniego działki [...] za pomocą odbiornika GPS. Dokonano również penetracji terenu w celu zlokalizowania oznaczenia północno-wschodniego narożnika działki oraz północno-zachodniego narożnika działki nr ew. [...], co umożliwiło ustalenie przebiegu wschodniej granicy działki inwestycyjnej.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się ponadto notatka służbowa z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], z treści której wynika, że na potrzeby ponownego rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. w gminie G. w dniu [...] stycznia 2018 r. dokonano pomiaru współrzędnych lokalizacji kępy brzóz i widocznego w terenie narożnika południowo-wschodniego działki [...], za pomocą odbiornika GPS. Dokonano również penetracji terenu w celu zlokalizowania oznaczenia północno-wschodniego narożnika działki, północno-zachodniego i południowo-zachodniego narożnika działki nr ew. [...], co umożliwiłoby ustalenie przebiegu wschodniej granicy działki inwestycyjnej.

W protokole oględzin nieruchomości z [...] lutego 2018 r. stwierdzono, że "granice obszaru inwestycji nie są widoczne w terenie. W trenie widoczny jest południowo-wschodni narożnik działki [...]. (...). Wnioskodawczyni nie potrafi jednoznacznie wskazać wschodniej granicy obszaru inwestycji (...). Wykonano pomiary za pomocą GPS (...). Wnioskodawczyni kwestionuje fakt, że kępa brzóz stanowi zadrzewienie śródpolne. Wnioskodawczyni oświadcza, że przebieg granicy wschodniej nie został określony (...)".

Przeprowadzone w kontrolowanej sprawie w dniu [...] grudnia 2017 r. oraz w dniu [...] stycznia 2018 r. pomiary współrzędnych lokalizacji kępy brzóz oraz "penetracja terenu", w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 79 § 1 k.p.a.

Dokonanie pomiaru współrzędnych lokalizacji kępy brzóz i "penetracja terenu" nie mogą być w konsekwencji utożsamiane z przeprowadzeniem czynności oględzin, które faktycznie w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone w dniu [...] lutego 2018 r. Czynności przeprowadzone w dniach [...] grudnia 2017 i [...] stycznia 2018 r. nie były czynnościami wymagającymi dla swej dopuszczalności i skuteczności obecności inwestora. Ponadto, czynności te mogły być zweryfikowane przez skarżącą osobiście następczo, w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2018 r. Dotyczyły one w istocie dwóch kwestii: 1) ustalenia współrzędnych lokalizacji kępy brzóz i widocznego w terenie narożnika południowo-wschodniego działki [...] oraz 2) ustalenia przebiegu wschodniej granicy działki inwestycyjnej. Kwestie te były przedmiotem zarówno czynności przeprowadzonych w dniach [...] grudnia 2017 r. oraz [...] stycznia 2018 r., jak również w toku oględzin, które odbyły się już z udziałem skarżącej w dniu [...] lutego 2018 r.

Skarżąca, w czasie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2018 r., stwierdziła, że nie potrafi jednoznacznie wskazać wschodniej granicy obszaru inwestycji. Materiał dotyczący ustalenia współrzędnych lokalizacji kępy brzóz i widocznego w terenie narożnika południowo-wschodniego działki [...] oraz ustalenia przebiegu wschodniej granicy działki inwestycyjnej zostały przedstawione skarżącej podczas oględzin w dniu [...] lutego 2018 r. Skarżąca miała zatem pełną możliwość zweryfikowania czynności przeprowadzonych w dniach [...] grudnia 2017 r. oraz [...] stycznia 2018 r., uczestnicząc czynnie w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przez organ w dniu [...] lutego 2018 r. Nie sposób zatem uznać, aby skarżąca została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, oraz że nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo z [...] lutego 2018 r., w treści którego skarżąca oświadczyła, że zapoznała się z dokumentacją sprawy znak: [...] i dołączyła do niej oświadczenie, że zgodnie z projektem decyzji [...] o ustaleniu warunków zabudowy pkt. 2a – zapis - "inne wymagania architektoniczne – planowane przedsięwzięcie inwestycyjne należy zaprojektować z poszanowaniem walorów krajobrazowych obszaru...", oraz że kępa brzóz, znajdująca się na gruncie objętym wnioskiem, jako walor krajobrazowy obszaru, zostanie zachowana.

W konsekwencji uznać należy, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do stawiania Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo ocenił prawo udziału strony w postępowaniu. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., "art. 7b art.8 (4) § 1, § 2 art.9 i art. 10 § 1, § 2, § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.". Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. reguluje podstawę do zastosowania przez sąd środka prawnego jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę postanowienia GDOŚ z [...] marca 2018 r., zasadnie oceniając, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz dokonały wyczerpującej oceny tego materiału. Nie można tej ocenie zarzucić dowolności, a tym samym przekroczenie wyznaczonej granicy oceny materiału dowodowego, wyznaczonej w art. 80 k.p.a.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia "art. 7b art.8 (4) § 1 , § 2 art.9 i art. 10 § 1, § 2, § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r." nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Skarżąca, podnosząc naruszenie ww. przepisów wskazała, że "organy dopuściły się szeregu uchybień w prowadzonym postępowaniu". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła na czym polegało naruszenie: "art. 7b art.8 (4) § 1 , § 2 art.9 i art. 10 § 1, § 2, § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.". Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą być uznane za usprawiedliwione przede wszystkim z tego powodu, że nie zostały uzasadnione w sposób, w jaki wymaga tego art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie, uzasadniając ten zarzut podnosi, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że wydane rozstrzygnięcie oparte jest o czynności dokonywane w nieistniejącej procedurze administracyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały powody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stawiając zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła uzasadnienia, dlaczego naruszenie tego przepisu ma charakter rażący, zwłaszcza w sytuacji, w której organ odwoławczy nie orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania przez GDOŚ postanowienia z [...] marca 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), to organ ten nie mógł rażąco naruszyć art. 138 § 2 k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia "art. 145 pkt 1 lit.c p.p.s.a." w zw. z art. 7a k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że art. 7a k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała, której jednostki redakcyjnej art. 7a k.p.a. dotyczy zarzut. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika jednak, że skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 7a § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował zebrany w sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego organy ustaliły stan faktyczny sprawy, nie dostrzegając w tym zakresie takich uchybień przepisom postępowania, które czyniłyby koniecznym ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że przepis art. 7a § 1 reguluje zasadę rozstrzygania wątpliwości co do prawa na korzyść strony (in dubio pro libertate), określanej też jako zasada przyjaznej interpretacji. W niniejszej sprawie nie można zarzucić Sądowi I instancji, że orzekające w sprawie organy nie wykonały wynikającego z art. 7a § 1 k.p.a. obowiązku rozważenia wyniku wykładni postulowanego przez stronę. Wyjaśnić jednocześnie należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały w myśl art. 7a § 1 k.p.a. obowiązku automatycznego uwzględniania wyniku wykładni, postulowanego przez stronę.

W niniejszej sprawie nie można uznać, jak oczekuje tego skarżąca kasacyjnie, że po skorzystaniu z wszelkich dostępnych metod wykładni nie można ustalić jednoznacznego znaczenia przepisu, a więc wyinterpretować jasno brzmiącej normy prawnej. GDOŚ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia zadrzewienia śródpolnego, ale jego rozumienie nie budzi wątpliwości, że jest to zadrzewienie znajdujące się wśród pól (użytków rolnych). Zarówno pojedyncze drzewo lub krzew rosnący wśród pól, jak i ich skupiska są zadrzewieniami śródpolnymi. Nie ma znaczenia, czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów. Orzekające w sprawie organy wyjaśniły również, z jakim rodzajem zadrzewień mamy do czynienia w niniejszej sprawie oraz dlaczego wymagają one ochrony jako zadrzewienia śródpolne. GDOŚ wyjaśnił ponadto, że zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień, wyrażony § 4 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały, dotyczy wszelkich zadrzewień śródpolnych. Stwierdzenie organu, że "wystarczy potencjalna możliwość wycięcia ww. zadrzewień na skutek realizacji inwestycji, aby został naruszony ww. przepis", jest całkowicie zgodne z treścią zasady przezorności wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.), według którego kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Wystarczy zatem potencjalna możliwość wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, aby organ miał obowiązek podjęcia wszelkich możliwych środków zapobiegawczych. W niniejszej sprawie tym środkiem zapobiegawczym była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. w gminie G.

Nie są zasadne zarzuty dotycząca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 122c § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 122c § 3 k.p.a.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 122c § 3 k.p.a., jeżeli w sprawie, która może być załatwiona milcząco, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2, termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z tą decyzją. Przepis art. 122c § 3 k.p.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ organ odwoławczy nie wydał decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz wydał postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że Sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego – przepisów tych nie stosuje się bowiem w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu konieczne było powiązania przepisów prawa materialnego z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. Przepisów tych w skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie powiązała z żadnym przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która normuje postępowanie przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.

Orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały treść § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXIII 1/201/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 21 marca 2016 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Sławińskiegi (Dz. Urz. Woj. Podla. poz. 1502) oraz art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm., dalej: u.o.p.). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, na terenie Parku wprowadza się następujące zakazy: 2) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Według art. 17 ust. 1 pkt 3 u.o.p., w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Reżim prawny parku krajobrazowego tworzą m.in. zakazy wymienione w ww. przepisach. Wyznaczają one obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym, które wynikają z treści powołanych przepisów prawa materialnego.

Zakazy obowiązujące na trenie parku krajobrazowego są konsekwencją obowiązku ochrony środowiska uregulowanego w art. 86 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Potrzeba zapewnienia ochrony zadrzewień śródpolnych określa zakres przedmiotowy art. 17 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych jest ukształtowany przede wszystkim przez podstawowe funkcje u.o.p. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie naruszało ww. przepisów prawa materialnego, ponieważ realizacja przedmiotowej inwestycji powodowała naruszenie zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych. Obowiązek prawny, wynikający z treści cytowanych wyżej przepisów prawa materialnego, polega na zakazie likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych Zachowanie będące przedmiotem tak sformułowanego obowiązku prawnego, wynikające z ww. przepisów prawa materialnego może być zatem nakazane lub zakazane. Oznacza to, że po stronie inwestora może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny związany z zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych. Orzekające w sprawie organy, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, dokonały prawidłowej wykładni § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXIII 1/201/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 21 marca 2016 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Sławińskiego (Dz. Urz. Woj. Podla. poz. 1502) oraz art. 17 ust. 1 pkt 3 u.o.p.

Orzekające w sprawie organy dokonały również prawidłowej wykładni art. 5 pkt 27 u.o.p., ponieważ zadrzewienia śródpolne są rodzajem zadrzewień zdefiniowanych w art. 5 pkt 27 u.o.p. Zadrzewienia stanowiące pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska mieszczą w sobie element ochrony przyrody, jakim są zadrzewienia śródpolne. Drzewa i krzewy, jako elementy składowe środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie prawnej, która zmierza do ich zachowania, zrównoważonego użytkowania oraz odnawiania ich zasobów.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 64 Konstytucji RP. Artykuł 64 Konstytucji RP składa się z trzech ustępów stanowiących jednostki redakcyjne o zróżnicowanej treści normatywnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentacji pozwalającej na ustalenie, jakiej jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut naruszenia tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.