Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3123/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 323/18 w sprawie ze skargi P.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 19 lutego 2018 r. nr WWRPO/2/W/2018 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego kwotę 11 795 (słownie: jedenaście tysięcy siedemset dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 323/18 po rozpoznaniu skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 19 lutego 2018 r. nr WWRPO/2/W/2018 w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr WWRPO10/W/2017, umorzył postępowanie administracyjne, oraz zasądził od Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego na rzecz P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. koszty postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Beneficjent – P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. 10 czerwca 2014 r. (dalej: spółka, skarżąca) zawarł z Województwem Zachodniopomorskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, pełniącym na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 06 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1376 tekst jednolity, zwanej dalej: u.z.p.p.r.) rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007 - 2013 (zwanej dalej: IZ RPO WZ, Instytucją Zarządzającą), umowę o dofinansowanie (nr [...]) na realizację projektu pn. "[...]", Oś Priorytetowa 4 "Infrastruktura ochrony środowiska", Działanie 4.1 "Energia odnawialna i zarządzanie energią". Dodatkowo pomiędzy Beneficjentem a IZ RPO WZ zostały zawarte aneksy do umowy o dofinansowanie.

Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego uchwałą nr 1295/10 z dnia 26 lipca 2010 r. przyjął dokument pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", zaktualizowano również kolejne uchwały Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego. Organ zastosował Taryfikator o treści ustalonej zmianą z dnia 9 czerwca 2014 r.

Projekt pn. "[...] MW w gminie R." realizowanego przez P. S.A. było stworzenie systemu urządzeń technicznych zainstalowanych w poszczególnych siłowniach wiatrowych, dzięki którym miało być możliwe przetworzenie energii wiatru w energię elektryczną. Utworzona farma wiatrowa miała się składać z Parku Wiatrowego obejmującego 7 sztuk turbin wiatrowych zainstalowanych na wieżach nie niższych niż 90 metrów nad poziomem terenu oraz abonenckiej stacji [...] kV FW R..

W dniach 23 - 27 lutego 2015 r. IZ RPO WZ przeprowadziła kontrolę którą ustalono, iż w ramach postępowania przetargowego pn. "[...]" Beneficjent naruszył art. 38 ust. 4a p.z.p. dokonując zmiany (modyfikacji) Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) poprzez wydłużenie o 12 dni terminu składania ofert w związku z dołączeniem dodatkowych danych cyfrowych pomiarów wietrzności na maszcie pomiarowym, zlokalizowanym w sąsiedztwie Farmy Wiatrowej R. Etap I na potrzeby oszacowania produktywności Farmy Wiatrowej netto zgodnie z SIWZ. Spółka nie przekazała ogłoszeniem dodatkowych informacji o powyższej zmianie Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (UPUE).

Wobec powyższego w projekcie stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11.07.2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006 r., ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1083/2006), przez którą należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Za naruszenie to Taryfikator przewidywał korektę finansową w oparciu w wskaźnik 10% (Tabela nr 1 poz. 17 "Niedozwolona modyfikacja treści SIWZ"). Wskaźnik ten zgodnie z ww. Taryfikatorem mógł zostać obniżony w uzasadnionych przypadkach do 5%.

Beneficjent pismem z dnia 23 lipca 2015 r. wskazał na rozpoczęcie sporu pomiędzy Beneficjentem, a IZ RPO WZ (zgodnie z § 21 umowy o dofinansowanie), zwracając się również z wnioskiem o ustalenie terminu w celu podjęcia negocjacji.

IZ RPO WZ podtrzymała ustalenia dotyczące naruszenia art. 38 ust. 4a p.z.p. zawarte w protokole pokontrolnym oraz w piśmie o zakończeniu czynności kontrolnych z dnia [...] czerwca 2015 r. Mając jednak na uwadze wyjaśnienia Beneficjenta uznała, iż w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające obniżenie wysokości korekty finansowej za naruszenie art. 38 ust. 4a p.z.p. do poziomu 5%. W związku z powyższym na Beneficjenta została nałożona korekta finansowa w łącznej kwocie 738 902,40 zł. Kwota ta, została pomniejszona z przysługującej mu płatności końcowej.

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie 28 kwietnia 2016 r. pełniący funkcję Instytucji Audytowej, przekazał IZ RPO WZ podsumowanie ustaleń wskazując, że mając na uwadze Decyzję Komisji Europejskiej znak: [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nałożona na Beneficjenta korekta finansowa jest niewystarczająca. Tym samym Instytucja Audytowa zarekomendowała podwyższenie wskaźnika korekty finansowej do 10%.

IZ RPO WZ pismem z 20 lipca 2016 r. powiadomiła Beneficjenta o zweryfikowaniu swojego stanowiska w przedmiocie nałożonej korekty i o nałożeniu za naruszenie art. 38 ust. 4a p.z.p. korekty finansowej w oparciu o wskaźnik 10%.

Następnie pismem z 25 sierpnia 2016 r. IZ RPO WZ wskazała, iż ostateczna wysokość korekty finansowej wyniosła 1 477 804,80 zł. Mając na uwadze dokonane pomniejszenie z przysługującej Beneficjentowi płatności końcowej w wysokości 738 902,40 zł, IZ RPO WZ wezwała Beneficjenta do zwrotu pozostałej kwoty 738 902,40 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od doręczenia wezwania.

Beneficjent w odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 9 września 2016 r. wskazał, iż w jego opinii żądanie zwrotu kwoty 738 902,40 zł jest nieuzasadnione, gdyż w sprawie nie wystąpiły żadne nowe okoliczności uzasadniające dokonanie weryfikacji wysokości nałożonej przez IZ RPO WZ korekty finansowej.

Wobec braku zwrotu środków 13 września 2016 r. wobec P. S.A. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków przekazanych w ramach RPO WZ na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 10 czerwca 2014 r.

Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego decyzją z 3 kwietnia 2017 r. orzekł zwrot od Beneficjenta środków otrzymanych w ramach RPO WZ na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] na realizację projektu pn. "[...]" w kwocie 738 902,39 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Beneficjent 28 kwietnia 2017 r. dokonał zwrotu środków, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto, Beneficjent zaskarżył postanowienie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 4 stycznia 2017 r. w przedmiocie oddalenia wniosku z 30 września 2016 r. o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków – B. P. - Dyrektora Biura Zakupów Spółki, M. N. - Głównego Specjalisty w Biurze Zakupów Spółki oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. wydruków ze stron internetowych informujących o postępowaniu przetargowym.

Rozpoznając sprawę ponownie Instytucja Zarządzająca wskazała na treść przepisów rozporządzenia nr 1083/2006 odnoszących się do jej odpowiedzialności za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, kontrolę oraz procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych.

Odnosząc się do zarzutów Beneficjenta, po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ stwierdził, iż nie można podzielić zarzutu jakoby IZ RPO WZ wydając dnia 3 kwietnia 2017 r. decyzję administracyjną nie wykazała, że Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006 związanej z realizowanym w ramach RPO WZ projektem pn. "[...]", a tym samym nie uzasadniła elementu wystąpienia szkody (w tym wypadku potencjalnej) i zasadności ustalenia i nałożenia w oparciu o Taryfikator korekty w oparciu o wskaźnik 10% za stwierdzone naruszenie.

Organ przedstawił treść art. 38 ust. 4a p.z.p. i wskazał, że norma ta nie znajduje wyjątków, tym samym Zamawiający nie może się uwolnić od obowiązku dokonania ww. publikacji poprzez alternatywne jej dokonanie czy to w innym publikatorze czy to na stronach internetowych.

Zdaniem organu w wyniku zmiany w SIWZ, bez przekazania do UPUE w postaci wydłużenia terminu na składanie ofert o 12 dni mogło dojść do ograniczenia możliwości wzięcia udziału w przetargu wykonawcom, którzy korzystają z oficjalnego publikatora wydawanego przez UPUE, tj. Dziennika Urzędowego UE.

Organ nie podzielił stanowiska Beneficjenta, że opisywane naruszenie miało jedynie formalny charakter, w jego ocenie bowiem naruszenie to stoi w sprzeczności z fundamentalną zasadą transparentności, zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a zatem waga tego naruszenia jest istotna. P. S.A. nie publikując ogłoszenia o zmianie terminu w Dz.Urz. UE nie miała możliwości zgromadzenia i porównania ofert, które mogłyby zostać złożone, gdyby zamówienie zostało przeprowadzone w pełni konkurencyjnie. Oznacza to powstanie potencjalnej szkody w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie wydatku w wyższej wysokości, aniżeli wynikałoby to z postępowania przeprowadzonego w pełni konkurencyjnie, z zastosowaniem się do obowiązku publikacji ogłoszenia o zmianie terminu na składanie ofert w Dz.Urz. UE.

W konsekwencji organ uznał, że w związku ze stwierdzonym naruszeniem przez Beneficjenta art. 38 ust. 4a p.z.p. powodującym potencjalną szkodę w budżecie ogólnym UE IZ RPO WZ ostatecznie ustaliła i nałożyła korektę finansową w oparciu o wskaźnik 10%. Dalej organ wskazał, że: "Co prawda IZ RPO WZ na etapie czynności kontrolnych poinformowała Beneficjenta (pismo z dnia 23 września 2015 r.) o zmniejszeniu wysokości korekty, tj. wyliczeniu jej w oparciu o wskaźnik 5% jak dopuszczał Taryfikator w tabeli nr 1 poz. 17 "Niedozwolona modyfikacja treści SIWZ". Powyższy wskaźnik zgodnie z Taryfikatorem mógł zostać obniżony do 5% w zależności od wagi nieprawidłowości. IZ RPO WZ uznała jednak, mając na uwadze rodzaj, stopień naruszenia i skutki finansowe dla wydatków ze środków funduszy UE, że obniżenie to nie powinno mieć zastosowania w analizowanym przypadku. Organ wziął pod uwagę znaczną wagę nieprawidłowości w związku z naruszeniem fundamentalnej zasady rządzącej zamówieniami, tj. transparentności, zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców."

Organ zaznaczył, że Beneficjent pismem z 25 sierpnia 2016 r. został poinformowany o zmianie wskaźnika procentowego nałożonej korekty i nie zwrócił on wymaganej kwoty w wyznaczonym terminie, a jedynie w przypadku zwrotu środków w pełnej wysokości, tj. 1 477 804,80 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, postępowanie administracyjne można by uznać za bezprzedmiotowe. W ocenie organu wcześniej nałożona korekta wyliczonej w oparciu o 5% wskaźnik i pomniejszenie dokonane z przysługującej Beneficjentowi płatności końcowej należy uznać, za okoliczność nieistotną z punktu widzenia możliwości późniejszego wezwania Beneficjenta do zwrotu innej (wyższej) kwoty.

WSA uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 3 kwietnia 2017 r. wskazał, że zasadniczy spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół możliwości zastosowania ponownej korekty na podstawie tych samych przesłanek, w sytuacji, gdy na wcześniejszym etapie postępowania Beneficjent i Instytucja Zarządzająca ustaliły korektę w niższej wysokości. Dodatkowo skarżąca podniosła, że nawet przy przyjęciu takiej możliwości organ w sposób nieprawidłowy ocenił wagę i charakter naruszenia.

Sąd nadmienił, że poza sporem natomiast pozostawał fakt zaistnienia nieprawidłowości po stronie beneficjenta w postaci naruszenia art. 38 ust. 4 a 3 p.z.p. poprzez wydłużenie o 12 dni terminu składania ofert w związku z dołączeniem dodatkowych danych cyfrowych pomiarów wietrzności na maszcie pomiarowym, zlokalizowanym w sąsiedztwie Farmy Wiatrowej R. Etap I na potrzeby oszacowania produktywności Farmy Wiatrowej netto zgodnie z SIWZ i braku przekazania ogłoszenia dodatkowych informacji o powyższej zmianie Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej.

Dalej WSA, przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r. sygn. akt II GSK 2/14, w której wskazano, że "Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej."

WSA wskazał, że podziela w.w uchwałę, jednakże Sąd zwrócił uwagę, że stan faktyczny występujący w sprawie, w której została wydana uchwała z dnia 27 października 2014 r. był odmienny od występującego w niniejszej sprawie. W stanie faktycznym, w którym podjęta została uchwała organ stwierdził istnienie nieprawidłowości w postaci naruszeń prawa zamówień publicznych, nałożył korektę, a strona się z tym nie zgodziła, zatem postępowanie związane ze stwierdzeniem naruszeń i nałożeniem korekty przeszło do następnego etapu. Natomiast w rozpoznawanej sprawie natomiast organ wymierzył Beneficjentowi korektę finansową z dnia 23 września 2015 r. z którą strona się zgodziła i doszło do jej uregulowania. W takiej sytuacji po zaakceptowaniu warunków korekty przez beneficjenta (i jej uregulowaniu) organ nie wydaje decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 207 ust. 10 u.f.p. Postępowanie dotyczące zwrotu środków się kończy, wobec uregulowania kwoty, będącej przedmiotem korekty. Brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym wydania decyzji oraz jej przymusowego wykonania. Takie rozwiązanie jest korzystne dla obu stron, nie przedłuża postępowania administracyjnego; pozwala na "polubowne" załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki; organ otrzymuje kwotę, wynikającą z zastosowanej korekty; organ przestaje też beneficjentowi naliczać się odsetki. Wymierzenie korekty finansowej w stanie faktycznym sprawy, które choć nie jest decyzją administracyjną zawiera w sobie elementy władczego działania organu w postaci rozpoznania sprawy.

W ocenie sądu, ochrona beneficjenta przy wymierzeniu korekty, na którą beneficjent się zgodził i po wyrównaniu szkody musi być podobna do tej jaką beneficjent otrzymuje w sytuacji, gdy organ wydaje decyzję o zwrocie dofinansowania. Takie stanowisko wynika z faktu, że w sytuacji, gdy beneficjent nie zgadza się z wymierzoną korektą, organ wydaje w stosunku do niego decyzję administracyjną. Jeśli po otrzymaniu tej decyzji beneficjent podzieli stanowisko organu zawarte w tej decyzji i nie złoży od niej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to decyzja stanie się ostateczna i będzie podlegała wykonaniu, organ natomiast utraci możliwość ponownego wszczęcia i zbadania sprawy na podstawie tych samym stwierdzonych nieprawidłowości, leżących po stronie beneficjenta. Weryfikacja wydanej decyzji możliwa będzie jedynie w trybach nadzwyczajnych.

WSA zwrócił uwagę, że w piśmie nakładającym korektę w wysokości 5% organ zawarł wskazanie, że w sytuacji otrzymania ustaleń innych instytucji kontrolnych odbiegających od ostatecznego stanowiska IZ RPO WZ zawartego w powyższym piśmie, zastrzega sobie ona możliwość ponownej weryfikacji wskaźnika procentowego nałożonej w kontrolowanym postępowaniu korekty finansowej. Jednak twierdzenie to odwołuje się do "ustaleń innych instytucji kontrolnych", zatem odnosi się do sytuacji, gdy inne instytucje kontrolne np. Instytucja Audytowa poczynią inne ustalenia faktyczne – stwierdzą inne naruszenia. Instytucja Audytowa nie czyni bowiem ustaleń wyłącznie odnośnie wysokości korekty w oderwaniu od stwierdzonych naruszeń. W rozpoznawanej sprawie takich innych ustaleń dotyczących dalszych naruszeń nie było. Sąd wskazał, że nie neguje możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli u beneficjenta w sytuacji, gdy wcześniej wymierzono mu już korektę finansową w związku ze stwierdzonymi konkretnymi nieprawidłowościami, jednakże ponowna kontrola i ewentualne wymierzenie nowej korekty finansowej oparte musi być o nowe przesłanki w postaci nowych, dotychczas nieujawnionych nieprawidłowości.

W ocenie Sądu, organ naruszył art. 8 k.p.a. Organ naruszył zasadę proporcjonalności, wymierzając ponownie korektę finansową w wyższej wysokości niż pierwotnie w związku z tym samym naruszeniem, w oparciu o wskaźnik 5%. Zastosowanie korekty o ww. wysokości nastąpiło w wyniku uznania za zasadne wyjaśnienia Beneficjenta. Wymierzając wcześniejszą korektę, organ w piśmie z dnia 23 września 2015 r. uznając wyjaśnienia Beneficjenta przedstawione po piśmie z dnia 12 czerwca 2015 r, którym wysokość pierwotnej korekty przyjęto na poziomie 10% za naruszenie art. 38 ust. 4a p.z.p. ostatecznie ustalił korektę finansową w wysokości 5%.

Zdaniem Sądu, możliwość ponownego wymierzenia korekty za to samo naruszenie wbrew stanowisku organu nie wynika z art. 27 lit. b Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006, bowiem w przepisie tym wskazano, że "wstępne ustalenie administracyjne lub sądowe" oznacza wstępną ocenę pisemną wykonaną przez właściwy podmiot administracyjny lub sądowy stwierdzającą, na podstawie konkretnych faktów, istnienie nieprawidłowości, bez uszczerbku dla możliwości późniejszego skorygowania lub wycofania wniosku dotyczącego istnienia nieprawidłowości w następstwie ustaleń dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego lub sądowego. W przepisie tym zatem mowa jest o możliwości późniejszego skorygowania lub wręcz wycofania wniosku dotyczącego istnienia nieprawidłowości, czyli faktu istnienia naruszenia. Zatem w sytuacji, gdy zmienią się ustalenia faktyczne dotyczące istnienia nieprawidłowości, np. wyjdą na jaw inne nieprawidłowości, czy stwierdzone uprzednio okażą się niebyłymi, to powstaje możliwość poczynienia odmiennych od uprzednich ustaleń dotyczących nieprawidłowości. Natomiast przepis ten nie daje możliwości dokonywania ponownej innej oceny tych samych nieprawidłowości.

Sąd wskazał, że z Taryfikatora zastosowanie korekty na poziomie 5% było dopuszczalne w przypadku stwierdzonego naruszenia. Zdaniem Sądu uzasadnienie zastosowanej korekty finansowej na poziomie 5% uwzględniało także zasadę proporcjonalności, przede wszystkim ze względu na ograniczony zakres podmiotów, które potencjalnie mogły wziąć udział w przedmiotowym zamówieniu w powiązaniu z liczbą dni, o które przesunięto termin składania ofert. Ustalenie korekty w wyniku działań prowadzonych przez organ będący jednocześnie stroną umowy o dofinasowanie oraz Beneficjenta należy także uznać za wpisujące się w zasady rozwiązywania sporów na drodze mediacji.

Zdaniem Sądu nie może być bowiem tak, że strona, która wstąpi na drogę postępowania mediacyjnego i postępowanie to zostanie zakończone nałożeniem ostatecznej korekty, w efekcie ponownego ustalenia poziomu korekty przez organ w akcie władczym, będzie nie tylko w stanie niepewności, lecz także znajdzie się w gorszej sytuacji aniżeli podmiot, który negocjacji nie podjął, a organ w drodze decyzji ustalił mu wysokość korekty na takim samym poziomie, jak ustalona w ramach negocjacji.

Tym samym, w konsekwencji uznać należy, że organ naruszył także zasadę równego traktowania, gdyż Beneficjent, który zastosował się do wymierzonej jej korekty jest w istocie gorzej traktowany przez organ w stosunku do podmiotu, który z wymierzoną mu korektą się nie zgodził i doprowadził do wydania wobec niego decyzji administracyjnej o zwrocie dofinansowania.

Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi z dnia 28 marca 2018 r. (na podstawie art. 188 w zw. z art. 193i art. 151 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

1/. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do stanowiska organu dotyczącego rafio legis art. 207 ust. 10 u.f.p. oraz konieczności dokonywania wykładni tego przepisu łącznie z art. 27 lit b Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej: rozporządzenie 1828/2006), jak również polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w kontekście oświadczenia organu zawartego w piśmie z 23 września 2015 r., w którym wbrew interpretacji Sądu organ nie wskazywał na możliwość weryfikacji swojego stanowiska w zakresie wysokości wskaźnika nałożonej korekty finansowej od stwierdzenia przez inne instytucje kontrolne innych - dalszych naruszeń w kontrolowanym postępowaniu, lecz wskazał na taką możliwość po otrzymaniu "ustaleń innych instytucji" - bez względu na to czego te ustalenia by dotyczyły. Następstwa tych uchybień były na tyle istotne, iż współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia;

2/. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 10 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) i w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez dokonanie wykładni tych przepisów z pominięciem art. 207 ust. 9 u.f.p. oraz art. 27 lit. b) rozporządzenia 1828/2006 i wadliwe przyjęcie, że w przypadku dobrowolnego uregulowania przez beneficjenta raz ustalonej korekty finansowej od razu po wezwaniu do zwrotu środków, ze względu także na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę proporcjonalności i równego traktowania, organ nie może w tym samym stanie faktycznym ustalić korekty finansowej w innej kwocie i w razie bezskutecznego ponownego wezwania do zwrotu środków, wszcząć postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków;

3/. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 145 § 3 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji IZ RPO WZ z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr [...] i umorzenie postępowania administracyjnego pomimo braku naruszenia przez organ przepisów prawa, prawidłowego zastosowania przez organ przepisów art. 207 ustawy o finansach publicznych, oraz w sytuacji, w której skarga, jako bezzasadna, powinna zostać oddalona.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1/. art. 27 lit. b) rozporządzenia 1828/2006 poprzez dokonanie jego błędnej i zawężającej wykładni prowadzącej do przyjęcia, że przepis ten nie daje możliwości dokonywania ponownej innej oceny tych samych nieprawidłowości podczas, gdy zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 27.10.2014 r. sygn. akt II GPS 2/14 dokonana korekta jest elementem stanu faktycznego sprawy, a ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie.

W konsekwencji Sąd nie zastosował przedmiotowego przepisu w sprawie i naruszył także przepis art. 269 p.p.s.a., skutkiem czego było błędne stwierdzenie, że po ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej oraz jej uregulowaniu przez beneficjenta, dokonane w ten sposób wstępne ustalenie administracyjne nie może zostać następnie skorygowane, w tym po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 207 u.f.p., w drodze decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu, wydanej na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p., co w efekcie - doprowadziło do nieprawidłowego uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu;

2/. art. 207 ust. 9 pkt. 1 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 207 ust. 10 u.f.p poprzez jego zastosowanie - będące konsekwencją dokonana jego wadliwej wykładni (tj. z pominięciem art. 207 ust. 9 u.f.p. oraz art. 27 lit. b rozporządzenia 1828/2006, jak również z pominięciem przypisanych instytucji zarządzającej jak i instytucji audytowej zadań wynikających z art. 60 lit. b, 62 ust. 1 lit, b i ust. 3, 70 ust. 1 lit, b, ust. 2, 98 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego. Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1828/2006, art. 25, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 06.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) - w sprawie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu, podczas gdy z ustalonego przez organ oraz Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że wskazany w ust. 8 art. 207 u.f.p. termin na dokonanie przez beneficjenta zwrotu środków określony w wezwaniu z dnia 25 sierpnia 2016 r. upłynął bezskutecznie (Beneficjent nie dokonał zwrotu środków wskazanych w wezwaniu z dnia 25 sierpnia 2016 r. przed wydaniem zaskarżonej decyzji lecz dopiero w dniu 28 kwietnia 2017 r.) a zatem spełnione były przesłanki obligujące organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja wniesionych zarzutów.

P. S.A. złożyła odpowiedz na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., II GPS 2/14: "Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej" przedstawiono następującą argumentację: "Działania instytucji zarządzającej w razie zaistnienia jednej z wymienionych w art. 207 ust. 1 u.f.p. przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu można podzielić na dwa etapy. Przepis art. 207 ust. 8 tej ustawy przyznaje odpowiedniej instytucji (np. zarządzającej) uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do wyrażenia zgody przez beneficjenta na pomniejszenie kolejnych płatności, wyznaczając mu 14-dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania. W razie niezwrócenia dofinansowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i skorelowanym z nim art. 207 ust. 9 u.f.p., do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Za oczywiste należy uznać twierdzenie, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, korekta bowiem przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w wyżej wymienionym art. 207. W konkluzji tych rozważań należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Na zakończenie można dodać, że stosownie do tego, na jakim etapie realizacji umowy stwierdzono nieprawidłowości, zwrot środków przeznaczonych na dofinansowanie uregulowany w art. 207 ust. 1, 2, 8 i 9 u.f.p. może mieć dwie formy: zwrotu określonej wypłaconej już kwoty dofinansowania oraz pomniejszenia kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi (art. 207 ust. 2). Odpowiednio do tego, poprzedzające wydanie decyzji o zwrocie wezwanie, o którym mowa w art. 207 ust. 8 tej ustawy, może również polegać na wezwaniu do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Tak rozumiany zwrot obejmuje zarówno zobowiązanie beneficjenta do "oddania" środków już pobranych, jak i pozbawienie go prawa do środków jeszcze niewypłaconych, określonych w umowie o dofinansowanie. Pozwala to stwierdzić, że przepisy art. 207 analizowanej ustawy mogą znaleźć zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których dokonuje się korekt przewidzianych w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., niezależnie od tego, na jakim etapie dofinansowania projektu tej korekty dokonano."

Zgodnie z art. 269 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, sądy administracyjne powinny je respektować. Ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały.

Przyjmuje się, że korekta finansowa to wyliczenie kwoty pomniejszenia przyznanego umownie dofinansowania, stanowiącego konsekwencję dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie. Porównanie przesłanek korekty określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (między innymi wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur) uzasadnia wniosek, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Inaczej mówiąc, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Sądowa kontrola decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu środków odbywa się na zasadach wskazanych w p.p.s.a. Skoro nakładanie korekt jest elementem stanu faktycznego sprawy w przedmiocie zwrotu środków europejskich wykorzystanych nieprawidłowo, prawidłowość tych ustaleń podlega kontroli sądowej na etapie kontroli decyzji administracyjnej o zwrocie środków. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony i zobowiązany do zbadania czy nałożenie korekty było uzasadnione, a także prawidłowości wysokości korekty.

Inaczej rzecz się ma, kiedy dokonano zwrotu środków bez wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 i 10 u.f.p.) na skutek wezwania instytucji, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie do zwrotu środków; do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.). Skoro umowa o dofinansowanie określa wszystkie istotne elementy relacji, jaka zachodzi pomiędzy instytucją przyznającą dofinansowanie a beneficjentem w zakresie dofinansowania, to podpisanie takiej umowy tworzy zobowiązanie cywilnoprawne. W art. 206 ust. 2 u.f.p. wskazano elementy konieczne takiej umowy, w tym w pkt 8) warunki i terminy zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Umowa o dofinansowanie projektu określająca szczegółowe warunki dofinansowania korzysta z ochrony przewidzianej w art. 3531 Kodeksu cywilnego (Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego). Jej wykonanie podlega regulacjom prawa cywilnego. Zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Dłużnik powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego, a jeżeli istnieją w tym zakresie ustalone zwyczaje - także w sposób odpowiadający tym zwyczajom. W taki sam sposób powinien współdziałać przy wykonaniu zobowiązania wierzyciel. Dokonanie zwrotu środków bez wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu jest elementem sprawy cywilnej, Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego. Nie jest to sprawa sądowoadministracyjna {art. 1 p.p.s.a.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)}, do rozpoznania której powołane są sądy administracyjne (art. 2 p.p.s.a.).

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego. Beneficjent – P. Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie 10 czerwca 2014 r. zawarł z Województwem Zachodniopomorskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007 - 2013 umowę o dofinansowanie na realizację projektu pn. "[...]". Zgodnie z § 11 ust. 8 umowy o dofinansowanie, w przypadku naruszenia ustawy p.z.p. stosuje się korekty finansowe obniżające dofinansowanie, zgodnie z tzw. "Taryfikatorem". 23 - 27 lutego 2015 r. przeprowadzono kontrolę planową realizacji projektu stwierdzając, że w ramach postępowania przetargowego Beneficjent naruszył art. 38 ust. 4a p.z.p. dokonując zmiany (modyfikacji) Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) poprzez wydłużenie o 12 dni terminu składania ofert w związku z dołączeniem dodatkowych danych cyfrowych pomiarów wietrzności na maszcie pomiarowym, zlokalizowanym w sąsiedztwie [...] Etap I na potrzeby oszacowania produktywności Farmy Wiatrowej netto zgodnie z SIWZ. Spółka nie przekazała ogłoszenia dodatkowych informacji o zmianie Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (UPUE). Wobec powyższego w projekcie stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006 r., ze zm.), przez którą należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Za naruszenie to Taryfikator przewidywał korektę finansową w oparciu w wskaźnik 10%, który mógł zostać obniżony w uzasadnionych przypadkach do 5%. Pismem z 23 września 2015 r. IZ RPO WZ powiadomiła Beneficjenta o obniżeniu korekty finansowej do 5% z zastrzeżeniem możliwości ponownej weryfikacji wysokości wskaźnika procentowego nałożonej korekty finansowej. Nałożona korekta finansowa wynosiła 738.902,40 złotych, zwrot środków został dokonany przez pomniejszenie płatności końcowej na rzecz beneficjenta. Następnie 8 kwietnia 2016 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie pełniący funkcję Instytucji Audytowej przekazał IZ RPO WZ podsumowanie ustaleń dokonanych w przedmiotowym projekcie podnosząc, że nałożona na Beneficjenta korekta finansowa jest niewystarczająca rekomendując podwyższenie wskaźnika korekty finansowej do 10%. IZ RPO WZ pismem z 20 lipca 2016 r. poinformowała Beneficjenta o nałożeniu korekty finansowej z zastosowaniem wskaźnika 10%, następnie pismem z 25 sierpnia 2016 r. wskazała kwotę korekty finansowej 1.477.804,80 złotych. Beneficjent został wezwany do zwrotu pozostałej kwoty 738.902,40 złotych wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. Wobec braku zwrotu środków w wyznaczonym terminie 13 września 2016 r. wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków. Decyzją z 3 kwietnia 2017 r. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego orzekł zwrot od Beneficjenta środków otrzymanych na podstawie umowy o dofinansowanie w wysokości 738.902,39 złotych wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. 28 kwietnia 2017 r. Beneficjent zwrócił środki określone tą decyzją równocześnie wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie rozstrzygnięciem z 19 lutego 2018 r. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego utrzymał w mocy własną decyzję z 3 kwietnia 2017 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku zaprezentował następujące stanowisko: "Postępowanie dotyczące zwrotu środków się kończy, wobec uregulowania kwoty, będącej przedmiotem korekty. Brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym wydania decyzji oraz jej przymusowego wykonania. Takie rozwiązanie jest korzystne dla obu stron, nie przedłuża postępowania administracyjnego; pozwala na "polubowne" załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki; organ otrzymuje kwotę, wynikającą z zastosowanej korekty; organ przestaje też beneficjentowi naliczać się odsetki. Wymierzenie korekty finansowej w stanie faktycznym sprawy, które choć nie jest decyzją administracyjną zawiera w sobie elementy władczego działania organu w postaci rozpoznania sprawy. Sąd zatem nie neguje możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli u beneficjenta w sytuacji, gdy wcześniej wymierzono mu już korektę finansową w związku ze stwierdzonymi konkretnymi nieprawidłowościami, jednakże ponowna kontrola i ewentualne wymierzenie nowej korekty finansowej oparte musi być o nowe przesłanki w postaci nowych, dotychczas nieujawnionych nieprawidłowości. Ustalenie korekty w wyniku działań prowadzonych przez organ będący jednocześnie stroną umowy o dofinasowanie oraz Beneficjenta należy także uznać za wpisujące się w zasady rozwiązywania sporów na drodze mediacji Nie może być bowiem tak, że strona, która wstąpi na drogę postępowania mediacyjnego

i postępowanie to zostanie zakończone nałożeniem ostatecznej korekty, w efekcie ponownego ustalenia poziomu korekty przez organ w akcie władczym, będzie nie tylko w stanie niepewności, lecz także znajdzie się w gorszej sytuacji aniżeli podmiot, który negocjacji nie podjął, a organ w drodze decyzji ustalił mu wysokość korekty na takim samym poziomie, jak ustalona w ramach negocjacji. W konsekwencji uznać należy, że organ naruszył także zasadę równego traktowania, gdyż Beneficjent, który zastosował się do wymierzonej jej korekty jest w istocie gorzej traktowany przez organ w stosunku do podmiotu, który z wymierzoną mu korektą się nie zgodził i doprowadził do wydania wobec niego decyzji administracyjnej o zwrocie dofinansowania."

Po pierwsze należy wskazać, że poza kognicją sądów administracyjnych pozostaje zwrot środków bez wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu w ramach sprawy cywilnej, na skutek pisma IZ RPO WZ z 23 września 2015 r. powiadamiającego beneficjenta o zastosowaniu korekty finansowej 5% z zastrzeżeniem możliwości ponownej weryfikacji wysokości wskaźnika procentowego nałożonej korekty finansowej. Nałożona w ten sposób korekta finansowa wynosiła 738.902,40 złotych, a zwrot środków został dokonany przez pomniejszenie płatności końcowej na rzecz beneficjenta. W tym zakresie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne. W opisany sposób doszło jedynie do wykonania przez dłużnika umowy o dofinansowanie w zakresie "warunki i terminy zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny." Wykonanie zobowiązania polegało na tym, że wierzyciel zażądał od dłużnika świadczenia, które dłużnik spełnił. Po drugie, IZ RPO WZ pismem z 20 lipca 2016 r. poinformowała beneficjenta o nałożeniu korekty finansowej z zastosowaniem wskaźnika 10%, następnie pismem z 25 sierpnia 2016 r. wskazała kwotę korekty finansowej 1.477.804,80 złotych. Beneficjent został wezwany do zwrotu pozostałej kwoty 738.902,40 złotych wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. Wobec braku zwrotu środków w wyznaczonym terminie 13 września 2016 r. wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Postępowania w sprawie tych należności prowadzone są na podstawie stosowanych wprost regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie nieuregulowanym w u.f.p. stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem specyfiki niepodatkowych należności budżetowych.

Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw (...). Skoro postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęto 13 września 2016 r., to kontroli sądowoadministracyjnej podlega sposób jego prowadzenia, a także decyzja ostateczna kończąca to postępowanie. Z mocy przepisów u.f.p. elementem stanu faktycznego sprawy jest zdarzenie wcześniejsze tj. pismo IZ RPO WZ z 25 sierpnia 2016 r. wskazujące kwotę korekty finansowej 1.477.804,80 złotych oraz wzywające do zwrotu pozostałej kwoty 738.902,40 złotych wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. To jest bowiem ustawowy element szeroko rozumianej sprawy administracyjnej warunkujący jej wszczęcie z urzędu (bezskuteczny upływ terminu) i wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie poddał kontroli sądowoadministracyjnej również sposób wykonania zobowiązania cywilnoprawnego wynikającego z umowy o dofinansowanie w zakresie "warunki i terminy zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny" zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 8 kpa, zasady proporcjonalności, zasady bezstronności oraz zasady równego traktowania, a w konsekwencji "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Zgodnie z art. 27 lit. b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, do celów niniejszej sekcji (Sekcja 4 Nieprawidłowości) przyjmuje się następujące definicje: "wstępne ustalenie administracyjne lub sądowe" oznacza wstępną ocenę pisemną wykonaną przez właściwy podmiot administracyjny lub sądowy stwierdzającą, na podstawie konkretnych faktów, istnienie nieprawidłowości, bez uszczerbku dla możliwości późniejszego skorygowania lub wycofania wniosku dotyczącego istnienia nieprawidłowości w następstwie ustaleń dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego lub sądowego".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2021 r., I GSK 2012/18 (LEX nr 3279319) przedstawił następującą wykładnię wskazanego przepisu unijnego: "Powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że korekta finansowa jako działanie organu administracyjnego nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej. Korekta finansowa wskazywana jest natomiast jako "wstępne ustalenie administracyjne lub sądowe", o którym mowa w art. 27 lit. b rozporządzenia Komisji 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Jest to zatem wstępna ocena pisemna wykonana przez właściwy podmiot administracyjny lub sądowy stwierdzająca, na podstawie konkretnych faktów, istnienie nieprawidłowości, bez uszczerbku dla możliwości późniejszego skorygowania lub wycofania wniosku dotyczącego istnienia nieprawidłowości w następstwie ustaleń dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego lub sądowego. Powyższe spostrzeżenie oznacza, że korekta finansowa nie wywołuje skutków prawnych takich jakie wywołuje decyzja administracyjna ostateczna, w tym związanych z jej trwałością w obrocie prawnym. W konsekwencji istnieje możliwość dokonania ponownej kontroli beneficjenta, która może zakończyć się ustaleniami odmiennymi od tych, które zostały ustalone w pierwotnej korekcie finansowej. Nałożenie korekty finansowej w przypadku późniejszego podwyższenia należności do zwrotu nie czyni bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji ustalającej kwotę do zwrotu. Należy wskazać, że skoro pierwsza korekta finansowa nie została dokonana w formie decyzji administracyjnej, takie działanie organu administracyjnego nie korzysta z ochrony trwałości w sposób przewidziany dla decyzji administracyjnej. Jednocześnie beneficjent w następstwie takiej korekty finansowej nie zyskuje uzasadnionych oczekiwań związanych z trwałością tej korekty. Odnosząc się do kwestii zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, należy podkreślić, że w tej konkretnej sprawie nie stanowiła ona przeszkody ażeby w tym samym stanie faktycznym oraz w odniesieniu do tych samych nieprawidłowości organ administracyjny mógł dokonać ponownej korekty finansowej w innej kwocie i w razie bezskutecznego ponownego wezwania do zwrotu środków, wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Otóż zasada pogłębiania zaufania ma swoje granice. Trudno jest, powołując się na zasadę pogłębiania zaufania do organów administracyjnych zaakceptować sytuację, w której bezpośrednim efektem zastosowania tej zasady byłoby utrzymanie stanu sprzecznego z prawem w przypadku, gdy nie ma regulacji wprost zakazujących działania organu w formie decyzji administracyjnej. W tej sprawie organ administracyjny doszedł do wniosku, że pierwsza korekta finansowa została dokonana z naruszeniem prawa i w związku z powyższym konieczna jest kolejna korekta finansowa, tym razem zgodna z prawem. Zatem działanie organu w tej sprawie wiązało się z koniecznością ukształtowania sytuacji prawnej jednostki zgodnie z prawem." Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, akceptuje przedstawioną wykładnię prawa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok, a po rozpoznaniu skargi oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (11 795 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (3695 zł) i jej sporządzenia przez radcę prawną (8100 zł).