Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 526/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2010 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009r. na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, § 2 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku B. i J. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...].06.2009 r. nakładającej na E. i B. W. obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na dokończeniu przebudowy ściany zewnętrznej zachodniej w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w T., zgodnie z projektem oraz inwentaryzacją wykonanych robót z dnia 20.04.2009 r., sporządzonym przez mgr inż. arch. E. S. oraz mgr inż. J. C. - odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], prowadził postępowanie administracyjne w sprawie otworów okiennych i drzwiowych w elewacji zachodniej i południowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w T., stanowiącego własność E. i B. W.

Przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany został jedną ścianą szczytową południową z otworami okiennymi na granicy działki nr [...] oraz ścianą zewnętrzną zachodnią z otworami okiennymi i otworem drzwiowym znajdującą się w odległości ok. 3 m od granicy działki nr [...]

W wyniku prowadzonego postępowania naprawczego, organ I instancji, decyzją z dnia [...].09. 2007 r. utrzymaną w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...].10.2007 r. nakazał B. W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zamurowanie dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej -południowej (na granicy działki) oraz czterech otworów okiennych (w tym jednego z drzwiami balkonowymi) i otworu drzwiowego w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, a następnie decyzją z dnia [...].05.2009 r., stwierdził wykonanie tego obowiązku.

Powyższa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2009 r., została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...].10.2009 r., a postępowanie organu I instancji umorzone. Nastąpiło to wobec stwierdzenia, że organ I instancji równolegle prowadził postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy ścian zewnętrznych od strony zachodniej przedmiotowego budynku mieszkalnego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Wykonana przez inwestora w sposób samowolny przebudowa ściany zachodniej miała na celu osadzenie w niej okien i drzwi balkonowych w odległości zgodnej z warunkami technicznymi, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wydał w dniu [...].06.2009 r. decyzję nakładającą na E. i B. W. obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na dokończeniu przebudowy ściany zewnętrznej - zachodniej, zgodnie z przedłożonym projektem przebudowy ściany zewnętrznej oraz inwentaryzacją.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2009 r. wystąpili B. i J.R. wskazując na istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 i 7 k.p.a.

Analizując przymiot strony wnioskodawców organ wskazał, że B. i J.R. oraz P. R. są współwłaścicielami działki nr [...], do której zwrócona jest przedmiotowa ściana zachodnia budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], należącego do E. i B.W.

Wnioskodawcy w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].06.2009 r., wskazali, iż decyzja zawiera wadę albowiem podjęta została przed uprawomocnieniem się poprzedniej decyzji tego organu z dnia [...].05. 2009 r.

Organ wojewódzki odnosząc się do tej przesłanki wskazał, że przywołany przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. mógłby być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdyby przepis prawa materialnego wyraźnie stanowił, że ważność kwestionowanej decyzji zależy od nabycia cechy ostateczności czy prawomocności wskazanej decyzji PINB z dnia [...].05.2009 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku, wynikającego z decyzji PINB z dnia [...].09.2007 r. tj. wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów, znajdujących się w ścianie szczytowej południowej i ścianie zachodniej budynku.

Decyzja ta została wydana w postępowaniu odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję z dnia [...].06.2009 r. w sprawie samowolnej przebudowy ściany zachodniej budynku.

Fakt, że organ I instancji prowadził dwa odrębne postępowania, dotyczące zamurowania istniejących w ścianie zachodniej otworów oraz jej przebudowy, wyklucza uznanie kolejnej wskazanej przez wnioskodawców przesłanki nieważności decyzji tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem kwestionowana decyzja nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie zaistniała tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna.

W analizowanym przypadku, kwestionowaną decyzją PINB z dnia [...].06.2009 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałozono na E. i B. W. obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na dokończeniu przebudowy ściany zewnętrznej - zachodniej w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w T. Zatem rozstrzygniecie to dotyczy innego przedmiotu postępowania (przebudowy ściany zachodniej rzeczonego budynku) niż wskazana przez wnioskodawców decyzja z dnia [...].09.2007 r. wydana w sprawie zamurowania otworów okiennych i drzwiowych w elewacji południowej i zachodniej tego budynku.

Wprawdzie w obu sprawach organ I instancji prowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jednakże stan faktyczny w toku pierwszego postępowania uległ zmianie, co upoważniało organ do przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie samowolnej przebudowy rzeczonej ściany zachodniej, a zatem nie można mówić o tożsamości obu spraw.

Natomiast pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie mogło być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

B. i J. R. wnieśli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 5[...]11.2009r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...].06.2009r.

W uzasadnieniu wskazali, że organ przy przyjęciu błędnej wykładni § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., legalizuje samowolnie dokonaną przebudowę ściany elewacyjnej zachodniej jako spełniającą wymogi usytuowania budynków na działce.

Postępowanie dotyczące usytuowania budynku na sąsiedniej działce, niezgodnie z warunkami technicznymi, zostało rozdzielone na dwie równolegle sprawy.

Dokonana przebudowa otworów okiennych w ścianie elewacyjnej zachodniej nie zmienia dotychczasowego usytuowania budynku od granicy w rozumieniu warunków technicznych Nie zmienia tego faktu pogrubienie muru ściany elewacyjnej przez wymurowanie ścianek od wewnątrz budynku, przesunięcie okna i drzwi do środka budynku w powstałe wnęki, osadzenie je w wymurowanych ściankach dla uzyskania (wg projektu) wymiaru 4m odległości okien i drzwi do granicy działki.

Pod dwoma oknami na wysokości piętra wykonano skośne podokienniki z płytek ceramicznych. Według projektu miały to być konstrukcje z drewna pokryte dachówką wyglądające jak połacie dachu i umieszczone we wnękach pod oknami na piętrze. W rzeczywistości wykonano inaczej a okna na piętrze odsunięto tylko na odległość ok. 3,6m od granicy.

Nie wykonano inwentaryzacji powykonawczej, jak również nie przeprowadzono kontroli przed wydaniem decyzji. Zwrócili uwagę, że w odniesieniu do usytuowania budynku ze ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi zastosowano przepis warunków technicznych odnoszący się do usytuowania otworów okiennych w połaci dachu.

Odwołujący się wskazali, że decyzja z dnia [...].10.2009r. umarzająca w ramach nadzoru budowlanego całe dotychczasowe postępowanie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania B. i J.R. oraz P.R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...].06.2009 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...].06.2009 r.

W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowy budynek został wykonany niezgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...].11.1987r., oraz zatwierdzonym nią projektem budowlanym.

Z projektu budowlanego wynikało bowiem m.in., że powstanie warsztat (obiekt parterowy z poddaszem użytkowym) zlokalizowany w odległości 4,0 m od granicy działki nr [...], natomiast wykonano budynek warsztatowo-mieszkalny, dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym, który posadowiony został w odległości ok. 3,3 m z otworami okiennymi i drzwiowymi w ścianie elewacji zachodniej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] decyzją z dnia [...].09.2007 r., nakazał B.W., wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych znajdujący się w ścianie szczytowej-południowej (na granicy działki) oraz czterech otworów okiennych w tym jednego z drzwiami balkonowym i otworu drzwiowego w ścianie zachodniej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...].09.2007 r.

W trakcie kontroli wykonania nakazu zamurowania otworów, dokonanej w dniu 19.03.2009 r. ustalono, że na parterze przedmiotowego budynku od strony zachodniej przebudowano ścianę zewnętrzną poprzez domurowanie ściany od wewnątrz budynku wraz z nadprożami oraz cofnięto okna o ok. 60 cm do wewnątrz, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwego organu.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia 2.04.2009 r. organ powiatowy, w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudowaniem ścian zewnętrznych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora E. i B. W. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania tegoż postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z oceną techniczną prawidłowości ich wykonania.

Po dostarczeniu przez inwestora kompletu dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2009 r., nałożył na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., na E. i B. W. "obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na dokończeniu przebudowania ściany zewnętrznej - zachodniej w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w T., zgodnie z projektem przebudowy ściany zewnętrznej oraz inwentaryzacji wykonanych robót z dnia 20 kwietnia 2009 r., sporządzonym przez mgr inż. arch. E.S., nr upr. [...] oraz mgr inż. J. C. nr upr. [...], tj. wyburzenie części istniejącej ściany, wykonanie w powstałej wnęce na stropie w poziomie pietra zadaszenia z konstrukcji drewnianej, pokrytej dachówka, osadzenie w wykonanych otworach, części ściany oddalonej od granicy o 4 m okien i drzwi balkonowych, ocieplenie nowopowstałych części ściany, wyburzenie istniejącej części ściany z pustaków szklanych - w terminie do dnia 15.08.2009 r.".

Oceniając prowadzone postępowanie, organ II instancji wskazał, że nie podziela poglądu organu wojewódzkiego, iż kwestionowany nakaz wykonania robót nie jest obarczony żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Sporna ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się bowiem w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiednich działek, czyli została zlokalizowana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt. 1 i ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), z którego wynika, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a także w przypadku lokalizacji otworów okiennych umieszczonych w połaci dachowej. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 2 omawianego rozporządzenia, odległość od granicy, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu.

Przedłożony przez inwestorów projekt przebudowy ściany zewnętrznej oraz inwentaryzacja wykonanych robót z dnia 20 kwietnia 2009 r., sporządzona przez E.S. oraz J.C., nie eliminuje niezgodności usytuowania budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi z § 12 ust. 1 pkt. 1 i ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem odległość najbliższej krawędzi zewnętrznej otworów okiennych nadal będzie mniejsza niż 4 m od granicy sąsiadującej działki nr 668/2.

Powyższych odległości nie zmienia też koncepcja osadzenia samych okien od strony wewnętrznej tych otworów i to za dodatkową ścianą osadzenia, gdyż nadal zewnętrzna krawędź otworów będzie w odległości poniżej 4 m od granicy. Reasumując, z powyższych przyczyn wykonanie robót nakazanych badaną decyzją organu powiatowego nie doprowadziłoby obiektu do stanu zgodnego z prawem, a takie jest ratio legis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r.

Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...].06.2009r., rażąco naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r., a także § 12 ust. 1 pkt. 1 i ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2002 nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Poza tym inwestor w toku postępowania naprawczego wykonywał samowolnie kolejne roboty budowlane.

Organ powiatowy decyzją z dnia [...].09.2007r. już raz nałożył obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. [...] WINB, decyzją z dnia [...].10.2009 r., uchylił decyzję PINB z dnia [...].05.2009 r. (stwierdzającą wykonanie obowiązków nałożonych w decyzji z dnia [...].09.2007 r.) i umorzył postępowanie organu I instancji.

Mimo to organ powiatowy wszczął z urzędu odrębne postępowanie w sprawie przebudowy omawianej ściany zewnętrznej, które skutkowało wydaniem badanej decyzji z 1.06.2009r. Jednak skoro obiekt nie był jeszcze skutecznie oddany do użytku, a całe postępowanie naprawcze jakie toczyło się przed PINB-em związane było z niezgodnością inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę, w takiej sytuacji wysoce wątpliwym było rozdzielanie tej sprawy na odrębne postępowania administracyjne.

B.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2010 r. domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nie przedstawił powodów, dla których uznał, iż miało miejsce rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący podniósł, że wykonując decyzję PINB w [...] z dnia [...].06.2009 r. wykonał roboty budowlane, które wymagały wysokich nakładów finansowych. W wyniku przeprowadzonych robót w sposób estetyczny zostały osadzone okna od strony wewnętrznej i tym samym została osiągnięta wymagana odległość 4m od granicy działki.

Przedstawiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego interpretacja § 12 ust. 2 Rozporządzenia budzi wątpliwości. Wprawdzie przepis ten wprowadza regułę, iż odległość od granicy działki mierzy się od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu okiennego, jednak w przedmiotowej sprawie zastosowano szczególne rozwiązanie polegające na osadzeniu okien od strony wewnętrznej otworów okiennych, przez co potencjalna uciążliwość ich oddziaływania na sąsiednią działkę została wyeliminowana.

Podkreślenia wymaga fakt, iż § 12 ust. 5 Rozporządzenia przewiduje, iż przykładowo okapy lub gzymsy mogą pomniejszać odległość od granicy o 0,8 m. Z uwagi na szczególną konstrukcję rozwiązań nałożonych decyzją PINB Powiatu [...] z dnia [...].06.2009 r., czyli osadzenie okien od strony wewnętrznej otworów mają one zbliżony charakter do odstających od budynku elementów takich jak okapy lub gzymsy. Przepis § 12 ust. 2 Rozporządzenia dotyczący sposobu mierzenia odległości nie powinien być interpretowany w tak rygorystyczny sposób, który zaprezentował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W sytuacji, w której istnieją wątpliwości, co do interpretacji przepisu nie jest możliwe stwierdzenie rażącego naruszenia tego przepisu.

Poza tym na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia został skreślony.

Wskazana zmiana rozporządzenia ma ten skutek, iż w sytuacji w której PINB w [...] byłby zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i nałożyłby na skarżącego obowiązek o takiej samej treści jak w decyzji z dnia [...].06.2009 r. to argument niezgodności z ust. 2 § 12 Rozporządzenia, nie mógłby być użyty.

Skarżący podkreślił, że odległość między jego budynkiem i budynkiem sąsiadów R. wynosi aż 18 m, a przepisy dotyczące odległości pomiędzy ścianą budynku a granicą mają na celu m.in. zminimalizowanie ewentualnej uciążliwości, która mogłaby powstać na skutek zbyt bliskiego usytuowania budynków na sąsiednich działkach. Skarżący podjął działania, które miały na celu zmniejszenie uciążliwości wynikającej dla sąsiadów z niezachowania wymaganej odległości, choć uciążliwość ta jest wątpliwa skoro sprawa dotyczy odległości wynoszącej kilkadziesiąt centymetrów.

Bezpodstawne było nałożenie poprzednią decyzją z dnia [...].09.2007 r., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku zamurowania otworów okiennych i drzwiowych w elewacji południowej i zachodniej tego budynku.

Takie rozwiązanie niewłaściwej odległości ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy sąsiedniej działki było niezgodne z § 13 oraz § 57 Rozporządzenia, które przewidują m.in., iż pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne.

W uzupełnieniu skargi skarżący przedstawił protokół oględzin sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 28.07.2009 r., z którego wynikało, że kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 2009r. została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i sztuką budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy B. i J. R. w odpowiedzi na skargę wnieśli o jej oddalenie i przedłożyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010r. sygn. II SA/Bd 1074/09, uchylający decyzje wojewódzkiego i powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku zamurowania okiennych i drzwiowych.

Ustosunkowując się do skargi wskazali, że zachodnia ściana przedmiotowego budynku nie jest oddalona, jak twierdzą inwestorzy o 4m od granicy.

Stwierdzenie, że okna osadzono w części ściany oddalonej o 4m od granicy działek jest określeniem nieprecyzyjnym, sugerującym jakoby ściana budynku została przesunięta na odległość 4m od granicy. Zewnętrzna ściana stoi tak jak dotychczas w odległości od 3.13 do 3.33m (od granicy działek). Okna osadzono w wykonanych od wewnątrz wymurówkach ściany i stanowią łącznie z istniejącą ścianą jeden mur - tylko grubszy.

Ewentualna inwentaryzacja geodezyjna nie wykaże zmiany położenia ściany budynku. Powoływanie się na przepis zezwalający zbliżenie okapów i gzymsów do granicy dziatek nie miało żadnego odniesienia do odległości ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej ppsa).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości.

Powszechnie przyjmuje się tak w orzecznictwie jak i w doktrynie, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organy praworządnego Państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. (V SA 86/92, publ. ONSA 1993, nr 1, poz. 23).

Decyzja organu odwoławczego poddana kontroli Sądu zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i 107 § 3 Kpa. Rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawiera należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, mających na celu ustalenie czy odwołujący się zasadnie kwestionowali prawidłowość wskazanej decyzji.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie miał obowiązek rozpatrzenia dostępnego mu materiału dowodowego (projektu przebudowy ściany zewnętrznej budynku stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] czerwca 2009r.), tak aby ustalić stan faktyczny sprawy w kontekście przesłanek nieważności.

Biorąc pod uwagę, że kwestionowana w trybie nieważności decyzja, wydana była na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz mając na względzie jej treść - stwierdzenie nieważności takiej decyzji mogłoby nastąpić gdyby ustalono, iż wykonanie robót budowlanych zgodnie z projektem, sporządzonym przez inżynierów C. nie doprowadzi ściany elewacyjnej zachodniej budynku do stanu zgodnego z prawem.

Z kolei takie stwierdzenie możliwe byłoby po szczegółowej analizie projektu inżynierów C.

Organ odwoławczy stwierdził wprawdzie, że przedłożony przez inwestorów projekt przebudowy ściany zewnętrznej zachodniej nie eliminuje niezgodności usytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, bowiem odległość najbliższej krawędzi zewnętrznej otworów okiennych nadal będzie mniejsza niż 4 m w odniesieniu do granicy z działką [...], ale stwierdzenie to nie zostało jednak poparte odniesieniem do dokumentacji technicznej dołączonej do akt, a sporządzonej przez inżynierów C.

Z dokumentacji tej wynika bowiem jednoznacznie, iż odległość 4m od granicy z ww. działką zostanie zachowana. Pogrubienie muru ściany elewacyjnej przez wymurowanie ścianek od wewnątrz budynku, przesunięcie okien i drzwi do środka budynku w powstałe wnęki, spowoduje zdaniem projektantów, iż otwory osadzone będą w odległości 4 m od granicy działki.

Poza ogólnym stwierdzeniem, iż tak się nie stanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zakwestionował przedstawionych w projekcie rozwiązań technicznych. Słusznie skarżący inwestor podnosi, że sposób mierzenia odległości otworów okiennych od granicy ma tutaj zasadnicze znaczenie. Z projektu – którego realizacja została nakazana kwestionowaną decyzją, wynikało że ściana elewacyjna zachodnia pozostanie w tym samym miejscu co dotychczas, ale otwory okienne zostaną oddalone o 4 m.

W takiej sytuacji można by uznać, iż ściana zewnętrzna znajduje się w odległości około 3 m od granicy i nie posiada otworów, a jednocześnie ściana wewnętrzna posiadająca takie otwory znajduje się w odległości 4 m od granicy.

Skoro organ prowadził postępowaniem o stwierdzenie nieważności to kryteria ocenne użyte w tym postępowaniu w zakresie rażącego naruszenia prawa, powinny być ścieśniające. Dlatego w ocenie Sądu należy uwzględnić fakt, iż aktualnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie zawiera przepisu, który określa sposób mierzenia odległości od granicy sąsiedniej ściany budynku zawierającej otwory.

Zdaniem Sądu, nie było podstaw do stwierdzania nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. z tej przyczyny, że inwestor w toku postępowania naprawczego, zakończonego decyzją nakazującą zamurowanie otworów okiennych i drzwiowego, wykonał samowolnie kolejne roboty budowlane, a te roboty objęte zostały kolejnym postępowaniem organu nadzoru budowlanego.

Należy bowiem mieć na uwadze, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wcześniejszą (choć niedostateczną) decyzją z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził wykonanie obowiązku związanego z zamurowaniem otworów. Dlatego organ powiatowy podjął kolejne postępowanie wobec ujawnienia nowych robót budowlanych i wydał kwestionowaną decyzję.

Tej ocenie nie stoi na przeszkodzie fakt, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została następnie uchylona (decyzją organu II instancji z dnia

[...].10.2009r.), a całe postępowanie organu I instancji umorzono.

Wprawdzie rozstrzygnięcia te zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., ale dla organu badającego sprawę w trybie nieważności nie powinno to być podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, skoro analizuje kwestionowane rozstrzygnięcie na datę jego wydania.

Odnosząc się po raz kolejny do kwestii zachowania odległości od granicy z działką [...] wskazać należy, że sposób wykonania przez inwestora zaprojektowanych wcześniej robót budowlanych nie był istotny. Istotna dla oceny prawnej była tylko dokumentacja je przewidująca. Wskazane tam rozwiązania projektowe stanowią o tym czy przewidziane roboty budowlane spowodują doprowadzenie budynku do stanu zgodności z przepisami czy też nie. Zwymiarowanie odległości we wskazanym projekcie wyraźnie wskazuje na taką zgodność. Zaprzeczenie tezie o możliwości doprowadzenia ściany zewnętrznej zachodniej do stanu zgodnego z prawem musiałoby wiązać się z zakwestionowaniem wskazanych przez projektantów odległości od granicy z działką nr ew[...]

W tym kontekście nie mają znaczenia odstępstwa od realizacji robót budowlanych przewidzianych tym projektem, których ewentualnie inwestor się dopuścił.

Podkreślić należy, że z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie wynika aby organ szczegółowo analizował podstawowe dla sprawy zagadnienie, tj. prawidłowość zaprojektowanych przez inżynierów C. robót w kontekście ich zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Należy podkreślić, iż jedynie oczywistość naruszenia prawa mogłaby skutkować zastosowaniem normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosek taki nie znajduje jednak potwierdzenia w analizie prawnej zawartej w decyzji organu odwoławczego, zwłaszcza w kontekście wskazanych wyżej zmian rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zmiany te ( nie mające dla oceny prawnej bezpośredniego znaczenia) wpływają jednak na ocenę tego czy zaistniały łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Rażące naruszenie zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Na marginesie wskazać należy, iż uchylenie przez Sąd Wojewódzki w Bydgoszczy w dniu 24 marca 20010r. decyzji organu nadzoru budowlanego, związanych ze stwierdzeniem wykonania obowiązku zamurowania otworów, nie wpływa bezpośrednio na ocenę kwestionowanej w trybie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r.

Przy ponownej ocenie odwołania organ zobowiązany będzie uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię i wskazania Sądu wojewódzkiego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 i 2000 cytowanej ustawy orzeczono jak w pkt II i III sentencji wyroku.