Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 494/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie AWSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz adwokata R. K. kwotę [...],- zł (słownie: [...] złotych) tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej Z. B. kwotę [...],- zł (słownie: [...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz §8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2004r.., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z poz. 16 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone powtórnie, poprzednio bowiem decyzją z dnia [...] 2003r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu jej błędów proceduralnych polegających na nieprzespaniu decyzji wszystkim pracodawcom skarżącej.

W toku postępowania ustalono, że Z. B. pracowała jako technik rtg od 1972r. do 2002r., następnie przeszła na świadczenie rehabilitacyjne, a od [...] 2003r. jest na emeryturze. Swoją pracę przez 20 lat wykonywała w ekspozycji na promieniowanie jonizujące występujące podczas wykonywania zdjęć rtg. Wyniki pomiarów sumy otrzymywanych dawek indywidualnych nie wykazywały przekroczeń wartości dopuszczalnych.

Z. B. była badana w 2003r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia w [...], a następnie przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które stwierdziły schorzenie nowotworowe jajników, ale nie pozostające w związku przyczynowym z wykonywaną pracą.

W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u Z.B. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. B. zarzuciła braki w postępowaniu wyjaśniającym podnosząc, że [...]OMP nie posiadał dokumentacji medycznej z poprzednich lat pracy, albowiem ona zaginęła, a w orzeczeniu się na nią powołuje. Zarzuca też, że zarówno [...]OMP, jak i IMP nie miały wystarczających danych do orzekania, albowiem pismo Stacji Epidemiologicznej Higieny Radiacyjnej z [...] 2004 i [...].2004r. Podnosi ponadto, ze do 1981r. indywidualne pomiary dozymetryczne prowadzone były w jednomiesięcznych odstępach czasu, jednakże w dokumentacji z IMP znajdują się tylko niektóre z wyników. Nadto zaś zwraca uwagę, ze dokumentacja z kontroli przeprowadzanych przez WSEHR datowana jest od 1980r., a pracowała od roku 1972r. Niektóre zatem okresy nie były objęte pomiarami. Nie można zatem uznać za miarodajnych średnich dotyczących wysokości otrzymanej dawki, brak pomiarów nie może być bowiem dowodem wielkości tej dawki zwłaszcza że w pracowni w której pracowała najdłużej zdarzały się przekroczenia dawek indywidualnych. Skarżąca zarzuca też, że protokół danych do oceny narażenia zawodowego z [...] 2003r. i karta narażenia zawodowego są wypełnione tylko częściowo, a dotyczą tylko 18-miesięcznego okresu pracy podczas gdy pracowała 20 lat. Podkreśla, ze fakt choroby nie budzi wątpliwości, natomiast jej przyczyny nie zostały przez IMP jednoznacznie stwierdzone. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...] 2006r. skarżąca zarzuca też naruszenie paragrafu 7 Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, albowiem orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej II Stopnia nie zostało poprzedzone badaniem pracownika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że argumenty zawarte w skardze były już wcześniej podnoszone w odwołaniu i ich wyjaśnień dokonywały już zakłady pracy i jednostki orzecznicze. Dokumenty załączone do skargi są w aktach sprawy z wyjątkiem pisma z dnia [...].2004r., które jest nie podpisane. Pismo o tej sygnaturze jest w aktach i nosi datę [...].2004r., ale ma inną treść. Strategię pomiarów dozymetrycznych skonsultowano z IMP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.

W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.

Stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym.

Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W poz. 16 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "nowotwory złośliwe z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10 % spowodowane działaniem promieniowania jonizującego".

Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania zawodowego charakteru stwierdzanego schorzenia nowotworowego, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.

Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.

Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego.

Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia odnoszące się do braku związku przyczynowego stwierdzanego schorzenia nowotworowego są lakoniczne i nie mogą być uznane za wystarczające.

W orzeczeniu z dnia [...].2003r. [...] Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w [...] stwierdził braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: nowotworu jajników wywołanego działaniem promieniowania jonizującego (poz. 16), gdyż ocena narażenia (u pacjentki nie stwierdzono przekroczenia maksymalnych dawek promieniowania - dane dozymetryczne z CLOR w [...]) i lokalizacja nowotworu nie pozwalają na uznanie z wysokim prawdopodobieństwem związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a pracą zawodową.

Natomiast Instytut Medycyny Pracy im. [...] w [...] , który [...].2003r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, uzasadnił je następująco: Na podstawie danych dotyczących warunków pracy, w tym wyników pomiarów dawek indywidualnych z okresu zatrudnienia, narażenie na promieniowanie rentgenowskie należy ocenić jako śladowe. Suma mierzalnych dawek nie przekracza 1 mSv, wobec rocznej ekspozycji naturalnej 2 mSv. Na podstawie aktualnej wiedzy medycznej rak jajnika nie jest uznawany za nowotwór wywoływany przez promieniowanie jonizujące. W żadnym z badań epidemiologicznych nie wykazano istotnego wzrostu zapadalności na raka jajnika wśród osób napromieniowanych. Biorąc pod uwagę powyższe, a także dodatkowo fakt, iż dla żadnego z nowotworów o dowolnej lokalizacji narządowej uznawanych za ewidentnie wywoływanych przez promieniowanie jonizujące prawdopodobieństwo związku przyczynowego przy takiej ekspozycji jaką przebyła pracownica nie przekroczyłoby jednego promila nie ma podstaw do uznania, że rozpoznany u Pani Z. B. nowotwór obu jajników został spowodowany narażeniem na czynniki rakotwórcze w środowisku pracy. Pojawienie się nowotworu w obu jajnikach skłania raczej do przypuszczenia, że choroba ma przyczyny endogenne (hormonalno - geneteyczne).

W uzupełnieniu powyższego orzeczenia [...]OMP w piśmie z dnia [...].2004r. stwierdził, że analizy narażenia zawodowego dokonał m.in. w oparciu o dane dot. okresu 1972-85 uzyskane z CLOR w [...] a za okres 1995-2002 na podstawie wykazu równoważników dawek z Zakładu Ochrony Radiologicznej IMP w [...], natomiast procentowe obliczenie stopnia prawdopodobieństwa wykonują Instytuty Medycyny Pracy, a nie Poradnia Chorób Zawodowych.

Mając na uwadze przytoczoną treść orzeczeń lekarskich na podstawie których orzekające w niniejszej sprawie organy wydały zaskarżone decyzje administracyjne należy uznać, ze zasadne są zarzuty skargi, iż rozstrzygniecie sprawy podjęte zostało przedwcześnie, albowiem orzekające zespoły lekarskie nie dysponowały pełną wiedzą na temat dokonanych przez organy administracyjne ustaleń co do warunków pracy skarżącej. Dopiero bowiem po wydaniu przedmiotowych orzeczeń organy administracyjne sprecyzowały swe ustalenia dotyczące tego jak często były przeprowadzane pomiary promieniowania jonizującego i wobec tego uzyskały obraz tego, jaka część wyników tych badań jest aktualnie dostępna organowi orzekającemu w niniejszej sprawie. Tych informacji nie miał jednak IMP w [...] orzekając w [...] 2003r. o tym, że narażenie na promieniowanie należy ocenić jako śladowe, a suma dawek nie przekracza 1 mSv. W ocenie Sądu orzeczenia lekarskie wydane zatem zostały w niniejszej sprawie przedwcześnie, bez posiadania pełnej informacji na temat ustaleń organu co do środowiska pracy pacjentki. Naruszony zatem został § 6 Rozporządzenia §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, który przewiduje, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się m.in. na podstawie dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Organy administracyjne po dokonaniu stosownych uzupełnień postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie powinny z jego wynikami zapoznać obydwa orzekające w sprawie zespoły lekarskie prosząc o weryfikację wydanych orzeczeń przez uwzględnienie uzyskanych danych o narażeniu.

Należy też zauważyć, że sam argument o braku narażenia na ponadnormatywne narażenie na czynniki szkodliwe nie jest wystarczający do odmówienia rozpoznania związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie nowotworowe. Powołany argument o braku przekroczenia norm promieniowania jest tym bardziej nieuzasadniony, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ uznał, że praca odbywała się w narażeniu na promieniowanie i jednocześnie z akt sprawy wynika, że nie przeprowadzano badań środowiska pracy przez cały okres pracy skarżącej. Niewykonanie przez pracodawcę ciążących na nim obowiązków przeprowadzania badań nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną pracownika.

Należy nadto podnieść, że wątpliwości budzi też zawarte w orzeczeniu lekarskim IMP stwierdzenie o procentowej wielkości prawdopodobieństwa powstania schorzenia z przyczyn zawodowych. Jak już tym była mowa powyżej - opinie lekarskie zawierać powinny pełne, przekonywujące i jednoznaczne uzasadnienie. Dotyczyć to musi zwłaszcza tych okoliczności, od których w sposób bezpośredni zależy treść opinii. Tymczasem najistotniejszy element opinii czyli sposób obliczenia wskazanej w orzeczeniu procentowej wielkości prawdopodobieństwa nie został w ogóle uzasadniony. W obowiązującym stanie prawnym trudno doszukać się też uzasadnienia dla stwierdzenia zawartego w uzupełnieniu orzeczenia [...]OMP zawartym w piśmie z dnia [...].2004r., że procentowe obliczenie stopnia prawdopodobieństwa wykonują Instytuty Medycyny Pracy, a nie Poradnia Chorób Zawodowych.

Wszystkich tych okoliczności organy administracyjne nie wyjaśniły w wystarczającym stopniu, co powoduje wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Pomimo bowiem bezspornego rozpoznania schorzenia, jednocześnie niezakwalifikowano go jako zawodowego, nie uzasadniono jednak przyczyn tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia zatem odnoszące się do braku związku przyczynowego stwierdzanego schorzenia nowotworowego nie mogą być uznane za wystarczające.

Należy zatem stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Za zasadny uznać też należy zarzut skargi naruszenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym § 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, albowiem orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej II Stopnia nie zostało poprzedzone badaniem pracownika.

Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.

Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Składają się na nie zwrot kosztów przejazdu skarżącego do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.