Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1888/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art 126 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia drzew stanowiących przeszkodę naturalną 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] maja 2012 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie usunięcia drzew stanowiących przeszkodę naturalną w części dotyczącej nazwy strony oznaczonej jako "Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe, Nadleśnictwo K. z siedzibą w m. Z." i oznaczył stronę nazwą "Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo K. z siedzibą w m. Z.", a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Międzynarodowy Port Lotniczy [...] Sp. z o.o., jako pełniący funkcję zarządzającego lotniskiem [...] wystąpił 24 grudnia 2009 r. o wydanie decyzji w sprawie usunięcia drzew znajdujących się na podejściu [...] lotniska [...], stanowiących przeszkodę naturalną.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na podstawie art. 82 pkt 7 i 87 ust. 7 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r., nr 100, poz. 696 ze zm.), w związku z art. 104 kpa wydał decyzję z [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającą, że drzewa, rosnące w miejscowości [...] na działce ewidencyjnej [...], obręb [...], kompleks leśny [...], której właścicielem jest Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe, Nadleśnictwo K., które osiągnęły wysokość do 24,5 m. nad poziomem terenu tj. do 272 m nad poziomem morza stanowią przeszkodę naturalną, oznaczoną w dokumentacji rejestracyjnej jako przeszkody nr 17 i 25, są zagrożeniem dla ruchu lotniczego i jako takie wymagają usunięcia.

Na skutek wniosku Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K., o ponowne rozpoznanie sprawy organ wydał decyzję w [...] maja 2012 r., którą uchylił decyzję w zakresie oznaczenia strony, uwzględniając tym samym wniosek strony, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zarówno pojedyncze drzewa jak i ich zbiór mogą stanowić przeszkodę lotniczą stanowiącą zagrożenie dla ruchu lotniczego. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 czerwca 2003 r w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (D.U. z 2003 r. Nr. 130, poz. 1193 ze zm.), dalej również "rozporządzenie", na który we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powołuje się strona. Przepis ten związany jest jedynie z warunkami oznakowania przeszkód lotniczych i nie dotyczy postępowania o uznaniu drzew jako przeszkody lotnicze.

Organ nie podzielił również zarzutu strony odnośnie naruszenia przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) i wskazał, że rozstrzygnięcie nie dotyczy zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

Jednocześnie organ wskazał, że powołany przepis art. 87 ust 4 ustawy Prawo lotnicze odnośnie kosztów wykonawczych, określa warunki ponoszenia kosztów związanych z wykonaniem oznakowania przeszkód lotniczych, a nie odnosi się do kosztów związanych z usuwaniem przeszkód lotniczych. O kosztach usuwania przeszkód rozstrzyga przepis art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym kosztami obciążany jest właściciel lub inny podmiot władający nieruchomością.

Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K., wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] maja 2012 r.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 4 i art. 87 ust 7 ustawy Prawo lotnicze oraz art. 7 ust 1 oraz art. 2 ust. 2 pkt. 2, art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ nie wskazał na jakiej podstawie las można uznać za przeszkodę lotniczą. Zgodnie z definicją ustawową przeszkodą mogą być budowle i obiekty naturalne, a więc budynek, pojedyncze drzewo nie zaś cały las. Skarżący nie zgadza się również z twierdzeniem organu, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 7 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego dla określenie wysokość przeszkody lotniczej otoczonej zwartą zabudową lub lasem przyjmuje się uśredniony górny poziom obiektów zabudowy lub górny poziom lasu. Skoro las uznawany jest w przepisach rozporządzenia za odnośnik wobec którego oblicza się wysokość przeszkody lotniczej, nie jest możliwe by las jako taki był uznany za przeszkodę lotniczą.

Poza tym, strona skarżąca stoi na stanowisku, że teren wskazany w przedmiotowej decyzji stanowi las i w związku z tym podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z 28 września 1991 r. o lasach. Ochrona lasów może być wyłączona jedynie inną ustawą lub poprzez zastosowanie zasady "lex specialis derogat legi generali". Nie ma podstaw aby uznać, że ustawa Prawo lotnicze stanowi "lex specialis" w stosunku do ww. ustaw. Takie wyłączenie, w związku z przeszkodami lotniczymi, znalazło się tylko w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W myśl art. 83 ust. 6 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów nie dotyczy tych stanowiących przeszkody lotnicze. Odpowiednikiem tej ustawy w odniesieniu do lasów jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wyraził przekonanie, że ustawodawca wyłączając wymóg uzyskania zezwolenia na wycięcie pojedynczych drzew stanowiących przeszkody lotnicze, nie wyłączył stosowania szczególnego trybu wyłączania lasów z produkcji leśnej, co oznacza, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mają zastosowanie do lasów, które spełniają cechy uznania ich za przeszkody lotnicze. Z kolei wycięcie lasu wymaga uzyskanie uprzedniej decyzji o wyłączeniu terenu z produkcji leśnej oraz wiąże się z koniecznością poniesienia opłat i odszkodowania w razie przedwczesnego wyrębu lasu (art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Strona skarżąca podniosła również, że las który został uznany za przeszkodę lotniczą powstał w latach 1905-1930, a więc zdecydowanie wcześniej niż powstało lotnisko. Wobec tego, stosownie do treści art. 87 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze, zarządzający lotniskiem powinien ponieść koszt oznakowania przeszkody, a także koszt jej usunięcia. Za niewłaściwe stanowisko strona skarżąca uznaje obciążenie właściciela lub podmiotu władającego nieruchomością na której znajduje się przeszkoda lotnicza, obowiązkiem usunięcia i pokryciem kosztów tego działania, w sytuacji gdy przeszkoda istniała w momencie powstania lotniska.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania - Międzynarodowego Portu Lotniczego [...] Sp. z o.o. podniosła, że obecnie teren, którego dotyczy decyzja nie stanowi terenów leśnych, a teren zieleni nieurządzonej. Strona skarżąca może wnosić o umorzenie kosztów związanych z usunięciem drzew na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1459/12 oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] maja 2012 r.

Zdaniem Sądu las może stanowić przeszkodę lotniczą, w rozumieniu art. 87 ust. 2 Prawa lotniczego. Przepis ten stanowi, że przeszkodą lotniczą są obiekty budowlane i obiekty naturalne stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych. Przez "obiekt naturalny" należy zatem rozumieć nie tylko pojedyncze rzeczy o wartości materialnej, ale i skupisko tych rzeczy. Las jako skupisko drzew, które powstały i urosły w sposób niezależny od człowieka, zgodnie z prawami przyrody jest obiektem naturalnym. Prawidłowo, w ocenie Sądu organ uznał, że skupisko drzew stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych, albowiem z załączonej dokumentacji wynika, iż drzewa te naruszają dopuszczalne wysokości w zakresie wyznaczonych profili. Określone zostało położenie najwyższej przeszkody i ustalona na tej podstawie powierzchnia do wycinki w stosunku do osi podejścia.

Sąd stwierdził również, że nie ma podstaw do uznania, że istnieje konieczność zmiany przeznaczenia gruntu na grunty nieleśne. Wycięcie drzew nie musi pozbawiać tego gruntu cech gruntu leśnego i nie jest konieczne przekwalifikowanie gruntu na grunt nieleśny, aby można było orzec o wycince.

Sąd dodał, że z sentencji decyzji nie wynika kto będzie zobowiązany do ponoszenia kosztów związanych z wycięciem drzew i wyjaśnił, że kwestia ta nie ma znaczenia na obecnym etapie postępowania, ponieważ okoliczność ta będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K..

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1, art. 12, 47, 99, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 173 i art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", art. 1 ust. 1 i 2 , art. 8, 11, 84 § 1 i art. 107 kpa., a także art. 82 pkt 7 i art. 87 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3, art. 78 i art. 176 Konstytucji RP.

Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana przez Sąd pierwszej instancji z obrotu prawnego, albowiem została wydana na podstawie art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze, który nie ma zastosowania w tej sprawie. W konsekwencji wadliwie nałożono na skarżącego obowiązek pokrycia kosztów usunięcia przeszkody lotniczej. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił podstawy prawnej uznania określonego obiektu (lasu) za przeszkodę lotniczą. Organ bez udziału biegłego rozstrzygnął zagadnienie wymagające wiadomości specjalistycznych, tj. ustalił obszar powierzchni, na której znajdują się drzewa podlegające "redukcji wysokościowej". Dopiero na podstawie dowodu z opinii biegłego można ustalić taki obszar. Zdaniem skarżącego powierzchnia lasu przeznaczonego pod wycinkę powinna wynosić 3,03 ha, a nie jak przyjął organ 4,75 ha.

Ponadto Sąd I instancji orzekał w oparciu o niekompletne akta sprawy, albowiem zgodnie z kwerendą akt sprawy przeprowadzoną dnia 28 grudnia 2012 r. przez pełnomocnika skarżącego, w aktach sprawy nie znajdują się załączniki do wniosku uczestnika postępowania z dnia 24 grudnia 2009 r. o stwierdzenie istnienia przeszkody lotniczej oraz załączniki do kolejnych pism uczestnika (dokumentacja techniczna, np. operaty pomiarowe). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał motywów na podstawie, których uznał, że przeszkoda lotnicza powstała po dniu założenia lotniska, pomimo, że kwestia ta była podniesiona jako zarzut w skardze.

Zdaniem skarżącego zostało również naruszone jego prawo do obrony, albowiem nie doręczono mu pisma procesowego uczestnika postępowania z dnia 12 listopada 2012 r. "wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika", które zwierało argumentację przemawiającą za oddaleniem skargi, jak również nie odroczono rozprawy celem umożliwienia skarżącemu zapoznania się z tym pismem. Skarżący zarzucił, że art. 82 pkt 7 w związku z art. 87 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze nie ma zastosowania do drzew, które istniały jeszcze przed dniem uruchomienia lotniska i które nie stały się przeszkodą lotniczą na skutek działań podjętych przez skarżącego, ale na skutek niezależnej od skarżącego rozbudowy lotniska. W stosunku do naturalnych obiektów (drzew), które mogą stanowić przeszkody lotnicze, a które istniały jeszcze przed dniem uruchomienia lotniska, nie mogą mieć zastosowania przepisy zezwalające na ograniczenie praw majątkowych skarżącej poprzez wydanie decyzji nakazującej usunięcie lasu jako przeszkody lotniczej, bez jakiejkolwiek rekompensaty. Wadliwie przyjęto, że przeszkodą może być las jako całość, nie zaś poszczególne drzewa lub krzewy.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 466/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie NSA sprawa została rozpoznana wadliwe, albowiem Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę bez zajęcia stanowiska co do pełnej treści przepisów art. 82 pkt 7 w związku z art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze i wynikających z nich norm prawnych, w szczególności czy przepisy te są czy nie podstawą nałożenia obowiązków na skarżącego, w sytuacji, gdy las istniał przed powstaniem lotniska. Istota sprawy nie sprowadza się tylko do tego, kogo obciążają koszty usunięcia drzew, ale przede wszystkim do tego, kto jest obowiązany usunąć drzewa na określonej nieruchomości, a w szczególności, czy obowiązek usunięcia drzew można nałożyć na właściciela nieruchomości. NSA za niezrozumiałe uznał stanowisko sądu pierwszej instancji, że na obecnym etapie postępowania nie jest istotne, kto poniesie koszty związane z wycięciem drzew, a kwestia ta będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, bez wskazania jakie odrębne postępowanie administracyjne sąd ma na uwadze. Za nietrafne NSA uznał również stanowisko, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której drzewa zostały posadzone wcześniej, zanim powstało lotnisko i które urosną do takiej wysokości, która będzie zagrażała bezpieczeństwu lotów, co do obowiązków właściciela nieruchomości, na której znajduje się ta przeszkoda lotnicza. Gdyby przyjąć, że ustawa Prawo lotnicze nie reguluje tego zagadnienia, należałoby rozważyć stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w dalszej kolejności przepisów Kodeksu cywilnego, w tym zwłaszcza art. 142 Kodeksu cywilnego, który określa uniwersalną regułę, że właściciel nieruchomości nie może się sprzeciwić uszkodzeniu lub zniszczeniu rzeczy, jeżeli to jest konieczne do odwrócenia niebezpieczeństwa grożącego bezpośrednio dobrom osobistym (w tym zdrowiu), z tym że może żądać naprawienia wyrządzonej stąd szkody.

Ponadto NSA wywiódł, że sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, w tym co do rzeczywistej treści decyzji i warunków, które powinna spełniać decyzja administracyjna, określonych w art. 107 kpa. Sąd pierwszej instancji nie ocenił czy zaskarżona decyzja rozstrzyga jedynie o tym, że określony obiekt naturalny stanowi przeszkodę lotniczą i wymaga usunięcia, czy także o tym, że skarżący ma obowiązek usunąć przeszkodę lotniczą poprzez wycięcie drzew i wykonać to ma na swój koszt.

Za chybione NSA uznał natomiast zarzuty skarżącego co do tego, że drzewa tworzące las nie mogą być obiektem naturalnym stanowiącym przeszkodę lotniczą. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem ocenił, że obiektem naturalnym stanowiącym przeszkodę lotniczą może być zarówno drzewo, jak i zbiór drzew stanowiących las. Zarzuty w tym zakresie podnoszone przez skarżącego Sąd uznał za ogólnikowe i nie odnoszące się do poszczególnych dokumentów. Z uwagi na specyfikę tego postępowania i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy NSA nie podzielił stanowiska skarżącego, iż organ powinien z urzędu przeprowadzić dowód z opinii biegłego na podstawie art. 84 § 1 kpa.

Zarzut, że odpis pisma uczestniczka postępowania nie został doręczony skarżącemu również nie został przez NSA uwzględniony, ponieważ skarżący nie wykazał w żadne sposób, że gdyby nie to uchybienie i gdyby zapoznał się z tym pismem przed wydaniem wyroku, to podjąłby określone czynności procesowe, które miałyby znaczenie w sprawie.

Ponadto NSA wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że wycięcie drzew na gruncie leśnym nie oznacza, iż grunt ten przestaje być gruntem leśnym, a tym samym, że nie przyznał racji skarżącemu, że do usunięcia przeszkody lotniczej w postaci drzew stanowiących las mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z 21 października 2014 r. podniósł dodatkowo, że decyzja, wydana na podstawie art. 82 pkt 7 ustawy Prawo lotnicze i uwzględniająca wniosek zarządzającego lotniskiem powinna określać co najmniej podmiot na którym ciąży obowiązek usunięcia drzew. Bezpodstawne, a przy tym bezprzedmiotowe jest wydanie decyzji stwierdzającej istnienie przeszkody lotniczej bez odniesienia się do obciążenia obowiązkiem i kosztami jej usunięcia. Czyniłoby to decyzję niewykonalną w dniu jej wydania, a w konsekwencji obarczoną kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej brak też podstawy prawnej do nakazania Skarbowi Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo K. wycinki drzew, które zostały zasadzone długo przed utworzeniem lotniska w pobliżu kompleksu leśnego, a tym bardziej do obciążenia kosztami takich działań.

Ponadto pełnomocnik strony skarżącej wywiódł, że decyzja nakazującą usunięcie drzew i krzewów ograniczy uprawnienia właścicielskie strony skarżącej i powinna nastąpić w zgodzie z konstytucyjnymi gwarancjami przewidzianymi w art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej w zaskarżonej decyzji niewłaściwie oznaczono przeszkodę lotniczą, wskazując, że przeszkodę lotnicza stanowić mają drzewa jako las mieszany o wysokości do 24,5 m nad poziomem terenu. Wynika z tego, że przeszkoda lotnicza ma obejmować również wszystkie drzewa o niższej wysokości, co pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów: art. 87 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze oraz § 8 rozporządzenia, określających wysokości przekraczające powierzchnie ograniczające.

Na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wskazał, że art. 87 ust. 7 jest korelatem do art. 82 pkt 7 ustawy Prawo lotnicze w zakresie ustalenia zobowiązanego do usunięcia drzew.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznające sprawę zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie zaś do treści art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Przede wszystkim należy wskazać, że obowiązkiem Sądu rozpoznającego ponownie sprawę było dokonanie oceny nie tylko co do podmiotu, który powinien zostać obciążony kosztami usunięcia drzew, ale czy zaskarżona decyzja administracyjna powinna określać adresata obowiązku usunięcia drzewa na określonej nieruchomości, a w szczególności, czy obowiązek usunięcia drzew można nałożyć na właściciela nieruchomości i w tym kontekście spełnienia przez zaskarżoną decyzję warunków, określonych w art. 107 §1 kpa. Ponadto Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do zajęcia stanowiska co do pełnej treści przepisów art. 82 pkt 7 w związku z art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze i wynikających z nich norm prawnych, w szczególności czy przepisy te są czy nie podstawą nałożenia obowiązków na skarżącego, w sytuacji, gdy las istniał przed powstaniem lotniska.

Odnosząc do pierwszej z powołanych kwestii należy wskazać, że jednym z podstawowych elementów każdej decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 kpa jest oznaczenie strony lub stron. W literaturze prawniczej i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto natomiast, że jako minimum elementów dla zakwalifikowania pisma jako decyzji, traktuje się cztery składniki to jest: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005 r. str. 645, wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10 ). Pominięcie adresata decyzji czyni decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z art. 156 §1 pkt 5 Kpa organ stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. A zatem stwierdzenie nieważności na podstawie ww. przepisu uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania. Podkreśla się, że niewykonalność zrodzona później może być podstawą uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość (wyr. NSA z dnia 15 czerwca 1999 r., IV SA 505/96, niepubl.); Po drugie, niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem ocenę wykonalności decyzji nie można wiązać tylko z datą jej wydania, lecz należy uwzględniać okoliczności zachodzące później. W orzecznictwie podkreśla się, że nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, LEX nr 484998, czy z dnia 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 123). Niewykonalność decyzji administracyjnej może wynikać z faktu, iż nie określa ona adresata obowiązku określonego w tej decyzji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest możliwe do wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji, gdyż powoduje bark możliwości wystawienia skutecznego tytułu wykonawczego. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju niewykonalność ma charakter trwały, gdyż w toku postępowania egzekucyjnego brak jest podstaw prawnych do jakiejkolwiek modyfikacji treści decyzji stanowiącej podstawę do egzekucji. Organ egzekucyjny związany jest treścią decyzji administracyjnej i może wystawić tytuł egzekucyjny wyłącznie zbieżny z dokładną treścią ostatecznego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] maja 2012 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] nie zawierają oznaczenia adresata obowiązku usunięcia przeszkody lotniczej w postaci drzew. W decyzji z [...] kwietnia 2012 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził jedynie, że drzewa, rosnące w miejscowości [...] na działce ewidencyjnej [...], obręb [...], kompleks leśny [...], której właścicielem jest Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe, Nadleśnictwo K., które osiągnęły wysokość do 24,5 m. nad poziomem terenu tj. do 272 m nad poziomem morza stanowią przeszkodę naturalną, oznaczoną w dokumentacji rejestracyjnej jako przeszkody nr 17 i 25, są zagrożeniem dla ruchu lotniczego i jako takie wymagają usunięcia. Decyzja zawiera zatem rozstrzygnięcie polegające na stwierdzeniu, że konkretnie wskazane drzewa stanowiące przeszkodę lotniczą powinny zostać usunięte. Brak jest jednak adresata tego obowiązku, co powoduje, że decyzja nie nadaje się do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Niewykonalność wynika z tego, że ani z treści sentencji ani uzasadnienia nie wynika kto jest zobowiązanym do usunięcia ww. drzew stanowiących przeszkodę lotniczą. Wprawdzie powołanie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w podstawie prawnej decyzji - obok art. 82 pkt 7 ustawy-Prawo lotnicze - także art. 87 ust. 7 tej ustawy, wskazuje na właściciela nieruchomości jako potencjalnie zobowiązanego do wykonania obowiązku zawartego w decyzji, jednakże należy podkreślić, że określenie adresata zobowiązania nałożonego w drodze decyzji nie może pozostawać w sferze domysłów i interpretacji, lecz musi być wyraźnie i jasno zawarte w treści rozstrzygnięcia, lub ewentualnie uzasadnieniu decyzji. Z tych powodów należy uznać, że zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] są niewykonalne a niewykonalność ta ma charakter trwały. Konkluzji tej nie zmian w żądnym stopniu zmiana decyzji organu I instancji w zakresie w zakresie oznaczenia strony, której dokonał reformatoryjnie organ wydajać decyzję z dnia [...] maja 2012 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zmiana ta bowiem obejmuje wyłącznie oznaczenie strony - Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K., nie rozstrzygając w żadnym stopniu o adresacie obowiązku zawartego w decyzji.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu pełnej treści przepisów art. 82 pkt 7 w związku z art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze, ich zastosowania i możliwości nałożenia obowiązku na właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy las istniał przed powstaniem lotniska, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zarówno literalne brzmienie art. 82 pkt 7 ww. ustawy, jak i treść przepisów przejściowych i dostosowujących zawartych w Rozdziale 2 ustawy -Prawo lotnicze nie rozstrzygają wprost ww. problemu. Zgodnie bowiem z art. 82 pkt 7 ustawy-Prawo lotnicze w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska zarządzający lotniskiem wnioskuje do Prezesa Urzędu o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody, która nie jest obiektem budowlanym, a stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, w tym drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania. Przepis ten nie wskazuje adresata obowiązku usunięcia drzew, a jedynie stanowi podstawę do stwierdzenia, że określone obiekty naturalne stanowią przeszkodę lotniczą i wymagają usunięcia. Nie oznacza to jednak, że organ wydając taką decyzję zwolniony jest z obowiązku określenia adresata decyzji. Wręcz przeciwnie, jego brak powoduje, jak wskazano wyżej, niewykonalność decyzji stwierdzającej konieczność usunięcia drzew stanowiących przeszkodę lotniczą. Jednoznaczne wskazanie adresata obowiązku usunięcia drzew zostało zawarte w art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym zabrania się sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze; obowiązek i koszt usunięcia tych drzew i krzewów obciąża właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością. Poważna wątpliwość wiąże się jednak z zakresem zastosowania tego przepisu. Jak trafnie wskazał NSA w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia z 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 466/13 z treści art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze wyraźnie wynika, że obowiązek i koszt usunięcia drzew obciąża właściciela nieruchomości, jeżeli naruszył zakaz sadzenia i uprawy drzew na nieruchomości znajdującej się w rejonie podejścia do lądowania, a więc zarówno obowiązek usunięcia drzew, jak i obowiązek poniesienia kosztów ich usunięcia. W ocenie Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji, w których drzewo lub skupisko drzew stało się przeszkodą lotniczą wskutek budowy lub rozbudowy lotniska. Trudno bowiem przerzucać dolegliwości związane z budową lotniska i jego funkcjonowaniem oraz zapewnieniem bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, a także koszty z nimi związane na właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością w otoczeniu lotniska wyłącznie z tego powodu, że określone obiekty stały się przeszkodą lotniczą w wyniku budowy lub rozbudowy lotniska. W takiej sytuacji to rzeczą zarządzającego lotniskiem jest nie tylko zgłaszanie ewentualnych przeszkód stanowiących ewentualne niebezpieczeństwo w ruchu lotniczym do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, ale także poniesienie wysiłku ich usunięcia, a w szczególności poniesienia kosztów tego usunięcia. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że ratio legis art. 87 ust. 7 ustawy-Prawo lotnicze było przede wszystkim wprowadzenie ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w otoczeniu lotniska w postaci sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze. Dopiero jednak naruszenie tego zakazu powoduje po stronie naruszającego (właściciela lub innego podmiotu władającego nieruchomością) odpowiedzialność w postaci obowiązku usunięcia tych drzew i krzewów i poniesienia kosztów wykonania obowiązku. W konsekwencji przepis art. 87 ust. 7 ustawy- Prawo lotnicze nie będzie miał zastosowania do przypadków, gdy drzewo lub skupisko drzew stało się przeszkodą lotniczą po wybudowaniu lub rozbudowie lotniska. W takim bowiem przypadku nie następuje naruszenie zakazu sadzenia i upraw drzew, a powstanie ewentualnej przeszkody lotniczej jest spowodowane samym faktem powstania lotniska. Przyjęcie odmiennej interpretacji zakładającej, że w każdym przypadku wystąpienie przeszkody lotniczej w postaci pojedynczych drzew lub ich skupiska prowadzi do obowiązku ich usunięcia przez właściciela i na jego koszt, niezależnie od daty powstania lasu i rozpoczęcia działalności przez lotnisko godziłoby w podstawowe wartości chronione przez Konstytucję RP dotyczące ochrony własności i proporcjonalności ingerencji organów władzy publicznej w sferę uprawnień właścicielskich. Zgodzić się zatem w tym zakresie należy ze skarżącym, iż prowadziłoby to do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Warto w tym miejscu wskazać na regulacje zawarte w art. 87 ust. 3 i 4 ustawy- Prawo lotnicze, zgodnie z którymi obowiązek oznakowania i zgłoszenia przeszkód lotniczych obciąża posiadacza nieruchomości, na której taka przeszkoda się znajduje, jednakże w sytuacji, gdy obiekt budowlany lub obiekt naturalny stał się przeszkodą lotniczą w wyniku budowy lub rozbudowy lotniska, oznakowanie wykonuje się na koszt zarządzającego lotniskiem. Skoro ustawodawca przyjął odpowiedzialność zarządzającego lotniskiem w odniesieniu do poniesienia kosztów oznakowania obiektów, które stały się przeszkodą naturalną w wyniku budowy lub rozbudowy lotniska, to tym bardziej powinien przejąć odpowiedzialność za usunięcie tych przeszkód, które stanowią realne niebezpieczeństwo dla ruchu lotniczego.

W ocenie Sądu odpowiedzi na pytanie dotyczące adresata obowiązku usunięcia drzew jako przeszkody lotniczej na podstawie art. 82 pkt 7 ustawy-Prawo lotnicze należy poszukiwać zarówno w wykładni systemowej, jak i celowościowej przepisów ww. ustawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że to na zarządzającym lotniskiem spoczywa odpowiedzialność za zachowanie bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, nie tylko w odniesieniu do samego terenu lotniska, ale również terenu bezpośrednio przyległego. Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy-Prawo lotnicze zarządzający lotniskiem obowiązany jest w szczególności m. in. wykorzystywać lotnisko zgodnie z jego przeznaczeniem prowadzić eksploatację lotniska w sposób zapewniający bezpieczeństwo lotów oraz sprawność obsługi użytkowników lotniska oraz utrzymywać lotnisko i jego elementy w stanie odpowiadającym warunkom technicznym określonym przez właściwy organ oraz zgodnie z danymi wpisanymi do rejestru lotnisk. Jednocześnie jednak zarządzający lotniskiem ma uprawnienie do zakładania i odpowiadający mu obowiązek utrzymywania lotniczych urządzeń naziemnych, czyli obiektów i urządzeń do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania obsługi ruchu lotniczego. Jak stanowi ustawa-Prawo lotnicze zakładanie oraz utrzymywanie lotniczych urządzeń naziemnych jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś do odszkodowania za ograniczenia własności wynikające z wykorzystania ww. uprawnień oraz do okoliczności i trybu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 86 ust. 3 i 4 ustawy –Prawo lotnicze). Stosownie do treści art. 86 ust. 6 ustawy –Prawo lotnicze zarządzający lotniskiem użytku publicznego oraz instytucje zapewniające służby ruchu lotniczego obowiązani są utrzymywać lotnicze urządzenia naziemne w pełnej sprawności technicznej oraz używać ich zgodnie z przeznaczeniem.

Jak wskazał NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 466/13 w sprawie egzekwowania możliwości usunięcia drzew jako przeszkód lotniczych możliwe jest posiłkowe stosowanie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Warto w tym zakresie wskazać chociażby na art. 126 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku.

Nie można także nie mieć na uwadze uniwersalnej reguły wyrażonej w art. 142 Kodeksu cywilnego, na którą zwrócił uwagę NSA, zgodnie z którą właściciel nieruchomości nie może się sprzeciwić uszkodzeniu lub zniszczeniu rzeczy, jeżeli to jest konieczne do odwrócenia niebezpieczeństwa grożącego bezpośrednio dobrom osobistym (w tym zdrowiu), z tym że może żądać naprawienia wyrządzonej stąd szkody.

Z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, że las mieszany wskazany w osnowie decyzji powstał na długo przed utworzeniem lotniska w [...] tj. w latach 1905-1930. W tej sytuacji w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 87 ust. 7 ustawy-Prawo lotnicze, lecz art. 82 pkt 7 tej ustawy a podmiotem nie tylko wnioskującym o wydanie decyzji przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, lecz także odpowiedzialnym do usunięcia przeszkody naturalnej i poniesienia kosztów tego usunięcia będzie zarządzający Międzynarodowym Portem Lotniczym [...].

Prowadząc na nowo postępowanie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego związany będzie oceną prawną wyrażoną w tym wyroku oraz wytycznymi co do dalszego prowadzenia postępowania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że odnosząc się do sedna sprawy sam obowiązek usunięcia konkretnej przeszkody naturalnej w postaci drzew, rosnących w miejscowości [...] na działce ewidencyjnej [...], obręb [...], kompleks leśny [...] stanowiących przeszkodę naturalną, oznaczoną w dokumentacji rejestracyjnej jako przeszkody nr 17 i 25 został w warunkach niniejszej sprawy rozstrzygnięty i nie powinien budzić najmniejszej wątpliwości. Obowiązek ten powinien zostać wykonany niezwłocznie, gdyż istnienie tych przeszkód wywołuje realne niebezpieczeństwo dla ruchu lotniczego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa i art. 200 ppsa orzekł, jak w sentencji.