Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 107/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, pkt 8, art 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. S., K. D. i P. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznego postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), powoływanej dalej jako ustawa o ochronie zabytków, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 264/13, uchylającym postanowienie Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E.S., K.D. oraz P.D. z dnia [...] września 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], odmawiającym uchylenia postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2008 r. nr [...] – uchylającego w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] – i orzekającym o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia i handlu o powierzchni sprzedaży do 200 m2 w poziomie parteru i garażem w podpiwniczeniu budynku (do 40 miejsc garażowych), wraz z urządzeniami budowlanymi, przebudową części istniejącego budynku nr [...] z jego częściową rozbiórką oraz przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...], na działkach o numerach ew. [...] oraz części działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia i handlu o powierzchni sprzedaży do 200 m2 w poziomie parteru i garażem w podpiwniczeniu budynku (do 40 miejsc garażowych), wraz z urządzeniami budowlanymi, przebudową części istniejącego budynku o nr porządkowym [...], z jego częściową rozbiórką oraz przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...], na działkach o nr ewid. [...] oraz części działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w K. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w całości ww. postanowienie i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, pod warunkiem ustalenia maksymalnej wysokości elewacji frontowej do 11 m. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 207/09 oddalił skargę E.S., K.D. oraz P.D. na ww. postanowienie.

W dniu 10 lutego 2010 r. E.S., K.D. oraz P.D. zwrócili się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania jest decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009 r., zmieniająca decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1975 r., co powoduje objęcie ochroną prawną całej posesji przy ul. [...] w K. Ponadto wskazali, że w sprawie wystąpiła okoliczność faktyczna polegająca na tym, że teren działki wnioskodawców w granicach ogrodzenia jest zabytkiem.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wznowienia postępowania, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ administracji może wznowić postępowanie zakończone postanowieniem ostatecznym tylko w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek: wystąpienia co najmniej jednej z okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2016 Nr 23), określanej dalej jako K.p.a. lub 145a § 1 K.p.a. oraz zakończenia postępowania administracyjnego postanowieniem ostatecznym. Zauważył, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008 r. zostało uchylone postanowieniem Ministra z dnia [...] listopada 2008 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 207/09 oddalił skargę na ww. postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, skoro postanowienie organu konserwatorskiego pierwszej instancji zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tym postanowieniem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli E.S., K.D. oraz P.D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 496/11 stwierdził nieważność decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wniosek skarżących z dnia 10 lutego 2010 r. o wznowienie postępowania dotyczył postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., uchylającym w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008 r. i uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd stwierdził, że organy dokonały błędnej kwalifikacji ww. wniosku, jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008 r. Konsekwencją wadliwej kwalifikacji wniosku było jego rozpatrzenie w pierwszej instancji przez organ niewłaściwy. Sąd nakazał, aby Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeprowadził postępowanie stosownie do dyspozycji art. 149 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wznowił postępowanie zakończone ostatecznym postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił uchylenia postanowienia własnego z dnia [...] listopada 2008 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem złożyli E.S., K.D. oraz P.D., a postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że konstytutywny charakter wpisu do rejestru zabytków powoduje okoliczność polegającą na tym, że teren działki w granicach ogrodzenia jest zabytkiem, nastąpiła po wydaniu wzruszanego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., wraz ze zmianą decyzji z dnia [...] marca 1975 r., tj. w dniu [...] grudnia 2009 r. Teren działki (działka bezpośrednio granicząca z działką o nr porządkowym [...]) w granicach ogrodzenia jest zabytkiem nie jest okolicznością, istotną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wyjaśnił, że nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, tj. wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. W ocenie organu objęcie wpisem do rejestru zabytku nieruchomości budynku położonego przy ul. [...], wraz z otaczającym go terenem działki nr ew. [...], nie może wpłynąć na zmianę treści postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzjami, które w niniejszej sprawie warunkują kompetencję organów ochrony zabytków do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, są decyzje z 1947 r. i z 1976 r., wpisujące do rejestru zabytków układ urbanistyczny i zespół budowlany. Organy konserwatorskie winny planowaną inwestycję ocenić w stosunku do wartości chronionych przez te decyzje, tj. z punktu widzenia zasad ochrony zabytkowych układów urbanistycznych i zespołów budowlanych. Zdaniem organu, dla zakresu uzgodnień dokonywanych w postępowaniu uzgadniającym, projekt decyzji po objęciu sąsiedniej działki wpisem do rejestru, będzie taki sam, jak w przypadku postępowania zakończonego wzruszanym postanowieniem.

Podzielając stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu odnośnie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., organ wyjaśnił, iż nieruchomość położona przy ul. [...] stanowi element układu urbanistycznego i zespołu budowlanego K. i elementem takim pozostaje bez względu na to, czy do rejestru zabytków był wpisany osobną decyzją sam budynek położony przy ul. [...], czy także otaczający go teren działki nr ew. [...]. Związek konieczny istnieje pomiędzy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., a decyzjami, które warunkują kompetencję organów ochrony zabytków do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, tj. decyzjami z 1947 r. i z 1976 r. wpisującymi do rejestru zabytków układ urbanistyczny i zespół budowlany. Nie można zatem uznać, że ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało wydane w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 1975 r., wpisującą do rejestru zabytków dom mieszkalny przy ul. [...], a zmiana tej decyzji stanowi w niniejszej sprawie przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnieśli E.S., K.D. i P.D. Skarżący zarzucili m. in., że zarówno postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., jak i postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r., zostało podpisane z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez Sekretarza Stanu - Generalnego Konserwatora Zabytków. W ocenie strony skarżącej Generalny Konserwator Zabytków działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra i podlega wyłączeniu w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 264/13 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 264/13, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ zauważył, że zdaniem wnioskodawców ostateczne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., uchylające w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2008 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy i uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, naruszyło przepisy art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania jest decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009 r., zmieniająca decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1975 r., co powoduje objęcie ochroną prawną całej posesji przy ul. [...] w K. (cały teren działki w granicach ogrodzenia), sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, a nie jak dotychczas wyłącznie budynek przy ul. [...]. W konsekwencji wnioskodawcy uznali za konieczne wznowienie postępowania w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków po zmianie obszaru objętego ochroną prawną wynikającą z wpisania tego obszaru do rejestru zabytków. Ponadto podnieśli, iż w sprawie wystąpiła nowa okoliczność faktyczna polegająca na tym, że teren działki wnioskodawców w granicach ogrodzenia jest zabytkiem.

Organ wskazał, że powyższe kwestie zostały szczegółowo i wyczerpująco omówione w postanowieniach Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] grudnia 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko wyrażone w powyższych postanowieniach.

Organ zauważył, że w punkcie 2.3. projektu decyzji o warunkach zabudowy zapisano, iż teren inwestycji podlega ochronie prawnej jako element dziedzictwa kulturowego, ponieważ znajduje się w zabytkowym układzie urbanistyczno-krajobrazowym K. wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z 1947 r. i pod numerem [...], na mocy rozstrzygnięcia z 1976 r. Na podstawie pierwszej z tych decyzji, do rejestru zabytków wpisano "obszar miasta K., oznaczony czerwoną linią na załączonym (..) planie (..) - jako >dzielnica staromiejska<". Teren łączy się ściśle z historią miasta K. i stanowi przykład starodawnej zabudowy miast naszych. Przedmiotem decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r. jest natomiast wpis do rejestru zabytków układu urbanistyczno - krajobrazowego K. W załączniku do tej decyzji ustalono strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej oraz strefę ochrony krajobrazu w sąsiedztwie ośrodka staromiejskiego i okolicy miasta. Do strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej należy rejon średniowiecznego osadnictwa w otoczeniu kościoła św. W., układ urbanistyczny XIV-wiecznego miasta lokacyjnego, układ urbanistyczny terenu wzgórza zamkowego oraz rozplanowanie urbanistyczne z XIX w.

Organ stwierdził, że na podstawie ww. decyzji z 1976 r. do rejestru zabytków został wpisany układ urbanistyczny w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków oraz historyczny zespół budowlany, zdefiniowany w art. 3 pkt 13 tej ustawy. Z definicji legalnych zawartych w ww. przepisach wynika, że ochronie konserwatorskiej na przedmiotowym terenie podlegają relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, gabaryty i linie zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli. W przypadku układu urbanistycznego i zespołu budowlanego wartość historyczną posiada obszar jako całość, natomiast wśród tworzących zabytkowy układ elementów mogą się znaleźć zarówno zabytki, jak i obiekty współczesne. Układ urbanistyczny, jako osobny przedmiot ochrony konserwatorskiej, został wymieniony w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o ochronie zabytków, obok innych zabytków nieruchomych, które mogą potencjalnie stanowić jego elementy. Konsekwencją tego rozróżnienia jest przepis art. 9 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych.

Minister podniósł, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia [...] marca 2008 r. powołał się na ww. decyzje oraz ocenił planowaną inwestycję z punktu widzenia zasad ochrony zabytkowych układów urbanistycznych i zespołów budowlanych. Dotyczy to także postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. Podkreślił, że prawidłowość takiego działania potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 207/09.

Organ wskazał, że nieruchomość położona przy ul. [...] stanowi element układu urbanistycznego i zespołu budowlanego K. i elementem takim pozostaje bez względu na to, czy do rejestru zabytków był wpisany osobną decyzją sam budynek, czy także otaczający go teren działki nr ew. [...]. Planowana inwestycja była prawidłowo oceniana przez organy ochrony zabytków pod względem jej wpływu na chroniony układ urbanistyczny i zespół budowlany, zatem związek konieczny w niniejszej sprawie istnieje pomiędzy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., a decyzjami, które w niniejszej sprawie warunkują kompetencję organów ochrony zabytków do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, tj. decyzjami z 1947 r. i z 1976 r. wpisującymi do rejestru zabytków układ urbanistyczny i zespół budowlany. W ocenie organu, nie można zatem uznać, że ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało wydane w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 1975 r., wpisującą do rejestru zabytków dom mieszkalny przy ul. [...], a zmiana tej decyzji nie stanowi w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Odnosząc się do przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., Minister stwierdził, że zmiana decyzji z dnia [...] marca 1976 r. nastąpiła już po wydaniu postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, co przesądza o tym, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Z tych przyczyn, organ uznał słuszność stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E.S., K.D. i P.D.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 K.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 K.p.a. i zaniechanie wyjaśnienia merytorycznego sprawy w celu ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., pomimo iż postępowanie zakończone ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. było dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez niezastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i odmowę uchylenia ostatecznego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., pomimo iż postępowanie zakończone ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. było dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wobec naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżących, okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania jest decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. zmieniająca treść decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1975 r. Uzupełnienie treści decyzji z dnia [...] marca 1975 r. o teren działki w granicach ogrodzenia spowodowało objęcie ochroną prawną całej posesji przy ul. [...] w K., a nie tylko - jak do tego czasu - jedynie budynku przy ul. [...]. Wobec powyższego, nową okolicznością faktyczną w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest fakt polegający na tym, że teren działki skarżących w granicach ogrodzenia jest zabytkiem.

Skarżący podnieśli, że stan faktyczny, polegający na tym, że teren ich działki w granicach ogrodzenia jest zabytkiem, istniał już w dniu wydania ostatecznego postanowienia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, tj. w dniu [...] listopada 2008 r., a decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków całego terenu działki jedynie go potwierdziła. Stan ten nie był jednak znany Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu wydania ostatecznego postanowienia, tj. w dniu [...] listopada 2008 r., bowiem został on - w sposób deklaratywny - ustalony później, tj. przez decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. Tym samym opisany stan faktyczny jest nową okolicznością faktyczną istotną dla sprawy istniejącą w dniu wydania ostatecznego postanowienia, lecz nieznaną organowi, który je wydał, co uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Ponadto skarżący wskazali, że ostateczne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. zostało wydane w oparciu o decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1975 r., zaś ta ostatnia została zmieniona przez decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2009 r., co uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

W ocenie skarżących, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - jako organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - miał obowiązek uwzględnić ochronę zabytku, jakim jest budynek przy ul. [...] w K., gdyż inwestycja na ul. [...] w K. znajduje się w bezpośrednim otoczeniu tego zabytku. Skarżący podnieśli, że w tym zakresie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając postanowienie ostateczne z dnia [...] listopada 2008 r., opierał się na decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1975 r., zaś ta ostatnia została zmieniona przez decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; określanej dalej jako: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy orzekające i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Słusznie organy wyjaśniły, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z cytowanego przepisu wynika, iż wskazane w nim okoliczności i dowody, aby były podstawą wznowienia postępowania, musiały istnieć w dniu wydania decyzji i nie być w tym momencie znane organowi, który wydał decyzję. Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Nowe okoliczności i nowe dowody muszą być przy tym podstawą do wydania decyzji odmiennej treści, co oznacza, że gdyby były one znane organowi, w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., podstawą wznowienia postępowania jest okoliczność, że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wznowienie postępowania na tej podstawie jest możliwe w sytuacji, gdy pomiędzy daną decyzją organu administracji a inną decyzją lub orzeczeniem sądu, które zostały uchylone lub zmienione, istnieje związek przyczynowy.

Przepis art. 16 § 1 K.p.a. statuuje tzw. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza ona, że decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ich trwałość polega, więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, CBOSA). Instytucji wznowienia postępowania przypisuje się charakter postępowania nadzwyczajnego, w związku z czym przesłanki wznowieniowe nie mogą podlegać rozszerzającej interpretacji.

Nowa okoliczność nie jest równoznaczna z zaistnieniem jakiegokolwiek nowego elementu sprawy. Chodzi tu jedynie o taki element, który przekłada się na sposób rozstrzygnięcia, a zatem ma istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść rozstrzygnięcia, które prowadziłyby do innej decyzji, niż wydana w sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nowa okoliczność była znana organowi, który wydawał decyzję, to znaczenie prawne tej okoliczności spowodowałoby odmienne rozstrzygnięcie. Relacja między nową okolicznością a rozstrzygnięciem powinna być zatem ścisła i merytoryczna, a dodatkowo wpływ tej okoliczności powinien wyrażać się w możliwości upatrywania w niej przesłanki rozstrzygnięcia. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 429/06, LEX nr 348005 "istotność" nowych dowodów - nowych okoliczności faktycznych organ musi wykazać". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2006 roku, sygn. akt II GS K 156/06 (LEX nr 276701) "Związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., można zobrazować, jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej." Przytoczony wyżej pogląd, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

Twierdzenie, iż przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. jest spełniona także wówczas, gdy decyzja ma pośredni wpływ na wydanie innej decyzji, nie znajduje uzasadnienia. Wręcz przeciwnie - stwierdzenie, że "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu" świadczy o tym, że musi istnieć związek bezpośredni między decyzjami lub między decyzją, a rozstrzygnięciem sądu (tak NSA w wyroku z 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 752/11, CBOSA).

Taka wykładnia koresponduje z celem wznowienia postępowania. Instytucja wznowienia postępowania nie może być utożsamiana z narzędziem, które ma służyć zbadaniu każdej decyzji. Istota tej instytucji polega na tym, że wznowione zostaje postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, gdyż wystąpiły pewne, enumeratywnie wskazane przez ustawodawcę przesłanki, warunkujące potrzebę zmiany bądź uchylenia dotychczasowej decyzji.

W niniejszej sprawie należało zatem wyjaśnić, czy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. zostało wydane na podstawie zmienionej następnie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1975 r., innymi słowy: czy decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1975 r. stanowiła przesłankę wydania decyzji, objętej wnioskiem w postepowaniu wznowieniowym oraz czy jej zmiana mogła wyrzec merytoryczny wpływ na decyzję ocenianą w postępowaniu wznowieniowym. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę postanowienia stanowi przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu, z którego wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, a zatem, procedura uzgodnienia z organem ochrony zabytków będzie miała zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy ochroną konserwatorską objęty jest teren planowanej inwestycji.

Na podstawie ww. decyzji z 1976 r. do rejestru zabytków został wpisany układ urbanistyczny w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków oraz historyczny zespół budowlany, zdefiniowany w art. 3 pkt 13 tej ustawy. Z definicji legalnych zawartych w ww. przepisach wynika, że ochronie konserwatorskiej na przedmiotowym terenie podlegają relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, gabaryty i linie zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli. W przypadku układu urbanistycznego i zespołu budowlanego wartość historyczną posiada obszar jako całość, natomiast wśród tworzących zabytkowy układ elementów mogą się znaleźć zarówno zabytki, jak i obiekty współczesne. Układ urbanistyczny, jako osobny przedmiot ochrony konserwatorskiej, został wymieniony w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o ochronie zabytków, obok innych zabytków nieruchomych, które mogą potencjalnie stanowić jego elementy. Konsekwencją tego rozróżnienia jest przepis art. 9 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych.

Minister podniósł, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia [...] marca 2008 r. powołał się na ww. decyzje oraz ocenił planowaną inwestycję z punktu widzenia zasad ochrony zabytkowych układów urbanistycznych i zespołów budowlanych. Dotyczy to także postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r.

Wpis zabytku nieruchomego do rejestru zabytków następuje na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego czy historycznego zespołu budowlanego nie oznacza, że wszystkie budowle, nieruchomości czy inne obiekty są z mocy wpisu zabytkami, co uznał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 3/15, CBOSA.

Art. 9 ustawy o ochronie zabytków odpowiada treści art. 14 i 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r., Nr 98, poz. 1150, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uprzednio również dokonywał tożsamej wykładni tych przepisów, między innymi w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt SA/GD 2823/95, w którym przyjął, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków. Podobny pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 1993 r., sygn. SA/Po 3224/92 (OSP 1995 z. 5, poz. 121). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 1998 r., sygn. I SA 730/97 (ONSA 2000, z. 1, poz. 24) przyjął, że wpis o rejestru zabytków układu urbanistycznego nie podważa celowości wpisania również (indywidualnie) budynku do rejestru zabytków.

Jednak objęcie wpisem do rejestru zabytku nieruchomości budynku położonego przy ul. [...], wraz z otaczającym go terenem, nie mogło wpłynąć na zmianę treści postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzjami, które w niniejszej sprawie warunkują kompetencję organów ochrony zabytków do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, są decyzje z 1947 r. i z 1976 r., wpisujące do rejestru zabytków układ urbanistyczny i zespół budowlany. Organy konserwatorskie winny były planowaną inwestycję ocenić w stosunku do wartości chronionych przez te decyzje, tj. z punktu widzenia zasad ochrony zabytkowych układów urbanistycznych i zespołów budowlanych. Dla zakresu uzgodnień dokonywanych w postępowaniu uzgadniającym, projekt decyzji po objęciu sąsiedniej działki wpisem do rejestru, będzie taki sam, jak w przypadku postępowania zakończonego wzruszanym postanowieniem.

Twierdzenie to jest zasadne, zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio art. 53 ust. 3-5a tej ustawy. Na mocy art. 53 ust. 4 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z przepisu tego jednoznacznie wynika więc, że znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy ma fakt objęcia zabytku jedną z wymienionych wyżej form ochrony, nie zaś sam fakt, że nieruchomość spełnia kryteria uznania jej za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków (tak NSA w wyroku z 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 752/11, CBOSA).

Brak podstaw do upatrywania w zmianie decyzji z dnia [...] marca 1976 r. z przesłanki do wznowienia postępowania, wynika ponadto z konstytutywnego charakteru tej zmiany, w związku z tym, że nastąpiła ona już po wydaniu postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Okoliczność ta mogłaby stanowić przesłankę wznowieniową – abstrahując od innych uwarunkowań – gdyby decyzja w tym zakresie stanowiła rozstrzygnięcie deklaratoryjne, a zatem działające ex tunc.

Szczególnego zatem zaakcentowania wymaga funkcjonujący w judykaturze pogląd, że wpis do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny, nie zaś deklaratoryjny, gdyż mimo tego, że nie tworzy nowej, odmiennej wartości przedmiotu, to w sferze materialnoprawnej ma charakter ujawniający (por. S. Babiarz, Komentarz do art. 4 ustawy o podatku od spadków i darowizn [w:] S. Babiarz, A. Mariański, W. Nykiel, Ustawa o podatku od spadków i darowizn. Komentarz., ABC, 2010 r., lex nr 76584). Pogląd ten spotkał się także z akceptacją w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo w wyroku z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 735/11, CBOSA, NSA uznał, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m. in. na ograniczenie uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków). Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego, o którym mowa jest w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków, oznacza automatycznie, że ochrona ta rozciąga się na cały obszar tego układu. W wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 735/11, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(..) decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej (..)", por. również wyroki NSA z dnia 27 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Po 1559/93, z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1813/12, oraz z 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1115/11, CBOSA).

Jak wskazuje się w literaturze decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją konstytutywną, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków), co przekłada się m.in. na ograniczenie uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa w art. 36 tej ustawy). Objęcie wspomnianą prawną ochroną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika zatem z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej i następującej na jej podstawie czynności materialno-technicznej.

Niezależnie od powyższego, decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma pewne cechy decyzji deklaratoryjnej w tym znaczeniu, że stwierdza zabytkowość danego obiektu, tj. fakt, że stanowi on zabytek w znaczeniu materialnym (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków). Inaczej rzecz ujmując, konkretny obiekt nie staje się zabytkiem poprzez uznanie go za taki w decyzji o wpisie do rejestru. Jest nim już uprzednio, a wspomniana decyzja jedynie ten status potwierdza i stanowi podstawę do objęcia go dodatkową ochroną z wykorzystaniem władczych instrumentów nadzoru konserwatorskiego (Komentarz do art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Maksymilian Cherka (red.), Patrycja Antoniak, Filip M. Elżanowski, Krzysztof A. Wasowski, Lex).

Jak wynika z wyżej poczynionych rozważań dotyczących charakteru i zakresu postępowania o wpis do rejestru zabytków nie może powodować ustalenia, że istnieje bezpośrednia zależność między objęciem wpisem do rejestru zabytku nieruchomości budynku położonego przy ul. [...], wraz z otaczającym go terenem działki nr ew. [...], a uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a zatem wpis ten nie może wpłynąć na zmianę treści postanowienia. Skoro brak jest istotnego związku, który mógłby wpłynąć na rozstrzygnięcie decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, to w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a.

Z tych wszystkich wskazanych wyżej względów, Sąd uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 P.p.s.a, skargę oddalił.