Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1881/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1809/17 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1809/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Burmistrz Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku W. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy inwentarskiej i sportowo-rekreacyjnej, przeznaczonej pod ściółkową hodowlę koni wraz z zagospodarowaniem terenu składającym się z: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku wielofunkcyjnego mieszczącego: stajnie, ujeżdżalnię, część mieszkalną, część usługowo-gastronomiczną z zapleczem kuchennym oraz pomieszczenie gospodarcze i techniczne, 2 szamb na ścieki bytowo-gospodarcze, płyty gnojnej, 2 zjazdów z drogi gminnej, dróg wewnętrznych, miejsc postojowych i zieleni na terenie części działki nr ew. [...] z obrębu [...] K. O., gm. K..

W odwołaniu od tej decyzji inwestor zarzucił ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyłącznie przez uwzględnienie działek sąsiednich, arbitralnie wyselekcjonowanych przez organ I instancji, z pominięciem działek sąsiednich wskazywanych przez skarżącego. W konsekwencji doszło do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 25 metrów od granicy działki [...], co całkowicie uniemożliwiło zrealizowanie inwestycji planowanej przez skarżącego. Inwestor podał, że Burmistrz ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy dla całej inwestycji w odległości 50 metrów, licząc od stopy wału przeciwpowodziowego rzeki W. od strony odpowietrznej i 25 metrów od granicy prawnej obszaru objętego wnioskiem (tj. działki ewidencyjnej nr [...]) od strony drogi gminnej nr [...] (stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]). Przyjął też błędnie średnią wysokość głównej kalenicy dla budynku gospodarczego na poziomie 10 metrów.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast dokładnego położenia inwestycji. W konsekwencji właściwy organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej. W niniejszej sprawie organ I instancji oraz Starosta P. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r. przyjęli, że inwestycja nie obejmuje terenów objętych symbolem RIllb, stąd też nie mają do niej zastosowania przepisy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909, ze zm.), co oznaczało, że nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu rolnego na cele nierolne (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy). Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochronę gruntów rolnych należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze jako wyjątek od tej zasady. Podał, że budowę stajni oraz ujeżdżalni należy zakwalifikować jako inwestycję przeznaczoną na cele rolnicze (hodowla zwierząt). Jednakże planowana inwestycja na działce nr [...] przewiduje również budowę odrębnego budynku mieszkalnego oraz części usługowo - gastronomicznej, których nie można już zakwalifikować jako cele rolnicze, stąd też konieczność zastosowania dla planowanej inwestycji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium zaznaczyło, że dla ustalenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, nie może być argumentem usytuowanie budynku na działce przeciwległej (działce nr [...]). Obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19.04.2013 r. sygn. akt II SA/G1 573/11). Dodatkowo wskazać należy, że spełnienie żądania skarżącego skutkowałoby powstaniem uskoku i problemami z ustalaniem linii zabudowy na kolejnych działkach. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących ustalenia wysokości budynku wielofunkcyjnego, organ wskazał, że zasadą jest ustalenie parametrów średnich, zaś przyjęcie wymagań innych niż uśrednione, powinno ograniczać się jedynie do przypadków wyjątkowych, gdy zasadność takiego działania wynika z analizy. W przedmiotowej sprawie z analizy obszaru wynika, że średnia wysokość budynków gospodarczych w obszarze analizowanym wynosi 10 m. Z analizy nie wynika natomiast, aby wystąpiła przesłanka do zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Skargę na tę decyzję wniósł W. K., zarzucając naruszenie: art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm. – zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, nr 164 poz. 1588), art. 139 k.p.a. w zw. art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a., art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 8 i art. 106 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w z art. 107 § 3 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a., art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga została oparta na uzasadnionych podstawach.

Sąd wskazał, że jakkolwiek początkowy wniosek inwestora jako teren realizacji zamierzonej inwestycji wskazywał całą działkę nr ew. [...], to w trakcie postępowania przed organem I instancji W. K. wniosek swój zmodyfikował. Najpierw uzupełnił go pismami z dnia 14 stycznia 2016 r. oraz z dnia 27 stycznia 2016 r. Następnie zaś zweryfikował pismem z dnia 10 lutego 2016 r., w którym podał, że zamierza ją zrealizować na części działki z wyłączeniem tego jej fragmentu, który w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem RIllb. Sąd wskazał, że łączna powierzchnia działki nr ew. [...] wynosi 0,98 ha, a jej część oznaczona w ew. gruntów symbolem RIIIb zaledwie 0,02 ha. W ocenie Sądu, nie było uprawnione stanowisko Kolegium, że cała wskazana działka była przewidziana pod planowaną inwestycję, gdyż skarżący zmodyfikował swój wniosek, ograniczając teren inwestycji w ramach działki nr ew. [...] do 0,96 ha, z pominięciem gruntów rolnych klasy RIIIb. Znalazło to wyraz w decyzji organu I instancji, przy opisie terenu przeznaczonego pod tę inwestycję (ust. 1. Rodzaj inwestycji) oraz przy opisie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (ust. 2 pkt 7 tej decyzji). Rację ma skarżący, że zasadnicze znaczenie w tym względzie miało także uzgodnienie, dokonane przez Starostę P. z dnia [...] grudnia 2016 r. Należy zauważyć, ze ustawodawca operuje pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Przy czym pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. W przepisach art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej. Nadto, przepisy obowiązującego prawa nie zabraniają wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do części działki ewidencyjnej. Doszło zatem do błędnego zinterpretowania wskazanych przepisów. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że zamierzona inwestycja nie obejmuje terenów objętych symbolem RIllb, stąd też nie mają do niej zastosowania przepisy art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co oznaczało, że nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu rolnego na cele nierolne (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy). Sąd uznał, że w związku z tym, że zasadniczą przesłanką wydania przez Kolegium decyzji kasatoryjnej był brak zgody na odrolnienie działki przeznaczonej pod to zainwestowanie, decyzja ta nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Były to ustalenia wadliwe, wynikające zarówno z niewłaściwej interpretacji wskazanych przepisów prawa materialnego, jak i nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem artykułów 7, 8, 77 § 1 k.p.a., co znalazło w efekcie wyraz w wadliwie sformułowanym uzasadnieniu, a więc nie odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. w zw. art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. Skierowanie sprawy do organu I instancji nie narusza zakazu reformationis in peius, ustalenia organu II instancji nie wiążą organu (tu Burmistrza), po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie zarzut ten nie był trafny. Natomiast z całą pewnością nieprawidłowe wyjaśnienie stanu sprawy skutkowało przyjęciem niewłaściwych ustaleń w zakresie wymagania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych wchodzących w skład przedmiotowej działki na cele nierolnicze, co bezzasadnie skutkowało zastosowaniem przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, chybione są także zarzuty skargi co do tego, że z zaskarżonej decyzji nie wynika czy została uchylona w całości, czy w części. Należy mieć na względzie, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez SKO uznawano, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi swoistą całość. Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie przyjął, choć wadliwie, że teren inwestycji wymagał uzyskania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. Nie ma więc żadnych wątpliwości, że z tego względu SKO w całości wyeliminowało decyzję organu I instancji z obrotu prawnego.

Odnosząc się z kolei do ustaleń SKO dotyczących przebiegu linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, Sąd stwierdził, że co do zasady, ustaleń tych nie można uznać za wadliwe. Nie może stanowić argumentu dla sposobu ustalenia przebiegu linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, usytuowanie budynku na działce przeciwległej (działce nr [...]). Obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich. Zważywszy jednak, że decyzja organu I instancji pochodzi sprzed 9-ciu miesięcy, SKO winno zweryfikować, czy w tym czasie, po tej samej stronie drogi co planowane zamierzenie, nie powstała inwestycja usytuowana znacznie bliżej tej drogi i mogąca przez to stanowić odniesienie dla zamierzonej inwestycji. Powinno też wziąć pod uwagę, że po tej stronie ulicy, w obszarze analizowanym dotychczas zabudowana była tylko jedna działka. Czy zatem z punktu widzenia przyszłej koncepcji zabudowy tego terenu, nie zachodzą przesłanki, by nie nawiązywać do linii zabudowy jedynego budynku sąsiedniego, a poprowadzić ją w odmienny sposób. Podobnie rzecz się ma z przyjętą w decyzji Burmistrza średnią wysokością budynków gospodarczych w obszarze analizowanym, która dotąd wynosiła 10 m. SKO winno ocenić, czy ten stan nie uległ zmianie i czy nadal można mówić, że z analizy nie wynika, aby wystąpiła przesłanka do zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, SKO winno zatem zweryfikować stan aktualnego zagospodarowania terenu objętego sporządzoną analizą i ustalić czy w razie zmian w tym zakresie, mogą mieć one wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy, w kontekście zarzutów odwołania.

Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. sentencji. W punkcie 2. sentencji Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], opierając ją na podstawach:

1. naruszenia prawa materialnego, tj.

- art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073, dalej ustawa), przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stosunku do działki geodezyjnej z pomięciem jej części stanowiącej grunty rolne I-III kategorii,

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, iż przedmiotem postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest teren wskazany przez inwestora, a nie działka geodezyjna,

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, iż pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej,

- art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w/w przepis materialny nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sporawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy przez przyjęcie, iż możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stosunku do części działki,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny.

Wskazując na powyższe okoliczności organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (por. wyroki NSA: z 10.01.2008 r., II OSK 1826/06; z 10.08.2011 r., II OSK 1086/11; z 11.03.2014 r., II OSK 2363/12; a także wyroki WSA: z 18.11.2009 r., II SA/Sz 976/09; z 31.08.2010 r., II SA/Łd 480/10; z 07.12.2012 r., IV SA/Wa 1877/12; z 18.10.2013 r., II SA/Po 701/13 - CBOSA). W związku z tym przyjmowano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne (zob. wyroki NSA: z 10.01.2008 r., II OSK 1826/06 oraz z 11.03.2014 r., II OSK 2363/12 - CBOSA). To z kolei implikowało wniosek, że "zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (wyrok NSA z 06.12.2012 r. II OSK 1442/11).

Przekładając te wywody na grunt niniejszej sprawy, organ podniósł, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy są modyfikacje wniosku dokonane przez inwestora. Prawidłowa decyzja o warunkach zabudowy powinno bowiem być wydana w stosunku do całości działki nr [...], a nie jej fragmentu. Akceptacja natomiast stanowiska inwestora skutkowałaby faktycznym obejściem przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka".

Podkreślenia wymaga, iż - w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego zdecydowanie większą część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Właściciel nie ma gwarancji, iż gmina uchwali dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji – jak wskazano w skardze kasacyjnej – właściciel jest zmuszony dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, iż ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. Ewidentnym przykładem przemawiającym za możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest sytuacja, w której część działki jest objęta planem miejscowym, a część nie. Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby w takim przypadku dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r., II SA/Sz 902/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy również wskazać, że w przypadku inwestycji celu publicznego objęcie wnioskiem jedynie części działki jest uzasadniane tym, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do żądania wywłaszczenia nieruchomości (art.116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Teren inwestycji winien zatem być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego (art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym kontekście więc, określenie go wyłącznie z odwołaniem się do geodezyjnie wyodrębnionych działek, bez względu na faktyczną niezbędność dla realizacji celu publicznego, naruszałoby uprawnienia właścicieli nieruchomości, których prawa podlegałyby ograniczeniu (lub odjęciu), co pozostawałoby w sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., II SA/Łd 490/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1); sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się m.in. przepisy dotyczące treści wniosku i treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc brak jest podstaw do różnicowania obu tych rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem zakresu terenu (cała działka ewidencyjna lub jej część), którego warunki zagospodarowania mogą ustalić.

W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nie jest w tym kontekście zasadny argument Sądu I instancji, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy.

Zauważyć należy, iż zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2013 r., poz. 1551 ze zm.) na mapie ewidencyjnej oznacza się kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia (pkt 3) oraz kontury klas bonitacyjnych, ustalone w wyniku gleboznawczej klasyfikacji gruntów i ich oznaczenia. Z załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów można ustalić różnice klas w użytkach rolnych gruntów wchodzących w skład działki [...] oraz powierzchnię gruntów poszczególnych klas. Skoro możliwe jest ustalenie powierzchni użytków rolnych poszczególnych klas dla celów ewidencyjnych, to możliwe jest też ustalenie konturów poszczególnych klas bonitacyjnych. Zauważyć należy, iż również organy wykonawcze gmin, występując w procedurze planistycznej o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wskazują na mapach ewidencyjnych tylko te części działek, na których znajdują się gleby klasy III i wyższych klas bonitacyjnych objęte wnioskiem o zmianę przeznaczenia. Możliwe jest zatem ustalenie granic tych części działki ewidencyjnej, na których występują użytki rolne niższych klas, niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. W tej sprawie z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka nr [...] ma powierzchnię 0,98 ha, z czego 0,02 ha stanowią grunty orne klasy RIIIb, 0,79 ha - grunty klasy RIVa, a 0,17 ha - grunty klasy RIVb. Ustalenie powierzchni użytków rolnych poszczególnych klas poprzedzone musiało być ustaleniem granic terenu, na których gleby tej klasy bonitacyjnej występują. Należy ponadto zauważyć, że część działki nr [...] wymagająca zgody na zmianę przeznaczenia stanowi niecałe 2% powierzchni całej działki. Odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na ochronę tej części działki (niecałe 20 m2) budzi wątpliwości w kontekście ochrony prawa własności i prawa do zabudowy nieruchomości, zwłaszcza, że istnieje możliwość wyłączenia tej części z terenu inwestycji.

Na uwzględnienie nie zasługuje w związku z tym również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, iż przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie. Jak wskazano powyżej, możliwe jest ograniczenie terenu inwestycji do gruntów niewymagających zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i - pismem z dnia 10 lutego 2016 r. - wnioskodawca zmodyfikował swój wniosek w tym zakresie. Inwestycja (po zmianie granic terenu objętego wnioskiem) została również pozytywnie uzgodniona przez Starostę P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W związku z powyższym nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy przez przyjęcie, iż możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stosunku do części działki oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.