Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 351/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i B. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 535/13 w sprawie ze skarg A. B. i B. U. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A.B. i B.U. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada

2013 r., sygn. akt I SA/Wa 535/13 oddalił skargi A.B. i B.U. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

[...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] nr [...] o pow. 912 m2 ozn. nr hip. 7987 uregulowana w księdze wieczystej wpisem jawnym na rzecz F.i B. B. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie w/w dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

W dniu 13 stycznia 1949 r. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek F. i B. B.o przyznanie, za czynszem symbolicznym, zgodnie z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...].

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu stwierdzając, że na podstawie opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną, w związku z czym dalsze korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z gruntu będącego przedmiotem odmowy, nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższemu orzeczeniu nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności uzasadnionej interesem publicznym tj. koniecznością zagospodarowania terenu przez instytucję państwową, wykonawcę narodowego planu gospodarczego.

Obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], położonej przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych S.A.

Wnioskiem z dnia 13 listopada 2008 r. A. B. następca prawny byłych właścicieli wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia

[...] kwietnia 1951 r.

Jednocześnie do akt sprawy dołączono postanowienia spadkowe, z których wynikało, że następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] nr [...], poza A.B. są: D. B., G. B., P.B. i B. U..

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1951 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że byli właściciele nie mogli realizować funkcji zapisanej dla nieruchomości położonej przy ul. [...], w planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie bowiem przedmiotowej nieruchomości pod przemysł, w szczególności na cele kolejowe, które organ najczęściej utożsamiał z celem użyteczności publicznej, spowodowało, iż organ dekretowy prawidłowo stwierdził, iż korzystanie z przedmiotowego gruntu, przez dotychczasowych właścicieli, nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w w/w planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu brak zatem było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego.

Po rozpoznaniu wniosku A. B. oraz B.U. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Zdaniem Ministra poczynione w toku przedmiotowego postępowania ustalenia, nie pozwalają na stwierdzenie, aby orzeczenie administracyjne z dnia [...] kwietnia

1951 r. obarczone było wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji nadzorczej i stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego.

W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nieruchomość warszawska ozn. nr hip. [...] objęta była "Ogólnym planem zabudowania m.st. Warszawy", zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r.

W opracowaniu z dnia 19 kwietnia 2010 r. geodeta stwierdził, iż odczytanie funkcji z rysunku planu jest utrudnione, gdyż rysunek planu uległ zniszczeniu, a kolory wyblakły. Jednocześnie wskazał, iż można różnie odczytać funkcje planu - jako tereny kolejowe bądź jako tereny przemysłowe. Geodeta stwierdził, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że dla nieruchomości ozn. nr hip. [...] plan z 1931 r. przewidywał funkcje przemysłowe.

Znajdująca się w aktach sprawy legenda do "Ogólnego planu zabudowania m.st. Warszawy" uwidaczniająca zbliżoną kolorystykę odpowiadającą na planie terenom przemysłowym i terenom kolejowym nie pozwala przesądzić, który z nich w tym przypadku został zastosowany. Jednakże, zdaniem organu, biorąc pod uwagę ówczesny przebieg linii kolejowej, a także, znajdujące się w aktach własnościowych nieruchomości dokumenty świadczące, że bezpośrednio po wydaniu kwestionowanego orzeczenia teren przedmiotowej nieruchomości przekazano Państwowemu Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" - Dyrekcji Budowy Kolei Państwowych w Warszawie, uzasadnione jest twierdzenie, iż teren nieruchomości przeznaczony był pod urządzenia kolejowe.

Obowiązujące przepisy w zakresie funkcjonowania kolei (wyłącznie państwowych) przesądzały o konieczności zagospodarowania gruntu na cele państwowe, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych. Analiza akt własnościowych oraz dokumentacji geodezyjnej pozwoliła więc na ustalenie, że całość terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...], przeznaczona została na realizację celu wskazanego w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego (planie zabudowania), a więc inwestycji o charakterze publicznym.

Skoro nieruchomość przeznaczona została na cele publiczne - kolejowe, to zdaniem organu oczywiste jest, że nie mogła być oddana we własność czasową byłemu właścicielowi, gdyż nie spełniała przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

W odpowiedzi na wątpliwości skarżących odnoszące się do ustaleń poczynionych przez geodetę, organ wskazał, że ustalenia te w postępowaniu nadzorczym, stały się przedmiotem powtórnej analizy geodezyjnej. W jej wyniku geodeta uprawniony E.R. oznaczyła dokładne położenie nieruchomości przy ul. [...] nr [...] na "Ogólnym planie zabudowania m.st. Warszawy", zatwierdzonym w dniu 11 sierpnia 1931 r. Według opinii geodezyjnej sporządzonej w dniu 7 marca 2012 r. po odpowiednim przeskalowaniu mapy archiwalnej i wniesieniu położenia nieruchomości nr hip. [...] okazało się, że przedmiotowa nieruchomość leży w rejonie wskazanym uprzednio przez geodetę uprawnionego K. P.. A zatem, jak wskazano we wcześniejszej opinii geodety K. P., nieruchomość położona jest na terenach, które nie były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

Odnosząc się do kwestii obecnego stanu prawnego nieruchomości (wykorzystywania gruntu przez obecnych inwestorów), który jest odmienny od wskazań decyzji dekretowej i założeń planistycznych, organ wskazał, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, organ nadzoru bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny, jaki istniał w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia. Późniejszy sposób zabudowy gruntu przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na ocenę, czy przy wydaniu orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skargi na decyzję z dnia 21 grudnia 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. oraz B.U..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za niezasadne.

Sąd, odnosząc się do twierdzeń skarżących o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, wskazał, że - jak ustalono w postępowaniu nadzorczym - planem obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość był " Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy", zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931r., wydany na podstawie art. 23 -28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tj. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.). Na odrysie wykonanym z powyższego planu uprawniony geodeta K. P. oznaczyła kolorem niebieskim rejon, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, a w opracowaniu z dnia 19 kwietnia 2010r. geodeta stwierdził, że odczytanie funkcji z rysunku planu jest utrudnione, gdyż rysunek planu uległ zniszczeniu, a kolory wyblakły. Jednocześnie geodeta wskazał, że można różnie odczytać funkcje planu - jako tereny kolejowe bądź jako tereny przemysłowe, przy czym, jego zdaniem, z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że dla nieruchomości ozn. hip. Nr [...] plan z 1931r. przewidywał funkcje przemysłowe. W sprawie niniejszej powtórnie została przeprowadzona analiza geodezyjna i w jej wyniku geodeta uprawniony E. R. sporządziła w dniu 7 marca 2012r. opinię geodezyjną, zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość leży w rejonie wskazanym uprzednio przez geodetę K. P.. Dodać należy, że do opinii z dnia 7 marca 2012r. załączone zostały fragmenty " Ogólnego planu zabudowania m.st. Warszawy", na których geodeta oznaczył dokładne położenie przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu z powyższych dowodów wynika, wbrew twierdzeniom skarżących, w sposób niebudzący wątpliwości, że tereny, na których położona jest przedmiotowa nieruchomość nie były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

Dalej Sąd wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ nadzoru wynika, że bezpośrednio po wydaniu kwestionowanego orzeczenia teren przedmiotowej nieruchomości przekazano Państwowemu Przedsiębiorstwu " Polskie Koleje Państwowe"- Dyrekcji Budowy Kolei Państwowych w Warszawie.(k. 4, 7 i 9 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele kolejowe jest nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela. Jak trafnie podniósł Minister obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie, jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia komunikacji kolejowej na gruncie stanowiącym własność prywatną, bowiem przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) niejako zrównały sytuację prawną wszystkich terenów kolejowych, gdyż w wyniku jej wejścia w życie na własność Państwa przeszły wszystkie rodzaje komunikacji kolejowej, co w konsekwencji spowodowało, że Państwo uzyskało monopol w dziedzinie transportu i infrastruktury kolejowej, co z kolei oznacza, jak zasadnie wskazał Minister, że tereny przeznaczone do prowadzenia eksploatacji kolei wraz ze znajdującymi się na nich budowlami i urządzeniami służącymi temu celowi oraz wszelkimi przynależnościami, traktowane były w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia 24 kwietnia 1951 r. jako niezbędne na cele państwowe. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, pozostaje treść uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia w odniesieniu do nadania mu rygoru natychmiastowej wykonalności, a mianowicie konieczność zagospodarowania terenu przez instytucję państwową, wykonawcę narodowego planu gospodarczego. W świetle treści przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wykonawcą narodowych planów gospodarczych nie mógł być inwestor prywatny. Skoro zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy grunt dekretowy przeznaczony był na cele kolejowe, to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę fizyczną, a to wykluczało możliwość uwzględnienia wniosku przeddekretowych właścicieli. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdziła, że tereny, w skład których wchodziła przedmiotowa nieruchomość w okresie Polski Ludowej były rzeczywiście wykorzystywane przez PKP na cele publiczne, przechodziły przez nią tory kolejowe, rampy i baraki, a sytuacja ta uległa gruntownej zmianie w latach obecnych - torowiska zostały zniesione, część gruntów i zabudowań albo jest wynajęta albo leży odłogiem.

Sąd podkreślił, że zasadnie Minister wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, organ nadzoru bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny, jaki istniał w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, zaś późniejszy sposób zabudowy gruntu przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na ocenę czy przy wydawaniu orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej doszło do rażącego naruszenia prawa.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej, a postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, z poszanowaniem zasad ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. B. i B.U.. Powołując się na obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podnieśli następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do przeznaczenia nieruchomości położonej przy ul. [...], hip. [...] w Ogólnym Planie Zabudowania m. st. Warszawy z 1931 r. i przyjęcie, że przedmiotowy grunt przeznaczony był na cele kolejowe, w sytuacji gdy materiał dowodowy, a w szczególności opinia K. P., wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele przemysłowe;

2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie skargi przez WSA w Warszawie, w sytuacji gdy organ nadzorczy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, w szczególności nie ustalił jednoznacznie przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowania z 1931 r.;

3. naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1951 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nie naruszało rażąco art. 7 ust 2 dekretu warszawskiego.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, organ nadzorczy nie ustalił w jednoznaczny sposób, jakie było przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowy z 1931 r. Sąd błędnie przyjął, iż przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowy możliwe jest odwoływanie się do okoliczności niewynikających z obowiązującego planu zabudowy. Tymczasem na podstawie opinii sporządzonych przez uprawnionych geodetów nie można stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość w "Ogólnym planie zabudowy z 1931 r." była przeznaczona na cele kolejowe. Wręcz przeciwnie, geodeta K. P. wskazała, że z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że nieruchomość była przeznaczona na cele przemysłowe.

Zdaniem skarżących, na ocenę przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowy, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie może wpływać fakt niezwłocznego przekazania przedmiotowej nieruchomości po wydaniu orzeczenia odmownego PKP, jak i nadanie decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność zagospodarowania terenu przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego. Odczytanie przeznaczenia nieruchomości w planie powinno odbywać się na podstawie obowiązującego planu, a nie innych okoliczności niewynikających z planu zabudowania. Ponadto odwoływanie się do realizacji narodowych planów gospodarczych nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem sam fakt, iż nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie stanowi przesłanki odmowy przyznania prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Procedura przekazywania nieruchomości na realizację narodowych planów gospodarczych została określona w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a nie w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Skarżący podnieśli również, że ani w opinii geodety K.P., ani E.R. nie zostało wskazane na jakim obszarze zgodnie z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowalnym (tekst pierwotny, Dz.U. 1928, Nr 23, poz.202) znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Sam fakt, iż nieruchomość nie jest położona na obszarze przeznaczonym na cele wyłącznie mieszkaniowe nie przesądza o sprzeczności korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości w planie zabudowy.

Reasumując, skarżący kasacyjnie wskazali, że tylko jednoznaczne ustalenie jakie było przeznaczenie nieruchomości w planie obowiązującym na datę wydania decyzji dekretowej pozwoliłoby na ustalenie, czy możliwe było pogodzenie korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości w planie zabudowania. Zebrany materiał dowodowy w sprawie nie pozwalał na zaakceptowanie stanowiska organu nadzorczego, iż przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona, na cele kolejowe. Poczynienie ustaleń zgodnie z opinią geodety K. P., iż nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym na cele przemysłowe doprowadziłoby do konieczności przeprowadzenia analizy, czy było możliwe korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości w obowiązującym planie zabudowania. Skoro ogólny plan zabudowy z 1931 r. posługiwał się jedynie ogólną kategorią przemysł, to samo przeznaczenie nieruchomości pod przemysł nie mogło automatycznie wykluczać możliwości pogodzenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, a w konsekwencji przyznania prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które to podstawy okazały się uzasadnione.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podnosząc zarówno zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, jak również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tej sytuacji zachodzi potrzeba odniesienia się w pierwszej kolejności do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa procesowego. Zarzuty oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zmierzały do wykazania, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a poczynione ustalenia co do stanu faktycznego w sprawie są błędne. Podniesiono, że organ nadzorczy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, w szczególności nie ustalił jednoznacznie przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowania z 1931 r. Z tym zarzutem należy się zgodzić

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była podjęta w postępowaniu nadzorczym decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1951 r. Orzeczeniem tym odmówiono dotychczasowym właścicielom nieruchomości przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] nr [...], uzasadniając to faktem przeznaczenia terenu pod użyteczność publiczną. Organ nadzoru rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1951 r. ustalił, że w dacie jego wydania obowiązał dla nieruchomości Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń wobec trudności odczytania funkcji z rysunku planu, który uległ zniszczeniu, a kolory wyblakły organ powołał biegłą geodetę, która stwierdziła, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, iż dla przedmiotowej nieruchomości plan z 1931 r. przewidywał funkcje przemysłowe. Pomimo tej treści opinii geodety organ nadzoru, a także Sąd pierwszej instancji uznali, że teren nieruchomości przeznaczony był pod urządzenia kolejowe i poczynili rozważania odnośnie skutków przeznaczenia nieruchomości na cele kolejowe.

Istotnie z akt sprawy wynika, że bezpośrednio po wydaniu orzeczenia dekretowego z [...] kwietnia 1951 r. teren przedmiotowej nieruchomości przekazano Przedsiębiorstwu Państwowemu Polskie Koleje Państwowe. Wynika to z pisma z dnia 28 kwietnia 1951 r. ( opis budynków sporządzony przez PKP), a także z pisma Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 12 listopada 1951 r., według którego nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa w związku z koniecznością przekazania wykonawcy narodowego planu gospodarczego Polskim Kolejom Państwowym.

Jednakże przy badaniu spełnienia przesłanek określonych w art.7 ust.2 dekretu decydujące znaczenie mają zapisy planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego, jakie funkcje plan ten przewidywał dla określonej nieruchomości i czy w związku z tym korzystanie z gruntu przez przedwojennego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania ( zagospodarowania przestrzennego). Powołana przez organ nadzoru biegła K. P. wydała opinię niejednoznaczną, stwierdzając że różnie można odczytać funkcje planu – jako tereny kolejowe bądź jako tereny przemysłowe, ale w konkluzji opinii wyraziła stanowisko, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że dla nieruchomości hipotecznej [...] plan z 1931 r. przewidywał funkcje przemysłowe.

Należy podkreślić, że funkcje przemysłowe według zapisów planu nie są tożsame z przeznaczeniem nieruchomości na cele kolejowe. Wobec powojennych regulacji prawnych dotyczących kolei państwowych, słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że przeznaczenie terenu na cele kolejowe wyłączało możliwość korzystania z gruntu przez przedwojennego właściciela. Rzecz jednak w tym, że to stwierdzenie Sądu pozostaje w sprzeczności z opinią biegłej, która przyjęła przeznaczenie nieruchomości w planie na cele przemysłowe, nie zaś na cele kolejowe. A nie można uznać, że są to cele tożsame, tak pod względem regulacji prawnych dotyczących z jednej strony kolei, a z drugiej przemysłu, jak też skutków tych regulacji w kontekście oceny możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela.

Należy też mieć na względzie, że Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. został uchwalony, gdy obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli ( tj. Dz. U. z 1931 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.), które określało zasady sporządzania planów zabudowania i było podstawą uchwalenia tego planu. Zgodnie z art.10 ust.1 rozporządzenia ( w brzmieniu obowiązującym w 1931 r.): " Ogólne plany zabudowania obejmują:

1) linie regulacyjne, odgraniczające obszary, przeznaczone:

a) na główne arterie komunikacyjne, razem z urządzeniami pomocniczymi,

b) na inne urządzenia komunikacyjne, jak lotniska, porty wodne itp., oraz pod budowę budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej,

c) na place publiczne, skwery, parki, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia, przeznaczone do użytku publicznego,

d) na uprawę leśną, rolną, ogrodniczą (ewentualnie ogródki działkowe) lub inną podobną,

e) na cele wyłącznie mieszkaniowe,

f) na cele mieszkaniowe z dopuszczeniem zakładów przemysłowych, nie podpadających pod przepisy art. 18,

g) na cele wyłącznie przemysłowe."

Do załączonego do akt wypisu planu z 1931 r. dołączono objaśnienia ze wskazaniem i objaśnieniem linii regulacyjnych, które odgraniczały poszczególne obszary o różnym przeznaczeniu. W tej kwestii biegła się nie wypowiadała. Zauważyć także należy, że biegła K. P. wniosek o dużym prawdopodobieństwie przeznaczenia gruntu w planie na cele przemysłowe oparła na przeznaczeniu w planie gruntów sąsiednich. Wobec tej treści opinii celem jej zweryfikowania i bezspornego ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie bądź też bezspornego potwierdzenia, że odczytanie funkcji z rysunku planu jest utrudnione, należało rozważyć powołanie drugiego biegłego, który wydałby opinię w sprawie.

W aktach sprawy ( k.25 akt własnościowych) znajduje się mapa, lecz nie wyjaśniono daty jej sporządzenia, ani też w jakim celu została sporządzona.

W tych okolicznościach trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że sprawa nie została dostatecznie przez organ nadzoru wyjaśniona, a tym samym doszło do naruszenia art.7 oraz art.77 k.p.a. i do oddalenia skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. ( omyłkowo określony w skardze kasacyjnej, jako art. 145 § 1 pkt 2c p.p.s.a.).

Jako zdecydowanie przedwczesny postawiony został w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1951 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nie naruszało rażąco art. 7 ust 2 dekretu warszawskiego. Sprawa bowiem wymaga jednoznacznego wyjaśnienia podstawowej kwestii – ustalenia przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym planie zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.