Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 867/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 i 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593/ przez Prezydenta Miasta S. przyznano M. B. na okres od [...] r. do [...] r. zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie.

Jak wynikało z uzasadnienia wskazanego rozstrzygnięcia wnioskodawca spełniać miał kryteria dochodowe określone w art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, a wysokość tego zasiłku wyliczona została jako różnica między kryterium dochodowym a dochodem przypadającym na osobę w rodzinie.

M. B. nie zgodził się z wysokością przyznanego mu zasiłku podając, iż jest [...]. Przebywał w mieszkaniu S.M., który udzielił mu [...], do której skierował go pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], a nadto dowiedział się tam, że po [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S.

Uznając zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy za wystarczający, a także za prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wskazało, iż w przypadku, gdy dochód na osobę w rodzinie, jak ma to miejsce w sprawie, wynosi [...] zł. a kryterium dochodowe wynosi [...] zł, wysokość przyznanego w zaskarżonej decyzji zasiłku stałego jest prawidłowa.

W skardze skierowanej przeciwko wyżej wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący domagał się przyznania mu zasiłku w kwocie [...] zł zarzucając, iż pracownica Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie była na wywiadzie środowiskowym, nie zadała pytań pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przedstawiła tylko skarżącemu parę pustych blankietów do podpisania.

Skarżący oświadczył nadto, iż nigdy nie mieszkał ani nie prowadził wspólnego gospodarstwa w S. przy ul. [...], a zawsze zamieszkiwał przy ul. [...] i tam prowadził jednoosobowe gospodarstwo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w powołaniu na dotychczasowo zaprezentowaną argumentację wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nie przeprowadzenia ze skarżącym wywiadu środowiskowego i nie rozpytania go, organ wskazał, iż ustalenie co do prowadzenia przez skarżącego wspólnego gospodarstwa z S. M. wynikało z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję, o czym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. przy czym, zgodnie z treścią art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu.

Rozpoznając skargę M. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 6 k.p.a. prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistnienia praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego.

Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa procesowego.

Mając na względzie jedną z podstawowych zasad proceduralnych, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Warunkiem zatem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest skuteczne wniesienie odwołania.

O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania /art. 129 § 2 k.p.a./.

Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest przeto zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, gdyż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości.

Oceniając postępowanie organu administracji II instancji w świetle powyższych wywodów prawnych, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zostało należycie wyjaśnione w toku postępowania kiedy decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na datę wydania decyzji organu I instancji i datę wniesienia przez skarżącego odwołania, które to zestawienie nie pozwala na domniemanie, iż wniesiono odwołanie w terminie. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek ustaleń i twierdzeń organów.

Przywołując treść art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 k.p.a., staje się oczywiste, iż termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji.

Cytując w tym zakresie poglądy judykatury i bibliografii, trzeba wskazać, iż doręczenia decyzji powinny być dokonywane przez organy starannie, tj. w taki sposób, by ze zwrotnych poświadczeń odbioru wynikało niewątpliwie, że doręczenie stronie decyzji w istocie miało miejsce. Doręczenie nie może zostać uznane za dokonane, jeśli z takiego zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika niezbicie, że strona odebrała decyzję, a organ powinien wykazać, że konkretna decyzja została doręczona i musi to wynikać właśnie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru /porównaj 2000.04.12 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy Gdański sygn. akt I SA/Gd 879/98/.

W aktach sprawy brak jest spełniającego wskazane wyżej wymogi zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego decyzji dnia [...] r.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż istnieją poważne wątpliwości czy nie rozpoznano odwołania od ostatecznej decyzji, co stanowiłoby o nieważności decyzji zaskarżonej.

Odnosząc się natomiast do meritum sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż również w tym wypadku należy stwierdzić poważne uchybienia w przeprowadzonym przez organy administracji postępowaniu.

Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi był zasiłek stały, a zatem sprawa ta rozpoznawana była w oparciu o ustawę o pomocy społecznej, zawierającą uregulowania szczególne wobec procedury administracyjnej. Uregulowania te zawarte zostały w szczególności w jej rozdziale 7, w przepisach od art. 100 do art. 109.

Jednocześnie jednakże ustawodawca po myśli art. 14 omawianej ustawy w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o pomocy społecznej dopuścił możliwość posiłkowania się procedurą administracyjną stwierdzając, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Będą to bez wątpienia podstawowe zasady, jakimi organy administracji publicznej są zobligowane kierować się na mocy art. 6 do art. 16 k.p.a.

Biorąc nadto pod uwagę, iz zgodnie z treścią art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej wydaje się oczywiste, wobec braku szczególnej regulacji zawartej w tym akcie prawnym, iż nie tylko przepisy procedury administracyjnej określające wymogi, jakim odpowiadać powinna decyzja administracyjna lecz także przepisy regulujące postępowanie dowodowe poprzedzające jej wydanie powinny być stosowane przez organy pomocy społecznej.

Bezspornie natomiast szczególnym wobec uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego jest zapis art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej traktujący, iż decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, który przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodziny /art. 107 ust. 1/.

Przedstawiony Sądowi materiał dowodowy zawiera wyłącznie oświadczenie skarżącego o nie posiadaniu źródła dochodu oraz podpisaną przez pracownika socjalnego "ocenę osoby/rodziny". Z tej to oceny wynika, iż "klient gospodaruje wspólnie z P.M., który również znajduje się w trudnej sytuacji".

Ponad ten dokument w materiale dowodowym sprawy znajduje się "notatka służbowa dotycząca wyjaśnienia zasadności uznania klientów S. M. i M. B. za osoby prowadzące wspólne gospodarstwo" sporządzona przez [...] pracownika socjalnego K. M. Z notatki tej wynika, iż "warunki lokalowe nie pozwalają na prowadzenie oddzielnego gospodarstwa – jest to mieszkanie [...] izbowe o powierzchni [...] m2".

Jednakże akta sprawy nie pozwalają na ustalenie, czy zapewniono skarżącemu jakąkolwiek możliwość wypowiedzenia się na tę właśnie okoliczność, co zgodnie z treścią art. 10 i art. 81 k.p.a.. ma wpływ na uznanie danej okoliczności za udowodnioną.

Nie jest nadto do ustalenia, czy w kwestii tak istotnej dla oceny wysokości zasiłku stałego, jaką jest prowadzenie wspólnego gospodarstwa z inną osobą, M. B. złożył stosowne wyjaśnienia i czy miał zapewniony czynny udział w wywiadzie środowiskowym, a w szczególności nie jest wiadome czy zagwarantowano stronie czynny udział w postępowaniu.

Organy administracji zobowiązane są w toku postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia wniosku osoby występującej o przyznanie świadczeń z ustawy o pomocy społecznej do wnikliwego ustalenia jej sytuacji faktycznej w aspekcie zapisów art. 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, gdyż zgodnie z treścią jej art. 8 ust. 1 w zależności od statusu ustalonego zgodnie z przywołanym przepisem art. 6 zróżnicowana jest wysokość przyznawanego świadczenia.

Kwestie powyższe nie mogą być ustalane z pominięciem obowiązujących organ administracji zasad postępowania dowodowego.

Mając na względzie przepis art. 75 § 1 k.p.a. organ pomocy społecznej w celu ustalenia rzeczywistej sytuacji wnioskodawcy w aspekcie art. 6 ustawy o pomocy społecznej powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe stosując się do reguł rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. W następstwie dokonania tą drogą właściwych ustaleń, mógł dopiero przystąpić do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się natomiast do sporządzonej przez pracownika socjalnego "notatki służbowej" należy stwierdzić, iż nie stanowi ona w rozumieniu art. 75 i nast. k.p.a. dowodu w sprawie.

Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym za wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 136 k.p.a. i winno skutkować wydaniem decyzji o charakterze kasacyjnym. W przeciwnym wypadku zostałaby naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którego istota polega na dokładnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w obu instancjach, jednakże w zakresie materiałów i dowodów zebranych na poziomie postępowania przed organem I instancji.

Taki sam skutek winno odnieść naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów /art. 81 kpa/, które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu /art. 10 kpa/, uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem, iż decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. wydana została co najmniej przedwcześnie. Organ pomocy społecznej rozstrzygał nadto bez uwzględnienia treści art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawierającego wskazanie, iż w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i nie udowodnił w sposób przekonywujący najważniejszej dla oceny legalności obu decyzji kwestii, jaką jest przesłanka prowadzenia wspólnego gospodarstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. uchybiło treści art. 138 § 1 pkt 1, bowiem oparło swoje orzeczenie o ten sam stan dowodowy co organ I instancji, mimo, iż nie był on wystarczający do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim jednak poprzez nie wyjaśnienie daty doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7, art. 77 § 1, a nadto art. 107 § 3 i art. 16 § 1 k.p.a.

Uchybienia w zakresie wskazanych przepisów regulujących procedurę administracyjną mogły mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie.

Z przytoczonych wyżej względów wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, które mogły w sposób istotny wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.