Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1350/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a,  art. 200,  art. 119  pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 23,  art. 86,  art. 6,  art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18  ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa na rzecz Prezydenta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Komisja) postanowieniem z [...] lipca 2017 r., nr [...], ukarała stronę – Prezydenta [...] grzywną w wysokości 3000 zł.

W uzasadnieniu postanowienia Komisja wskazała na następujące okoliczności sprawy.

Na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718; dalej również jako ustawa) w zw. z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 k.p.a. Komisja wezwała Prezydent [...] – H. G., aby w dniu [...] lipca 2017 r. o godz. [...] osobiście stawiła się na rozprawie w gmachu Ministerstwa [...] przy Al. [...] w W., sala nr [...]. Wezwanie zostało prawidłowo doręczone w dniu 23 czerwca 2017 r. Komisja uznała przy tym Prezydenta [...] H. G. za stronę postępowania toczącego się przed Komisją.

W dniu [...] lipca 2017 r. na rozprawę nie stawiła się Prezydent [...] H. G. Stawili się pełnomocnicy Prezydenta [...]: M. M. – Zastępca Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, adw. Z. G. oraz adw. B. P., którzy przekazali stanowisko Prezydenta [...] dotyczące jej nieobecności na rozprawie. Wskazali, że Prezydent [...] nie jest stroną postępowania przed Komisją i nie jest zobowiązana do osobistego stawiennictwa na rozprawie. Powyższe stanowisko zaprezentowane zostało w piśmie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wystosowanym w związku z ww. wezwaniem Komisji. Na rozprawie stawił się także P. R. – Dyrektor Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...].

Komisja uznała niestawiennictwo Prezydenta [...] H. G. za nieuzasadnione i wskazała, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy Komisja może wezwać stronę do stawienia się na rozprawie osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania. Na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania – grzywną do 10.000 zł.

Komisja podała, że Prezydent [...] jest organem wykonawczym miasta – wykonuje należące do jego kompetencji gminne i powiatowe zadania własne, zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, w tym zadania wynikające ze stołecznego charakteru [...] oraz zadania wynikające z porozumień zawartych z jednostkami samorządu terytorialnego. Prezydent wykonuje funkcje określone w przepisach prawa dla starosty oraz zarządu powiatu, ze względu na fakt, iż Miasto [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu.

Komisja wskazała, że nieruchomość, której dotyczyła decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Na podstawie art. 1 tego dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta Warszawy przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy Gminy m.st. Warszawa - Śródmieście, a na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) przeszedł na własność Miasta Stołecznego Warszawy.

Sprawa leżąca w zakresie kognicji Komisji dotyczy oceny zgodności z prawem decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r., nr [...] i decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Komisja podniosła, że należy odróżnić sytuacje, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, który w danym postępowaniu administracyjnym wydaje decyzje. Jednostka ta nie staje się wówczas stroną tego postępowania nawet, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (zob.: uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; wyrok NSA z 19 października 2006 r., I OSK 1356/05; wyrok NSA z 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06). Inaczej wygląda stan prawny gdy organ działa jako właściciel gruntu na poziomie postępowania szczególnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji władczej do orzekania w sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej samej sprawie interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, co nie jest przez Komisję kwestionowane. Jednoznaczne jest przy tym, że Prezydent [...] wydając decyzje z [...] października 2012 r. i z [...] listopada 2012 r. nie miał możliwości zaskarżenia decyzji własnej działając w imieniu Miasta [...]. Ponadto, Prezydent [...] nie jest legitymowany do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w przedmiocie własnej decyzji lub decyzji wydanej na skutek odwołania od niej (tak uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17). Przedstawione stanowisko znajduje oparcie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz poglądach części doktryny, natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli w sprawie przez przepisy prawa wyklucza jego udział w tym samym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 1406/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 801/14).

W ocenie Komisji powyższa reguła nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu rozpoznawczym. W ocenie Komisji, Prezydent [...] występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowanie dekretowego, wydając decyzję reprywatyzacyjną, natomiast na etapie postępowania przed Komisją uzyskał status strony, jako organu reprezentującego Miasto [...] właściciela nieruchomości gruntowej.

Postępowanie przed Komisją dotyczy decyzji ostatecznych i jest postępowaniem nadzwyczajnym o szczególnym charakterze, nie powiela jednak kompetencji organów nadzoru z uwagi na całkowicie odmienne zasady i podstawy działania Komisji.

Zdaniem Komisji, uprawnienia właścicielskie, które miało Miasto [...] przed przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności decydują zatem o interesie prawnym do udziału w postępowaniu przed Komisją. W myśl natomiast art. 40 ust.1 ustawy ostateczna decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, stanowi podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisu dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego z uwzględnieniem uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej oraz wpisania jako właściciela [...].

Komisja podniosła, że na obecnym etapie nie jest zasadne kwestionowanie statusu strony w toku postępowania przed Komisją. Jeżeli organ uznał, że stroną postępowania rozpoznawczego jest Miasto [...], to H. G., Prezydent [...], wezwana do osobistego stawiennictwa powinna była się stawić na rozprawę. Jednocześnie wskazano, że gdyby każda strona postępowania toczącego się przed Komisją miała możliwość dowolnego kwestionowania swojego statusu w postępowaniu, to uniemożliwiłoby to prowadzenie jakichkolwiek prac Komisji. Podsumowując, w postępowaniu rozpoznawczym toczącym się przed Komisją stroną postępowania jest niewątpliwie Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...].

Mimo prawidłowego wezwania H. G. nie stawiła się osobiście na rozprawę i nie podała przy tym żadnej przyczyny niestawienia się na terminie rozprawy. Z tego względu niemożliwe było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony – Miasta [...]. W ocenie Komisji, zeznania tej strony mogły przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia sprawy reprywatyzacyjnej, bowiem Prezydent [...] nadzorował postępowania dekretowe. Niestawiennictwo na rozprawie utrudniło realizację zasady prawdy obiektywnej, do czego Komisja została zobowiązana zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy.

W ocenie Komisji, stawienie się na rozprawie pełnomocników w żadnej mierze nie ekskulpuje Prezydenta [...], bowiem pełnomocnik strony nie może zostać przesłuchany w charakterze strony. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 25 czerwca 2008 r., III CSK 327/07, stwierdził, że pełnomocnik strony może być przesłuchany w charakterze świadka. Nadto Prezydent [...] została wezwana do osobistego stawiennictwa. Uznanie stawiennictwa pełnomocników strony za wystarczające skutkowałoby tym, że regulacja art. 18 ustawy byłaby bezprzedmiotowa.

W ocenie Komisji osobą ukaraną powinien być Prezydent [...]. Stroną postępowania rozpoznawczego jest Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...] (organ wykonawczy gminy) zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438, ze zm.). Komisja miała wszelkie podstawy prawne i faktyczne do nałożenia na Prezydenta [...] grzywny w maksymalnej wysokości 3.000 zł za niestawienie się na rozprawę bez uzasadnionej przyczyny.

Skargę na postanowienie Komisji z [...] lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Prezydent [...], reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 23 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy poprzez wymierzenie Prezydentowi [...] kary grzywny pomimo że kontynuowanie postępowania było nieuprawnione do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż przeprowadzenie dowodu z zeznań strony nie było w niniejszej sprawie czynnością niecierpiącą zwłoki, przez co czynność ta nie mogła być podjęta przed rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego;

- art. 18 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że Prezydentowi [...] przysługuje status strony w postępowaniu przed Komisją, co skutkowało bezpodstawnym wezwaniem Prezydenta [...] do osobistego stawiennictwa na rozprawie w dniu [...] lipca 2017 r. w charakterze strony, w sytuacji gdy Prezydent [...] nie jest stroną postępowania przed Komisją w zakresie decyzji, o których mowa w art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z uwagi na fakt, że organ administracji publicznej nie może być stroną w postępowaniu, w którym ocenie podlega wydana przez niego decyzja administracyjna i z tego względu nie może składać zeznań w charakterze strony;

- art. 18 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące ukaraniem Prezydenta [...] karą grzywny, pomimo że w piśmie z [...] lipca 2017 r. (data wpływu do Komisji [...] lipca 2017 r.) Prezydent [...] wyjaśnił przyczyny, dla których nie może brać udziału w niniejszej sprawie w charakterze strony, a tym samym zostać przesłuchany w charakterze strony, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że Prezydent [...] nie stawił się na rozprawę w dniu [...] lipca 2017 r. bez uzasadnionej przyczyny i w konsekwencji wymierzenia mu kary grzywny;

- art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne wezwanie Prezydenta [...] do złożenia zeznań w charakterze strony, w sytuacji gdy okoliczności sprawy były na tyle wyjaśnione, że nie wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego z zeznań strony, który to dowód ma charakter pomocniczy i konieczność jego przeprowadzenia występuje dopiero wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla sprawy;

- art. 12 ustawy poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wadliwe ukaranie Prezydenta [...] karą grzywny w sytuacji, gdy organ wywiązuje się z nałożonych na niego w ustawie obowiązków, w szczególności przedstawił dokumenty konieczne do rozpatrzenia sprawy;

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 23 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie o jej oddalenie, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. komisja wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o sygn. akt I SA/Wa 1355/17 ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Komisji z dnia [...] lipca 2017 r. o ukaraniu grzywną oraz przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie celem przedstawienia stanowiska Komisji zgodnie z art.120 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest postanowienie Komisji z [...] lipca 2017 r., wydane na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy, w sprawie Prezydenta [...] grzywną w wysokości 3000 zł.

Na wstępie, z uwagi na fakt wniesienia przez Komisję w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, przy powołaniu się na art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, Komisja wskazała, że w jej ocenie zaskarżone postanowienie nie jest rozstrzygnięciem, na które służy zażalenie, ani postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty, a tylko takie postanowienia mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Stwierdzić należy, że stanowisko Komisji w kwestii dopuszczalności skargi nie jest jednak konsekwentne. W pouczeniu o środkach zaskarżenia, zawartym w zaskarżonym postanowieniu, poinformowano stronę, że "od niniejszego postanowienia nie służy środek zaskarżenia" i że postanowienie jest ostateczne w toku instancji (pkt 1 pouczenia). W pkt 2 pouczenia, które powinno odnosić się stricte do aktu administracyjnego, w którym jest zawarte, stronę poinformowano o prawie do skargi do sądu administracyjnego, powołując art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., i o trybie jej wnoszenia.

W ocenie sądu skarga na postanowienie Komisji z [...] lipca 2017 r.

jest dopuszczalna. Jest przy tym oczywiste, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę

co do istoty, bowiem nie zamyka ono drogi do wydania orzeczenia co do istoty sprawy - jak np. postanowienie o niedopuszczalności odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też nie rozstrzyga istoty sprawy w znaczeniu materialnym. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy może zapaść jedynie na gruncie art. 29 ustawy. Wbrew natomiast pouczeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, służył od niego środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika wprost z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 36 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami "Komisja wydaje decyzje i postanowienia" ( art.9 ustawy), a "Do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3" (art.36 ustawy). Zatem z art. 36 ustawy wynika tylko jedno wyłączenie odnośnie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszące się do decyzji wydawanych w oparciu o art. 34 ust. 3 ustawy. Sąd podnosi, że jedynie w oparciu o wykładnię językową art. 36 ustawy można by sformułować pogląd, że od wszystkich postanowień wydawanych przez Komisję służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy). Takiego rozwiązania nie można jednak uznać za racjonalne, bowiem wówczas nawet postanowienia Komisji choćby w kwestii dopuszczenia dowodu byłyby zaskarżalne - także na drodze sądowej. Na gruncie tej sprawy przyjąć więc w ocenie Sądu należy, że jeśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia (z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad Komisją, która jednak jest ustrojowo różna od Ministra czy SKO) ma być substytutem zażalenia, to powinien on przysługiwać co najmniej od takich postanowień, na które kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w analogicznych sytuacjach zażalenie. W art. 88 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 86) przewidziane jest zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, więc od postanowienia wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy powinien także przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Alternatywą jest gramatyczne odczytanie art. 36 ustawy, a wówczas wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również przysługuje.

Jak wspomniano wyżej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest substytutem zażalenia (vide art. 144 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozstrzyga wszakże o tym, żeby oprócz postanowień, które zamykają drogę do wydania orzeczenia co do meritum lub rozstrzygają w ten sposób sprawę (to ostatnie zdarza się bardzo rzadko), przedmiotem skargi mogły być tylko te postanowienia, na które służy środek zaskarżenia, co koresponduje z art. 52 § 1 p.p.s.a., zawierającym wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli takie służą stronie. Skoro zatem co do zasady od postanowienia z [...] lipca 2017 r. służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skargę na takie postanowienie na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać za dopuszczalną. Na przeszkodzie takiemu rozumowaniu nie stoi także fakt, że art. 20 ustawy przewiduje możliwość zwolnienia z grzywny w przypadku usprawiedliwienia nieobecności na rozprawie lub odmowy zeznań, a na odmowę zwolnienia przysługuje zażalenie. Sąd podkreśla, że czym innym jest kontrola zasadności nałożenia grzywny na określony podmiot, a czym innym zwolnienie z grzywny w razie usprawiedliwienia nieobecności. To drugie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy grzywną został ukarany podmiot, wobec którego przepis dopuszczał w ogóle nałożenie grzywny.

Wprawdzie od postanowienia Komisji z [...] lipca 2017 r. złożony został zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (w dniu [...] lipca 2017 r.), jak i skarga do sądu administracyjnego (w dniu [...] sierpnia 2017 r.), jednakże zgodnie z obecnym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a. "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa." W powiązaniu z art. 36 ustawy, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 k.p.a. także do postanowień, uznać należy per analogiam (co jest dopuszczalne w zakresie procedury), że art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się w tym przypadku także do postanowienia Komisji z [...] lipca 2017 r., skoro co do zasady postanowienie takie jest zaskarżalne do sądu.

Sąd wziął pod uwagę także i to, że strona skarżąca zastosowała się do pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, z którego wynikało, że od postanowienia z [...] lipca 2017 r. nie przysługują żadne środki zaskarżenia w toku instancji (co było pouczeniem błędnym), ale za to przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Strona skarżąca nie może bowiem ponosić negatywnych skutków tego, że zastosowała się do skierowanego do niej pouczenia organu, który wydał zaskarżony akt. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi, że "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia." Powyższe oznacza, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 października 2007 r., I OSK 2014/06; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., II OSK 211/07). Przeciwne stanowisko byłoby zaprzeczeniem sformułowanej w art. 9 k.p.a. zasady, według której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stanowisko takie jest ugruntowane od dawna w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 9.12.2016 r., II OSK 702/15, LEX nr 2205733). Zasady te mają w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 38 ust. 1 ustawy, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 31 tej ustawy."

W kwestii dopuszczalności skargi podnieść należy, że Komisja w sposób dowolny i niekonsekwentnie przyjmuje, kto powinien być w tej sprawie podmiotem ukaranym za niestawiennictwo na rozprawie. Otóż grzywną ukarana została strona Prezydent [...] ( w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dodano do sformułowania –"strona Prezydent [...]" – H. G.). Skargę wniósł Prezydent [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że stroną postępowania jest Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, które powinno być reprezentowane przez organ wykonawczy, czyli Prezydenta, a grzywna nakładana jest na piastuna organu. W konkluzji stwierdzono natomiast, że "osobą ukaraną powinna być H. G. jako Prezydent [...]." Wobec zaistniałych wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów powinna być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przeciwne stanowisko mogłoby jeden z tych podmiotów narazić na utratę konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i naruszałoby zasadę zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd podnosi, że ustawa z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (przywoływana również jako ustawa), nie zawiera własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją. Zatem uznać należy, że w tej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 k.p.a., z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." W przedmiotowej sprawie rozważenia wymaga jednak kwestia sprawiająca w praktyce najwięcej trudności tj. ustalenie interesu prawnego dotyczącego jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa), której organ orzekał w sprawie w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Pogląd ten pozostał aktualny również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie (LEX nr 1107476). Podobne stanowisko zostało wyrażone np. w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, LEX nr 194022.

W uzasadnieniu uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a wówczas będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Sąd podziela pogląd, że "jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, (...), wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego" (zob. postanowienie NSA z 11 grudnia 2014 r., I OSK 820/13). Podobnie w postępowaniu nadzwyczajnym (zob. wyrok NSA z 22.10.2014 r., I OSK 568/13). Przy czym przez późniejszy etap postępowania administracyjnego, należy rozumieć także postępowanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 k.p.a.). W ocenie sądu Komisja działa właśnie na podstawie takich przepisów szczególnych.

Co do zasady zatem jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, której organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie miałaby legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym przez Komisję, gdyby chodziło tylko o "byt prawny" decyzji reprywatyzacyjnej, nawet gdyby jej uchylenie wywoływało określone skutki cywilne dla gminy jako właściciela (tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym). Tymczasem jednak z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie z 9 marca 2017 r. wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust 1 rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz [...] (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący m.st. Warszawa w oparciu o art. 32, oraz określenie wysokość szkody, będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ust. 1 i 2 ustawy; określenie wysokości szkody determinuje później wysokość odszkodowania). O tych "dodatkowych" uprawnieniach [...] orzeka się w decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 (vide art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1), co powoduje, że [...] w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała dotychczas kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna (a nie z uwagi na prawa rzeczowe gminy do nieruchomości, o których rozstrzygała już decyzja reprywatyzacyjna, w znaczeniu materialnym sprawy administracyjnej), która uzasadnia udział [...] w postępowaniu, mimo że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną. Interes prawny gminy ogranicza się jednak tylko do tych dwóch kwestii, poruszonych wyżej.

Konsekwencją uznania [...], jako osoby prawnej, za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję, jest konieczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do "osobistego" udziału w rozprawie w imieniu strony. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy "Komisja może wezwać stronę do stawienia się na rozprawę osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę osobiście jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania." Ponieważ z osobistym udziałem strony na rozprawie wiąże się możliwość przesłuchania w charakterze strony (w takim celu, jak wynika z wezwań z [...] czerwca 2017 r., została wezwana H. G. jako Prezydent [...], na rozprawę), to posiłkowo można odwołać się do rozwiązań przyjętych na gruncie art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Na tle tego pierwszego przepisu przyjmuje się, że "Do przesłuchania osoby prawnej należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 k.p.c., zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 86 k.p.a., LEX/el 2016). Organem uprawnionym do reprezentacji [...] jest Prezydent (zob. art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Osobą piastującą tę funkcję jest H. G. W ocenie sądu była więc podstawa do wezwania do osobistego udziału w rozprawie Prezydenta [...] – H. G. Sąd podkreśla, że nie oznacza to jednak, że była również podstawa do nałożenia grzywny na organ uprawniony do reprezentowania [...] lub na piastuna tego organu.

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy stanowi, że grzywną można ukarać stronę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem. Niezależnie od tego, kto powinien "osobiście" reprezentować stronę będącą samorządową osobą prawną na rozprawie, to w dalszym ciągu grzywną może być ukarana tylko strona, a nie jej organ lub piastun organu. Wbrew twierdzeniom Komisji, Prezydent [...], ani tym bardziej piastun tego organu, nie jest i nigdy nie był stroną postępowania. Organ wydający decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie może na żadnym późniejszym etapie stać się stroną postępowania, co wyjaśniono już wyżej, a osoba pełniąca funkcję piastuna organu nie ma żadnego własnego interesu w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną w niniejszej sprawie jest [...]. W ustawie z 9 marca 2017 r. brak jest natomiast przepisu, który pozwalałby ukarać grzywną organ reprezentujący stronę lub piastuna organu. Przepisy, do których odwołuje się Komisja w odpowiedzi na skargę – art. 262 § 1a ordynacji podatkowej, art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 762 § 2 k.p.c., które przewidują w określonych w nich sytuacjach możliwość nałożenia grzywny, ogólnie mówiąc, na przedstawiciela osoby prawnej – nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż do ich stosowania, nawet odpowiedniego, nie odsyła ustawa z 9 marca 2017 r. (odsyła tylko do odpowiedniego stosowania k.p.a.).

Sąd podkreśla, że w prawie administracyjnym, co do zasady, stosowanie analogii, jako metody wykładni prawa, jest niedopuszczalne, gdyż praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie można domniemywać, a tym bardziej nakładać obowiązków - np. kary grzywny bez wyraźnej podstawy prawnej, z uwagi na ustrojową zasadę działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), która ustawowe potwierdzenie znajduje w art. 6 k.p.a. Zatem z zasadą legalizmu bezpośrednio związane jest zagadnienie dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym. Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Taki pogląd prezentował Naczelny Sąd Administracyjny już od początku swojej działalności.(por. wyrok z 19 października 1983 r. (II SA 1198-1202), w którym NSA uznał "niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki" (ONSA 1983/2/90), zaś w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85, NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (ONSA 1985/1/27). Przykładem kontynuacji tego nurtu orzecznictwa może być wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2013 r. sygn.akt VI SA/Wa 2152/12, w którym przypomniano również, że niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony" (vide G. Rząsa, Zasada legalizmu w ogólnym postępowaniu administracyjnym – wybrane zagadnienia, MOP 2016, nr 13).

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy, stanowiący podstawę prawną do nałożenia na określony podmiot (stronę) grzywny zaliczyć należy z całą pewnością do przepisów nakładających obowiązek, co wyklucza stosowanie analogii. Innymi słowy, art. 38 ust. 1 ustawy odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania k.p.a., a nie przepisów powołanych w odpowiedzi na skargę. Tym samym argument podniesiony przez Komisję należy uznać za świadczący przeciw możliwości nałożenia grzywny na organ lub piastuna organu, a nie argument za takim rozwiązaniem. Reasumując w niniejszej sprawie i w obecnym stanie prawnym, ewentualna grzywna mogła być nałożona tylko na stronę, czyli na [...]. Zatem nałożenie grzywny na organ tej osoby prawnej lub na piastuna tego organu narusza art. 18 ust. 2 ustawy, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu za niezasadne należało uznać pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 23 k.p.a. i art. 86 k.p.a.

Do naruszenia art. 23 k.p.a. doszłoby jedynie wówczas, gdyby spór kompetencyjny rzeczywiście zaistniał. Tymczasem z postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w dniu 5 października 2017 r. (m. in. o sygn. I OW 178/17) wynika, że jeżeli sytuacja wskazana we wnioskach "dotyczy dwóch różnych postępowań prowadzonych w ramach odrębnych kompetencji przypisanych przez ustawodawcę dwóm różnym organom, czyli nie dotyczy tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, lecz dwóch tego rodzaju spraw, to nie ma podstaw do kwalifikowania tej sytuacji jako sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. (...)". W zakresie zaistnienia sporu kompetencyjnego sytuacja w niniejszej sprawie nie odbiega w żaden sposób od tej, jaka była rozstrzygana przez NSA w dniu 5 października 2017 r..

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie przez organ, że konieczne jest dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd wyjaśnia, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1355/17, gdyż sprawa ta nie pozostaje w związku ze sprawą niniejszą. Do dnia wydania wyroku w przedmiotowej sprawie nie została wniesiona skarga kasacyjna od wyroku wydanego w ww. sprawie z dnia 25 października 2017 r.

Sąd nie znalazł również podstaw do rozpoznania sprawy na rozprawie, w szczególności wobec faktu, że do jej rozstrzygnięcia nie był niezbędny udział stron. Zgodnie z art. 122 p.p.s.a. to sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednak w niniejszej sprawie wobec obszernych i wystarczających do jej rozstrzygnięcia wyjaśnień, zawartych w pismach procesowych Sąd nie skorzystał z tej ustawowej możliwości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..