Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 519/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. C., J. G. C., G. S., S. M. – N., M. G., A. M.-G., M. K. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. C. i J. G. C. oraz G. S. kwoty po 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, oraz na rzecz S. M. – N., M. G., A. M.-G., M. K. i P. K. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzory Budowlanego, (dalej: "organ odwoławczy", "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), w związku z odwołaniem M. C., J. C., G. S., E. B., S. N., M. G., A. G., M. K., P. K., R. S. i M. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

PINB [...], przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia usytuowanego w pasie drogowym ulicy K. na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] wszczęte na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w [...] jako organu władającego ww. działką. W piśmie skierowanym do PINB, wskazano, że przedmiotowe ogrodzenie, nie posiada stosownego zezwolenia zarządcy drogi a ponadto jak ustalono, Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Dzielnicy [...], nie wydawał zezwolenia na realizację ww. ogrodzenia.

W związku z powyższym, upoważniony przedstawiciel PINB, przeprowadził w dniu 27.09.2016 r. oględziny, w wyniku których ustalił, że przy ul. K. na wysokości od nieruchomości przy ul. G. nr [...] (działka nr ewid. [...] z obrębu [...]) do nieruchomości położonej przy ul. K. (działka nr ewid. [...] z obrębu [...]),istnieje ogrodzenie składające się z podmurówki betonowej na której umieszczona jest blacha falista o długości ok. 137,60 m i wysokości ok. 2,37 m, na długości ok. 23,80 m umieszczone są sztachety drewniane o wysokości ok. 2,37 m, następnie na długości ok. 32,30 m, umieszczona blacha falista o wysokości ok. 1,95 m. Wyżej opisane ogrodzenie usytuowane jest w odległości ok. 5,18 m od krawędzi jezdni ul. K. Jak wynika z analizy zdjęć lotniczych dostępnych na stronie internetowej Urzędu Miasta [...], ogrodzenie usytuowane jest na terenie działki o nr ewid. [...] z obrębu [...], która zgodnie z tabelą zawartą w ewidencji gruntów, stanowi drogę. PINB wyjaśnił, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20 m, niezależnie od jego lokalizacji. Budowa ogrodzenia powinna być zgodna z warunkami technicznymi oraz zapisami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wybudowanie zatem ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m winno być poprzedzone zgłoszeniem zamiaru jego budowy - do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ usytuowane na działce nr ewid. [...] z obr. [...] ogrodzenie, nie jest związane z żadnym istniejącym na tejże działce obiektem - w sprawie ma zastosowanie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymacanego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. PINB wskazał, że przepisy art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, dopuszczają legalizację samowolnie wykonanych obiektów, jeżeli są one wykonane zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi i gdy są zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, przestrzennego. Po przedłożeniu wymaganych dokumentów, organ winien ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej (na podstawie art. 49b ust 4 w wysokości określonej w art. 49b ust. 5). Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006r.) - plan ten obejmuje obszar którego granice wyznaczają: od północy: południowa linia rozgraniczająca ulicy K. i północna linia rozgraniczająca ulicy B. do ul. R., południowo-zachodnia granica [...] Ogrodu Działkowego im. [...] do granicy z miastem Z. PINB wskazał, że w § 8 ust. 1 pkt 1 ww. planu, dot. zakresu kształtowania przestrzeni publicznych zapisano, że przestrzeniami publicznymi są m in. tereny znajdujące się w liniach rozgraniczających ciągów i urządzeń komunikacyjnych: ulic, ciągów pieszo-jezdnych i dojazdów, ciągów pieszych oraz pętli autobusowej. Natomiast w pkt 5 § 8 ustala się, że ogrodzenia od strony przestrzeni publicznych realizować należy w liniach rozgraniczających ustalonych w planie przy czym dopuszcza się ich miejscowe wycofanie w głąb terenu działki w przypadku konieczności ominięcia istniejących przeszkód (np. drzew, urządzeń infrastruktury technicznej, itp.) oraz w miejscach sytuowania bram wjazdowych, i powinny spełniać następujące warunki: a) maksymalna wysokość ogrodzenia nie może przekraczać 1.8 m od poziomu terenu, b) ogrodzenia pełne (nieażurowe) nie mogą być wyższe niż 0.6 m od poziomu terenu. Wymagania dotyczące kształtowania przestrzeni publicznych na terenach komunikacji są zawarte w przepisach dla tych terenów w § 12 ust. 1 pkt 6 i 7. Usytuowanie zatem ogrodzenia pełnego o wysokości powyżej 2.20 m, a ponadto poza liniami rozgraniczającymi tj. w pasie drogowym ulicy K. stanowi o niemożliwości dokonania jego legalizacji. PINB wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 art. 49b art. 50a oraz art. 51. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest całkowicie na terenie nieruchomości, której zarządcą jest Zarząd Dróg Miejskich w [...] jest ogrodzeniem jednolitym na całej swej długości (wykonane w przeważającej części z blachy falistej w części z elementów drewnianych, na jednej betonowej podmurówce) i jak wynika z analizy zdjęć lotniczych, ogrodzenie to istniało już co najmniej w 2005 r. Nie sposób jest zatem ustalić w sposób jednoznaczny kto był inwestorem przedmiotowego ogrodzenia, a ponadto na dzień orzekania w niniejszej sprawie prawo do dysponowania ww. nieruchomością ma jedynie Zarząd Dróg Miejskich w [...]. Wobec powyższych ustaleń, obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie zrealizowanego ogrodzenia w pasie drogowym ulicy K. nakłada się na zarządcę drogi tj. Zarząd Dróg Miejskich w [...].

Z uwagi na powyższe, PINB decyzją z dnia [...] października 2016 r. Nr [...], działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. Z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał Zarządowi Dróg Miejskich z siedzibą w [...], dokonanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia składającego się blachy falistej na podmurówce betonowej o długości ok. 137,60m i wysokości ok. 2,37m, ze sztachet drewnianych na podmurówce betonowej o długości ok. 23,80m i wysokości ok. 2,37m oraz blachy falistej na podmurówce betonowej o długości ok. 32,30 m i wysokości ok. 1,95m, usytuowanego w pasie drogowym ulicy K. w W., na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] na wysokości działek od nr ewid. [...] do działki nr ewid. [...] z obrębu [...] usytuowanych wzdłuż ulicy K. Decyzja ta nie została zaskarżona.

Pismem z dnia 11.09.2019 r. M. C., J. G. C.. G. S.. E. B.. S. M. N.. M. G.. A. M. G., M. K., P. K., R. S. i M. M. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do [...]WINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...].10.2016 r. nakazującej Zarządowi Dróg Miejskich z siedzibą w [...] dokonanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia.

Wnioskodawcy podnieśli, że decyzja organu powiatowego Nr [...] z dnia [...].10.2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucając:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a.. tj. że została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez niezapewnienie Skarżącym czynnego udziału w żadnym stadium postępowania i uniemożliwienie Skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem Decyzji, 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 103 ust 2 ustawy prawo budowlane, tj. że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez nakazanie rozbiórki ogrodzenia, którego budowa z podmurówką została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy prawo budowlane;

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane tj. że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez nakazanie rozbiórki ogrodzenia. którego budowa z podmurówką została zakończona przed wejściem w życie ustawy prawo budowlane i nie narusza żadnego obowiązku zgłoszeniowego, oraz mimo że ogrodzenie jest postawione na linii rozgraniczającej ponieważ stoi w granicach pasa zieleni, który jest w posiadaniu Skarżących (...) ".

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "[...]IWNB") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]") z dnia [...] października 2016 r., nr [...], znak: [...], nakazującej Zarządowi Dróg Miejskich [...] rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia.

[...]WINB wskazał, że w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji PINB określonych w art. 156 k.p.a., w tym także decyzja ta, nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do zasadności rozbiórki, [...]WINB podzielił w całości argumentację organu powiatowego.

Odnosząc się do wskazanego we wniosku zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i 2 k.p.a., [...]WINB wskazał, że w ramach postępowania zwykłego prowadzonego przez organ powiatowy w omawianej sprawie, wnioskodawcy nie byli uznani za strony postępowania i nie brali w nim udziału. Wobec powyższego organ powiatowy nie miał możliwości skorzystania z w/w przepisu w stosunku do podmiotów, które nie zostały uznane za strony postępowania. Ponadto w ocenie [...]WINB, zarzut w tym zakresie mogą podnieść podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym i to w ramach postępowania odwoławczego. [...]WINB wskazał, że brak udziału w postępowaniu stanowić może ewentualną podstawę do wznowienia postępowania. Niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. [...]WINB uznał też, że za rażące naruszenie prawa nie może zostać uznana podnoszona również kwestia wydania w/w decyzji z naruszeniem "art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane, tj. że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez nakazanie rozbiórki ogrodzenia, którego budowa z podmurówką została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy prawo budowlane, ponieważ stan faktyczny sprawy obligował organ powiatowy do prowadzenia postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego, a nie art. 48 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego (tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. ) przez PINB [...] w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego (zwykłego), [...]WINB wskazując na szczególne zasady dotyczące postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazał, że w postępowaniu tym organ nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. [...]WINB wskazał, że zgodnie z poglądami orzecznictwa, za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W ocenie organu wojewódzkiego, PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające również w

zakresie powstania daty spornego ogrodzenia. Ponadto, wobec powyższego, podważanie ustaleń dotyczących daty powstania w/w ogrodzenia, pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie nieważnościowe, zaś organ powiatowy nie naruszył rażąco przepisów postępowania administracyjnego. Decyzja organu powiatowego w ocenie [...]WINB, może być w obecnej treści zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Odwołanie od ww. decyzji [...]WINB, wnieśli M. C., J. C., G. S., E. B., S. N., M. G., A. G., M. K., P. K., R. S. i M. M.

Skarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 28 k.p.a. i wyjaśnił kto może być stroną w postępowaniu administracyjnym. Następnie organ odwoławczy dokonał wykładni pojęcia "interes prawny".

Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, GINB wskazał, że sporne ogrodzenie znajduje się na działce drogowej nr [...], będącej we władaniu Zarządu Dróg Miejskich, zaś

skarżący nie posiadają do tej działki żadnego tytułu prawnego, lecz jedynie wskazują, że "posiadają" ogrodzenie i pas gruntu, na którym jest ono posadowione oraz że spełnione są przesłanki do zasiedzenia przez nich tego pasa gruntu. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy wyjaśnił, że posiadanie, uregulowane w Tytule IV Księgi Drugiej ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145) nie jest źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawach z zakresu inwestycji budowlanych. Odnosząc się do zasiedzenia organ odwoławczy stwierdził, że nie posiada interesu prawnego ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży lub które zamierza podjąć w przyszłości. Organ powołując się na orzecznictwo zaznaczył, że dotyczy to m. in. sytuacji, w której określony podmiot powołuje się na spełnienie przesłanek do zasiedzenia, czy nawet wystąpienie z wnioskiem o zasiedzenie. GINB podkreślił także, że nie jest rzeczą organu administracji publicznej badanie spełnienia przesłanek do zasiedzenia, ani nie jest zasadne zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny. Zdaniem organu odwoławczego, możliwe jest bowiem wydanie decyzji na podstawie aktualnego stanu faktycznego. Skarżący będą mogli dochodzić swoich praw, o ile faktycznie zasiedzenie zostanie stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że brak jest przepisu prawa materialnego, który nakazywałby odgrodzenie działki od drogi powiatowej. Nie ma też przepisu, który określałby odległość ogrodzenia od granicy działki budowlanej. Skoro zatem – jak wskazywał dalej organ odwoławczy - ogrodzenie nie znajduje się na działce ani w granicy działki, do której skarżący mieliby tytuł prawny, to nie posiadają oni interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym tego ogrodzenia. Zdaniem GINB chęć posiadania odgrodzenia od ruchliwej ulicy świadczy o interesie faktycznym a nie prawnym. Organ odwoławczy wskazał także, że nie ma przeszkód, aby skarżący wykonali nowe ogrodzenie na gruncie, do którego będą posiadali tytuł prawny. Organ odwoławczy wskazał, że ze względu na brak legitymacji procesowej skarżących należało umorzyć postępowanie odwoławcze.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. C., J. C., G. S., E. B., S. M.-N., M. G., A. M.-G., M. K., P. K., R. S., M. M.

Skarżący zarzucili decyzji naruszenie następujących przepisów:

1. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia stanowiącego w istocie odmowę merytorycznego rozpoznania odwołania przez organ II instancji z powodu rzekomego braku interesu prawnego, prowadzącego do utrzymania w mocy merytorycznej, niekorzystnej dla skarżących decyzji organu I instancji wydanej w warunkach stwierdzenia, że skarżącym przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności Decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2016 r.;

2. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na błędne przyjęcie braku interesu prawnego skarżących, podczas gdy skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiednich (położonych w bezpośrednim sąsiedztwie wzdłuż nieruchomości, na której jest posadowione ogrodzenie) a nadto, są posiadaczami i właścicielami pasa ziemi, na którym stoi ogrodzenie (przy czym w tym zakresie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia

zasiedzenia) - a tym samym mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] listopada 2019 r. i Decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2016 r.

3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w z\v. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę merytorycznego odniesienia i stwierdzenia nieważności [...]WINB z dnia [...] listopada 2019 r. i poprzedzającej ją Decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2016 r. wydanych z rażącym naruszeniem prawa poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w żadnym stadium postępowania i uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji (organ zupełnie pominął obowiązek zawiadomienia skarżących o postępowaniu, rażąco naruszając ich prawa strony - nie doręczył nawet skarżącym decyzji przed stwierdzeniem jej ostateczności),

4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 i 2 w zw. art. 103 ust 2 ustawy prawo budowlane poprzez odmowę stwierdzenia nieważności [...]WINB z dnia [...] listopada 2019 r. i poprzedzającej ją Decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2016 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez nakazanie rozbiórki ogrodzenia, którego budowa z podmurówką została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy prawo budowlane i nie narusza żadnego obowiązku zgłoszeniowego, oraz mimo że ogrodzenie jest postawione na linii rozgraniczającej ponieważ stoi w granicach pasa ziemi, który jest we władaniu skarżących;

5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności [...]WINB z dnia [...] listopada 2019 r. i poprzedzającej ją Decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2016 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez zupełne pominięcie ustalenia czasu wzniesienia ogrodzenia – co skutkowało przyjęciem błędnej podstawy prawnej i zastosowaniem niewłaściwych przepisów prawa materialnego;

6. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1. 80 i 107 k.p.a. przez odmowy uchylenia [...]WINB z dnia [...] listopada 2019 r., mimo że została wydana bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym w sposób naruszający słuszny interes skarżących, co skutkowało pominięciem ustalenia, że budowa ogrodzenia z podmurówką, objętego Decyzją PINB [...] z dnia [...] października 2016 r., została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy prawo budowlane oraz że w związku z tym nie podlegała obowiązkowi zgłoszeniowemu ani rozbiórce na zasadzie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji. Ewentualnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji. Ponadto skarżący wnieśli o zwrot kosztów od organu na rzecz skarżących. Skarżący wnieśli także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - pisma Naczelnika Wydziału Geodezji Urzędu Gminy [...] z dnia [...] maja 1995 roku, znak: [...]; na okoliczność samoistnego posiadania przez skarżących i ich poprzedników prawnych nieruchomości na której posadowione jest ogrodzenie przeznaczone do rozbiórki – od przeszło 20 lat. W uzasadnieniu skargi, skarżący przedstawili argumentację na ich poparcie. W pierwszej kolejności wskazali na błędne pod względem proceduralnym rozstrzygnięcie organu. Ponadto podnieśli, że przedmiotowe ogrodzenie, zostało ustawione około 40 lat temu, zaś prace rozbiórkowe, podjęto bez wiedzy i zgody skarżących, którzy powinni być uznani za strony w postępowaniu zakończonym decyzją jako właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której prowadzona była rozbiórka ogrodzenia. Skarżący podnieśli także błędne zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., oraz wskazali na zgodność inwestycji w postaci ogrodzenia z planem miejscowym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r. pominięto E. B. jako skarżącą w sprawie. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. S. i M. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja, narusza prawo.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest błędne pod względem procesowym. Organ odwoławczy działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając brak legitymacji procesowej po stronie skarżących. Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, jednak w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że jego przesłanek należy poszukiwać w art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten określa odrębnie podstawy umorzenia postępowania z urzędu lub na wniosek strony. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości lub w części, organ wydaje gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. Natomiast w myśl § 2 tego artykułu, organ może umorzyć postępowanie, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a inne strony się temu nie sprzeciwiają oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Podkreśla się, że w postępowaniu odwoławczym, przepis art. 105 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Ograniczenie zakresu stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 105 k.p.a. jedynie do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniane jest tym, że w postępowaniu tym strona dysponuje stosunkowo prostym sposobem prowadzącym do umorzenia postępowania odwoławczego w postaci cofnięcia odwołania. Nie ma zatem potrzeby przyznawania jej osobnego prawa do żądania umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. (por. A. Wróbel (w): M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Kraków 2000 r. str. 758 i 759). O umorzeniu postępowania odwoławczego (zażaleniowego) można mówić jedynie wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (zażaleniowego) zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności: cofnięcie odwołania (zażalenia) lub ustalenie, że wnoszący odwołanie (zażalenie) nie jest stroną postępowania odwoławczego (zażaleniowego). Podkreślić należy, że umorzenie postępowania odwoławczego (zażaleniowego) może zachodzić wyłącznie z wyżej wymienionych przyczyn, które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego. Podstawa prawnoprocesowa z art. 138 § 1 pkt 3 odnosi się bowiem - jak wyżej podkreślono - do bezprzedmiotowości wyłącznie etapu odwoławczego (zażaleniowego) postępowania. Brak przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) może wynikać stąd, że odwołanie (zażalenie) wniósł podmiot, który do postępowania przystąpił dopiero na etapie odwołania (zażalenia). Jeżeli natomiast odwołanie (zażalenie) wnosi podmiot, do którego jako do strony postępowania w pierwszej instancji była skierowana decyzja (postanowienie) organu I instancji, postępowanie odwoławcze (zażaleniowe), nie może się zakończyć umorzeniem. Dostrzeżenie bowiem błędności traktowania przez organ I instancji wnoszącego odwołanie (zażalenie) jako strony postępowania - adresata decyzji (postanowienia), skutkować powinno uchyleniem decyzji (postanowienia) organu I instancji z jednoczesnym umorzeniem postępowania administracyjnego (głównego lub wpadkowego) tj. wydaniem w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) orzeczenia opartego o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można umorzyć postępowania odwoławczego (zażaleniowego) z odwołania (zażalenia) podmiotu, którego legitymację czynną do udziału w postępowaniu oceniał organ I instancji.

Organ odwoławczy niezasadnie pominął, że zaskarżona odwołaniem decyzja [...]WINB, jest decyzją merytoryczną orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2016 r. Skarżący uznani zostali za adresatów decyzji [...]WINB i zostali pouczeni o prawie wniesienia odwołania. Umorzenie postępowania odwoławczego z powodu stwierdzenia braku legitymacji procesowej skarżących, oparte na treści art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., prowadzi do niemożliwego do zaakceptowania pozostawienia w obrocie prawnym decyzji [...]WINB wydanej w postępowaniu, w którym skarżącym przyznano prawa strony oraz zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcie, które nie będzie już mogło podlegać kontroli skarżących. W postępowaniu odwoławczym, nie mogło zatem dojść do umorzenia postępowania odwoławczego z argumentacją o bezprzedmiotowości całego postępowania zapoczątkowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB. Podsumowując, organ odwoławczy mógł albo rozpoznać merytorycznie odwołanie jeżeli uznałby, że skarżącym przysługuje przymiot strony, albo w przypadku uznania braku legitymacji procesowej skarżących, uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, zaskarżona decyzja GINB, wydana w postępowaniu odwoławczym, naruszyła zastosowaną podstawę prawnoprocesową tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd orzekł o jej uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednocześnie uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie z przyczyn procesowych, nie pozwala Sądowi na tym etapie z uwagi na jego funkcję wyłącznie kontrolną wobec administracji publicznej i zastrzeżenie jurysdykcji administracyjnej organom administracji, na wyprzedzającą merytoryczną ocenę legitymacji czynnej skarżących do udziału w postępowaniu nieważnościowym. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.