Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1390/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 7 pkt 4 i par. 8 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2012r. sprawy ze skargi A.V. i R.V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent G., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uwzględniając wniosek A. i R. V. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w G.

Poza określeniem linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (maksymalnie 50%) i szerokości elewacji frontowej (od strony ul. [...] - 9 m, a od ul. [...] 32 m) w decyzji zawarto m.in. następujące ustalenia:

- w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki

1) na działce można wybudować budynek, nawiązując do zasady dobrego sąsiedztwa, zważając na bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji budynkami na działkach nr [...] (ul. [...]) o wysokości elewacji frontowej do gzymsu - 8,92 m oraz nr [...] (ul. [...]) o wysokości elewacji frontowej do gzymsu - 4,42 m i sąsiedztwo szerzej rozumiane - o wysokości elewacji frontowej do gzymsu budynków na analizowanym obszarze - średnio 10,7 i 10,4 m,

2) wysokość do gzymsu lub attyki budynku maksymalnie 10,8 m;

- w zakresie geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)

1) ze względu na położenie działki (działka narożna, dla której dwie elewacje są równo eksponowane od ul. [...] i ul. [...]) należy zaprojektować dach wysoki o nachyleniu maks. 45 stopni o symetrycznym układzie połaci dachowych (maksymalna wysokość do głównej kalenicy budynku 15,3 m),

2) główna kalenica budynku równoległa do ul. [...]; dopuszcza się od ul. [...] zastosowanie na części budynku (na 15 % powierzchni) dachu płaskiego przesłoniętego attyką; ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo (działka nr [...]) dopuszcza się od strony ul. [...] zastosowanie elementów dachu mansardowego na ścianach nowo projektowanego budynku.

Z uzasadnienia decyzji, wynika, że powyższe warunki zabudowy ustalono po przeprowadzeniu nowej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującej szerszy niż uprzednio obszar, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a podstawę określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu i attyki (od strony ul. [...]) oraz geometrii dachu łącznie z maksymalną wysokością i kierunkiem głównej kalenicy, stanowiły odpowiednio § 7 i § 8 tego rozporządzenia. Wskazano również, że wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia było możliwe wobec spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.).

Od powyżej decyzji A. i R. V. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), to jest :

1) § 7 w zw. z § 3 ust. 1 poprzez błędne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 10,8 m, podczas gdy biorąc pod uwagę prawidłową interpretację charakteru obszaru analizowanego dozwolona byłaby wnioskowana przez nich wysokość 14 metrów,

2) § 8 w zw. z § 3, poprzez nie wzięcie pod uwagę różnorodnej zabudowy z całego obszaru analizowanego, przez co pominięto wysokie zróżnicowanie formy dachów w analizowanym obszarze, gdzie występują dachy spadziste symetryczne, spadziste wielopołaciowe, mansardowe, naczółkowe i płaskie, natomiast budynek projektowany ukazany w koncepcji ma dachy skośne i dach płaski, które współgrają z występującymi w obszarze analizowanym oraz w bezpośrednim sąsiedztwie dachami skośnymi, mansardowymi i płaskimi.

Uzasadniając zarzut wymieniony w pkt 1 odwołujący się podnieśli, że organ nie podał sposobu wyliczenia maksymalnej wysokości dającego wynik 10,8 m, a w treści decyzji wskazał na budynki z bezpośredniego sąsiedztwa - na działkach [...], które są jednymi z najniższych w obszarze analizowanym.

Ponadto według odwołujących się budzi wątpliwości określona przez organ wysokość budynków:

- na działce nr [...] przy ul. [...] (optycznie nie zgadza się wysokość do gzymsu, a nie widoku bocznym widać budynek o wyższej kalenicy; budynek posiada 2 kalenice o różnej wysokości równoległe do dwóch ulic i nie wiadomo, która z nich jest główna),

- na działce nr [...] przy ul. [...] (organ określił wysokość 5- kondygnacyjnego budynku tylko na 7,95 m).

Również, zdaniem stron, w analizie ujęto wiele niskich budynków nieadekwatnych do charakteru projektowanego obiektu (budynku mieszkalnego), m.in. niskie budynki gospodarczo - garażowy na działce 12/6 (4,42 m) i gospodarczy na działce nr 13 (6 m), znajdujące się na zapleczu głównych budynków i mniej widoczne od strony ulicy.

Podnosząc, że przyjęte do analizy niskie budynki mają mała powierzchnię zabudowy, a wszystkie budynki o dużej powierzchni zabudowy są budynkami wysokimi, strony wyprowadziły wniosek, że skoro projektowany dom ma posiadać dużą powierzchnię zabudowy, to celem zachowania ładu przestrzennego - także powinien być wysoki. Ich zdaniem, z tego powodu w analizie należało wziąć pod uwagę budynki o dużej powierzchni zabudowy, które w analizowanym obszarze są wysokie. W opinii stron, jeśli projektowany przez nie budynek o wysokości 14,10 m i dużej powierzchni zabudowy, stojąc w sąsiedztwie budynków niższych o mniejszej powierzchni zabudowy pasuje do znajdujących się w obszarze analizowanym podobnych par budynków i ogólnego charakteru tej różnorodnej zabudowy, to nie było podstaw prawnych do zaniżenia wysokości budynku do 10,8 m i dozwoloną winna być wysokość 14,10 m (przy wysokości gzymsu równej wysokości kalenicy, o co wnioskowali).

Odwołujący się podkreślili, że średnia z analizowanego obszaru daje wysokość elewacji frontowej budynku do gzymsu proponowaną przez nich we wniosku, tj. 14,10 m.

Na poparcie swojego stanowiska wymienieni powołali się na wyniki analizy przeprowadzonej w innej sprawie, w której z uwagi na duże zróżnicowanie górnej krawędzi elewacji frontowej budynków przyjęto jako wartość minimalną średnią wysokość krawędzi górnej elewacji frontowej, a jako wartość maksymalną - najwyższą występującą na obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.

Uzasadniając wymieniony w pkt 2 zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia w odwołaniu wskazano, że projektowane na przedmiotowej inwestycji dachy skośne o kącie nachylenia od 25 do 45 stopni oraz dach płaski - od 1 do 6 stopni współgrają z występującymi w obszarze analizowanym oraz bezpośrednim sąsiedztwie dachami skośnymi, mansardowymi i płaskimi, zaś pomijając duże zróżnicowane formy dachów w analizowanym obszarze organ postąpił wbrew powyższemu przepisowi.

Poza tym organ nie uzasadnił, dlaczego dla działki nr [..] ustalono dach wysoki o nachyleniu maksymalnym 45 stopni i symetrycznym układzie połaci dachowych oraz dopuszczono zastosowanie dachu płaskiego akurat na 15% powierzchni.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta G.

Na wstępie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że uwzględniając uwagi w jego poprzedniej decyzji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyznaczono obszar analizowany jako 3 - krotną szerokość frontu działki nr [...], to jest części działki przyległej do ulicy [...], który - jak oceniono - jest wystarczający do przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż przedmiotowa działka jest częścią staromiejskiego kwartału z zabudową kamienicami mieszkalnymi z końca XIX i początku XX w., a charakter tej zabudowy mimo pozornej różnorodności jest spójny i reprezentatywny dla okresu jej powstania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 wymienionego rozporządzenia organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na to, iż na obszarze analizowanym wysokość elewacji na działach sąsiednich przebiega tworząc uskok, ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji nastąpiło na podstawie ust. 3 tego paragrafu, to jest jako średnia tej wysokości na obszarze analizowanym (na 10,8 m), a jedynie do uznania organu I instancji (osoby opracowującej analizę i projekt decyzji) zależało, czy wyniki analizy pozwalają zastosować odstępstwo od tej zasady przewidziane w § 7 ust. 4. Skoro organ I instancji wyjaśnił sposób wyznaczenia wysokości 10,8 m (odnosząc się do średniej wysokości na obszarze analizowanym oraz zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, gdzie budynki są znacznie niższe niż ustalona średnia) i było to zgodne z § 7 ust. 3 rozporządzenia, a tym samym nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstwa w oparciu o § 7 ust. 4, to nie można uznać, że ustalenie tej wielkości nastąpiło wadliwie. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpatrując wniosek o wydanie warunków zabudowy na podstawie przygotowanego już projektu architektonicznego budynku należało uwzględnić nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, lecz także interes społeczny, przez który należy rozumieć zachowanie ładu przestrzennego historycznej zabudowy zbiegu ulic [...] i [...] w G. Jeśli więc przeprowadzona analiza wykazała brak możliwości zaakceptowania proponowanej przez wnioskodawców koncepcji rozwiązań (parametrów) dla planowanej inwestycji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia ładu przestrzennego, to organ I instancji uprawniony był do odstąpienia od załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem (słusznym interesom obywateli) poprzez ustalenie takich parametrów dla tej inwestycji, które będąc zgodne z obowiązującymi przepisami prowadzą jednocześnie do zachowania ładu przestrzennego.

W kwestii zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w zakresie ustalenia średniej wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy nie wynika, by brano pod uwagę budynki gospodarcze usytuowane na zapleczach budynków głównych (uwzględniano tylko budynki frontowe zlokalizowane na działkach sąsiednich) oraz, że nie można przyjąć zależności iż skoro budynki o dużej powierzchni zabudowy są budynkami wysokimi, to także projektowany budynek winien być obiektem wysokim, gdyż w § 7 rozporządzenia przewidziano inny sposób określania wysokości.

Natomiast wątpliwość stron co do prawidłowego ustalenia wysokości budynku na działce nr [...] przy ul. [...] została wyjaśniona w piśmie organu I instancji przekazującym akta do II instancji - omyłkowo przestawiono wiersze w analizie, w wyniku czego budynkowi temu zamiast wysokości 17 m przypisano wysokość budynku na działce [..] o II kondygnacjach wnoszącą 7, 95 m, lecz nie miało to wpływu na wyliczenie średniej wysokości w obszarze analizowanym.

Według organu odwoławczego bezzasadny jest także zarzut ustalenia geometrii dachu dla planowanej inwestycji sprzecznie z § 8 w związku z § 3 rozporządzenia. Przyjęcie w powyższym przepisie, że określenie geometrii dachu następuje odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym oznacza, iż w sytuacji gdy geometria tak jak w przypadku niniejszej sprawy, jest znacznie zróżnicowana, pozostawia się organom (osobom wpisanym na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów opracowującym analizę i projekt decyzji) pewien luz decyzyjny, aby zachować ład przestrzenny. Mając na uwadze, że zarówno w analizie tekstowej jak i uzasadnieniu decyzji I instancji wskazano, iż na obszarze analizowanym w istniejącej zabudowie występują od ulicy [...] w przewadze dachy wysokie z kalenicą równoległą do ulicy (dachy od frontu wysokie, o kącie nachylenia połaci około 60 º, od tyłu płaskie około 12º oraz dachy dwuspadowe o kącie nachylenia do 45 stopni), że działka nr [...] jest działką narożną dla której równo eksponowane są elewacje od strony dwóch ulic oraz, że na obszarze analizowanym na około 15% budynków występują dachy płaskie, organ I instancji mógł, kierując się koniecznością zachowania ładu przestrzennego, ustalić taką geometrię dachu od strony ul. [...] i od str. ul. [...] (w tym na 15% powierzchni dach płaski) oraz maksymalną wysokość i kierunek głównej kalenicy, jak to uczynił w decyzji, nie naruszając § 8 rozporządzenia.

A. i R. V. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz w zakwestionowanym w odwołaniu zakresie uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie w tymże zakresie przez Sąd co do istoty sprawy, ewentualnie - o uchylenie decyzji SKO w całości oraz w zakresie zakwestionowanym w odwołaniu uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie w tymże zakresie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucili, analogiczne jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, naruszenie:

- § 7 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ustalenie, iż błędne określenie w decyzji I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 10,8 metra jest zgodne z tym przepisem, podczas gdy biorąc pod uwagę prawidłową interpretację obszaru analizowanego dozwolona byłaby wnioskowana przez nich wysokość 14 metrów,

- § 8 w związku z § 3 cyt. rozporządzenia poprzez ustalenie, że nie stanowiło naruszenia tych przepisów wzięcie pod uwagę przez organ I instancji różnorodnej zabudowy z całego obszaru analizowanego, przez co pominięto wysokie zróżnicowanie formy dachów w analizowanym obszarze i bezpośrednim sąsiedztwie, z którymi współgrają ukazane w koncepcji projektowanego budynku dachy skośne i dach płaski

przytaczając na poparcie powyższych zarzutów argumentację identyczną jak w odwołaniu od decyzji Prezydenta G. z dnia [..].

Ponadto skarżący zarzucili organowi II instancji naruszenie art. 7 kpa poprzez błędną jego wykładnię w zakresie słusznego interesu społecznego i uznanie, że organ I instancji mógł ustalić parametry budynku odmiennie od zgodnych z przepisami parametrów wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bez jednoczesnego wykazania przez ten organ, że proponowane parametry faktycznie naruszały ład przestrzenny zabudowy oraz bez wskazania na jakiej podstawie stwierdzono takie naruszenie. Zdaniem skarżących organ I instancji mógłby w ramach wskazanego w decyzji SKO luzu decyzyjnego odmówić wydania decyzji zgodnie z ich wnioskiem tylko wówczas, gdyby proponowane warunki dotyczące wysokości obiektu i geometrii jego dachu były sprzeczne z prawem lub gdyby ich uwzględnienie mogłoby prowadzić do naruszenia konkretnie określonego interesu społecznego. Tymczasem nie wydaje się by ich koncepcja mogła naruszać jakikolwiek interes społeczny, bowiem została wykonana ze szczególnym uwzględnieniem sąsiadującej zabudowy i jest z nią spójna. Interesem społecznym nie mogą być natomiast odczucia estetyczne i wyobrażenia osoby sporządzającej projekt kwestionowanej decyzji.

Jednocześnie skarżący powołali się na orzecznictwo sądowe dotyczące problematyki interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela na gruncie art. 7 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Ocena zgodności z prawem następuje przy tym w świetle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili wydania decyzji.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi, co oznacza, iż ma obowiązek reagowania także na inne naruszenia prawa aniżeli dostrzeżone przez skarżącego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub wad w prowadzonym postępowaniu mogących co najmniej wpłynąć na wynik sprawy, a podstawę orzekania stanowi materiał zawarty w aktach sprawy.

W razie natomiast uwzględnienia skargi, sąd wydaje orzeczenie wyłącznie o charakterze kasacyjnym, co oznacza, że nie jest kompetentny zastępując organy administracji publicznej, rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron postępowania, o co alternatywnie wniesiono w skardze.

Wniesiona skarga w zakresie w jakim Sąd władny był ją rozpoznać nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

W przypadku, gdy teren przewidziany do zainwestowania nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, dopuszczalność lokowania na nim obiektu budowlanego o określonej funkcji i cechach architektoniczno - urbanistycznych określana jest w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy, przy wydawaniu której organ orzekający obligowany jest dochować warunków przewidzianych art. 61 ust. 1, ustawy z dnia 27 marca 2003 r., w tym w jego pkt 1, jako służących utrzymaniu postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy ładu przestrzennego.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższa regulacja statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 61 ust. 1 formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ono podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, z drugiej jednak formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) dosyć daleko idące wymagania. Stąd też ustalenie stopnia wspomnianej kontynuacji możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Dopiero też szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala organowi na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do obiektów położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Poczynieniu ustaleń w powyższym zakresie służy analiza przeprowadzana na wyznaczonym na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 (przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) obszarze o rozmiarach nie mniejszych niż wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), bowiem nie jedną, lecz wszystkie działki we wskazanym obszarze należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż nie jedna działka, lecz pewien obszar tworzący urbanistyczną całość pozwala dopiero organowi na dokonanie jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu warunków, które także zostały sprecyzowane w wyżej wymienionym rozporządzeniu.

Na rozległość analizowanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne, dlatego też w każdym przypadku wymagana jest pod tym kątem indywidualna ocena w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Z akt sprawy wynika, że ponowną analizę, o której mowa w § 3 rozporządzenia przeprowadzono na obszarze stanowiącym 3 - krotną szerokość frontu działki nr [...] (od ul. [...]) i wyjaśniono, że obszar ten, był wystarczający dla określenia cech nowej zabudowy na tejże działce usytuowanej u zbiegu ulic [...] i [...], to jest w części staromiejskiego kwartału G. zabudowanego kamienicami mieszkalnymi z końca XIX i początku XX w. Prawidłowość wyznaczonego do analizy obszaru obejmującego 41 zabudowanych działek nie była i nie jest przez strony kwestionowana.

Porównanie wyników analizy z określonymi w decyzji organu I instancji warunkami dla budowy na działce nr [...] domu jednorodzinnego w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i szerokości elewacji frontowej uzasadnia stwierdzenie, że warunki te zostały właściwie sprecyzowane, z zastosowaniem się do wskazań wynikających z powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Również skarżący nie zgłaszali do nich zastrzeżeń.

Podniesione przez strony zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i skardze do Sądu zarzuty dotyczą ustalonej przez organ dla projektowanego budynku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

W myśl § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy ... (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Strony wnioskowały o określenie przez organ wysokości elewacji frontowej na maksymalnie 14,10 m.

W decyzji natomiast, stosując ust. 3 wskazanego przepisu, ze względu na tworzącą uskok wysokość na bezpośrednio sąsiadujących działkach nr [...] przy ul. [...] (8,92m) i nr [...] przy ul. [...] (4,42m), przyjęto możliwość wybudowania na przedmiotowej działce budynku o wysokości średniej występującej na analizowanym obszarze, to jest maksymalnie 10,8 m do gzymsu lub attyki.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do ponowionych w skardze uwag wskazujących na możliwą wadliwość określenia średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym, a w konsekwencji - także dla projektowanego domu, na 10,8 m, Sąd podziela wyrażone w tym zakresie w decyzji organu odwoławczego stanowisko, iż uwagi te są chybione.

Ustalona w analizie i przyjęta w decyzji organu I instancji, stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia, wysokość do gzymsu lub attyki planowanego budynku, odpowiadająca średniej wysokości na analizowanym obszarze, jest wynikiem prostego działania arytmetycznego, to jest zsumowania podanych w analizie wysokości budynków usytuowanych na objętych analizą działkach i podzielania uzyskanej sumy przez liczbę budynków, czego sprawdzenie leżało w możliwościach stron. Uwzględnienie samych tylko budynków mieszkalnych na 41 zabudowanych działkach (dodatkowe działki nr [..] i [...] to działki niezabudowane) daje wynik 10,73 m (438,84 : 41), a w razie ujęcia również dwóch kwestionowanych przez strony obiektów garażowo - gospodarczego (4,42m) i gospodarczego (6m) na działkach [...] i [...] - wynik 10,44m (449,26 : 43). Stąd też w decyzji I instancji, mając na uwadze korzystniejszą dla stron, określono wysokość do gzymsu lub attyki przyszłego domu jednorodzinnego na maksymalnie 10,8 m. Żądanie ustalenia tego parametru na poziomie 14,10 m, gdyż taka według stron jest średnia wysokość budynków do gzymsu lub attyki na analizowanym obszarze, jest zatem nieuprawnione, jak również nie do przyjęcia jest powoływanie się przez strony na wyniki analizy, w tym zakresie przeprowadzonej w odniesieniu do innego obiektu w innej sprawie, w której przyjęto maksymalną wartość 17,5 m i w której wydane decyzje nie są przedmiotem kontroli sądowej.

Wbrew zarzutowi stron, iż w analizie ujęto wiele niskich budynków mieszkalnych usytuowanych na zapleczu głównych budynków, z załączonej do akt analizy jednoznacznie wynika, iż uwzględnione w niej obiekty niemieszkalne, to tylko dwa wymienione wyżej budynki - garażowo - gospodarczy i gospodarczy (działki nr [...] i [..]), nie niższe zresztą od niektórych budynków mieszkalnych na innych działkach, a poza tym - jak wynika z przedstawionych wyżej obliczeń - na określenie średniej wysokości dla analizowanego obszaru rzutowały tylko parametry obiektów mieszkalnych. Potwierdza to także pismo organu I instancji z dnia [...] nr [...] przekazujące akta sprawy organowi odwoławczemu (karta 436).

Kwestię pomyłki maszynowej skutkującej podaniem w analizie niewłaściwej wysokości budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul.[...], to jest 7,95 m zamiast 17 metrów, wyjaśniono już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co nie zostało jednak dostrzeżone przez skarżących. Jak wynika z powoływanego wyżej pisma organu I instancji z dnia [...], doszło do przestawienia wierszy analizy tekstowej i dane dotyczące budynku dwukondygnacyjnego na działce nr [...] (7,95 m) przypisano budynkowi na powyższej działce i odwrotnie, przy podaniu wszakże prawidłowej liczby ich kondygnacji (dla budynku na działce [...] - pięć). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy wymienione przestawienie nie miało żadnego wpływu na wyliczenie średniej wysokości elewacji frontowej w analizowanym obszarze.

Podzielić także należy stanowisko organu II instancji, że w świetle przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. brak było podstaw do ustalenia dla budynku na działce nr [...] dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej na 14,10 m z uwagi li tylko na jego dużą powierzchnię zabudowy, co - zdaniem strony - wpłynęłoby na zachowanie ładu przestrzennego, skoro inne budynki w analizowanym obszarze o większej powierzchni zabudowy mają także większą wysokość.

Z kolei podniesione w odwołaniu i skardze wątpliwości co do podanej w analizie wysokości budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...], nie zostały poparte żadnymi sprawdzalnymi danymi, a w ocenie Sądu określona na 9 metrów wysokość elewacji frontowej jest adekwatna do dwóch kondygnacji (nie jest zaniżona). Budynek ten uwidoczniony na karcie 355 akt posiada w części poddasze użytkowe (tak też podano w analizie), widoczny jest jego gzyms, a kalenicą główną jest kalenica równoległa do ulicy [...] gdyż od tej ulicy jest wejście, a jednocześnie front działki (vide § 8 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia).

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ I instancji w zakresie przyjętej w decyzji wysokości do gzymsu lub attyki projektowanego budynku, przepisu art. 7 kpa w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez błędną wykładnię wymienionego przepisu administracyjnej procedury i nie wykazanie, że proponowany we wniosku parametr naruszałby ład przestrzenny zabudowy (interes społeczny) wyłączając możliwość uwzględnienia interesu inwestora.

Jak już wcześniej wskazano, w myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości niż przewidziana w ust. 1 (także w ust. 3), jeżeli wynika to z analizy. W analizie określono wysokość elewacji frontowej do gzymsu - attyki na maks. 10,8 m. Analiza ta, w ocenie sądu odpowiada wynikającym z przepisów wymogom, wolna jest też od wad zarzucanych w odwołaniu i skardze.

Unormowanie zawarte w ust. 4 § 7 oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek. Zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze.

Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest też to, iż dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy.

Skoro regulacja przewidziana w ust. 4 § 7 rozporządzenia jest wyjątkiem, to postępowanie w myśl tego wyjątku byłoby możliwe w przypadku stwierdzenia przez przeprowadzającą analizę osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie urbanistyki i architektury, iż istnieją przeszkody obiektywne uniemożliwiające określenie omawianego parametru zgodnie z zasadami z ust. 1 i 3 (np. większej wysokości wymaga położenie w terenie zalewowym), lecz z zebranych w sprawie materiałów takie przeszkody nie wynikają- nie mógł się więc nimi kierować dostosowując do nich ustalenia w zakresie tegoż parametru. Stąd też, jeżeli strony domagają się zastosowania wyjątku i dopuszczenia innej wysokości niż prawidłowo wyliczona średnia dla analizowanego obszaru, to do nich należało wskazanie konkretnych okoliczności uzasadniających przyjęcie wnioskowanej przez nich wysokości 14,10 m. W razie dopiero przedstawienia rzeczowej argumentacji w powyższym zakresie, organ zobowiązany byłby do rozważenia, stosując się do wymogów wynikających z art. 7 kpa, czy interes wnioskodawcy uzasadnia odstąpienie od mającej na względzie ład przestrzenny zasady ustalania tejże wysokości. Podkreślić trzeba, że nie jest możliwe zastosowanie normy ujętej w § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. tylko z tego powodu, że projekt inwestycji odbiega konkretnym parametrem, czy też parametrami od określonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej zabudowy na całym obszarze wyznaczonym do analizy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora (vide też wyroki II SA/Łd 771/11 z dnia 16 listopada 2011 r. i II SA/Sz 764/08 z 10 grudnia 2008 r. - dostępnie w Internecie).

Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. geometrię dachu (kat nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy strony określiły dachy na nowym obiekcie jako spadziste o kącie nachylenia połaci od 25º do 45º oraz płaskie od 1º do 6º, załączając wstępną koncepcję w tym zakresie. W koncepcji tej kalenice dachu, których jest kilka, mają położenie prostopadłe do frontu budynku.

W odwołaniu od decyzji I instancji oraz skardze strony uzasadniły proponowane parametry pokrycia dachowego ich współgraniem z mocno zróżnicowaną formą dachów w analizowanym obszarze.

W decyzji swej organ I instancji opierając się na wnioskach analizy ustalił położenie głównej kalenicy budynku równoległe do ulicy [..] (frontu budynku), maksymalną wysokość budynku do głównej kalenicy na 15,3 m, określił dach jako wysoki o nachyleniu maks. 45 stopni i symetrycznym układzie połaci dachowych. Dopuścił też możliwość zachowania na 15% powierzchni dachu płaskiego z attyką od strony ul. [...], a od ul. [...] - zastosowanie elementów dachu mansardowego.

Organ odwoławczy wskazując, że działka nr [...] leży u zbiegu ul. [...] i ul. [...] (jest działką narożną), a więc posiada elewację od strony obydwu tych ulic, stwierdził, że Prezydent G. kierując się wskazaniami analizy, w której uwzględniono znaczne zróżnicowane geometrii dachów - od stromych i mansardowych po płaskie (tych ostatnich było 15 %) mógł przyjąć ze względu na potrzebę zachowania ładu przestrzennego dla planowanej inwestycji określoną w jego decyzji geometrię dachu jako nawiązującą do geometrii dachów występujących w analizowanym obszarze.

Oceniając zgodność w powyższym zakresie decyzji pierwszoinstnacyjnej z § 8 rozporządzenia należy zwrócić uwagę, że przepis ten inaczej niż w § 7 ust. 4 i w poprzednich paragrafach, wymaga określenia parametrów dachu nowej zabudowy "odpowiednio" do zastanej, na wyznaczonym do analizy terenie. Słowo "odpowiednio" oznacza w sposób odpowiadający (adekwatny, podobny) geometrii innych dachów cechami, elementami, formą, symetrią. Jakkolwiek w ustaleniu tym mieści się pewien luz decyzyjny, to jednak ustalenie geometrii dachu nie ma charakteru stricte uznaniowego, gdyż brak obok tego określenia w przepisie słowa "może".

Przyjęcie położenia głównej kalenicy budynku równoległego do jego frontu uzasadniono w analizie takim jej ukierunkowaniem w większości przeanalizowanych obiektów znajdujących się przy ul. [...]. W zakresie tego elementu geometrii dachu jako prawidłowe ocenić należy nawiązanie do pozostałych budynków usytuowanych po tej samej stronie ulicy. Istotnie bowiem na sześciu kolejnych działkach przy ul. [...] licząc od działki nr [...] (dz. nr [...]) na ogólną liczbę siedmiu znajdujących się pod tej samej stronie ulicy w analizowanym obszarze kalenica budynków jest równoległa do tejże ulicy. Dopuszczalnie więc na nowej zabudowie kalenic położonych inaczej (prostopadle do ul. [...]) nie spełniałoby wymaganego kryterium odpowiedniości.

W zakresie nachylenia dachów analiza wykazała w 15 % obiektów dachy płaskie (w tym tylko dwa takie dachy przy ul. [...]), w pozostałych 85% - dachy spadziste, z czego tylko w trzech budynkach o nachyleniu do frontu połaci poniżej 45 stopni, a e reszcie budynków - od 45 stopni do 80 stopni. W tej ostatniej grupie zdecydowana większość budynków przy ul. [...] i wszystkie przy ul. [...] posiadają dachy wysokie o kącie nachylenia 60 stopni. Stąd też właściwe było w decyzji, uwzględniające ustalenia analizy wypośrodkowanie parametrów dachu nowej inwestycji i określenie, iż należy zaprojektować budynek z dachem wysokim o nachyleniu do 45 stopni i symetrycznym układzie połaci dachowych.

Dopuszczenie zaś możliwości zastosowania w budynku od strony ulicy [...] (elewacja boczna) dachu płaskiego przysłoniętego attyką uzasadnione było występowaniem na ośmiu budynkach przy wymienionej ulicy dachów płaskich, w tym części z nich z attykami. Z kolei kierując się tym, iż trzy obiekty przy ul [...] posiadają dachy mansardowe dozwolono w decyzji na ewentualne zastosowanie od tej ulicy na projektowanym budynku elementów dachu mansardowego.

W ocenie Sądu przyjęta w decyzji wskazana geometria dachu, podobnie jak ukierunkowanie głównej kalenicy nowej inwestycji, wykazuje odpowiedniość do tejże geometrii występującej w analizowanym obszarze.

Zgodności z § 8 rozporządzenia ustalonych warunków dla planowanej zabudowy działki nr [...] nie podważa argumentacja stron, iż zróżnicowana forma dachów na analizowanych obiektach stworzyła możliwość zaprojektowania, połaci dachowych w sposób wskazany we wniosku. Wbrew bowiem zarzutowi stron w analizie stanowiącej podstawę określenia powyższych warunków zabudowy uwzględniono formy dachów budynków usytuowanych na wszystkich znajdujących się w wyznaczonym do analizy terenie działkach i poczynione w jej wyniku ustalenia uzasadniały wnioski wykorzystane przy formułowaniu przez Prezydenta G. sentencji decyzji z dnia [...].

Załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wizualna koncepcja połaci dachowych nie może zaś być według Sądu, uznana za nienaruszającą ładu architektonicznego w obszarze stanowiącym część mającego znaczenie historyczne kwartału miasta G.

Jakkolwiek odniesienie się przez organ odwoławczy do kwestii geometrii dachu projektowanego budynku było w uzasadnieniu decyzji zbyt ogólnikowe, to naruszenie przezeń art. 8 i 107 kpa nie miało wpływu na wynik postępowania - treść rozstrzygnięcia, które odpowiada prawu.

Na marginesie zauważyć należy, że skoro organ I instancji powierzył zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów i podstawę tego projektu stanowiła przeprowadzona przez tę samą osobę analiza funkcji oraz cech zabudowy terenu, to organ odwoławczy, by odmiennie orzec merytorycznie, co do zasady winien dysponować przygotowanym także przez podobnego "quasi biegłego" (osobę posiadającą fachową wiedzę) opracowaniem, z którego wynikałyby przyjęte przez ten organ odwoławczy odmienne od wymienionych w decyzji pierwszoinstnacyjnej wnioski i oceny. W przeciwnym razie winien orzec kasacyjnie w oparciu o art. 138 § 2 kpa.

Uznając z przedstawionych wyżej przyczyn, iż skarga nie mogła być uwzględniona, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.