Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1170/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2 , art. 26 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 w związku z art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. po ponownym rozpatrzeniu wniosku H.C. , działającej w imieniu swoim i jako pełnomocnik A.K. w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 340/09 orzekł o:

1/ o ustaleniu odszkodowania w wysokości 799 742,00 zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako działki nr [...] o pow. 0,0652 ha i nr [...] o pow. 0,0322 ha, obręb [...] (mały) b. gm. kat. Ł. , odpowiadającą obecnie działkom: nr [...] o pow. 0,0298 ha, nr [...] o pow. 0,0328 ha oraz części o pow. 0, 0322 ha działki nr [...] obręb [...] , stanowiącym własność Gminy K

2/ o wypłacie kwoty 792 097,72 zł odpowiadającej kwocie odszkodowania

ustalonego w punkcie l odpowiednio pomniejszonej o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania jakie zostało przyznane poprzednim współwłaścicielom nieruchomości na podstawie decyzji Urzędu Miasto K. z dnia 17 grudnia 1974 r., nr [...] na rzecz następujących osób, w sposób przedstawiony poniżej: A.K. za udział wynoszący 1/2 część - kwotę 396 048,86 zł, H.C. za udział wynoszący 1/2 część - kwotę 396 048,86 zł

3/ o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty wskazanej w punkcie 2 kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 4 maja 2007 r. Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] . Na podstawie materiału dowodowego ustalono, że pismem z dnia 14 listopada 2005 r. H.C. , działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik A.K. , wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa wskazanych nieruchomości. Będąca przedmiotem postępowania nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 9 listopada 1973 r., wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego "[... ". W dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A.K. i H.K. po ½ części. Następnie ustalono, że decyzją z dnia 9 października 1974 r. przyznano odszkodowanie w kwocie 14 610 zł na rzecz wskazanych współwłaścicielek. Decyzja ta została jednak uchylona i A.K. i H.K. przyznano odszkodowanie w kwocie 17 532 zł, stosownie do ich udziałów we współwłasności. Z akt sprawy wynika również, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 K.p.a. na wniosek H.C. , tożsamej z osobą H.K. , decyzją z dnia 30 lipca 2002 r. oraz decyzją z dnia 6 grudnia 2002 r. wydaną na skutek wniosku Prezydenta Miasta K. - wykonującego zadania starosty, o ponowne rozpoznanie sprawy, stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miasta K. dnia 17 grudnia 1974 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 9 października 1974 r. dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. Starosta K. decyzją z dnia 3 stycznia 2008 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 752 975, 40 zł za wywłaszczone nieruchomości. Od tej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta K. wnosząc o jej uchylenie Wojewoda decyzją z dnia 5 stycznia 2009 r. uchylił decyzję Starosty K. z dnia 3 stycznia 2008 r. w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 759 720,00 zł., a w pkt 2 o wypłacie kwoty 752 745,89 zł odpowiadającej kwocie ustalonego odszkodowania. W wyniku skargi Gminy Miejskiej K. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia 5 stycznia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia 3 stycznia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta K. wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu - wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia praw. W opracowaniu sporządzonym w dniu 10 grudnia 2010 r. rzeczoznawca ustalił aktualną wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] odpowiadającej obecnie działkom: nr [...] i nr [...] oraz części o pow. 0,0322 ha działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K. –P. , jako przedmiotu prawa własności, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego według stanu na dzień wywłaszczenia oraz cen rynkowych kształtujących się w miesiącu grudniu w wolnym obrocie rynkowym nieruchomości gruntowych na terenie miasta K. w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, która łącznie dla działki nr [...] i [...]wynosi 799 742 zł. Ustalona kwota odszkodowania została pomniejszona o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości i wypłaconego wcześniej A.K. i H.K. na podstawie decyzji Urzędu Miasta K. z dnia 17 grudnia 1974 r., tj. o kwotę 7644,28 zł, a zatem do wypłaty na rzecz H.C. przypada obecnie kwota 396 048,86 zł, a na rzecz A.K. kwota 396 048,86 zł. Do zapłaty odszkodowania zobowiązany został Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Nabycie prawa własności przez Gminę K. nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. z dniem 27 maja 1990 r., co zostało stwierdzone decyzjami Wojewody K. : z dnia 28 maja 1995 r. i z dnia l lutego 1993 r. Zasadą przyjętą w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest obciążenie obowiązkiem zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podmiotu prawa publicznego, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zgodnie z regulacją zawartą w ustawie, z dniem 27 maja 1990 r. gminy nieodpłatnie przejęły z mocy prawa, określoną część mienia Skarbu Państwa niezbędną do podjęcia i realizacji nałożonych na nie zadań publicznych z jednoczesnym przejęciem zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 340/09 zwrócił wagę, że przepis art. 36 w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 5 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wprowadzał ogólną regułę sukcesji gmin w zakresie stosunków obligacyjnych Skarbu Państwa wynikających z działalności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego działających w jego imieniu. Jednakże zmiana ust. 3 tego artykułu ograniczyła zakres zobowiązań obciążających pierwotnie gminy, wymieniając zobowiązania i wierzytelności, które z dniem wejścia w życie tej ustawy, z dniem 15 marca 1996 r., przejął Skarb Państwa, wśród których są między innymi zobowiązania wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych orzeczeń sadowych i decyzji administracyjnych oraz zobowiązania powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. – miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Decyzją z dnia 30 maja 2012 r. Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1073/12 uchylił decyzję Wojewody.

Rozpatrując ponownie odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 18 maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ wskazał, że odszkodowanie jest niezbędnym ekwiwalentem za odjęcie właścicielowi własności nieruchomości. Z tego względu na organach administracyjnych ciąży obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem wywłaszczenia. Kluczową jednak kwestią, na którą należy zwrócić uwagę rozpatrując złożone odwołanie jest zagadnienie związane z przestrzeganiem przez organy administracji publicznej w powadzonych przez nie postępowaniach administracyjnych ich właściwości rzeczowej i miejscowej. Wydanie decyzji administracyjnej przez organ niewłaściwy powoduje, że decyzja taka dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności decyzji administracyjnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W nawiązaniu do powyższego wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa i położonej na terenie miasta K. - miasta na prawach powiatu, a zatem organem administracji publicznej ustawowo właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta K. , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W toku prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania stwierdzono, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za tę nieruchomość byłaby będąca jednocześnie stroną stepowania w tej sprawie Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , w związku z czym -zdaniem organu odwoławczego - zachodziły w takiej sytuacji przesłanki wyłączenia z mocy prawa organu I instancji, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. od załatwienia tej sprawy. Wobec powyższego, stosownie Wojewoda do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczył Starostę K. W ostatnich latach, począwszy od wyroku NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiedziano się praktycznie jednogłośnie za przyjęciem koncepcji, iż obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych wzglądów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w tycie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa. Zatem Skarb Państwa przejmuje również określone w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonywaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyklucza sukcesję gmin odnośnie zobowiązań w nim określonych. Efektem przyjęcia takiego stanowiska jest zatem konieczność uznania, iż w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy K. , jest Skarb Państwa. W konsekwencji brak jest dalszych podstaw do tego, by Prezydent Miasta K., - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawie - miał być nadal wyłączony od orzekania w niej. Skoro bowiem sprawa nie dotyczy interesu Gminy K. to nie przeszkód, by Prezydent Miasta K. mógł w niej orzekać. Z kolei orzekanie obecnie w tej sprawie przez Starostę K. pomimo braku trwania przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta K. uznać należy za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu, wyznaczenie organu do załatwienia sprawy administracyjnej, o którym mowa w art. 26 § 2 zd. 2 K.p.a., następuję w drodze postanowienia organu wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu z uwagi na zaistnienie w konkretnej sprawie określonych przesłanek tęga wyłączenia. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy administracyjnej następuje z mocy prawa i w wyniku takiego wyłączenia organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu uzyskuje kompetencję do orzekania w danej sprawie. Kompetencję tę - nabytą z mocy prawa - organ wyższego stopnia może delegować na inny podległy sobie organ (przy czym przyjmuje się, iż winien to być organ właściwy rzeczowo dla danej kategorii spraw), który w konsekwencji staje się w ten sposób organem właściwym w danej sprawie. Podkreślić należy, że organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu, jak i w konsekwencji organ wyznaczony przez organ wyższego stopnia, uzyskują zdolność do orzekania w tej samej instancji co organ, który był właściwy w sprawie przed jego wyłączeniem, bowiem wyznaczając inny podległy organ należy brać pod uwagę również tok instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone przed organem wyznaczonym do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej nie jest postępowaniem odrębnym, ani tym bardziej postępowaniem wyjątkowym (oprócz szczególnego charakteru uzyskania przez ten organ kompetencji do załatwienia tej konkretnej sprawy - tzw. właściwość delegacyjna) i z oczywistych względów winno toczyć się zgodnie z przepisami procesowymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach szczególnych, właściwych dla danej kategorii spraw. W kontekście powyższego wskazać należy, iż postanowienie o wyznaczeniu organu do załatwienia sprawy jest aktem procesowym, którego wydanie jest uprawnieniem organu wyższego stopnia do delegowania w ściśle określonej sytuacji (wyłączenia z mocy prawa organu bezpośrednio mu podlegającego) kompetencji do załatwienia konkretnej sprawy. Jest to więc akt administracyjny ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym i tym samym wywierający skutek w tym konkretnym postępowaniu, prowadzonym w konkretnej sprawie administracyjnej powstałej na gruncie określonego stanu faktycznego i prawnego. Procesowy charakter takiego postanowienia powoduje, iż związanie wyrażonym w nim stanowiskiem zasadniczo nie może wykraczać poza ramy danego postępowania administracyjnego i tym samym wykluczone jest rozciąganie skutków wynikających z takiego postanowienia na kwestie pozostające poza jego zakresem. Zauważyć przy tym należy, że moc wiążąca postanowienia wydanego w trybie art. 26 § 2 K.p.a. rozciąga się na kwestię "rozstrzygniętą" tym postanowieniem, nie zaś na okoliczności prawne i faktyczne w nim stwierdzone. Kwestią procesową, która podlega "rozstrzygnięciu" postanowieniem wydanym na podstawie art. 26 § 2 K.p.a. jest delegowanie kompetencji do załatwienia określonej sprawy, którą to kompetencję nabywa z mocy prawa organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu i według uznania przenosi ją na inny podległy sobie organ. Powyższa okoliczność ma w przedmiotowej sprawie znaczenie tym istotniejsze, że wyłączenie organu administracji z mocy prawa od prowadzenia danej sprawy wynika m.in. z tzw. "bliskości" tego organu wobec tej konkretnej sprawy, a więc związane jest również z kwestią ustalenia podmiotów posiadających czynną legitymację procesową w danym postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie bowiem (tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), iż organ prowadzący postępowanie (Prezydent Miasta K. ) jest jednocześnie ustawowym przedstawicielem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (Gminy K) spowodowało de facto przyznanie temu podmiotowi czynnej legitymacji procesowej w omawianym postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa w danym postępowaniu administracyjnym wynika z posiadania przez konkretny podmiot interesu prawnego, którego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, co następuje w decyzji kończącej to postępowanie administracyjne. Należy przy tym pamiętać, iż kompetencję do orzekania w tym zakresie posiada organ prowadzący dane postępowanie administracyjne, co znajduje wyraz w wydawanym przez ten organ rozstrzygnięciu. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wobec zmiany istotnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy wynikających z ustalenia, że obecnie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, brak jest podstaw do uznania dalszej zasadności wyłączenia Prezydenta Miasta K. załatwienia tej sprawy. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że u podstaw uchylenia w całości decyzji Starosty K. dnia 18 maja 2011 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji znalazły się także wątpliwości organu odwoławczego co do prawidłowości wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy o ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie prawa procesowego tj. art. 136 K.p.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy;

2/ naruszenie prawa procesowego tj. art. 126 K.p.a. w związku z art. 110 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty K. dnia 18 maja 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. organu I instancji, podczas gdy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Wojewody z dnia 4 maja 2007 r. o wyłączeniu Prezydenta Miasta K. miasta na prawach powiatu od załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] działki ewidencyjnej [...] ewidencyjna P i wyznaczeniu Starosty do załatwienia sprawy;

3/ naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta K. reprezentujący Skarb Państwa będący stroną postępowania może być jednocześnie w tej sprawie organem I instancji.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że w świetle treści art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. wydaje się niedopuszczalne, aby Prezydent Miasta K był jednocześnie organem i reprezentował stronę zobowiązaną do ustalenia i wypłaty odszkodowania. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 K.p.a. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

Pierwszym powodem, dla którego sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że decyzję w I instancji wydał organ niewłaściwy. Z tym poglądem należy się zgodzić. W sprawie prawidłowo wskazano Skarb Państwa jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Co do zasady obowiązkiem zapłaty odszkodowania obciążony jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość została wywłaszczona: zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest starosta, jeżeli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeśli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz tej jednostki. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidujących wywłaszczenie tylko na rzecz Skarbu Państwa. Na mocy art. 5 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dniem 27 maja 1990 r. gminy przejęły z mocy prawa, nieodpłatnie określoną część mienia Skarbu Państwa niezbędną do podjęcia i realizacji nałożonych na nie zadań publicznych. Stosownie zaś do przepisu art. 36 ust. 1 tej ustawy na gminy przeszły zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

W wyroku z dnia 12 października 1993 r. sygn. K 4/93 (OTK 1993/2/34) Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości obciążenie gmin zobowiązaniami powstałymi w wyniku finansowania z budżetu centralnego zadań inwestycyjnych wynikających z uchwały Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego, co wyłączyło odpowiedzialność gmin za ten zakres zobowiązań Skarbu Państwa. W uwzględnieniu istoty sformułowanego przez Trybunał poglądu ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 102) ust. 3 art. 36 nadano nowe brzmienie: zawarto w nim listę zobowiązań i wierzytelności, które z dniem wejścia w życie ustawy przejął Skarb Państwa, a w ramach tej listy (pkt 3) wymieniono zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych oraz zobowiązania powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. W wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. I OSK 1310/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości". Zdaniem NSA "odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją prawa administracyjnego i stanowi formę zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej ingerencji państwa w prawo własności. Wywłaszczenie nieruchomości jak i odszkodowanie za wywłaszczenie tworzy stosunek prawny o charakterze administracyjnoprawnym. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, stąd ustalenie odszkodowania jest koniecznym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Zasada nierozłączności wywłaszczenia i odszkodowania wynika z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa".

Zarówno ten pogląd, jak i jego argumentacje, sąd rozpoznający sprawę niniejszą, podziela.Początek formularza [pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic]Skarżący zresztą w istocie tego poglądu nie kwestionuje. Twierdzi jednak, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Wojewody z dnia 4 maja 2007 r., którym Starosta . zstał wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy. Postanowienie to nie zostało ani uchylone ani też nie została stwierdzona jego nieważność. W ocenie Sądu takie rozumowanie jest błędne. O rzeczowej właściwości organu decyduje bowiem przepis ustawy, a nie postanowienie organu wyższego stopnia wydane w trybie art. 26 § 3 K.p.a.; postanowienie takie nie może "konkurować" z zapisem ustawowym, bo nie stanowi dla takiego zapisu alternatywy. Służy ono jedynie rozwiązaniu wyjątkowej sytuacji związanej nie z kompetencją organów administracji publicznej, lecz z wyłączeniem pracownika tego organu. Innymi słowy wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego organu wskutek przyjęcia wadliwego założenia o istnieniu podstaw do wyłączenia pracownika, nie zmienia rzeczywistej właściwości organu. Postanowienie o wyznaczeniu innego organu tylko wtedy uzasadnia odstępstwa od ustawowo określonej właściwości, kiedy podstawy wyłączenia pracownika (pracowników) rzeczywiście istnieją.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie przyczyny takie nie istniały. Skoro bowiem podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, to nie ma przeszkód, aby prezydent miasta na prawach powiatu będący zarazem organem gminy, rozstrzygał w sprawie ustalenia tego odszkodowania. W takiej sytuacji prezydent nie orzeka w sprawie reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego, a jednostka ta nie jest stroną postępowania. Przywoływania przez skarżącego uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 dotycząca wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy, była rzeczywiście w praktyce odnoszona do spraw o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą własność miasta na prawach powiatu. Działo się to jednak wtedy, kiedy podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania była gmina, a nie Skarb Państwa. Skoro w rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym jest Skarb Państwa, to ocena poprawności opisanej praktyki orzeczniczej jest zbędna.

W rozpatrywanej sprawie nie ma żadnego powodu mogącego uzasadniać jej rozstrzygnięcie przez organ inny, niż określony ustawą. Jak wyżej wskazano nie stanowi takiego uzasadnienia wadliwe postanowienie o wyznaczeniu innego organu. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy w dacie podejmowania tego postanowienia w orzecznictwie przyjmowano, że w takich sytuacjach jak w sprawie niniejszej, podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Gmina. Istotne jest bowiem to, który podmiot uznawany jest za zobowiązany w sprawie niniejszej. Organy administracji mają obowiązek przestrzegania własnej właściwości na każdym etapie postępowania, a to oznacza, że przesłanki, które o tej właściwości mają decydować, muszą pozostawać aktualne także w dacie podejmowania decyzji.

Nie ma przy tym żadnego znaczenia eksponowana w skardze okoliczność, że sprawę ma rozstrzygać organ, który w dotychczasowym postępowaniu występował jako reprezentant strony. W prawidłowo prowadzonym postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Gmina K. nie stroną, Prezydent Miasta działa jako organ administracji publicznej, a nie reprezentant Gminy.

Z tych względów podzielić należy pogląd Wojewody co do organu właściwego do załatwienia sprawy. W konsekwencji zaś uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ocenić należało jako zgodne z prawem. Postępowanie w I instancji przeprowadzone zostało bowiem z naruszeniem prawa, a naruszenie to powoduje konieczność rozpoznania sprawy w całości przez organ właściwy. Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. zostały spełnione.

Dopiero w tym, ponownym postępowaniu, właściwy organ dokonać może oceny materiału dowodowego, uzupełnić ten materiał, lub też zgromadzić nowy. W tej sytuacji poddawanie ocenie prezentowanych w uzasadnieniu decyzji twierdzeń dotyczących operatu szacunkowego jest, na obecnym etapie postępowania, przedwczesne.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi.