Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1420/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę o wznowienie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 175 § 1, art. 178 i 180, art. 183 art. 272 § 1 art. 281
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi D. Ż. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 234/11 odrzucającym skargę kasacyjną D. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1159/10 w sprawie ze skargi D. Ż. na orzeczenie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego oddala skargę o wznowienie postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1159/10 oddalił skargę D. Ż. na orzeczenie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego.

D. Ż., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy, a w szczególności okoliczności świadczących o błędach proceduralnych postępowania dyscyplinarnego.

Następnie skarżący reprezentowany przez innego pełnomocnika, radcę prawnego, złożył po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, pismo procesowe z dnia 18 lutego 2011 r. uzupełniające skargę kasacyjną z dnia 5 stycznia 2011 r., w którym podniesiono zarzuty naruszenia:

– przepisów postępowania: art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z § 31 rozporządzenia MSWiA z 27 maja 2002 r. (...), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 36 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.;

– prawa materialnego: art. 119 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 118 ust. 1 pkt 4 ustawy o Biurze Ochrony Rządu w zw. z § 34 i § 35 rozporządzenia z 27 maja 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 5 lipca 2011 r., I OSK 234/11 odrzucił skargę kasacyjną D. Ż..

W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do treści art. 174 i 183 § 1 p.p.s.a. oraz zaznaczył, że na gruncie art. 176 p.p.s.a. obowiązki autora skargi kasacyjnej związać należy z kilkoma wymogami, spośród których istotne znaczenie ma także przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił Sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kasacja nieodpowiadająca powyższym wymogom uniemożliwia ocenę jej zasadności i nie zmienia takiej konkluzji uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09.

Ponadto zaznaczył, że skarga niespełniająca wymagań, mających charakter wymogów materialnych, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 178 p.p.s.a.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w skardze kasacyjnej, ograniczono się do przedstawienia zarzutu "niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego (...), który miał świadczyć o błędach proceduralnych postępowania dyscyplinarnego", bez wskazania w podstawach jakiegokolwiek przepisu prawnego, który byłby związany z zarzutem. Błędy te nie zostały także wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza przywołaniem, bez żadnej argumentacji, przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy BOR (Dz.U. Nr 78, poz. 711) oraz bez wykazania związku z postawionym zarzutem sądowi I instancji. Z tego względu NSA uznał, iż skarga kasacyjna złożona przez adwokata, nie spełnia wymagań z art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna na gruncie art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Nie zmienia tej oceny fakt, że w skardze kasacyjnej zawarto, sformułowane ogólnikowo, żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Odnosząc się do pisma procesowego z dnia 18 lutego 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że same zarzuty sformułowane zostały w tym piśmie poprawnie z punktu widzenia wymogów wskazanych wyżej. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 3 listopada 2010 r., doręczony został stronie skarżącej w dniu 6 grudnia 2010 r., w związku z czym termin złożenia skargi kasacyjnej upłynął w dniu 7 stycznia 2011 r. (kiedy złożona została rozpatrywana skarga kasacyjna), wystosowanie powyższego pisma procesowego, uzupełniającego skargę kasacyjną złożoną w terminie, nie mogło odnieść skutku w kontekście sanowania prawidłowości sporządzenia samej skargi kasacyjnej pod kątem wskazania i uzasadnienia podstawy kasacyjnej. To bowiem mogło mieć miejsce jedynie do dnia 7 stycznia 2011 r.

D. Ż., na podstawie art. 270, art. 272 § 1 i § 2, art. 275, art. 276 oraz art. 279 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniósł skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2011 r., I OSK 234/11, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11.

W uzasadnieniu podniósł, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11 (ogłoszonym 28 kwietnia 2014 r. w Dz.U. z 2014 r. poz. 543) orzekł o niezgodności art. w zw. z art. 178 i art. 176 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przewiduje odrzucenie, bez wezwania usunięcia braków, skargi kasacyjnej niespełniającej wymogu zamieszczenia w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Trybunał Konstytucyjny rozpoznając skargę konstytucyjną – o zbadanie zgodności art. 178 w związku z art. 180 w związku z art. 176 p.p.s.a.

1) z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) w zakresie, w jakim przewiduje odrzucenie, bez wezwania do usunięcia braków, skargi kasacyjnej niespełniającej wymagań określonych w art. 176 tej ustawy, z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust, 3 i art. 2 Konstytucji

– kwestionowaną regulację uznał za: "jednoznacznie godzącą we, wskazane jako wzorce kontroli, postanowienia Konstytucji. Po pierwsze, brak formalny skutkujący odrzuceniem skargi kasacyjnej oznacza nieodwracalne pozbawienie strony możliwości rozpoznania jej sprawy przez NSA, a to pozbawia ją w istocie konstytucyjnych praw wolności, których ochrony zamierzała ona dochodzić. Bieg wynikającego z art. 177 § 1 p.p.s.a. terminu wniesienia skargi kasacyjnej czyni bowiem w praktyce niemożliwym ponowne wniesienie prawidłowej (pozbawionej uchybień) skargi kasacyjnej. Po wtóre, (...) strona ponosi negatywne skutki błędu zaangażowanego przez siebie profesjonalnego pełnomocnika.

Postanowienia Konstytucji nie wykluczają ustanowienia określonych wymogów formalnych, zmierzających do przyspieszenia postępowania, a formalizm procesowy – sam w sobie – jest niezbędny w demokratycznym państwie prawnym dla zapewnienia sprawności i rzetelności postępowania, ponieważ brak rygorów formalnych niechybnie prowadziłby do arbitralności rozstrzygnięć i destrukcji wymiaru sprawiedliwości. Istnieją jednak granice formalizmu procesowego, których przekroczenie prowadzi do naruszenia prawa do sądu, na przykład z uwagi na zachwianie proporcji pomiędzy interesami wymiaru sprawiedliwości a prawami jednostki. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 40/07, regulacja kasacji w postępowaniu cywilnym, przewidująca jej odrzucenie ze względu na niespełnienie wymogów ustawowych, jest konstytucyjnie dopuszczalna, ale jej współistnienie z brakiem obowiązku sądu do wezwania strony do usunięcia braków skargi kasacyjnej uznać trzeba za rozwiązanie niekonstytucyjne, z uwagi na nadmierny rygoryzm.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, samo odrzucenie zawierającej braki skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dopuszczalne, niemniej jednak – wobec dotkliwych skutków procesowych – powinno zostać poprzedzone wezwaniem do usunięcia owych braków w wyznaczonym przez sąd terminie."

W uzasadnieniu podniesiono dalej, że mając na względzie art. 272 § 1 i § 2 p.p.s.a., zachowując trzymiesięczny termin od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 22/11, tj. od dnia 28.04.2014 r., do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowadministracyjnego sygn. akt I OSK 234/11 zdaniem strony skarżącej zaistniała w przedmiotowej sprawie podstawa do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący, działając przez zawodowego pełnomocnika (adwokata), zgodnie z wymogami art. 175 § 1 p.p.s.a. złożył skargę kasacyjną z dnia 5 stycznia 2011 r., która została przez Sąd II instancji odrzucona. Skarżący poniósł więc konsekwencję niedopełnienia obowiązków przez swojego pierwszego pełnomocnika. Nieprofesjonalne działania adwokata strony spowodowały negatywne i nieodwracalne skutki. Niestety ryzyko tych negatywnych następstw poniósł skarżący a nie profesjonalny pełnomocnik odpowiedzialny za należyte sporządzenie skargi kasacyjnej.

Strona z własnej inicjatywy podjęła działania, zmierzające do "naprawy" wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej poprzez ustanowienie innego zawodowego pełnomocnika – radcy prawnego i wniesienie przez niego pisma procesowego z 18 lutego 2011 r. uzupełniającego skargę kasacyjną, jednak NSA uznał, iż sanowanie skargi kasacyjnej mogło mieć miejsce jedynie do 7 stycznia 2011 r. Błąd pierwszego pełnomocnika skarżącego skutkował nieodwracalnym pozbawieniem strony możliwości rozpoznania sprawy przez NSA, pośrednio pozbawiając ją konstytucyjnych praw i wolności, których ochrony strona zamierzała dochodzić.

Natomiast krótki czas na złożenie skargi kasacyjnej spowodował niemożność ponownego wniesienia skargi kasacyjnej pozbawionej uchybień (mimo podjętej próby jej uzupełnienia NSA odrzucił skargę kasacyjną, jednocześnie uznając, iż pismo procesowe z 18 lutego 2011 r. nie może zostać potraktowane jak skarga kasacyjna z uwagi na to, iż wpłynęła ona po terminie). Tym samym strona została pozbawiona możliwości merytorycznego rozpoznania jej sprawy przed Sądem II instancji.

Nadmierny formalizm i nieproporcjonalne sankcje dla strony - w postaci bezwzględnego odrzucenia skargi kasacyjnej (która jest zwyczajnym środkiem zaskarżenia przysługującym od nieprawomocnych orzeczeń sądu I instancji) stanowi przejaw naruszenia prawa strony do sądu i w sposób istotny ograniczają konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Strona powinna mieć prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy sądowoadministracyjnej przez niezależny i niezawisły sąd. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11 orzekającym o niekonstytucyjności przepisów art. 178 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a., które były podstawą wydania postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2011 r., I OSK 234/11 o odrzuceniu skargi kasacyjnej D. Ż., wniosek o wznowienie postępowania sądowego jest zasadny i konieczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2011 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej, złożona została przez skarżącego na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11, zgodnie z którym art. 180 w związku z art. 178 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, 1101 i 1529) w zakresie, w jakim przewiduje odrzucenie, bez wezwania do usunięcia braków, skargi kasacyjnej niespełniającej wymogu zamieszczenia w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany:

a) jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą przyzwoitej legislacji,

b) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 78 Konstytucji, a także z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Skarga złożona została przez skarżącego w ustawowym terminie (art. 272 § 2 p.p.s.a.) i z zachowaniem wymogów formalnych (art. 279 p.p.s.a.), co skutkowało skierowaniem jej do rozpoznania na rozprawie (art. 280 § 1 p.p.s.a.). W szczególności uznać należało, że skarga formalnie oparta została na ustawowej podstawie wznowienia przewidzianej w art. 272 § 1 p.p.s.a., stanowiącym, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Przyjmuje się, że wymieniony przepis stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisów prawa materialnego lub procesowego, na którego podstawie wydane zostało orzeczenie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 885). Dodać należy, że art. 272 p.p.s.a. stanowi rozwinięcie regulacji art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na którego podstawie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

W niniejszej sprawie podstawa wznowienia odniesiona została do wyroku TK o charakterze "zakresowym", bowiem niekonstytucyjność art. 180 w zw. z art. 178 i 176 p.p.s.a. stwierdzona została tylko w zakresie, w jakim regulacja tych przepisów dopuszcza odrzucenie skargi kasacyjnej bez wezwania strony skarżącej o uzupełnienie braku polegającego na niezamieszczeniu w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W piśmiennictwie wskazano, że w wypadku wydania przez Trybunał wyroku zakresowego lub interpretacyjnego dochodzi do modyfikacji prawa w postaci utraty mocy obowiązującej normy, której podstawą odczytania był przepis wskazany w sentencji wyroku.

W świetle ugruntowanego w orzecznictwie konstytucyjnym poglądu kontrola konstytucyjności dotyczy norm (a nie przepisów – jako jednostek redakcyjnych aktu normatywnego). Orzeczenie TK skutkuje "wycięciem" z takiego przepisu prawnego konkretnego elementu w postaci normy uznanej za niekonstytucyjną. Zaznaczono ponadto, że powołanie się przez stronę postępowania administracyjnego na wskazany w sentencji negatywnego wyroku interpretacyjnego przepis, który został wskazany jako podstawa prawna ostatecznej decyzji administracyjnej, nie uzasadnia automatycznie wznowienia na podstawie art. 145a k.p.a. Przesłanka wznowienia zostanie zrealizowana w wypadku, w którym ostateczną decyzję oparto na niekonstytucyjnej normie, którą Trybunał Konstytucyjny zrekonstruował w sentencji swojego wyroku. Casu ad casum konieczna jest szczegółowa analiza sentencji i uzasadnienia wyroku sądu konstytucyjnego w celu rekonstrukcji normy, która utraciła moc obowiązującą (zob. System Prawa Administracyjnego, t. 2, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, INP PAN, Warszawa 2012, s. 347-348).

Przechodząc do badania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego kwestionowanym postanowieniem NSA z 5 lipca 2011 r. sprawdzić należało, czy zawarte w nim rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi kasacyjnej wynikało z zastosowania przepisów art. 180 w zw. z art. 178 i 176 p.p.s.a. – w zakresie, w jakim stwierdzona została ich niekonstytucyjność wyrokiem TK z dnia 8 kwietnia 2014 r.

Jak wynika z akt sprawy skarga kasacyjna wniesiona w imieniu skarżącego przez adwokata, będącego jego pełnomocnikiem, zawierała wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zarzut kasacyjny "niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy, a w szczególności okoliczności świadczących o błędach proceduralnych postępowania dyscyplinarnego".

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej wskazał na regulację prawną zawartą w art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., akcentując w szczególności: (1) wymóg przytoczenia w skardze kasacyjnej jej podstawy poprzez wskazanie, jaki konkretny i oznaczony indywidualnie przepis prawny, mający charakter materialny lub procesowy, został w ocenie strony naruszony oraz (2) obowiązek uzasadnienia podstawy kasacyjnej. Dalej stwierdził, że skarga kasacyjna niespełniająca powyższych wymagań podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Zaznaczył przy tym, że oceny co do niedopuszczalności skargi kasacyjnej nie mógł zmienić fakt złożenia przez pełnomocnika strony skarżącej pisma procesowego, stanowiącego uzupełnienie skargi kasacyjnej, co nastąpiło po upływie terminu przewidzianego na złożenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z art. 183 § 1 in fine p.p.s.a., po upływie terminu przewidzianego na wniesienie skargi kasacyjnej możliwe jest jedynie uzupełnienie argumentów uzasadnienia sformułowanych wcześniej zarzutów, a nie formułowanie zarzutów nowych czy tym bardziej formułowanie zarzutów po raz pierwszy, w sytuacji gdy nie zostały one sformułowane w złożonej w terminie skardze kasacyjnej. W konsekwencji nie mogły one zostać poddane kontroli kasacyjnej.

Z powyższych okoliczności wynika wyraźnie, że przesłanką odrzucenia skargi kasacyjnej nie był brak w postaci "wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany", a tego właśnie wymogu skargi kasacyjnej dotyczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mający w ocenie strony stanowić podstawę do wznowienia postępowania sądowego, a następnie uchylenia postanowienia NSA z 5 lipca 2011 r. i rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego od wyroku WSA z 3 listopada 2010 r., II SA/Wa 1159/10.

W takim stanie sprawy zaznaczyć należy, że przewidziane w art. 176 p.p.s.a. wymagania skargi kasacyjnej, warunkujące jej dopuszczalność, podzielić można na dwie kategorie:

pierwszą – tworzą wymagania o charakterze formalnym, o których stanowią art. 46 i 47 p.p.s.a., a więc przepisy odnoszące się do każdego pisma w postępowaniu sądowym;

drugą – tworzą wymagania o charakterze materialnym (zwane konstrukcyjnymi), przewidziane wyłącznie dla skargi kasacyjnej, jako pisma procesowego o charakterze kwalifikowanym.

Rozróżnienie wymienionych wymogów stawianych skardze kasacyjnej jest istotne z punktu widzenia konsekwencji prawnych związanych z nieprawidłowym jej sporządzeniem.

Mianowicie braki w zakresie wymagań formalnych są usuwalne na podstawie art. 49 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Natomiast niespełnienie kryteriów konstrukcyjnych skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej, bez uprzedniego wzywania strony o usunięcie braków w tym zakresie. Do takich nienaprawialnych braków skargi kasacyjnej zalicza się te, które dotyczą następujących jej elementów:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części,

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie,

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Według jednolitego stanowiska judykatury i doktryny skarga kasacyjna niezawierająca któregokolwiek z elementów konstrukcyjnych nie może być konwalidowana, co oznacza, że podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, zgodnie z art. 178 i 180 p.p.s.a. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 598-602, 605-607).

Przedstawioną powyżej interpretację przepisów art. 176, 178 i 180 p.p.s.a. oraz praktykę orzeczniczą w zakresie ich stosowania uwzględnił Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyżej wyroku z 8 kwietnia 2014 r. Oceniając skutki tego wyroku na gruncie przepisów, stanowiących o dopuszczalności skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przesłankach jej odrzucenia, należy mieć na uwadze zasygnalizowany wyżej "zakresowy" charakter orzeczenia Trybunału. Zgodnie z jego sentencją moc obowiązującą utraciła norma prawna nakazująca odrzucenie, bez wezwania do usunięcia braków, skargi kasacyjnej niespełniającej wymogu zamieszczenia w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Poza zakresem derogacji pozostawione więc zostały inne przypadki odrzucenia skargi kasacyjnej z powodu braków o charakterze materialnym (konstrukcyjnym). Innymi słowy omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie obala domniemania konstytucyjności art. 180 w zw. z art. 178 i 176 p.p.s.a. w tej części wymienionych przepisów, w której stanowią one podstawę odrzucenia skargi kasacyjnej niezawierającej takich elementów konstrukcyjnych jak: (1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, (2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Aktualne pozostaje zatem stanowisko, że pominięcie któregokolwiek z tych elementów skargi kasacyjnej nie podlega konwalidacji i skutkować musi jej odrzuceniem.

Podkreślić trzeba, że spełnienie powyższych wymogów determinuje tożsamość i prawne istnienie skargi kasacyjnej, jako pisma kwalifikowanego mającego doprowadzić do kontroli instancyjnej orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny.

Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one jednak zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (zob. System Prawa Administracyjnego, t. 10, s. 457). Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w zw. z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 p.p.s.a. możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Ponadto istotne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. podjęta w pełnym składzie (I OPS 10/09).

Odnosząc się do wymogów formalno-materialnych skargi kasacyjnej nie można pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Jednostkowe przypadki nierzetelnego działania pełnomocnika nie mogą podważać przyjętych w ustawie reguł niezbędnych dla zapewnienia efektywności postępowania kasacyjnego.

Dla czynionych rozważań nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 – orzekając o zgodności art. 174, 183 § 1, 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP – nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W konsekwencji brak jest podstaw do rozszerzania skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11 poza zakres, jaki wynika z jego sentencji. W rezultacie przepisy art. 180 w zw. z art. 178 i 176 p.p.s.a. – poza zakresem stwierdzonej niekonstytucyjności – obowiązują i mają nadal zastosowanie do stanów faktycznych objętych normami z nich wynikającymi. Argumentacja Trybunału zawarta w uzasadnieniu tego wyroku – kończąca się konkluzją o nadmiernym rygoryzmie zakwestionowanej normy – nie powinna być odnoszona do regulacji art. 180 w zw. z art. 178 i 176 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym pozostałych braków skargi kasacyjnej, których wystąpienie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej a limine.

Wobec powyższego zaakcentować należy, że stan niniejszej sprawy zakończonej postanowieniem NSA o odrzuceniu skargi kasacyjnej jest odmienny od sprawy, która stała się podstawą wydanego przez Trybunem Konstytucyjny wyroku.

Skoro w analizowanym postępowaniu skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego nie zawierała przytoczenia podstaw kasacyjnych (brak wskazania przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania) – to oznacza, że postanowienie o jej odrzuceniu nie było wydane na podstawie przepisów art. 180 w zw. z art. 178 i 176 p.p.s.a. w zakresie, w którym ich niekonstytucyjność została stwierdzona. Innymi słowy zastosowanie w rozważanym przypadku wymienionych przepisów – w znaczeniu nadanym im przez wyrok Trybunału – nie mogłoby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia niż to, które podjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lipca 2011 r.

Na omawiany wyrok Trybunału jako podstawę wznowienia postępowania, mogłaby skutecznie powołać się tylko taka strona, której skarga kasacyjna została odrzucona z tego powodu, że nie został w niej zawarty wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Tylko wówczas byłoby możliwe we wznowionym postępowaniu wezwanie strony do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej, a następnie jej rozpoznanie merytoryczne.

Stwierdzony brak związku między podstawą prawną kwestionowanego postanowienia NSA a wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wskazanym przez stronę jako podstawa wznowienia postępowania – skutkuje niezasadnością skargi wniesionej w trybie art. 272 § 1 p.p.s.a.

Dodać trzeba, że w skardze o wznowienie postępowania opartej na podstawie art. 272 p.p.s.a. można powoływać się wyłącznie na niekonstytucyjność przepisu, który był podstawą wydanego orzeczenia kończącego postępowanie sądowowadministracyjnego.

Tymczasem w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, co oznaczało niezasadność powołanej przez stronę skarżącą podstawy wznowienia. Innymi słowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego SK 22/11 nie mógł stanowić podstawy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie i ponownego rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącego.

Z tych przyczyn skarga o wznowienie podlegała oddaleniu.

Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku wskazać należy, że wprawdzie skarga o wznowienie oparta została na przewidzianej ustawowo podstawie wznowienia, to jednak jej merytoryczna weryfikacja doprowadziła do stwierdzenia jej niezasadności.

W ocenie składu orzekającego w takim stanie sprawy należało orzec o jej oddaleniu. Zgodnie z art. 281 zd. drugie p.p.s.a., Sąd może po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Z kolei art. 282 § 2 p.p.s.a. przewiduje wśród możliwych rozstrzygnięć podejmowanych na rozprawie – oddalenie skargi o wznowienie postępowania.

Jako trafne należy uznać stanowisko, że odrzucenie skargi o wznowienie postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy nie opiera się ona na ustawowej podstawie wznowienia, a nie wtedy, gdy podstawa ta nie jest merytorycznie zasadna. Podkreślenia wymaga, że przewidziane w art. 281 p.p.s.a. rozstrzyganie o dopuszczalności skargi o wznowienie nie jest związane z badaniem jej zasadności, lecz jedynie sprawdzeniem warunków umożliwiających jej merytoryczne rozpatrywanie. Oceny w tym zakresie dokonuje się wyłączenie na podstawie twierdzeń zawartych w skardze. Na tym więc etapie sąd nie bada trafności powołanych podstaw wznowienia postępowania, ale tylko fakt ich powołania. Z kolei w dalszym toku sąd bada na rozprawie merytorycznie występowanie ustawowej podstawy wznowienia. Negatywny wynik tej oceny powoduje oddalenie skargi o wznowienie, a nie jej odrzucenie.

W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w postępowaniu rozpoznawczym na etapie rozpatrywania skargi na rozprawie, wyrok o oddaleniu skargi podejmuje sąd w sytuacji, gdy po rozpoznaniu skargi o wznowienie stwierdził jej niezasadność. Natomiast postępowanie kończy się postanowieniem o odrzuceniu skargi, w razie gdy sąd połączył badanie dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania z rozpoznaniem sprawy i w tej fazie stwierdził niedopuszczalność skargi (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 303–304).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 kwietnia 2008 r. (II OSK 406/07) wskazał, że oddalenie skargi o wznowienie postępowania nastąpić powinno wówczas, gdy zgłoszona podstawa wznowienia postępowania jest bezzasadna lub stwierdzona przyczyna restytucyjna nie miała wpływu na treść uprzednio wydanego orzeczenia.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 281 zdanie drugie p.p.s.a. i art. 282 § 2 p.p.s.a.