Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 722/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 2 ust 1
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 28, art. 156 § 2 i § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1222/10 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1.uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr [...], 2.zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. ( sygn. akt I SA/Wa 1222/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 1991 r. nr [...] Wojewoda B. - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) - stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka położona w obrębie [...] ark. [...], jedn. [...] o numerze [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji – w części dotyczącej dawnej działki nr [...] to jest obecnie działek o numerach: [...] i [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Objęty powyższą decyzją grunt stanowił część położonej w B. dawnej nieruchomości ziemskiej, której poprzednio właścicielem był R. W., a która to nieruchomość została przejęta w całości na rzecz Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej – o czym stanowiły orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz z dnia [...] lipca 1959 r., utrzymane następnie w mocy przez Ministra Rolnictwa orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...].

Objęta komunalizacją działka nr [...] uległa podziałom, w wyniku których powstały m. in. działki o numerach: [...] i [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] oraz z dnia [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w B. w dzielnicach: W., M. i A. stanowiących byłą własność R. W.

Z uwagi na powyższe, M. K. i Z. Z. – następczynie prawne byłego właściciela - wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] maja 1991 r. w części dotyczącej nabycia przez Gminę B. działek o numerach: [...] i [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Następstwem tego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uwzględnił powyższy wniosek a decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ centralny utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych, kwestionowana decyzja komunalizacyjna Wojewody B. z dnia [...] marca 1991 r. naruszała prawo w stopniu rażącym, która to wada - stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a - nakazywała wyeliminowanie kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego. Wojewoda B., komunalizując sporny grunt, oparł się bowiem na decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r.. Nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz z dnia [...] lipca 1959 r. o przejęciu przez Skarb Państwa, na cele reformy rolnej nieruchomości stanowiących własność R. W. Wobec jednak faktu, że decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r.. Nr [...] oraz poprzedzające ją orzeczenia organu pierwszej instancji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego (decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. nr [...]) nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Gminy B., gdyż nieruchomość ta nie stanowiła wcześniej własności Skarbu Państwa a tym samym, nie podlegała działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Organ nadmienił przy tym, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, wskutek czego aktualnie przywrócony został stan poprzednio obowiązujący przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono.

Skoro zatem sporna nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. - stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – nie stanowiła mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – to zdaniem organu - nie mogła stać się z mocy prawa mieniem gminy B. Okoliczność ta spowodowała z kolei, że kontrolowana decyzja Wojewody B. z dnia [...] maja 1991 r.- w części stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności spornej nieruchomości - pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co stanowi rażące naruszenie prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów Gminy B., podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym zarzutu nieuwzględnienia w postępowaniu nadzorczym istnienia na działkach nr [...] i [...] drogi, do której – wg odwołującego się - zastosowanie ma art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – organ podniósł, że stosownie do art. 73 ust. 1 i 3 w/w ustawy – dopiero ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, stanowi wyłączny dowód nabycia prawa.

W kwestii natomiast zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, na które powoływała się Gmina B., zdaniem organu okoliczność taka w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodziła, gdyż nakłady poczynione na sporną nieruchomość nie mogły być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, uniemożliwiających stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji.

Argumentację tę organ powtórzył również w odniesieniu do zarzutu Gminy B. związanego z faktem posadowienia na działkach nr [...] i nr [...] obiektu kościelnego oraz związanych z tym, poczynionych przez Parafię p.w. Z. w B., nakładów na przedmiotową nieruchomość.

Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał również zarzut dotyczący nieinformowania strony o przebiegu postępowania. Prezydent Miasta B. – jak wywodził Minister - miał bowiem możliwość wypowiedzenie się i zajęcia stosownego stanowiska w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, na co wskazywała dokumentacja zebrana w sprawie.

Na wyżej przedstawioną decyzję Gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 i k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia a także naruszenie przepisu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] maja 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - nie wskazując na czym to naruszenie polegało oraz dlaczego organ uznał je za rażące, jak również przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że unieważniona w części decyzja komunalizacyjna z dnia [...] lipca 1994 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie mógł odwrócić własnym działaniem.

Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwaną dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.

Sąd wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody B. z dnia [...] marca 1991 r. orzekająca o nabyciu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę B. własności położonej w B. nieruchomości – w części dotyczącej aktualnych działek nr [...] i [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W dacie bowiem [...] maja 1990 r. ( w której następowała komunalizacja) obowiązywała decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...], utrzymująca w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz z dnia [...] lipca 1959 r. o przejęciu przez Skarb Państwa, na cele reformy rolnej nieruchomości stanowiących własność R. W. Przepis zaś art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przewidywał, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

W sytuacji natomiast, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, bowiem ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowane zostały - w trybie art. 156 § 1 k.p.a. - w/w orzeczenia nacjonalizacyjne, kontrolowana decyzja Wojewody B. stała się sprzeczna z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Sprzeczność ta stanowiła zaś kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco naruszała prawo), co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, zniosło ich skutki prawne od dnia ich wydania (skutek ex tunc), zatem ukształtowany nimi stan prawny należało uznać za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczało to, że w stosunku do dawnej nieruchomości ziemskiej nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem, tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła (restitutio in integrum), a więc stanu w którym własność tej nieruchomości nadal przysługiwała dawnemu właścicielowi (obecnie jego następczyniom prawnym).

Odnosząc się do zarzutu skargi, że w toku postępowania nadzorczego organ nie uwzględnił ani obowiązującego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ani faktu, że gmina - na podstawie ważnego pozwolenia na budowę wybudowała drogę – Sąd podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. obejmującej nieruchomość, na której urządzona zastała droga publiczna nie rodzi skutków, które sprzeczne byłyby z obowiązującym obecnie porządkiem prawnym. Wyeliminowanie bowiem decyzji komunalizacyjnej ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Gmina B. w dacie 27 maja 1990 r. nie stała się właścicielem spornej nieruchomości, ale władała nią bez tytułu prawnego.

Rozstrzygniecie to nie odnosi się zatem do stanu prawnego zabudowanej drogą publiczną nieruchomości, jaki został ukształtowany w następstwie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające (...) i przewidzianego w art. 73 tej ustawy skutku w postaci nabycia z mocy prawa własności tego rodzaju nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, który potwierdzony zostanie dopiero deklaratoryjną decyzją Wojewody, po przeprowadzeniu w tym przedmiocie odrębnego postępowania administracyjnego.

Odnośnie natomiast kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd Wojewódzki zauważył, że - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny - nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji: po pierwsze, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, po drugie, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa oraz po trzecie, gdy poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony. Żadna zaś ze wskazanych wyżej przesłanek w niniejszej sprawie nie wystąpiła. W szczególności takiego skutku nie wywołało wzniesienie na działkach nr [...] i [...] kościoła należącego do Parafii Z. w B. oraz dokonaniu przez tę parafię dalszych, innych nakładów na w/w gruncie. Nakłady te – w sensie obiektywnym – są możliwe do zniesienia lub rozliczenia na drodze cywilnej.

W tych warunkach, chociaż za uzasadniony zarzut Sąd uznał naruszenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 107 § 3 k.p.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji jednoznacznego wskazania, że kwalifikowana wada prawna decyzji komunalizacyjnej jest wynikiem rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jednak, ponieważ uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skutkowało to oddaleniem skargi.

W skardze kasacyjnej Gmina B., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego tj.

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem w dacie komunalizacji, dla nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną była prowadzona księga wieczysta, co wynika wprost z tej decyzji. Przepis art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wprowadza zaś domniemanie prawne, co do stanu zgodnego z prawem, które może zostać obalone jedynie w drodze postępowania cywilnego, wytoczonego na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wywód więc Sądu, co do braku tytułu prawnego Skarbu Państwa w akcie komunalizacji narusza art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, albowiem kwestionuje wpis zawarty w księdze wieczystej, wbrew domniemaniu prawnemu wynikającemu z tegoż przepisu;

2) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - poprzez dokonanie oceny prawnej zastrzeżonej dla sądownictwa cywilnego tj. wymagającej orzeczenia wydanego na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece;

3) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - poprzez niewłaściwe zastosowanie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), albowiem na dzień wejścia w życie ustawy kompetencyjnej z 1990 r., tytuł prawny do nieruchomości, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, przysługiwał Skarbowi Państwa. Tytuł ten nie był kwestionowany, ani w trakcie postępowania komunalizacyjnego, jak też w innych postępowaniach, zaś decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowała z obrotu prawnego orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r., gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej np. w wyroku z dnia 20 czerwca 2001 w sprawie o sygn. akt IV SA 1011/00, nie miała ona podstaw prawnych, jako że brak było przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Jednakże pominięto, jakże ważną okoliczność, a mianowicie, że przejmowanie nieruchomości w trybie i na warunkach dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), następowało z mocy prawa, a więc wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z mocy prawa nieważnej, nie może skutkować na inne obszary własnościowe przy założeniu, że nieruchomości objęte przejęciem z mocy prawa, w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, stały się własnością Skarbu Państwa właśnie z mocy przywołanego przepisu. W istniejących uwarunkowaniach postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej może ewentualnie nastąpić po ostatecznym stwierdzeniu, że nieruchomość przejęta nie podlegała nacjonalizacji, dokonanej na podstawie przepisów dekretu, co jedynie może zostać potwierdzone w postępowaniu przeprowadzonym, na wniosek strony, na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego. W niniejszej sprawie takie postępowanie nie toczyło się i nie toczy się przed organem właściwym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), która weszła w życie również z dniem 27 maja 1990 r. i która nie przekazała kompetencji do orzekania w tych sprawach (art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu organom samorządu terytorialnego lub innym organom, a wobec czego organami właściwymi do orzekania w omawianych sprawach w pierwszej instancji byli i są wojewodowie;

II. przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj.

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez nieuwzględnienie i zbadanie uwarunkowań prawnych i faktycznych związanych z wprowadzeniem reformy rolnej na podstawie wskazanych wyżej, w zarzucie pierwszym, przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem wpłynęły na ocenę zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a przede wszystkim na ocenę, iż Skarbowi Państwa w dacie komunalizacji nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, z czym strona skarżąca się nie zgadza;

5) art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. polegające na ich nie zastosowaniu i oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 156 § 2 k.p.a. z pominięciem przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, a w związku z czym błędne zastosowanie prawa uznając, iż stan prawny powstały w wyniku wprowadzenia art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną nie stanowi przesłanki do stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych;

6) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowania, albowiem w ustalonym stanie faktycznym doszło niewątpliwie do nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do działki objętej decyzją komunalizacyjną gdyż nieruchomość ta stała się w wyniku działań prawnych o charakterze cywilnoprawnym własnością osób trzecich, które działały w zaufaniu do rękojmi ksiąg wieczystych;

7) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż Parafia Z. w B. z siedzibą przy ul. A. [...] w B., posiadającą tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi [...] oraz [...], objętych zaskarżoną decyzją, nie posiadała przymiotu strony postępowania w sprawie unieważnienia przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, a tym samym nie mogła być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym - zgodnie art. 33 § 1 P.p.s.a. - co niewątpliwie uniemożliwiło tej osobie prawnej obronę jej praw i co stanowiło przesłankę nieważności postępowania o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie w/w wyroku i uwzględnienie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął całkowicie, iż w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej przedmiotową decyzją komunalizacyjną, w dacie komunalizacji, jako właściciel był ujawniony Skarb Państwa. Wbrew więc domniemaniu wynikającemu z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Sąd ustalił, iż tytuł prawny do tej nieruchomości, w dacie komunalizacji, nie przysługiwał Skarbowi Państwa.

Wskazywano zatem, że przepis art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece stanowi, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Taki proces zaś nie toczy się ani nie toczył się co do przedmiotowej nieruchomości. Sąd administracyjny wkroczył zatem w kompetencje sądu cywilnego i dokonał oceny, która winna być dokonana w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej.

Ponadto w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzję nieważnościową z 2002 r. potraktował jako wyeliminowanie z obrotu dokumentu potwierdzającego tytuł Skarbu Państwa do nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, a tym samym stwierdził brak jednej z przesłanek do wydania decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie uwzględnił jednak przyczyn prawnych stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz poprzedzających ją orzeczeń nacjonalizacyjnych. Przyczyny te zaś zostały omówione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2001 r. (sygn. akt IV SA 1011/00), który stwierdził, iż rozporządzenie wykonawcze stanowiło jedynie podstawę do orzekania, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości, gdyż następowało to z mocy prawa. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie wykluczonym było, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta z mocy prawa - w trybie przywołanego wyżej dekretu a strona, nie zgadzającą się z tym stanowiskiem, może - w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego - wystąpić o orzeczenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Dopiero więc w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia można byłoby mówić o wadliwości samej decyzji komunalizacyjnej.

Skarżący kasacyjnie wskazywał również, że nieruchomość będąca przedmiotem unieważnionej decyzji komunalizacyjnej stanowi w części drogę publiczną ( działki nr [...] i [...]) a więc z uwagi na treść art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, nawet w przypadku wadliwości decyzji komunalizacyjnej, na mocy tegoż przepisu doszło do przejęcia nieruchomości zajętych pod drogę z mocy prawa.

Gmina akcentowała też, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił okoliczności, że na działkach nr [...] i [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż do tej części gruntu tytuł prawny przysługuje Parafii pw. Z. w B. Na w/w działkach Parafia wybudowała – na podstawie ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę - kościół i w stosunku do tych działek posiada tytuł prawny w postaci umowy użyczenia.

Rezultacie podnoszono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny - na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. - winien rozstrzygać w granicach danej sprawy, niebędąc związany zarzutami i wnioskami skargi a tym samym winien uwzględnić w/w uwarunkowania prawne, ściśle związane z trybem realizacji reformy rolnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły.

Skargę kasacyjną należało uznać za usprawiedliwioną, choć nie z wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami i argumentami można się zgodzić.

W analizowanej sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. część nieruchomości stanowiącej dawniej własność R. W., obecnie określonej jako działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z dniem wejścia w życie omawianej ustawy tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin staje się mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnia funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zatem, generalnie rzecz ujmując, aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w określonej dacie tj. w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowym stanie faktycznym. To zaś skutkowało przyjęciem, że wydana w dniu [...] marca 1991 r. przez Wojewodę B. decyzja, stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę B. własności mienia w postaci działek gruntu nr [...] i [...], [...], [...], [...], [...] i [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym pogląd organu, że skoro ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] oraz z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej m.in. aktualnych działek nr [...] i [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które to orzeczenia stanowiły o przejęciu spornego gruntu na rzecz państwa w trybie przepisów o reformie rolnej, to tym samym, wspomniane wyżej działki nie mogły nigdy stanowić własności państwowej.

Stanowisko to należy jednak uznać za, co najmniej, za przedwczesne.

Wyjaśnić w tym miejscu bowiem wypada, iż na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm.) przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule w punktach: b, c, d, i e ( zatem również nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, należących do osób fizycznych lub prawnych, przekraczających określone normy obszarowe) w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. Wydanie więc, w tym przypadku, decyzji administracyjnej (oczywiście decyzji wadliwej, bo wydanej bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o którym to zresztą fakcie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 1011/00) nie rozstrzygało wcale o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości stanowiącej własność R. W.

Idąc tym tokiem myślowym należy podnieść, że stwierdzenie nieważności, w analizowanej sytuacji, decyzji nacjonalizacyjnej, pozostawało bez wpływu na stan prawny ukształtowany mocą wspomnianego wyżej dekretu z dnia 6 września 1944 r.

Trafnie zatem skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, choć nie w pełni prawidłowo zarzuty te uzasadniła.

Zauważyć trzeba, iż Sąd Wojewódzki nie stosował przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm. ) i nie orzekał również w kwestiach zastrzeżonych do kompetencji sądów cywilnych. Z tego względu nie można przyjąć, że zaskarżony wyrok naruszał art. 3 i 10 w/w ustawy o księgach wieczystych (...), czy też normę kompetencyjną, określoną w art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzupełniająco niejako należy też wskazać, że w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych (...) nie jest możliwe uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym wpisu historycznego a takim wpisem był wpis o prawie własności Skarbu Państwa.

Sąd Wojewódzki stwierdzając, że (cyt.) " w oparciu (...) o ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m. in. skomunalizowana działka przejęta została przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej" jedynie nieprawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego tj. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd ten – jak wyżej wspomniano – uznał bowiem, iż do przejścia prawa własności spornego gruntu doszło na podstawie, obecnie wyeliminowanych z obrotu, decyzji nacjonalizacyjnych, podczas, gdy w trybie reformy rolnej przejście prawa własności nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym następowało z mocy prawa.

Jednocześnie podkreślić wypada, że – jak słusznie wskazuje w skardze kasacyjnej Gmina B. – w tej materii, to jest w sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione nie w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia a w postępowaniu szczególnym. Postępowanie to przewiduje § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.). W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 cytowanego rozporządzenia stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałoby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa działek o aktualnych numerach ewidencyjnych nr [...] i [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ( vide: np. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000, nr 3, poz. 90 i z dnia 15 października 2002, sygn. akt I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469). Zatem dopiero wydana w w/w postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...).

W tych warunkach, podnoszona przez pełnomocnika uczestniczek na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym okoliczność, że w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. nr [...]) stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń nacjonalizacyjnych, ustalono, iż nieruchomość ziemska, stanowiąca własność R. W. stanowiła powierzchnię mniejszą niż [...] ha a skargę na tę decyzję oddalił prawomocnie Sąd Wojewódzki, nie była dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej miarodajna.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r., w uzasadnieniu której organ podał, że wspomniana nieruchomość nie spełniała w/w normy obszarowej, zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych, orzekających o przejściu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej. Zatem przedmiotem tego postępowania – w świetle wiążącej organ centralny oceny prawnej zawartej w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., było ustalenie, czy w/w decyzje posiadały oparcie w przepisach prawa, czy też zostały wydane bez podstawy prawnej. Do postępowania tego natomiast nie należało ustalanie, czy nieruchomość R. W. podpadała, czy też nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Z tego względu nie można uznać, jak wydaje się przyjmują to uczestniczki postępowania, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. rozstrzygnęła już definitywnie o kwestii, czy Skarb Państwa nabył w trybie dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej majątek R. W..

Powyższe stanowisko – w realiach tej sprawy – uzasadnia ponadto okoliczność, że wg wyciągu z wykazu hipotecznego księgi wieczystej B. hip. nr [...], który znajdował się w aktach administracyjnych a którego kserokopię, na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dodatkowo złożyła pełnomocnika skarżącej, wynika, że ogólna powierzchnia majątku R. W. przekraczała [...] ha. Wprawdzie pełnomocnik uczestniczek postępowania podnosił, że właściciel majątku przed 1939 r. zbył jego znaczną część, tak że przed wybuchem II Wojny Światowej powierzchnia ta nie przekraczała [...] ha, ale okoliczność ta winna zostać jeszcze dokładnie wyjaśniona zwłaszcza, iż nie można wykluczyć, że część nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność R. W. nie została objęta decyzjami nacjonalizacyjnymi.

Odnosząc się natomiast do kwestii interesu prawnego Parafii pw. Z. w B. wyjaśnić należy, że podmiot ten, legitymując się w stosunku do w/w gruntu prawem użyczenia, nie mógł być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizującej przedmiotowy grunt. Zmiana w osobie właściciela nieruchomości gruntowej pozostaje bowiem bez wpływu na treść, mającego charakter obligacyjny, prawa użyczenia. Z tego powodu więc postępowanie dotyczące kwestii własnościowych gruntu, w tym wypadku nie dotyczyło sfery prawnej w/w Parafii ( art. 28 k.p.a.).

Rozważanie zaś o kwestii nieodwracalnych skutków prawnych – w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. - z zaistniałej sytuacji było przedwczesne, choć stwierdzić wypada, pojęcie to może być dotyczyć jedynie kwestii prawnych a nie stanów faktycznych.

W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia – zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie rzeczy zarzuty te jednak były ściśle związane z zarzutami materialnoprawnymi w tym sensie, że były ich pochodną. Zarzut bowiem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który to przepis zobowiązuje Sąd Wojewódzki do rozpoznania skargi w granicach sprawy, to jest przy braku związania podniesionymi w skardze zarzutami i wnioskami, skarżąca kasacyjnie uzasadniała nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji regulacji prawnorzeczowej, określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), zaś naruszenie przepisu art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, tłumaczyła naruszeniem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.

W konsekwencji więc należało przyjąć, że źródłem wskazywanych w skardze kasacyjnej uchybień proceduralnych była obraza prawa materialnego a nie samoistne naruszenie przez sąd przepisów postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że zarzut polegający na pominięciu przez Sąd regulacji zawartej w art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. był całkowicie chybiony, gdyż dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji deklaratoryjnej, przewidzianej w ustępie 3 tegoż artykułu, można dokonywać ustaleń, czy dana nieruchomość miała charakter drogowy i spełniała pozostałe przesłanki, określone w przepisie art. 73 ust. 1 omawianej ustawy. Ponadto, przejście prawa własności w tym trybie następowało wprawdzie z mocy samego prawa, ale dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. a zatem dziewięć lat później niż data, w której następowała komunalizacja mienia z mocy prawa, określona ustawą z dnia 10 maja 1990 r.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien uwzględnić wyżej przedstawioną ocenę prawa materialnego.

Przyjmując, że skarga kasacyjna była częściowo uzasadniona w zakresie, w jakim zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy przepisu art. 188, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i 193 P.p.s.a.