Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1712/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 1, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 83 ust. 1, art. 14 ust. 3, art. 124
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: § 4 ust. 1-4, § 10 ust. 1 i 3, § 12 ust. 1 i 2, § 13 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 273 poz 2711
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1465/14 w sprawie ze skargi C. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1465/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 29 września 2012 r. C. G. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS bądź organ) o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że wcześniej otrzymywała rentę z tytułu niezdolności do pracy, ale ZUS wstrzymał jej wypłatę, a Sąd Okręgowy w Krakowie Wydział VIII Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt VIII U 2086/11 oddalił jej odwołanie od decyzji odmawiającej prawa do renty. Podkreśliła, że w toku postępowania sądowego złożyła obszerną dokumentację medyczną, która była podstawą wydania opinii przez biegłych lekarzy sądowych. Dlatego zwróciła się o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy [...]. Zaznaczyła, że nie ma obecnie środków do życia, a otrzymywana wcześniej renta była dla niej jedynym źródłem dochodu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 [ze zm.], dalej uerFUS bądź ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), odmówił przyznania skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2011 r. (dalej orzeczenie z [...] października 2011 r.) skarżąca nie została uznana za osobę niezdolną do pracy, a więc nie został spełniony warunek wymagany do przyznania wnioskowanego świadczenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła, że Prezes ZUS wydając decyzję nie uwzględnił materiału dowodowego o który wnosiła, tj. dokumentów z prowadzonej sprawy przed Sądem Okręgowym w Krakowie Wydział VIII Ubezpieczeń Społecznych. Wskazała na pogarszający się stan jej zdrowia, nasilające się bóle głowy, które powodują utratę przytomności, co wiąże się z licznymi obrażeniami i w związku z tym podlega stałemu leczeniu.

Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., podtrzymując wcześniej zaprezentowaną argumentację.

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1059/13 (dalej wyrok II SA/Wa 1059/13), po rozpoznaniu skargi wnioskodawczyni, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję z [...] kwietnia 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2013 r. Sąd podkreślił, że Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W ocenie Sądu, w sprawie tej Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności przez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Nie wszystkie okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 uerFUS, zostały należycie zbadane i rozważone. W ocenie Sądu, Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, niezasadnie oparł się wyłącznie na ustaleniach zawartych w orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z 17 października 2011 r., w myśl której skarżąca nie jest niezdolna do pracy. Orzeczenie to zostało wydane dnia 17 października 2011 r., a zatem prawie rok przed złożeniem przez skarżącą wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku i w żaden sposób nie można przyjąć, by określało ono aktualny stan zdrowia skarżącej. Obowiązkiem organu - zwłaszcza wobec podnoszonego przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku faktu upadku ze schodów i doznanych w wyniku tego upadku obrażeń - było zbadanie skarżącej przez lekarza orzecznika, celem oceny jej niezdolności do pracy. Sąd zalecił Prezesowi ZUS, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił ww. uwagi Sądu i wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony (art. 7 kpa), uzupełniając go jednocześnie o aktualne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, wydane w trybie art. 14 uerFUS.

Prezes ZUS rozpoznając ponownie sprawę, skierował sprawę do lekarza orzecznika ZUS w celu wydania aktualnego orzeczenia ustalającego stopień niezdolności do pracy wnioskodawczyni. W wyniku przeprowadzonego badania lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z 11 kwietnia 2014 r. stwierdził, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy. Na skutek wniesionego przez skarżącą sprzeciwu od tego orzeczenia, sprawę rozpatrzyła ponownie komisja lekarska ZUS, która w orzeczeniu z 9 maja 2014 r. także orzekła, że wnioskodawczyni nie jest niezdolna do pracy.

Prezes ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.), na podstawie art. 83 uerFUS ponownie odmówił skarżącej przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując art. 83 uerFUS organ stwierdził, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Z akt sprawy wynika, że komisja lekarska ZUS orzeczeniem z 9 maja 2014 r. ustaliła, że wnioskodawczyni nie jest niezdolna do pracy, zatem w jej przypadku przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy nie zachodzi i jest to okoliczność, która eliminuje ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Organ przytaczając treść art. 14 ust. 1 i 3 uerFUS stwierdził, że orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczenie komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 uerFUS jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W związku z powyższym w obecnym stanie faktycznym i prawnym, brak podstaw do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy na mocy art. 83 uerFUS.

Skarżąca złożyła od decyzji z [...] czerwca 2014 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że od wielu lat leczy się psychiatrycznie oraz neurologicznie. Lekarze zdiagnozowali u niej padaczkę i silną depresję. Z powodu występujących silnych zwrotów głowy dochodzi u niej często do utraty przytomności oraz drastycznych upadków, powodujących obrażenia ciała. Podkreśliła, że chciała przedstawić komisji lekarskiej w dniu 9 maja 2014 r. zdjęcia obrazujące obrażenia jakie u niej występują na skutek upadków, ale lekarze nie byli tym zainteresowani. Zarzuciła, że lekarze komisji nie przebadali jej ponownie i nie poddali analizie całej zgromadzonej dokumentacji leczenia.

Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. [nr [...]], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r. Organ wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie stwierdzono istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki dotyczącej niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy. Obecnie skarżąca ma 46 lat - nie osiągnęła wieku emerytalnego. Orzeczeniem z 9 maja 2014 r. komisja lekarska ZUS ustaliła, że nie jest niezdolna do pracy. Organ zaznaczył dodatkowo, że sprawa wnioskodawczyni została również rozpatrzona w trybie nadzoru Prezesa Zakładu nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie. W II Oddziale ZUS w Warszawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, które nie potwierdziło zarzutów zawartych w piśmie z 4 czerwca 2014 r., dotyczących niewłaściwego zachowania i braku staranności w rozpatrywaniu przez komisję lekarską ZUS wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Po wnikliwej analizie całości dokumentacji medycznej zgromadzonej w aktach, jak również nadesłanych przez męża wnioskodawczyni zdjęć, stwierdzono że orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z 9 maja 2014 r., wydane w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika z 11 kwietnia 2014 r., jest zgodne z zasadami orzecznictwa lekarskiego określonymi w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS wyjaśnił jednocześnie, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie wchodzi w grę możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika za pomocą opinii biegłych sądowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. G. zarzuciła Prezesowi ZUS:

1. brak zastosowania się do oceny prawnej i dalszego postępowania w sprawie (art. 153 ppsa), a w szczególności do wnikliwego oraz wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego - wyrażonej w wyroku II SA/Wa 1059/13;

2. naruszenie art. 80 w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i 2 kpa przez ponowne dokonanie oceny niezdolności do pracy wnioskodawczyni w zaskarżonej decyzji z pominięciem kluczowego w sprawie, a wnioskowanego przez skarżącą, materiału dowodowego znajdującego się w aktach VIII U 2086/11 Sądu Okręgowego w Krakowie, a w szczególności dopuszczonych w tej sprawie opinii biegłych lekarzy sądowych, całości dokumentacji medycznej, a także załączników do pisma procesowego z dnia 20 marca 2012 r.;

3. błędne przyjęcie, że skarżąca domaga się weryfikacji orzeczeń lekarskich ZUS, przez opinię biegłego sądowego, w sytuacji gdy skarżąca - w rzeczywistości - domaga się uwzględnienia już istniejącego materiału dowodowego w postaci opinii biegłych lekarzy specjalistów w zakresie wymaganych dziedzin medycyny, którzy stanowczo wypowiadali się w kwestii niezdolności do pracy skarżącej, kwalifikując ją jako całkowicie niezdolną do pracy. Od początku postępowania w sprawie skarżąca domaga się od ZUS wydania decyzji, która uwzględni całkowity materiał dowodowy, odnośnie jej stanu zdrowia - a zwłaszcza korzystnego dla niej i dopuszczonego w postępowaniu sądowym - dowodu z opinii biegłych lekarzy sądowych, świadczącego o jej niezdolności do pracy;

4. naruszenie art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 124 uerFUS - przez bezzasadną odmowę uwzględnienia wnioskowanego przez skarżącą materiału dowodowego (wbrew wiążącym wytycznym WSA), zawartego w aktach VIII U 2086/11 Sądu Okręgowego w Krakowie - mającego ścisły związek z przesłanką niezdolności do pracy – warunkującą nabycie prawa do renty w drodze wyjątku, w rozumieniu art. 83 ust. 1 uerFUS;

5. naruszenie art. 83 uerFUS, przez:

a) błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania renty w drodze wyjątku, w sytuacji, gdy na skutek szczególnych okoliczność nie spełnia ona warunków do przyznania jej renty, a ze względu na niezdolność do pracy nie może podjąć pracy, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, jednocześnie nie posiadając niezbędnych środków utrzymania - zmuszona jest liczyć na pomoc córek i siostry;

b) ponownie błędne przyjęcie, że decyzja w przedmiocie przyznania renty w drodze wyjątku wydawana jest wyłącznie w oparciu o orzeczenie lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, w sytuacji gdy art. 75 w zw. z art. 78 § 1 i 2 kpa jednoznacznie nakazuje uwzględnić żądanie przeprowadzenia dowodu, wskazując na moc dowodową m.in. opinii biegłych lekarzy sądowych, wypowiadających się w kwestiach istotnych dla niniejszej sprawy.

Wobec powyższych zarzutów, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS i decyzji ją poprzedzającej, i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, wraz ze sformułowaniem wiążących wytycznych w zakresie dalszego postępowania dowodowego. Wniosła o dopuszczenie dowodu z akt VIII U 2086/11 Sądu Okręgowego w Krakowie, na okoliczność jej niezdolności do pracy, w stopniu uzasadniającym przyznanie dochodzonego świadczenia.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze organ zaznaczył, że skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy. Podkreślił przy tym, że dokumentacja medyczna skarżącej była oceniana bardzo wnikliwie, na trzech odrębnych etapach - przez lekarza orzecznika ZUS, komisję lekarską ZUS i w trybie nadzoru przez Naczelnego Lekarza Zakładu. Żadna z tych instancji nie potwierdziła istnienia u skarżącej jakiejkolwiek niezdolności do pracy. Żadne nowe okoliczności, podnoszone przez skarżącą, a dotyczące jej upadku ze schodów i związanych z tym obrażeń, które miałyby już w sposób oczywisty i ostateczny spowodować u niej niezdolność do pracy, nie potwierdziły się.

Skarżąca w piśmie z 5 lutego 2015 r. podtrzymała w całości zarzuty skargi ponownie podkreślając, że w toku postępowania przed organem nie uwzględniono istotnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy VIII U 2086/11 Sądu Okręgowego w Krakowie, a w szczególności dopuszczonych w tej sprawie opinii biegłych lekarzy sądowych i całości dokumentacji medycznej.

Do kolejnego pisma procesowego z 15 lutego 2015 r. skarżąca załączyła kserokopię dokumentacji lekarskiej i zdjęcia dla zobrazowania urazów jakich doznaje w czasie upadków przy silnych zawrotach głowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Sąd przypomniał, że oceniane decyzje wydane zostały w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem II SA/Wa 1059/13 wcześniejszych decyzji Prezesa ZUS, odmawiających przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, W ocenie Sądu, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określone w art. 83 ust. 1 uerFUS, gdyż skarżąca nie może być uznana za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Sąd wyjaśnił, że niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy, bądź wiekiem. Oba elementy skarżącej zaś nie dotyczą. Bezspornym w niniejszej sprawie jest bowiem, że skarżąca, która w dacie orzekania przez organ miała 46 lat, nie osiągnęła ustawowego wieku emerytalnego kobiet. Nie ma orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z 9 maja 2014 r., ustalające że skarżąca nie jest niezdolna do pracy. Sąd I instancji podkreślił, że Prezes ZUS orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie może dokonywać swobodnej oceny zdolności wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia, lecz jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, a w przypadku wniesienia od niego sprzeciwu, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, ustalenia dokonane przez komisję lekarską ZUS w orzeczeniu z 9 maja 2014 r. były wiążące dla Prezesa ZUS i nie mógł on w tym zakresie czynić własnych ustaleń w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czy też w oparciu o opinię biegłych lekarzy sądowych sporządzoną w sprawie sygn. akt VIII U 2086/11, która toczyła się przed Sądem Okręgowym w Krakowie. Zgodnie z art. 14 ust. 3 uerFUS podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Także Sąd w ramach kontroli decyzji Prezesa ZUS nie ma uprawnień do określenia stanu zdrowia wnioskodawczyni, czy też nakazywania wydania orzeczenia o stanie zdrowia wnioskodawczyni określonej treści. Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. To wyłącznie skarżąca może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań, w celu stwierdzenia jej całkowitej niezdolności do pracy. Sąd I instancji stwierdził, że brak spełnienia przez skarżącą przesłanki niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, wyłącza możliwość przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Sądu zbędna w tej sytuacji była analiza sytuacji skarżącej pod kątem występowania szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabyła ona prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Sama trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 uerFUS. Jak słusznie zauważył organ, nie jest to świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] czerwca 2014 r., odmawiające przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, odpowiadają prawu.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Wa 1465/14 wywiodła C. G., zaskarżając ów wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 83 ust. 1 uerFUS (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie spełnia przesłanek do dochodzonego świadczenia;

2. art. 153 ppsa w zw. z art. 14 ust. 3 i art. 124 uerFUS w zw. z art. 80, 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa przez błędne stwierdzenie, że Prezes ZUS nie mógł uczynić własnych ustaleń w oparciu o opinię biegłych lekarzy sądowych znajdującą się w aktach VIII U 2086/11 Sądu Okręgowego w Krakowie, gdy procedura administracyjna zobowiązuje do uwzględnienia wniosku dowodowego strony na okoliczności mające istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, wskazując wprost, że dowodem w sprawie może być opinia biegłego, zwłaszcza wobec dyrektywy wnikliwego oraz wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego - wyrażonej w wyroku II SA/Wa 1059/13;

3. art. 80 w zw. z art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2 kpa, i art. 124 uerFUS, przez zaakceptowanie przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonania przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji oceny przesłanki niezdolności do pracy skarżącej z pominięciem istotnego, a wnioskowanego przez skarżącą, materiału dowodowego znajdującego się w aktach VIII U 2086/11 Sądu Okręgowego w Krakowie, a w szczególności dopuszczonych w tej sprawie opinii biegłych lekarzy sądowych, całości dokumentacji medycznej oraz załączników do pisma procesowego z 20 marca 2012 r.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ppsa w zw. z art. 14 ust. 3 i art. 124 uerFUS w zw. z art. 80, 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013 r., s. 466-467, uw. 1-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (odpowiednio – wyrok NSA z 2.4.2008 r., I OSK 886/07; wyrok NSA z 16.5.2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008/11/119, akceptowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 545 nb 7).

W wyroku II SA/Wa 1059/13 (akapit przedostatni) Wojewódzki Sąd nakazał uzupełnić materiał dowodowy o aktualne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, wydane w trybie art. 14 uerFUS i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony (art. 7 kpa). W uzasadnieniu wyroku II SA/Wa 1059/13 nie nakazano – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - uwzględnienia materiału dowodowego, znajdującego się w aktach VIII U 2086/11 Sądu Okręgowego w Krakowie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Prezes ZUS rozpoznając ponownie sprawę zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku II SA/Wa 1059/13 i podjął działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie. Organ skierował sprawę do lekarza orzecznika ZUS w celu wydania aktualnego orzeczenia ustalającego stopień niezdolności do pracy wnioskodawczyni, a następnie - na skutek wniesionego przez skarżącą sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 11 kwietnia 2014 r. - do komisji lekarskiej ZUS, która w orzeczeniu z dnia 9 maja 2014 r. orzekła, że wnioskodawczyni nie jest niezdolna do pracy. Sprawa ta została również rozpatrzona w trybie nadzoru przez Naczelnego Lekarza Zakładu (zatem w trybie dodatkowym – art. 14 ust. 4 i 5 pkt 1 uerFUS), który nie potwierdził zarzutów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, a dotyczących niewłaściwego zachowania i braku staranności w rozpatrywaniu przez komisję lekarską ZUS wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie stawia zarzutu naruszenia § 4 ust. 1-4, § 10 ust. 1 i 3, § 12 ust. 1 i 2 pkt 1, i 2, § 13 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnai 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. nr 273, poz. 2711, zm. z2011 r. nr 286, poz. 1683), choć to w trybie tych przepisów lekarz orzecznik, komisja lekarska może uzupełniać dokumentację medyczną i zawodową dołączoną do wniosku, a Prezes ZUS, sprawujący nadzór za pośrednictwem Naczelnego Lekarza Zakładu a bezpośredni nadzór za pośrednictwem głównego lekarza orzecznika, może zalecić uzupełnienie dokumentacji lekarskiej lub zawodowej. Kontrolowana sprawa została rozpatrzona w trybie nadzoru przez Naczelnego Lekarza Zakładu (s. 10 ust. Przedostatni uzasadnienia wyroku II SA/Wa 1465/14), który nie potwierdził zarzutów skarżącej.

Organ rozpatrzył wnikliwie cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, uwzględniając słuszny interes skarżącej (art. 7 kpa), z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, wypełniając wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku II SA/Wa 1059/13 (art. 153 ppsa).

Nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki wynikające z dyspozycji art. 14 ust. 3 uerFUS, zgodnie z którym podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Z powyższego przepisu wynika, że organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, jak również orzeczeniem komisji lekarskiej wydanym wskutek rozpoznania wniesionego sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca skorzystała z możliwości wniesienia sprzeciwu od wydanego przez lekarza orzecznika orzeczenia z 11 kwietnia 2014 r., zgodnie z pouczeniem zawartym w tym orzeczeniu, zatem wydane dnia 9 maja 2014 r. orzeczenie komisji lekarskiej było dla organu wiążące i nie mogło podlegać ocenie zarówno przez ten organ, jak i Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes ZUS prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, które dostarczyło wystarczających informacji niezbędnych do stwierdzenia, że w rozpoznawanym przypadku nie zostały spełnione ustawowe przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Prawidłowa jest też ocena wyprowadzona przez Prezesa ZUS na podstawie analizy zebranych dowodów. Organ administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę zastosował się do zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, podejmując wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania określonego dyspozycją art. 83 uerFUS stwierdzić należy, że zostały dochowane wymogi określone w art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2, i art. 80 kpa w zw. z art. 124 uerFUS, bowiem uzupełnianie dokumentacji medycznej i zawodowej co do stanu zdrowia wnioskodawczyni w postępowaniu o ustalenie całkowitej niezdolności do pracy odbywa się w oparciu o powołane wyżej art. 14 ust. 1-3, ust. 4 i 5 uerFUS, nie zaś przed organem procesowym, w trybie art. 7, 75 § 1, art. 78 § 1 i 2, i art. 80 kpa w zw. z art. 124 uerFUS.

Nieuzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 83 ust. 1 uerFUS przez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie spełnia przesłanek do dochodzonego świadczenia. Przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji. Z przepisu tego wynika, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, winny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z art. 83 ust. 1 uerFUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1. niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2. ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3. osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Skarżąca legitymuje się orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z 9 maja 2014 r. stwierdzającym, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy (art. 14 ust. 3 uerFUS). W dacie orzekania skarżąca nie osiągnęła ustawowego wieku emerytalnego. Podnoszona przez skarżącą okoliczność braku możliwości podjęcia pracy z powodu złego stanu zdrowia, w świetle art. 83 uerFUS, nie może odnieść skutku. Przepis ten jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Zatem zasadą przyznawania świadczeń, na podstawie art. 83 ust. 1 uerFUS, jest całkowita niezdolność do pracy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego.

Zarzut pominięcia przez organ materiału dowodowego znajdującego się w aktach VIII U 2086/11 Sądu Okręgowego w Krakowie nie mógł odnieść zamierzonego skutku (art. 153 ppsa), bowiem zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalały na przyjęcie, że w sprawie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Ostateczne orzeczenie komisji lekarskiej z 9 maja 2014 r. było wiążące dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.