Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 479/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: wymierzono grzywnę
oddalono dalej idącą skargę
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. I. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); II. oddala dalej idącą skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postepowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z.. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 i art. 37 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i brak podjęcia jakiegokolwiek działania w sprawie. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; ukaranie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w obrębie działki stanowiącej jego własność nr [...] wykonawca zabudowy Potoku [...] wykonawca robót rozpoczął pracę na działkach m.in. [...] i [...]. Wykonane prace polegały w szczególności na przywiezieniu bloków kamiennych o wadze min. kilkaset kilogramów jeden. Następnie bloki kamienne były mechanicznie rozbijane na mniejsze, nadające się do dalszej obróbki. Prace wykonywane były w odległości ok. 3 metrów od nieruchomości skarżącego. Dokonane prace budowalne oraz inne czynności podejmowane na placu budowy spowodowały liczne szkody w konstrukcji budynku skarżącego. W wyniku tych czynności doszło do nieodwracalnej komprymacji gruntu w bezpośrednim otoczeniu domu skarżącego. Szkody jakie powstały w wyniku działań wstępnie wyceniono zgodnie z kosztorysem na kwotę 28.968,01 zł.

Skarżący podał, że z jego wniosku toczyło się postępowanie wyjaśniające przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. zainicjowane miedzy innymi skargą z dnia 17 września 2017 r. na działania PINB w Z. w sprawie dotyczącej zniszczenia fundamentów oraz betonowych opasek domu nr [...].

Pismem z dnia 25 września 2017 r. WINB zwrócił się do PINB w Z. o przekazanie do 13 października 2017 r. relacji z podjętych działań oraz pism i rozstrzygnięć obrazujących stan sprawy, jednocześnie wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do 8 listopada 2017 r.

W związku z brakiem reakcji na powyższe wezwanie pismem z dnia 27 października 2017 r. skarżący wysłał monit do organu powiatowego.

PINB w Z. został zobowiązany przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do podjęcia stosownych działań i wydania rozstrzygnięcia w sprawie od dnia 29 grudnia 2017 r. Istotnym jest, że powyższe pozostało bez odpowiedzi, aż do stycznia 2018 r.

Organ, jak wynika z zalegającej w aktach notatki, wszczął postępowania dopiero z dniem 15 stycznia 2018 r., a zatem co najmniej 10 miesięcy od dnia powzięcia wiadomości o nieprawidłowościach, a o powyższym powiadomił skarżącego dopiero pismem z dnia 17 stycznia 2018 r., wyznaczając termin oględzin nieruchomości na dzień 26 lutego 2018 r.

W dniu 11 kwietnia 2018 r. organ decyzją nr [...] umorzył postępowanie, a sprawa jest na etapie postępowania odwoławczego. Wszystkie te czynności zostały podjęte dopiero po złożeniu skargi do sądu.

Skarżący wskazał, że powyższe przemawia za co najmniej nierzetelnym podejściem na ciążących na organie obowiązkach procesowym, czy naruszył on nie tylko art. 7 K.pa., art. 8 K.p.a., czy art. 12 K.p.a., ale również art. 35 § 1 K.p.a. oraz art. 36 K.p.a. chociażby poprzez zwlekanie z podjęciem czynności, jak również nieinformowanie skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Sytuacja w której strona uporczywie przez ponad rok domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego, a organ uporczywie nie podejmuje postępowania, względnie załatwia sprawę w trybie skargowym jest niemożliwa do zaakceptowania, albowiem takie załatwienie sprawy uniemożliwia stronie weryfikację stanowiska organu w administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym toku instancji.

W konkluzji wniesiono o stwierdzenie, że PINB w Z. dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postepowania, stwierdzenia, iż bezczynność oraz przewlekle prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia grzywny organowi oraz przyznania kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie skargi lub też jej oddalenie.

Organ stwierdził, że w dniu 18 lipca 2017 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym poinformował o pogorszeniu stanu technicznego budynku znajdującego się przy ul. [...] na skutek robót prowadzonych na sąsiedniej działce. Z kolei pismo, które wpłynęło do organu w dniu 2 października 2017 r., dotyczyło prac w zakresie rozdrabiania kamienia prowadzonych na sąsiedniej działce, na skutek czego miało dojść do pogorszenia stanu technicznego budynku skarżącego. W tym zakresie jednak PINB w Z. odpowiedział skarżącemu w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r. dlatego skargę tę uznano za bezzasadną, co precyzuje zawiadomienie z dnia 24 listopada 2017 r.

Z uwagi na nieprecyzyjną i chaotyczną treść pism skarżącego organ miał początkowe trudności w ich właściwej interpretacji. Dlatego też doszło do nie do końca zawinionego przez organ opóźnienia w rozpoznaniu sprawy.

Odpowiedzi w zakresie pism skarżącego udzielono mu zawiadomieniem wysłanym w dniu 18 stycznia 2018 r.

Wystąpienia i skargi A. B. były bezpośrednio związane z działaniami prowadzonymi na sąsiedniej działce, które można w jakiś sposób połączyć z działaniami budowalnymi. Nie były to jednak roboty budowalne w myśl Prawa budowlanego, o czym poinformowano skarżącego m.in. w zawiadomieniu z dnia 24 listopada 2017 r.

Pismem z dnia 28 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu uzupełnił skargę strony o przyznanie na rzecz skarżącego kwoty w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. tj. w wysokości 21.357,55 zł

Wyrokiem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 22/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok, w którym w pkt I. umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. do wydania aktu lub podjęcia czynności; w pkt II. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W efekcie rozpoznania skarg kasacyjnych A. B. i Inspektor Nadzoru Budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 482/19: w pkt 1. oddalił skargę kasacyjną Inspektor Nadzoru Budowlanego; w pkt 2. ze skargi kasacyjnej A. B. uchylił punkt III zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wyroku NSA stwierdził, że Sąd I instancji pominął, że zarówno sporządzona osobiście przez skarżącego skarga z dnia 17 stycznia 2018 r., jak i złożone przez pełnomocnika procesowego pismo z dnia 26 września 2018 r., zawierające uzupełnienie stanowiska skargi, zawierały wyodrębniony katalog żądań procesowych, który – wbrew treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – nie był ograniczony jedynie do żądań zobowiązania organu do zakończenia postępowania, stwierdzenia bezczynności, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z treści powyższych pism jednoznacznie wynika, że skarżący żądał także: stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; orzeczenia w kwestii podstaw do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Niezależnie od oceny dopuszczalności lub zasadności powyższych żądań skargi, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było przedstawienie w uzasadnieniu wyroku powyższych żądań oraz związanych z nimi zarzutów, jak również dokonanie ich prawnej oceny. Jeśli bowiem Sąd pierwszej instancji w punkcie trzecim wyroku oddalił wszystkie pozostałe żądania skargi (poza bezprzedmiotowym żądaniem zobowiązania skarżonego organu do wydania decyzji oraz uwzględnionym żądaniem stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa), to uzasadnienie tej części wyroku musi zawierać choćby syntetyczną ocenę dopuszczalności lub zasadności tych żądań.

Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę na nieodzowność odrębnego rozstrzygania przez Sąd żądania skargi odwołującego się do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd administracyjny deklaratoryjnie stwierdza w wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a samo postępowanie w tym zakresie nie jest oczywiście bezprzedmiotowe. W tym zakresie nie jest jednak wystarczające ograniczenie formuły wyroku jedynie do stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały albo nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa formuła wyrokowa znajduje bowiem swoją odrębną podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a. i – co oczywiste – nie pokrywa się z formułą uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodne z którym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie zakreślenia wymaga zakres rozpoznania przez Sąd niniejszej sprawy w sytuacji uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 482/19 punktu III zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 22/18, w którym orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. zd. 1 sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

NSA w powołanym powyżej wyroku poleciło WSA w Krakowie rozpoznać skargę A. B. w pominiętym przez Sąd I instancji zakresie żądania skargi, a to: stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; orzeczenia w kwestii podstaw do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Nadto NSA zwrócił uwagę na nieodzowność odrębnego rozstrzygnięcia przez Sąd żądania skargi odwołującego się do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Na wstępie rozważań konieczne jest poczynienie uwag natury ogólnej. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Natomiast z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, podejmuje czynności zbędne, pozorne. Przesłanką uznania przez sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, skutkiem czego dochodzi do naruszenia art. 12 k.p.a i art. 35 §1 i 3 k.p.a.

Istota zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zgodnie z art. 149 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przechodząc zatem do uzasadnienia rozstrzygnięcia wskazać należy na następujący przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, zaznaczając, że stan faktyczny sprawy ustalony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2018 r. został uznany za prawidłowy i pozostaje niezmieniony w dacie obecnego wyrokowania. Skarżący pismem z dnia 17 lipca 2017 r. zwrócił się do Inspektor Nadzoru Budowlanego "o przystąpienie do naoczni na domu zabytkowym przy drodze [...] (...) do udokumentowania uszkodzeń". Następnie w dniu 19 lipca 2017 r. A. B. wystosował pismo do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego informujące o dokonywanych nadużyciach oraz o uszkodzeniach jego domu. Pismem z dnia 17 września 2017 r. skarżący wystosował zażalenie do MWINB w K. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. pismem z dnia 25 września 2017 r. zwrócił się do PINB w Z. o przekazanie relacji z podjętych działań w związku z pismem A. B. z dnia 17 września 2017 r. zakwalifikowanym jako skarga na działanie PINB w Z. w sprawie dotyczącej zniszczenia fundamentów oraz betonowych opasek domu nr [...], w nieprzekraczalnym terminie do 13 października 2017 r. Następnie pismem z dnia 8 listopada 2017 r. MWINB w K. poinformował skarżącego, że uznaje za zasadne jego skargi z dnia 11, 12 i 17 września 2017 r. oraz z dnia 1, 9 i 11 października 2017 r. na działanie PINB w Z. w sprawie dotyczącej budynku nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...]. Organ nadzoru uznał, że PINB w Z. nie podjął czynności określonych przepisami ustawy Prawo budowlane. Dopiero w następstwie tych działań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania skargowego. Jednocześnie zawiadomieniem z tej samej daty organ poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości Z. przy ul. [...]. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr [...] po rozpoznaniu sprawy w przedmiocie stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] umorzył postępowanie administracyjne.

W utrzymanym w mocy przez NSA pkt I. wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2018 r. Sąd umorzył, podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postępowanie w zakresie zobowiązania PINB w Z. do wydania aktu, w związku z faktem, że po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku, a przed wydaniem wyroku wystąpiło zdarzenie, które uczyniło zbędnym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie.

Wydanie decyzji kończącej postępowanie, po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, na co zwrócił również uwagę NSA w wyroku z 8 października 2019 r. (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, publ.: baza orzeczeń CBOIS). Skoro załatwienie sprawy nastąpiło z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 k.p.a., organ pozostawał w tym okresie w bezczynności, co stwierdzono w poprzednim wyroku, wskazując na okoliczność, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. NSA zwrócił uwagę, iż kwestia bezczynności winna być zgodnie z prawem rozstrzygnięta w osobnym punkcie, tym niemniej jest to uwaga porządkująca stosowanie prawa na przyszłość, albowiem o występującej bezczynności – jako rażącej - orzeczono już w poprzednim wyroku.

Dokonując oceny prowadzonego przez organ postępowania pod kątem jego przewlekłości Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała wyłącznie bezczynność, co stwierdzono w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2018 r., a NSA uznało tę ocenę za prawidłową. W okresie od 18.07.2017r. ( pismo skarżącego) do wszczęcia postępowania ( 17.01.2018r.) i wniesienia skargi brak było jakichkolwiek czynności organu, mamy zatem do czynienia wyłącznie z bezczynnością, ocenioną przez Sąd jako rażąca. W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, skoro postępowanie w sprawie wszczęto w dniu 17 stycznia 2018 r., a w dniu 11 kwietnia 2018 r. wydano decyzję kończącą postępowanie przed organem I instancji. Natomiast, jak już wyjaśniono na wstępie, z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia, gdy organ prowadzi postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, podejmuje czynności zbędne, pozorne. "Przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze" (wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., I GSK 1968/18, LEX nr 2577703). Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ przez 6 miesięcy nie podjął żadnej czynności; następnie wszczął postępowanie w sprawie, a po trzech miesiącach wydał decyzję kończącą postępowanie. Pozostawał w tym pierwszym okresie 6 miesięcy w bezczynności, jak już to stwierdzono, jednak nie można przypisać mu również przewlekłości działań, skoro nie podejmował żadnych czynności procesowych, które podlegałyby ocenie z punktu widzenia nieuzasadnionego prawem przedłużenia terminu załatwienia sprawy przez niepodejmowanie czynności w terminie lub podejmowanie czynności niepotrzebnych z procesowego i materialnego punktu widzenia. Należy przy tym przypomnieć, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia, a nie na dzień orzekania ( tak wyrok WSA w Szczecinie, II SAB/Sz 148/18, LEX nr 2619448 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 stycznia 2018 r., IV SAB/Wr 361/17, LEX nr 2443323).

Stąd w tym zakresie ( przewlekłości) oddalono skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyżej wskazane okoliczności sprawy, zwłaszcza okres bezczynności organu (od 17.07.2017 r. do 17.01.2018 r. tj. 6 miesięcy), jak i fakt stwierdzenia przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2018 r. bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. W ocenie Sądu kwota ta jest adekwatna do przedstawionych szczegółowo okoliczności sprawy (zwłaszcza, że organ nie pozostaje już w bezczynności). Nadto ma na celu zdyscyplinowanie organu na przyszłość, aby działał w sposób profesjonalny, pogłębiający zaufanie obywatela do organów państwa, a przede wszystkim czyniąc zadość przewidzianym prawem terminom załatwiania spraw. Jak podnosi się bowiem w orzecznictwie w przypadku nałożenia na organ grzywny w związku z jego bezczynnością, wysokość wymierzonej grzywny musi zostać orzeczona adekwatnie do okoliczności danej sprawy. Sąd powinien wyjaśnić w sposób wystarczający podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, ustalić czasokres, w jakim bezczynność ta występowała i ocenić, czy bezczynności tej można i należy przypisać charakter rażącego naruszenia prawa, a także wskazać cele, jakie ma spełniać możliwość nałożenia na organ grzywny (tak: NSA w wyroku z dnia 19.02.2019 r., sygn. akt I OSK 2357/18, Legalis nr 1889743).

O grzywnie orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., co również wypełnia wskazania NSA zawarte w wyroku z dnia 8 października 2019 r.

Co do sumy pieniężnej z art. 149 § 2 p.p.s.a., w orzecznictwie wskazuje się, że "przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (tak wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., II OSK 1360/19). Zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., IV SAB/Po 207/19, LEX nr 2745318). Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r. IV SAB/Po 164/19, LEX nr 2744341). Treść przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej.

Skarżący uzasadniając wniosek o przyznanie mu zadośćuczynienia w kwocie 21 357,55 zł wskazał na lekceważące postępowanie organów w sposób ciągły. Wskazał także na istniejący od roku stan zagrożenia życia i zdrowia oraz na okoliczność, że podjęcie prze PINB niezwłocznie stosownych działań z dużym prawdopodobieństwem zmniejszyłoby degradację jego nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że realizacji celu zapobiegania bezczynności winna służy grzywna nałożona na organ i że winna ona zapobiegać takim sytuacjom w przyszłości. "Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu" ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r., IV SAB/Po 179/19, LEX nr 2721630).

Co do skarżącego, nie wynika z akt sprawy, aby ewentualne szkody w budynku były związane z brakiem działania organu w okresie od lipca 2017r. do stycznia 2018 r. czyli w okresie bezczynności. Przeciwnie, z ekspertyzy zalegającej w aktach wynika /k.15/, że czynności rozbijania bloków kamiennych, mające być przyczyną szkody wedle ekspertyzy – miały miejsce od kwietnia do 22 lipca 2017r. /k.15 akt sądowych/. Tak więc zakończyły się przed omawianym okresem bezczynności organu. Sąd nie chce przez to usprawiedliwić bezczynności; chce tylko zaznaczyć, że z akt sprawy nie wynika, że zaniechanie organu miałoby powiększyć szkodę. Nadto w aktach znajduje się decyzja o umorzeniu postępowania, którego dotyczy niniejsza sprawa /k.153 akt sądowych/, wobec faktu, że roboty budowlane prowadzone na sąsiedniej działce nie wpłynęły na nieruchomość skarżącego w takim stopniu, aby uzasadniało to zastosowanie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego. Potwierdza to okoliczność, że bezczynność, jakkolwiek rażąca – nie wpłynęła na sytuację faktyczną skarżącego. Natomiast przypomnieć należy, że skarżący może dochodzić roszczeń wobec sprawców szkody w postępowaniu cywilnym. Z tych względów na zas. art. 151 p.p.s.a. w powyższym zakresie oddalono skargę.

Wreszcie odnosząc się do żądania skarżącego ukarania osób winnych zaistniałej bezczynności wskazać należy, że w katalogu rozstrzygnięć wskazanych w art. 149 p.p.s.a. nie dano Sądowi kompetencji do takiego wyrzeczenia w wyroku.

Mając na uwadze powyższe sąd orzekł w pkt I. wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., natomiast w pkt II. na podstawie art.151 p.p.s.a.