Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1317/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 148 w zw. z art. 146
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1272/14 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. w J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od A. Spółka z o.o. w J. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 stycznia 2015r. r. sygn. akt III SA/Gl 1272/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia ....lipca 2014r., w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postpowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu 13 marca 2014 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił, prowadzone w trybie konkursu ofert, postępowanie poprzedzające zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2019r. w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na terenie Miasta J..

W ogłoszeniu podano wartość zamówienia nie większą niż 901.420 zł. Oferty w tym postępowaniu należało złożyć w terminie do dnia 31 marca 2014 r.

W postępowaniu ogółem złożono 7 ofert na 7 miejsc realizacji świadczeń.

W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert. W częściach: jawnej oraz niejawnej nie została odrzucona żadna oferta.

W części niejawnej postępowania na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, Komisja Konkursowa dokonała oceny ofert, w wyniku której oferta Z.Sp. z o.o. w J. nie została wybrana. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru 4 ofert.

Skarżąca Spółka złożyła odwołanie podnosząc w nim zarzuty m.in., że:

- wybrano jedynie oferentów, którzy w latach ubiegłych świadczyli już niniejsze usługi zamykając możliwość otwarcia działalności dla nowych podmiotów,

- ilość podmiotów na rynku jest niedostateczna, o czym świadczy duże zapotrzebowanie na usługi i zebranie przez Spółkę 30 osób chętnych do objęcia opieką, w tym 18 skierowań/kart,

- pięcioletni okres obowiązywania umów blokuje pacjentom i nowym Zakładom korzystanie ze środków publicznych przez okres pięcioletni, wydłużając kolejki oczekujących.

Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K., działając jako organ pierwszej instancji, oddalił odwołanie Spółki.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wybrano takie oferty, które były zgodne z zapisami zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. Podkreślił również, że treść aktów prawnych, w tym niniejszego zarządzenia, jest jednakowo obowiązująca zarówno przedstawicieli Komisji Konkursowej, jak i oferentów przystępujących do postępowania konkursowego. Organ wyjaśnił, że ocena ofert dokonywana była przy pomocy systemu komputerowego wspomagającego postępowanie, w oparciu o kryteria określone w omawianym zarządzeniu Prezesa NFZ. Podkreślił także, że skarżąca Spółka złożyła w ofercie oświadczenie, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów i nie zgłaszała co do nich zastrzeżeń oraz przyjęła je do stosowania.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ stwierdził, że wartość zamówienia została określona na kwotę nie większą niż 901.420 zł, a Komisja Konkursowa była związana planem postępowania, który określał planowaną do zakupu wartość świadczeń na danym obszarze.

Odnosząc się do zarzutu o blokowaniu pacjentom i nowym zakładom korzystania ze środków publicznych w związku z umowami pięcioletnimi wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 ustawy o świadczeniach dopuszcza się umowy na czas dłuższy niż 3 lata po uzyskaniu zgody Prezesa Funduszu.

Ponadto Dyrektor poinformował, że kontrola miejsca realizacji świadczeń przez Spółkę, przeprowadzona w dniu 28 kwietnia 2014 r. nie stanowi kryterium oceny, dlatego też nie było możliwości uzyskania punktów w wyniku przeprowadzonej kontroli.

Dyrektor wyjaśnił również, że zasady według których prowadzone było postępowanie określone są wprost w ustawie oraz aktach wykonawczych i Zarządzeniach Prezesa NFZ. Komisja Konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Organ uznał, że postępowanie Komisji Konkursowej w żaden sposób nie naruszało zasady równości stron i było prowadzone z poszanowaniem zasady uczciwej konkurencji.

Od niniejszej decyzji Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek stwierdziła ponadto, że w dniu 17 czerwca 2014 r. po godzinach urzędowania zostało jej dostarczone pismo informujące o prawie wglądu do dokumentów i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnego dnia telefonicznie na podany w korespondencji adres został wysłany fax, w którym Spółka oświadczyła, że chce skorzystać z przysługującego jej prawa wglądu.

W dniu 18 czerwca 2014 r. Spółka została zaproszona na dzień 23 czerwca 2014 r. do siedziby Śląskiego OW NFZ celem zapoznania się z materiałami. W tym samym dniu na stronie Funduszu ukazała się decyzja oddalająca odwołanie skarżącej Spółki, w której stwierdzono, że nie skorzystała ona z uprawnienia wynikającego z art. 10 k.p.a.

Decyzją z ....lipca 2014 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach utrzymał w mocy własną decyzję z.... czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu Dyrektor wyjaśnił, że co do zasady zawieranie przez Fundusz umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu albo rokowań oraz przytoczył zasady działania komisji konkursowej i opisał przebieg części jawnej i części niejawnej konkursu.

Wskazał także, że przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniobiorców określa Prezes Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 i że w myśl art. 147 kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniobiorców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Wyjaśnił również, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń, opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, cenę i liczbę oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulację kosztów. Zaznaczył, że wyłonienie świadczeniodawcy w postępowaniu konkursowym ma przede wszystkim na celu realizację zadania ustawowego, tj. zapewnienie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na danym obszarze, a w toku postępowania Fundusz zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie świadczeniodawców, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji.

Dyrektor wskazał, że postępowanie mające na celu wyłonienie świadczeniodawców do realizacji opieki zdrowotnej ma charakter cywilnoprawny, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym wszystkie etapy postępowania poprzedzającego zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego w ramach NFZ, wzorowane są na zasadach prawa cywilnego i nie podlegają przepisom postępowania administracyjnego.

Następnie wskazał, że jego obowiązkiem w ramach procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania, a także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nie administracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania.

Organ wyjaśnił, że w ramach postępowania administracyjnego nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności, nie powiela zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji konkursowej, a jedynie bada, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy w skutek tego doszło do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego.

Ponadto Dyrektor wyjaśnił, że Spółka posiadała legitymację procesową do uczestniczenia w postępowaniu wszczętym na skutek jej wniosku. Stwierdził również, że stronami tego postępowania są świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w tym postępowaniu. Dalej opisał stan faktyczny przebiegu konkursu ofert. M.in. wskazał, że złożono 7 ofert na 7 miejsc realizacji świadczeń. Oferty te zostały poddane jednakowej kontroli w części jawnej postępowania pod kątem spełnienia wymogów formalno-prawnych, jak również spełnienia pozostałych warunków wymaganych od świadczeniobiorców. Zwrócił też

uwagę, że w trakcie postępowania konkursowego Komisja wezwała 5 oferentów do uzupełnienia braków formalnych oraz zgodnie z obowiązującą "Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" przeprowadziła kontrolę u jednego z oferentów, który dotychczas nie miał zawartej umowy z NFZ w niniejszym zakresie.

Podczas tej kontroli przedstawiciele Komisji Konkursowej dokonali porównania danych zawartych w ofercie, dotyczących miejsca wykonywania świadczeń i zasobów sprzętowych, ze stanem faktycznym. W wyniku tej kontroli Komisja Konkursowa stwierdziła zgodność pomiędzy stanem faktycznym, a stanem przedstawionym w ofercie świadczeniodawcy. Po przeprowadzeniu części jawnej postępowania wszystkie oferty, jako spełniające wymagane warunki niezbędne dla realizacji tego świadczenia, zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania.

Natomiast, jak podkreślił Dyrektor, fakt spełnienia wymaganych warunków i zakwalifikowanie oferty do części niejawnej postępowania oznacza jedynie, że oferta nie podlega odrzuceniu, natomiast nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, a jedynie pozwala na dokonanie oceny ofert.

Wskazał również, że szczegółowe parametry kryteriów oceny, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej oraz sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny w niniejszym postępowaniu określone zostały w zarządzeniu Prezesa NFZ, a kryteria oraz zasady oceny mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania konkursowego, nie ulegają zmianie, aż do zakończenia postępowania.

Komisja w niniejszej sprawie dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym.

Dyrektor zaznaczył, że ocena ta odbywała się w sposób jednolity i częściowo zautomatyzowany poprzez "zaczytanie ofert" wraz z odpowiedziami ankietowymi do informatycznego systemu NFZ. W oparciu o algorytm zawarty w Zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. system przydzielił odpowiednią liczbę punktów, liczba ta stanowiła o wyjściowej pozycji oferty w rankingu otwarcia. Ustalona na tym etapie postępowania liczba punktów mogła ulec zmianie w toku szczegółowej oceny ofert, kontroli i negocjacji z oferentami. Dyrektor Śląskiego OW NFZ wyjaśnił, że w części niejawnej konkursu ofert Komisja Konkursowa przeprowadziła z oferentami negocjacje. Po nich nastąpiło automatyczne wygenerowanie przez system informatyczny rankingu końcowego, w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z punktacją malejącą. Bazę danych systemu tworzyły przesłane w formie elektronicznej zapytania ofertowe przekazane przez oferentów, ankiety i wyniki przeprowadzonych negocjacji, a wybór oferentów następował według kolejności wynikającej z rankingu końcowego. Ostatecznie ocena oferty była generowana przez system informatyczny wspomagający pracę Komisji Konkursowej, co gwarantowało zachowanie obiektywizmu w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.

W dalszej części uzasadnienia Dyrektor ustosunkował się do zarzutu Spółki dotyczącego niezapewnienia jej możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu.

Na koniec odnosząc się do kwestii wyboru oferenta nieposiadającego ISO stwierdził, że posiadanie tego certyfikatu było wyłącznie kryterium dodatkowo rankingującym, a nie wymogiem bezwzględnym.

W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził m.in., że Spółka nie wykazała aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone jego zasady.

Od tej decyzji strona złożyła skargę do WSA w Gliwicach wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia postępowania mający istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. polegający na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkujący niewłaściwymi ustaleniami w zakresie oceny punktacji ofert w postępowaniu konkursowym, a w konsekwencji niewłaściwym ustaleniem punktacji ofert.

Ponadto zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, a to art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji.

Zarzuciła naruszenie art. 148 w zw. z art. 146 ustawy o świadczeniach poprzez wadliwe porównanie ofert oraz naruszenie § 1 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wyników przeprowadzonej przez Komisję Konkursową kontroli, która nie stwierdziła żadnych uchybień, a potwierdziła jakość udzielanych przez Spółkę świadczeń opieki zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Śląskiego WO NFZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 stycznia 20115r. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że organ nie sprostał zasadom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a., na podstawie których organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Zdaniem Sądu kontrola powinna obejmować m.in. wskazanie dlaczego każda z ofert biorących udział w postępowaniu otrzymała taką, a nie inną ilość punktów w ramach danego kryterium, a brak wyrażenia w decyzji organu szczegółowych wyjaśnień w tym zakresie uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Sąd wskazał, że zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu odnoszące się do kwestii certyfikatu ISO oraz wymiaru czasu pracy i kwalifikacji pielęgniarek stanowią wyraz stanowiska procesowego organu i nie mogą być traktowane jako uzupełnienie rozstrzygnięcia. Sąd orzekający powołał się również na wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania świadczeniodawców przy ustalaniu rankingu wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom, gdyż tę zasadę narusza również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Sąd uznał ponadto, że organ naruszył wynikającą z art. 10 k.p.a. zasadę zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Naruszenie tej zasady polegało na wydaniu decyzji I instancji w dniu 17 czerwca 2014 r., podczas gdy pismo organu z dnia 12 czerwca 2014 r. informujące o możliwości zapoznania się z aktami postępowania zostało przez operatora pocztowego dostarczone odwołującemu się w dniu 17 czerwca 2014 r.

Sąd I instancji uznał także, że sposób rozumienia przez organ kryterium ciągłości, stanowiącego jedno z kryteriów oceny ofert, nie jest prawidłowy. Powołał się przy tym na art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach, art. 32 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, z których to przepisów wywiódł, że kryterium ciągłości powinno podlegać ocenie w kontekście spełniania warunków na przyszłość.

Wobec powyższych ustaleń, Sąd I instancji zobowiązał organ do weryfikacji ocen Komisji Konkursowej zarówno w odniesieniu do oferty Skarżącego, jak i innych oferentów, w tym także w zakresie kryterium ciągłości oraz do sporządzenia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargą kasacyjną wniesioną przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach, skarżący organ domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając:

w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267 t.j. ze zm.), dalej k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i nie przeprowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, gdyż nie wskazał dlaczego każda z ofert biorących udział w postępowaniu otrzymała taką, a nie inną ilość punktów w ramach danego kryterium, oraz przyjęcie, że organ nie uzasadnił w decyzji wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji uznanie, że nie było możliwe skontrolowanie przez Sąd respektowania zasad równego traktowania oferentów przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło przyczynę uchylenia przez Sąd decyzji organu wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008, nr 164, poz. 1027 t.j. ze zm.), zwanej w dalszej części ustawą o świadczeniach, poprzez brak poczynionych w uzasadnieniu wyroku ustaleń co do kontroli przez Sąd decyzji organu pod kątem oceny czy organ w toku postępowania administracyjnego dokonał weryfikacji rozstrzygnięcia postępowania konkursowego i czy organ zbadał kwestię naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wskutek którego interes prawny Skarżącego mógłby doznać uszczerbku. Niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny czy w zaskarżonej decyzji Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ zbadał czy w postępowaniu konkursowym wskutek naruszenia zasad postępowania przez Fundusz doszło do uszczerbku w interesie prawnym Skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało uchylenie decyzji Nr .... Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia ... lipca 2014 r.

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że organ nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu (Skarżącemu pismo z dnia 12 czerwca 2014 r. informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zostało doręczone w dniu 17 czerwca 2014 r., czyli w dniu wydania decyzji w I instancji), co miało wpływ na uwzględnienie zarzutu strony skarżącej i uchylenie zaskarżonej decyzji organu z dnia 18 lipca 2014 r. Sąd I instancji nie zważył na wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego różnice wynikające z odrębności postępowania prowadzonego po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do postępowania prowadzonego w drugiej instancji wskutek wniesienia odwołania (będącego środkiem odwoławczym o charakterze dewolutywnym) i pominął okoliczność, że przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie może w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji wydanej w I instancji i przekazać ją sobie do ponownego rozpoznania. Stwierdzone przez organ w postępowaniu prowadzonym po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszenia prawa postępowania, które miały miejsce przy rozpatrywaniu sprawy w I instancji przez ten sam organ, nie mogą prowadzić do uchylenia decyzji i przekazania sprawy ponownie do I instancji.

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organu wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pomimo braku oceny czy ustalone przez Sąd naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego miały wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z uzasadnienia decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. oraz z akt postępowania administracyjnego wynika, że ustalone przez Sąd uchybienia pozostawałyby bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania.

W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji zarzucił :

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 32 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2003, nr 153, poz. 1503 ze zm.) w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "ciągłość", które zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach i odejście od literalnej wykładni regulacji ustawowej, co w istocie doprowadziło do interpretacji sprzecznej z treścią przepisu, a także nieuwzględnienie treści § 1 pkt 4 Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, zawierającego definicję pojęcia "ciągłość".

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i uchylenie się od dokonania wykładni pojęcia uszczerbku w interesie prawnym świadczeniodawcy będącego następstwem naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania, skutkujące w konsekwencji uchyleniem decyzji Dyrektora Śląskiego OW NFZ z dnia 18 lipca 2014 r., pomimo braku stwierdzenia w prowadzonym postępowaniu przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącej, będącego następstwem naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania, podczas gdy przepis ten uzależnia skuteczność środków odwoławczych i skargi wnoszonych na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach od istnienia uszczerbku w interesie prawnym świadczeniodawcy powstałego w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ podał argumenty na uzasadnienie podniesionych zarzutów.

Z.sp. z o.o. w J. jak i biorący udział w postępowaniu jego pozostali uczestnicy nie udzielili odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne .

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a z postawionych w niej zarzutów wynika, że spór w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. Według Sądu I instancji, kontrola powinna obejmować m.in. wskazanie dlaczego każda z ofert biorących udział w postępowaniu otrzymała taką, a nie inną ilość punktów w ramach danego kryterium, a brak wyrażenia w decyzji organu szczegółowych wyjaśnień w tym zakresie uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny.

Sąd orzekający powołał się również na wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania świadczeniodawców przy ustalaniu rankingu wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom, gdyż tę zasadę narusza również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jest niezgodna z prawem.

Tym samym za zasadne należało uznać podniesione w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzuty wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a.

Skarga kasacyjna została zatem oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do tego zarzutu zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wyjaśnienia wymaga co jest celem postępowania administracyjnego prowadzonego po wniesieniu odwołania od wyników konkursu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W kontekście przepisu art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadne jest twierdzenie, że celem tego postępowania jest weryfikacja rozstrzygnięcia konkursu pod kątem ewentualnego naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania konkursowego, które mogło skutkować naruszeniem interesu prawnego odwołującego się. Do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego się, wyznaczającego zakres kontroli administracyjnej rozstrzygnięcia konkursowego, może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy, a posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że oferent pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy. Z wydanych w sprawie decyzji z dnia 17 czerwca 2014 r. i z dnia 18 lipca 2014r. wynika jakie czynności podejmowała Komisja Konkursowa, jak przebiegała ocena ofert i według jakich jednakowych kryteriów. Wskazano również na sposób przeprowadzenia oceny częściowo dokonując wczytania do systemu komputerowego i przydzielenie odpowiedniej ilości punktów.

Organ również wskazał na przepisy mające zastosowanie w konkursie, a dotyczące warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej określone wskazanymi Zarządzeniami Prezesa NFZ oraz na Zarządzenie nr 3/2013/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wydane przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w oparciu o delegację zawartą w art. 146 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o świadczeniach. Ilości uzyskanych punktów z podziałem na punkty przyznane za całą ofertę oraz za kryteria cenowe i niecenowe podlegające ocenie (ciągłość, jakość) zostały przedstawione w decyzji I instancji. Oferta Spółki uzyskała łącznie 40 punktów i znalazła się na ostatnim, siódmym miejscu w rankingu, natomiast ostatnia wybrana oferta, zajmująca w rankingu końcowym czwarte miejsce, uzyskała 65 punktów. O liczbie wybranych oferentów decydowała wartość zamówienia wskazana w ogłoszeniu o konkursie ofert.

Z przedstawionej w decyzji informacji wynikało też, że Spółka uzyskała tylko 10 punktów za kryterium ceny, gdyż przedstawiła wyższą cenę niż każdy z oferentów wybranych. Z decyzji wynika również sposób oceny ofert bowiem ta dokonywana była częściowo poprzez wczytanie ich do systemu informatycznego zaprogramowanego zgodnie z kryteriami wymienionymi w obowiązujących w konkursie zarządzeniach, który przypisywał punkty poszczególnym ofertom. W tej sytuacji, jak zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ brak jest możliwości by jakiekolwiek kryterium zostało przy ocenie poszczególnych ofert pominięte czy też dodatkowo ocenione, zwłaszcza że sporu co do tego nie ma, bowiem spółka w istocie nie zarzuca wadliwie przeprowadzonego w tym zakresie postępowania. Z zaskarżonej decyzji wynika również, że w postępowaniu organ dokonał analizy ofert wszystkich oferentów i nie stwierdził w tym zakresie żadnego uchybienia czy naruszenia przez Komisję Konkursową zasad przeprowadzania postępowania konkursowego.

Rację należy w tym miejscu przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że Skarżąca jest profesjonalnym uczestnikiem rynku usług medycznych, a z racji przystąpienia do konkursu zobowiązana była do zapoznania się z jego zasadami. Zarzuty natomiast jakie złożyła wobec prowadzonego postępowania sprowadzały się w istocie do kwestionowania zasadności przyjętych kryteriów prowadzonego konkursu i ich interpretacji bowiem Spółka nie zgadzała się, że wybrano jedynie oferentów, którzy w latach ubiegłych świadczyli już niniejsze usługi zamykając możliwość otwarcia działalności dla nowych podmiotów ( kryterium ciągłości usług ocenianego na 5 pkt ). Jak również kwestionowała przyjęty pięcioletni okres obowiązywania umów. W tej sytuacji zasadnie skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że nie miał obowiązku przywoływać w uzasadnieniu całą treść ofert wszystkich uczestników postępowania i dokonywać ich ponownej oceny nawet w przypadku, gdyby organ nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w prowadzonym konkursie.

NSA, w składzie rozpoznającym sprawę podziela powołany przez skarżący kasacyjne organ pogląd (II GSK 2041/12, opubl. CBOSA), zgodnie z którym rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert.

Natomiast wątpliwości w zakresie prawidłowości oceny posiadanego przez Skarżącego certyfikatu ISO oraz zatrudnionych pielęgniarek posiadających co najmniej dwuletnie doświadczenie w pracy zawodowej związanej z udzielaniem świadczeń w opiece realizowanej w środowisku domowym Skarżąca, jak trafnie wskazano podniosła dopiero w skardze do Sądu I instancji. Wyjaśniono wówczas że Spółka nie posiadała certyfikatu ISO w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, tj. w zakresie, na który miały być zawarte umowy ze świadczeniodawcami wyłonionymi w postępowaniu konkursowym, lecz jak sama wskazała w skardze, posiadała wyłącznie certyfikat w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej oraz nocnej i świątecznej opieki.

Trafnie skarżący kasacyjnie organ podnosi, że w odwołaniu Spółka powołała się jedynie na wybór w konkursie świadczeniodawców mających już wcześniej zawarte umowy z NFZ, na pięcioletni okres obowiązywania umów oraz niedostateczną ilość podmiotów na rynku, a także na nieprzyznanie jej punktów za przeprowadzoną kontrolę, natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła jedynie zarzut wydania decyzji administracyjnej I instancji w dniu, w którym doręczono jej pismo informujące o możliwości zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji zasadnie skarżący kasacyjnie podważa stanowisko Sądu I instancji, iż wydane w sprawie decyzje nie dotyczyły zbadania czy przyznanie danej ofercie konkretnej ilości punktów jest uzasadnione jej treścią. Wobec przytoczonych powyżej okoliczności, w szczególności wobec dokonania przez organ oceny działania Komisji Konkursowej, dokonania analizy pełnych akt postępowania konkursowego, do którego zostały włączone również oferty pozostałych oferentów, przede wszystkim zaś wobec niestwierdzenia po tej analizie naruszenia interesu prawnego Skarżącego, a także wobec wyjaśnienia w decyzjach wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w postępowaniu, skarżący kasacyjnie organ skutecznie podważa stanowisko Sądu I instancji, iż nie sprostał zasadom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i nie wskazuje wyczerpująco na przyczyny wydanego rozstrzygnięcia.

Za zasadne uznać należy również podniesione w podstawie art. 172 pkt 2 p.p.s.a zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, poprzez brak poczynionych w wyroku ustaleń, co do kontroli przez Sąd I instancji decyzji organu pod kątem oceny czy organ w toku postępowania administracyjnego dokonał weryfikacji rozstrzygnięcia postępowania konkursowego i czy organ zbadał kwestię naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wskutek którego interes prawny Skarżącej mógłby doznać uszczerbku. Obowiązek dokonania takich ustaleń, na co zasadnie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej wynikał z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Wskazane w tym przepisie kryterium badania rozstrzygnięcia postępowania konkursowego stanowi istotę funkcji kontrolnej przypisanej postępowaniu prowadzonemu na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach. W praktyce ocena ta sprowadzała się więc do ustalenia czy w postępowaniu wystąpiły takie błędy Komisji, które spowodowały, że ocena oferty odwołującego się została zaniżona albo oceny ofert pozostałych oferentów zostały zawyżone. W odniesieniu do postępowania konkursowego organ nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów postępowania przez Komisję Konkursową i ustalił, że wszystkie oferty zostały ocenione prawidłowo, według tych samych zasad i znanych oferentom kryteriów, wynikających z ustawy o świadczeniach oraz z zarządzeń Prezesa NFZ, z zachowaniem zasady równości i uczciwej konkurencji. Wskazać należy, że oferta Spółki otrzymała ostatecznie tylko 40 punktów, w tym 10 punktów za kryterium ceny, a ostatnia wybrana oferta otrzymała punktów 65, w tym 20 punktów za kryterium ceny. Tym samym ewentualne stwierdzone nieprawidłowości musiałyby doprowadzić do zniwelowania różnicy 25 punktów pomiędzy ostatnią ofertą wybraną, a ofertą Skarżącego. Natomiast za kryterium ciągłości w konkursie przewidziano 5 pkt.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że organ nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału w sprawie podnieść należy, wbrew zarzutom skargi, że Sąd I instancji prawidłowo zarzucił naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszenie tej zasady polegało na wydaniu decyzji I instancji w dniu 17 czerwca 2014 r., podczas gdy pismo organu z dnia 12 czerwca 2014 r. informujące o możliwości zapoznania się z aktami postępowania zostało przez operatora pocztowego dostarczone odwołującemu się w dniu 17 czerwca 2014 r. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a ) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, ale także postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych, zatem i tego uruchomionego wnioskiem skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niemniej zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1k.p.a przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26). Sąd I instancji nie wskazał czy uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie określonych czynności, a jeżeli tak to jakich, a tym samym, że miało wpływ na wynik sprawy.

Za zasadny należało uznać wskazany w podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 5 pkt 2 a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez jego błędną wykładnię. Zdaniem Sądu I instancji z definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach należy wywieść, że w ramach kryterium ciągłości ocenie podlega, czy w dniu złożenia oferty organizacja udzielania świadczeń zapewnia kontynuację procesu leczniczego, realizowanego w ramach danego zakresu świadczeń na podstawie umowy, jaka zostanie zawarta. Sąd I instancji powołał się przy tym na art. 32 Konstytucji i wyrażoną w nim zasadę równości wszystkich wobec prawa. Przedstawiona wyżej przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia ciągłości udzielanych świadczeń jest, w ocenie NSA wadliwa. Stosownie do art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach po nowelizacji przepisów z dniem 1 stycznia 2014r. ustawodawca ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej – definiuje jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów, a zatem na podstawie zawartej już z Funduszem umowy. Pojęcie ciągłości odnosi się do jednego z kryteriów oceny ofert określonego w art. 148 u.ś.o.z. i zostało zdefiniowane na potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jak wynika z Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 3/2014 z 23 stycznia 2014r. w sprawie kryteriów oceny ofert - świadczeniodawca, który udziela świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie umowy z Funduszem, w dniu złożenia oferty w danym zakresie świadczeń może uzyskać dodatkowo 5 punktów.

Literalna wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości. Potwierdza ją uzasadnienie do projektu ustawy, którą przepis zawierający definicję legalną ciągłości został dodany do ustawy o świadczeniach. Ustawodawca wskazuje w nim, że "kryterium ciągłości należy rozumieć jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego oraz ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń. Kryterium to premiować będzie oferty świadczeniodawców realizujących obecnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jednak każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia; wobec powyższego ustawodawca uznał, że oferta nowego świadczeniodawcy powinna być lepsza, aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany."

Przyjęcie zaprezentowanej przez Sąd I instancji argumentacji jest wobec powyższego jest nieprawidłowe. Prowadzi bowiem do niezastosowania literalnej wykładni przepisu wynikającej ze szczegółowej regulacji ustawy o świadczeniach. Również, jak zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej nie mieści się w granicach prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa dokonywanie takiej wykładni, która prowadzi do wyeliminowania stosowania przepisu w takim kształcie, w jakim wynika to z jego literalnego brzmienia.

Dokonując wykładni zaprezentowanego wyżej przepisu nie bez znaczenia pozostaje również i to, że uzyskiwanie dodatkowych punktów za realizację umowy o udzielanie świadczeń u dotychczasowego podmiotu znajduje swoje uzasadnienie w Konstytucji RP i w wynikającym z jego art. 68 prawa do ochrony zdrowia, bowiem ważąc z jednej strony wynikające z art.32 Konstytucji RP prawo do równego traktowania przez władze publiczne, ustawodawca gwarantuje pacjentom możliwość kontynuacji leczenia u dotychczasowego świadczeniodawcy, o ile zostanie wybrany do zawarcia umowy. Z uwagi na powyższe Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zobligowany był zawrzeć definicję pojęcia ciągłości w zarządzeniu w sprawie kryteriów oceny ofert, wydanym na podstawie delegacji ustawowej z art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim Sąd I instancji niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów.

Naruszenie w ten sposób przepisów postępowania spowodowało, że Sąd naruszył również przepis prawa materialnego – art. 152 ust 1 ustawy o świadczeniach ponieważ nie zastosował tego przepisu do oceny kluczowego dla tej sprawy zagadnienia, sprowadzającego się do odpowiedzi czy w postępowaniu konkursowym miało miejsce takie naruszenie przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania, które skutkowało uszczerbkiem w interesie prawnym oferenta.

Sąd nie zważył w wyroku na wskazany przepis, nie odniósł się w ogóle do kwestii uszczerbku w interesie prawnym świadczeniodawcy w rozumieniu wyznaczonym przez art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz nie dokonał kontroli decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ pod kątem zgodności z wymienionym przepisem wyznaczającym zakres badania rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Nie przesądzając o ostatecznym wyniku badania legalności zaskarżonych decyzji Sąd I instancji powinien zatem merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, z uwzględnieniem zaprezentowanej wykładni art. 5 ust 2 a ustawy o świadczeniach.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a.