Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 134/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 UST 1, ART. 89 UST 2
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 650/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Bielsk Podlaski z [...] sierpnia 2011 r., nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości od czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego J. W. kwotę 3162 (słownie: trzy tysiące sto sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w wyniku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie, Wójt Gminy Bielsk Podlaski (organ I instancji) wymierzył J. W. (skarżący) administracyjną karę pieniężną w wysokości 31 473,18 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew gatunku lipa o najmniejszym promieniu pnia 6 i 9 cm, z terenu pogranicza działek oznaczonych numerami 377 i 378/1, położonych w obrębie wsi Zubowo. W odniesieniu do trzeciego drzewa organ umorzył postępowanie ze względu na to, że drzewo, zdaniem organu, było w istocie odrostem, którego wiek nie przekraczał 10 lat. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że skarżący usunął te drzewa bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia. Z decyzją tą nie zgodził się skarżący wnosząc odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (SKO w Białymstoku, SKO, Kolegium organ II instancji, organ odwoławczy). Jego zdaniem, usunięte drzewa nie miały 10 lat i były odrostami po poprzedniej wycince. Ponadto w odwołaniu skarżący podniósł, że drzewa te posadzone były nielegalnie, a wysokość kary jest nieadekwatna do wyrządzonej szkody. Wycinka zdaniem skarżącego, podyktowana była faktem, że drzewa te zagrażały ludziom i wypasanym w tej okolicy krowom.

Organ II instancji w decyzji z [...] września 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Bielsk Podlaski.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 83 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej: u.o.p., ustawa), wskazują, że wyjątki przewidziane zostały natomiast w art. 83 ust. 6 u.o.p., który zawiera zamknięty katalog drzew lub krzewów, których usunięcie nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia, a wycięte drzewa nie mieszczą się w tym katalogu.

Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 89 ust. 1 u.o.p., administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 u.o.p. W sprawie tej zastosowano stawki na podstawie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.).

Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący wnosząc w dniu 20 października 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 83 ust. 1 u.o.p. poprzez niewłaściwe uznanie, że wycinka drzew wymagała stosownego zezwolenia. Zarzucił także naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 poprzez niewłaściwe przyjęcie, że to skarżący usunął drzewa, oraz naruszenie art. 89 ust. 1 i 3 u.o.p. poprzez błędne zastosowanie stawek kary administracyjnej. Ponadto skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., m.in. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a także brak jego dokładnego wyjaśnienia. Ze względu na powyższe wniósł o uchylenie skarżonej decyzji SKO w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko w sprawie.

W postanowieniu z 29 marca 2012 r., sygn. II SA/Bk 870/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze względu na złożenie w Trybunale Konstytucyjnym (TK, Trybunał) skargi konstytucyjnej o stwierdzenie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 88 w zw. z art. 85 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. (sygn. SK 6/12). Trybunał Konstytucyjny rozpoznał sprawę dnia 1 lipca 2014 r. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2014 r., podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie. Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. skarżący poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji) oddalając skargę wyjaśnił, że podstawę wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia reguluje przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Obowiązek uzyskania pozwolenia na usuniecie drzew, za wyjątkiem drzew objętych na podstawie art. 83 ust. 6 u.o.p. zwolnieniem przedmiotowym, określa art. 83 ust. 1 ustawy. Istotnym jest, iż regulacja art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Władczy zapis ustawowy "wymierza karę" oznacza bowiem, że decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny i organ nie podejmuje rozstrzygnięcia na zasadzie uznania (deklaratoryjności). Tym samym, w przypadku zaistnienia okoliczności wynikających z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., a więc usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, organ ma bezwzględny obowiązek wymierzenia z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Jego zastosowanie wymaga jednak przede wszystkim uprzedniego ustalenia tego, kto i kiedy dokonał usunięcia drzew. Aby wydać decyzję merytoryczną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, konieczne jest ustalenie że miało miejsce usunięcie drzewa, a także, że istnieje podmiot, na który kara administracyjna może i powinna zostać nałożona. Sąd I instancji zaznaczył, że o ile z art. 83 ust. 1 ustawy wynika, kto może ubiegać się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, to przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wskazuje wprost adresata nakazu ustalanego na jego podstawie. Co do wykładni tych przepisów, Sąd I instancji podziela przeważający w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie którym kara za wycięcie drzew może być wymierzona takiemu właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości, który dokonał wycięcia drzew bez zezwolenia albo gdy zlecił dokonanie takiej wycinki osobie trzeciej lub gdy wiedział o zamiarze wycinki przez osobę trzecią i godził się na taką ewentualność.

Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela czy posiadacza nieruchomości i w sposób, któremu nie mogli oni zapobiec, wtedy właściciel lub posiadacz nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji, z punktu widzenia przedmiotowej sprawy istotnym jest jednak obligatoryjny obowiązek zastosowania kary administracyjnej w świetle ostatniego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w zakresie rzeczonej sprawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r., poz. 926), orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., przez to, że nakładają obowiązek nałożenia przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej za usuniecie drzewa bez wymaganego zezwolenia w sztywno określonej wysokości i bez względu na okoliczność takiego czynu – są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. utracą moc obowiązywania z upływem 18 miesięcy od daty ogłoszenia orzeczenia Trybunału, to jednak Sąd I instancji uznał, że sama okoliczność orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności tych przepisów przesądza, że zaskarżone decyzje są wadliwe. Zdaniem Sądu I instancji, wskazać również należy, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązywania powołanych przepisów, nie wpływa na ocenę, że organ orzekał na podstawie przepisu sprzecznego z normą konstytucyjną, a tym samym orzeczenie to jest wadliwe. Nie można bowiem do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, który przyjął również Sąd I instancji, że "przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego" (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. I FSK 2075/08, wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1745/07; wyrok WSA w Łodzi z 1 lutego 2012 r., sygn. III SA/Łd 1145/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że stanowisko to podzielone zostało także przez Sąd Najwyższy, który w wyroku z 23 marca 2007 r., (III PK 96/2006, OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61), wskazał, "że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tak oznaczonego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny.

Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania, a samo odroczenie utraty mocy obowiązującej ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym" (por. także wyrok NSA z 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji powołując się na pogląd wyrażony w piśmiennictwie wskazał, że obowiązywanie danego przepisu nie zawsze oznacza zatem nakaz jego stosowania i taka właśnie sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 70 i nast. – za wyrokiem WSA w Krakowie z 18 lipca 2014 r., sygn. II SA/Kr 739/14, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu I instancji, skoro dany przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, to mając na uwadze hierarchiczny układ aktów prawnych, nakaz jego stosowania w żadnym wypadku nie może być uznany za realizację zasady państwa prawnego.

Sąd I instancji podzielił pogląd zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2011 r., (sygn. I OSK 1070/10, Lex nr 1080864), zgodnie z którym "w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu".

Sąd I instancji, uznając zasadność stanowiska zajmowanego przez sądy w powołanym powyżej orzecznictwie, a także przyjmując, że jego przedmiot obejmuje zakresem stan faktyczny niniejszej sprawy - pomimo odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów przez Trybunał stwierdził, że zachodzi sprzeczność przepisów ustawy zasadniczej z przepisem który sztywno, bez uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy nakazuje organom administracji ustalać wysokość kary pieniężnej. Sąd I instancji uznał, że niezależnie od innych uchybień w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, zachodzą także podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że organ, ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić zarówno stanowisko Sądu I instancji wyrażone w niniejszym orzeczeniu, jak i wnioski wynikające z uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego.

W skardze kasacyjnej SKO w Białymstoku (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości. Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a., w związku z art. 145a § 1 i 2 k.p.a. oraz z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez bezzasadne przyjęcie, że stwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia ww. decyzji Kolegium z [...] września 2011 r., jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego

wyroku, z jakich powodów Sąd I instancji nie zastosował obowiązujących przepisów prawa, które zostały wprawdzie uznane w wyroku TK wskazanym w pkt 1 za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ale termin utraty ich mocy został odroczony o 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP, co oznacza, że są to nadal przepisy powszechnie obowiązujące;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że: "Uchylenie

zaskarżonej decyzji następuje (...) m. in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w

sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik

sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które

mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według skarżącego kasacyjnie, w

żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżanego wyroku nie wskazano, jakie przepisy

prawa materialnego zostały naruszone przez organy administracji publicznej

prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie w sposób mający wpływ na jej wynik lub jakie przepisy postępowania zostały naruszone w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, przez co Sąd I instancji uniemożliwił dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wydanego wyroku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz załatwienie sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Sądu;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że organ

administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę obowiązany jest wziąć

pod uwagę zarówno stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, jak i wnioski wynikające z uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego, a nie - jak

wymaga tego ww. przepis - wypowiedzenie konkretnych wskazań co do dalszego

postępowania, przez co uniemożliwił dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wydanego

wyroku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz istotnie

utrudnił możliwość załatwienia sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku

Sądu;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu gminy podlegają uchylenie "niezależnie od innych uchybień w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji" bez jednoczesnego wskazania, jakie "inne uchybienia" proceduralne Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie ustalił i dlaczego uznał je za mogące mieć wpływ na wynik sprawy, przez co ograniczył możliwości załatwienie sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku sądu;

6) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem wydania jej zgodnie z prawem i wypowiedzenie ocen prawnych, których zastosowanie prowadzić może do uniknięcia przez podmiot, który dokonał prawem zakazanej czynności (w postaci wycięcia dwóch drzew bez wymaganego zezwolenia) odpowiedzialności za ten czyn i tym samym uchybienie wynikającemu z art. 5 Konstytucji obowiązkowi władz publicznych zapewnienia ochrony środowiska,

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, przyznanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Białymstoku częściowej pomocy prawnej poprzez zwolnienie od poniesienia kosztów sądowych w postaci wpisu od skargi kasacyjnej ze względu na nieposiadanie przez Kolegium dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, wyrok Sądu I instancji wydany został z licznymi naruszeniami przepisów o postępowaniu sądowo administracyjnym, wskazanymi na wstępie. Po pierwsze, zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjmując, że samo stwierdzenie w ww. wyroku TK, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia ww. decyzji Kolegium z [...] września 2011 r., jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie uwzględnił zasadniczej w niniejszej sprawie okoliczności, że nie jest to typowy wyrok TK, lecz wyrok stwierdzający niekonstytucyjność tzw. pominięcia ustawodawczego.

Skarżący kasacyjnie powołując się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie wyjaśnił znaczenie konstrukcji normatywnej określanej mianem "pominięcia ustawodawczego" oraz podniósł, że w niniejszym przypadku TK wskazał, jakie materie zostały przez ustawodawcę pominięte, co - w ocenie składu orzekającego Trybunału - powoduje konieczność uznania przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w żadnym miejscu swego wyroku TK nie zakwestionował natomiast zgodności z Konstytucją instytucji prawnej kary za usunięcie lub zniszczenie drzewa bądź krzewów. Co więcej, uznał ją za odpowiednią i konieczną dla zapewnienia ochrony środowiska. Wskazał natomiast, że, aby zapewnić zgodność regulacji prawnej karania za usunięcie lub zniszczenie drzew i krzewów w powyższymi przepisami Konstytucji (a zwłaszcza z konstytucyjną zasadą proporcjonalności ograniczeń praw i wolności jednostki) konieczne jest jej uzupełnienie w taki sposób, aby nie przewidywała już wymierzania kary w sztywno określonej wysokości i bez względu na okoliczności tego czynu. Skarżący kasacyjnie powołał się na motywy, które spowodowały skorzystanie z kompetencji zawartej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i odroczenie utraty mocy obowiązującej obu ww. przepisów na okres 18 miesięcy.

Według skarżącego kasacyjnie, w orzecznictwie TK oraz w doktrynie prawa konstytucyjnego dominuje pogląd, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności "pominięcia prawodawczego" jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Podnosi się, że wyrok dotyczący pominięcia ma jedynie skutek zobowiązujący, a nie derogujący - nie powoduje on uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz obliguje ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Skarżący kasacyjnie, podniósł również, że skutki stwierdzenia "pominięcia ustawodawczego" rozważane były np. w wyroku TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95. Stwierdzono wówczas, że następstwem tego rodzaju rozstrzygnięcia nie jest "wyeliminowanie z ustawy wadliwego fragmentu czy zastąpienie go odpowiednikiem pozbawionym wady", ponieważ Trybunał Konstytucyjny, pełniąc funkcję "negatywnego ustawodawcy", nie może ingerować pozytywnie w treść prawa. Doprowadzenie regulacji do stanu zgodności z Konstytucją wymaga niezwłocznej interwencji ustawodawcy, co nie zmienia faktu, że z chwilą publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw zaskarżone przepisy, w zakresie objętym wyrokiem, tracą domniemanie konstytucyjności i powinny być stosowane przez organy państwa, w szczególności przez sądy, w sposób zgodny z Konstytucją. Przekładając cytowane wyżej poglądy na realia przedmiotowej sprawy skarżący kasacyjnie stwierdził, że aby uchylić decyzję opartą na przepisie ustawy, któremu TK postawił zarzut "pominięcia ustawodawczego", sąd (lub organ administracji) powinny wykazać, że taki akt sam w sobie zawiera treści niezgodne z tymi normami konstytucyjnymi, które przyjęte zostały przez Trybunał jako wzorzec kontroli przepisu ustawowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie wystarczy zatem samo stwierdzenie, że decyzja wydana została w oparciu o przepis, któremu TK zarzucił posiadanie wady "pominięcia ustawodawczego". W sprawach polegających na wymierzaniu kar, podatków lub innych opłat publicznych sytuacja jest o tyle skomplikowana, że mogą być one ustalane wyłącznie w sztywno określonych ustawami przypadkach i w precyzyjnie określonej w nich wysokości (zgodnie z wymogami art. 84 i 217 Konstytucji RP). Z powyższego względu, możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zaistnieć może dopiero wówczas, gdy ustawodawca wykona swoje zadanie i uzupełni regulację o stosowne przepisy prawa.

Według skarżącego kasacyjnie, żądanie wznowienia postępowania, oparte na art. 145a § 1 k.p.a. - można zgłosić dopiero po wejściu w życie wyroku Trybunału (zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a.). Dopóki zakwestionowane przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., będące podstawą decyzji Kolegium zaskarżonej do Sądu I instancji obowiązują, wyrok ww. TK z 1 lipca 2014 r. nie wszedł jeszcze w życie. Z tego powodu zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można twierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Została wydana faktycznie w oparciu o przepis, którego zgodność z Konstytucją została zakwestionowana (co obaliło domniemanie jego konstytucyjności).

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, takiej analizy w przedmiotowej sprawie zabrakło, co skłoniło go właśnie do postawienia drugiego z ww. zarzutów. Uchybienie to stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w przypadku niemożliwości odnalezienia argumentów uzasadniających odstąpienie od zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., nie byłoby podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium.

Skarżący kasacyjnie uważa, że sposób w jaki podszedł do rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji powoduje, że przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji traci praktycznie jakikolwiek sens w przypadku orzeczenia przez Trybunał, że doszło do "pominięcia ustawodawczego". Wbrew temu, co jednoznacznie wypowiedziano w ww. wyroku TK z 1 lipca 2014 r., mimo odwołania się do jego treści, Sąd I instancji uniemożliwił wymierzenie kary za naruszenie wymagań u.o.p., gdyż w oparciu o nadal obowiązujące przepisy nie można wydać decyzji o ukaraniu miarkując wysokość kary z uwagi na sytuację materialną karanego oraz występujące w sprawie okoliczności. Organy administracji muszą bowiem nadal stosować obowiązującą ustawę.

Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji przytoczył, ale nie zastosował się do dyrektyw płynących z powoływanych orzeczeń i poglądów doktryny. W szczególności zabrakło w sprawie wzięcia pod uwagę przedmiotu regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyn naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powodów, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy i konsekwencji stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Według skarżącego kasacyjnie, nie dostrzeżono także, że z przytoczonego poglądu prawnego o tym, że nie można mówić o bezwzględnej konieczność stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją tylko dlatego, że kierując się określonymi względami Trybunał Konstytucyjny odroczył moc obowiązywania takiego przepisu, wynika jednocześnie, że takie orzeczenie Trybunału nie wyklucza jednak stosowania takiego przepisu przez organy administracji publicznej oraz sądy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powołującego się na poglądy wyrażone w doktrynie, stosowanie przepisu zakwestionowanego w okresie odroczenia utraty jego mocy w zw. z wyrokiem TK "winno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy". W ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie analizy tej zabrakło, a przynajmniej nie dano w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji żadnego wyrazu na to, że została ona przeprowadzona.

Rozwijając treść trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazano, że w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wskazano jakichkolwiek przepisów prawa materialnego naruszonych przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie w sposób mający wpływ na jej wynik lub - innych niż art. 145a k.p.a. - przepisów postępowania, które naruszone zostały w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, uniemożliwia to dokonanie pełnej, merytorycznej, kontroli instancyjnej wydanego wyroku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżący kasacyjnie podnosi, że skoro zarzuty nie zostały skonkretyzowane, Sąd II instancji nie ma możliwości dokonania oceny ich zasadności. Także strona skarżąca kasacyjnie nie jest w stanie ustalić, jakie wady miało przeprowadzone przez nie postępowanie lub wydana decyzja. Nie da się zatem załatwić sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Sądu I instancji, skoro zarzuty wobec uchylanych decyzji nie zostały skonkretyzowane. Przemawia to według skarżącego kasacyjnie, za zasadnością twierdzenia, że powyższe uchybienie proceduralne nie tylko mogło, ale wręcz miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stawiając czwarty zarzut (naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.) skarżący kasacyjnie wyjaśnił powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ma na uwadze utrwaloną już linię orzecznictwa sądowego, według której lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, narusza prawo. Według skarżącego kasacyjnie, zaskarżany wyrok, poprzez ogólne odwołanie się do motywów wyroku TK (adresowanych do ustawodawcy, a nie do organów stosujących prawo) i do niejednoznacznego stanowiska Sądu I instancji (ograniczającego się w zasadzie wyłącznie do przytaczania poglądów wyrażonych przez inne sądy i przedstawicieli doktryny oraz wyrażającego "apodyktyczną" ocenę, że wydanie decyzji w oparciu o przepis, którego zgodność z Konstytucją RP zakwestionował TK, powoduje konieczność uznania takiej decyzji za wadliwą), nie daje organom administracji obu instancji żadnych szans na załatwienie sprawy zgodnie z tak sformułowanymi wytycznymi. Według skarżącego kasacyjnie, taka możliwość powstanie być może dopiero po wejściu w życie zalecanej przez TK zmiany ustawy. Nie jest to pewne, bo zależeć będzie od tego, czy i jak zostaną sformułowane przepisy przejściowe ustawy nowelizującej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, na chwilę obecną organy obu instancji nie mają natomiast żadnych podstaw do wydania decyzji z uwzględnieniem zalecanej przez Trybunał rezygnacji z bezwzględnego określenia wysokości kary i wymierzania jej z uwzględnieniem okoliczności mogących mieć znaczenie zarówno przy ustalaniu czy dana osoba powinna ponieść karę, a jeżeli tak - to w jakiej wysokości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, oczekiwanie na zmianę ustawy nie jest powodem pozwalającym na zawieszenie postępowania administracyjnego, przez niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym organy administracji narażą się na zarzut przewlekłego postępowania. We wznowionym postępowaniu organy administracji publicznej będą musiały orzekać na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, a te nie dają sposobności do uwzględnienia tak ogólnikowo sformułowanych dyrektyw co do dalszego postępowania.

Uzasadniając piąty zarzut skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że w wyroku Sądu I instancji zabrakło jednoczesnego wskazania, jakie "inne uchybienia" proceduralne Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie ustalił i dlaczego uznał je za mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Na końcu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, dlaczego uznaje przedmiotowy wyrok za wydany z naruszeniem art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji praktycznie zaniechał dokonania oceny zgodności uchylonych decyzji administracyjnych z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Wbrew temu, co zaleca orzecznictwo i doktryna, poprzestał wyłącznie na ustaleniu, że TK uznał przepisy, na podstawie których wydano obie decyzje, za niezgodne z Konstytucją RP, ale jedynie w pewnym zakresie. Skarżący kasacyjnie podnosi, że ponieważ z zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynika, że każda decyzja wydana na podstawie zakwestionowanych przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 u.o.p. jest wadliwa, zastosowanie się do oceny prawnej Sądu I instancji nie pozostawia organom administracji publicznej żadnego innego wyjścia niż odstąpienie od ukarania za czyn popełniony w 2011 r., bądź pozostawania w stanie bezprawnej przewlekłości w oczekiwaniu na zmianę prawa, która co do zasady nie działa wstecz. Według skarżącego kasacyjnie, oznacza to, że stosując się do wymagań procedury administracyjnej oraz zaleceń Sądu I instancji organy obu instancji powinny odstąpić od karania osoby odpowiedzialnej za naruszenie prawa polegające na niedopuszczalnej ingerencji w środowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący J. W., reprezentowany radcę prawnego Grażynę Wyszkowską wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie od SKO w Białymstoku na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej oraz odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione wart. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, albowiem uznał, że w sprawie organ powinien wziąć pod uwagę stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. Odnosząc się do treści skargi kasacyjnej podnieść należy, że niezależnie od przedstawionych w kasacji zarzutów stwierdzić trzeba, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie m. in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. Jest to okoliczność na tyle istotna, że przed złożeniem w sprawie skargi kasacyjnej zgodność ww. przepisów z ustawą zasadniczą była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny.

W tym wyroku Trybunał orzekł, że: "I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".Ponadto Trybunał postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny, przed wszczęciem postępowania kasacyjnego, wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16).

W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Podkreślić należy, że jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku TK, poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji organy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody będącej element środowiska.

Przedmiot niniejszej sprawy stanowi nałożenie kary za wycięcie drzew bez zezwolenia. Nie jest to, wprawdzie sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. SK 6/12, w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody – a więc zapobiegania potencjalnym, nieuprawnionym usunięciom drzew lub krzewów – ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. W ocenie Trybunału, nieprawidłowa jest wykładnia art. 88 ust. 1 w z w. z art. 89 ust. 1 u.o.p. polegająca na przyjęciu, że uprawniony organ ma decydować o zasadności nałożenia kary administracyjnej, nie miarkując przy tym jej wysokości w zależności od stopnia zawinienia i społecznej szkodliwości czynu.

Trzeba mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Oznacza to, że dokonana przez Trybunał ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. powinna odgrywać istotne znaczenie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09 (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 16) Sąd ten stwierdził, że "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Taka sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy.

Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że uznając zasadność stanowiska zajmowanego przez sądy w powołanym przez ten Sąd orzecznictwie, a także uznając, że jego przedmiot obejmuje zakresem stan faktyczny niniejszej sprawy – pomimo odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów przez Trybunał, zachodzi sprzeczność przepisów ustawy zasadniczej z przepisem, który sztywno, bez uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy nakazuje organom administracji ustalać wysokość kary pieniężnej. Zarówno ze zgromadzonych materiałów dowodowych, jak i z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że skarżący podważa zasadność wymierzenia kary pieniężnej, która jego zdaniem jest nieadekwatnie wysoka w stosunku do wyrządzonej szkody, jednocześnie wyjaśnia, że wycinka drzew była podyktowana tym, że drzewa stanowiły zagrożenie dla ludzi i wypasanych krów.

Z wyroku Sądu I instancji wynika, że ponownie rozpatrując sprawę organ powinien dokonać "aplikacji" (oceny zastosowania) zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12, a w konsekwencji udzielić odpowiedzi w kwestii rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., domniemania konstytucyjności. Organ powinien ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie rozważyć, czy w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy, aby wymierzoną karę pieniężną uznać za nieproporcjonalnie wysoką, w świetle wartości wskazanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12. Weźmie przy tym pod uwagę, czy i ewentualnie, jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć aktualne brzmienie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów wynikające z ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 1045). W art. 29 tej ustawy wprowadził bowiem zmiany w u.o.p. Przedmiotowe zmiany dotyczą przede wszystkim obniżenia wysokości opłat za usunięcie drzew lub krzewów, jak i kar administracyjnych z tym związanych, zróżnicowania wysokości kary w zależności od charakteru deliktu administracyjnego, uregulowania kwestii usuwania drzew w stanie wyższej konieczności oraz usprawnienia procedur związanych z wydawaniem zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów. Zmiana wynikała m. in. z potrzeby zróżnicowania wysokości kary w zależności od kwalifikacji deliktu administracyjnego.

Mając na uwadze treść przytoczonej wyżej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, należy stwierdzić, że fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie może pozostawać bez znaczenia dla oceny ich legalności i dlatego w tym zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Skoro fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, ma tak istotne znaczenie, że uzasadnia wyłączenie zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia, to należy przyjąć, że okoliczność ta ma w sprawie podstawowe znaczenie i wymaga uwzględnienia w pierwszej kolejności. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia organów administracji oparte na podstawie prawnej, której niekonstytucyjność następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny nie mogą pozostać w obrocie prawnym i podlegają uchyleniu. Z tego względu nie było uzasadnionych i racjonalnych podstaw do eliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 26 sierpnia 2014r., sygn. akt: II SA/Bk 650/14, którym uchylono decyzje organów obydwu instancji, a w konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Zauważyć również trzeba, że uwzględnienie w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność kontroli sądowoadministracyjnej, a wręcz powodowałoby jej dysfunkcyjność. Zaskarżona do sądu I instancji decyzja podlegałaby bowiem i tak, chociaż w dalszej perspektywie, uchyleniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a na stronie spoczywał dodatkowo obowiązek podjęcia stosownej aktywności (złożenia wniosku), we właściwym terminie. Odsyłanie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, ss. 52 i 102).

Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania pozostają w bezpośrednim związku ze sposobem zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., których stwierdzenie niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny było podstawą oddalenia w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji uchylającego decyzje wydane na podstawie tych przepisów, a także uwzględniając specyfikę niniejszej sprawy, w której rozstrzyganiu Naczelny Sąd Administracyjny nie był związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zajęcie stanowiska wobec problemów prawnych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nie jest – również w świetle wyrażonego wyżej stanowiska - istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a w konsekwencji jest zbędne.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na brak potrzeby odnoszenia się do zarzutów skargi kasacyjnej, które są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I GSK 878/09).

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ uznał, że w sprawie należy wziąć pod uwagę stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt: SK 6/12,, którego wyrazem jest nowe brzmienie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów wynikające z art. 29 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 1045).