Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2712/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c).
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 7 ust. 1 - 3.
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1151/14 w sprawie ze skargi F. W. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. W. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r. oddalił skargę F. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2014 r., w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. skarżący wystąpił do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. K. o przyznanie na rok 2010 jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 8,16 ha oraz o przyznanie uzupełniającej płatności podstawowej (UPO) do powierzchni 6,34 ha. Przedmiotowe działki rolne położone były na czterech działkach ewidencyjnych o nr.: [...], [...], [...] i [...], w obrębie K., gmina Z..

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., przyznano skarżącemu wnioskowane płatności.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił powyższą decyzję oraz odmówił skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 4.586,65 zł potrącaną z płatności realizowanych przez ARiMR w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych. Odmówił także przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 2.074,96 zł potrącanych na tych samych warunkach. Podstawę tej decyzji stanowiły ustalenia, z których wynikało, że na podstawie ustnej umowy R. Z. dzierżawił od skarżącego działki ewidencyjne [...], [...] i [...],które były przez niego uprawiane w latach 2004-2012. R. Z. nie występował o dopłaty bezpośrednie w stosunku do wskazanych działek, zaś wnioski były składane przez skarżącego. Podobnie było w przypadku działki [...], która przez cztery lata była wykaszana przez R. Z.. W takim stanie sprawy organ I instancji uznał, że faktycznym użytkownikiem spornych gruntów był R. Z., co skutkowało stwierdzeniem, iż skarżący nie był uprawnionym do ubiegania się o przyznanie płatności w stosunku do działek [...], [...], [...] i [...]. Opierając się o zeznania i oświadczenia złożone podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 16 lipca 2013 r., organ odmówił wiarygodności zeznaniom skarżącego ze względu na zakres ich niestałości, zmienności oraz okoliczność odmiennych stanowisk pozostałych świadków. Stwierdzając różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną, a powierzchnią zadeklarowaną, zarówno do jednolitej płatności obszarowej, jak i uzupełniającej płatności obszarowej (powierzchnia deklarowana – 8,16 ha dla JPO i 6,34 ha dla UPO; powierzchnia stwierdzona – 0,00 ha w obu przypadkach), określając poziom przedeklarowania przewyższający 50%, organ odmówił płatności i nałożył na skarżącego sankcje.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, fakt nieużytkowania przez skarżącego spornych gruntów potwierdzały wynikające z treści pism kierowanych do Biura Powiatowego ARiMR okoliczności zamiany działek oraz braku ustaleń co do wynagrodzenia za usługi wykonywane przez R. Z., polegające na uprawianiu gruntów skarżącego. Organ poddał w wątpliwość twierdzenie skarżącego, że zachował on pełnię władztwa na spornymi gruntami. Wskazał, że jedyna faktura dotycząca zakupu pszenicy dostarczona przez skarżącego, wypisana na jego nazwisko, pochodziła z 2010 r., podczas gdy pozostałe faktury za zakup nasion, nawozów i środków ochrony roślin wystawiane były na nazwisko R. Z.. Ponadto nic nie wskazywał na to, aby skarżący miał decydujący głos w kwestii rodzaju corocznych upraw i harmonogramu prac.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. zasadnie wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] listopada 2010 r., wobec ujawnia istotnych, nowych okoliczności faktyczne istniejących w dniu wydawania tej decyzji, nieznanych organowi, z których wynikało, że działki ewidencyjne skarżącego nr [...], [...] i [...], były w latach 2004-2012 uprawiane, nie przez niego, lecz przez inną osobę – R. Z..

Przywołując treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051) w brzmieniu z roku 2010, Sąd wskazał, że możliwość przyznania dopłat uzależniona jest między innymi od okoliczności posiadania przez wnioskodawcę gruntów kwalifikujących się do objęcia jednolitą płatnością obszarową.

Sąd twierdził, że zaistniały spór dotyczył możliwości przypisania przymiotu posiadacza skarżącemu, będącemu właścicielem gruntów zgłoszonych we wniosku i przyznanie jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej.

Za bezsporne uznał, że skarżący legitymował się właścicielskim tytułem prawnym do spornych działek, w związku z tym był podmiotem uprawnień wynikających z tego prawa własności oraz ponosił odpowiednie ciężary, co nie stanowiło o posiadaniu rozumianym jako faktycznym użytkowaniu rolniczym gruntu. Zdaniem Sądu, kwestia tytułu prawnego do spornych gruntów była nieistotna w kontekście przedmiotu sprawy, albowiem przesłanką do przyznania wnioskowanych płatności nie był fakt bycia właścicielem gruntu, na który płatności te miałyby być przyznane, ale stwierdzenie, iż wnioskodawca grunt posiadał - faktycznie użytkował go rolniczo.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego wskazującego na konieczność uznania go za posiadacza wobec faktu osobistego oraz z pomocą syna wykonywania prac polowych na przedmiotowych działkach, zakupu materiału siewnego, ustalania, co miało być siane oraz obecność przy zbiorach, Sąd I instancji stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji i zeznań skarżącego, jak i większości świadków zawartych w protokole przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2014 r., wynikało, że na przedmiotowych działkach prace polowe w latach 2008-2012 prowadził wyłącznie R. Z., uprawiając, na mocy porozumienia ze skarżącym, kukurydzę na użytek własny. Fakt ten sam skarżący wielokrotnie potwierdzał wskazując, iż w rekompensacie za użytkowanie swoich działek pobierać będzie pożytki z pola będącego własnością R. Z., na których tenże prowadził uprawę zboża. Kierowniczej roli skarżącego w procesie uprawy przedmiotowego gruntu przeczyły, w ocenie Sądu, jego stwierdzenia, iż nie dokonywał on żadnych dodatkowych ustaleń w toku trwania porozumienia dotyczących działalności rolniczej R. Z.. Skarżący potwierdził, że sprowadzały się one do okazjonalnych, sporadycznych spotkań, bez regularnych uzgodnień w sprawach polowych. Wobec tego Sąd stwierdził, że R. Z. nie tylko miał decydujący głos w sprawach technologii uprawy, ale również w sprawach mniej doniosłych.

Sąd zgodził się z organem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, iż prace polowe prowadzone na przedmiotowych działkach R. Z. wykonywał w charakterze wynajętego usługodawcy, gdyż w pierwszym pisemnym oświadczeniu z dnia 12 czerwca 2012 r., skarżący twierdził, że umówił się z R. Z. w ten sposób, że na działkach skarżącego, R. Z. będzie uprawiał kukurydzę na swe potrzeby w zamian za co wyda skarżącemu pszenicę uprawianą na swej działce. Wersji tej strona nie zmienił zeznając dodatkowo, że R. Z. pokrywał koszty użytkowania działek skarżącego, gdzie była kukurydza. Jakkolwiek skarżący twierdził o rozliczaniu się z R. Z. pszenicą, to jednak kwestia tego wewnętrznego, wzajemnego rozliczania się, stanowiła, zdaniem Sądu, zagadnienie uboczne, wobec tego, że sam skarżący w swym oświadczeniu i zeznaniach twierdził o samodzielnym użytkowaniu przez R. Z. jego działek i pobierania przez niego z nich plonów (kukurydzy).

W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wykazał, że działalność R. Z. na działkach strony nie była ich rolniczym użytkowaniem, lecz wykonywaniem ściśle określonych, zleconych przez skarżącego usług, za które płacił ściśle określone wynagrodzenie, albowiem brak było dowodów na przyjęcie takich ustaleń faktycznych. Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że formy rozliczenia nie potrafili jednoznacznie określić także wskazani przez skarżącego świadkowie. Ponadto, R. Z. pokrywał koszty użytkowania spornych działek, co przyznawał sam skarżący, a o czym świadczyły również faktury wystawiane na jego nazwisko bez uwzględnienia podziału kosztów zakupów. Słusznie wobec tego organy uznały, iż nie było przesłanek, by uznać twierdzenie o usługowym charakterze prac wykonywanych przez R. Z. za udowodnione.

Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut niedokładnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie oraz błędnej analizy materiału dowodowego, stwierdzając, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji podjęły działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skarżący był bowiem wzywany do udzielania wyjaśnień, brał udział w przeprowadzonych przez organy obu instancji rozprawach administracyjnych, przesłuchano wskazanych zarówno przez skarżącego jak i R. Z. świadków, a także umożliwiono im zadawanie pytań bezpośrednio do zgromadzonych na rozprawie, z której to możliwości pełnomocnik skarżącego skorzystał.

Pozostałe zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi należy, w ocenie Sądu, uznać za gołosłowne. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie były ważne kwestie związane z ewentualną motywacją, celowością działań świadków, czy przyczynami nawiązania współpracy między skarżącym a R. Z.. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było, czy organ odwoławczy słusznie uznał, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot posiadacza działek, na które wnioskowane były dopłaty. Opierając się na zeznaniach świadków oraz pozostałym materiale dowodowym prawidłowo stwierdził, iż element posiadania w postaci corpus – długotrwałego, fizycznego władztwa nad rzeczą - nie występuje po stronie skarżącego. Również zarzut dotyczący niejasności zadawanych przez organ pytań podczas rozpraw administracyjnych jest nieuzasadniony, albowiem celem indagacji było stwierdzenie faktów dotyczących istotnego w sprawie, faktycznego użytkowania przedmiotowych gruntów, a fakt ten został jednoznacznie ustalony na podstawie spójnych i jasnych wypowiedzi obcych sobie świadków.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

F. W. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd zarzutu naruszenia przy wydawaniu decyzji przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji błędne uznanie, że organy administracji rozpatrzyły oraz prawidłowo oceniły materiał dowody w sytuacji, kiedy stan faktyczny został ustalony w sposób odmienny od rzeczywistego oraz stronniczo, tj. na niekorzyść skarżącego;

2. art. 7 ust. 1 – 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię pojęcia posiadanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżący nie był posiadaczem gruntów w rozumieniu powyższych przepisów a tym samym nie był uprawniony do złożenia wniosku i otrzymania dopłat bezpośrednich, kiedy z analizy materiału dowodowego należy wyprowadzić wnioski wprost przeciwne.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w B. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna F. W. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego przez organ i kontroli tego procesu przez Sąd I instancji może być dokonana w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zarzucie strona twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż aprobuje błędne ustalenia i ocenę istotnych dla sprawy okoliczności. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku nie potwierdza stawianego przez stronę zarzutu. Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na błędy w zakresie ustaleń faktycznych, czy też wady oceny tych ustaleń dokonanych przez organ i akceptowanych przez Sąd I instancji. W swej istocie zarzut opiera się na założeniu, że świadkowie zeznający w sprawie na etapie postępowania administracyjnego mogli być nieobiektywni, bo pozostawali z R. Z. w różnych relacjach, które mogły podważać ich obiektywizm. Przyjęcie takiego założenia przez skarżącego kasacyjnie jest jego subiektywną oceną ustaleń dokonanych w postępowaniu, do której ma prawo, ale która nie musi prowadzić do podważenie stanu faktycznego sprawy, skoro twierdzenia odnoszące się do braku obiektywizmu nie zostały nawet uprawdopodobnione. Poza tym stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie różnych środków dowodowych, a nie tylko na podstawie zeznań świadków, zatem w tym zakresie nie ma wątpliwości jak kształtowały się fakty, natomiast rozbieżna jest ich ocena. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji poprawnie przyjął, że organy ARiMR poprawnie dokonały tej oceny i właściwie zinterpretowały ustalone fakty. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje takie stanowisko, a w konsekwencji stwierdza, że rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 7 ust. 1 - 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośerdniego, polegające na przyjęciu rozszerzającej wykładni posiadania gruntów rolnych, uprawniającego do uzyskania płatności. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie posiadanie powinno być łączone z tytułem prawnym do gruntu, a nie jego gospodarczym wykorzystaniem dla potrzeb produkcji rolnej. Stanowisko prezentowane w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest nietrafne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że na użytek płatności bezpośrednich ocena posiadania musi być dokonywana przez pryzmat faktycznego użytkowania działek dla celów rolniczych. Zatem dla oceny tego faktu, istotnego dla dopłat, należy przede wszystkim posiadanie wiązać z faktycznym użytkowaniem. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie wykorzystywał rolniczo swoich działek, gdyż czyniły to osoby trzecie. Zatem ten fakt był przesądzający dla przyjęcia, że nie był posiadaczem w rozumieniu przepisów uprawniających do uzyskania dopłat. Z tego powodu nie można przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie ustalił znaczenie posiadania w ramach przepisu wskazanego w zarzucie kasacyjnym podnoszącym naruszenie prawa materialnego. Zatem zarzut tak postawiony należało uznać za chybiony.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.