Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 692/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 1 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 146 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 92 ust. 1, art. 190 ust. 1 i 4, art. 178 ust. 1 i art. 188 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Gorzowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 843/11 w sprawie ze skargi D. P. na czynność Starosty Gorzowskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 843/11, po rozpoznaniu skargi D. P., stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Gorzowskiego z dnia 1 czerwca 2011 r., nr KO-I-5528KP/39/11 w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów, uznał obowiązek Starosty Gorzowskiego dokonania zwrotu D. P. części opłat w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych kart 144 pojazdów (których oznaczenia numeryczne wskazał w sentencji wyroku) oraz umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym żądania zwrotu części opłat za wydanie 14 kart pojazdów o wymienionych numerach rejestracyjnych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2011 r. pełnomocnik D. P. zwrócił się do Starosty Gorzowskiego o stwierdzenie uprawnienia i zwrot części opłat pobranych przez organ za wydanie 157 kart pojazdów i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 66.725 zł., zgodnie z załączonym do wniosku wykazem pojazdów.

Pismem z dnia 1 czerwca 2011 r. nr KO-I-5528KP/39/11 organ odmówił dokonania zwrotu nadpłat wskazując, iż przedmiotowa opłata została pobrana zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 108, poz. 908 ze zm.), oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zdaniem organu pobrane opłaty nie podlegają zwrotowi o czym świadczy odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 3) terminu utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r.

Pełnomocnik strony pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. wezwał Starostę Gorzowskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów oraz zwrotu kwoty 66.725 zł tytułem nienależnie pobranej części opłat za wydanie kart pojazdów uiszczonych przy ich zarejestrowaniu i wskazanych we wniosku z dnia 25 kwietnia 2011 r.

Na przedmiotowe wezwanie Starosta Gorzowski odpowiedział pismem z dnia 27 czerwca 2011 r., ponownie odmawiając uwzględnienia wniosku, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Pismem z dnia 14 lipca 2011 r. D. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na czynność materialno-techniczną Starosty Gorzowskiego z dnia 1 czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie 157 kart pojazdów nienależnie pobranych przez organ w kwocie 66.725 zł.

W odpowiedzi na skargę Starosta Gorzowski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 30 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego uwzględniając zakwestionowaną przez organ rejestracje 13 pojazdów w tej części cofnął skargę podtrzymując w pozostałym zakresie. Kolejnym pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego cofnął skargę w odniesieniu do pojazdu o nr rej. [...], jednocześnie precyzując w wykazie nr pojazdu [...] na prawidłowy o nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wskazał w zaskarżonym wyroku na materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Podstawę tą stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej zwanej ustawą) oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia ww. opłaty wprost określony został w treści art. 77 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 ww. przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5).

Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), dalej zwanego rozporządzeniem, które przewidywało w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421), w którym określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł (§ 1).

Kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 – Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, Sąd stwierdził, iż przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego Sąd zważył, iż z art. 178 Konstytucji RP wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (por. uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje (por. J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 290/09, Lex nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, Lex nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, Lex 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, Lex nr 357511).

Sąd wskazał również na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Art. 90 TWE stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznaje przedmiotowe zagadnienie jednolicie przyjmując, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., l OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., l OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., l OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., l OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., l OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., l OSK 590/09 oraz l OSK 591/09, publikowane w bazie orzecznictwa na stronie internetowej NSA). Prowadzi to, w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt l wyroku). Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Ponieważ uprawnienie skarżącego do zwrotu opłat ponad kwoty wynikające z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści niniejszego orzeczenia (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu skarżącemu, pobranych bez podstawy prawnej, części opłat w kwotach po 425 zł za wymienione w pkt II wyroku karty pojazdu (por. uzasadnienia powołanych wyżej wyroków z dnia 9 grudnia 2009 r., l OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., l OSK 842/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r., l OSK 589/09 i l OSK 590/09).

Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł, kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., o którym mowa była wcześniej. Sąd uznał, iż niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi był niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r., l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r., l OSK 842/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., III SA/Lu 46/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r. II SA/Bk 699/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2008 r., II SA/Rz 109/08). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Starosta Gorzowski, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a także przyjęcie, że przepis ten przestał obowiązywać przed dniem 15 kwietnia 2006 r., co doprowadziło do niezastosowania art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421),

2) poprzez nieuwzględnienie art. 67, 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240) i nieuznanie, iż dochodzone należności zgodnie z art. 79 § 2 w zw. z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) są przedawnione,

3) przez błędną wykładnię art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i przyjęcie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia odraczającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa, Sąd orzekający jest władny samodzielnie oceniać zgodność tego przepisu z Konstytucją (w przypadku aktu rangi podustawowej również z ustawą) od początku jego obowiązywania, co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu, który formalnie istnieje w systemie prawnym,

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 146 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie obowiązku Starosty Gorzowskiego dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych w sentencji wyroku kart pojazdu, podczas gdy brak jest przepisów prawa, z których taki obowiązek wynika.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie do zarzutu pierwszego wyjaśniono, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt: U 6/04 zapadł w dniu 17 stycznia 2006 r., jednakże Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w części uznanej za niezgodną z Konstytucją tracą moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Zagadnienie mocy wstecznej orzeczeń Trybunału stwierdzających niezgodność aktu normatywnego lub jego części z aktem wyższego rzędu było wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego. Także Trybunał Konstytucyjny dostrzegał problem skutków czasowych orzeczeń usuwających przepisy z porządku prawnego ze względu na niezgodność z normami wyższego rzędu. Ograniczenia swych kompetencji zawartych w Konstytucji co do zakresu decyzji prawotwórczych przełamuje TK orzeczeniami tzw. interpretacyjnymi, w których przysługujące uprawnienie do eliminacji aktu prawnego tylko w pewnym zakresie wykonuje przy zastosowaniu kryterium czasowego, orzekając, że dany akt lub jego część zachowuje moc w odniesieniu do pewnego okresu (wyrok z dnia 31 stycznia 2001r, P 4/99, OTK Zb. Urz. 2001, nr 1, poz. 5). Stanowisko Sądu Najwyższego w przeważającej większości opowiada się za wstecznym działaniem wyroków Trybunału wchodzących w życie z dniem ogłoszenia, nie dotyczy ono jednak wyroków z tzw. odroczonym terminem wejścia w życie.

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03, wyraził pogląd, iż w razie wydania wyroku ogłaszanego niezwłocznie (art. 190 ust. 2 Konstytucji), za przyjęciem jego wstecznego działania przemawia argument, że stan niezgodności ustawy z Konstytucją jest okolicznością obiektywną, istniejącą w całym okresie koegzystencji tych dwóch aktów, tj. ustawy zasadniczej i ustawy "zwykłej". Odmowa zastosowania wadliwego przepisu do zdarzenia faktycznego sprzed ogłoszenia wyroku Trybunału może opierać się wprost na uznaniu jego skutków ex tunc, czyli w praktyce na uznaniu retroaktywności, albo na przesłankach dominacji przepisów Konstytucji co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu niezgodnego z aktem wyższego rzędu, nawet gdyby wyrok Trybunału miał działać tylko na przyszłość.

Jednakże uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego do określenia innej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż wynika z przepisu art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji, wskazuje, że określenie chwili utraty mocy przepisu eliminowanego z porządku prawnego zostało pozostawione kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i sprowadza się do określenia daty w orzeczeniu (art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) albo do pozostawienia reguły ustawowej (art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji). Przyznanie Trybunałowi tego uprawnienia wynika z istnienia różnych wartości konstytucyjnych, z których każda zasługuje na ochronę, lecz współzależnie ze względu na skutki społeczne, budżetowe i inne wymaga zachowania między nimi równowagi. Określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może być inaczej tłumaczone, jak jego pozostawienie na czas oznaczony w porządku prawnym, i dalej, że Trybunał Konstytucyjny, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji (przekraczającej w tej kwestii uprawnienia ustawodawcy zwykłego), utrzymuje w mocy normę prawną.

Wobec tego wykluczone jest przyjęcie w drodze wykładni, że utrata mocy obowiązującej przepisu z upływem określonego terminu mogłaby działać wstecz zarówno w okresie odroczenia jak i poprzednim. Jest to wyjątek od reguły retroakcji przyjętej w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przesłanki, które przemawiają za przyjęciem skutku wstecznego orzeczenia w razie zastosowania reguły ustawowej (art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze in principio) tracą bowiem swoją doniosłość, gdy Trybunał, ważąc konkurujące wartości podlegające konstytucyjnej ochronie, decyduje się na utrzymanie w mocy wadliwego przepisu. Przyjęcie odmiennego rozwiązania wywołuje sprzeczność logiczną, polegającą na uznaniu, że przepis obowiązywał mimo ogłoszenia wyroku Trybunału (co wynika z art. 190 ust. 3 Konstytucji), a jednocześnie nie obowiązywał, ponieważ organ stosujący prawo odmawiałby jego stosowania po upływie określonego terminu lub wszczynał postępowanie przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji. W związku z tym nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., iż przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Starosta Gorzowski uważa, iż skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. dotyczą jedynie stanów faktycznych powstałych po dniu jego wejścia w życie określonym w treści orzeczenia, tj. od dnia 1 maja 2006 r. W przedmiotowej sprawie opłaty w kwocie 500 zł zostały pobrane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., naruszając tym samym art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Z uwagi na to, że przedmiotowe rozporządzenie utraciło swoją moc z dniem 15 kwietnia 2006 r. na mocy § 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 21), do tego terminu wskazany przepis korzystał z atrybutów obowiązującego prawa, którego wykonanie winno było być respektowane.

Odnośnie zarzutu drugiego wskazano, iż z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła jednak w życie ustawa o finansach publicznych, która zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu. Ustawa w art. 60 zawiera definicję środka publicznego stanowiącego niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, zaś w art. 67 przewiduje, iż do spraw dotyczących tych należności stosuje się przepis Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – ordynacja podatkowa. Nie budzi przy tym wątpliwości, że opłata za kartę pojazdu mieści się w kategorii 7 przepisu art. 60 ustawy o finansach publicznych, tj. stanowi dochód pobierany przez samorządową jednostkę budżetową na podstawie odrębnych ustaw. Ratio legis powyższej regulacji było rozwiązanie przez ustawodawcę problemów wiążących się z ustaleniem procedury właściwej dla wymiaru, poboru, udzielania ulg czy zwrotu nadpłat w odniesieniu do różnego rodzaju należności publicznoprawnych, tworzących niejednorodną kategorię.

Podano, iż zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241) do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem z uwagi na fakt, iż skarżący złożył pismo z żądaniem zwrotu po 1 stycznia 2010 r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i w konsekwencji przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie pobranego zapłaconego podatku. W przypadku opłaty za kartę pojazdu jest to nienależnie zapłacona niepodatkowa należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego (art. 79 par. 2 Ordynacji podatkowej). Art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, iż zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Mając zatem na uwadze terminy uiszczenia opłat przez skarżącego, prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasło, a należności są przedawnione.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w sposób niewłaściwy skorzystał z uprawnienia wynikającego z zasady niezawisłości wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, co jest wynikiem jego błędnej wykładni. Pominął bowiem przy niej dyspozycję płynącą z regulacji zawartej w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przesądzającej o zakresie związania orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, w tym w zakresie odroczenia jego mocy obowiązującej. Związanie orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się wyłącznie do stron sporu, ale obejmuje również wszystkie organy władzy, w tym sądy, a zatem musi być przestrzegane i stosowane przez wszystkich jego adresatów. Zasada związania orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wynikająca z przepisu art. 190 ustawy zasadniczej niezależna jest przy tym od rangi przepisu poddanego kontroli konstytucyjnej, co potwierdza stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07, wydanej – co istotne – w odniesieniu do kwestionowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Sąd ten uznał, że: "(...) skoro zaś z art. 190 Konstytucji RP wynika nie tylko kompetencja Trybunału do pozbawienia określonego aktu normatywnego mocy obowiązującej, lecz także do określenia terminu, kiedy to nastąpi, to inne organy państwa, w tym sądy, nie mogą traktować tego aktu jako co do zasady pozbawionego skutków prawnych. Jedynie gdyby w okresie pomiędzy uznaniem przepisu za niekonstytucyjny a dniem, w którym straci on z woli Trybunału moc prawną, dalsze jego obowiązywanie prowadziło do naruszenia innych wartości chronionych Konstytucją lub umową międzynarodową, sąd może, po rozważaniu wszystkich wchodzących w grę chronionych wartości, nie dopuścić do jego zastosowania w konkretnej sprawie. Taka możliwość powinna być traktowana jednak tylko jako wyjątek od zasady. (...)". Art. 190 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Orzeczenie w tym przedmiocie jest jednym z elementów orzeczenia mającego powszechnie obowiązującą moc. Wiąże więc również sądy. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się tylko do zastosowania zasady niezawisłości. W ocenie skarżącego, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, to podleganie Konstytucji oraz ustawom nie może oznaczać, że sądy mogą ingerować w treść przepisów prawa lub ich moc obowiązującą, a orzeczenia Sądu nie mogą naruszać uprawnień innych organów, w tym przypadku Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić należy, że sprawowanie przez Sądy wymiaru sprawiedliwości nie jest uprawnieniem do wydawania orzeczeń, których skutkiem są zmiany w systemie prawnym (art. 175 Konstytucji RP). A zatem jeżeli Trybunał Konstytucyjny odroczył wejście w życie wydanego przez siebie orzeczenia, to wszystkie sądy są związane wyznaczonym terminem odroczenia i do tego czasu zakwestionowany przepis – mimo swojej niekonstytucyjności – obowiązuje i może być podstawą dokonywanych rozstrzygnięć, a działania organów państwowych, dla których stanowił on podstawę, nie są bezprawne.

Zdaniem Starosty, pogląd prezentowany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jest nie do przyjęcia, bowiem prowadzi do sytuacji, w której – pomimo ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego – przepis, którego orzeczenie to dotyczyło, obowiązywałby zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji i jednocześnie nie obowiązywałby, ponieważ organ stosujący prawo odmawiałby jego stosowania. Tak więc, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sposób nieuprawniony dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, naruszając tym samym przepisy art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. W zakresie zarzutu czwartego podnieść należy, iż art. 146 § 1 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w których to organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej w innej formie aniżeli decyzja czy postanowienie. Taką też formę pisma przyjęło stanowisko Starosty w przedmiocie wniosku skarżącego. Forma ta wynika z braku przepisów prawa regulujących żądania zawarte we wniosku skarżącego. Brak tych przepisów stanowi również przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 146 § 2 p.p.s.a., a ujętego w pkt II zaskarżonego wyroku, bowiem zgodnie z jego dyspozycją uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. w przedmiotowej sprawie takiej normy nie wskazał – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz własne uznanie, że uiszczona przez Skarżącego kwota po 500 zł za wydanie każdej z kart pojazdów była zawyżona w stosunku do należnej. Zdaniem Starosty uznanie uprawnienia lub obowiązku może być zawarte w wyroku i będzie ono zastępować rozstrzygnięcie organu tylko w przypadku gdy istnieje przepis prawa przewidujący takie uprawnienie lub obowiązek. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził bez podstawy prawnej, że żądana przez skarżącego kwota jest jej należna.

W piśmie procesowym z dnia 23 marca 2012 r. nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną, lecz złożonym z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 179 p.p.s.a. D. P. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp. oraz oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Starosty Gorzowskiego, względnie obciążenie go kosztami postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jako nietrafny ocenił Sąd odwoławczy zarzut naruszenia przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji, kwestionujący uprawnienie sądu do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucją.

Przepis art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Wbrew stanowisku Starosty nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego, wskazanymi w art. 188 pkt 3 Konstytucji i sądu administracyjnego.

Zauważyć należy, że wcześniejsze orzecznictwo z okresu obowiązywania Konstytucji z 1952 r. dopuszczało możliwość oceny przez sądy, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy.

Także pod rządami nowej Konstytucji z 1997 r. zarówno Trybunał Konstytucyjny jak i Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach przyjmowały, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być stosowany.

Trafnie Sąd pierwszej instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwałę NSA sygn. akt OPS 3/00 oraz wyrok I OPS 4/05, a podobne stanowisko wyrażono także w uchwałach NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 90 i w wyrokach z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z 27 czerwca 2007 r., I OSK 1030/06, Lex nr 343819; z 16 czerwca 2011 r., I OSK 1571/10; z 16 grudnia 2011 r., I OSK 1728/11 i I OSK 773/09, publ. w internecie CBOSA http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na szczególną uwagę zasługuje uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wydanego w składzie siedmiu sędziów, w którym Sąd ten zaakcentował konstytucyjne umocowanie do badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności działania organów administracji, wymieniając obok przytoczonego wyżej przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji także art. 184 stanowiący, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej. Ponadto podstawę taką stanowi również art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39).

Z powyższych przepisów, upoważniających sąd do kontroli zgodności aktów podustawowych z ustawami i Konstytucją wynika jego prawo do odmowy zastosowania przepisu podustawowego niezgodnego z ustawą i ustawą zasadniczą.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu należy stwierdzić, że rozpoznanie skargi przez WSA w Gorzowie Wlkp. nastąpiło już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/04 niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także po utracie mocy obowiązującej tego przepisu (OTK-A 2006, nr 1, poz. 3).

Zarzut kasacyjny został skonstruowany przy założeniu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawierający określony termin wejścia w życie nie może działać wstecz.

Należy wspomnieć, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się m.in. w wyrokach z dnia 2 lipca 2003 r. sygn. akt K 25/01 (OTK-A 2003, nr 6, poz. 60), z dnia 24 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04 (OTK-A 2004, nr 9, poz. 96), z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt SK 26/02 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 29 i z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05 (OTK-A 2005, nr 4, poz. 42) w kwestii mocy obowiązującej wyroków Trybunału. Stwierdził w nich, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek, iż mimo że obalone zostało w stosunku do niego domniemanie konstytucyjności, przepis ten winien być stosowany przez wymiar sprawiedliwości. Zdaniem Trybunału do nadejścia wskazanego w wyroku terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis ustawy zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich adresatów. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji także to rozstrzygnięcie jest nie tylko ostateczne, ale ma także moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie sądy, a wyjątku nie uzasadnia także przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji, wskazujący akty normatywne, którym podlegają sędziowie. Powyższe stanowisko Trybunału przyjął w swych uchwałach Sąd Najwyższy (III CZP 45/03, III CZP 112/03). Należy jednakże zważyć, że to stanowisko wyrażone zostało w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucja przepisów ustawowych.

W niniejszej sprawie takie zagadnienie nie wystąpiło, ponieważ Sąd pierwszej instancji oceniał zgodność z Konstytucją i ustawą aktu podustawowego.

Ocena ta w pełni zasługuje na aprobatę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd mógł odmówić stosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdził niezgodność z normą ustawową. Jak wspomniano wyżej wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji. Oprócz powołanego wcześniej wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05 przytoczyć należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt K 2/97, w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być stosowany (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Stanowisko to jest aktualne na gruncie nowej Konstytucji, gdyż nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy.

Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia nie kreuje sytuacji odmiennej od tej, o której była mowa wyżej i nie ogranicza uprawnienia sądu do odmowy zastosowania niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia.

Z uwagi na powyższe, uprawnienie sądu administracyjnego nie może być kwestionowane w sytuacji, gdy już została stwierdzona niezgodność przepisu rozporządzenia z ustawą i Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Brak jest podstaw do uznania, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia spowodowało, że niekonstytucyjny przepis zyskuje moc wiążącą. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez Sąd do daty wskazanej przez Trybunał. W tym względzie w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z ustawą lub Konstytucją był niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność aktu podustawowego ma tylko na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi zmianę wadliwego przepisu i dostosowanie stanu prawnego do zgodnego z Konstytucją lub ustawą.

Podzielając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej.

Nie można także uznać za trafne zarzutów naruszenia przepisów art. 67, 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240).

Przepis art. 60 pkt 7 określa dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Z przepisem tym wiąże się art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, który przewiduje kompetencje wójtów, burmistrzów i prezydentów do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Kolejny przepis art. 67 ustawy zawiera odesłanie w tych sprawach do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Przepisy te nie mogły zostać naruszone przez WSA, gdyż nie miały one zastosowania w tej sprawie.

Przesądza o tym przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Zawiera on normę intertemporalną stanowiąc, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jeżeli uwzględnić, że obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (tak m.in. w uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej to przepis art. 115 ust. 1 (a zatem również przepisy art. 60 pkt 7 i 67 ustawy o finansach publicznych) nie może odnosić się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, w której zarówno czynność wniesienia opłaty ewidencyjnej jak i wydanie decyzji o rejestracji zostały podjęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r., III CZP 24/12 (biul. SN 2012, nr 6, poz. 8), stwierdzając, że omawiany przepis przejściowy nie może odnosić się do spraw zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie Sąd Najwyższy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wymienione w uzasadnieniu uchwały) stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki prawnej, a regułą nie może być automatyczne stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Sprzeciwia się temu zasada niedziałania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, albo zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, co wymaga również uwzględnienia skutków przyjęcia jednej lub drugiej zasady.

Należy przeto uwzględnić, że opłaty za wydanie karty pojazdu od dnia 1 stycznia 2010 r., stanowiące, w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, niepodatkowe należności budżetowe, ustalane w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2), do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 67 ustawy), dotyczą tylko tych opłat, które zostały pobrane po dniu 1 stycznia 2010 r.

Zatem przepisy te nie mogą być stosowane w odniesieniu do opłat nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi, jako pobrane na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia.

Oznacza to, że nie będą miały zastosowania do tych spraw przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 – Ordynacja podatkowa, jak błędnie wywodzi się w skardze kasacyjnej, lecz przepisy dotychczasowe.

Nie uznał Sad odwoławczy za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 146 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten w sprawach, o których stanowi § 1 daje Sądowi możliwość uznania w wyroku uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie przy uwzględnianiu skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia (uregulowane w pkt 1–3), wydawane w postępowaniach jurysdykcyjnych.

Chodzi zatem o sprawy indywidualne, załatwiane z pominięciem formy procesowej, w których organ wydaje akt lub podejmuje czynność materialno-techniczną w sprawie indywidualnej, kierowaną do określonego podmiotu.

Ten akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność znajduje ochronę na drodze sądowej, gdyż przysługuje mu skarga tak na bezprawne działanie organu lub bezczynność. Oznacza to, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas gdy akt lub czynność podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowanej do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikającej z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu.

Powyższe stanowisko, wyrażone w powoływanej wcześniej uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 zachowuje się aktualność i zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Podziela go również Sąd odwoławczy rozpoznający wniesioną skargę kasacyjną.

Nie jest zasadne twierdzenie skargi kasacyjnej, że brak jest przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu nadpłaconej należności.

Stwierdzić należy, iż z art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika wprost obowiązek uiszczenia opłaty ewidencyjnej za wydanie karty pojazdów, zaś ust. 5 tegoż artykułu, stanowiącego upoważnienie do wydania rozporządzenia określił zasady, według których akt podustawowy winien ustalić ich wysokość z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Jeśli w rozporządzeniu z 2003 r., sprzecznie z ustawą została ta wysokość zawyżona, a rzeczywisty koszt druku i dystrybucji w późniejszym czasie został w akcie normatywnym z dnia 28 marca 2006 r. określony na 75 zł, to przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji uprawnia osobę, od której pobrano zawyżoną opłatę, do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty.

Podstawę wyrokowania w przypadku odmowy zwrotu należności stanowi przepis art. 146 § 1 p.p.s.a., przewidujący w przypadku uwzględnienia skargi uchylenie aktu albo stwierdzenie bezskuteczności czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku orzekł o bezskuteczności czynności Starosty, odmawiającej zwrotu pobranych części opłat za karty pojazdu, chociaż prawidłowo Sąd winien uchylić akt Starosty odmawiający zwrotu nadpłaty. W niniejszej sprawie, w której organ wydał w dniu 1 czerwca 2011 r. pismo z powołaniem się na podstawę prawną, zawarł uzasadnienie odmowy, a więc uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany, mamy do czynienia z aktem a nie z czynnością. W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż do tej kategorii zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela poglądu wyrażonego m.in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. I OSK 1571/10, w którym NSA przyjął, iż pismo Prezydenta odmawiające zwrotu nadpłaty za wydaną kartę pojazdu stanowi czynność, chociaż należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w powołanym wyroku, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jak i prawidłowości przyjętej podstawy prawnej z art. 146 § 1 p.p.s.a.

Zastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a. uzasadniało orzeczenie o istnieniu obowiązku dokonania zwrotu części opłat, a więc mającego swą podstawę w art. 146 § 2.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw zaś zaskarżony wyrok za zgodny z prawem na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.