Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1571/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 188, art. 190, art. 134, art. 106, art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 1.
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 1 - 3.
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 4 ust. 1.
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8.
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 975/16 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

II GSK 1571/17

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę D. M. (dalej: Skarżący), na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] maja 2014 r., wydanej w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik ARiMR), decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r, odmówił Skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012r., do gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach rolnych, o łącznej pow. 30,50 ha, położonych w gminie Łagów.

Organ stwierdził, że w chwili składania wniosku o przyznanie płatności, ubiegający się o płatność, nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ pozostawało ono we władaniu P. M.. To on bowiem prowadził wskazane gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne wnioskodawcy zostało "sztucznie" utworzone w celu ominięcia przepisów o modulacji płatności i uzyskania ich w wyższej kwocie. Przyznanie pomocy byłoby zatem, zdaniem organu, sprzeczne z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, dalej: rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r.), w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r., dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor ARiMR, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc, że Skarżący składał wniosek o przyznanie płatności nie tylko do przedmiotowego gospodarstwa, ale również w 2012 r. występował z wnioskiem o przyznanie płatności jako wspólnik 31 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzonych wspólnie z ojcem P. M.. Są oni również jedynymi wspólnikami trzynastu kolejnych spółek z o.o. utworzonych w 2012 r. Zauważył, iż z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez P. M., R. M. i D. M.. Wskazał, że w 2012 r. P. M. wraz z D. M. występowali jako wspólnicy bądź prezesi zarządu w 90 spółkach, w tym cywilnych i spółkach z o.o. Podmioty te w 2012 r. ubiegały się o płatność rolnośrodowiskową m.in. na pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne, dla którego łączna deklarowana przez te podmioty powierzchnia wyniosła 3958,16 ha.

Podkreślił, że działalność rolna powyższych osób oraz wszystkich spółek tworzonych przy ich udziale, jest niemal jednakowa. Stwierdził, że skoro spółki powiązane osobowo z P. M. nie posiadają odrębnych środków produkcji, a prace rolne wykonują firmy zarządzane przez tę osobę, przyjąć należało, że wspomniane spółki zostały powołane, w celu podziału większego gospodarstwa zarządzanego przez P. M., R. M. oraz wnioskującego o płatności Skarżącego, wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych, poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Zdaniem Dyrektora ARiMR, Skarżący nie potwierdził prowadzenia działalności jako odrębny podmiot. Zauważył też, że P. M. był pełnomocnikiem Skarżącego, czynnie uczestnicząc w załatwianiu wszystkich spraw związanych

z gospodarstwem. Wskazane okoliczności świadczą natomiast o tym, że deklarowane przez Skarżącego oraz spółki, w których P. M. wraz z synem lub żoną jest wspólnikiem, nie stanowią w istocie, odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie, czy też technologicznie. Zdaniem Dyrektora ARiMR, w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków zmierzających do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, polegających na podziale przez P. M. dużego gospodarstwa rolnego i utworzeniu podmiotów, ubiegających się o indywidualne przyznanie płatności, umożliwiające obejście przepisów modulacyjnych, co wyklucza przyznanie płatności. Ponadto, wnioskowana płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje, wobec niespełnienia przez Skarżącego warunku posiadania gospodarstwa rolnego określonego w art. 18 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju).

Organ odwoławczy ocenił, że Skarżący nie spełnia definicji rolnika. Nie sposób bowiem, jego zdaniem uznać, że posiadał on grunty rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i prowadził na nich działalność rolniczą we własnym imieniu. W konsekwencji powyższych ustaleń, za prawidłową Dyrektor ARiMR uznał, odmowę przez Kierownika ARiMR przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 18 ustawy o wspieraniu rozwoju. W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., Skarżący zarzucił brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalaniu stanu faktycznego i popełnienie fundamentalnych błędów, co do ustaleń faktycznych, w oparciu o źle zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nie przeprowadzenie żądanych dowodów oraz nieuzasadnione zastosowanie art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 788/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzją oraz decyzję ja poprzedzającą. Zdaniem tegoż Sądu, wykazanie po stronie wnioskodawcy braku posiadania gruntu, do którego mają być dokonane dopłaty, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności, bowiem dopiero w przypadku niemożliwości wykluczenia posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W związku z powyższym Sąd ten stwierdził, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji jest nieprecyzyjne, ponieważ w sytuacji uznania przez organy ARiMR, iż Skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego, należało odmówić przyznania płatności bez badania przesłanki z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Jego zdaniem dowolne, a co najmniej przedwczesne było uznanie, tylko na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem zgłoszonego gospodarstwa rolnego

(w ramach jednego dużego gospodarstwa sztucznie podzielonego na mniejsze jednostki) był P. M. wraz ze współdziałającą z nim grupą osób. Stwierdził także, że organy powinny wyjaśnić, czy Skarżący w 2012 roku samodzielnie prowadził działalność rolniczą i mógł być uznany za rolnika w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r.. Uznał więc za dowolne, a co najmniej przedwczesne stwierdzenie organów ARiMR, że Skarżący nie prowadził samodzielnej działalności rolniczej, ale wraz z ojcem i matką zarządzał większym gospodarstwem, które zostało podzielone na mniejsze w ramach spółek cywilnych i spółek z o.o. tylko i wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych, poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. W ocenie Sądu, jeżeli organy chcą wykazać stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, powinny dopuścić wszystkie możliwe dowody na tę okoliczność, w tym zgłoszony wniosek o przesłuchanie świadków. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1374/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił krytycznego stanowiska Sądu co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zgodził się z Sądem I instancji, iż okoliczność, że D. M. zlecał wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był jego ojciec P. M., nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że D. M. nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej i nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą, nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności, nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Zdaniem NSA podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), stanowią istotne i wystarczające źródło danych, pozwalające ocenić kwestię nadużycia prawa, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. NSA podniósł m.in., iż Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017r., oddalił skargę, zwracając uwagę, że ze względu na to, iż zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1374/15, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 26 lutego 2015 r., zastosowanie w niniejszej sprawie ma art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.). Przypomniał, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Rygor nieprzyznania płatności, w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa, nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 wynika, że w sytuacji stwierdzonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności". Dokonując interpretacji przepisu, zauważył, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Wyrok ten, określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie więc łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania, nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej, poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest analiza działań, nie tylko samego beneficjenta tj. Skarżącego, ale także podmiotów tworzonych z jego udziałem - innych spółek z o.o. spółek cywilnych - które złożyły wnioski o płatności w roku 2012 r. (płatności obszarowe, płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowe) w celu uzyskania ewentualnych korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy, dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał – zdaniem Sądu - analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym. Zasadnie, zdaniem Sądu, organy obu instancji doszły do przekonania, że Skarżący występując o przyznanie płatności na 2012 r., nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M.. Świadczy o tym m.in. fakt, że D. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 31 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których wraz z ojcem P. M. są jedynymi wspólnikami, są również jedynymi wspólnikami trzynastu kolejnych spółek z o.o. utworzonych przez ww. osoby w 2012 r. Ponadto P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na 2012 r.), w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Dodatkowo P. M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą N-J. O.., a także jest właścicielem K. L. S.A. R. i P. M., którzy pozostawali wówczas w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami (A. E. K. sp. z o.o., B. Agro s.c., B. A. s.c., D. A. s.c., K. A. s.c., M. A. s.c., N. P. A. s.c., P. A. s.c., S. A. s.c., Sz. A. s.c.) oraz 66 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem.

Sąd I instancji uznał, że okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Organy zebrały kompletny, zdaniem Sądu, materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko beneficjenta, ale sposobu tworzenia spółek kapitałowych i osobowych z jego udziałem. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Sąd uznał, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność Skarżącego, w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez niego działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki.

Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzone ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Z kolei wyodrębnienie spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia. Sąd przypomniał, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na

2012 r. określa, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r., które różnicuje pomoc finansową z tytułu płatności rolnośrodowiskowej od wielkości gospodarstwa tzn. mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc.

Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia, wskazanymi w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Zdaniem Sądu I instancji, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego, są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek.

Na podstawie materiału dowodowego, zebranego w szczególności w oparciu o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) organy zasadnie wywiodły, iż Skarżący nie był faktycznym posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał P. M., który jest posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.

Zdaniem Sądu, Skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Odnosząc się do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy złożony przez stronę oraz wynikający z danych dostępnych w ZSZiK, zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów.

W odniesieniu do zgłoszonego wniosku Skarżącego, o wystąpienie ze sformułowanymi tam pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, w przekonaniu Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanych przepisów prawa unijnego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

W wywiedzionej skardze kasacyjnej, D. M. zarzucił:

I.. na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

1. art.4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia,

2. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia,

3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa,

4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku priorytetu stosowania prawa Unii przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

5. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r., dalej: rozporządzenie nr 2988/95), poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie,

6. art.2 lit 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... - (Dz. Urz. UE L. nr 30, dalej: rozporządzenie nr 73/2009), poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego,

7. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej... (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14, dalej: rozporządzenie nr 1166/2008), poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009),

8. § 14 ust. 11 pkt. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie,

9. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz.U. nr 40 poz. 329 ze zm., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie.

10. art.190 p.p.s.a w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków, w szczególności bezkrytycznego przyjęcia poglądu NSA wobec sprzeczności z wykładnią dokonaną przez TSUE, z prawem unijnym, którego priorytet Sąd pierwszej instancji winien bezwzględnie uznać,

11. art. 767 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez brak skierowania pytania prejudycjalnego, które zostało przedstawione w sprawie,

12. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33. poz. 262 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011.

II. na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest.:

1.art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013r. poz. 267, dalej: k.p.a.),, art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a, art. 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez Skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu tj. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a. , art. 78 k.p.a., art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. , art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd, naruszenia przez organy przepisów o postpowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

7. art. 134 p.p.s.a., poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, że spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w. zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa,

8. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie,

9. art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego, nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności,

10. art. 190 ustawy p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowania w niniejszej sprawie wbrew literalnej treści uzasadnienia wyroku w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

11. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12. W związku z powyższym, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych, oraz rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Zauważyć należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej są bardzo rozbudowane. Treść uzasadnienia, nie jest przyporządkowana do poszczególnych zarzutów, wskazanych w jej części wstępnej. Jak wynika natomiast z jego treści, zasadnicza istota zarzutów, sprowadza się do zarzutów błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i wadliwej oceny, czy zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu, w kontekście wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12.

Skarżący twierdził w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji pominął wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA tezy oceny prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając bowiem wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1374/15 i przekazując sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 788/14, stwierdził, iż to na organach spoczywał ciężar dowodu w sprawach gdzie stosuje się art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, jak również, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem stan faktyczny sprawy ustalono z pominięciem wniosków dowodowych strony, a więc że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, a zastosowanie art. 188 p.p.s.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skarżący twierdził również, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powyższym wyroku, ograniczają się, do wskazania zaleceń, w ramach elementu subiektywnego według wyroku TSUE z dnia 12 września 2013r (C-434/12).

Zauważyć więc należy, że uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1374/15, nie zawiera wskazań przytoczonych przez Skarżącego, a tym samym nie odnosi się do niniejszej sprawy.

Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika natomiast, iż Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż główną podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy, jest unijna regulacja przewidująca odmowę pomocy na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że stworzyli sztuczne warunki do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Uznał więc, za zasadne przyjęcie, że dowody wnioskowane przez stronę w świetle wykładni art. 4 ust 8 rozporządzenia Komisji nr 65/ 2011 nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do uzyskania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego wsparcia.

Podkreślił również, ze podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy Skarżącym, a innymi podmiotami, stanowią istotne i wystarczające źródło danych, pozwalające ocenić kwestię nadużycia prawa, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności, w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

Wskazał również, że Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić zachodzące między tymi podmiotami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12. Winien odpowiedzieć na pytania, czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego, a także czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat, wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni.

Brak jest więc podstaw do uznania, iż wskazania wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2016r. ograniczają się do wskazania zaleceń w zakresie elementu subiektywnego według wyroku TSUUE z dnia 12 września 2013r. Zawierają one bowiem wskazania odnoszące się zarówno do ustaleń w zakresie zarówno elementu subiektywnego jak i obiektywnego.

Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku uzasadnia wniosek, że Sąd I Instancji oparł się na rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, wskazanym w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013r. w sprawie C- 434/12, a tym samym Sąd I instancji zadośćuczynił wymogom określonym w art. 190 p.p.s.a.

Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że w przypadku stwierdzenia sytuacji określonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności".

Dokonując interpretacji przepisu, uwzględnić należy wskazany wcześniej, wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‘Zemedelie’ – Razplasztatelna agencija)., który dokonał wykładni tego przepisu.

W wyroku tym TSUE orzekł, że:

1. przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach elementu obiektywnego do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach elementu subiektywnego, do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami;

2. artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Wskazania zawarte w powyższym wyroku określają prawidłowy sposób postępowania, przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek)..

Skarżący, co wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania, został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 31 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których wraz z ojcem P. M. są jedynymi wspólnikami, są oni również jedynymi wspólnikami trzynastu kolejnych spółek z o.o. w 2012 r.

Ponadto P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (według stanu na 2012 r.), w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Nadto, ojciec Skarżącego, P. M., prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą N-J. O.,, a także jest właścicielem K. L. S.A. R. i P. M. pozostający w tym czasie, w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów, w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 66 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem.

Dla większości utworzonych spółek wskazywano konto bankowe P. M. lub Skarżącego. Rejestracja tworzonych przez te osoby podmioty wskazywała na adresy siedzib, jako miejsce zamieszkania P. M. Nadto, osoba ta, poprzez firmę N-J. O.. wykonywała usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełniła inną funkcję, również na rzecz Skarżącego.

Jak wskazano, w roku złożenia wniosku o płatność, P. M., był pełnomocnikiem Skarżącego, zarządzał w początkowych okresie, również gruntami zgłoszonymi do płatności. Również materiał siewny był również dostarczany przez P. M., on to zarządzał gruntami objętymi płatnościami, wykonywał również zabiegi agrotechniczne, załatwiał wszelkie bieżące sprawy związane z gospodarstwem.

Zważając na powyższe okoliczności, wskazać należy, iż zgodnie z punktem 2 preambuły rozporządzenia nr 1698/2005, przy ustalaniu wspólnej polityki rolnej i specjalnych środków służących jej realizacji, uwzględnia się szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi.

Nadto, punkt 11 tej preambuły stanowi, że w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie zasadniczych celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i różnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją centrów miejskich.

W punkcie 23 natomiast wskazano, że powinno zachęcać się do usprawnień w przetwarzaniu i obrocie podstawowymi produktami rolnymi i leśnymi poprzez wsparcie inwestycji, których celem jest m.in., położenie nacisku na jakość, poprawę efektywności w zakresie środowiska naturalnego, poprzez ukierunkowanie, co do zasady, na mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa i inne przedsiębiorstwa o określonym rozmiarze, które mają większe możliwości dodania wartości do produktów lokalnych, przy jednoczesnym uproszczeniu warunków uzyskania pomocy inwestycyjnej w porównaniu z warunkami ustanowionymi w rozporządzeniu (WE) nr 1257/1999.

Również w punkcie 35 wskazano, że płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe.

Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 , wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:

a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Cele określone w ust. 1 są wykonywane w ramach czterech osi określonych w tytule IV - art. 4 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Zgodnie z art. 36 punkt a) iv, tytułu IV, dotyczącego poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich rozporządzenia nr 1698/2011, wsparcie o którym mowa w niniejszej sekcji, dotyczy środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych, poprzez płatności rolnośrodowiskowe.

Natomiast, zgodnie z art. 39 tego rozporządzenia, Państwa Członkowskie udostępnią wsparcie przewidziane w art. 36 lit. a) ppkt iv) (płatności rolnośrodowiskowe), na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami.

Jak więc wynika z preambuły powyższego rozporządzenia, oraz z jego przepisów, Państwom Członkowskim pozostawiono możliwość dostosowania przeznaczenia wsparcia, w zakresie płatności rolnośrodowiskowych do szczególnego charakteru gospodarki rolnej, wynikającej ze struktury społecznej rolnictwa, oraz różnic strukturalnych i przyrodniczych pomiędzy poszczególnymi regionami, kładąc nacisk na wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.

W tym kontekście, Sąd I instancji zasadnie wskazał więc, że ustawodawca w § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 209r., określił, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnia zgłoszonych do pomocy gruntów, wraz z określeniem przedziałów dotyczących powierzchni działek., a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności.

Podzielić należy więc pogląd Sądu I instancji, mając na względzie rozporządzenie nr 1698/2005, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowych winna być skierowana przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma więc na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, uwzględniając warunki krajowe, dotyczy w zasadniczej mierze gospodarstw o areale nie przekraczającym 100 ha ze względu na zaszłości historyczne oraz ich dochodowość i ponoszone koszty prowadzonej działalności.

Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji wskazanej pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu. Kumulacja wsparcia u jednego podmiotu stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z przeznaczeniem środków, które winny być ukierunkowane na zrównoważony rozwój obszarów wiejskich.

Okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW

Tym samym uznać należy, że prawidłowo dokonano oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ominięcie bowiem przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia

Również w świetle przedstawionych okoliczności, zasadne było stwierdzenie zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami, co pozwala na uznanie, że prawidłowo został oceniony element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Prowadzenie bowiem przez osoby ze sobą powiązane, tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcie agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, wskazywanie wspólnego konta dla prowadzonych działalności, pominięcie modulacji płatności, jak również inne okoliczności wskazane w decyzji organu, wskazują na skoordynowane i zamierzone działania zmierzające do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia.

Brak jest przy tym racjonalnego powodu, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, dla którego dokonano podziału gospodarstwa, celem prowadzenia działalności przez różne podmioty, pod względem ekonomiczno-organizacyjnym, w sytuacji gdy siedziby tych podmiotów lokalizowane były w jednym miejscu zamieszkania, a usługi były wykonywane na nieruchomościach (działkach) maszynami rolniczymi, które dojeżdżały z odległej siedziby firmy P. M..

W tym stanie rzeczy, chybione są zarzuty nie zbadania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa uniemożliwiła osiągnięcie celów zakładanych wskazanymi przepisami, jak i to, że nie zbadano, czy zamierzona korzyść - w rozumieniu powoływanego wyżej przepisu - byłaby sprzeczna z celami wynikającymi z rozporządzenia nr 1698/2005.

Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji zgromadzenia materiału dowodowego świadczącego o działaniach sprzecznych z celami wsparcia, Skarżący nie wskazał, w toku postępowania administracyjnego, istnienia racjonalnych powodów przemawiających za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą, tak dużej liczby podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny przyjęcia, iż zaistniały warunki do zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Tym samym nie uzasadnione są zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ( punkt I 1 do I.4). Zauważyć przy tym należy, że Skarżący formułując powyższe zarzuty, usiłował podważyć ustalenia stanu faktycznego, co jest zabiegiem nieskutecznym, wobec braku możliwości podważenia ustaleń stanu faktycznego, zarzutami naruszenia prawa materialnego. Nastąpić to może jedynie, poprzez sformułowanie zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Za pozbawione podstaw należało uznać również zarzuty określone w punkcie I.5, polegające na naruszeniu: art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie, punkcie I.6, to jest art.2 lit 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, oraz w punkcie I.7, to jest art. 2 rozporządzenia nr. 1166/2008, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Zarzuty te bowiem nie zostały uzasadnione, co skutkuje brakiem możliwości dokonania ich oceny.

Podkreślić przy tym należy, iż istotą rozstrzygnięcia sprowadzała się do oceny, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia § 14 ust. 11 pkt. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Zauważyć należy bowiem, iż przepis ten dotyczy płatności rolnośrodowiskowych, jednak § 14 składa się z kilku jednostek redakcyjnych, to jest od § 1 punkt 1- 3 i § 2 punkt 1 – 3. Brak natomiast w jego treści ust. 11. Nadto, Skarżący wskazał w jego treści iż odnosi się do sprawy VIII SA/Wa 953/16, natomiast skarga kasacyjna dotyczy wyroku Sądu I instancji wydanego w sprawie VIII SA/Wa 975//16.

Skarżący wskazał przy tym, iż Sąd i instancji winien uchylić decyzję, bowiem nawet hipotetycznie przyjmując podział gospodarstwa rolnego P. M. winny rozpoznać wszystkie wnioski z odpowiednim zastosowaniem modulacji płatności.

Stanowisko to jest nie uzasadnione, bowiem z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, iż w przypadku stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności, a więc również w stwierdzonym przypadku, z zastosowaniem modulacji płatności.

Za nie zasadny należało również uznać zarzut określony w punkcie I.9. Zarzut ten odnosi się bowiem do pomocy finansowej przyznawanej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, natomiast sprawa niniejsza dotyczy pomocy finansowej w ramach płatności rolnośrodowiskowych. Na ten fakt wskazał zresztą Skarżący wskazując, iż zarzut ten odnosi się do sprawy VIII SA/Wa 954/16.

Nie uzasadniony okazał się zarzut określony w punkcie I.11, oraz punkcie II.11. W punkcie I.11, Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 767 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez brak skierowania pytania prejudycjalnego. Wskazał więc, na numer porządkowy przepisu, który treści Traktatu nie jest znany. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jak i w punkcie II.11, Skarżący wskazał na naruszenie art.. 267 Traktatu o funkcjonowaniu UE, co uczynił w kontekście wniosku dotyczącego wystąpienia przez Sąd do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, którego zresztą w skardze kasacyjnej nie sformułował. Nadto wskazał, iż naruszenie powyższego przepisu wiązało się z przyjęciem wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, sprzecznej z wykładnią tego przepisu określoną w wyroku TSUE C -434/12. Jak wynika jednakże z wyroku Sądu I instancji, oraz wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2016, II GSK 1374/15, wykładnia powyższe jest zgodna z wykładnią dokonana w wyroku TSUE C- 434/12. Nie zachodziła więc konieczność wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym.

Odnosząc się do dalszych zarzutów, zamieszczonych w części odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć również, że Skarżący wskazując na liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie wskazał w odniesieniu do każdego z nich na czym polega ich naruszenie, a analiza uzasadnienia pozwala na stwierdzenie, iż nie zawiera wskazania ono motywacji tych zarzutów.

Skarżący wskazując na zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazał, iż ich naruszenie nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie określając przy tym, w odniesieniu do każdego z podniesionych zarzutów, na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy polegał.

Natomiast dla skuteczności zarzutu naruszenia prawa procesowego konieczne jest, nie tylko wskazanie naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, ale także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., trzeba zauważyć, że kwestie obowiązku organów zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych w sprawach z wniosku o płatność rolnośrodowiskową reguluje odmiennie, art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Tak więc powyższe przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Natomiast zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Według natomiast art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazał jednakże jakie dowody nie zostały przeprowadzone w toku postępowania.

Należy przy tym wskazać, iż w świetle wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, okoliczności, które Skarżący podnosił, a więc w kwestii posiadania gruntów i środków trwałych, w istocie nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podnoszenie przez Skarżącego powyższych zarzutów, nawet w przypadku ich zasadności, nie podważało bowiem ustaleń, co do tego, że utworzenie podmiotu, jako jednego z wielu, miało na celu stworzenie warunków, w sposób sztuczny, dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Ocena dowodów w tym zakresie nie przekroczyła więc granic swobody przewidzianej art. 80 k.p.a.

Za nie mogący podlegać ocenie należy uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie, że Skarżący (a nie spółka, jak wskazano) objęła w posiadanie grunty swojego gospodarstwa bowiem Skarżący nie wskazał na jednostkę redakcyjną tego przepisu, którego dotyczy naruszenie

Skarżący zarzucił również, w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 106 p.p.s.a., jednakże nie wskazał do której jednostki redakcyjnej art. 106 p.p.s.a. odnosi się powyższy zarzut. Wskazał natomiast, że Sąd I instancji przeprowadził dowód na wniosek strony niezgodnie z tezą dowodową przedstawianą przez Skarżącego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może za Skarżącego formułować zarzutu naruszenia stosownego przepisu prawa procesowego, wobec braku przesłanek do przyjęcia, jaki przepis został naruszony postepowaniem Sądu I instancji.

Nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jedynie gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszenie przepisów postępowania, jak już wskazano może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż Skarżący nie kwestionował ustaleń, co do utworzenia przez P. M. i członków jego rodziny podmiotów ubiegających się o płatności, takiego istotnego wpływu na wynik prawy nie ma.

Podkreślić również należy, iż poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący nie może zmierzać do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy, co czyni wskazując na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym.

Niezasadny jest również zarzut art. 21 ust. 3 ustaw o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez naruszenie obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, bowiem Skarżący bliżej nie uzasadnił powyższego zarzutu, a art. 21 ust. 3 tej ustawy nie dotyczy wskazanego obowiązku.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez obciążenie przez Sąd I instancji, Skarżącego ciężarem udowodnienia przesłanek negatywnych przyznania płatności.

Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 3 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Na organie nie ciąży więc obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie jest on zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Twierdzenie Skarżącego, co do tego, że został on obciążony ciężarem wykazania negatywnych przesłanek przyznania płatności, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku. Sąd bowiem wskazał tylko, wobec uznania, iż zachodzą przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, że Skarżący nie wskazał racjonalnych powodów dla których tworzono tak dużą liczbę podmiotów powiązanych ze sobą, prowadzących tego samego rodzaju działalność i ubiegających się o takie same płatności. Na Skarżącym bowiem, w jego interesie, spoczywa obowiązek zniweczenia rezultatów prowadzonego przez organy postępowania.

W konsekwencji więc, wobec niezasadności podniesionych zarzutów uznać należy, iż nie znajdują uzasadnienia zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 1698/2011 i niezastosowania § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2009r.

Wobec braku podstaw do uznania za zasadne zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej za nie uzasadniony uznać należało również zarzut naruszenia przepisu wynikowego, jakim jest art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzekła zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1840 ze zm.).