Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 980/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 140 poz 1481
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia [...] marca 2007 roku do dnia [...] marca 2007 roku, ustalenia warunków zajęcia i opłaty z tego tytułu wraz z terminem jej wniesienia, zaś w pozostałej części umorzyło postępowanie odwoławcze.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. sp. z o.o. domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 roku wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1599/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze oddalając jednocześnie skargę w pozostałej części.

Podstawą dla uchylenia wyżej wymienionego orzeczenia było naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 105 § 1 kpa.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., iż organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności uchylił się od rozpatrzenia odwołania i wydania merytorycznej decyzji w oparciu o przepisy art. 138 kpa, bezpodstawnie umarzając postępowanie odwoławcze. Jednocześnie Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zobowiązane będzie wydać - w trybie przepisów art. 138 kpa - stosowne rozstrzygnięcie zgodnie z granicami wniosku, biorąc pod uwagę wszystkie argumenty i zarzuty podnoszone przez spółkę w toku postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o.o. w części nieorzeczonej, co do istoty decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2007 roku, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 roku w części odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] marca 2007 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał stan faktyczny sprawy stwierdzając, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U.Nr 19, poz. 115 ze zm.) wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza istnienia praw nabytych a zatem złożenie kolejnego wniosku nie stanowi podstawy do przedłużenia posiadanego zezwolenia, lecz skutkuje wydaniem nowej decyzji. Obowiązkiem wnioskującego jest wykazanie, że w sprawie, której wniosek dotyczy, zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Organ podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawne spółka nie wykazała istnienia wymienionej przesłanki.

W konkluzji organ odwoławczy uznał, co do zasady stanowisko organu I instancji za słuszne i nienoszące znamion dowolności.

Nadto organ stwierdził, iż wyniki badań natężenia ruchu oraz opinia z grudnia 2006 r. Instytutu Badawczego Dróg i Mostów jednoznacznie wskazują, że umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu.

Wskazany negatywny wpływ reklam na koncentrację uczestników ruchu drogowego za oczywisty uznał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04.

W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. sp. z o.o., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji nie ustalenie stanu faktycznego, art. 11, art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, albowiem wcześniejszą decyzją organ zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowego obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., iż organ w niniejszej sprawie winien zastosować art. 38 ust. 1 ustawy, albowiem przedmiotowy nośnik od wielu miesięcy funkcjonuje w pasie drogi za zgodą zarządcy drogi. Przy tym organy administracji nie dowiodły należycie, że urządzenie skarżącej obecnie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych dotyczy zajęcia pasa drogowego w przyszłości a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych. Nadto skarżąca przytoczyła szeroką argumentację przemawiającą za wstrzymaniem wykonalności zaskarżonej decyzji

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Jak to już wyżej wskazano omawiana sprawa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 roku wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1599/07 uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze oddalając jednocześnie skargę w pozostałej części.

Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał w sprawie zastosowanie przepis art. 153 p.p.s.a.. W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania, co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zastosował się do zaleceń wskazanych w wyroku Sądu dotyczących obowiązku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji w części umarzającej postępowanie odwoławcze.

Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątki od tego zakazu dopuszcza ust. 3 stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., (LEX nr 221949), iż przez "szczególnie uzasadnione przypadki" należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1090/06, nie publik.). Istotne znacznie ma określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 w/w ustawy ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organu administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych, co oznacza, że decyzje uznaniowe nie mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, dowolności winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

Decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.), którą to politykę wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego jak również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Wskazać należy, że żaden przepis kpa czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Kpa nie wymaga również od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich i wystarczającą przesłanką pozytywną, od spełnienia, której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych, (art. 84 § 1 kpa). Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa – tyle, że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego; organ ocenia swobodnie opinię biegłego na zasadach wiedzy, nie jest, więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem).

W rozpatrywanej sprawie nie bez znaczenia jest zmiana polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, zwłaszcza do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ, wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z akt sprawy, do których załączono odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej, wynika jednoznacznie, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, w kwestii umieszczania reklam w pasach drogowych ulic W. było szeroko nagłaśniane.

Podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Na tej postawie organ I instancji zgodnie, z art. 77 kpa zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, na który składają się takie dokumenty jak wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez B., opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku a także charakterystyka reklamy oraz jej powierzchnia. Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX 171170 stwierdził m.in., co następuje: "... Reklama jest niczym innym jak szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. Bilbordu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy (ul. W. w rej. ul. S. lok. nr [...]).

Przypomnieć należy podstawową kwestię, iż to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają zazwyczaj większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, należy uznać za trafną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, mają negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, iż zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy.

Należy podkreślić, iż z poglądem wyrażonym przez stronę skarżącą nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK, 811/06 w którym stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

W kontekście powyższego należy wyraźnie wskazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu sama naganna praktyka polegająca na zwlekaniu z demontażem nośników reklamowych po upływie terminu zezwolenia i próbie wymuszania na zarządcy drogi wydania zezwolenia na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

W związku z tym fakt otrzymania wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi następnie po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani tym bardziej po stronie zarządcy drogi - obowiązku ponownego udzielenia zezwoleń. Zgodzić się należy z organem, iż zarządca drogi nie był obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych ewidentnie oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem wymaganego zezwolenia. A zatem to wnioskujący winien przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko Kolegium, że to na skarżącej spółce spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. W. w rej. Ul. S. lok. nr [...].

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut skarżącej, że zarządca drogi udzielając poprzednio zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stwierdził istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony spornej reklamy a obecnie uznaje, iż takie zagrożenie istnieje. Powyższa okoliczność nie może stanowić argumentu skutecznie podważającego zgodność z prawem obecnie kontrolowanych decyzji, gdyż stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi nie jest okolicznością niezmienną. Wręcz przeciwnie, ulega zmianom w zależności od m.in. zmian stopnia natężenia ruchu na tej drodze. W niniejszej sprawie, organ dokonał oceny usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jej wyglądu w przestrzeni tego miejsca, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.