Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 524/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust/ 1 i ust. 3, art. 40;
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. SA w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1759/07 w sprawie ze skargi N. O. P. SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1759/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z następującym uzasadnieniem.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r., N. O. P. S.A. w W. wniosła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. G. A. w rej. ul. B. G., w celu umieszczenia dwustronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 36 m2 na okres od dnia [...] lutego 2007 r., na kolejne 18 miesięcy tj. do dnia [...] sierpnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. działając w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy, odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. G. A. w rej. ul. B. G. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 19 ust 5, art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej: ustawa o drogach publicznych – oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zasadą jest nieumieszczanie urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym, a proponowana reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę do sytuacji na drodze. Jest to groźne dla uczestników ruchu drogowego, którego natężenie się wzmaga. W porannym szczycie natężenie ruchu we wnioskowanym przez Spółkę miejscu wynosi 900 pojazdów na godzinę zaś w szczycie popołudniowym - 1480 pojazdów na godzinę. Tablica reklamowa znajduje się 10 m od krawędzi jezdni i 4 m od torów tramwajowych. Wobec powyższego nie zachodzą przesłanki, które pozwoliłyby uznać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za lokalizacją reklamy w tym miejscu.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2007 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż zezwoliło Spółce na zajęcie pasa drogowego ul. G. A. rej. ul. B. G. od dnia [...] lutego 2007 r., do dnia [...] września 2007 r., oraz odmówiło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 cyt. ustawy). Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

To nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, iż takie okoliczności wystąpiły. Interes majątkowy właściciela nośnika reklamowego nie jest szczególną okolicznością uzasadniającą wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji nośnika reklamowego, bowiem otrzymuje on zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na określony czas. Dlatego też właściciel nośnika reklamowego musi się liczyć z możliwością utraty zezwolenia nie tylko na skutek upływu terminu ale nawet w trakcie obowiązywania zezwolenia (np. z powodu rozbudowy drogi). Tym bardziej upływ terminu, na który Spółka otrzymała zezwolenia i złożone nowego wniosku o zajęcie pasa drogowego zmusza zarządcę drogi do przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego, czy istnieją przesłanki szczególne, uzasadniające zajęcie pasa drogowego przez urządzenie nie związane z organizacją ruchu drogowego. Posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie wcześniejszym nie gwarantuje, że Spółka zezwolenie takie otrzyma na okres późniejszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 cyt. ustawy zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z ww. przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Sąd I instancji podniósł, że dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego ustawodawca w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuścił na zasadzie wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. W art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 cyt. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 cyt. ustawy. Decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 cyt. ustawy wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Zakaz, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu.

Sąd podniósł, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe - miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym jest zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. W momencie gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) wówczas organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu.

Sąd zauważył, iż brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy.

Sąd I instancji wskazał, że organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do ochrony drogi przez niedopuszczenie do przedwczesnego jej zniszczenia, obniżenia klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania i w tym celu musi podejmować działania przeciwdziałające pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych. Organ ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg. Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji takie dokumenty jak wyniki badania natężenia ruchu w porannym, czy popołudniowym szczycie, opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przez mgr inż. L. K. trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie. Dokumenty te są materiałem, który dla zarządcy drogi wytyczają działania związane z polityką udzielania, bądź nie, ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń niezwiązanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego.

Sąd I instancji podkreślił, że brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucić organom, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydały zaskarżone decyzje.

N. O. P. S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - naruszenie:

- prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 Nr 14, poz. 60 ze zm.) i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącego usytuowany w lokalizacji przy ul. G. A. w rej. ul. B. G. w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz, że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wniosek z dnia [...] grudnia 2006 r., o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, był kolejnym wnioskiem złożonym przez skarżącego w zakresie lokalizacji nośnika przy ul. G. A. w rej. ul. B. G. w W. Nośnik reklamowy znajdował się zatem w tym miejscu od kilku lat. Skarżący niezmiennie od kilku lat uzyskiwał także zezwolenia od Zarządu Dróg Miejskich na zajęcie pasa drogowego dla swojego nośnika reklamowego, a od czasu złożenia przez skarżącego pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian dotyczących umiejscowienia, parametrów nośnika reklamowego czy też zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, a także zmian w przepisach prawnych. Spółka przytoczyła treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który wprost stanowi o tym, że istniejące już obiekty mogą pozostać w obecnym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu. Jest to zatem zupełnie inna sytuacja, od sytuacji gdyby skarżący występował o wydanie zezwolenia na usytuowanie nowego nośnika. Organ administracyjny wydający decyzję, w ocenie skarżącego, nie wykazał w żaden sposób, że ten konkretny nośnik powoduje zagrożenie lub utrudnienie w ruchu, nie miał zatem podstaw do wydania decyzji odmownej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swym wyroku w ogóle nie odniósł się do art. 38 ustawy o drogach publicznych.

Spółka odnosząc się natomiast do ustawowego pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki" podniosła, że jest to pojęcie niedookreślone i przywołała stanowisko Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00; OSNP 2002/4/83), "... że zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem, użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia. Organ administracji publicznej ustalający znaczenie pojęcia niedookreślonego jest obowiązany nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa (pojęć prawnych), lecz powinien także uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Stosowanie pojęć nieoznaczonych w konkretnym przypadku wymaga z reguły formułowania różnorakich ocen i prognoz, bowiem nie idzie tu o pojęcie niedookreślone samo w sobie, lecz raczej o kontekst, w którym się znajduje." W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd, nie podjął nawet próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Tym samym stanowi to naruszenie art. 8 i 11 k.p.a.

Strona podniosła również, że to organ administracji powinien ustalić czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, czy też nie i nie można tego obowiązku przerzucać na stronę.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że ocena danego usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego musi być dokonana w konkretnej lokalizacji. Skarżący miał zatem prawo oczekiwać, że decyzje organów podejmowane w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych, będą miały podobny charakter.

Wymieniony pośród zgromadzonych w sprawie dowodów krajowy program GAMBIT 2005 nie wskazuje żadnych wytycznych co do możliwości lokalizowania nośników reklamy w pasach drogowych. Wskazuje on wyłącznie kierunek podjęcia działań przez odpowiedzialne organy, który na celu powinien mieć poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z kolei zgodnie z opinią IBDiM, lokalizacja nośników reklamowych na obszarze zabudowanym jest zagrożeniem, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h, w miejscu o dużym natężeniu ruchu i pojazdów oraz nagromadzeniu reklam w otoczeniu drogi. W przedmiotowej sprawie organy orzekające oraz Sąd, jako główną przesłankę negatywną do uzyskania przedmiotowego zezwolenia, wskazywały powodowanie przez nośnik reklamowy zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji błędnie nie zastosował także art. 40 ustawy o drogach publicznych, który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji którą obejmuje niniejsza sprawa. Przepis art. 39 ust. 1 mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącego wykazać organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Biorąc pod uwagę wzajemne relacje art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych należy uznać, że standardową sytuację mamy wówczas gdy podmiot wnioskujący o umieszczenie reklamy w pasie drogowym w terenie zabudowanym otrzymuje stosowne zezwolenie na podstawie art. 40 ust. 1 cyt. ustawy, zaś tylko i wyłącznie w przypadkach gdy istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu będzie miał zastosowanie art. 39 ustawy o drogach publicznych. Inna interpretacja musiała by doprowadzić do konkluzji, że ustawodawca musiał być nieracjonalny wprowadzając dwa przepisy wzajemnie sprzeczne odnoszące się do tej samej sytuacji faktycznej. Nie sposób też przyjąć, że przy składaniu wniosku to wnioskodawca powinien udowadniać, że nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, gdyż jest to sytuacja nadzwyczajna nie zaś norma i to organ wydający decyzję stwierdza na podstawie obiektywnych przesłanek zaistnienie tego rodzaju sytuacji.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. Organ administracyjny nie wykazał w niniejszej sprawie, że nośnik reklamowy umieszczony w wymienionej lokalizacji powoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Przeprowadzenie szczegółowej analizy jest tym bardziej konieczne, że chodzi o nośnik reklamowy, który wcześniej został uznany za obiekt niestwarzający zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż skarżąca otrzymała kilkukrotnie pozytywne decyzje w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do obu podstaw.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wymierzonym przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego orzekającego w I instancji. Z tego względu, formułując zarzuty kasacyjne, ich autor musi mieć na względzie błędy jakie popełnił ten sąd, nie zaś organ administracji wydający poddaną kontroli sądowej decyzję. Zarówno więc zarzuty natury materialnej, jak i procesowej dotyczyć muszą wyroku, nie decyzji administracyjnej. Ma to szczególne znaczenie przy stawianiu zarzutów procesowych, które odnosić się muszą do przepisów procedury stosowanej przez sądy administracyjne, a więc do przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przedmiotowej sprawie wśród zarzutów naruszenia postępowania wskazano naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak już wyżej zostało to powiedziane, sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a więc sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego, bez równoległego wskazania naruszenia przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a., nie może odnieść zamierzonego skargą kasacyjną skutku. Wobec tego nie zostało skutecznie podważone ustalenie, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia.

Niezależnie od wskazanego wyżej nietrafnie postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 38 ust. 1 i art. 40 przez niezastosowanie ich oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię. Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie skarżącej firmy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wnioskowaną reklamę w danym miejscu, winno było skutkować w stosunku do niej zastosowaniem art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych czego WSA nie wziął pod uwagę. Poza tym Sąd I instancji wskazał błędnie za organem, iż z uwagi na treść art. 39 ust. 3 cyt. ustawy to skarżąca miała obowiązek wykazać, że w przypadku przedmiotowej reklamy zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające wydanie zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione zarzuty są niezasadne. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 cyt. ustawy działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 ustawy o drogach publicznych sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany rozumieć należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. "b"), a budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawania w pasie drogowym wnioskowała skarżąca spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej zadaniami obiektu jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena.

W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie, o którym mowa w cyt. przepisie, przewiduje art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych przy czym, co wynika z ust. 12 cyt. artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie, jest to zgoda czasowa. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2) cyt. ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Jak wynika z powołanych przepisów, możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już raz zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Decyzja w tej sprawie wydawana jest w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jednak na ocenę, czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie wpływają określone w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy czynniki, które decydowały o możliwości lokalizacji obiektu w pasie drogowym uznane wówczas tj. w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej za "szczególnie uzasadniony przypadek". Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą niezwiązanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie. Powyższe oznacza, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe czy zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe. W przypadku dokonanej przez zarządcę drogi, na podstawie danych przez niego zgromadzonych oceny, iż dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego organ odmówi wydania zezwolenia. Nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach stanowisko, że raz udzielona zgoda na zajęcie pasa drogowego po upływie okresu, na który została udzielona, pociąga za sobą obowiązek wydania dalszych zezwoleń.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1151/06) uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1477/06).

Zarzut naruszenia art. 40 ustawy o drogach publicznych usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego albowiem przepis ten zawiera 16 ustępów, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał określonej jednostki redakcyjnej którą kwestionuje oraz nie wykazał jak należy tę normę prawną rozumieć.

Reasumując, zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony co do zasady obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 cyt. ustawy) a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji, nie odnosząc się do możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 38 ust. 1 cyt. ustawy nie naruszył prawa materialnego. Również nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych bowiem przepis ten przy odmowie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego znajduje wraz z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy zastosowanie w sprawie.

Z powyższych względów skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.