Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1993/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 6. 7 i 8, art. 17 pkt 6 lit b tiret 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 141 & 4, art. 147, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1002/13 w sprawie ze skargi B.L., A.B., M.B. na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 21 maja 2014 r. nr XXIX/198/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 07 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1002/13, po rozpoznaniu sprawy ze skarg B.L., A.B., M.B. na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 21 maja 2013 r. nr XXIX/198/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru funkcjonalnego "B" w obrębie Zalbki, gmina Dywity, oddalił skargi.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Dywity w dniu 21 maja 2013 r. przyjęła uchwałę nr XXIX/198/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru funkcjonalnego "B" w obrębie Zalbki, gmina Dywity.

Następnie B.L., A.B. oraz M.B. (dalej jako skarżący) wnieśli skargi na powyższą uchwałę poprzedzając je wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem zaskarżenia uczynili tę część uchwały, w której kwalifikuje ona wskazane w skargach nieruchomości gruntowe skarżących (o nr odpowiednio [....]), jako tereny zieleni urządzonej, a nie teren zabudowy rekreacyjnej indywidualnej. Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny poprzez nieuprawnione ograniczenie możliwości wykonywania przysługującego im prawa własności w stosunku do nieruchomości gruntowych położonych na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym kwestionowaną uchwałą.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w części dotyczącej ich nieruchomości ewentualnie o uchylenie tej uchwały i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wszyscy skarżący zarzucili kwestionowanej uchwale naruszenie:

- art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) - poprzez nieuzasadnione i dowolne ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności przysługującego każdemu skarżącemu w stosunku do nieruchomości gruntowej objętej planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego skarżonym aktem;

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. 1964, Nr

16, poz. 93 z późn. zm.) poprzez nieuzasadnione zakwalifikowanie kwestionowaną uchwałą Rady Gminy Dywity nieruchomości gruntowych należących do poszczególnych skarżących, jako tereny zieleni urządzonej, a nie tereny rekreacji indywidualnej, a tym samym bezpodstawne ograniczenie możliwości wykonywania prawa własności stosownie do dotychczasowego, społeczno-gospodarczego przeznaczenia tego prawa;

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960, Nr 30, poz. 68 z późn. zm.) poprzez całkowite pominięcie słusznego interesu każdego skarżącego jak również podjęcie skarżonej uchwały bez jakiegokolwiek odniesienia jej treści do interesu społecznego;

- art. 1 ust 2 pkt. 1, 2 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z przekroczeniem władztwa planistycznego oraz nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących przez nieracjonalne i bezpodstawne zakwalifikowanie wskazanych nieruchomości gruntowych należących do poszczególnych skarżących jako tereny zieleni urządzonej, a nie tereny rekreacji indywidualnej.

W odpowiedzi na skargę organ uznał postawione w skargach zarzuty za nieuzasadnione.

Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy P.p.s.a. postanowił zarządzić połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Ol 1002/13, II SA/Ol 1003/13, II SA/Ol 1004/13 i prowadzić je pod wspólną sygnaturą II SA/Ol 1002/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1002/13, oddalił wniesione skargi bowiem nie znalazł podstaw do stwierdzenia ,na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. zwana dalej: P.p.s.a.) nieważności. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że sporządzenie planu miejscowego jest określoną sekwencją czynności, następujących po sobie w ściśle określonej kolejności. Sąd scharakteryzował te czynności odnosząc się do treści art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647, dalej jako u.p.z.p.).

Sąd dokonując oceny przedłożonej dokumentacji planistycznej stwierdził, że projekt spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko po uzyskaniu wszystkich niezbędnych uzgodnień i opinii został wyłożony do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni i zorganizowano w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Zaznaczył, że organ w pełni zastosował się do negatywnych uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Dalej Sąd wskazał, że rozpoznając skargę wniesioną na uchwałę organu gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobligowany jest do kontroli takiej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd zaznaczył, że pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Sąd stwierdził, że w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszono trybu sporządzania planu, w szczególności organ gminy nie uchybił obowiązkowi umożliwienia wniesienia każdemu uwag do projektu planu miejscowego. Do projektu załączono uwagi, które nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy Dywity, a następnie uchwałą Nr XXIX/197/13 Rady Gminy Dywity z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie rozstrzygnięcia rozpatrzenia uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru funkcjonalnego "B" w obrębie Zalbki, gmina Dywity, nie uwzględniono uwag do planu miejscowego.

W ocenie Sądu również zasady sporządzenia planu nie zostały naruszone. Zaskarżony plan jest bowiem kompletny, tj. zawiera część tekstową, graficzną oraz wymagane załączniki. Plan reguluje także wszystkie zagadnienia, które winny się znaleźć w akcie planistycznym stosownie do treści art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zaznaczył, że kwestią sporną w niniejszej sprawie była możliwość zabudowy działek skarżących o numerach [...] znajdujących się na obszarze określonym w planie miejscowym jako 6.ZP i 7.ZP, a więc na terenach zieleni urządzonej. Podkreślił, że tereny te położone są na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny.

Mając na uwadze położenie działek skarżących na obszarze chronionego krajobrazu Sąd wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Warmi.2008.201.3152), na tym obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stosownie zaś do § 4 ust. 5 przywołanego rozporządzenia, zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy:

- obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

- siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;

- wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie.

Sąd zaznaczył, że wspomniane rozporządzenie, co do obszaru, którego dotyczą jego regulacje, ma bezpośredni, wiążący wpływ na kształtowanie zabudowy terenu z uwzględnieniem elementów ochrony środowiska oraz ochrony krajobrazu określonego obszaru chronionego.

Na podstawie zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity, stanowiącego Załącznik nr 1 do Uchwały Nr XXXVI/244/06 Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006 r. Sąd przeprowadził analizę pod kątem możliwości zastosowania wskazanych wyżej wyjątków od zakazu zabudowy obszaru chronionego krajobrazu do terenów, na których położone są działki skarżących i doszedł do wniosku, że wskazane w § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia wyjątki nie dotyczą sytuacji prawnej i faktycznej przedmiotowych nieruchomości należących do skarżących.

Sąd zaznaczył, że również w Studium w części określonej jako: "Obszary oraz zasady ochrony środowiska przyrodniczego i jego zasobów, ochrony przyrody krajobrazu kulturowego i uzdrowisk" w obszarze korytarza ekologicznego Łyny, obejmującego tereny przyległe do rzeki szerokości 100-120 m, sformułowano zakaz lokalizacji wszelkich obiektów z wyjątkiem służących turystyce wodnej i urządzeń technicznych przywodnych. Poczyniono przy tym zastrzeżenie, że użytkowanie i ochrona nastąpi według planu miejscowego po jego uchwaleniu.

Sąd podkreślił, że w pierwotnym projekcie planu miejscowego cały teren tzw. Obszaru "B" określony był jako RI czyli teren zabudowy rekreacji indywidualnej. Taki projekt jednak nie uzyskał pozytywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Uchwalenie zaś planu miejscowego sprzecznego z uzgodnieniem RDOŚ powodowałoby jego nieważność.

Wobec powyższych wywodów argumenty skarżących zaprezentowane w skargach, a odnoszące się głównie do przekroczenia przez gminę jej władztwa planistycznego, a co za tym idzie nieuzasadnioną ingerencję w ich prawo własności, Sąd uznał za nieuzasadnione. Wskazał, że konstytucyjne prawo własności nie jest wartością bezwzględną. Nierzadko naprzeciwko tej wartości postawione jest również konstytucyjne prawo ochrony środowiska, które w uzasadnionych przypadkach, tak jak to ma miejsce w spornym akcie prawnym, powoduje ograniczenie dysponowania własnością prywatną. Ograniczenie prawa własności w zestawieniu z ochroną środowiska mają umocowanie konstytucyjne - art. 5 i art. 31 Konstytucji.

Sąd zaznaczył, że na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei przepis art. 1 ust. 2 wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennym wszystkich warunków określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje dokonywaniem przez radę gminy wyboru, na podstawie oceny stanu faktycznego, któremu z warunków (mimo równorzędności mających nawet charakter konkurencyjny), przyznać pierwszeństwo w ich osiągnięciu względem pozostałych wymienionych w powołanym przepisie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2010r., II SA/Gd 498/10).

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze przepisów Konstytucji, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 140 Kodeksu Cywilnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Plan ten wyznacza natomiast granice korzystania z rzeczy, stanowiąc jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w przepisie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny swobody w wykonywaniu prawa własności (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OwSS 2000/1/4).

Sąd stwierdził, że przepis art. 140 kc, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż uchwalanie przez właściwy organ gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Działając w oparciu o taką właśnie ustawę szczególną, jaką jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy pełni władztwo planistyczne, stanowiące prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności skarżących.

Sąd odwołując się do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że norma przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Ponadto musi zaistnieć konieczność takowej ingerencji, zaś sama ingerencja musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie.

Zdaniem Sądu, w przypadku zaskarżonego aktu brak było podstaw do stwierdzenia, że treść uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z treścią przepisów art. 64 oraz ściśle związanym z nim art. 31 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A.B. (dalej jako skarżący kasacyjnie) zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Skarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów proceduralnych, które miały wpływ na wynik sprawy.

Naruszenia prawa dotyczyły:

1) art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2003 r., Nr 2012, poz. 647) poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu przez Sąd orzekający, że gminie przysługuje ,w ramach władztwa planistycznego, uprawnienie do dowolnej interpretacji przepisów studium czego konsekwencją jest uznanie przez Sąd, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części opisanej symbolem 7 ZP (zieleń urządzona) są zgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dla których w kierunkach zagospodarowania przestrzennego terenu przewidziano zagospodarowanie polegające na dopuszczeniu funkcji rekreacji, w tym rekreacji indywidualnej, mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz rozwoju osadnictwa ograniczonego do uzupełnienia. W ocenie skarżącego wykładnia przepisów art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje wyprowadzić wniosek, że plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium, tymczasem Sąd orzekający stwierdził odmiennie,

2) art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że wymagania, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 w zw. z § 4 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów zostało spełnione poprzez określenie, że zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, podczas gdy to uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna regulować te kwestie, a nie odsyłać w tym względzie do rozporządzenia Wojewody Warmińsko Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny,

3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że określając linie zabudowy (które są elementem obligatoryjnym planu) poprawne jest odesłanie w tym względzie do rysunku planu, podczas gdy zgodnie z wykładnią językową tego przepisu, określenie linii zabudowy powinno nastąpić poprzez użycie stosownych parametrów w tekście rysunku. Za taką argumentacją przemawia także § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiący, że projekt rysunku planu powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu

4) art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającego na błędnej jego interpretacji wyrażającej się w przyjęciu, iż określając zasady scalania i podziału nieruchomości wystarczające jest wskazanie jedynie minimalnej powierzchni działki i szerokości frontu, podczas gdy zgodnie z wykładnią językową art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określając zasady scalania i podziału nieruchomości należy określić parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu.

Z kolei formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść orzeczenia skarżący kasacyjnie wskazywał na naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustalenie w sposób kompleksowy stanu faktycznego sprawy bowiem Sąd:

1) nie dokonał analizy postanowień Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska odmawiających uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru funkcjonalnego "B" obręb Zalbki, Gmina Dywity oraz postanowień Studium co miało wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w przedmiocie zasadności ustanowienia zakazu zabudowy dla terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz treść orzeczenia,

2) nie dokonał oceny zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity, co miało istotny wpływ na ustalenie okoliczności faktycznych w rozpoznawanej sprawie, a zatem również na orzeczenie Sądu.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ewentualnie wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy w przypadku gdy Sąd stwierdzi, że w niniejszej sprawie brak naruszenia przepisów postępowania, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Ponadto zwrócono się o zasądzenie od Gminy Dywity kosztów postępowania kasacyjnego według przedstawionego zestawienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb postępowania obejmuje czynności jakie podejmują organy w celu uchwalenia planu miejscowego. Pierwszą z nich jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Kolejne czynności wskazuje art. 17 u.p.z.p. Ostatni etap to podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Zachowanie kolejnych etapów uchwalania planu miejscowego ma na celu zagwarantowanie udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków, uwag) oraz pośrednią kontrolę legalności przyjętych w projekcie rozwiązań , w granicach uzyskiwanych uzgodnień i opinii. Ustawodawca wskazuje, że tylko istotne naruszenie trybu sporządzania planu powinno skutkować jego nieważnością. Przez istotne naruszenie trybu sporządzania planu należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Jako przykład takiego istotnego naruszenia można wskazać zaniechanie uzgodnienia projektu planu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska bądź sporządzenie projektu wbrew stanowisku organów uzgadniających.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą natomiast zawartości tego aktu planistycznego (część tekstowa, część graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określa art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wprowadzane ustalenia zakreśla art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Wymóg istotności naruszenia nie jest w tym przypadku konieczny dla stwierdzenia nieważności planu. Nie oznacza to jednak, że w planie miejscowym należy zawrzeć wszystkie ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Zakres ustaleń powinien zostać dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Niezamieszczenie w planie ustaleń w związku z nieistnieniem okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzania planu i nie spowoduje stwierdzenia jego nieważności.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego bo zasadnie uznał, że podczas uchwalania uchwały Rady Gminy Dywity z dnia 21 maja 2013 r. nr XXIX/198/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru funkcjonalnego "B" w obrębie Zalbki, gmina Dywity nie miało miejsca istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Organ gminy nie uchybił obowiązkowi umożliwienia wniesienia każdemu uwag do projektu planu miejscowego. W istocie stwierdzić należy, że do projektu planu miejscowego załączono uwagi, które nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy Dywity, a następnie uchwałą Nr XXIX/197/13 Rady Gminy Dywity z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie rozstrzygnięcia rozpatrzenia uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru funkcjonalnego "B" w obrębie Zalbki, gmina Dywity, Rada nie uwzględniła wniesionych uwag do spornego planu miejscowego.

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia zasad sporządzania planu. W skardze kasacyjnej podniesiono, że ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie są niezasadne. Wskazano, również , że Sąd w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie dostrzegł naruszeń przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i 8 u.p.z.p. w związku z odpowiadającymi im przepisami § 4 pkt 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej jako rozporządzenie w sprawie zakresu projektu), co powinno skutkować stwierdzeniem naruszenia zasad sporządzania planu i w konsekwencji orzeczeniem o jego nieważności.

Art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje jakie ustalenia obowiązkowo powinny znaleźć się w planie miejscowym. Nie oznacza to jednak, że brak takich ustaleń zawsze dyskwalifikuje plan, który ich nie zawiera. Należy bowiem podkreślić, że ustalenia określone w art. 15 ust. 2 powinny odpowiadać stanowi faktycznemu obszaru, dla którego plan jest tworzony. Jeśli okoliczności zastane w terenie nie wymagają dokonania ustaleń, o których mowa w tym przepisie, to plan bez tych ustaleń spełnia wymogi stawiane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Punkt 6 ust. 2 art. 15 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy określa zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że w zaskarżonej uchwale określenie linii zabudowy nastąpiło poprzez odesłanie do rysunku planu zamiast poprzez użycie stosownych parametrów w tekście planu. Potwierdzeniem słuszności tego zarzutu ma być według niego treść przepisu § 4 pkt 6 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu.

Zdaniem NSA, powyższy zarzut jest niezasadny. W istocie wskazane przepisy rozporządzenia w sprawie zakresu projektu mówią o konieczności określenia linii zabudowy tak w tekście planu jak na rysunku planu. Określenie tego parametru planistycznego poprzez odesłanie do rysunku, w ocenie NSA, nie jest naruszeniem zasad sporządzania planu. Skoro bowiem zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. integralną częścią planu miejscowego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu, inaczej rysunek planu, i w myśl § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu zawiera on wyznaczone linie zabudowy, to wymóg określenia linii zabudowy zostanie spełniony także wówczas gdy w części tekstowej opis tego parametru odniesiony będzie wprost do ustaleń wynikających z rysunku planu. W takim przypadku konieczne jest by sporządzony rysunek dawał możliwość odczytania tego parametru i nie rodził wątpliwości w tym zakresie. W tym kontekście stwierdzić należy, że rysunek kontrolowanego planu miejscowego, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy Dywity z dnia 21 maja 2013 r. nr XXIX/198/13 bez wątpienia pozwala na odczytanie za pomocą legendy i skali jak przebiega linia zabudowy obowiązująca w tym planie.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia zaskarżonym planem art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 7 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu poprzez zastosowanie odesłania do przepisów rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. Nr 160 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny przy ustalaniu granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. W tym kontekście stwierdzić należy, że dopuszczalne jest posługiwanie się w tekstach prawnych, w tym w planie miejscowym, który jest aktem prawa miejscowego, poza przepisami konkretnymi, które bezpośrednio i w sposób pełny regulują określoną materię prawną, również przepisami odsyłającymi, które służą unikaniu kilkakrotnego powtarzania tych samych postanowień. Wówczas przepisy odsyłające planu należy interpretować w powiązaniu z przepisami, do których one odsyłają (por. wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1149/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z podobną sytuacją. Co prawda odesłanie nie wskazuje konkretnego przepisu innego aktu prawnego ale odsyła do uregulowań całego aktu prawnego, którego postanowienia, w regulowanej planem materii - ochrony środowiska przyrodniczego, będą miały zastosowanie na terenie objętym planem. W ocenie NSA, takie odesłanie wprost do konkretnego aktu prawnego jest dopuszczalne i nie można z tego tytułu stawiać zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu. Odesłanie zastosowane w niniejszej uchwale było uzasadnione bowiem teren objęty planem - obszar funkcjonalny B, zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity, stanowiącego Załącznik nr 1 do Uchwały Nr XXXVI/244/06 Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006 r. znajduje się w strefie polityki przestrzennej o najwyższym reżimie SNW1, która obejmuje tereny położone w rejonie jeziora Wadąg w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Tym samym w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego dla obszaru objętego planem, który znajduje się w ww. obszarze chronionego krajobrazu, należy przestrzegać przepisów odrębnych w tym przypadku regulacji zawartej w rozporządzeniu Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. Nr 160 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Przytaczanie uregulowań tego rozporządzenia w planie uznać należało za niecelowe gdy ten sam skutek prawny został osiągnięty poprzez odesłanie.

Za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 15 ust 2 pkt 8 w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu. Skarżący kasacyjnie uważa, że określając zasady scalania i podziału nieruchomości w analizowanym planie miejscowym pominięty został parametr określający kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Jak już była wcześniej mowa nie każdy element wskazany w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. obligatoryjnie musi znaleźć się w postanowieniach planu. Umieszczenie konkretnego zapisu musi być skorelowane z sytuacją faktyczną istniejącą w terenie. Skoro w analizowanym planie znalazły się postanowienia odnośnie scalania i podziału nieruchomości poprzez wskazanie minimalnych powierzchni wydzielanych działek oraz minimalnej szerokości frontów działek, pominięto zaś jedynie parametr kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, to uznać należy, że parametr ten nie był konieczny przy określaniu zasad podziału nieruchomości na obszarze objętym planem. Podkreślić należy, że § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu stwierdza, że w projekcie tekstu planu zawrzeć należy ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, które powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego jest jedynie przykładowym parametrem dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, o czym świadczy zwrot "w szczególności" obok parametru szerokości frontów działek i ich powierzchni. Zatem sporządzający projekt urbanista mając na uwadze uwarunkowania faktyczne mógł kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego pominąć jako nie znajdujący zastosowania. Brak zatem takiego zapisu planu nie świadczy o złamaniu zasad jego sporządzania i nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 28 ust. 1 u,p.z.p.

W ocenie NSA, bezpodstawny jest także zarzut skargi kasacyjnej oparty na twierdzeniu, że Sąd przyjął, iż gminie przysługuje w ramach władztwa planistycznego uprawnienie do dowolnej interpretacji przepisów studium czego konsekwencją jest uznanie przez Sąd, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części opisanej symbolem 7 ZP (zieleń urządzona) są zgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dla których w kierunkach zagospodarowania przestrzennego terenu przewidziano zagospodarowanie polegające na dopuszczeniu funkcji rekreacji, w tym rekreacji indywidualnej, mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz rozwoju osadnictwa ograniczonego do uzupełnienia. W ocenie skarżącego wykładnia przepisów art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje wyprowadzić wniosek, że plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

W art. 17 pkt 6 lit b tiret 2 u.p.z.p. zawarto obowiązek organu sporządzającego projekt planu dotyczący uzgodnienia tego projektu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych.

Z kolei w art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.) wynika, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że projekt planu miejscowego musi zawierać uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska, jeśli obszar, którego plan dotyczy obejmuje obszar chronionego krajobrazu. Brak takiego uzgodnienia jako uchybienie zasad sporządzenia planu z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowiłby podstawę do stwierdzenia jego nieważności stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity, stanowiącego Załącznik nr 1 do Uchwały Nr XXXVI/244/06 Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006 r. , określając politykę przestrzenną dla obszaru B znajdującego się w strefie SNW1 (obejmującej tereny Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny), jako preferowane formy użytkowania i zagospodarowania wskazano funkcje rekreacyjne w tym rekreację indywidualną, mieszkalnictwo jednorodzinne na działkach o powierzchni min. 2000 m2. Zastrzeżono wówczas konieczność opracowania planu miejscowego dla całego obszaru B.

W części ww. studium odnoszącej się do zasad użytkowania na obszarach podlegających ochronie ze względu na ochronę środowiska przyrodniczego wskazano, że na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny należy uwzględniać zasady użytkowania i ochrony określone w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Nr 54 z dnia 10 listopada 2005 r. Wojewody Warmińsko - Mazurskiego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego Nr 175 z dnia 16 listopada 2005 r. poz. 1951 i z 2006 r. Nr 3 poz. 46). Ponadto na obszarze korytarza ekologicznego rzeki Łyny, który obejmuje tereny przyległe do rzeki szerokości od około 100 m do 1200 m ustalono, że obowiązuje zakaz lokalizacji wszelkich obiektów z wyjątkiem służących turystyce wodnej i urządzeń technicznych przywodnych. Użytkowanie i ochrona według planu miejscowego po jego uchwaleniu.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że Sąd I instancji, wbrew temu co podnosi skarżący kasacyjnie, prawidłowo uznał, że projekt planu odpowiada zapisom studium. Teza, że rada gminy dokonała dowolnej interpretacji przepisów studium jest nieuprawniona.

Jak już wyżej wskazano studium dla obszaru B znajdującego się w strefie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny przewidywało zagospodarowanie funkcje rekreacyjne w tym rekreacja indywidualna oraz mieszkalnictwo jednorodzinne na działkach o powierzchni min. 2000 m2. To ustalenie należy interpretować w powiązaniu z istnieniem na tym terenie formy ochrony przyrody tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, dla którego zasady zagospodarowania muszą być zgodne z przepisami odrębnymi tj. z aktualnym w czasie sporządzania projektu planu rozporządzeniem Nr 160 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego z 2008 r. Nr 201, poz. 3152, dalej jako rozporządzenie Nr 160).

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 160, na przedmiotowym obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Z kolei z § 4 ust. 5 przywołanego rozporządzenia, wynika, że powyższy zakaz nie dotyczy:

- obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

- siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;

- wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie.

Stanowisko Sądu I instancji, który po analizie uznał, że wyjątki od powyższego zakazu w realiach niniejszej sprawy nie będą miały zastosowania, NSA orzekający w sprawie w pełni podziela.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że o ile studium wskazywało jako preferowane formy zagospodarowania obszaru B, którego dotyczy zaskarżony plan miejscowy, funkcję rekreacyjną w tym rekreację indywidualną, to jednocześnie podkreślało potrzebę uwzględnienia zasad ochrony środowiska przyrodniczego, zgodnie z obowiązującym dla Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny rozporządzeniem. Zatem tylko projekt planu miejscowego uwzględniający te warunki prawnej ochrony środowiska mógł zostać zaakceptowany przez organy uzgadniające projekt planu, zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Temu celowi miały służyć uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie. Jak wynika z akt sprawy (postanowienie RDOŚ w Olsztynie z dnia 20 czerwca 2011 r. nr WOPN-OOP.610.028.002.2011.MKU) organ ten nie zaakceptował pierwotnego projektu planu, który przewidywał przeznaczenie terenów obszaru chronionego krajobrazu oznaczonych symbolem 1.RI, 2.RI, 3.RI, 4.RI , 5.RI, 6.RI, 7.RI jako tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, bowiem dla terenów tych, na podstawie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 160, obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych położonych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej i dla terenów tych nie mając zastosowania wyjątki od zakazu wskazane w § 4 ust. 5 tegoż rozporządzenia (str. 3 postanowienia). W kolejnych postanowieniach z dnia 29 grudnia 2011 r. (nr WOPN-OOP.610.28.3.2011.AOK), 5 marca 2012 r. (nr WOPN-OOP.610.028.3.2012.AOK) organ ten potwierdził swoje stanowisko co do konieczności jednoznacznego wskazania zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki Wadąg, na wydzieleniach przeznaczonych pod zabudowę rekreacji indywidualnej. Wprowadzenie tych zaleceń do projektu planu pozwoliło uzgodnić ów projekt postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr WOPN-OOP.610.028.7.2012.AOK.

Podkreślić należy, że ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkowałoby, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części (tak w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2024/12, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym nieuprawnione są twierdzenia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Okoliczność że skarżący nie będzie mógł zabudować działki nie uprawnia do twierdzenia, że rada gminy dowolnie zinterpretowała postanowienia studium. Rada Gminy Dywity nie mogła pominąć zaleceń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, który odmawiał uzgodnienia projektu planu dopóki wymóg zakazu lokalizacji zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej nie zostanie wyraźnie zastosowany do obszarów oznaczonych symbolem RI. Zmiana oznaczenia jednostki planistycznej w tym przypadku nie wynikała z dowolnej interpretacji postanowień obowiązującego w chwili uchwalania planu miejscowego studium lecz była podyktowana obowiązkiem uzgodnienia planu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Nieuwzględnienie przez radę gminy zaleceń uzgodnienia RDOŚ w zakresie tam wskazanym spowodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu z uwagi na naruszenie zasad jego sporządzania .

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej. Z treści zaskarżonego wyroku wynika jaki był stan faktyczny sprawy i Sąd nie zaniechał w tym zakresie ustaleń. W szczególności Sąd powołał się na zapisy § 4 ust. 1 pkt 8 i § 4 ust. 5 rozporządzenia Nr 160 by wykazać dlaczego zmiana oznaczenia planistycznego terenu, na którym znajdują się działki skarżących nie utrzymały pierwotnego przeznaczenia, które wskazywało studium. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie wywód Sądu I instancji wynikał z faktu analizy postanowień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie. To właśnie zalecenia tam zawarte i poddanie ich analizie przez Sąd pozwoliło stwierdzić, że dokonana zmiana przeznaczenia działek skarżących oraz wynikający z tej zmiany zakaz zabudowy był uzasadniony. Sąd odniósł się również do poszczególnych zapisów studium, które mówiły o Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny i wynikających z tego faktu skutków dla postanowień zaskarżonego planu. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. należało uznać za chybiony. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie stanowi podstawy do podważenia prawidłowości uzasadnienia.

Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium (tak w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem NSA, zasadnie uznał Sąd I instancji, że kontrolowany plan miejscowy został uchwalony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi, w szczególności ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Nie można dopatrzyć się także niezgodności z obowiązującym na tym terenie studium. Zatem uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.