Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1503/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153 art. 134 par. 1 art. 133 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 104
journal: Dz.U. 2006 nr 90 poz 631
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1221/14 w sprawie ze skargi Z. w P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. w P. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/14, oddalił skargę Z. w P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 6 września 2012 r., Z. w P. zawiadomił Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o okolicznościach uzasadniających wszczęcie przez Ministra postępowania w przedmiocie częściowego cofnięcia zezwolenia dla A. na sprawowanie zbiorowego zarządu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi na polu eksploatacji reemisja udzielonego decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] lutego 1995r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie częściowego cofnięcia zezwolenia dla A. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniosku Z w P. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchylił postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. i umorzył postępowanie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt. VII SA/Wa 1362/13, uchylił decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Sąd wskazał, że Minister przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie powinien przede wszystkim ustalić, jaki charakter ma pismo Z. z dnia 6 września 2012 r., a następnie w zależności od dokonanych ustaleń wydać odpowiednie rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę po wyroku Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ ustalił, iż pismo Z w P. z dnia 6 września 2012 r. stanowi wniosek złożony w trybie art. 31 k.p.a. i dotyczy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie częściowego cofnięcia zezwolenia dla A. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi. Żądanie to jest, stosownie do art. 31 k.p.a., uzasadnione celami statusowymi Z w P., gdyż Z. reprezentuje interesy członków, których celem jest tworzenie optymalnych warunków rozwoju i korzystania z telewizji kablowej, wspieranie inicjatyw gospodarczych członków, promocja kultury polskiej, wspieranie i inspirowanie inicjatyw tworzenia społeczeństwa informacyjnego w kraju, tworzenie optymalnych warunków rozwoju usług świadczonych w sieciach telekomunikacyjnych oraz możliwości jak najpowszechniejszego korzystania z tych usług (§ 3 Statutu Z.).

Dalej organ wskazał, iż uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione interesem społecznym. Przesłanka ta podlega ocenie w kontekście przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest objęty dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy.

Uzasadniając przesłankę interesu społecznego Z w P. w piśmie z dnia 14 marca 2014r. wskazał, że: podjęcie działań przez Z w P. stanowi realizację celu statutowego Z. polegającego na reprezentowaniu interesów własnych członków i ich ochrony; cofnięcie zezwolenia A. odniesie skutek prewencyjny w stosunku do innych organizacji zbiorowego zarządzania, które w przyszłości rozważałyby odmowę wyrażenia operatorom kablowym zgody na reemitowanie utworów lub przedmiotów praw pokrewnych nie podając ważnego powodu tej odmowy; brak umów zawieranych przez operatorów kablowych z właściwymi organizacjami zbiorowego zarządzania niekorzystnie wpłynie na sytuację finansową operatorów kablowych, a w konsekwencji na kondycję finansową całej gospodarki krajowej; spadek liczby operatorów kablowych prowadzić będzie do ograniczenia dostępu obywateli do dóbr kultury, dorobku naukowego, a także ograniczenie dostępu do programów edukacyjnych; skutki działania Z w P. prowadzące do odebrania A. zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi na polu reemisji zapobiegną pogarszaniu się sytuacji samych uprawnionych reprezentowanych przez organizacje zbiorowego zarządzania, w tym również A.; brak publikacji przez A. na stronie internetowej tej organizacji opinii i raportu biegłego rewidenta narusza prawo Z w P. oraz innych podmiotów i obywateli do informacji.

Dalej Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 104 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o prawie autorskim, organizacje zbiorowego zarządzania to stowarzyszenia zrzeszające określone w ustawie kategorie podmiotów, których statutowym zadaniem jest zbiorowe zarządzanie i ochrona powierzonych im praw autorskich lub praw pokrewnych oraz wykonywanie uprawnień wynikających z ustaw, które uzyskały zezwolenie Ministra. Zgodnie z ust. 5 tego przepisu, zezwolenie może być cofnięte, jeśli organizacja nie wykonuje należycie obowiązków w zakresie zarządzania powierzonymi jej prawami oraz ich ochrony, narusza przepisy prawa w zakresie udzielonego zezwolenia, nie wypełnia obowiązku złożenia do zatwierdzenia tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych, w przypadkach określonych w ustawie. Cofnięcie zezwolenia jest najbardziej dotkliwą sankcją za nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez organizację zbiorowego zarządzania, gdyż podmioty w niej zrzeszone tracą ochronę prawno-autorską.

W tym kontekście organ uznał, iż przesłankę występowania interesu społecznego należy odnieść nie tylko do zakresu działalności i roli operatorów telewizji kablowej, ale również do działalności A., który reprezentuje reżyserów teatralnych i scenografów teatralnych oraz artystów wykonawców: aktorów, solistów, śpiewaków i tancerzy w zakresie zbiorowego zarządzania ich prawami autorskimi i pokrewnymi. Stowarzyszenie to jest uprawnione na mocy art. 211 w związku z art. 92 ustawy o prawie autorskim do wyłączonej reprezentacji aktorów w zakresie reemisji, tj. do zawierania umów licencyjnych z operatorami kablowymi, jak również do pobierania i wypłaty należnych aktorom wynagrodzeń z tytułu reemisji. Pośrednictwo to jest obowiązkowe i bez reprezentacji właściwej organizacji zbiorowego zarządzania uprawnione podmioty – (aktorzy) – pomimo ustawowego uprawnienia nie uzyskają stosownego wynagrodzenia. Brak uprawnienia organizacji zbiorowego zarządzania do zawierania umów na podstawie art. 211 w związku z art. 92 ustawy o prawie autorskim prowadzić również będzie do tego, że operatorzy kablowi nie będą mieli podstaw prawnych do korzystania z artystycznych wykonań aktorów, gdyż nie będzie działała organizacja, która będzie mogła podstawy takie zapewnić. W konsekwencji nie będą mogli w sposób legalny reemitować utworów, a więc prowadzić działalności gospodarczej. Aktualnie A. jest bowiem jedyną organizacją zbiorowego zarządzania, która może zapewnić reprezentację artystom wykonawcom. Spowoduje to – wbrew nieuprawnionym twierdzeniom Z w P. – pogorszenie sytuacji uprawnionych, gdyż w konsekwencji twórczość uprawnionych aktorów, w zakresie, w jakim jest ekonomicznie eksploatowana przez operatorów kablowych, nie będzie w ogóle wynagrodzenia.

Powyższa analiza dała w ocenie organu podstawę do uznania, że przesłanka zgodności żądania Z w P. z interesem społecznym nie została spełniona.

Skargą Z. w P. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 153 p.p.s.a., art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80 k.p.a., art. 77 § 4, 130 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 130 § 2 k.p.a., a także art. 104 ust. 1, 3, 4 i 5 prawa autorskiego, art. 45 w zw. z art. 104 ust 1 i art. 110 cytowanej ustawy, art. 2, art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 12 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze wszczęcie postępowania uzasadnione jest celami statutowymi organizacji, po drugie za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. W sprawie nie jest sporne, że została spełniona pierwsza z ww. przesłanek, gdyż istnieje powiązanie miedzy przedmiotem postępowania administracyjnego, a celami i zakresem działania Z w P.. Z przedłożonego Ministrowi statutu Z. wynika, iż celem Z w P. jest reprezentacja interesów członków, tworzenie optymalnych warunków rozwoju i korzystania z telewizji kablowej, wspieranie inicjatyw gospodarczych członków, promocja kultury polskiej, wspieranie i inspirowanie inicjatyw tworzenia społeczeństwa informacyjnego w kraju oraz tworzenie optymalnych warunków rozwoju usług świadczonych w sieciach telekomunikacyjnych oraz możliwości jak najpowszechniejszego korzystania z tych usług (§ 3 Statutu Z w P.). Z w P. jest organizacją, która zrzesza ok. 100 lokalnych operatorów kablowych. Przedmiotem toczącego się postępowania, o którego wszczęcie wnioskował Z. miałoby być cofnięcie udzielonego A. zezwolenia na zbiorowy zarząd prawami autorskimi oraz prawami pokrewnymi.

Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o prawie autorskim, operatorom sieci kablowych wolno reemitować w sieciach kablowych utwory nadawane w programach radiowych i telewizyjnych na podstawie umowy zawartej z właściwą organizacją zbiorowego zarządzania prawami autorskimi. Taką umowę licencyjną Z w P. zawarł, w imieniu swoich członków A.. Istota niniejszego postępowania sprowadza się zatem do oceny, czy za żądaniem Z w P. dotyczącym wszczęcia postępowania w sprawie częściowego cofnięcia zezwolenia dla A. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, przemawia interes społeczny.

Następnie Sąd podniósł, że Z w P. w piśmie z dnia 14 marca 2014r. przytoczył okoliczności konkretyzujące interes społeczny, wskazując m.in., iż cofnięcie zezwolenia dla A. odniesie skutek prewencyjny w stosunku do innych organizacji zbiorowego zarządzania, zapobiegnie też pogorszeniu się sytuacji samych uprawnionych reprezentowanych przez A.. Badając tak sformułowany interes społeczny organ wykazał, że celem przepisów ustawy o prawie autorskim dotyczących cofnięcia zezwolenia nie jest – jak wskazuje Z. – prewencja skierowana do innych organizacji zbiorowego zarządzania. Do cofnięcia zezwolenia dochodzi wówczas, gdy spełnione są przesłanki szczegółowo wskazane w przepisach prawa, świadczące o tym, że konkretna organizacja zbiorowego zarządzania narusza prawo czy też zakres udzielonego je zezwolenia. Naruszenia te muszą mieć taki charakter i wagę, że pozbawiają organizację zbiorowego zarządzania "rękojmi wykonywania zbiorowego zarządu", prowadząc do konieczności pozbawienia jej prawa do zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub pokrewnymi. Chodzi więc o poważne przypadki, które dotyczą konkretnej organizacji zbiorowego zarządzania. W razie cofnięcia zezwolenia danej organizacji zbiorowego zarządzania podmioty w niej zrzeszone tracą ochronę prawno-autorską. W tym kontekście Sąd stwierdził, że z uwagi na charakter niniejszej sprawy występują w niej różne rodzaje interesu, które pozostają ze sobą w kolizji.

W ocenie Sądu trudne do zaakceptowania jest, że Z w P. w interesie społecznym dąży do pozbawienia możliwości dochodzenia wynagrodzenia za pracę jedynej organizacji reprezentującej uprawnionych, których prawami autorskimi i pokrewnymi zarządza. O tym, że za wszczęciem postępowania na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. przemawia interes społeczny, nie może świadczyć także dopuszczenie Z. do udziału w innym postępowaniu dotyczącym innej organizacji zbiorowego zarządzania, lecz autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronne interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia takich wartości, jak np. dobro społeczne.

Analizując zarzuty skargi Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż w toku postępowania doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Podstawową kwestią wymagającą dokonania ustalenia i oceny przez organ było stwierdzenie, czy żądanie wszczęcia postępowania w stosunku do A. oparte jest o przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a.. Zarzuty wykraczające poza przedmiot niniejszej sprawy są przedwczesne, w związku z czym brak jest podstaw do szczególnego odniesienia się do nich. Organ wykonując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r. prawidłowo ustalił wolę wnioskodawcy (Z W P.) wyrażoną w piśmie z dnia 6 września 2012r. i w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. przeprowadził postępowanie, w wyniku którego odmówił wszczęcia, na żądanie Z W P., postępowania. Minister niewadliwie ustalił, mimo związku celów statusowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania, że za żądaniem tym nie przemawia interes społeczny, którego istnienie jest niezbędną przesłanką skuteczności domagania się przez organizację społeczną wszczęcia postępowania.

Skargą kasacyjną Z. w P. zaskarżył powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie:

A) przepisów postępowania, które mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na obrazie:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że wbrew ocenie prawnej oraz wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 10.12.2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1362/13 wiążącym tak Ministra jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w przedmiotowym postępowaniu Sąd I instancji, podobnie jak i wcześniej Minister przedwcześnie przystąpił do oceny zachodzenia w przedmiotowej sprawie przesłanek uzasadniających częściowe cofnięcie A.- [...] zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi objętego decyzją Ministra z dnia [...].02.1995 r. nr [...], w zakresie odnoszącym się do pola reemisji (ust. I pkt. 1 lit. j oraz ust. I pkt. 2 lit. g zezwolenia z dnia [...].02.1995 r.) oraz skutków cofnięcia zezwolenia A. na polu reemisji dla uprawnionych przez tę organizację reprezentowanych;

2. art. 134 p.p.s.a. w wyniku jego niewłaściwego zastosowania, przejawiającego się w przedwczesnym dokonaniu przez Sąd I instancji oceny niespełnienia przesłanek ustawowych cofnięcia w części zezwolenia uczestnikowi na prawach strony na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi w trakcie badania skargi na postanowienie z dnia [...].04.2014 r. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, badanie której to kwestii nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w wyniku jego niewłaściwego zastosowania, zasądzającą się w nierozpoznaniu istoty sprawy w związku z rozstrzygnięciem sprawy w węższym zakresie niż jej granice, wyrażającego się w:

a) świadomej rezygnacji przez Sąd I instancji z rozpoznania prawie wszystkich zarzutów materialnych i proceduralnych zgłoszonych we wniesionej skardze z dnia 12.05.2014 r. L.dz. [...],

b) ograniczeniu przez Sąd I instancji rozpoznania sprawy w zakresie raptem dwóch elementów uzasadnienia interesu społecznego podanego przez stronę skarżącą w jej piśmie z dnia 14.03.2014 r. L. dz. [...] pod postacią prewencyjnego oddziaływania cofnięcia zezwolenia A. wobec innych organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i/lub prawami pokrewnymi oraz zapobiegnięcia pogorszeniu się sytuacji samych uprawnionych reprezentowanych przez A. oraz skutku dla uprawnionych reprezentowanych przez A. w wyniku częściowego cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie z dnia [...].02.1995 r., w sytuacji gdy strona skarżąca podała o wiele szersze uzasadnienie zachodzenia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem przez Ministra postępowania administracyjnego zmierzającego do częściowego cofnięcia zezwolenia z dnia [...].02.1995 r. A

4. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w wyniku niewłaściwego ich zastosowania, poprzez sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem ustalenie stanu faktycznego i uznanie, iż:

a) Minister niewadliwie ustalił, że za żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie przemawia interes społeczny, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a.,

b) zapobiegnięcie pogorszeniu się sytuacji uprawnionych w wyniku wszczęcia postępowania zmierzającego do cofnięcia A. zezwolenia z dnia [...].02.1995 r. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi na polu reemisji z powodu popełnionych przez tę organizację uchybień nie stanowi interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie takiego postępowania, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a.,

c) wszczęcie przeciwko A. postępowania zmierzającego do cofnięcia zezwolenia z dnia [...].02.1995 r. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi na polu reemisji z powodu popełnionych przez tę organizację uchybień stanowiące przestrogę dla innych organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i/lub prawami pokrewnymi nie stanowi interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie takiego postępowania, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a.,

d) uczestnik postępowania na prawach strony jest jedyną organizacją zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i/lub prawami pokrewnymi reprezentującą uprawnionych, których prawami autorskimi i pokrewnymi zarządza, zaś w wyniku cofnięcia A. zezwolenia na zbiorowe zarządzanie uprawnieni przez A. reprezentowani utracą ochronę prawno-autorską;

e) nie stanowiło naruszenia obowiązku prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej przewidzianego w art. 8 k.p.a. różne podejście Ministra do zapewnienia udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych dotyczących udzielenia lub cofnięcia zezwolenia organizacjom zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i/lub prawami pokrewnymi na polu reemisji oraz zachodzenia interesu społecznego w tych postępowaniach wymagającego ochrony zapewnianej przez "rzeczników interesu społecznego" zależnie od przedmiotu postępowania (czy dotyczyło cofnięcia zezwolenia, czy też jego udzielenia), rodzaju wniosku składanego przez organizację społeczną (o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego, czy też o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu), konkretnej organizacji która wnosiła o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i/lub prawami pokrewnymi (Z., czy też P.);

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku niewłaściwego zastosowania przedmiotowego przepisu, poprzez lakoniczne jedynie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oddalającego skargę strony skarżącej ograniczającego się do:

a) szczątkowej analizy zgłoszonego przez stronę skarżącą uzasadnienia zaistnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania administracyjnego zmierzającego do cofnięcia A. na polu reemisji zezwolenia z dnia [...].02.1995 r. na zbiorowe zarządzanie,

b) ograniczenia się do uznania za niewadliwe przyjęcia przez Ministra przekonania, iż interes społeczny nie przemawia w omawianym przypadku za wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego bez bliższego rozwinięcia tego przekonania wywiedzionego przez Sąd I instancji,

c) uznania przez Sąd, iż nie doszło do naruszenia przez Ministra wskazanych przez stronę skarżącą w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania bez bliższego wyjaśnienia takiego zapatrywania,

d) przyjęcia, że wszystkie zarzuty formalne i merytoryczne sformułowane w skardze z dnia [...].05.2015 r. L. dz. [...]wykraczały poza przedmiot postępowania, a zatem jako przedwczesne nie wymagają odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z tym że Sąd I instancji nie wskazał, które zarzuty wykraczały poza przedmiot postępowania i z jakich powodów za takowe zostały uznane;

B) prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 104 ust. 5 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zasadzającą się w nieuzasadnionym przyjęciu, że podstawą cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie jest uchybienie popełnione przez organizację zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i/lub prawami pokrewnymi, którego charakter i waga pozbawiają tę organizację rękojmi wykonywania zbiorowego zarządu, w sytuacji gdy przedmiotowy przepis prawa, ani też jakikolwiek inny przepis prawa nie przewiduje takiego wymogu przemawiającego za cofnięciem organizacji zezwolenia na zbiorowe zarządzanie;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 104 ust. 1 w zw. z art. 104 ust. 6 prawa autorskiego, w wyniku przyjęcia, że w razie cofnięcia A. na polu reemisji zezwolenia z dnia [...].02.1995 r. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi uprawnieni reprezentowani przez tę organizację zostaną pozbawieni ochrony prawno- autorskiej;

3. niewłaściwe zastosowanie art. 104 ust. 5 pkt. 1 prawa autorskiego w wyniku przyjęcia, że nie stanowi nienależytego wykonywania obowiązków w zakresie zarządzania powierzonymi prawami autorskimi i prawami pokrewnymi oraz ich ochrony:

a) odmowa udzielenia zezwolenia na reemitowanie utworów dokonana per facta concludentia bez podania ważnego powodu takiej odmowy w stosunku do dwóch operatorów kablowych,

b) dokonanie przez A. zwrotu kwoty [...] zł należnej uprawnionym reprezentowanym przez A. tytułem korzystania na polu reemisji z utworów i artystycznych wykonań reprezentowanych przez tę organizację za część II kwartału 2012 r.(czerwiec 2012 r.);

4. niewłaściwe zastosowanie art. 104 ust. 5 pkt. 2 prawa autorskiego w wyniku przyjęcia, że nie narusza przepisów prawa w zakresie udzielonego zezwolenia z dnia [...].02.1995 r.:

a) odmowa udzielenia zezwolenia na reemitowanie utworów dokonana per facta concludentia bez podania ważnego powodu takiej odmowy w stosunku do dwóch operatorów kablowych, mimo iż pozostaje ona w sprzeczności z regulacją art. 106 ust. 2 prawa autorskiego

b) dokonanie przez A. zwrotu kwoty [...] zł należnej uprawnionym reprezentowanym przez A. tytułem korzystania na polu reemisji z utworów i artystycznych wykonań reprezentowanych przez tę organizację za część II kwartału 2012 r. (czerwiec 2012 r.), mimo iż nie jest możliwa do pogodzenia z regulacją art. 45 w zw. z art. 17 prawa autorskiego w odniesieniu do utworów, oraz z regulacją art. 86 ust. 3 prawa autorskiego w odniesieniu do artystycznych wykonań

c) brak publikacji na stronie internetowej uczestnika postępowania na prawach strony raportu i opinii biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego A. za rok 2011, wbrew obowiązkowi wynikającemu z regulacji art. 104 ust. 34 prawa autorskiego;

5. niewłaściwe zastosowanie art. 12 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (tj. Dz. U. z 2009 r. nr 84 poz. 710 ze zm.) w zw. z art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 3 k.p.a., polegające na faktycznym ograniczeniu dobrowolnemu zrzeszeniu jakim jest strona skarżąca będąca izbą gospodarczą konstytucyjnej wolności działania, w wyniku odmowy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego zmierzającego do częściowego cofnięcia A. zezwolenia z dnia [...].02.1995 r. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi na polu reemisji, mimo iż zachodzi interes społeczny wykazany przez stronę skarżącą uzasadniający wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a nie zachodzą określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uwarunkowania uzasadniające ograniczenie wolności konstytucyjnej do działania dobrowolnych zrzeszeń;

6. niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP przejawiające się w stosowaniu zróżnicowanych kryteriów oceny zaistnienia interesu społecznego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej zależnie od przedmiotu postępowania administracyjnego oraz rodzaju żądania zgłaszanego przez organizację społeczną wnioskującą o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany zakresu zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i/lub prawami pokrewnymi na polu reemisji, co świadczy o obrazie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, a co uwidoczniło się w dopuszczeniu strony skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym o sygn. akt [...] przez Ministra Kultury postanowieniem z dnia [...].12.2011 r. nr [...] dotyczącym zmiany zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi na polu reemisji udzielonego przez Ministra Kultury A. decyzją z dnia [...].02.1995 r., a zatem do udziału w postępowaniu, którego przedmiot, podobnie jak i przedmiot sprawy o sygn. akt [...], także dotyczył zmiany zakresu udzielonego zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami reprezentowanymi przez organizacje zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i/lub prawami pokrewnymi na polu reemisji w zestawieniu z odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na wniosek strony skarżącej oparty na art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a.

7. niewłaściwe zastosowanie art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. nr 672 ze zm.), przejawiające się we wszczęcie przez Ministra na wniosek innej niż strona skarżąca izby gospodarczej reprezentującej korzystających z utworów i przedmiotów praw pokrewnych na polu reemisji, czyli na wniosek P., działającej jako organizacja społeczna w oparciu o regulację art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. dwóch postępowań administracyjnych:

- w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z dnia [...].02.1995 r. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi na polu reemisji A. w sprawie o sygn. akt [...] w oparciu o wniosek P. z [...].03.2012 r.,

- w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z dnia [...].05.1995 r. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi do wideogramów, do których prawa pokrewne przysługują producentom utworów audiowizualnych na polu reemisji

F. w sprawie o sygn. akt [...] w

oparciu o wniosek P. z dnia [...].03.2012 r.,

w zestawieniu z odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na wniosek strony skarżącej oparty także na art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a., co świadczy o nierównym i dyskryminującym traktowaniu przez organ organizacji społecznych składających wnioski, których przedmiot jest identyczny, a mianowicie cofnięcie organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i/lub prawami pokrewnymi zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz strony skarżącej obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących: wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa prawnego strony skarżącej w postępowaniu kasacyjnym przez pełnomocnika będącego radcą prawnym według norm przepisanych oraz wydatki poniesione przez pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym w związku ze stawiennictwem pełnomocnika strony skarżącej na kolejnych posiedzeniach jawnych NSA obejmujących koszty przejazdu pociągami na trasie K. - W. - K..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)- dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. jak również art. 134 p.p.s.a., które mogą zostać powiązane ze względu na tożsamy sposób ich naruszenia- przedwczesne przystąpienie przez organ administracji oraz Sąd I instancji do oceny występowania w przedmiotowej sprawie przesłanek uzasadniających częściowe cofnięcie A. zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi- nie znajdują żadnego uzasadnienia w stanie sprawy. Zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i Sąd I instancji nie odnosili się bowiem do podnoszonej przez skarżącą kwestii, poprzestając na wypowiedzi w przedmiocie oceny spełniania przez organizację społeczną przesłanek warunkujących jej udział w postępowaniu administracyjnym.

Również zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów materialnych i proceduralnych zgłoszonych we wniesionej skardze oraz ograniczenie przez Sąd I instancji rozpoznania sprawy do niektórych tylko elementów uzasadnienia interesu społecznego nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że w sposób nieuprawniony łączy ona granice sprawy z obowiązkiem rozpoznania przez Sąd wszystkich zarzutów podniesionych przez nią w skardze. WSA w Warszawie za granice badanej sprawy uznał prawidłowo spełnienie przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a., warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej, nie zaś badanie wskazanych przez skarżącą materialnoprawnych podstaw do częściowego cofnięcia A. zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi, wykraczających poza granice sprawy. Dla oceny przez Sąd I instancji sprawy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w związku z żądaniem organizacji społecznej wniesionym w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miało bowiem znaczenia, czy okoliczności przedstawione przez skarżącą, mające przemawiać za częściowym cofnięciem zezwolenia A. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi, były zasadne. W tym kontekście wymaga podkreślenia, że zarzuty naruszenia art. 153 i 134 p.p.s.a., podniesione przez skarżącą, są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony skarżąca formułuje wniosek, iż Sąd przedwcześnie przystąpił do oceny spełnienia przesłanek uzasadniających cofnięcie w części zezwolenia A. na zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi, z drugiej zaś zarzuca Sądowi brak oceny wszystkich zarzutów skargi, które odnosiły się również do wspomnianej kwestii. Wymaga również podkreślenia, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, przedmiotem analizy Sądu I instancji nie były tylko dwa przykładowo wskazane przez ten Sąd elementy uzasadnienia interesu społecznego, podane przez skarżącą. Pomimo bowiem zwięzłości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji dokonał całościowej oceny tego, czy wniosek Z w P. stanowi przejaw rzeczywistej kontroli społecznej, uwzględniając przy tym i ważąc przeplatające się w sprawie interesy.

Zarzut naruszenia art. 133 w zw. z art. 134 p.p.s.a. nie znajduje usprawiedliwienia w niniejszej sprawie. Wymaga podkreślenia, że nie stanowi sprzecznego ze zgromadzonym w sprawie materiałem ustalenia stanu faktycznego uznanie przez Sąd, iż Minister Kultury niewadliwie ustalił, że za żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie przemawia interes społeczny. Przyjęcie takiej konkluzji przez Sąd I instancji podyktowane było samodzielną oceną zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek zastosowania art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynik tej oceny nie jest jednak negatywny ze względu na nieprawidłową weryfikację materiału dowodowego sprawy, ale z powodu odmiennego od skarżącej stanowiska dotyczącego argumentów podniesionych przez Z w P. Również przejawy naruszenia interesu społecznego, które zdaniem skarżącej zaistniały w niniejszej sprawie i nie zostały uwzględnione przez organ nie mogą być przedmiotem tak sformułowanego zarzutu. Takie okoliczności powinny zostać podniesione w ramach zarzutu naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. Kwestia ewentualnego naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez odmienne podejście Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do zapewnienia udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych dotyczących udzielenia lub cofnięcia zezwolenia organizacjom zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi powinna być zaś przedmiotem samodzielnego zarzutu.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631 ze zm.)- dalej Pr. aut. Zgodnie z ust. 1 art. 104 Pr. aut. statutowym zadaniem organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi jest, co wynika z samego charakteru tych organizacji, zbiorowe zarządzanie i ochrona powierzonych im praw autorskich lub praw pokrewnych oraz wykonywanie uprawnień wynikających z ustawy. Stosownie do ust. 3 zezwolenie na podjęcie działalności przez organizację zbiorowego zarządzania prawami autorskimi wydawane jest tym organizacjom, które dają rękojmię należytego zarządzania powierzonymi prawami. Jak wynika z treści ust. 5, przedmiotowe zezwolenie może być cofnięte m.in. gdy organizacja nie wykonuje należycie obowiązków w zakresie zarządzania powierzonymi jej prawami autorskimi lub pokrewnymi oraz ich ochrony. Wskazana przesłanka cofnięcia zezwolenia wobec organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi powinna być interpretowana łącznie z przesłanką wydania zezwolenia na podjęcie działalności przez taką organizację. Interpretacja ust. 3 w zw. z ust. 5 art. 104 Pr. aut. nakazuje przyjąć, iż powodem cofnięcia zezwolenia w przedmiocie zbiorowego zarządzania musi być nienależyte wykonywanie obowiązków, dla których prawidłowego wykonywania organizacja została powołana, skutkujące tym samym utratą rękojmi należytego zarządzania powierzonymi prawami. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, uchybienia popełnione przez organizację, których charakter i waga pozbawiają ją rękojmi prawidłowego wykonywania zbiorowego zarządu stanowią przesłankę cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi. Taka wykładnia jest bowiem uzasadniona systemowym rozumieniem treści art. 104 Pr. aut. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do akceptacji sytuacji, w której zbiorowy zarząd prawami autorskimi sprawowany byłby przez organizacje, które nie dają jakiejkolwiek formy gwarancji zabezpieczenia ochrony powierzonych im praw.

Nie ma również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 104 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 6 Pr. aut. Kwestia tego, czy na danym polu eksploatacji powinna działać jedna tylko, czy więcej organizacji zbiorowego zarządzania jest dyskusyjna. Dotychczasowa praktyka Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, która znajduje odzwierciedlenie w udzielonych na podstawie Pr. aut. zezwoleniach, wskazuje na realizację przez ministra w sposób intencjonalny zasady pluralizmu organizacji. Oparcie zbiorowego zarządu prawami autorskimi i pokrewnymi o zasadę pluralizmu może prowadzić do znacznych trudności z ustaleniem organizacji właściwej do zarządu konkretnymi prawami. Sytuacja taka może mieć miejsce w przypadku, gdy na określonym polu eksploatacji, odnośnie tego samego przedmiotu prawa, działa więcej niż jedna organizacja. Art. 107 Pr. aut. ustanawia w tym zakresie normy kolizyjne. Pierwszoplanowym kryterium ustalenia organizacji właściwej jest członkostwo uprawnionego (właściwą organizacją jest ta, do której twórca lub artysta wykonawca należy) (por. E. Ferenc- Szydełko(red.), Ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Komentarz, Warszawa 2014 r., str. 766). Ogólną konstatację Sądu, iż w razie cofnięcia zezwolenia danej organizacji zbiorowego zarządzania podmioty w niej zrzeszone tracą ochronę prawno-autorską należy uznać za trafną. W sytuacji gdy na danym polu eksploatacji działa tylko jedna organizacja zbiorowego zarządu prawami autorskimi i pokrewnymi wniosek ten wydaje się oczywisty. Jest jednak uzasadniony nawet wtedy, gdy na tym polu mamy do czynienia z konkurencją między wieloma organizacjami. Wymaga bowiem podkreślenia, że treść art. 107 Pr. aut., zgodnie z którym w sytuacji, gdy na danym polu eksploatacji działa więcej niż jedna organizacja, właściwą organizacją jest ta, do której należy twórca lub artysta wykonawca, wskazuje, że w razie cofnięcia zezwolenia właściwej organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi, podmioty w niej zrzeszone zostaną de facto pozbawione ochrony prawnej, którą organizacja ta sprawowała na mocy norm kolizyjnych. W tym kontekście na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów postępowania, sformułowany w pkt 4 pkt d skargi kasacyjnej.

Nie może zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 104 ust. 5 pkt 1 i 2 Pr. aut. Przedmiotem kontrolowanego w postępowaniu kasacyjnym wyroku Sądu I instancji jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie częściowego cofnięcia zezwolenia dla B. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi reżyserów teatralnych i scenografów teatralnych oraz prawami pokrewnymi artystów wykonawców: aktorów, solistów, śpiewaków i tancerzy na polu eksploatacji reemisja. Przejawy naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów nie wiążą się w żaden sposób z postępowaniem dotyczącym legalności wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, a kwestie podniesione przez skarżącą nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca przedstawia bowiem szereg okoliczności, które mogłyby zostać zbadane i ocenione przez organ administracji oraz Sąd wyłącznie w razie uwzględnienia wniosku Z w P. o wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zarzuty wykraczające poza przedmiot niniejszej sprawy należy uznać za przedwczesne, w związku z czym brak jest podstaw do szczegółowego odniesienia się do nich.

Nie znajduje oparcia w stanie sprawy zarzut naruszenia art. 12 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 w zw. z art. 5 ustawy o izbach gospodarczych w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 3 k.p.a., polegający, zdaniem skarżącej, na faktycznym ograniczeniu dobrowolnemu zrzeszeniu jakim jest strona skarżąca, będąca izbą gospodarczą, konstytucyjnej wolności działania, w wyniku odmowy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, mimo iż zachodzi interes społeczny uzasadniający jego wszczęcie. Wymaga podkreślenia, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.). Zgodnie z § 2 tego przepisu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu.

Cel statutowy organizacji społecznej powinien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania. Z przedłożonego Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego statutu Z w P. wynika, iż celem Z w P. jest reprezentacja interesów członków, tworzenie optymalnych warunków rozwoju i korzystania z telewizji kablowej, wspieranie inicjatyw gospodarczych członków, promocja kultury polskiej, wspieranie i inspirowanie inicjatyw gospodarczych członków, promocja kultury polskiej, wspieranie i inspirowanie inicjatyw tworzenia społeczeństwa informacyjnego w kraju oraz tworzenie optymalnych warunków rozwoju usług świadczonych w sieciach telekomunikacyjnych oraz możliwości jak najpowszechniejszego korzystania z tych usług (§ 3 Statutu Z w P.). Przedmiotem toczącego się postępowania, o którego wszczęcie wnioskował Z. miało być zaś cofnięcie udzielonego A. zezwolenia na zbiorowy zarząd prawami autorskimi i prawami pokrewnymi na polu eksploatacji reemisja. Oznacza to, że pierwsza z przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania z urzędu na wniosek organizacji społecznej została w niniejszej sprawie spełniona. Problematyczna jest jednak ocena drugiej z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. - istnienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 211 ust. 1 Pr. aut. operatorom sieci kablowych wolno reemitować w sieciach kablowych utwory nadawane w programach organizacji radiowych i telewizyjnych wyłącznie na podstawie umowy zawartej z właściwą organizacją zbiorowego zarządzania prawami autorskimi. Wymaga podkreślenia, że Z w P. zawarł- w imieniu swoich członków- umowę licencyjną z A. Na tle wykonywania tej umowy oraz roli Z w P. w łączącym strony stosunku prawnym powstały pomiędzy tymi podmiotami istotne rozbieżności, przedmiotem których jest m.in. ocena prawna wypowiedzenia umowy licencyjnej z [...] listopada 2012 r., dotyczącej reemisji utworów i artystycznych wykonań podmiotów reprezentowanych przez A. i sposobu naliczania podatku VAT w przypadku należności pozyskiwanych od operatorów kablowych. Istotny jest także spór o wysokość wynagrodzeń, jakie na podstawie umowy miałyby podlegać uiszczeniu. Oznacza to tym samym, że Z w P. posiada partykularny interes w ubieganiu się o częściowe cofnięcie zezwolenia A. na zbiorowe zarządzenie prawami autorskimi i pokrewnymi na polu reemisja. Z w P. wyraźnie stwierdza, że cofnięcie zezwolenia dla A. odniesie skutek prewencyjny w stosunku do innych organizacji zbiorowego zarządzania. Działania podejmowane przez Z w P. ukierunkowane są zatem niejako na "ukaranie" partnera kontraktowego. Skoro Z w P. musi zawierać umowy licencyjne z A. (art. 211 Pr. aut.), występując o cofnięcie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi Z W P. działa w swoim indywidualnie pojętym interesie, nie zaś w interesie społecznym. Tego rodzaju okoliczności, przy uwzględnieniu faktu, że przedmiotem postępowania, które miałoby zostać wszczęte na podstawie wniosku Z w P. miałoby być cofnięcie zezwolenia organizacji zbiorowego zarządzania, która jako jedyna może aktualnie zarządzać prawami pokrewnymi autorów, nie wskazują na to, że motywem inicjowania postępowania administracyjnego przez Z w P. była racjonalnie pojmowana kontrola społeczna nad działaniem członków organizacji, na co słusznie zwrócił uwagę również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organizacja społeczna nie może być narzędziem utrzymywanym w obrocie prawnym dla realizacji przez określone osoby wybranych celów jednostkowych (por. post. NSA z 28 września 2009 r., II GZ 55/09, cbois). Niedopuszczalna byłaby jednak prewencyjna odmowa wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej, motywowana wyłącznie domniemywaniem złych intencji wnioskującej organizacji. Wielość potencjalnych konfiguracji interesów podmiotów występujących w postępowaniu administracyjnym, objętym wnioskiem organizacji społecznej, nie uzasadnia odmowy wszczęcia takiego postępowania. Organ nie może zaś odmówić uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko dlatego, że wyraźny jest konflikt interesów między tą organizacją a podmiotem, którego miałoby dotyczyć konkretne postępowanie administracyjne. Niedopuszczalna jest jednak sytuacja, w której organizacja społeczna wywodziłaby interes społeczny uzasadniający jej udział w postępowaniu, z własnego interesu partykularnego. Zgłoszony w takim wypadku wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego należałoby potraktować jako nadużycie uprawnień wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. Istotne jest przy tym, że przedstawione w sprawie przez Z w P. okoliczności, które miałyby uzasadniać interes społeczny tej organizacji we wszczęciu postępowania, stanowią w znacznej mierze argumenty przemawiające za odebraniem A. uprawnienia do zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi, nie zaś rzeczywiste przejawy interesu społecznego w zainicjowaniu przedmiotowego postępowania. Są to zatem argumenty przedwczesne i nie mogą zostać uwzględnione na etapie badania interesu organizacji społecznej we wszczęciu postępowania. O interesie, warunkującym wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej, powinno świadczyć autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy to rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia konkretnych wartości. Na gruncie niniejszej sprawy nie można uznać, aby Z w P. wykazał, że wszczęcie postępowania w przedmiocie częściowego cofnięcia A. zezwolenia na zbiorowe zarządzenie prawami autorskimi i pokrewnymi leżało w tak pojętym interesie społecznym. Powyższe wskazuje, że nieuwzględnienie wniosku Z w P. odnośnie wszczęcia postępowania w sprawie częściowego cofnięcia zezwolenia dla A. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi na polu eksploatacji reemisja, uzasadnione brakiem rzeczywistego interesu społecznego Z w P. w żądaniu wszczęcia postępowania, było zasadne. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji braku spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących zainicjowanie postępowania przez organizację społeczną, nie może zostać uznana za przejaw ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności działania dobrowolnych zrzeszeń.

Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji należało powiązać z zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 32 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) Skarżąca zmierza w nich do wykazania, iż odmowa wszczęcia postępowania z urzędu w niniejszej sprawie w zestawieniu z dopuszczeniem skarżącej do udziału w innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi na polu reemisja oraz wszczęciem postępowań administracyjnych na wniosek P. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi na polu reemisja pociąga za sobą naruszenie w/w przepisów. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu wyłącznie w sytuacji, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Oczywistym jest, że oceny wskazanych przesłanek organ administracji dokonuje biorąc pod uwagę przedmiot postępowania administracyjnego, którego zainicjowania żąda organizacja społeczna lub w którym zgłaszać chęć udziału. Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej, dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi na polu reemisja nie pociąga za sobą wniosku, iż analogicznie powinno zostać uwzględnione żądanie skarżącej wszczęcia postępowania dotyczącego częściowego cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi na tym polu. Trudno bowiem dopatrzyć się analogii pomiędzy żądaniem dopuszczenia do toczącego się postępowania, zainicjowanego wnioskiem samego uprawnionego do zbiorowego zarządzania prawami autorskimi, a daleko idącym żądaniem innego podmiotu wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do cofnięcia uprawnionemu zezwolenia na zbiorowe zarządzanie tymi prawami. Trudno również uznać, aby uwzględnienie wniosku danej organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi miało skutkować uwzględnieniem tak sformułowanego żądania innej organizacji, nawet jeżeli podmioty te działają w tej samej formie organizacyjnej (izby gospodarczej) i na tym samym polu działalności. Niewątpliwie ciężar wykazania okoliczności warunkujących wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej spoczywa na niej samej. Organ, rozpatrując żądanie organizacji społecznej, uwzględnia przedmiot konkretnego postępowania, jednakże pozytywne rozpatrzenie wniosku organizacji społecznej zależy w dużej mierze od argumentów, jakie zostaną przez nią przedstawione na okoliczność spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Organ administracji, rozważając kwestię zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej, czy też dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, nie może jednak abstrahować od okoliczności bezpośrednio niepodniesionych przez organizację społeczną, ale wynikających z warunków, w których doszło do złożenia przedmiotowego wniosku. Istotne jest, że stwierdzenie potrzeby reprezentacji i ochrony interesu społecznego w konkretnym postępowaniu uzależnione jest od oceny organu prowadzącego to postępowanie. Z uwagi na brak definicji interesu publicznego, organ administracji publicznej jest zobligowany w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób określić na czym ten interes polega oraz zdefiniować go w tym konkretnym przypadku (por. wyr. WSA z dnia 14 maja 2007 r., VII SA/Wa 2184/06, lex 347791). Powyższe świadczy, że okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi być każdorazowo dokonywania na gruncie konkretnej sprawy, a wszelka analogia w tym zakresie jest wykluczona. Zarzuty naruszenia przepisów o randze konstytucyjnej nie zasługują w tych okolicznościach na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z postanowieniami tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/2006, LexPolonica nr 2580972, Lex nr 362061). W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna również zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (wyr. NSA 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/2009, LexPolonica nr 2460574). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (wyr. NSA z 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/2009, LexPolonica nr 2511437). W tym kontekście sformułowany przez skarżącą zarzut nie znajduje potwierdzenia w stanie sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, co oznacza, że możliwe było poddanie go kontroli instancyjnej. Sąd I instancji w sposób zwięzły, ale jednoznaczny odniósł się do przesłanek art. 31 § 1 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do zakwestionowania stanowiska organu w przedmiocie odmowy uwzględnienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ze względu na brak przesłanki interesu społecznego. Pominięcie zaś w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., I OSK 1824/2010, LexPolonica nr 2484907). Analogiczny wniosek należy sformułować w stosunku do zarzutów przedwczesnych, wykraczających poza przedmiot sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.