Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 206/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 1,  art. 267 pkt 1,  art. 268 ust. 1 pkt 1,  art. 271 ust. 3,  art. 545 ust. 3 pkt 7,  art. 400 ust. 8,  art. 403 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7a par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Opolu z dnia 5 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 370,00 zł (słownie złotych: trzysta siedemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 27 lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Opolu - powołując się na art. 271 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 – dalej określana jako "P.w.") oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 – określane dalej jako "rozporządzenie"- ustaliło, w formie informacji rocznej, A S.A. w [...] (dalej wskazywany jako A, skarżąca, spółka), za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za usługi wodne w wysokości 830 zł "z tytułu decyzji [...]", w tym: 827,87 zł za pobór wód powierzchniowych. Z informacji tej wynikało, iż jako podstawę wyliczenia PGW Wody Polskie przyjęło maksymalny pobór wody określony w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 32,74 m3/h na godzinę, co po przeliczeniu tej wielkości na sekundę dało wynik 0,009094444 m3/s.. Jednocześnie w informacji tej wskazano, że opłatę należy uiścić na rachunek PGW Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach.

Od tej informacji rocznej strona wniosła reklamację, w której zarzuciła nieprawidłowy sposób naliczania opłaty rocznej przez Wody Polskie, gdyż została ona naliczona za pobór wody do prób hydraulicznych z rzeki [...]. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym oraz operatem wodnoprawnym będącym integralną częścią tego pozwolenia, pobór wody do tych prób wynosi maksymalnie 550 m3, maksymalny strumień pobranej wody to 0,1m3/s, a okres poboru to 7 dni. Tymczasem w informacji rocznej wzięto pod uwagę czas wynoszący 365 dni. Ponadto wniosła strona o rozważenie zasadności naliczenia opłaty za 2018 r., gdyż w tymże roku nie będzie dokonywany pobór wody do próby hydraulicznej.

PGWWP Zarząd Zlewni w Opolu nie uznało reklamacji strony i decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 2, ust. 3; art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. określił spółce za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 830,00 zł (słownie zł: osiemset trzydzieści złotych 00/100 groszy), w tym: 830,00 zł (osiemset trzydzieści złotych 00/100 groszy) za pobór wód powierzchniowych w ramach pkt 1 ppkt 3) decyzji [...] nr pisma [...] z dnia 19.10.2016 r. (winno być: 18.10.2016 r.)

Organ w uzasadnieniu stwierdził, że w przypadku poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 3 P.w., tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilość wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego - dla ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód należy przyjąć tę wielkość poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością poboru wody, jaka może być pobrana z zasobów wodnych w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach tej usługi wodnej. Innymi słowy, skoro wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej polegające na oparciu się na tej wielkości poboru wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie najwyższą wartość - jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje wprost z treścią art. 271 ust. 3 P.w. oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, które posługują się pojęciem maksymalnego poboru wód. Z kolei czas poboru w informacji wyrażony w dniach, wynoszący 365 dni został określony na cały rok, ponieważ w decyzji nr [...] z dnia 18.10.2016 r., która stanowi podstawę do naliczenia opłaty stałej, nie została sprecyzowana ilość dni poboru w roku. W związku z powyższym, opłata stała naliczona została za 365 dni, gdyż pozwolenie wodnoprawne ściśle nie określa, w które dni będzie dokonywany pobór, a środowisko wodne wykazuje gotowość na pobór wody przez cały rok.

Dalej stwierdzono, że w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 18.10.2016 r., nr [...] wydanym przez Marszałka Województwa Śląskiego określono pobór wód powierzchniowych w ilości Qh max = 32,74 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. spółka obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ był zobowiązany wydać decyzję określającą z tego tytułu wysokość opłaty, która wynosi 830,00 zł za pobór wód powierzchniowych, albowiem reklamacja spółki nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w Opolu.

Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o przepis art. 271 ust. 3 P.w. oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 15 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Z § 15 pkt 2 rozporządzenia wynika z kolei, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej wynoszą za pobór wód powierzchniowych 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

W tej sprawie opłata za pobór wody powierzchniowej została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru wód powierzchniowych określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 32,74 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,009094444 m3/s.

W skardze na tę decyzję pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego, a to:

- art. 545 ust. 3 pkt 7 P.w. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zastosowaniu przepisów ustawy nowej (wskazanej powyżej) do stanu prawnego, do którego winny zostać zastosowane przepisy obowiązujące poprzednio, z uwagi na fakt, iż decyzja - pozwolenie wodnoprawne nr [...], z dnia 18.10.2016 roku wydana przez Marszałka Województwa Śląskiego, stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji, została wydana m.in. na podstawie ustawy wymienionej w art. 545 ust. 3 pkt 7 P.w.;

- art. 271 ust. 1 pkt 2 i 4, ust. 3 i 5, Art. 400 ust. 8 P.w. poprzez ich błędną wykładnię oraz niezastosowanie art. 305 i 552 ust. 1 pkt 1 P.w. co miało wpływ na wynik sprawy, polegającą na dowolnej, wyłącznie profiskalnej wykładni przesłanki okresu korzystania przez skarżącą z wód na poziomie 365 dni z pominięciem ustalenia rzeczywistego okresu korzystania z wód zgodnie z rygorem normy z art. 217 ust. 3 i 5 oraz art. 305 i 552 ust. 1 pkt 1 P.w. wynikającego z operatu wodnoprawnego z kwietnia 2016 roku, będącego integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego nr [...], wskazującego na pobór wód na rzece [...], trwające około 5 dni oraz nieuwzględnienie istotnej okoliczności dla prawidłowego obliczenia opłaty oraz faktu niekorzystania przez skarżącą w 2018 roku z usług wodnych, łącznie prowadzące do rażąco wadliwego naliczenia opłat za usługi wodne;

- art. 35 ust. 1 i 3 P.w. w związku z art. 7a. k.p.a. polegającego na błędnej wykładni gramatycznej pojęcia usługi wodnej, wymagającej ustalenia okresu rzeczywistego korzystania z takich usług przez skarżącą w ramach korzystania z wód oraz błędne przyjęcie iż sama gotowość do świadczenia usługi podlega opłacie;

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie przepisów art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1257 z późn. zm.), (dalej: k.p.a.), oraz 271 ust. 1 pkt 2 i 4, ust. 3 i 5 P.w. poprzez ich błędną wykładnię oraz niezastosowanie art. 305 i 552 ust. 1 pkt 1 P.w. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to polegające na niewyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego i niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, sprowadzających się do zaniechania przez organ uwzględnienia i oceny ujętych na stronie 29 operatu wodnoprawnego z kwietnia 2016 roku będącego integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego nr [...] rzeczywistego 5 dniowego okresu poboru wód z rzeki [...] przez skarżącą oraz pominięcie stanowiska skarżącej, że w roku 2018, nie nastąpi korzystanie z usług wodnych w rozumieniu ustawy prawo wodne, prowadzące do błędnego ustalenia okresu 365 dni korzystania z usług wodnych w 2018 roku.

- pominięcie wbrew rygorom art. 7 art. 77 art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. ustalenia w oparciu o pozwolenie wodnoprawne oraz operat wodnoprawny, wydanych na potrzeby realizacji inwestycji Budowa gazociągu [...]-[...] o średnicy nie mniejszej niż DN700, 47 km", w jakim faktycznie okresie dojdzie do poboru wód z rzeki [...], prowadzące do całkowicie sprzecznego z okolicznościami sprawy przyjęcia przez organ okresu korzystania z wód w 2018 roku na poziomie 365 dni, a w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji sprzecznie z powołanymi przepisami prawa;

- naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 1 oraz art. 273 ust. 6 P.w., a to poprzez nieuznanie reklamacji skarżącego na Informację wydaną bez podstawy prawnej, albowiem podana w Informacji podstawa prawna (art. 271 ust. 1 P.w.) jest dalece ogólnikowa i nieprecyzyjna, uniemożliwiająca jej interpretację i późniejszą kontrolę.

Stawiając te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Przede wszystkim nie zgodził się z zarzutem skarżącej wywodzonym z treści art. 545 ust. 3 pkt 7 P.w., że w przedmiotowej sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczas obowiązujące, tj. Prawa wodnego z 2001 roku. Wskazał, że powołany przepis nie może znaleźć w tej sprawie zastosowania z uwagi na to, że nie mamy w niej do czynienia ze sprawą wszczętą i niezakończoną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Należy bowiem przyjąć, że pierwszą czynnością organu w przedmiotowej sprawie było sporządzenie i przekazanie stronie informacji z dnia 26.02.2018 r., a zatem najwcześniej w tym dniu (czyli już pod rządami nowej ustawy) zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej wymierzonej zaskarżoną decyzją. Natomiast postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego prowadzone przez Marszalka Województwa Śląskiego zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji administracyjne w październiku 2016 r., która w myśl art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z 2017 r. zachowała moc. W pozostałym zakresie podtrzymał zajęte dotychczas stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w aspekcie wskazanych kryteriów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dała podstawę do uznania, że narusza ona prawo w sposób nakazujący jej uchylenie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi o braku podstaw do stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z 2017. Prawo wodne, co zdaniem strony ma wynikać z brzmienia art. 545 ust. 3 pkt 7 tej ustawy, skutkiem czego w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczas obowiązujące tj. Prawa wodnego z 2001 roku. Skarżąca wskazuje bowiem, że jest strategiczną spółką Skarbu Państwa, odpowiedzialną jako operator publiczny za przesyłkę gazu ziemnego oraz za zarządzanie siecią przesyłową i utrzymywanie jej w należytym stanie technicznym. Na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu realizuje jako inwestor szereg strategicznych inwestycji rozbudowujących system gazociągów wysokiego ciśnienia, m. in. Budowa gazociągu [...]-[...] o średnicy nie mniejszej niż DN700, 47 km. W zakresie m.in. takich zadań skarżąca prowadzi modernizacje infrastruktury służącej do przesyłu gazu ziemnego, korzystając przy tym często z ujęć wodnych w celu przeprowadzenia tzw. prób hydraulicznych.

Zdaniem Sądu rację ma organ stwierdzając, że art. 545 ust. 3 pkt 7 P.w. nie może znaleźć w tej sprawie zastosowania. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących pozwoleń na budowę, zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 i 1529), a także decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1731 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 1566) - stosuje się przepisy dotychczasowe. Niewątpliwie, jeśli chodzi o pozwolenie wodnoprawne, to sprawa administracyjna poprzedzająca jego wydanie zakończyła się decyzją, która stała się ostateczna przed wejściem w życie ustawy – Prawo wodne z 2017 r., natomiast postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty stałej zostało niewątpliwie wszczęte już pod rządami nowej ustawy. Nie było ono zatem "sprawą wszczętą i niezakończoną przed wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r."

Powyższe oznacza, że legalność zaskarżonej decyzji musi być oceniona z punktu widzenia uregulowań prawnych zawartych w ustawie - Prawo wodne z 2017 r.

Zaskarżoną decyzją organ administracji określił skarżącej spółce opłatę stałą w wysokości 830 zł za pobór wód powierzchniowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., płatną w czterech kwartalnych ratach.

W zakresie zarzutu naliczenia opłaty stałej A S.A., który jest spółką prawa handlowego o znaczeniu strategicznym dla Skarbu Państwa, odpowiedzialną m.in. za przesył gazu ziemnego stwierdzić należy, iż okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty stałej za określone usługi wodne, skoro w art. 298 P.w. nie zawarto wyłączeń podmiotowych ze względu na cechę wskazaną przez stronę.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 P.w. jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Definicję usług wodnych zawiera art. 35 P.w., który w ust. 1 określa je w ogólności jako zapewnienie m.in. podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Rodzaj tych usług ustawa precyzuje w tymże artykule w jego ust. 3 w punktach od 1 do 9 i należy przyjąć, że jest to katalog zamknięty. W punkcie 1 ust. 3 wskazano na "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych". Z tym przepisem koreluje istotny w tej sprawie – jako dotyczącej kwestii opłat za usługi wodne – przepis art. 268 P.w. stanowiący w ust. 1 pkt 1, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych. Jak zatem wynika z art. 268, to właśnie ten przepis wyznacza zakres (katalog) usług, które są objęte opłatami za usługi wodne i niewątpliwie mieści się w nim opłata stała za pobór wód powierzchniowych.

Natomiast w myśl art. 298 pkt 1 tej ustawy podmioty korzystające z usług wodnych są obowiązane ponosić opłatę za usługi wodne. Według art. 270 ust. 1, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zwrócić też trzeba uwagę, że ustawa Prawo wodne przewiduje w art. 280 pkt 2 lit. a opłaty podwyższone, które ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Stosownie treści do art. 271 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej. Biorąc pod uwagę brzmienie tego ostatniego przepisu Sąd uznaje za niezasadne zarzuty skargi o naruszeniu tej normy prawnej określającej właściwość Wód Polskich do wydania informacji rocznej ustalającej wysokość takiej opłaty i sposób jej obliczenia (ust. 5). Inną natomiast kwestią jest prawidłowość obliczenia wysokości tej opłaty w zaskarżonej do tut. Sądu decyzji (o czym poniżej).

Przedstawione powyżej regulacje prawne oraz treść pozwolenia wodnoprawnego nakazują przyjąć, że co do zasady skarżąca ma obowiązek uiszczać opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych. Jak bowiem wynika z treści tego pozwolenia, tj. decyzji Marszalka Województwa Śląskiego z dnia 18 października 2016 r., (pkt I ppkt 3 – pozycja 4 tabeli), uzyskała ona pozwolenie na pobór wód powierzchniowych do celów technologicznych w ilości Q śrdob 785,7 m3/d, 5.500 m3 rocznie oraz Qmax m3/h – 32,74. Jak słusznie wskazał organ, z treści tego pozwolenia nie wynika ograniczenie co do czasu korzystania z tej usługi wodnej – w sposób wskazywany przez stronę, tj. przez okres 5 - 7 dni. Wprawdzie powołuje się ona na treść operatu wodnoprawnego twierdząc, że stanowi on integralną część decyzji i tam zawarto wspomniane ograniczenie, jednak, jak to wynika z brzmienia aktualnego art. 400 ust. 8 P.w., operat wodnoprawny jest jedynie podstawą do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zatem prawa i obowiązki strony wynikają z władczego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja ostateczna stanowiąca pozwolenie wodnoprawne. Również poprzednio obowiązujący art. 131 ust. 2 pkt 1) Prawa wodnego z 2001 r. określał, że do wniosku o pozwolenie wodnoprawne dołącza się operat wodnoprawny, nie wskazywał natomiast (ani też nie wynika to z treści decyzji z dnia 18 października 2016 r. stanowiącej pozwolenie wodnoprawne) aby operat wodnoprawny stanowił integralną część decyzji. Również w uzasadnieniu tej decyzji (pozwoleniu wodnoprawnym) nie zawarto tego rodzaju zastrzeżeń, gdyż stwierdza się w nim jedynie, iż "W związku z wymogiem przeprowadzenia tzw. prób hydraulicznych gazociągu, z pobliskich cieków zostanie pobrana woda. Pobory wody będą się odbywać poza okresem niskiego stanu wód i oraz w sposób zapewniający zachowanie przepływu nienaruszalnego w ciekach, który zapewni zachowanie życia biologicznego".

Jak z powyższego wynika, wyżej przywołane twierdzenia skarżącej nie mogą być więc uznane za wykazane, w tym również wskazywane na potwierdzenie tego zarzutu przepisy: art. 305 P.w. (stanowiący, że wysokość opłat za korzystanie z wód ustala się na podstawie stawek tych opłat obowiązujących w okresie, w których miało miejsce korzystanie z wód), czy art. 552 ust. 1 pkt 1 (brak jest takiej jednostki redakcyjnej, ze względu na treść zarzutu chodzi raczej o art. 552 ust. 2 pkt 1 P.w.). Ten ostatni przepis wzmacnia raczej argumentację organu, gdyż stanowi, że w okresie od wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód. Jak wynika z jego treści, nie odsyła on – w zakresie ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne - do operatu wodnoprawnego.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 3 P.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, jaka może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Według treści przepisów przejściowych w okresie od dnia wejścia w życie P.w. do dnia 31 grudnia 2019 r. Wody Polskie ustalają wysokość opłat za usługi wodne, nie uwzględniając średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ) – art. 552 ust. 3 u.P.w. Do dnia 31 grudnia 2019 r. Wody Polskie zostały zobowiązane do opracowania metodyki wyznaczania średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), na potrzeby ustalania wysokości opłat za usługi wodne.

W przypadku tej usługi wodnej jednostkowa stawka opłaty została z kolei określona w § 15 pkt 2 powołanego rozporządzenia: "Do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: (...) 2) za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód".

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisu prawa materialnego tj. art. 271 ust. 3 P.w. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji bez wątpliwości wynika, że Dyrektor Zarządu Zlewni przyjął za maksymalną ilość wody powierzchniowej podany w pozwoleniu wodnoprawnym limit 32,74 m3/h.

Pozwolenie to, co w sprawie wątpliwości nie budzi, zostało wydane na podstawie nieobowiązującego już art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Otóż na mocy tej regulacji w pozwoleniu wodnoprawnym ustalało się w szczególności ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Obecnie obowiązujące przepisy Prawa wodnego przewidują w art. 403 ust. 2 pkt 1 konieczność uwzględnienia w pozwoleniu wodnoprawnym na pobór wód miernika w postaci m.in. maksymalnej ilości m3 na sekundę. Podkreślić należy, że ten sam wskaźnik poboru wody, tj. ilość pobranej wody wyrażona w m3 na sekundę jest również tą samą wartością, którą należy uwzględniać na podstawie obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego przy ustalaniu wysokości opłaty za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 3 P.w. Te wielkości w obydwu przypadkach są zatem zbieżne. Ponieważ jednak wydane na rzecz spółki, na podstawie Prawa wodnego z 2001 r., pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnego pułapu poboru wody powierzchniowej liczonego w m3 na sekundę, to organ wydając zaskarżoną decyzję musiał dokonać wyboru spośród trzech, dostępnych w myśl treści pozwolenia wodnoprawnego, wskaźników maksymalnego poboru. Organ przyjął za podstawę obliczenia opłaty ilość poboru wody wyrażoną w m3/h, po czym dokonał jej matematycznego przeliczenia na m3/s. Zatem problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który z trzech wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a dotyczących ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi – w sytuacji, gdy wedle przepisów poprzednio obowiązujących wskaźnik wielkości zrzutu ścieków wyrażony w m3/s nie obowiązywał. Obowiązujący obecnie przepis art. 271 ust. 3 P.w. tego nie konkretyzuje.

W pozwoleniu wodnoprawnym z 18 października 2016 r. w pkt I ppkt 3 (którego to zakresu dotyczy kwestionowana decyzja) udzielono zezwolenia na szczególne korzystanie z wód polegające na poborze wód powierzchniowych rzeki [...] do celów przeprowadzenia prób hydraulicznych w ilości Qmax.h = 32,74 m3/h; Qśr.d = 785,7 m3/d i Qmax.rok = 5.500 m3/rok. Określono zatem maksymalny limit godzinowy, średni limit dzienny oraz maksymalny roczny limit poboru wód powierzchniowych wyrażony w m3 na określoną jednostkę czasu.

Dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty stałej należy więc ustalić w metrach sześciennych na sekundę maksymalną ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W art. 271 ust. 3 P.w. nie jest wprost powiedziane, czy chodzi tutaj o maksymalną wartość roczną, czy też maksymalną wartość godzinową. Przy braku przepisów przejściowych normujących tę kwestię oraz jakichkolwiek innych wskazówek ustawodawcy konieczne jest zatem dokonanie wykładni tego przepisu, czego organ administracji nie uczynił ani w informacji rocznej, ani w zaskarżonej do WSA decyzji wskazując jedynie, że należy przyjąć wartość maksymalną wynikającą z operatu wodnoprawnego. W tym zatem zakresie zasadnie skarżąca twierdzi, że takie działanie można odczytać wyłącznie jako profiskalne.

Maksymalna roczna wartość poboru wody wynika wprost z pozwolenia wodnoprawnego i wynosi 5.500 m3. Gdyby jednak uwzględnić wskaźnik przyjęty przez organ, a więc 32,74 m3/h (który organ jedynie matematycznie przeliczył na ilość m3 na sekundę, co formalnie odpowiada treści normy zawartej w art. 271 ust. 3 P.w.) i przemnożyć przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzymany wynik wyniósłby 282.787,40 m3/rok. Jednakże taka ilość wody nie może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem wartość ta znacznie przekracza wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego limit roczny (tu: 5.500m3/r). Sankcję za przekroczenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w postaci opłaty podwyższonej przewiduje wprost art. 280 pkt 2 lit. a) P.w.

Dokonując wyboru określonego kierunku wykładni spornego przepisu art. 271 ust. 3 P.w. nie sposób pominąć tego, że przytoczone powyżej przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r., kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają na stwierdzenie, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie jest to zatem świadczenie zależne od woli podmiotu, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy "podatkowej". Klasyfikację tę potwierdza treść art. 300 ustawy Prawo wodne, który z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami tam określonymi, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Natomiast zgodnie z art. 301 P.w., opłaty za usługi wodne oraz opłaty podwyższone podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Tak wiec charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W myśl § 2 przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 (Druk nr 1183 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty jest maksymalna ilość poboru wód powierzchniowych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, wydanego, co istotne, pod rządami poprzednio obowiązującego prawa nieprzewidującego opłat stałych za usługi wodne, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, natomiast nie przewiduje maksymalnego poboru wyrażonego w m3 na sekundę – to biorąc pod uwagę to, że opłata stała określana jest w wymiarze rocznym uznać należy, że logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 3 P.w., zgodnie z którą do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego. To właśnie ten wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość pobranych wód powierzchniowych którego może dokonać skarżąca. Zastosowanie wskaźnika godzinowego doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego legalnego poboru wód w skali roku. Zastosowanie parametru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wielokrotnie wyższy niż przy zastosowaniu wskaźnika rocznego, a przy tym znacznie przekraczający maksymalną ilość poboru wód w skali roku (tak także WSA w Krakowie w wyroku z 13.07.2018r. o sygn. II SA/Kr 777/18, wyrok WSA w Szczecinie z 01.08.2018r. o sygn. II SA/Sz 573/18, publ. CBOSA).

Przedstawione powyżej argumenty prowadzą do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 271 ust. 3 P.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez nieprzedstawienie szczegółowych argumentów prowadzących do takiego wyboru interpretacji spornego i niejasnego przepisu, również w kontekście innych metod wykładni, naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w tej sytuacji uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej.

W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji również z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 3 P.w. poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości naruszającej limit dopuszczalnej rocznej wielkości maksymalnego poboru wód powierzchniowych, co zagrożone jest sankcją przewidzianą w art. 280 pkt 2 lit. a) P.w. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela zatem tożsamy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2018 r., o sygn. II SA/Gd 287/18.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić powyższą wykładnię art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne i obliczyć wartość omawianego parametru przyjmując jako podstawę wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego maksymalną wartość roczną, a nie godzinową. Wydając właściwą decyzję sporządzi jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań.

Pomimo, że część podniesionych w skardze szczegółowych zarzutów okazała się nieuzasadniona, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie z urzędu, Sąd uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się: kwota 100,00 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz kwota 270,00 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).