Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 732/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 10 ust.2a, art. 61 ust. 1 pkt 3 , art. 61 ust.1 pkt 5, art. 61 ust..5 , art. 52 ust.2 pkt 2 lit.a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7 ust.1, art.7 ust. 8d pkt 1, art. 7 ust.14
journal: Dz.U. 1997 nr 54 poz 348
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit.a, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. , nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]([...]t) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P., po rozpoznaniu wniosku P. Spółka z o.o. w W. z dnia 13 października 2021 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki numer [...], obręb ewidencyjny W., gmina P..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że inwestor nie wykazał spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej określanej też jako "u.p.z.p.", które mówią o tym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Zdaniem organu, do wniosku nie został dołączony dokument, który gwarantuje wykonanie uzbrojenia terenu, a co za tym idzie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Jednocześnie organ przywołał art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. i stwierdził, że zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., obszar objęty wnioskiem nie jest przeznaczony na lokalizację odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Nie ustalono również stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Nie sporządzono również planu miejscowego dla tego rodzaju inwestycji dla przedmiotowej działki. Dodatkowo, planowane zamierzenie inwestycyjne narusza: art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki; art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. walory architektoniczne i krajobrazowe; art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., tj. potrzeby interesu publicznego.

Od ww. decyzji P. Spółka z o.o. wniosła odwołanie, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 7a § 1 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich i możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że

- wnioskodawca nie uzupełnił braku formalnego w postaci oświadczenia operatora, podczas gdy zostało przesłane do gminy oświadczenie E. zapewni dostawę energii elektrycznej dla planowanego obiektu po złożeniu odpowiedniego wniosku oraz po dokonaniu przyłączenia do sieci, wobec czego należało uznać, że wniosek jest kompletny;

- w związku z tym, że polityka określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. jest sprzeczna z celem inwestycji i nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki, a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

d) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych, jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym Burmistrz po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien orzec jak we wniosku, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedyne po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie obligującego wnioskodawcę,

art. 9 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, w czasie gdy studium wiąże jedynie wójta w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy

art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym było zbadanie czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone w ww. normie prawnej, a nie do urzeczywistnienia w decyzji odmawiającej abstrakcyjnej polityki gospodarki przestrzennej, pomimo konieczność w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego indywidualnego rozpatrzenia treści wniosku - jedynie pod kątem treści art. 61 u.p.z.p.

art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nierolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności.

W zakresie zarzutów związanych z tzw. dobrym sąsiedztwem, Spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, że iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła aby organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Wójta Gminy P.. Ewentualnie, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p., a następnie wskazało, że podziela stanowisko organu I instancji odnośnie braku wykazania przez stronę spełnienia wymogu zapewnienia wystarczającego dla zamierzenia uzbrojenia terenu.

Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek "wystarczającego uzbrojenia" terenu musi być odniesiony do możliwości obsługi planowanej inwestycji. Wynika to również z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, do których niewątpliwie należy odbiór wyprodukowanej energii, bowiem bez tego inwestycja nie może funkcjonować. W przypadku farm fotowoltaicznych konieczne jest przyłączenie do sieci elektroenergetycznej w celu zarówno dostawy energii, jak i odbioru produkowanej energii. Należy zatem uzyskać warunki przyłączenia oraz zawrzeć umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Procedurę przyłączenia wytwórców OZE do sieci dystrybucyjnej przedsiębiorstwa energetycznego reguluje art. 7 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 833 ze zm.).

Kolegium wskazało, że wymagane oświadczenie o zapewnieniu dostaw paliw gazowych lub energii oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci winno być wydane, o ile przedsiębiorstwo faktycznie zapewni dostawy energii, a nie automatycznie, pod warunkami, w tym technicznymi, niezależnymi od wnioskodawcy. Obwarowany warunkami obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o to przyłączenie, występuje z mocy samego prawa (art. 7 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne) i nie jest tu konieczne żadne zapewnienie (obowiązek ten nie jest uzależniony od woli przedsiębiorstwa). Natomiast wydanie oświadczenia o gwarancji uzależnione jest od faktycznych możliwości.

W ocenie Kolegium, oświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 14 ww. ustawy winno być wydane, gdy możliwości techniczne zostaną potwierdzone, gdyż w przeciwnym razie oświadczenie nie stanowiłoby faktycznie żadnej gwarancji.

W przedmiotowej sprawie taka dostępność infrastruktury technicznej (uzbrojenia) nie została wykazana, gdyż przedsiębiorstwo energetyczne nie zbadało technicznych możliwości przyłączenia do sieci, a w kwestii odbioru energii w ogóle się nie wypowiedziało. Analiza przedłożonego przez skarżącą Spółkę oświadczenia w sprawie zapewnienia dostawy energii elektrycznej dla planowanego obiektu pozwała poczynić ustalenia, że wymagane gwarancje nie zostały przedłożone. E. S.A. pismem znak: [...] z dnia 2 września 2021 r. oświadczyła, że zapewni dostawę energii elektrycznej dla planowanego obiektu o mocy przyłączeniowej do 10 kW - czyli wyłącznie pobór energii. Nie bez znaczenia pozostaje również zastrzeżenie, że zapewnienie to jest wiążące w przypadku, gdy istnieć będą techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci. De facto zatem wykonanie właściwego uzbrojenia terenu nie zostało w ogóle zagwarantowane. Gwarancja bowiem, to poręczenie, że coś na pewno nastąpi. Tu natomiast zapewnienie dostawy energii jest obwarowane licznymi warunkami, również natury technicznej. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, przedłożone oświadczenie nie spełnia celu art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p., jakim jest zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Nie jest pewne, czy istnieje techniczna możliwość wykonania niezbędnego uzbrojenia. Należy zatem stwierdzić, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium, nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że Inwestor otrzymał ww. zapewnienie odnośnie przedmiotowej działki dla planowanej inwestycji, podczas gdy faktycznie wykorzystał to zapewnienie również dla innej inwestycji planowanej na tej samej działce, ale na innej jej części (sprawa została rozstrzygnięta przez Kolegium decyzją znak: [...]). E. S.A. ww. pismem nie zapewnia dostawy energii dla dwóch farm zlokalizowanych na tej samej działce.

Kolegium zauważyło, że organ I instancji bezpodstawnie ponownie wezwał Stronę do usunięcia braków formalnych pismem z dnia 15 listopada 2021 r., domagając się przedłożenia umów gwarantujących możliwość wykonania uzbrojenia, podczas gdy Inwestor przedłożył już oświadczenie E. S.A. Nie zachodzi zatem podstawa do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia na mocy art. 64 K.p.a. Przedłożone dokumenty podlegają merytorycznemu rozpatrzeniu już w toku postępowania. Z akt postępowania wynika, że organ I instancji doszedł do takiej konstatacji i pomimo zastrzeżenia pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjął jednak rozstrzygnięcie merytoryczne. Zawiadomieniem z dnia 23 grudnia 2021 r. organ prawidłowo poinformował stronę na podstawie art. 79a K.p.a., że niezłożenie umowy (oświadczenia) gwarantującego możliwość wykonania uzbrojenia wystarczającego dla wnioskowanego zamierzenia w zakresie wyprowadzenia wyprodukowanej energii do sieci, może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądanie.

W ocenie organu odwoławczego, z powyższego wynika, że wniosek został prawidłowo uznany przez organ I instancji za kompletny, niemniej treść merytoryczna przedłożonej dokumentacji nie pozwoliła stwierdzić, że został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Spółka na etapie odwoławczym również nie uzupełniła dokumentacji i w dalszym ciągu nie wykazała spełnienia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., tj. nie wykazała, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie odniosła się również do stanowiska organu I instancji w tej kwestii. Zarzut odwołania odnosi się wyłącznie do kompletności wniosku pod względem formalnym, czego organy obu instancji nie kwestionują.

Kolegium nie podzieliło zarzutu skarżącej Spółki, jakoby wykładnia zastosowana przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji naruszała art. 7a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich i możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ zauważył, że przywołana zasada procesowa znajduje zastosowanie, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, niedające się rozstrzygnąć w drodze zastosowanej wykładni prawa, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Treści spornych przepisów zostały prawidłowo ustalone w drodze wykładni systemowej oraz celowościowej ze względu na cele, którym te przepisy służą, w zgodzie z kompleksowo ujętym system prawa planistycznego.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Nie oznacza to jednak, że organ planistyczny na tej podstawie zobligowany jest ustalić warunki zabudowy, pomimo niespełnienia przez Wnioskodawcę ustawowych warunków. Zgodnie z art.64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wobec powyższego, powyższy zarzut należy uznać za chybiony. Ponadto, ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z prawem własności. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wniosek może złożyć każda osoba zainteresowana bez względu na posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Nie jest wymagane wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na tym etapie inwestycji.

Kolegium nie stwierdziło również naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez pominięcie przez organ I instancji aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii. Przywołana ustawa znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie wyłącznie pomocnicze, m.in. poprzez odesłanie do definicji legalnej, wskazane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i w takim zakresie organy ją zastosowały. Dyrektywy UE natomiast są szczególnymi aktami prawnymi, które zgodnie z art. 288 Traktatu z Lizbony wiążą państwa członkowskie UE do których są skierowane w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednak organom krajowym państwa członkowskiego swobodę wyboru formy i środków prawnych. Dyrektywy zatem muszą być z zasady wdrożone do porządku prawnego państw członkowskich, aby można mówić o skutku prawnym, jaki mają osiągnąć. Aby dyrektywa weszła w życie na poziomie krajowym, kraje UE muszą przyjąć prawo umożliwiające jej transpozycję. Te krajowe środki muszą osiągnąć cele wyznaczone w dyrektywie. Dyrektywa jest aktem prawnym wyznaczającym cel, który muszą osiągnąć wszystkie państwa UE. Sposób jego osiągnięcia określają jednak poszczególne kraje za pośrednictwem swoich własnych aktów prawnych.

Końcowo Kolegium zauważyło, że w zaskarżonej decyzji brak jest powołania pełnej podstawy prawnej, a organ powołał wyłącznie przepis prawa procesowego, tj. art. 104 K.p.a., co jest niewystarczające. Powołując podstawę prawną, organ winien wskazać przepisy obowiązującego prawa materialnego, na podstawie których wydał rozstrzygnięcie, co wynika z art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednakże brak tego elementu we wstępnej części zaskarżonej decyzji nie skutkuje koniecznością jej uchylenia, bowiem nie nastąpiło naruszenie postępowania w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. Decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego, które organ I instancji prawidłowo przywołał w treści uzasadnienia.

P. Spółka z o.o. w W. pismem z dnia 28 lutego 2022 r. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości, podnosząc w niej te same zarzuty, które zostały podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Spółka wniosła o zmianę lub o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 329 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Skarga okazała się zasadna, bowiem dokonana przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo.

Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy P., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na części działki nr [...], obręb ew. W., gmina P..

W ocenie organów orzekających w sprawie skarżąca Spółka nie wykazała spełnienia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., tj. nie wykazała, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Według art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie farmy fotowoltaicznej zalicza się do instalacji odnawialnych źródeł energii określonych w ww. przepisie.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów.

Analiza obowiązujących wyżej przepisów oraz dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy za zasadny nakazuje uznać zarzut skargi o poczynieniu przez organ niewłaściwych ustaleń wynikających z wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego w kontekście oceny spełnienia przez stronę przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Zdaniem organu, inwestor nie wykazał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie energii elektrycznej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Tymczasem, w aktach sprawy znajduje się pismo E. S.A. Oddział w K. z dnia 2 września 2021 r., w którym ww. Spółka podała m.in., że "Działając na podstawie art. 7 ust. 14 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. roku - Prawo energetyczne (Dz. U. nr 54 poz. 348 z późn. zm.) E. SA oświadcza, że zapewni dostawę energii elektrycznej dla obiektu: Farma Fotowoltaiczna [...], w lokalizacji: W., gm. P., dz. nr [...] o mocy przyłączeniowej do 10 kW. W dalszej części pisma wskazano wymagania jakie należy spełnić do określenia warunków przyłączenia, samego przyłączenia i zawarcia umowy przyłączenia. Jednocześnie E. S.A. zastrzegła, że zapewnienie jest wiążąca w przypadku, gdy będą istnieć techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania energii elektroenergetycznej, a wnioskujący spełni warunki przyłączenia do sieci i odbioru (art. 7 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne).

Podkreślić należy, że podstawą złożenia ww. oświadczenia był powołany w nim przepis art. 7 ust. 14 ustawy Prawo energetyczne, który stanowi, że przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek wydać, na wniosek zainteresowanego, oświadczenie, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego, o zapewnieniu dostaw paliw gazowych lub energii oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci. W ocenie Sądu, zacytowany wyżej fragment pisma z dnia 2 września 2021 r. zawiera wymagane prawem oświadczenie o zapewnieniu przez przedsiębiorstwo energetyczne dostaw energii elektrycznej.

Odnosząc się do wyrażonego przez Kolegium oczekiwania, aby oświadczenie takie obejmowało również oświadczenie przedsiębiorstwa energetycznego o zapewnieniu odbioru wyprodukowanej przez instalacje energii elektrycznej Sąd stwierdził, że jest ono nieuzasadnione. Pomimo powołania się na ustawę z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.) organ nie zwrócił należytej uwagi na fakt, że przepisy ustawy Prawo energetyczne należą do tej grupy przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i należało je poddać dokładnej analizie.

Stosownie do postanowień art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne odmówi zawarcia umowy o przyłączenie do sieci lub przyłączenia w pierwszej kolejności instalacji odnawialnego źródła energii, jest obowiązane niezwłocznie pisemnie powiadomić o odmowie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i zainteresowany podmiot, podając przyczyny odmowy. Co istotne, zgodnie z art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy Prawo energetyczne, do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a (ubiegający się o przyłączenie źródła energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej - dopisek Sądu), dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższego wynika, że przyłączenie do sieci elektroenergetycznej może nastąpić po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, którego obligatoryjnym elementem jest decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci. W przypadku inwestycji związanej z budową farmy fotowoltaicznej nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenie do sieci przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Na tą specyfikę słusznie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 520/22).

Podsumowując, złożone przez stronę skarżącą pismo E. S.A. z dnia 2 września 2021 r. zawierało wymagane prawem oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast w kontekście przywołanych wyżej przepisów ustawy Prawo energetycznej, prawnie nie uzasadnione było oczekiwanie organu do przedstawienia przez skarżącą oświadczenia o zapewnieniu poboru wytwarzanej energii elektrycznej.

Drugą przeszkodą, która według organu uniemożliwiała ustalenia warunków zabudowy zgodnie z oczekiwaniem strony było to, że obszar objęty wnioskiem nie jest przeznaczony na lokalizację farmy wiatrowej w myśl art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Zgodnie z ww. przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

W ocenie Sądu, przytoczony przepis i określone w nim uwarunkowania nie mają jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem jej przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie skład orzekający w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, w który wskazano, że "Dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. Poza tym ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (określanym mianem aktu polityki planowania przestrzennego oraz aktem kierownictwa wewnętrznego i niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących".

Z powyższych względów rozważania i wnioski organu w kontekście przeznaczenia terenu w studium na budowę farmy fotowoltaicznej i ewentualnego wyłączenia stosowania przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p., były chybione. Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest kierowany do organów przygotowujących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie zaś do organów umocowanych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, dla których to decyzji przesłanki zostały określone w art. 61 i następnych u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, które wynikało z błędnej ich wykładni i zastosowania, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że tożsamych uchybień dopuścił się również organ I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi (500 zł) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu będzie uwzględnienie wykładni przepisów prawa przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl.