Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 713/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu na rzecz J. P. odszkodowania w wysokości 98.778,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1385 ha, przeznaczonej pod budowę regionalnej drogi [...] - [...] - Etap III - km [...] - km [...], w pkt 2 o powiększeniu tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 4.938,90 zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania Prezydenta Miasta [...] - utrzymał w mocy ww decyzję Wojewody [...].

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Nieruchomość położona w [...], obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1385 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona pod budowę regionalnej drogi [...] - [...] - Etap III - km [...] - km [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 24 sierpnia 2016 r.

Powołaną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz J. P. odszkodowania w wysokości 98.778,00 zł. za prawo własności ww nieruchomości przeznaczonej pod budowę regionalnej drogi [...] - [...], na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego P. T.. W pkt 2 orzekł o powiększeniu tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 4.938,90 zł oraz w pkt 3 zobowiązał do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania Prezydenta Miasta [...].

Biegły ustalił, że wyceniana działka nr [...] ma kształt regularny, czworokątny, zbliżony do trapezu, a teren działki jest płaski. Biegły wskazał, iż według stanu na dzień 7 lipca 2016 r., zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną przez Konsorcjum firm [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. oraz oględzin przeprowadzonych w dniu 10 grudnia 2016 r. wyceniana działka wolna była od części składowych podlegających wycenie. Nieruchomość położona jest przy ul. [...], posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej i znajduje się w odległości ok. 3,0 km na południowy wschód od rynku w [...]. W najbliższym sąsiedztwie nieruchomości przeważają tereny niezabudowane, użytkowane rolnie i zadrzewione, luźna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz teren kopalni [...] i tereny leśne.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ulicy [...] do ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się częściowo na terenie oznaczonym jako E3 KDGP - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego" (około 67% pow. działki), a częściowo w terenie oznaczonym jako E7 ZR - tereny zalesień (około 33% pow. działki).

Biegły wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z dokumentów planistycznych jest częściowo zgodne a częściowo odmienne od ich przeznaczenia wynikającego z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen zarówno nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny dróg, jak i nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny zieleni. Powyższa analiza wykazała, że podobne nieruchomości przeznaczone pod tereny zieleni osiągają niższe ceny od będących przedmiotem obrotu w rozpoznawanym okresie na rynku regionalnym nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Wobec powyższego biegły w myśl tzw. "zasady korzyści" wartość całej nieruchomości określił w oparciu o nieruchomości podobne o przeznaczeniu drogowym. Jednocześnie biegły wskazał, iż w procedurze wyceny określona została wartość rynkowa nieruchomości.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Przeprowadził analizę cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny dróg, położonych na rynku lokalnym obejmującym miasto [...] oraz na rynku regionalnym obejmującym województwo [...], w okresie od grudnia 2014 r. do grudnia 2016 r.

Po weryfikacji danych do analizy przyjęto zbiór 11 transakcji, których ceny wahały się od 46,89 zł/m2 do 90,00 zł/m2, przy cenie średniej 65,68 zł/m2, z których szczegółowej charakterystyce poddano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej opisane na str. 17 operatu szacunkowego. W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 35%) oraz topografię (waga 25%). Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych i ustalono ostatecznie wartości 1 m2 gruntu na kwotę 71,32 zł/m2, natomiast całej powierzchni działki na kwotę 98.778,00 zł i w tej kwocie Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz J. P., którą to kwotę następnie powiększył o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 4.938,90 zł. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzji Wojewody [...] nr [...], znak: [...], z dnia [...] lipca 2016 r. o zezwoleniu na budowę regionalnej drogi [...] - [...] - Etap III - km [...] - km [...] nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym dotychczasowi właściciele nieruchomości objętych ww. decyzją powinni wydać przedmiotową nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji. W niniejszej sprawie, zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone J. P. w dniu 12 sierpnia 2016 r., natomiast pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r. właściciel nieruchomości złożył oświadczenie o jej wydaniu.

Ostatecznie, ustalając w oparciu ww opinię odszkodowanie, organ I instancji stwierdził, iż spełnia ona wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył Prezydent Miasta [...], zaskarżając decyzję w całości. W odwołaniu wskazał, iż pismem z dnia z dnia 9 marca 2017 r. Prezydent Miasta [...] przedłożył Wojewodzie [...] operat szacunkowy z dnia [...] października 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego U. W., określający wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, w którym biegła oszacowała wartość rynkową nieruchomości na kwotę inną niż wskazana w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu wojewódzkiego. Znajdujące się ww operatach rozbieżności budzą uzasadnione wątpliwości w zakresie prawidłowości określenia wartości nieruchomości. Powyższe świadczy o zbyt powierzchownie przeprowadzonej analizie rynku lokalnego i regionalnego, a mającej wpływ na wartość nieruchomości.

Ponadto wątpliwości Prezydenta budzi fakt, iż na potrzeby innych postępowań dotyczących tej samej inwestycji, ten sam rzeczoznawca majątkowy w wyniku analizy rynku stwierdził, iż ceny transakcyjne nieruchomości drogowych w całym mieście [...], biorąc pod uwagę obszary niezabudowane lub o niskim stopniu urbanizacji, mieszczą się w przedziale cenowym od 12,00 zł/m2 do 20,00 zł/m2, z ceną średnią 15,17 zł/m2.

Rozpatrując odwołanie i badając zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, iż nie zawiera on nieprawidłowości. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w ww rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

W omawianym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniana nieruchomość częściowo była przeznaczona pod inwestycję drogową, a częściowo pod tereny zielone, zatem po uwzględnieniu zasady korzyści wobec wyższej cenności nieruchomości drogowych wartość całej nieruchomości została określona zgodnie z ww. § 36 ust. 4. rozporządzenia, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe.

Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Jako obszar badanego rynku w przypadku nieruchomości drogowych w pierwszej kolejności przyjęto teren całego miasta [...], jednakże z uwagi na odnotowanie jedynie sześciu transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, analizę rozszerzono na obszar województwa [...], biorąc pod uwagę nieruchomości położone w miastach wchodzących w skład [...] Okręgu Przemysłowego o podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wielkości, strukturze demograficznej oraz zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego, a także położone na obszarach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tych miast.

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy uznał, że przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze przeprowadzone zostało prawidłowo. Podniósł, iż operat szacunkowy stanowi opracowanie na temat wartości rynkowej nieruchomości o dużym stopniu zindywidualizowania, uwzględniające cechy właściwe dla tej konkretnej nieruchomości i jak długo operat taki jest wykonany prawidłowo, nie ma podstaw podważać wskazanych w nim treści na podstawie operatów szacunkowych wykonanych dla zupełnie innych działek. Tym bardziej, iż wiedzą znaną mu z urzędu jest fakt, iż w operatach szacunkowych wykonanych przez innych biegłych występują także działki, dla których sporządzono wycenę na potrzeby realizacji tej samej inwestycji i innym przeznaczeniu w dokumentach planistycznych, niż wyceniane na potrzeby niniejszego postępowania działki. Wobec powyższego nie jest możliwe podważenie wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2016 r. w oparciu o wycenę przeprowadzoną dla innych nieruchomości. Nadto, jak wskazał, to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia, metody i techniki wyceny, co wynika z art. 154 ust. 1 ugn. Czynności dokonywane przez biegłego w zakresie doboru nieruchomości porównawczych dotyczą zaś wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego stąd ani strona ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Zakwestionowanie doboru nieruchomości przez organ administracji byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości. A takich nieprawidłowości w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Odnosząc się do zarzutów Prezydenta Miasta [...] zarzutu, iż na potrzeby innych postępowań dotyczących tej samej inwestycji, ten sam rzeczoznawca majątkowy w wyniku analizy rynku stwierdził, iż ceny transakcyjne nieruchomości drogowych w całym mieście [...], Minister wskazał, iż nie można poddawać do porównania cen osiąganych na rynku lokalnym z cenami osiąganymi na rynku regionalnym, tym bardziej, iż taki wybór transakcji porównawczych (położonych na rynku regionalnym) został przez biegłego wyczerpująco wyjaśniony zarówno w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia jak też w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r., w którym P. T. wskazał, iż na rynku lokalnym odnotowano jedynie 5 nieruchomości podobnych do wycenianej i które zostały uwzględnione w procesie wyceny, jednak ze względu na ich niewielką ilość analizą objęto rynek regionalny województwa [...]. Ceny transakcyjne na które powołuje się skarżący dotyczą bowiem nieruchomości położonych wyłącznie na rynku lokalnym, tj. w mieście [...], w przedmiotowej sprawie natomiast biegły do porównań przyjął transakcje nieruchomościami położonymi na rynku regionalnym, tj. na obszarze całego województwa [...] biorąc pod uwagę nieruchomości położone w miastach wchodzących w skład [...] Okręgu Przemysłowego.

Wobec powyższego nie jest możliwe podważenie wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2016 r. w oparciu o powyższy zarzut.

Minister podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się także operat szacunkowy sporządzony dla tej samej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego U. W. w dniu [...] października 2016 r. Analizując jednak ww. operat szacunkowy organ doszedł do wniosku, że nie może on stanowić podstawy wyceny, z uwagi na nieprawidłowości i niejasności w nim zawarte. Wątpliwości organu przede wszystkim budził fakt, że E. W. w swej opinii z dnia [...] października 2016 r. przyjęła nieruchomości niepodobne do wycenianej. Przeprowadzając analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest bowiem zawsze uwzględniać kwestie podobieństwa nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych odnotowanych na analizowanym rynku. Stosownie do treści art. 4 pkt 16 ugn pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości. Na str. 9 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wskazała prawidłową definicję nieruchomości podobnej, po czym nie zastosowała się do niej, pomijając przeznaczenie w przypadku czterech nieruchomości spośród nieruchomości przyjętych do porównań. Jak bowiem wynika z pisma rzeczoznawcy majątkowego P. T. z dnia 5 kwietnia 2017 r. dotyczącego operatu szacunkowego U. W., cztery nieruchomości spośród zbioru nieruchomości podobnych, przyjętych do porównań przez tę biegłą w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2016 r. przeznaczone były w całości lub w zdecydowanej części pod zabudowę mieszkaniową. Tymczasem zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona była częściowo na terenie oznaczonym jako E3 KDGP - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego" (około 67% pow. działki), a częściowo w terenie oznaczonym jako E7 ZR - tereny zalesień (około 33% pow. działki). Zdaniem Ministra jest to istotna wada operatu szacunkowego z dnia [...] października 2016 r., ponieważ żaden przepis prawa nie uprawnia do pomijania przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego i określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Jeśli nieruchomość leży na terenie, dla którego miejscowy plan przewiduje przeznaczenie drogowe to nie jest ona w żaden sposób podobna do nieruchomości, dla której plan dopuszcza np. zabudowę mieszkaniową. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma tu kluczowe znaczenie, a nieruchomości porównawcze powinny mieć podobną funkcję wyznaczoną przez plan. Natomiast w żaden sposób nie jest podobna do siebie działka o funkcji drogowej z działką o funkcji z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Powyższe budzi wątpliwości co do rzetelności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkową wyceny nieruchomości ponieważ porównanie nieruchomości o innym przeznaczeniu niewątpliwie ma wpływ na wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie U. W. przyjęła do porównań nieruchomości o innym przeznaczeniu (o przeznaczeniu mieszkaniowym) niż wynika to z dokumentów planistycznych (o przeznaczeniu drogowym, biorąc także pod uwagę wyniki analizy (tzw. zasady korzyści), co powoduje, iż nieruchomości przyjęte do porównań są niepodobne do nieruchomości wycenianej. Nadto, w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r. P. T. wskazał na szereg innych kwestii powodujących brak podobieństwa pomiędzy działką wycenianą a bazą transakcji przyjętych do porównań w operacie szacunkowym ww biegłej, w szczególności zaś na duże zróżnicowanie nieruchomości przyjętych do porównań pod względem powierzchni (od 41 m2 do 11.328 m2) oraz pod względem cenowym (od 25,00 zł/m2 do 95,12 zł/m2), a także położenie nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny, położonych poza przyjętym obszarem regionalnego rynku nieruchomości. Ponadto, P. T. wskazał, iż w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2016 r. nie zostały uwzględnione trzy spośród transakcji uwzględnionych w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym, zawarte w okresie pomiędzy czterema a ośmioma miesiącami przed datą sporządzenia operatu szacunkowego. Nieuwzględnienie tych transakcji przy wycenie w naturalny sposób skutkowało zaniżeniem wyceny sporządzonej w dniu [...] października 2016 r. Zasygnalizowane przez rzeczoznawcę P. T. uchybienia wzbudziły także zastrzeżenia organu odwoławczego i przemówiły dodatkowo za uznaniem, że operat sporządzony przez U. W. nie może stanowić dowodu o wartości przejętej nieruchomości i tym samym podstawy ustalenia jej odszkodowania. Dostrzeżone nieprawidłowości dyskwalifikują możliwości wykorzystania operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Prezydenta Miasta [...], jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie, natomiast uzasadniają ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...]. Natomiast subiektywne przekonanie strony o błędnie określonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn). Jednocześnie, zdaniem Ministra, Wojewoda [...] słusznie powiększył ww odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzji Wojewody [...] nr [...], znak: [...], z dnia [...] lipca 2016 r. o zezwoleniu na budowę regionalnej drogi [...] - [...] - Etap III - km [...] - km [...] nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym dotychczasowi właściciele nieruchomości objętych ww. decyzją powinni wydać przedmiotową nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji. W niniejszej sprawie, zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone J. P. w dniu 12 sierpnia 2016 r., natomiast pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r. właściciel nieruchomości złożył oświadczenie o jej wydaniu. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nieruchomość została wydana w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wobec powyższego, zostały spełnione przesłanki przyznania ww ustawowego bonusu.

Ostatecznie, bazując na własnej analizie oraz przywołanych wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego P. T., Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że ww operat sporządzony przez U. W. nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Jednocześnie brak było podstaw do uznania, że odszkodowanie ustalone na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Wojewody [...], zostało ustalone nieprawidłowo.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent miasta [...], zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 130 ust. 2, 134 i 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporządzona przez biegłego P. T. opinia jest prawidłowa natomiast opinia biegłej E. W. z uwagi na nieprawidłowości i niejasności nie może stanowić podstawy do dokonania wyceny, - art. 7, 77 i 84 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w sytuacji gdy do akt sprawy złożone zostały dwa operaty sporządzone przez rzeczoznawców z zastosowaniem różnych metod wyceny nie zasięgnięto opinii innej osoby posiadającej wiedzę specjalną a względnie wobec twierdzeń organu dotyczących niejasności i nieprawidłowości w jednym z operatów nie uzyskano stosownych wyjaśnień od autorów tegoż operatu.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - operatu szacunkowego znajdującego się w aktach Wojewody [...] [...] - i w tym celu wystąpił o zwrócenie się do Wojewody [...] o nadesłanie akt przedmiotowej sprawy na okoliczność treści tych dokumentów.

Uzasadniając swoje zarzuty Prezydent Miasta [...] przede wszystkim wskazał, że w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się dwie opinie rzeczoznawców wykonane z zastosowaniem różnych metod i prezentujące znaczną rozbieżność w wartości wyceny nieruchomości będącej przedmiotem postępowania organ administracji powinien powołać innego biegłego lub biegłych celem wydania nowej opinii lub oceny tych złożonych do akt sprawy. Względnie w razie powzięcia wątpliwości co do prawidłowości jednej z opinii - uzyskanie stosownego stanowiska autorów tejże opinii (co do której istnieją przedmiotowe wątpliwości). Obowiązkiem organu jest bowiem wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, w szczególności jeżeli znajdujące się w materiale dowodowym opinie biegłych nie są ze sobą zgodne. Organ tego nie uczynił ograniczając się do uzyskania stanowiska biegłego T.. Co prawda kontrola opinii biegłego przez organ administracji publicznej polega na sprawdzeniu - z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego - prawidłowości rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii, jednakże nie zwalnia to organu w ocenie skarżącego od przynajmniej uzyskania dodatkowych wyjaśnień od autora (autorów) opinii budzącej wątpliwości tegoż organu. W doktrynie i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów co to tego, że opinia biegłego, powołanego w postępowaniu administracyjnym, nie wiąże organu prowadzącego to postępowanie, lecz tak samo jak inne dowody podlega swobodnej ocenie dokonywanej przez ten organ z uwzględnieniem całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie należy do kompetencji stron decydowanie o tym, jakie metody badawcze, dla stwierdzenia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, okażą się przydatne w razie konieczności wykorzystania wiadomości specjalnych posiadanych przez powołanych w sprawie biegłych. Decydują o tym bowiem wyłącznie biegli mając na względzie podlegające ocenie okoliczności, zebrany w sprawie materiał dowodowy, aktualny stan nauki i stosowane w konkretnej dyscyplinie nauki dostępne metody badawcze. Tym samym w sytuacji, gdy w wycenie stanowiącej dowód z opinii biegłego, jak też wycenie stanowiącej dowód z dokumentu istnieją opisane wyżej rozbieżności - wobec powstających trudności w ocenie wybranej przez rzeczoznawców metodologii w sytuacji, gdy organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną - koniecznym zdaje się zasięgnięcie opinii kolejnego rzeczoznawcy. W przypadku bowiem uzyskania dwóch opinii rozbieżnych w istotnych kwestiach - co do sposobu metodologii ich sporządzania - oparcie się w decyzji na jednej opinii bez wyjaśnienia sprzeczności z drugą jest nieprawidłowe. W takiej sytuacji dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebne jest, zgodnie z dyspozycją art. 84 kpa, przeprowadzenie trzeciej opinii rzeczoznawców (dowodu przez osobę posiadającą wiedzę specjalną), ustosunkowującej się do rozbieżnych stanowisk względnie szczegółowego odniesienia się do treści ich obu czego jednak nie uczyniono.

W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] skarżący podnosił powyższe okoliczności, jednakże organ odwoławczy nie odniósł się do ww zarzutów. Minister dokonał oceny opinii biegłej U. W. pomijając, że zawyżenia ceny średniej jednego m. kw. nieruchomości został podniesiony również w stosunku do innych opinii zleconych przez organ na potrzeby innych postępowań prowadzonych z udziałem strony skarżącej. Skarżący zwrócił również uwagę na fakt, iż Wojewoda w równolegle prowadzonych postępowaniach wobec podobnych nieruchomości do nieruchomości, o których mowa w niniejszej sprawie, akceptował o wiele niższe stawki ww. ceny średniej z opinii sporządzonych przez innych biegłych. W ocenie Ministra natomiast, operat szacunkowy stanowi opracowanie o dużym stopniu zindywidualizowania uwzględniający cechy dla tej konkretnej nieruchomości i jak długo operat taki jest wykonany prawidłowo nie ma podstaw podważać wskazanych w nim treści na podstawie operatów szacunkowych wykonanych dla zupełnie innych działek. Z takim stanowiskiem skarżący nie może się do końca zgodzić gdyż, jeżeli organ prowadzący postępowanie, posiada z urzędu wiedzę na temat wycen nieruchomości o podobnych walorach, jak w przypadku nieruchomości będącej przedmiotem danego postępowania, gdzie zastosowano inną metodę wyceny, powinien, w ocenie skarżącego, skonfrontować posiadana wiedzę z operatem złożonym do akt sprawy. Tytułem przykładu skarżący wskazał na inne postępowanie prowadzone przed Wojewodą [...] ([...]. W ocenie skarżącego, przy przyjęciu prawidłowości operatu U. W., znajdującego się w aktach niniejszej sprawy, różnica pomiędzy wysokością odszkodowania ustalonego przez Wojewodę [...] a wysokością łącznego odszkodowania ustaloną w oparciu o tenże operat wynosi 30.165 zł, zaś przy przyjęciu innych operatów akceptowanych przez Wojewodę różnica ta jeszcze wzrasta. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji naruszył również art. 7 i 77 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlegała oddaleniu.

W stosunku do nieruchomości które zostały przejęte pod drogi publiczne wysokość odszkodowania ustalana jest przez wojewodę, wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania o czym stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i 12 ust 4a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D.U. 2015, poz. 2031), dalej "ustawa drogowa". Z art. 12 ust. 5 tej ustawy drogowej dla ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami a podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

W tych ramach Sąd uznał, że sporządzony przez P. T. operat nie zawiera wad które powodowałyby niemożność jego wykorzystania w tym postępowaniu. Biegły przedstawił w opinii swój tok rozumowania, wyjaśnił dlaczego przyjął takie a nie inne metody i współczynniki, dokonał stosownych wyliczeń matematycznych. Sąd nie ma podstaw aby taki dokument zakwestionować. Prawidłowa była także konstatacja organu, że operat sporządzony przez U. i E. W. nie mógł być podstawą ustaleń co do wysokości odszkodowania.

Istota zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Wojewody przez P. T., brak dania wiary operatowi sporządzonemu przez biegłą U. W. i nie dopuszczenie dowodu z opinii innego (trzeciego biegłego) wobec tego, że dwie opinie są ze sobą częściowo sprzeczne co do przyjętej metody wyceny a w konsekwencji wyliczenia wysokości odszkodowania.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego co do konieczności sporządzenia trzeciej opinii w sytuacji w której organ dokonał oceny obu operatów i wskazał z jakich powodów uznał za nieprzydatny operat sporządzony przez U. W.. W procedurze administracyjnej brak jest przepisu który nakazywałby w sytuacji gdy w sprawie pojawiają się dwa konkurujące ze sobą dowody z opinii rzeczoznawcy, dopuszczać dowód z opinii trzeciego.

Na organie odszkodowawczym ciąży w pierwszej kolejności obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego konkurencyjnego w stosunku do operatu zleconego przez organ. Ocena ta może doprowadzić do zakwestionowania wartości dowodowej jednego operatu z jednoczesnym uznaniem wiarygodności operatu pierwotnego. Sytuacja tego rodzaju miała miejsce w niniejszej sprawie, w której organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił (na str. 6-7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), dlaczego odmówił wiarygodności operatowi konkurencyjnemu (przyjęcie do wyceny nieruchomości niepodobnych do wycenianej, wątpliwości co do przyjętego podziału funkcjonalnego nieruchomości, nieuwzględnienie zasady korzyści, nieuwzględnienie zapisów miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego). Zastrzeżenia te Sąd orzekający obecnie w pełni podziela, podobnie jak i w pełni podziela pozytywną ocenę organów odszkodowawczych co do wiarygodności i prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu na którym oparto ustalenia faktyczne w rozpatrywanej sprawie bez potrzeby ich powtarzania. Organ dokonał więc oceny obu dowodów – zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. i wskazał z jakich powodów nie dał wiary dowodowi z opinii rzeczoznawcy U. W.. Fakt, że strona skarżąca z tą oceną się nie zgadza nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia tego przepisu. Przepis art. 84 K.p.a. stanowiący o możliwości powołania biegłego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uzyskania wiadomości specjalnych nie oznacza, że obowiązek taki spoczywa zawsze na organie. Jak trafnie wskazano w skardze organ ma obowiązek oceny każdego dowodu o ile został dopuszczony w danym postępowaniu i gdy ma istotne znaczenie w sprawie. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Organ ocenił oba dowody i przedstawił przekonującą argumentację przemawiającą za daniem wiary jednemu z operatów i podważeniu drugiego.

Sąd jest zdania, że podmiot publiczny – Miasto [...], jako dysponujący wykwalifikowanym personelem (w tym prawnikami) w sytuacji w której tego rodzaju sprawa nie jest jedyną takiego rodzaju i w sytuacji gdy miał wątpliwości co do treści opinii rzeczoznawców – mógł zwrócić się w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o weryfikację operatu sporządzonego na zlecenie organu. Skoro tych czynności zaniechał oznacza, że swym działaniem pozbawił się możliwości zakwestionowania operatu. Inicjatywa dowodowa organu i dążenie w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie pozbawia strony możliwości inicjatywy dowodowej w szczególności w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami daje bowiem stronie mechanizm pozwalający na weryfikację dowodu.

Zwrócić także należy uwagę, że to biegły a nie organ decyduje o metodologii przyjętej przy sporządzaniu opinii – co wynika z art. 154 ust. 1 ugn. W związku z tym ani organ ani sąd nie ma kompetencji do oceny czy przyjęta metodologia była właściwa. Ma rację skarżący że zasadą przy wycenie nieruchomości jest ustalanie jej wartości rynkowej jednakże w sytuacji w której na rynku nie odnaleziono nieruchomości podobnych będących przedmiotem transakcji twierdzenia o niezasadności ustalania wartości odtworzeniowej a nie rynkowej – w świetle art. 150 ugn jest nietrafne.

Sąd nie uznał także za stosowane zażądanie od organu opinii z innych spraw, gdyż każda ze spraw odszkodowawczych jest inna, każdy z rzeczoznawców ma prawo do przyjęcia innej metody wyceny, każda wyceniana nieruchomość jest inna i w związku z tym brak jest podstaw do użycia opinii dotyczącej innej nieruchomości w niniejszej sprawie.

Ostatecznie zatem mocą obu decyzji należne odszkodowanie zostało określone na kwotę 98 778,00 zł. powieszoną o kwotę 4 938,90 zł. stanowiącą 5 % ww wartości przedmiotowej nieruchomości, tytułem jej wydania w terminie wskazanym w przepisie art. 18 ust. 1e ww ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych a zobowiązanym do wypłaty jest Prezydent Miasta [...].

Mając zatem powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.