Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 498/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 7, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi N. I. U. Spółki [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz N. I. U. Spółki [...] z siedzibą w [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania N. I. U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], znak: [...], wydanej przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z upoważnienia Prezydenta Miasta L., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz parkingiem podziemnym na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (obr. 18 - L., ark. 16) położonej przy ul. [...] w L.

– działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") uchyliło decyzję organu I instancji w części obejmującej pkt 1, dotyczący oznaczenia terenu inwestycji literami ABCDA i orzekło w tym zakresie co do istoty poprzez oznaczenie terenu inwestycji literami ABCDEFGA, natomiast w pozostałej części utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że ww. decyzja pierwszoinstancyjna została wydana na wniosek W. S. z dnia [...] września 2014 r. Organ I instancji stwierdził dopuszczalność realizacji objętej tym wnioskiem inwestycji uznając, że nie jest ona sprzeczna z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Organ ustalił więc warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia obejmującego zabudowę mieszkaniowo-usługową, przy czym teren inwestycji (w części graficznej) oznaczył linią koloru czerwonego oraz literami ABCD-A. Przechodząc natomiast do warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ orzekający w sprawie wyznaczył lub ustalił:

1) obowiązującą linię nowej zabudowy, oznaczając ją na załączniku graficznym nr 1 do decyzji linią koloru niebieskiego,

2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestycji jako max. 49,3% przy udziale powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki - min. 20%,

3) szerokość elewacji frontowej - do 24,5 m,

4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku ) - do 12,5 m,

5) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), jako przykrycie obiektu dachem płaskim o spadkach do 15° i wysokości kalenicy do 12,5 m

W odwołaniu od powyższej decyzji złożonym przez N. I. U. sp. z o.o. z siedzibą W., pełnomocnik tej Spółki w pierwszej kolejności zażądał prawidłowego doręczenia przedmiotowej decyzji, tj. wraz z załącznikiem graficznym z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz z wynikami analizy - częścią tekstową i graficzną. Powołując się na treść § 9 rozporządzenia strona odwołująca podniosła w tym kontekście, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie została jej doręczona w całości, gdyż nie zawierała ww. załączników. Decyzja niedoręczona stronie w całości nie weszła natomiast do obrotu prawnego, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowo-administracyjne, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 czerwca 2009r. sygn. akt I SA/Sz 210/09 (LEX nr 511571).

Ponadto strona odwołująca wskazała, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest wadliwa z następujących powodów:

1) Załącznik graficzny obejmuje działkę nr ew. [...] wraz z obszarem analizowanym, przy czym - jak wynika z legendy do tego załącznika - teren inwestycji został oznaczony literami ABCDEFGA; w samej natomiast decyzji teren inwestycji oznaczony został literami ABCDA, co ewidentnie wskazuje na rozbieżność określenia terenu inwestycji;

2) Szerokość frontu działki wynosi 24,5 m, co wobec nakazu wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, zobowiązywało organ do wyznaczenia tychże granic w odległości 73,5 m, tymczasem do analizy przyjęto obszar w odległości 72,0 m;

3) Z powodu wątpliwości, co do przeznaczenia projektowanego budynku, z decyzji wynika, iż inwestycja ma dotyczyć budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz parkingiem podziemnym. Wątpliwości dotyczą zakresu zwrotu "zabudowa mieszkalno-usługowa", gdyż opis budynku jako wielorodzinnego wyklucza ustalenie, czy w takim obiekcie dopuszczona jest zabudowa usługowa, a jeżeli tak to w jakim zakresie;

4) Wysokość projektowanego budynku nie może być wyższa niż wynika to z przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia, nie jest więc dopuszczalne używanie w decyzji o warunkach zabudowy innych parametrów wysokości niż wynikają one z tychże przepisów. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia zawiera regulację, w myśl której decyzja powinna określać m.in. "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". W decyzji tak określonego parametru nie wskazano, jest w niej bowiem mowa o "wysokości budynku", co nie odpowiada przytoczonej regulacji, a wskazuje, iż organ dopuścił się ustalenia tego parametru bez upoważnienia do dowolnego kształtowania wymagań dotyczących nowej zabudowy;

5) Decyzja zawiera parametry nieznane rozporządzeniu, takie jak ,,najwyższy punkt projektowanego" budynku czy "wysokość nowoprojektowanego budynku". Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz wysokość kalenicy to wyłączne parametry określające wysokość budynku, które mogą zostać określone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1120/06 (LEX nr 299865) zakwestionował możliwość określenia "wysokości budynku" jako parametru niewskazanego przez ustawodawcę; orzeczenie to pozostaje aktualne w odniesieniu do ww. określeń, jakimi posłużył się organ I instancji;

6) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki w analizie obszaru ustalona została w sposób nieprawidłowy, gdyż analizie poddano wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych w analizowanym obszarze, nie zaś - jak wymaga rozporządzenie - zabudowy na sąsiednich działkach;

7) Rozporządzenie wymaga ustalenia pewnych parametrów inwestycji w oparciu o średnie wskaźniki analizowanego obszaru, jednakże w odniesieniu do wysokości elewacji nakazuje ustalać ją w oparciu o zabudowę sąsiednich działek; pojęcie "działka sąsiednia" oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza ono tzw. "bliskie sąsiedztwo", przez co różni się ono od pojęć "obszar analizowany" czy "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczające tzw. "dalsze sąsiedztwo".

Końcowo pełnomocnik Spółki podkreślił, że działki sąsiednie w stosunku do działki nr ew. [...], to działka nr ew. [...] - zabudowana budynkiem jednorodzinnym dwukondygnacyjnym i działka nr ew. [...] - zabudowana budynkiem jednorodzinnym jednokondygnacyjnym. Posadowienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 12,5 m między tymi budynkami może więc naruszać zasady dobrego sąsiedztwa i burzyć ład przestrzenny.

Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności wyjaśniło, że na organie uprawnionym do wydania decyzji o warunkach zabudowy ciąży obowiązek sporządzenia analizy obszaru, w tym dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób uregulowany w przepisach rozporządzenia. Obszar analizowany należy wyznaczać dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach w równych odległościach od centrum działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W sprawie niniejszej organ I instancji wyznaczył obszar analizowany tworząc precyzyjnie okrąg. Zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia w pkt IV analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu określił szerokość "frontu działki", który wynosi 24 m, zakreślając granice obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji w równych odległościach 72,0 m od jego granic.

Po analizie akt sprawy Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji sporządził analizę obszaru, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowiące według § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, jakoby decyzja pierwszoinstancyjna nie została stronie doręczona i przez to nie obowiązywała, jakkolwiek faktem jest brak doręczenia stronie załączników do decyzji, tj. załącznika graficznego oraz wyników analizy obszaru w postaci części tekstowej i graficznej. Strony oraz uczestnicy postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją zostali jednak poinformowani o możliwości zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego sprawy w siedzibie organu. Ponadto zarzuty i argumenty odwołania dobitnie świadczą o znajomości materii pomieszczonej w tych załącznikach, jakkolwiek dowolnie zinterpretowanej przez stronę wnoszącą odwołanie. W ocenie Kolegium nie ulega przy tym wątpliwości, że zarówno inwestor, jak i organ I instancji, ustalając warunki zabudowy, mieli na uwadze całą działkę nr ewid. [...], której poprawne oznaczenie literowe zostało zamieszczone na załącznikach graficznych do decyzji i analizy obszaru i które w sentencji decyzji właściwie oznaczył organ II instancji.

Zastrzeżeń organu odwoławczego nie wzbudziło wyznaczenie przez organ I instancji minimalnego obszaru analizowanego poprzez ustalenie jego granic w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez pełnomocnika strony odwołującej, dotyczącego wadliwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, organ odwoławczy nie uznał jego zasadności. Wyjaśnił, że ustalenie szerokości frontu działki inwestora nastąpiło przy użyciu dalmierza laserowego zapewniającego poprawność pomiaru. Akcentowaną przez pełnomocnika strony różnicę 0,5 m można natomiast zakwalifikować do akceptowanego marginesu błędu. Gdyby wszakże była ona rzeczywista, to i tak pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na poczynione ustalenia organu. W granicach obszaru analizowanego znajdują się bowiem obiekty, których parametry pozwalają na ustalenie warunków dla projektowanego zadania inwestycyjnego.

Kolegium wskazało, że w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ust. 2-4 tego przypisu przewidują inne sposoby wyznaczania i ustalania tego parametru. W omawianej sprawie – jak wyjaśnił organ odwoławczy – kwestia ta nie jest jednak podważana, a obowiązująca linia nowej zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy występującej na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, tj. nr ewid.[...]

W ocenie Kolegium poprawnie określony został także wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik dla terenu analizowanego wynosi 34,3%, a zabudowa kształtuje się w przedziale 10,4% - 100%. Organ wyznaczył wartość wskaźnika dla nowej zabudowy na poziomie 49,3%, gdyż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o wyższym wskaźniku, tj. np. na działce nr ew. [...] - 49,9% czy nr ew. [...] i [...] - po 63,8%, a nadto inwestor na takim poziomie określił wartość tego wskaźnika.

Prawidłowo, zdaniem Kolegium, wyznaczono także szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Parametr ten został wyznaczony do 24,5 m. Na podstawie wyników analizy stwierdzono bowiem, iż szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym mieści się w granicach 13,5 - 48 m, dając średnią 26 m. Biorąc pod uwagę szerokość frontu działki (24,5 m), a więc mniejszą niż średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym, organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej równą szerokości frontu działki.

Odnośnie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy (§ 7 ust. 1 rozporządzenia) Kolegium stwierdziło, że niezrozumiały w tym względzie jest zarzut pełnomocnika N. I. U. Sp. z o.o., jakoby organ I instancji posługiwał się nazewnictwem niezawartym w rozporządzeniu. Zarówno bowiem w decyzji w pkt 3 "d", jak i w analizie obszaru (pkt VI ppkt 5) organ używa określeń wprowadzonych przez wymieniony akt wykonawczy do ustawy, a mianowicie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Tak więc organ I instancji w pkt 3 lit. "d" swej decyzji wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) na poziomie do 12,5 m, co wynika z wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych wzdłuż ul. [...], a mianowicie od 5,70 m do 12,5 m przy nachyleniu połaci dachowych 15°-30°. Wyznaczając omawiany parametr organ odniósł się do zabudowy mieszkaniowej mieszczącej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Zdaniem Kolegium jest rzeczą nader symptomatyczną, iż pełnomocnik nie kwestionuje poprawności dokonanego ustalenia, a tylko nazewnictwo, chociaż musi zdawać sobie sprawę, że czyni to w sposób nieuzasadniony.

Odnosząc się do ustalenia parametru, o którym mowa w § 8 rozporządzenia, tj. geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), Kolegium stwierdziło, że organ I instancji, czyniąc zadość temu wymogowi, w pkt VI ppkt 6 decyzji opisał geometrię dachów zabudowy występującą w obszarze analizowanym, wskazując na przewagę dachów wielospadowych o nachyleniu połaci dachowych do 30° i wysokości kalenicy do 19,8 m a także budynków o dachach płaskich i nachyleniu połaci dachowych do 15°. Użyte w części tekstowej analizy określenia, np. "najwyższy punkt projektowanego budynku" – jak wyjaśnił organ II instancji – ma jedynie na celu przybliżenie omawianego zagadnienia i stanowi wyraźny znak dla inwestora, iż projektując obiekt jest on związany tak szczegółowym wyznacznikiem wysokości obiektu. W posłużeniu się tym zwrotem Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia prawa, zwłaszcza wobec posługiwania się przez organ I instancji oznaczeniami zgodnymi z nomenklaturą rozporządzenia.

Organ II instancji nie podzielił zatem zarzutów i argumentów odwołania w zakresie objętym powyższymi rozważaniami. Co do pozostałych zarzutów podniósł m.in., że określenie obiektu projektowanego jako budynek mieszkalny wielorodzinny nie wyklucza usytuowania w nim usług, jako części zabudowy uzupełniającej budownictwo mieszkaniowe. Tym niemniej sam wniosek inwestora i rozstrzygnięcie decyzji dotyczą jedynie obiektu mieszkalnego. Rozważania o dopuszczalności usług na tym etapie procesu inwestycyjnego są więc – w ocenie Kolegium – nieuprawnione, a na pewno przedwczesne.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna nie narusza prawa w sposób dający podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podniósł, że zabudowa wielorodzinna występująca w obszarze analizowanym przekonuje ponad wszelką wątpliwość, że realizacja przedmiotowego zamierzenia stanowić będzie kontynuację znajdującej się tam zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej.

N. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – reprezentowana przez adwokata O. Ś. – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2015 r., a także zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez organ II instancji sprawy merytorycznie po raz drugi, w sytuacji gdy istota postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

2. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez lakoniczne i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób naruszający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego w przypadku, gdy to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

3. art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, niezwierającego wskazania wszystkich faktów, na których organ się oparł wydając zaskarżoną decyzję;

4. art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i wskutek tego niewłaściwe zastosowanie do okoliczności przedmiotowej sprawy;

5. § 9 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie;

6. § 1, § 3 ust. 2, § 4 ust. 3, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia poprzez ich wadliwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki N. I. U. rozszerzył argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W pierwszym rzędzie podtrzymał stanowisko co do niedoręczenia mu w całości decyzji organu I instancji, jako nadanej bez jej integralnych załączników. Odnośnie błędnego oznaczenia ternu inwestycji w części graficznej decyzji pierwszoinstancyjnej, pełnomocnik Spółki stwierdził, że co prawda wada ta została skorygowana w zaskarżonej decyzji, jednak wątpliwości budzi uprawnienie organu II instancji do określania terenu inwestycji.

Autor skargi stwierdził ponadto, że co do zasady prawidłowo została określona linia zabudowy – jako przedłużenie linii elewacji budynku położonego na działce sąsiedniej. Zastrzeżenia rodzi jednak wybór fragmentu elewacji budynku położonego na działce nr ewid.[...], albowiem elewacja ta ma nieregularny kształt i najdalej wysunięty w kierunku ulicy [...] fragment elewacji jest posadowiony znacznie bliżej ulicy niż linia zabudowy wytyczona dla działki [...]. Najdłuższy fragment elewacji także nie biegnie wzdłuż linii prostej. Może to prowadzić do nieuprawnionego przesunięcia linii zabudowy. W ocenie strony skarżącej należy zatem zbadać, czy odniesienie linii zabudowy do budynku usytułowanego na działce nr ewid.[...] jest uzasadnione w świetle § 4 ust. 3 rozporządzenia. W analizie pominięto bowiem całkowicie uzasadnienie, dlaczego odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o działkę nr ewid. [...], na której to działce budynek znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dodatkowe zastrzeżenia – zdaniem skarżącej Spółki – budzi sposób opisania w decyzji linii zabudowy, poprzez wskazanie, że została ona oznaczona kolorem niebieskim na załączniku nr 1. Taki sposób opisu może okazać się problematyczny przy ustalaniu dokładnego przebiegu tej linii. Aby ustalić jej dokładny przebieg należy bowiem sięgnąć do analizy, która wskazuje, że linia zabudowy została odsunięta o 8 metrów od ulicy [...], ale biorąc pod uwagę łukowaty kształt tej ulicy, dokładne ustalenie linii zabudowy wydaje się bardzo problematyczne.

W ocenie autora skargi zastrzeżenia budzi też sposób ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Średnia wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla analizowanego terenu ustalona została na 34,3%. Biorąc jednak pod uwagę, że w bliskim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem wskaźniki zabudowy sięgają 49,9 %, 49,7%, a nawet 63,8%, dopuszczony został wskaźnik wnioskowany przez inwestora — max. 49,3%. O ile w analizie i w decyzji uzasadniono odstępstwo od przyjęcia wskaźnika średniego dla obszaru analizowanego, o tyle zastrzeżenia – jak stwierdziła skarżąca Spółka – może budzić określenie wyłącznie maksymalnego wskaźnika zabudowy. Takie określenie wskaźnika umożliwia bowiem zrealizowanie budynku całkowicie odmiennego niż wnioskowany i innego niż budynki znajdujące się w obszarze analizowanym — przykładowo domku jednorodzinnego o powierzchni zabudowy sięgającej kilku procent.

Pełnomocnik Spółki podkreślił, że zastrzeżenie powyższe będzie miało zastosowanie także do kolejnych parametrów ustalonych w decyzji jako "maksymalne" lub "do".

W dalszej części skargi zwrócono uwagę, iż z treści analizy nie można wywnioskować, dlaczego powierzchnia biologicznie czynna została ustalona w wysokości min. 20%. W ocenie strony skarżącej zastrzeżenie może też budzić określenie wyłącznie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

Błędnie określona została szerokość elewacji frontowej. Średnia szerokość została bowiem obliczona na 26 m, zaś ustalona – maksymalna, na 24,5 m. Ustalenie to – jak stwierdził pełnomocnik Spółki – jest uzasadnione szerokością frontu działki, niemniej jednak analogicznie, jak powyżej, w ocenie autora w decyzji określona powinna zostać nie tylko maksymalna, ale także minimalna szerokość elewacji frontowej.

W analizie w sposób nieprawidłowy, zdaniem strony skarżącej, określono także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki. Analizie poddano bowiem wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych zlokalizowanych w analizowanym obszarze, nie zaś - jak wymaga rozporządzenie - zabudowy na działkach sąsiednich. Skarżąca Spółka podniosła ponadto, że posadowienie budynku o wysokości 12,5 m pomiędzy dwoma jednorodzinnymi budynkami zlokalizowanymi wzdłuż ulicy [...] może naruszać zasady dobrego sąsiedztwa i burzyć ład przestrzenny. Ponadto również w tym zakresie decyzja określa wyłącznie maksymalną wysokość, nie wskazując wysokości minimalnej.

Pełnomocnik N. I. U. Sp. z o.o. wytknął także brak uzasadnia w decyzji wyboru pokrycia dachowego (dachu płaskiego).

Końcowo strona skarżąca zwróciła uwagę na dodatkowe uchybienia, jakich – w jej ocenie – dopuściły się organy obu instancji, podnosząc w tym zakresie następujące okoliczności:

A. Obszar analizowany należy ustalić w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z treści analizy (punkt VI.4), szerokość frontu działki wynosi 24,5 m. Tym samym trzykrotność tej szerokości wynosi 73,5 m, a do analizy przyjęty został obszar w odległości 72 m.

B. Wątpliwości rodzi przeznaczenie projektowanego budynku. Z tytułu decyzji wynika, że inwestycja ma dotyczyć budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz parkingiem podziemnym. Analogiczna funkcja budynku pojawia się punkcie 2 decyzji. Znaczące wątpliwości budzi więc w tym zakresie zwrot "zabudowa mieszkalno-usługowa". Taka funkcja zabudowy wprost wynika z treści analizy, niemniej jednak wątpliwości budzi relacja tego sformułowania do opisu budynku jako "mieszkalnego wielorodzinnego". Sformułowanie to wyklucza ustalenie, czy w przedmiotowym mieszkalnym budynku dopuszczona jest zabudowa usługowa, a jeżeli tak - w jakim zakresie.

C. Niezależnie od powyższych zastrzeżeń Spółka stwierdziła, że zupełnie zbędną i nieniosącą merytorycznej treści decyzji z zakresu zagospodarowania przestrzennego jest treść zobowiązująca inwestora do "zapewnienia wysokich walorów kompozycyjnych zabudowy, przy uwzględnieniu naturalnego ukształtowania oraz ekspozycji widokowej terenu inwestycji zlokalizowanej na zboczu doliny rzecznej od strony ulicy [...] oraz Al. [...] i powiązań kompozycyjnych z zagospodarowaniem terenów przyległych". Regulacja ta, zdaniem Spółki, nie mieści się w zakresie normatywnym rozporządzenia, a nadto niesie za sobą nieskończenie wiele wątpliwości interpretacyjnych opartych na przesłankach ocennych, uznaniowych i zależnych wyłącznie od osobistych upodobań osoby weryfikującej projekt budowlany.

D. W ocenie autora skargi wątpliwości rodzi też możliwość odniesienia się w części związanej z ustaleniem warunków zabudowy do zmiany rzeźby terenu (punkt 3h decyzji), ogrodzenia (pkt 3f decyzji) oraz szczególnie wysoki współczynnik miejsc postojowych dla samochodów oraz rowerów (pkt 7.2 i 7.3 decyzji).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 26 stycznia 2015 r. wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcia te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem zaskarżonych decyzji organów obu instancji jest ustalenie na wniosek W. S. warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz parkingiem podziemnym na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w L.. Materialnoprawną podstawę tych rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.p.z.p., która to ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W związku z tym bezspornym jest również, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. stanowi, że właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 220-222).

W ocenie Sądu organy administracji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że inwestycja objęta wnioskiem N. I. U. Sp. z o.o. spełnia łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności nie budzi żadnych wątpliwości, że projektowana inwestycja, wpisuje się w funkcję zabudowy już istniejącej na danym obszarze, w obrębie którego występują już budynki mieszkalne wielorodzinne (np. budynek usytuowany na działkach nr ewid.[...] i [...], czy też budynek zlokalizowany w obrębie działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Ponadto teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (działka nr ewid. [...] stanowiąca drogę powiatową – ul. [...]), a jego istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla funkcjonowania planowanego budynku. Oczywistym, a zarazem bezspornym jest, że teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnej z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Przedmiotowa inwestycja nie narusza również wymogów wynikających z przepisów odrębnych.

Niezależnie jednak od uznania, iż sporna inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna istotnie naruszają prawo, co czyni koniecznym ich uchylenie i ponowne rozpatrzenie przez organ I instancji wniosku inwestora. Niezgodność kontrolowanych decyzji z prawem wynika w szczególności z wadliwego określenia w decyzji organu I instancji (w części utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją) warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że zarzuty skargi podniesione w tym zakresie w zasadniczej części należy uznać za trafne.

W świetle art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz § 1 rozporządzenia, w ramach wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ zobowiązany jest ustalić w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Odnośnie pierwszego z powyższych elementów wyjaśnić należy, że szereg wskazań co do wyznaczania tzw. "obowiązującej" linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora zawiera § 4 rozporządzenia. W świetle tego przepisu linię zabudowy zasadniczo wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Linię zabudowy należy ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej została ustalona niezgodnie z tymi przepisami (ust. 2). W razie gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3), Jeżeli z analizy urbanistycznej wynika natomiast, iż w konkretnej sprawie odpowiednie będzie inne wyznaczenie linii zabudowy, niż to wynika z ust. 1-3, "dopuszcza się" inne wyznaczenie linii nowej zabudowy (ust. 4).

Powyższy przepis w pierwszym rzędzie preferuje zatem najkorzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego wariant ustalenia linii zabudowy, to jest taki, gdy stanowi ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszczalne odstępstwo od tej reguły, polegające na "innym wyznaczeniu linii zabudowy" (ust. 4), musi być natomiast każdorazowo uzasadnione ustaleniami wynikającymi z analizy urbanistycznej.

W przedmiotowej sprawie nieprzekraczalna linia zabudowy dla projektowanej inwestycji została przez organ I instancji wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej oznaczonej nr ewid.[...] Z analizy funkcji wynika jednakowoż, że istniejąca linia zabudowy tworzy uskok, albowiem na kolejnej z sąsiednich względem terenu inwestycji działek oznaczonej nr ewid. [...] przebiega ona już w większej odległości od pasa drogowego. Wyznaczenie linii zabudowy na inwestowanej działce nr [...], w świetle reguły zawartej w § 4 ust. 3 rozporządzenia – winno zatem w tej sytuacji nastąpić poprzez przedłużenie linii zabudowy budynku na działce nr ewid. [...], jako zlokalizowanego w dalszej odległości od pasa drogowego – ul. [...], niż budynek na działce nr ewid.[...] Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że organ I instancji wyznaczył dla projektowanej inwestycji inną linię zabudowy, w ramach uprawnienia wynikającego z dyspozycji ust. 4 ww. przepisu, czego jednak w żaden sposób nie poparł uzasadnieniem odwołującym się do wyników analizy urbanistycznej.

Odnośnie sposobu określenia w decyzji organu I instancji parametrów w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) oraz geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia) w ocenie Sądu, należy w całości podzielić zarzuty skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest bowiem stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Jakkolwiek zatem wyznaczenie tych parametrów może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych – tzw. "widełek"), to jednak za niedopuszczalne uznaje się ich określenie wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. wyroki NSA: z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838 oraz z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1955/10, LEX nr 1083627; a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 917/13, LEX nr 1502562; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 265/13, LEX nr 1346123; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1624/11, LEX nr 1152855; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 673/11, LEX nr 993361).

Taka natomiast sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem organ I instancji parametry w zakresie objętym przepisami § 5 - § 8 rozporządzenia określił poprzez podanie jedynie maksymalnych wskaźników (powierzchnia zabudowy została określona jako "max. 49,3%", szerokość elewacji frontowej – jako "do 24,5 m", wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki – jako "do 12,5 m", zaś wysokość kalenicy oraz spadek pokrycia dachowego – składające się na geometrię dachu – jako odpowiednio "do 12,5 m" i "do 15o". Parametry te wymagają zatem doprecyzowania w toku ponownego rozpatrywania sprawy, poprzez ustalenie również ich dopuszczalnych wartości minimalnych.

W kontekście szerokości elewacji frontowej należy dodatkowo zauważyć, że parametr ten został ustalony jako odpowiednik szerokości frontu działki, co organy uzasadniały tym, że szerokość frontu inwestowanej działki jest mniejsza niż średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym. W górną granicę szerokości elewacji frontowej dla projektowanego budynku określono jako 24,5 m. W treści zaskarżonej decyzji należy jednak dostrzec rozbieżność w tym zakresie, albowiem uzasadniając zakreślenie granic obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji w odległości 72 m organ podniósł, że szerokość frontu przedmiotowej działki wynosi nie 24,5 m, lecz 24 m. Dostrzegając przy tym wskazaną rozbieżność organ odwoławczy stwierdził, że "różnicę 0,5 m można zakwalifikować do akceptowanego marginesu błędu".

Ze stanowiskiem tym – zdaniem Sądu – nie można się zgodzić. Organy winny bowiem w sposób precyzyjny ustalić szerokość frontu działki inwestora i konsekwentnie do tego ustalenia określić maksymalną wartość szerokości elewacji frontowej, a także wyznaczyć granice obszaru analizowanego. Podkreślić należy, że w razie potwierdzenia, że szerokość frontu inwestowanej działki (a tym samym górna granica szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku) wynosi 24,5 m, w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia konieczne byłoby wyznaczenie na załączniku graficznym do decyzji granic obszaru analizowanego w odległości minimum 73,5 m. Wyznaczenie – jak to miało miejsce w kontrolowanej decyzji pierwszoinstancyjnej – granic obszaru analizowanego w odległości jedynie 72 m należałoby natomiast uznać wówczas za niewystarczające i wymagające skorygowania.

Zastrzeżenia Sądu budzi także brak uzasadnienia przez organy administracji przyjętej wartości maksymalnej dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wyjaśnić należy, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość tę wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W., o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3).

Pomimo, iż z treści kontrolowanych decyzji, a także z załącznika graficznego do decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków na działkach sąsiednich w stosunku do inwestowanej działki nr [...], jest nieregularna (wzdłuż ul. [...] wynosi od 5,70 do 12,5 m), organy nie wyjaśniły jednoznacznie, czy wysokość ta w obrębie przedmiotowej nieruchomości tworzy uskok, podczas gdy takie przypuszczenie rodzi zróżnicowany charakter zabudowy na działkach sąsiednich. Gdyby zaś wysokość ta istotnie tworzyła uskok, za konieczne należałoby uznać określenie maksymalnej wysokości elewacji frontowej dla projektowanego budynku poprzez zastosowanie średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym, a nie – jak uczyniły to organy – maksymalnej wielkości tego parametru w budynkach zlokalizowanych wzdłuż ul. [...].

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, ze względu na nieprecyzyjność zawartych w nich ustaleń faktycznych, naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane decyzje uchybiają także powołanym wyżej przepisom rozporządzenia (§ 4-8), nie spełniając określonych w nich wymogów, co miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje wskazane uchybienia.

Końcowo wypada odnieść się do zarzutu dotyczącego doręczenia stronie skarżącej decyzji organu I instancji w formie – jak to uznaje strona – niekompletnej, tj. bez jej załączników. Zarzut ten, jakkolwiek również nie jest pozbawiony racji, nie dawał jednak samoistnie podstaw do uwzględnienia skargi. Doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez załączników, tj. analizy tekstowej i graficznej, istotnie należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego, jednak nie jest to uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli tylko organ zapewnił stronom możliwość udziału w postępowaniu, w tym zapoznania się z całością dokumentacji w jego siedzibie (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 735/09, Lex nr 574172; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 399/10, Lex nr 754400). Z akt sprawy nie wynika natomiast, by strony zostały w niniejszej sprawie takiej możliwości pozbawione.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.