Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 279/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. S. jest decyzja Wojewody D. z dnia [...], nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Starosty D. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia [...], nr [...], orzekającej o uznaniu strony za osobę bezrobotną od dnia 20 lutego 2020 r. oraz odmawiającej jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono, że w dniu rejestracji (20 lutego 2020 r.) strona spełniała określone w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.) warunki do uznania jej za osobę bezrobotną, natomiast nie spełniała warunków do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania nie udokumentowała co najmniej 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku. Organ pierwszej instancji uznał, że suma okresów o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji (od 19 sierpnia 2018 r. do 19 lutego 2020 r.) jest krótsza niż 365 dni, bowiem do okresu warunkującego nabycie prawa do zasiłku nie można zaliczyć okresu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia w A spółka z o.o. spółka komandytowa (od 19 sierpnia 2018 r. do 6 lutego 2020 r.).

Z tych powodów, w decyzji z dnia [...], wydanej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ pierwszej instancji orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną od dnia 20 lutego 2020 r. oraz odmówił przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych.

W odwołaniu od tej decyzji strona powołała się na zaświadczenie o zatrudnieniu w A spółka z o.o. spółka komandytowa, w okresie od 8 grudnia 2017 r. do 6 lutego 2020 r., oraz podniosła, że w dniu 9 marca 2020 r. przedłożyła organowi administracji publicznej zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia i odprowadzeniu składek ZUS i na Fundusz Pracy.

W treści odwołania zawarła prośbę o przyznanie jej zasiłku ze względów zdrowotnych.

Wojewoda D. w decyzji z dnia [...], wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołał art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazując, że bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Organ zwrócił uwagę, że do 365 dni ustawodawca zalicza również okres świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracy przy wykonywaniu tych umów, jeżeli podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca.

W nawiązaniu do przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych Wojewoda D. uznał, że strona nie spełnia warunków, o których mowa w art. 71 ustawy, albowiem w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, tj. od 19 sierpnia 2018 r. do 19 lutego 2020 r., udokumentowała 334 dni wobec wymaganych przez ustawodawcę co najmniej 365 dni uprawniających do zasiłku. Wyjaśnił, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku zaliczono stronie okresy zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia w spółce A spółka z o.o. spółka komandytowa od dnia 1 września 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. (tj. 30 dni), od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 30 listopada 2018 r. (tj. 30 dni), od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 marca 2019 r. (tj. 90 dni), od dnia 1 maja 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. (tj. 61 dni), od dnia 1 sierpnia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. (tj. 31 dni) oraz od dnia 1 listopada 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. (tj. 92 dni). Łącznie 334 dni. Nie zaliczono natomiast pozostałych okresów świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia w w/w spółce, albowiem w tych okresach strona nie osiągnęła miesięcznie minimalnego wynagrodzenia za pracę. Organ zaznaczył, że nawet gdyby do okresu uprawniającego do zasiłku doliczyć stronie okres zatrudnienia w tej spółce (na podstawie umowy zlecenia) w kwietniu 2019 r. (sumując dwa wynagrodzenia, tj. jedno wypłacone w kwietniu 2019 r., w kwocie 1.990,02 zł, drugie, wypłacone w maju 2019 r., w kwocie 529,20 zł), to i tak okres uprawniający do zasiłku były niższy niż wymagane przez ustawodawcę – co najmniej – 365 dni.

Uzupełniająco organ dodał, że wysokość minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę wynosiła – w roku 2018. 2019 r. oraz 2020 r. odpowiednio: 2.100 zł, 2.250 zł (brutto), 2.600 zł (brutto).

Wojewoda D. zaakcentował również, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z powyższym, Wojewoda D. nie ma możliwości uwzględnienia argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu.

Na ostateczną decyzję Wojewody D. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji orzekającej o:

- uznaniu za osobę bezrobotną od dnia 20 lutego 2020 r.,

- przyznaniu prawa do zasiłku z koniecznością wypłaty zaległych świadczeń od dnia 20 lutego 2020 r;

3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie:

1) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a nadto:

- poprzez oparcie obliczeń dotyczących przyznania prawa zasiłku dla bezrobotnych przez powiatowy urząd pracy na błędnych ustaleniach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie w ustalenia, obliczenia i odprowadzenia składek do w/w Zakładu i Fundusz Pracy i ustalenie podstaw przyznania zasiłku w przeważającej mierze na ustaleniach i wpłatach dokonanych przez pracodawcę skarżącej, który w sposób dowolny, niewłaściwy i niepełny ustalał czasookres składek i ich wpłaty,

- brak wzięcia pod uwagę faktu, iż metoda obliczania składek przez w/w Zakład jest niewłaściwa wobec skarżącej i rażąco krzywdząca, albowiem art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nakazuje ustalić podstawę wymiaru składek od kwoty, co najmniej minimalnej wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, nie zastrzega jednak, że chodzi tu o miesiąc kalendarzowy, a skarżąca nie uzyskiwała wynagrodzenia za pracę jak pracownik zatrudniony na umowę o pracę, któremu wynagrodzenie jest wypłacane co miesiąc i od tego co miesiąc są odprowadzane obciążenia składkowe społeczne i podatkowe, a zatem nie można powyższej regulacji stosować wprost i zaliczyć skarżącej tyko tę cześć okresu, za który odprowadzona została składka w danym miesiącu kalendarzowym,

- poprzez wadliwą art. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania prawa do zasiłku skarżącej;

2) art. 10 i 73 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w braku powiadomienia skarżącej o zgromadzonych dowodach oraz ich treści, ilości, poszczególnym znaczeniu w świetle sprawy i miejscu przechowywania oraz samej możliwości zapoznania, czego konsekwencją było pozbawienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w trakcie postępowania dowodów, materiałów oraz żądań oraz brak możliwości uzupełnienia lub sprostowania, co do metod obliczania składek na ZUS i Fundusz Pracy oraz ustaleń z pracodawcą;

3) art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało dowolną, a nie swobodną oceną materiału dowodowego, wskutek której podjęto decyzję na podstawie wybiórczo wyselekcjonowanych dowodów i niedokładnych obliczeń, pomijając wnioski płynące z oświadczeń oraz dowodów przedłożonych przez skarżącą, bagatelizując przy tym jej stanowisko oraz związane z jej osobą okoliczności podmiotowe sprawy, w tym fakt, iż rozliczenia z pracodawcą odbywały się w różny sposób w różnych terminach;

4) art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez:

- jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek tamże wskazanych, podczas gdy skarżąca spełnia warunki do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych,

- dowolną i błędną wykładnię w/w przepisu oraz niewłaściwie zinterpretowany i oceniony stan faktyczny w sprawie, gdyż Skarżąca nie miała żadnego wpływu na termin w jakim pracodawca wpłacał do ZUS przedmiotowe składki od jej wynagrodzenia oraz fakt podziału wynagrodzenia;

5) art. 62 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego nie zastosowanie i pominięcie faktu, że obywatel pozostający be pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa zgodnie z powszechną zasadą równego traktowania obywateli.

W uzasadnieniu skargi strona porządkująco wskazała, że bezspornym jest fakt, iż rejestracja strony jako osoby bezrobotnej nastąpiła w dniu 20 lutego 2020 r. Tym samym, okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w rozstrzyganym przypadku przypadał na przedział czasowy od 19 sierpnia 2018 r. do 19 lutego 2020 r. Spornym pozostają okresy - od 1 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., od 1 kwietnia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r., od 1 lipca 2019 r. do 31 lipca 2019 r., od 1 września do 31 października 2019 r. W nawiązaniu do tej uwagi skarżąca wskazała, że w tych okresach nadal była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w spółce A spółka z o.o. spółka komandytowa (dalej: A spółka z o.o. sp. k.), ale składki były odprowadzane w późniejszych terminach i o ich wysokości decydował pracodawca. Dodała, że składki były często dzielone i wypłacane w miesiącu następnym. W rozwinięciu tej argumentacji strona podniosła, że w sprawie nie uwzględniono tego, że wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w A spółka z o.o. sp. k. nie było wypłacane skarżącej w każdym miesiącu, lecz czasami wypłata dokonywana była w następnym miesiącu kalendarzowym. Jak wyjaśniała, w niektórych miesiącach, składka ubezpieczeniowa była rozbita na dwa miesiące, które błędnie potraktowano jako osobne kwoty jak, przykładowo, w przypadku września i października 2018 r. Zdaniem strony, w sprawie nie podjęto szerszej analizy przedstawionego przez nią zaświadczenia o odprowadzaniu składek. Żaden z organów nie uwzględnił, że wynagrodzenie skarżącej nie było wypłacane w każdym miesiącu kalendarzowym, lecz następowało w następnym miesiącu. Zdaniem strony, organy wybrały skrajnie niekorzystną i rażąco krzywdzącą wobec strony metodę obliczania składek, nie różnicując jej i ustalając podstawę wymiaru składek od kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, jednoczenie nie biorąc pod uwagę, że w spornym przepisie nie zastrzega się miesiąca kalendarzowego. Na tle tej argumentacji skarżąca zwróciła uwagę, że nie uzyskiwała wynagrodzenia za pracę jako pracownik zatrudniony na umowę o pracę, a zatem taki, któremu wynagrodzenie wypłacane jest co miesiąc i od tej kwoty, co miesiąc, są odprowadzane obciążenia składkowe społeczne i podatkowe. W podsumowaniu tej części skargi skonstatowała, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę, a jedynie ustalanie wysokości składek było błędne. Niezależnie od przedstawionej argumentacji strona podniosła, że dokonując wykładni przepisów organy powinny zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest dokonanie wyboru takiej interpretacji normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP. Strona zwróciła uwagę, że wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości obywateli wobec prawa oznacza nakaz nadawania takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych).

Końcowo strona podniosła, że na skutek braku powiadomienia jej o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, odebrano jej możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w trakcie postępowania dowodów, materiałów oraz żądań.

Z ostrożności procesowej wskazała, że w odwołaniu z dnia 11 marca 2020 r. wniosła również o przyznanie zasiłku ze względów zdrowotnych.

Do skargi strona dołączyła m.in. umowę zlecenia z dnia 8 grudnia 2017 r. oraz zaświadczenie o stanie zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że wprawdzie za kwiecień 2019 r. strona otrzymała dwa wynagrodzenia, to jednak jedno, wypłacone w kwietniu wyniosło 1.990,02 zł, a drugie, wypłacone w maju 2019 r., wyniosło 529,20 zł. Tak więc kwiecień nie został zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku. Organ zauważył nadto, że nawet gdyby poprzez zsumowanie tych dwóch wynagrodzeń doliczyć ten miesiąc do okresu uprawniającego do zasiłku, to i tak okres uprawniający do zasiłku byłby niższy niż wymagane przez ustawodawcę (co najmniej) 365.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ podniósł, że dokumenty znajdujące się aktach administracyjnych dostarczyła sama skarżąca, a zatem strona posiadała wiedzę odnośnie do dokumentacji jaką dysponuje organ. Wojewoda D. wyjaśnił także, że podniesione w skardze argumenty, dotyczące trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej strony, nie mają wpływu na możliwość przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Działając w ramach tych kompetencji orzeczniczych Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżąca spełniła warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej: u.p.z.). Nie jest również kwestionowany fakt związania strony umową zlecenia w okresie 18 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie jej jako osoby bezrobotnej. Kwestią dyskusyjną jest natomiast odmowa przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w kontekście warunku wykonywania zlecenia przez co najmniej 365 dni, przy podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy o wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:

1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz

2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:

a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni,

b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2,

d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę,

e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę,

f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywa-niem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia,

h) był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant,

i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

Z powołanego przepisu wynika, że bezwzględnym warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest legitymowanie się okresem zatrudnienia (lub okresami zaliczanymi z innej podstawy ustawowej), wynoszącym co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, natomiast drugą jest uzyskiwanie w tym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych i w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, świadczenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. Kryterium uznania okresu zatrudnienia za zaliczany do stażu zasiłkowego stanowi zatem również opłacanie składki na Fundusz Pracy, a w konsekwencji przyczynianie się do gromadzenia środków, z których wypłacane są zasiłki i inne świadczenia dla osób bezrobotnych. Jak wynika natomiast z art. 104 u.p.z., obowiązkowe składki na Fundusz Pracy ustalane są od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie.

W rozpoznawanej sprawie strona ubiegająca się o zasiłek dla osób bezrobotnych zarobkowała w okresie poprzedzającym złożenie wniosku na podstawie umowy zlecenia. Dochód uzyskiwany przez skarżącą miał zatem źródło w pozapracowniczej formie zatrudnienia – umowie cywilnoprawnej, której treść kształtowana jest w granicach swobody kontraktowania (art. 3531 k.c.). Odmiennie zatem niż ma to miejsce w wypadku umowy o pracę, zleceniodawca i zleceniobiorca dysponują znaczną swobodą, m. in. w zakresie ukształtowania sposobu regulacji roszczeń przysługujących wykonawcy zleconych czynności. O ile bowiem pracodawca z mocy ustawy zobowiązany jest wypłacać wynagrodzenie pracownikowi co najmniej raz w miesiącu w stałym, z góry ustalonym terminie (art. 85 § 1 k.p.), o tyle sposób i termin uiszczenia zleceniobiorcy należnego mu wynagrodzenia nie został obwarowany jakimikolwiek restrykcjami. To strony umowy zlecenia decydują zatem tak o wysokości, jak i o sposobie oraz o terminie rozliczenia wynagrodzenia należnego biorącemu zlecenie. Nie ma zatem żadnych przeszkód ku temu, by wynagrodzenie to płatne było w całości z góry, w całości dołu, w częściowo w różnych odstępach czasowych, względnie w równych okresach itd.

Omawiana różnica pomiędzy zasadami realizacji roszczenia o wynagrodzenie wynikające z umowy o pracę i z umów stanowiących pozapracownicze formy zatrudnienia została dostrzeżona przez ustawodawcę, który w powołanym art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. przyjął, że w m. in. wypadku świadczącego usługi na podstawie umowy zlecenia albo współpracującego przy wykonywaniu tych umów podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowić ma kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę "w przeliczeniu" na okres pełnego miesiąca.

Owo "przeliczenie" nieprzypadkowo pojawia się zatem w treści przywołanej normy. Ustawodawca, świadomy swobody kontraktowania w wypadku pozapracowniczych form zatrudnienia, zmierza bowiem do ujednolicenia warunku uzyskania świadczenia w postaci zasiłku przez pracowników oraz przez osoby zarobkujące na innej, pozapracowniczej podstawie. Wychodząc z założenia rozliczenia wynagrodzenia w stosunku miesięcznym (co w wypadku umowy o pracę jest regułą wynikającą z art. 85 § 1 k.p., w innych przypadkach zaś bywa częstokroć praktykowane zwyczajowo) prawodawca dąży do zastosowania analogicznego kryterium w wypadku każdej z form uzyskiwania dochodu, która wiąże się z powinnością doprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Uwzględniając zatem, że wyłącznie w przypadku stosunku pracy założono rozliczenie wynagrodzenia w stosunku nie dłuższym niż miesięczny (i ta zasada jest powszechnie stosowana w relacjach rynkowych) przyjęto, że najbardziej odpowiednim sposobem porównania (w zobiektywizowany sposób) wysokości składek należnych z tytułu ubezpieczenia społecznego i Funduszu Pracy i opłacanych w związku z umowami o pracę oraz z związku z pozapracowniczymi formami zatrudnienia, jest zastosowanie ich przeliczenia w skali jednego miesiąca. Oczywistym jest bowiem, że przykładowo zleceniobiorca świadczący usługę przez 6 miesięcy i otrzymujący z tego tytułu jednorazowe wynagrodzenie z dołu może w uśrednionej skali jednego miesiąca uzyskać wyższy dochód, aniżeli pracownik regularnie wynagradzany w terminach ustawowych w tym samym czasie. O ile więc w przeliczeniu na jeden miesiąc podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła, w wypadku wspomnianego zleceniobiorcy, kwotę równą co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę, wówczas okres świadczenia usługi będzie zaliczony do czasu uwzględnianego przy weryfikacji kryteriów nabycia prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych.

Wynikający z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. obowiązek "przeliczenia" wynagrodzenia biorącego zlecenie w stosunku do jednego miesiąca wynika zatem z konieczności ustalenia jednolitych kryteriów oceny wysokości świadczeń odprowadzanych do Funduszu Pracy oraz z tytułu ubezpieczenia społecznego w wypadku pracowników regularnie (co miesiąc) uzyskujących wynagrodzenie oraz w wypadku osób osiągających dochód na podstawie umów cywilnoprawnych (zlecenie, agencja, świadczenie usług), stanowiących pozapracownicze, a więc niepodlegające reżimowi Kodeksu pracy, formy zatrudnienia, w wypadku których to ustawowy obowiązek rozliczenia wynagrodzenia w okresach nie dłuższych niż miesiąc ustępuje zasadzie swobody umów.

By należycie ocenić żądanie skarżącej dotyczące przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, w jaki sposób strony umowy zlecenia porozumiały się odnośnie do realizacji roszczenia o wypłatę wynagrodzenia dla przyjmującej zlecenie (strony). Kwestię tę całkowicie pominęły natomiast organy obu instancji, gdy tymczasem wydaje się ona mieć kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Jak wynika bowiem z umowy dołączonej do skargi (§ 6 pkt 2 zd. 2; k. 11), wynagrodzenie miało być rozliczane w dwumiesięcznych okresach trwających od 26-go dnia pierwszego miesiąca rozliczeniowego do 25-go dnia drugiego miesiąca rozliczeniowego. Innymi słowy zleceniodawca wynagradzał zleceniobiorcę mając na uwadze czynności wykonane w przedziale dwóch miesięcy poprzedzających rozliczenie. Roszczenie o wynagrodzenie nie było zatem wymagalne co miesiąc (wedle zasady obowiązującej przy umowie o pracę), a po upływie dwukrotnie dłuższego okresu. Fakt, iż jako dzień rozliczenia wskazano 25 (a zatem nie ostatni) dzień drugiego miesiąca nie wpływa w żaden sposób na wykładnię omawianego postanowienia kontraktowego. Strony jednoznacznie postanowiły bowiem o rozliczeniu wynagrodzenia "w dwumiesięcznych okresach", co oznacza, że zleceniodawca obowiązany jest wynagrodzić zleceniobiorcę za każdy okres kolejnych dwóch miesięcy świadczenia usługi, przy czym powinien to uczynić do 25-go dnia drugiego z miesięcy okresu rozliczeniowego.

Przyjęta przez strony konstrukcja nie oznacza zatem bynajmniej, że wynagrodzenie jest wymagalne w każdym przypadku za czynności wykonane w czasie od 25-go dnia pierwszego miesiąca rozliczeniowego do 26-go dnia drugiego miesiąca rozliczeniowego. Rozwiązanie umowne przewiduje bowiem, że podstawą rozliczenia są okresy przypadające od 26-go dnia pierwszego miesiąca rozliczeniowego do 25-go dnia drugiego miesiąca rozliczeniowego, przy czym wypłata jest realizowana za dwa kolejne miesiące. Jednoznaczne potwierdzenie takiego sposobu kalkulacji rozliczenia pomiędzy stronami stanowią załączone do skargi "szacunkowe kalendarze wypłat". Z dokumentów tych jasno wynika (k. 19 i k. 20), że np. w czerwcu 2019 r. należne skarżącej świadczenie wyliczono na łączną kwotę 1.785 euro, na którą złożyły się następujące należności:

a) wynagrodzenie za okres od 26 kwietnia 2019 r. do 25 maja 2019 r. w kwocie 655,21 euro;

b) wynagrodzenie za okres od 26 maja 2019 r. do 25 czerwca 2019 r. w kwocie 1.129,79 euro.

Podobnie w styczniu 2018 r. wypłacono stronie 2.178,34 euro, w tym;

a) wynagrodzenie za okres od 26 listopada 2017 r. do 25 grudnia 2017 r. w kwocie 542,77 euro;

b) wynagrodzenie za okres od 26 grudnia 2017 r. do 25 stycznia 2018 r. w kwocie 1.635,57 euro.

Analogicznie (w skali dwumiesięcznej) rozliczono wynagrodzenie płatne w październiku 2019 r. i w sierpniu 2019 r.

Jak więc wydać, zastrzeżony w umowie przedział czasowy od 25-go dnia pierwszego miesiąca do 26-go dnia drugiego miesiąca służył jedynie wyznaczeniu czasu miarodajnego dla oceny nakładu pracy zleceniobiorcy. Okresem rozliczeniowym pozostawał natomiast w każdym wypadku czas dwóch kolejnych miesięcy.

Mając zatem na uwadze, że skarżąca związana była umową zlecenia począwszy od 8 grudnia 2017 r. nietrudno zauważyć, iż pierwsze świadczenie biorąca zlecenie miała uzyskać w styczniu 2018 r. i powinno było ono obejmować okres rozliczeniowy od 26 listopada 2017 r. do 25 grudnia 2017 r. oraz od 26 grudnia 2017 r. do 25 stycznia 2018 r. Taki sposób rozliczenia potwierdza wprost kalendarz wypłat załączony do skargi (k. 20). Konsekwentnie, w marcu 2018 r. wypłacane było świadczenie za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 stycznia 2018 r. do 25 marca 2018 r., w maju 2018 r. za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 marca 2018 r. do 25 maja 2018 r., w lipcu 2018 r. za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 maja 2018 r. do 25 lipca 2018 r., we wrześniu 2018 r. za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 lipca 2018 r. do 25 września 2018 r. itd.

Mając zatem na uwadze obowiązujący strony umowy zlecenia dwumiesięczny reżim wypłaty wynagrodzenia należnego zleceniobiorcy ustalenia te należy odnieść do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy oraz do zasady "przeliczenia" wynagrodzenia należnego zleceniobiorcy na okres jednego miesiąca , zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.

Jak trafnie ustaliły organy, zważywszy, że skarżąca zgłosiła się celem rejestracji w urzędzie 20 lutego 2020 r., okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (wynikający z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.), miarodajny dla oceny uprawnienia strony ubiegającej się o zasiłek, obejmuje czas od 19 sierpnia 2018 r. do 19 lutego 2020 r. (nie wliczając dnia złożenia wniosku o rejestrację, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a.). O ile ustalenie to nie budzi wątpliwości, o tyle jednak wnioski organów obu instancji (sprowadzające się do oceny relacji wskazanej w zestawieniu podstawy składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w stosunku do minimalnego wynagrodzenia za pracę w konkretnym okresie, wedle tabeli zawartej w zaświadczeniu spółki A spółka z o.o. sp. k. z 2 marca 2020 r.) przedstawione zostały w oderwaniu od postanowień umowy zlecenia z 8 grudnia 2017 r. i z pominięciem obowiązku dokonania przeliczenia zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.

Jak już wskazano, wynagrodzenie należne stronie było płatne w okresach dwumiesięcznych, wobec czego w czasie istotnym dla postępowania czynności wykonywane przez skarżącą powinny być wynagradzane w sposób następujący:

- w ramach wynagrodzenia płatnego we wrześniu 2018 r. należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 lipca 2018 r. do 25 września 2018 r.;

- w ramach wynagrodzenia płatnego w listopadzie 2018 r. należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 września 2018 r. do 25 listopada 2018 r.;

- w ramach wynagrodzenia płatnego w styczniu 2019 r. należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 listopada 2018 r. do 25 stycznia 2019 r.;

- w ramach wynagrodzenia płatnego w marcu 2019 r. należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 stycznia 2019 r. do 25 marca 2019 r.;

- w ramach wynagrodzenia płatnego w maju 2019 r. należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 marca 2019 r. do 25 maja 2019 r.;

- w ramach wynagrodzenia płatnego w lipcu 2018 r. należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 maja 2019 r. do 25 lipca 2019 r.;

- w ramach wynagrodzenia płatnego we wrześniu 2019 r. należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 lipca 2019 r. do 25 września 2019 r.;

- w ramach wynagrodzenia płatnego w listopadzie 2019 r. należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 września 2019 r. do 25 listopada 2019 r.;

- w ramach wynagrodzenia płatnego we styczniu 2020 r. należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 listopada 2019 r. do 25 stycznia 2020 r.;

- w ramach wynagrodzenia płatnego w marcu 2020 r. należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 25 stycznia 2020 r. do 25 marca 2020 r.

Wynikający z wiążącej skarżącą ze spółką A spółka z o.o. sp. k. umowy zlecenia dwumiesięczny system rozliczania wynagrodzenia wyklucza możliwość prostej akceptacji wartości wyszczególnionych w tabeli zawartej w zaświadczeniu z 2 marca 2020 r. W zestawieniu tym zleceniodawca przedstawił wprawdzie wartość świadczeń w stosunku miesięcznym, jednak po pierwsze taki sposób realizacji roszczenia o wynagrodzenie nie jest zgodny z zasadą rozliczania świadczenia należnego biorącej zlecenie w okresach dwumiesięcznych (§ 6 pkt 2 zd. 2 umowy), po drugie zaś omawiane zestawienie obrazuje miesięczny system wypłat najpewniej z tego powodu, że w okresach miesięcznych właśnie zleceniobiorca obowiązany był uiszczać składki (art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Skoro więc nie powinno budzić wątpliwości, że zleceniodawca obowiązany był wypłacać wynagrodzenie należne zleceniobiorcy w okresach dwumiesięcznych, nie można zgodzić się z organami co do tego, by o tym, czy konkretny miesiąc można było uznać za miesiąc "składkowy" (tj. taki, w którym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca) decydował stosunek kwoty podstawy wymiaru składek w danym miesiącu do minimalnego wynagrodzenia za pracę w tym okresie. Przyjęte przez strony rozliczenie dwumiesięczne nakazuje zastosowanie w sprawie odmiennego podejścia, zgodnego z ustawowym obowiązkiem "przeliczenia" wynagrodzenia należnego zleceniobiorcy do jednego pełnego miesiąca, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.

Dla ustalenia uśrednionej wartości miesięcznego wynagrodzenia skarżącej na potrzeby weryfikacji jej prawa do zasiłku niezbędne będzie zatem zsumowanie świadczenia podanego dla kolejnych miesięcy przypadających w konkretnym, dwumiesięcznym okresie rozliczeniowym. W konsekwencji, bazując na tabeli analizowanej przez organy należy ustalić, że:

- skoro w ramach wynagrodzenia, którego termin płatności przypadał w listopadzie 2018 r. realizowano należność za okresy rozliczeniowe od 26 września 2018 r. do 25 listopada 2018 r., to zważywszy, że w październiku skarżąca zarobiła 1.468,62 zł (893,22 + 575,40 zł), natomiast w listopadzie 3.790,56 zł, łączny dochód strony z tego okresu wyniósł 5.259,18 zł, co podzielone na dwa miesiące rozliczeniowe daje kwotę 2.629,59 zł, a zatem wartość wyższą od ówczesnego minimalnego wynagrodzenia za pracę;

- skoro w ramach wynagrodzenia, którego termin płatności przypadał w styczniu 2019 r. realizowano należność za okresy rozliczeniowe od 26 listopada 2018 r. do 25 stycznia 2019 r., to zważywszy, że w grudniu skarżąca nie osiągnęła dochodu, natomiast w styczniu uzyskała 2.594,70 zł, łączny dochód strony z tego okresu wyniósł 2.594,70 zł, co podzielone na dwa miesiące rozliczeniowe daje kwotę 1.297,35 zł, a zatem wartość niższą od ówczesnego minimalnego wynagrodzenia za pracę;

- skoro w ramach wynagrodzenia, którego termin płatności przypadał w marcu 2019 r. realizowano należność za okresy rozliczeniowe od 26 stycznia 2019 r. do 25 marca 2019 r., to zważywszy, że w lutym skarżąca zarobiła 514,50 zł, natomiast w marcu 6.108,91 zł, łączny dochód strony z tego okresu wyniósł 6.623,41 zł, co podzielone na dwa miesiące rozliczeniowe daje kwotę 3.311,70 zł, a zatem wartość wyższą od ówczesnego minimalnego wynagrodzenia za pracę;

- skoro w ramach wynagrodzenia, którego termin płatności przypadał w maju 2019 r. realizowano należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 marca 2019 r. do 25 maja 2019 r., to zważywszy, że w kwietniu skarżąca zarobiła 2.519,22 zł (1.990,02 + 529,60 zł), natomiast w maju 3.895,10 zł, łączny dochód strony z tego okresu wyniósł 6.414,32 zł, co podzielone na dwa miesiące rozliczeniowe daje kwotę 3.207,16 zł, a zatem wartość wyższą od ówczesnego minimalnego wynagrodzenia za pracę;

- skoro w ramach wynagrodzenia, którego termin płatności przypadał w lipcu 2019 r. realizowano należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 maja 2019 r. do 25 lipca 2019 r., to zważywszy, że w czerwcu skarżąca zarobiła 6.466,54 zł (5.819,74 + 646,80 zł), natomiast w lipcu 1.680,28 zł, łączny dochód strony z tego okresu wyniósł 8.146,82 zł, co podzielone na dwa miesiące rozliczeniowe daje kwotę 4.073,41 zł, a zatem wartość wyższą od ówczesnego minimalnego wynagrodzenia za pracę;

- skoro w ramach wynagrodzenia, którego termin płatności przypadał we wrześniu 2019 r. realizowano należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 lipca 2019 r. do 25 września 2019 r., to zważywszy, że w sierpniu skarżąca zarobiła 7.447,72 zł, natomiast we wrześniu 2.194,83 zł, łączny dochód strony z tego okresu wyniósł 9.642,55 zł, co podzielone na dwa miesiące rozliczeniowe daje kwotę 4.821,27 zł, a zatem wartość wyższą od ówczesnego minimalnego wynagrodzenia za pracę;

- skoro w ramach wynagrodzenia, którego termin płatności przypadał w listopadzie 2019 r. realizowano należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 września 2019 r. do 25 listopada 2019 r., to zważywszy, że w październiku skarżąca zarobiła 2.084,47 zł, natomiast w listopadzie 3.116,96 zł, łączny dochód strony z tego okresu wyniósł 5.201,43 zł, co podzielone na dwa miesiące rozliczeniowe daje kwotę 2.600,71 zł, a zatem wartość wyższą od ówczesnego minimalnego wynagrodzenia za pracę;

- skoro w ramach wynagrodzenia, którego termin płatności przypadał w styczniu 2020 r. realizowano należność za okresy rozliczeniowe przypadające od 26 listopada 2019 r. do 25 stycznia 2020 r., to zważywszy, że w grudniu 2019 r. skarżąca zarobiła 6.592,26 zł (6.239,46 + 352,80 zł), natomiast w styczniu 2020 r. 3.850,73 zł, łączny dochód strony z tego okresu wyniósł 10.442,99 zł, co podzielone na dwa miesiące rozliczeniowe daje kwotę 5.221,49 zł, a zatem wartość wyższą od ówczesnego minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Z obliczeń przeprowadzonych w ten sposób wynika zatem, że uwzględniając umowne zastrzeżenie rozliczenia stron w stosunku dwumiesięcznym i mając na uwadze wynikający z ustawy obowiązek przeliczenia podstawy wymiaru składek na okres pełnego miesiąca, skarżąca legitymuje się następującymi "okresami składkowymi", przypadającymi w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania:

- październik 2018 r. (31 dni);

- listopad 2018 r. (30 dni);

- luty 2019 r. (28 dni);

- marzec 2019 r. (31 dni);

- kwiecień 2019 r. (30 dni);

- maj 2019 r. (31 dni);

- czerwiec 2019 r. (30 dni);

- lipiec 2019 r. (31 dni);

- sierpień 2019 r. (31 dni);

- wrzesień 2019 r. (30 dni);

- październik 2019 r. (31 dni);

- listopad 2019 r. (30 dni);

- grudzień 2019 r. (31 dni);

- styczeń 2020 r. (31 dni).

Stosując takie podejście liczba dni wykonywania zlecenia w warunkach uprawniających do uzyskania świadczenia dla osoby bezrobotnej wyniosła w wypadku skarżącej 426, co znacznie przekracza ustawowy próg 365 dni.

Należy jednak podkreślić, że przyjęty przez strony umowy zlecenia sposób rozliczania wynagrodzenia (w dwumiesięcznych okresach trwających od 26-go dnia pierwszego miesiąca rozliczeniowego do 25-go dnia drugiego miesiąca rozliczeniowego) oznacza, że ramy czasowe istotne z punktu widzenia świadczenia należnego skarżącej nie pokrywają się z miesiącami kalendarzowymi. Oznacza to, że bazując na tabeli zamieszczonej w zaświadczeniu z 2 marca 2020 r. nie można ustalić, czy wynagrodzenie w pełnym miesiącu kalendarzowym dotyczy usługi wykonanej w tej części miesiąca, która przypada na dany okres rozliczeniowy, czy też odnosi się do dni przepracowanych jeszcze w poprzednim lub już następnym okresie rozliczeniowym. W wypadku miesięcy, które przypadają w dwóch okresach rozliczeniowych nie jest zatem wiadome, jaka część wynagrodzenia dotyczy wcześniejszego, a jaka późniejszego okresu. By kwestię tę wyjaśnić niezbędne jest uzyskanie stosownych danych od zleceniodawcy, który – bazując choćby na szacunkowych kalendarzach wypłat – powinien wyjaśnić, jak kształtowało się rozliczenie wynagrodzenia skarżącej w poszczególnych, dwumiesięcznych okresach rozliczeniowych, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania strony w urzędzie. Począwszy od 19 sierpnia 2018 r. niezbędne będzie zatem ustalenie, jakie wynagrodzenie w konkretnych okresach rozliczeniowych (przypadających od 25-go dnia pierwszego miesiąca rozliczeniowego do 26-go dnia drugiego miesiąca rozliczeniowego) przysługiwało skarżącej, biorąc pod uwagę liczbę godzin i dni przepracowanych w tym czasie (zgodnie z § 6 pkt 1 umowy przewidziano bowiem stawkę wynagrodzenia za godzinę wykonywanych czynności). Po uzyskaniu informacji dotyczących wynagrodzenia przyznanego stronie w konkretnych, dwumiesięcznych okresach rozliczeniowych przypadających w ciągu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, wartość tę należy przeliczyć na okres pełnego miesiąca (dzieląc kwotę wynagrodzenia na dwa, wobec dwumiesięcznego rozliczenia zlecenia). O ile wynik uzyskany w ten sposób przekroczy wartość minimalnego wynagrodzenia za pracę w konkretnym okresie, czas wykonywania zlecenia powinien być doliczony do okresu wymaganego przez art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.

Z obliczeń przeprowadzonych przez Sąd, bazujących jedynie na dostępnym zestawieniu tabelarycznym, obejmującym miesiące kalendarzowe (a więc nie miesiące rozliczeniowe), wynika duże prawdopodobieństwo świadczenia przez stronę skarżącą zlecenia w warunkach uprawniających ją do uzyskania zasiłku dla osób bezrobotnych przez co najmniej 365 dni. Niemniej jednak kwestia ta musi zostać wyjaśniona w wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia omówionych okoliczności.

Należy podkreślić, że organy decydujące o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych obowiązane są wyjaśnić wszelkie zagadnienia istotne dla konkretnej sprawy. Tym samym, niezależnie od inicjatywy dowodowej strony, właściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego wymaga także zgłębienia tych aspektów sprawy, które nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez jej uczestników, w tym inicjatora. Organy obu instancji pominęły natomiast całkowicie treść umowy zlecenia, której stroną była skarżąca, w konsekwencji zaś sposób rozliczenia wynagrodzenia zleceniobiorcy nie stanowił przedmiotu oceny. Organy poprzestały na wartościach wynagrodzenia podawanych wedle kolejnych miesięcy kalendarzowych, co stoi w sprzeczności z treścią umowy zlecenia oraz z założeniami art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. Dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego mogłaby zostać uznana za właściwą jedynie wówczas, gdyby strony umowy zlecenia przewidziały rozliczenie wynagrodzenia skarżącej w stosunku miesięcznym, za każdy kolejny miesiąc kalendarzowy. Tak jednak nie jest, wobec czego dla prawidłowego rozstrzygnięcia niezbędne jest przeprowadzenie dowodów z umowy zlecenia zawartej w dniu 8 grudnia 2017 r. oraz z dokumentacji spółki A spółka z o.o. sp. k., w celu ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego skarżącej za poszczególne okresy rozliczeniowe, przypadające w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień jej zarejestrowania jako osoby bezrobotnej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wyniki tych ustaleń oraz pogłębiona ich analiza powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ drugiej instancji, wbrew regule z art. 7 k.p.a., ograniczył się jedynie do dokumentów przedłożonych przez stronę, nie dostrzegając potrzeby dokładnego ustalenia zasad na jakich odbywało się rozliczenie skarżącej z jej zleceniodawcą, w czym niewątpliwie pomocnym byłyby postanowienia umowy zlecenia, jaką skarżąca zawarła ze spółką A spółka z o.o. sp. k. Jakkolwiek to niewątpliwie stronę obciąża obowiązek wykazania uprawnień do prawa do zasiłku dla bezrobotnych, niemniej, nie oznacza to, że organ administracji publicznej zwolniony jest od stosowania normy art. 7 k.p.a., która nakłada na niego obowiązek dołożenia na niego wszelkich starań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli

Przeprowadzona – w warunkach rozpatrywanej sprawy – wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. jest zgodna z orzecznictwem sądów administracyjnych. Dla przykładu można odwołać się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 maja 2009 r. (sygn. akt III SA/Łd 184/09), gdzie trafnie przyjęto, że w sytuacji, gdy biorący zlecenie otrzymuje łączne wynagrodzenie za okres przekraczający jeden miesiąc (w powołanej sprawie wynagrodzenie to było płatne za czas czterech kolejnych miesięcy kalendarzowych), weryfikacja ustawowego warunku dotyczącego wysokości podstawy wymiaru składki powinna sprowadzać się do ustalenia hipotecznego wynagrodzenia za jeden miesiąc, co w istocie sprawdza się do iloczynu wynagrodzenia za cały okres zlecenia przekraczającego miesiąc oraz liczby miesięcy, w czasie których zlecenie to było wykonywane. Podobnie powołany przepis zinterpretował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w uzasadnieniu wyroku z 30 czerwca 2016 r. (IV SA/Po 1037/15) trafnie zauważył, że "Przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy (u.p.z. – przyp. Sądu) nakazuje ustalać podstawę wymiaru składek od kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, nie zastrzega jednak, że chodzi tu o miesiąc kalendarzowy. Biorąc pod uwagę, iż skarżąca nie uzyskuje wynagrodzenia za pracę jak pracownik zatrudniony na umowę o pracę, któremu wynagrodzenie jest wypłacane co miesiąc i od tego co miesiąc są odprowadzane obciążenia składkowe społeczne i podatkowe nie można powyższej regulacji stosować wprost i zaliczyć skarżącej tyko tę część okresu, za który odprowadzona została składka w danym miesiącu kalendarzowym. W przeciwnym razie dojdzie do nieuzasadnionego różnicowania podmiotów będących w podobnej sytuacji. W obu przypadkach bowiem wymagane składki zostają odprowadzone, lecz tylko w różnym terminie płatności. Fundusz Pracy nie traci przez to swoich przychodów (art. 106 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy)."

Dlatego też w wypadku skarżącej ustalenie podstawy wymiaru składek winno być dokonywane poprzez "przeliczenie na okres pełnego miesiąca" wynagrodzenia uzyskanego za każdy kolejny okres rozliczeniowy wyznaczony zgodnie z umową (obejmujący dwa następujące po sobie miesiące, liczone zgodnie z § 6 pkt 2 zd. 2 umowy) i odniesienie uzyskanego w ten sposób rezultatu do minimalnego wynagrodzenia za pracę w konkretnym czasie.

W powoływanym już wielokrotnie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. ustawodawca świadomie nie mówi bowiem o "miesięcznym" wynagrodzeniu z tytułu umowy zlecenia (skoro sposób rozliczenia tego rodzaju kontraktu ustawodawca pozostawił woli stron), przyjmując jedynie uśrednione miesięczne wynagrodzenie ("w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca"), jako kryterium warunkujące nabycie prawa do zasiłku.

Niezależnie od poczynionych rozważań należy podnieść, że w warunkach rozpatrywanej sprawy, zaskarżone rozstrzygniecie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP) i gwarancją powszechnego dostępu do instytucji zabezpieczenia społecznego (art. 67 Konstytucji RP), w tym instytucji wsparcia przewidzianego dla osób pozostających bez pacy z przyczyn od nich niezależnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano już uwagę na trudne do pogodzenia z postanowieniami Konstytucji RP efekty literalnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z. (np. powołany już wyrok WSA w Poznaniu 30 czerwca 2016 r., IV SA/Po 1037/15). W rozpoznawanej sprawie trzeba natomiast zwrócić uwagę na niekonsekwencję legislacyjną, jaką dotknięty jest art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Otóż ustawodawca stosuje odmienne kryterium miary czasu względem okresu poprzedzającego dzień zarejestrowania wnioskodawcy jako osoby bezrobotnej oraz w stosunku do czasu wymaganego zarobkowania. Przedział czasowy poprzedzający zarejestrowanie oznaczono bowiem w miesiącach (18 miesięcy), zaś wymagany okres zatrudnienia, świadczenia usług, postawania w stosunku zlecenia, wykonywania umowy agencji itd. w dniach (365 dni). Odmienność ta jedynie pozornie może wydawać się bez znaczenia. W pewnych przypadkach jednakże, w tym w sytuacji strony skarżącej w rozpoznawanej sprawie, ma ona przesądzający charakter.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań powinna być zasada wypłaty wynagrodzenia należnego pracownikowi w stosunku miesięcznym. Reguła ta dla stosunku pracy została zastrzeżona w art. 85 § 1 k.p. W realiach rynkowych przypadki, w których wynagrodzenie wypłacane jest pracownikowi w okresach krótszych niż miesiąc – choć w świetle powołanego art. 85 § 1 k.p. dopuszczalne – należą niewątpliwie do rzadkości i można przyjąć, że system miesięcznych wypłat stanowi podstawową, powszechną formę rozliczeń z pracownikami. Co więcej, w ramach zwyczaju system ten przyjmowany jest także często w wypadku pozapracowniczych form zatrudnienia.

Mając na uwadze tę regułę ustawodawca dąży do zobiektywizowania kryteriów warunkujących przyznanie zasiłku dla osób bezrobotnych w wypadku byłych pracowników (zatrudnionych w ramach umowy o pracę) oraz osób zarobkujących na podstawie umowy zlecenia i innych, pozapracowniczych form zatrudnienia. Zważywszy więc na brak regulacji narzucającej stronom kontraktu tego rodzaju ścisłe terminy rozliczenia usługi świadczonej przez przyjmującego zlecenie ustawodawca zastrzega, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w wypadku osoby zarobkującej w ten sposób stanowić ma kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca.

Nie bez przyczyny sięgnięto więc w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. właśnie do miesiąca, jako do okresu właściwego dla oznaczenia podstawy wymiaru składek należnych od wynagrodzenia uzyskiwanego przez przyjmującego zlecenie. Jest to bowiem niewątpliwie najpowszechniejszy sposób rozliczenia wynagrodzenia, narzucony ustawowo w stosunkach pracowniczych i masowo praktykowany a wypadku innych form zarobkowania. Ponadto odprowadzanie składek z tytułu ubezpieczeń społecznych odbywa się właśnie w systemie rozliczeń miesięcznych.

W świetle regulacji Kodeksu pracy należy jednoznacznie przyjąć, że przy miesięcznym rozliczeniu wynagrodzenia bez znaczenia pozostaje ilość dni w miesiącu, za który pracownik pobiera wynagrodzenie. Umówione wynagrodzenie będzie zatem wypłacone w tej samej wysokości pracownikowi, który świadczył pracę w lutym (miesiącu liczącym 28 lub 29 dni), jak i temu, który wykonywał tożsame obowiązki na tych samych warunkach finansowych w sierpniu (miesiącu liczącym 31 dni). Mimo kilkudniowych różnic czasowych wysokość wynagrodzenia w obu wypadkach będzie jednakowa. Ustawodawca jednoznacznie mówi bowiem o płatnościach w systemie miesięcznym, wykluczając tym samym rozliczenia poszczególnych dni pracy w danym miesiącu kalendarzowym. Co istotne, taki sposób wypłat wynagrodzenia za pracę wywołuje podobne konsekwencje odnośnie do obowiązku uiszczania przez płatnika (pracodawcę) składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. Niezależnie bowiem od tego, czy miesiąc, za który wypłacane jest wynagrodzenie jest miesiącem o krótszej czy o dłuższej liczbie dni, w każdym wypadku wartość odprowadzonej składki będzie taka sama, o ile oczywiście tożsama będzie podstawa jej wymiaru. W konsekwencji fundusze publiczne, których celem jest gromadzenie środków na cele zabezpieczenia społecznego, zasilane są takimi samymi środkami w każdym miesiącu świadczenia pracy, bez względu na liczbę dni przypadających w danym miesiącu kalendarzowym.

Nietrudno zauważyć, że wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. kryteria uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych zastrzeżono przede wszystkim z tej przyczyny, by świadczenie to było przyznawane jedynie tym osobom, które odpowiednio długo zarobkowały w legalny sposób, z czym wiązał się obowiązek zasilania funduszy służących zabezpieczeniu społecznemu na oznaczonym w ustawie poziomie. Można zatem stwierdzić, że powstanie uprawnienia do zasiłku dla osób bezrobotnych stanowi pochodną składek odprowadzanych na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w ściśle oznaczonym czasie, przypadającym przed rejestracją bezrobotnego. Niemniej jednak, oznaczenie w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. wymaganego okresu zatrudnienia w dniach wydaje się przeczyć tej regule, co można zilustrować następującym przykładem: dwaj pracownicy, wykonujący obowiązki na stanowisku tego samego rodzaju, w tym samym wymiarze czasu pracy i uzyskujący z tego tytułu identyczne wynagrodzenie (rzędu minimalnego wynagrodzenia za pracę), świadczyli pracę przez 12 miesięcy przypadających w ciągu 18 miesięcy poprzedzających ich rejestrację jako bezrobotnych. Nie pokrywały się jednak okresy zatrudnienia, jako że:

a) pierwszy z pracowników był zatrudniony od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. i od 1 września 2018 r. do 28 lutego 2019 r. (przerwa w zatrudnieniu przypadała więc w czasie od 1 lipca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r.);

b) drugi z pracowników był natomiast stale zatrudniony od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.

Przeliczając czas zatrudnienia obu pracowników na dni (zgodnie z założeniem wynikającym z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.) uzyskamy następujący wynik: pierwszy z pracowników był zatrudniony łącznie przez 362 dni, drugi natomiast przez 365 dni. Jedynie drugi z pracowników spełnia zatem kryterium wynikające z omawianego przepisu mimo, że każdy z nich był zatrudniony przez 12 miesięcy i każdy osiągał wynagrodzenie skutkujące po stronie płatnika obowiązkiem opłacania składki m. in. na Fundusz Pracy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w obu przypadkach Fundusz Pracy został zasilony takimi samymi środkami, skoro obaj pracownicy otrzymywali identyczne, wypłacane miesięcznie wynagrodzenie. Co również istotne, wszystkie miesiące przypadające w okresach zatrudnienia obu pracowników będą traktowane jako okresy składkowe przy ocenie ich uprawnień emerytalnych. I w tym wypadku bowiem nie będzie miało znaczenia, czy konkretny miesiąc liczył mniej, czy też więcej dni kalendarzowych.

Wnioski płynące z przytoczonego przykładu są zatem następujące: zastrzegając obowiązek legitymowania się przez stronę wnioskującą o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych okresem 365 dni zatrudnienia w okresie 18 miesięcy przypadających przed rejestracją ustawodawca doprowadza do systemowej niespójności ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z zasadami rozliczania wynagrodzenia oraz odprowadzania składek służących realizacji zabezpieczenia społecznego. Regulacje Kodeksu pracy nie różnicują bowiem wysokości wynagrodzenia podług liczby dni przypadających w konkretnym miesiącu kalendarzowym. Podobnie obwiązujący system ubezpieczeń społecznych zakłada miesięczne rozliczenie składek będących pochodną wynagrodzenia. W konsekwencji płatnik odprowadzający składki za pracownika zatrudnionego w lutym i w marcu z tym samym wynagrodzeniem odprowadzi składki w tej samej wysokości, mimo różnicy w liczbie dni, w czasie których praca była wykonywana.

Zważywszy więc, że nie powinien budzić wątpliwości bezpośredni związek pomiędzy zasileniem Funduszu Pracy ze środków obecnego bezrobotnego a jego uprawnieniem do zasiłku, nietrudno dostrzec rysującą się niekonsekwencję ustawodawcy. Przyznaje on bowiem prawo do zasiłku jedynie temu pracownikowi, który wykazał zatrudnienie przez łącznie 365 dni. Tym samym pracownik, który wprawdzie również odprowadzał należne składki przez 12 miesięcy, choć był zatrudniony w krótszych miesiącach, nie uzyska uprawnienia do zasiłku mimo, że w takim samym zakresie zasilił Fundusz Pracy.

Niekonsekwencji tej, w świetle art. 32 Konstytucji RP, nie sposób zaaprobować. Podstawową jednostką miary czasu w stosunkach pracowniczych jest jeden miesiąc. Taką kategorią operują także przepisy regulujące obowiązek odprowadzania składek związanych z instytucjami zabezpieczenia społecznego. Ustawodawca zrównuje zatem pozycję pracowników wynagradzanych w systemie miesięcznym, pomijając różnice w liczbie faktycznie przepracowanych dni kalendarzowych. Zrównana jest także pozycja płatników składek, na których ciąży powinność odprowadzania należności wedle podstawy wymiaru stanowiącej wysokość miesięcznego dochodu pracownika, oderwanej od liczby dni przypadających w konkretnym miesiącu.

Skoro w omawianych kwestiach ustawodawca nie czyni rozróżnienia na miesiące krótsze i dłuższe, poprzestając na rozliczeniach w obrębie jednego miesiąca, trudno zaakceptować warunek przepracowania 365 dni, przyjęty w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. O ile bowiem świadczenie w postaci zasiłku dla osoby bezrobotnej jest nierozerwalnie powiązane z odprowadzaniem składek, które płatnik pracownika uiszcza w stosunku miesięcznym, to właśnie ta miesięczna miara czasu powinna być zastosowana przy ocenie konkretnego przypadku.

Oczywiście, w większości sytuacji kryterium odpowiedniej ilości dni zarobkowania nie będzie spełnione także wówczas, gdyby zastosować wymóg zarobkowania przez 12 miesięcy (w miejsce 365 dni). W rozpoznawanej sprawie tak jednak nie jest. Jak wynika bowiem z zestawienia sporządzonego przez zleceniodawcę skarżącej, w okresie przypadającym w ciągu 18 miesięcy przed jej zarejestrowaniem podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy przekroczyła minimalne miesięczne wynagrodzenie w danym okresie, w następujących miesiącach:

- we wrześniu 2018 r. (30 dni);

- w listopadzie 2018 r. (30 dni);

- w styczniu 2019 r. (31 dni);

- w lutym 2019 r. (28 dni);

- w marcu 2019 r. (31 dni);

- w kwietniu 2019 r. (30 dni);

- w maju 2019 r. (31 dni);

- w czerwcu 2019 r. (30 dni);

- w sierpniu 2019 r. (31 dni);

- w listopadzie 2019 r. (30 dni);

- w grudniu 2019 r. (31 dni);

- w styczniu 2020 r. (31 dni).

Łącznie więc okres ten wyniósł 364 dni. Jedynie wskutek niekorzystnego zbiegu okoliczności skarżąca nie legitymuje się zatem odpowiednim okresem zarobkowania. Niewątpliwie bowiem, gdyby przykładowo czynności zrealizowane w lutym lub w kwietniu 2019 r. strona wykonała w lipcu 2019 r. (a więc w miesiącu liczącym więcej dni kalendarzowych), wnioskująca uzyskała by prawo do zasiłku także wówczas, gdyby dokonać rozliczenia w sposób przyjęty przez organy (skoro do 365 stronie brakuje zaledwie jednego dnia).

Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że wykonywanie zlecenia w warunkach uprawniających do uzyskania świadczenia (w kontekście stosunku wysokości wynagrodzenia do płacy minimalnej) trwało, w wypadku skarżącej, przez 12 miesięcy kalendarzowych. Przez 12 miesięcy zatem na zleceniodawcy spoczywał obowiązek odprowadzenia składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Co więcej, gdyby wynagrodzenie osiągnięte np. w lutym 2019 r. strona uzyskała w innym, dłuższym miesiącu, fakt ten nie wpłynąłby w żaden sposób na wartość środków odprowadzonych do Funduszu Pracy. Składka uiszczana jest bowiem w systemie miesięcznym, bez przełożenia na liczbę dni kalendarzowych przypadających w konkretnym miesiącu. Z punku widzenia zależności pomiędzy zasileniem Funduszu Pracy a powstaniem prawa do zasiłku zmiana okresów wykonywania zlecenia, przy tożsamej podstawie składek, nie wywołałaby zatem żadnych negatywnych konsekwencji w zakresie stanu środków pozostających w dyspozycji publicznego świadczeniodawcy. W obu przypadkach Fundusz zostałby bowiem zasilony takimi samymi sumami.

Sytuacja skarżącej jest zatem podobna do opisanego wcześniej, hipotetycznego przypadku dwóch pracowników, zatrudnionych na tych samych warunkach, choć w nieco innych okresach. Wykonywanie zlecenia przy tożsamym wynagrodzeniu, choć w innych miesiącach, skutkowałoby bowiem "uzyskaniem" dodatkowego dnia i nabyciem prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie można jednak zapominać, że zarobkowanie w warunkach uprawniających do świadczenia trwało 12 miesięcy i wiązało się z odprowadzaniem składek m. in. na Fundusz Pracy w stosunku miesięcznym, co prowadzi do wniosku o zasileniu Funduszu Pracy wymaganymi środkami.

W ocenie Sądu zatem przypadek skarżącej wymaga dokonania wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. w sposób gwarantujący zachowanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Oceniając więc spełnienie przez skarżącą przesłanek ustawowych nie można pomijać, że płatnik odprowadził za stronę składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za okres równy 12 miesiącom, zaś uzyskanie tych samych kwot w innej konfiguracji czasowej nie zmieniłoby sytuacji finansowej publicznego świadczeniobiorcy.

Naruszenie zasady równości wobec prawa w wypadku skarżącej wyraża się zatem przede wszystkim w tym, że wykonując zlecenie przez 364 dni kalendarzowe wypracowane przez nią środki zasiliły Fundusz Pracy w takim samym wymiarze, w jakim nastąpiłoby to wówczas, gdyby zlecenie wykonywano w innym, dłuższym miesiącu, prze łączny czas 365 dni.

System rozliczania składek służących realizacji zabezpieczenia społecznego zakłada płatności w stosunku miesięcznym (co jest związane z zasadą wpłacania wynagrodzenia w takich odstępach czasowych), bez względu na liczbę dni w miesiącu. Skoro więc ustawodawca wiąże prawo do zasiłku przede wszystkim z odprowadzeniem składek za oznaczony okres, konsekwentnie powinien i tu zastosować miesięczną miarę czasu, względnie zastrzec możliwość wyliczenia niezbędnego okresu zatrudnienia zarówno w miesiącach jak i w dniach, w zależności od tego, który sposób jest korzystniejszy w warunkach konkretnej formy zarobkowania.

Przypadek skarżącej wymownie ukazuje, że odwołanie się do czasu liczonego w dniach może skutkować wnioskami sprzecznymi z istotą równego dostępu do świadczeń socjalnych, co stoi w sprzeczności nie tylko z powołanym art. 32 Konstytucji RP, a również z art. 67 tego aktu, gwarantującym obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego (w tym do utrzymania na czas niezamierzonego pozostawania bez pracy). Prawo to ma być – jak wynika z powołanego przepisu – gwarantowane jest każdemu obywatelowi. O ile więc ustawodawca warunkuje nabycie uprawnienia do zasiłku dla osób bezrobotnych od spełnienia kryterium finansowego (osiągnięcie podstawy wymiaru składek w wysokości co najmniej minimalnego miesięcznego wynagrodzenia) w oznaczonym czasie, przy czym rozliczenie składek następuje w okresie miesięcznym, bez względu na liczbę dni kalendarzowych, to nie podobna zaakceptować wnioskowania skutkującego pozbawieniem prawa do omawianego świadczenia strony, która w wymaganym okresie wypracowała wymagany dochód w skali miesięcznej, choć z przyczyn "kalendarzowych" nie osiągnęła minimalnego progu 365 dni.

W tym kontekście regulacja art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. u.p.z., posługująca się dwoma różnymi sposobami mierzenia czasu (w miesiącach i w dniach) nie jest konsekwentna i nie może być uznana za spójną z regałami Kodeksu pracy i zasadami uiszczania przez płatników składek na fundusze publiczne powołane w celu realizacji prawa zabezpieczenia społecznego.

Z tych też przyczyn wykładnia powołanego przepisu prowadząca do odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych powinna być – zdaniem Sądu – uznana za sprzeczną z konstytucyjną zasadą równości i powszechnego prawa do zabezpieczenia społecznego oraz z regułami rządzącymi obowiązkiem odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne. Należy pamiętać, że dokonując wykładni przepisów sąd winien zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany zatem wybrać taką interpretację regulacji ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP (wyrok NSA z 26 lutego 2009 r., I OSK 533/08; CBOSA).

Mając zatem na uwadze omówione okoliczności, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że w sprawie nie poczyniono dostatecznych ustaleń faktycznych, zgodnie z regułą z art. 7 k.p.a. Skutkiem tego uchybienia było naruszenie prawa materialnego poprzez przyjętą - w warunkach rozpatrywanej sprawy - wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z.

Końcowo należy wskazać, że w sprawie nie zrealizowano normy art. 79a § 1 k.p.a.

Procedując ponownie organy powinny przede wszystkim zgromadzić dowody obrazujące treść stosunku zlecenia, w ramach którego usługę świadczyła skarżąca. Na podstawie umowy oraz dokumentów dotyczących wypłat (których część załączono do skargi) niezbędne będzie ustalenie poszczególnych okresów dwumiesięcznych, za które wypłacane było wynagrodzenie, oraz określenie podstawy wymiaru składek w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. organy winny mieć natomiast na uwadze konstytucyjną zasadę równości i powszechnego dostępu do świadczeń w ramach zabezpieczenia społecznego, w szczególności w kontekście okresów miesięcznych przyjętych przez ustawodawcę dla wyznaczenia terminów płatności składek.

O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone od organu na rzecz strony skarżącej koszty zastępstwa prawnego składa się wynagrodzenie dla jej pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.