Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3328/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183,184,189,204 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, 3 ust. 1,9,20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz, Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA (del.) Paweł Groński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 48/17 w sprawie ze skargi K. P., M.J. D., A. K. O. i K. M. C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. M.C. na rzecz Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2017r., sygn. akt IV SA/Po 48/17, oddalił skargę K. P., M. J. D., A. K. O. i K. M. C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...].

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą z [...] lipca 2015 r. nr [...] Rada Miasta [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...]. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...]).

W skardze na powyższą uchwałę K. P., M. J. D., M. A. W. i A. K. O. zarzuciły naruszenie: art. 1 ust 2 pkt 7 i pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały w brzmieniu nie uwzględniającym istoty prawa własności oraz nie uwzględniającym wymagań ładu przestrzennego, w szczególności zasady ciągłości działań planistycznych; art. 20 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu w takim brzmieniu, jaki narusza ustalenia uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienia zaskarżonej uchwały obejmują między innymi działki stanowiące własność wnioskodawców, oznaczone w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...]. Działka nr [...] zlokalizowana została na terenie oznaczonym symbolem 1KDWx – tereny dróg wewnętrznych: drogi piesze, działki nr [...], [...], [...], [...] zlokalizowane zostały na terenie oznaczonym symbolem US – tereny sportu i rekreacji, z kolei działka nr [...] zlokalizowana została na terenie oznaczonym symbolem ZP - tereny zieleni urządzonej. Przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały nieruchomość nie była objęta ustaleniami innego miejscowego planu. Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...]stycznia 2008 r. była ona położona w podstrefie D1 ([...], [...] [...], [...]) na terenie zabudowy blokowej, wymagającym rehabilitacji, oznaczonym symbolem M1sw - tereny zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi. Natomiast zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Skarżący nabyli własność nieruchomości oznaczonych jako dz. nr [...], [...] i [...] na skutek ich zwrotu, na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 13 lutego 2012 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]września 2012 r., zaś dz. nr [...] i [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1978 r. rep. A nr [...] pod budowę [...]. W dacie wywłaszczenia były one przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe o dużej intensywności oraz częściowo pod usługi oświaty, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w [...], uchwalonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1971 r. Z kolei w planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1977r., przedmiotowe działki znajdowały się na terenie, dla którego funkcją podstawową było mieszkalnictwo, a funkcją uzupełniającą nauka. Wobec powyższego, przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w zaskarżonej uchwale w sposób znaczący różni się od ich przeznaczenia obowiązującego przez długie lata na podstawie szeregu różnych aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza zasadę ciągłości działań planistycznych oraz zasadę proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Miasto [...] wniosło o jej oddalenie w całości, podkreślając, że zabudowa osiedla [...] zrealizowana została prawie w całości (poza jedną szkołą i przedszkolem) na podstawie planu realizacyjnego z lat 80. Osiedle to stanowi zakończone założenie urbanistyczne, u podstaw którego leżały: (1) lokalizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, uzupełnionej o niskie 2- kondygnacyjne obiekty usług, w tym usługi oświaty, zdrowia oraz kościół, (2) wnętrze osiedla stanowiące zieleń osiedlową z urządzeniami sportowo- rekreacyjnymi, (3) lokalizacja dróg i parkingów na obrzeżach osiedla. W trakcie lokalizowania osiedla założono wysoką intensywność zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, odpowiednio bilansując ją terenami przeznaczonymi pod funkcję zieleni osiedlowej czy rekreacyjnej. Z tego względu zabudowa Osiedla [...], złożona z kilkunastopiętrowych bloków o znacznych rozmiarach, musiała być zbilansowana odpowiednio większymi terenami zieleni i rekreacji. Zaskarżony plan realizuje postulat ochrony zakończonego założenia urbanistycznego, jakim jest [...], wraz z jego zabudową oraz terenami zieleni i usługowymi, tworzącymi spójne założenie urbanistyczne. Zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń Studium. Studium wskazuje dla całego obszaru osiedla mieszkaniowego "[...]" kierunek rozwoju - tereny przeznaczone pod zabudowę, tj. teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). Na terenach MW wiodącym kierunkiem przeznaczenia jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednak w celu prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, zgodnie ze studium, kierunek uzupełniający stanowi: zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, domy opieki społecznej, domy seniora, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że postanowienia uchwały, choć ingerują w uprawnienia właścicielskie skarżących, to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, gdyż mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego, legitymującego tego rodzaju ingerencje w prawo własności. Sąd nie dopatrzył się też zarzucanego w skardze naruszenia zapisów studium przez zaskarżone ustalenia miejscowego planu. Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia zasady proporcjonalności przez Gminę, co miało nastąpić, zdaniem strony skarżącej, poprzez radykalną zmianę przeznaczenia terenów - przeznaczenie na funkcje pomocnicze terenów będących własnością osób fizycznych (skarżących). Fakt zmiany dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Sąd zwrócił uwagę na stanowisko pełnomocnika Miasta, że zaskarżony miejscowy plan został sporządzony po to, żeby chronić już istniejącą strukturę osiedla, ciągłość zieleni osiedlowej oraz nie zaburzyć ładu modernistycznego. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że zaskarżony miejscowy plan niejako "konserwuje" przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów osiedla, istniejące w momencie jego uchwalania. Przyznanie prymatu ochronie całego założenia urbanistycznego osiedla [...] nie musi przekładać się na naruszenie władztwa planistycznego - im większa intensywność zabudowy wielorodzinnej, im większa gęstość zasiedlenia danego terenu, tym odpowiednio większe muszą być tereny zieleni i izolacji. Brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że na całym obszarze osiedla może powstawać wyłącznie budownictwo wysokiej intensywności i mieszkalnictwo, jak sugerował pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie. Brak jest też podstaw do kwestionowania twierdzenia, że [...] stanowi zakończone założenie urbanistyczne, którego zabudowa mieszkaniowa została już zrealizowana w całości. Sąd podzielił pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, że rozumienie zasady ciągłości planistycznej, jako niemożności zmiany raz ustalonego przeznaczenia terenu, jest nie do przyjęcia, gdyż wyklucza sens planowania przestrzennego. Za wadliwe Sąd uznał twierdzenie skarżących o zmianie przeznaczenia działek należących do skarżących w zaskarżonym planie, względem przeznaczenia tych terenów w poprzednio obowiązujących regulacjach planistycznych. Sąd podkreślił, że bezpośrednio przed wejściem w życie zaskarżonego miejscowego planu działki skarżących nie były objęte żadnym planem miejscowym. Wywody zaś strony skarżącej dotyczące zapisów kolejnych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta są o tyle bezzasadne, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, nie określa natomiast przeznaczenia terenów. Obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały Studium wskazuje dla całego obszaru osiedla mieszkaniowego "[...]" kierunek rozwoju - tereny przeznaczone pod zabudowę, tj. teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). Na terenach MW wiodącym kierunkiem przeznaczenia jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednak w celu prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, zgodnie ze studium, kierunek uzupełniający stanowi: zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, domy opieki społecznej, domy seniora, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto wskazano, iż na terenach zainwestowanych należy uwzględnić istniejące parki, skwery i zieleńce utrwalone w kompozycji i strukturze przestrzennej, nieujawnione w treści Studium, ze względu na skalę. Dodatkowo, na terenach mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych studium nakazuje zapewniać możliwość kształtowania i aranżacji wspólnych przestrzeni publicznych i społecznych (sąsiedzkich) sprzyjających aktywnym i pozytywnym relacjom zarówno pomiędzy ludźmi a miejscem, w którym przebywają, jak i wzajemnie między nimi. Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił argument zawarty w odpowiedzi na skargę, że w studium obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, kierunki rozwoju wyznaczone dla przedmiotowego terenu umożliwiały lokalizację na jego obszarze również zieleni urządzonej, terenów sportu i rekreacji a także dróg wewnętrznych. Sąd wskazał także, że również w poprzednio obowiązującym studium obszar osiedla [...] wskazano jako tereny zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi, gdzie utrzymuje się istniejące funkcje ogólnomiejskie (M1sw). Zgodnie z definicją własną poprzednio obowiązującego studium, funkcje usług ogólnomiejskich to funkcje usługowe o znaczeniu ogólnomiejskim, współistniejące z mieszkalnictwem, z zakresu: administracji i zarządzania, nauki, oświaty, zdrowia, handlu, gastronomii, kultury, kultu religijnego, wyższej użyteczności publicznej, sportu, rekreacji, turystyki, obsługi komunikacyjnej, infrastruktury itp., o lokalizacji swobodnej lub tworzące ośrodki. Ponadto, wyrażona była zasada, zgodnie z którą dogęszczanie terenów osiedli mieszkaniowych na terenach o funkcji oznaczonej jako M1sw w podstrefie D1 ([...], [...], [...], [...]) nie może powodować likwidacji zieleni zabudowy. Sąd przytoczył pogląd, że samo posłużenie się przez Radę Miasta instrumentem w postaci wyróżnienia w Studium "wiodących" i "uzupełniających" kierunków przeznaczenia terenów, nie wykracza poza granice przyznanej gminom kompetencji i pozostawionej swobody w kształtowaniu ich polityki przestrzennej, w tym poprzez określanie kierunków przeznaczenia i zagospodarowania terenów. Określony w Studium dla terenów MW kierunek uzupełniający, w postaci m.in. zieleni oraz terenów sportu i rekreacji, nie jest sprzeczny z kierunkiem wiodącym, jakim dla tego terenu pozostaje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Oczywistym jest bowiem, że zasadniczo każda zabudowa mieszkaniowa wymaga, dla zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania, a zwłaszcza dla zachowania dobrostanu zasiedlających ją mieszkańców, także wyznaczenia (zachowania) towarzyszących takiej zabudowie obszarów zieleni, sportu i rekreacji. W konsekwencji, wyznaczenie na działkach należących do skarżących terenów sportu i rekreacji, terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną oraz terenu zieleni urządzonej, jest zgodne z ustalonym w studium dla terenów MW uzupełniającym kierunkiem przeznaczenia. Taka regulacja nie może być "automatycznie" uznana za sprzeczną z kierunkiem wiodącym przeznaczenia tych terenów w Studium, choćby nawet funkcja uzupełniająca obejmowała całą powierzchnię działki czy nieruchomości.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił argumentów skarżących, w tym dotyczącego dóbr kultury współczesnej. Sąd podkreślił, że wprawdzie w odpowiedzi na skargę wskazano zapisy studium, wskazujące na ochronę układów urbanistycznych osiedli [...], [...], [...], ze szczególnym uwzględnieniem układów zieleni towarzyszącej, lecz stosowne zapisy studium nie zostały jednak wykorzystane w zaskarżonym planie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Działki należące do skarżących nie zostały określone jako dobro kultury współczesnej, a zatem nie podlegają dodatkowej ochronie w rozumieniu art. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Skargą kasacyjną – zgodnie z pismem pełnomocnika K. P., M. J. D., A. K. O. i K. M. C. z dnia 25 października 2017r. - K. M. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1) art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie polegające na bezpodstawnym nieuwzględnieniu, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] narusza istotę prawa własności;

2) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie polegające na bezpodstawnym nieuwzględnieniu, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" uniemożliwia właścicielom korzystanie z rzeczy - nieruchomości, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem;

3) art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w takim brzmieniu, jaki narusza postanowienia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]".

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sadowi pierwszej instancji do ponownego roz[...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa sprawowanego przez adwokata.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Gmina uchwalając plany miejscowe, nie powinna i nie może ignorować prawa własności nieruchomości, zwłaszcza przysługującego osobom fizycznym. Gmina, dysponując szerokimi kompetencjami planistycznymi, powinna starannie wykonywać swoje uprawnienia, które wpływają negatywnie na zakres korzystania z nieruchomości lub jej wartość. Wnioskodawcy nabyli własność nieruchomości oznaczonych jako dz. nr [...], [...] i [...], [...] i [...] na skutek ich zwrotu. W dacie wywłaszczenia działki były przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe o dużej intensywności oraz częściowo pod usługi oświaty – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] uchwalonym przez Prezydium Rady Narodowej miasta [...] w dniu [...] marca 1971r.; w planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 1975r. (stanowiącym część planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] – uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1977r.) działki te znajdowały się na terenie, dla którego funkcją podstawową było mieszkalnictwo, a funkcją uzupełniającą nauka. Wobec powyższego przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w sposób znaczący różni się od ich przeznaczenia obowiązującego przez długie lata na podstawie szeregu różnych aktów prawa miejscowego. Przedmiotowa zmiana przeznaczenia nastąpiła na mocy aktu prawa miejscowego uchwalonego bezpośrednio po zmianie osoby, której przysługuje prawo własności nieruchomości. Uchwalenie przedmiotowego planu uniemożliwiającego przeznaczenie nieruchomości zgodne z zasadą ciągłości planistycznej jedynie z tego powodu, że nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości narusza istotę prawa własności w sposób rażący. Gmina nie powinna uzależniać przeznaczenia planistycznego nieruchomości od tego, do kogo należą nieruchomości planem tym objęte. Zaskarżona uchwała narusza zasadę ciągłości działań planistycznych oraz zasadę proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego. Postanowienie zaskarżonej uchwały całkowicie wyłącza możliwość usytuowania na nieruchomościach skarżących jakiejkolwiek zabudowy po latach obowiązywania diametralnie odmiennych aktów prawa miejscowego. Gmina ma uprawnienia do zmiany ustaleń prawa miejscowego w sprawie zagospodarowania przestrzennego, jednak zmiana taka uwzględniać musi zasadę celowości zmian i niezbędnego minimum ograniczenia prawa własności, aby cel osiągnąć minimalnymi środkami. Całkowite wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy po latach obowiązywania odmiennego przeznaczenia nieruchomości wykracza poza definicję minimalnych środków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] narusza postanowienia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]".

Podkreślić należy, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] października 2010 r. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] października 2010r. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia, czy plan miejscowy nie narusza bądź narusza ustalenia studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 32/08 – publik. ONSAiWSA 2009/4/72).

W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Z tego względu przy rozpoznawaniu skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego konieczne jest rozważenie, czy w danej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium.

W niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postanowienia zaskarżonej uchwały są zgodne z uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]".

Według zaskarżonej uchwały działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1KDWx – tereny dróg wewnętrznych: drogi piesze, działki nr [...], [...], [...], [...] na terenie oznaczonym symbolem US – tereny sportu i rekreacji, a działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem ZP - tereny zieleni urządzonej. Wskazane wyżej Studium dla tego obszaru oznaczonego symbolem MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej określa jako wiodący kierunek przeznaczenia zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Jednocześnie dla tego terenu Studium przewiduje uzupełniający kierunek przeznaczenia - zabudowę usługową towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, domy opieki społecznej, domy seniora, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej (s. 29 Studium).

W tym stanie rzeczy nie można uznać, że w zaskarżonym planie dla działek stanowiących współwłasność skarżącej kasacyjnie, oznaczonych w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], ustalono przeznaczenie terenu odmienne od przyjętego w powyższym Studium. Przeznaczenie tych działek w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]" (uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r.). Przeznaczenie przedmiotowych działek w zaskarżonym planie miejscowym odpowiada wiodącemu i uzupełniającemu kierunkowi ich przeznaczenia, jakie zostały określone w Studium.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

Wprawdzie przepis art. 1 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. nakazuje także uwzględniać prawo własności, lecz jednocześnie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego. Zauważyć należy, iż brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że przyjęte w tej ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki.

Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 KC ). Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Aczkolwiek gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jednak okoliczność, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego. To czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało Sąd musi rozważyć także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana nieruchomość strony. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności/ prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych.

W niniejszej sprawie zgromadzony materiał, w tym uzasadnienie zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, świadczą o dokonaniu przez organ wyważania sprzecznych interesów. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż przyznanie prymatu ochronie całego założenia urbanistycznego osiedla [...] nie musi oznaczać naruszenia władztwa planistycznego. Zasadnie też Sąd podkreślił, że im większa intensywność zabudowy wielorodzinnej, im większa gęstość zasiedlenia danego terenu, tym odpowiednio większe muszą być tereny zieleni i izolacji. Przeznaczenie danego obszaru pod budowę osiedla nie oznacza bowiem, że na całym tym obszarze może zostać zrealizowane wyłącznie budownictwo mieszkaniowe. Istota planowania i budowy osiedla polega na tym, że na określonym terenie powstaną budynki przeznaczone na cele mieszkalne, którym winna towarzyszyć odpowiednia infrastruktura techniczna, usługi, komunikacja i zieleń. Stan realizacji osiedla [...] oraz założenia urbanistyczne i realizacyjne tego osiedla, w tym wysoka intensywność zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i odpowiednie zbilansowanie jej terenami przeznaczonymi pod funkcję zieleni i rekreacji, uzasadniają stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale określony obszar stanowi teren osiedla [...], rozumiany – zgodnie z zapisami Studium - jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (wiodący kierunek przeznaczenia) z zagospodarowaniem tego terenu przewidzianym w kierunku uzupełniającym - zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, domy opieki społecznej, domy seniora, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Podkreślić należy, iż postanowień Studium nie można rozumieć w ten sposób, iż na danym terenie, tj. terenie osiedla [...], mogą zostać zrealizowane wyłącznie budynki mieszkaniowe wielorodzinne, a zatem i na terenie działek stanowiących współwłasność skarżącej kasacyjnie mogą być zrealizowane wyłącznie budynki mieszkaniowe wielorodzinne. Takiego rozumienia Studium oraz funkcji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego i osiedla mieszkaniowego nie sposób pogodzić z zasadami planowania przestrzennego – zasadami kształtowania polityki przestrzennej, wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 u.p.z.p.).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.