Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 473/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 44
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Starosta W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. znak [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów m. T., polegającej na wpisie w poz. [...] działki ew. nr [...] o pow. 1241 m kw.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w ewidencji gruntów i budynków miasta T. są wykazywane działki nr [...] i [...], natomiast z dokumentów wynika, że postępowanie w sprawie podziału działki nr [...] nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Należało zatem dokonać zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków i doprowadzić do zgodności stanu przed podziałem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. znak [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty [...].

M. S. pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. zwróciła się do Głównego Geodety Kraju o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2001 r.

Główny Geodeta Kraju decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2001 r.

Po rozpatrzeniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o całość materiału dowodowego zebranego w sprawie, Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2008 r.

Ustalając stan faktyczny w sprawie organ stwierdził, iż działka nr [...] o pow. 0.1241 ha poprzednio oznaczona nr ew. [...] była wykazywana w ewidencji gruntów i budynków miasta T. jako własność K. i H. małż. W. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] września 1977 r. Akt własności ziemi nie obejmował działki o nr [...] o pow. 0.0085 ha sąsiadującej z działką nr [...]. Z akt sprawy wynika, że w 1988 r. projektowanym podziałem związanym z zamiarem poszerzenia ul. [...] zostało objęte kilkanaście działek, w tym działka [...], stanowiąca własność K. i H. małż. W. oraz sąsiadująca działka nr [...], która na mapie z projektowanym podziałem została wykazana jako własność Skarbu Państwa we władaniu Rejonu Dróg Publicznych w O.

Burmistrz Gminy T. decyzją z dnia [...] października 1998 r. zatwierdził projekt podziału działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0.1240 ha na działki nr [...] o pow. 0.0025 ha i nr [...] o pow. 0.1215 ha, przedstawiony na mapie z projektowanym podziałem, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 1998r. i zaewidencjonowanej za numerem [...]. Mapa ta zawierała wykaz powierzchni, zgodnie z którym z działki nr [...] pod poszerzenie ulicy [...] miała być przeznaczona działka nr [...] o pow. 0,0025 ha. Podział działki nr [...] został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z w/w mapą z projektowanym podziałem. Powierzchnia działki nr [...] wykazywana w ewidencji gruntów i budynków wynosiła 0.1241 ha, a zatem występowała rozbieżność o 0.0001 ha pomiędzy powierzchnią działki wykazywaną w ewidencji gruntów i budynków, a powierzchnią działki nr [...], wykazaną na mapie podziałowej nr [...].

Na decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia [...] października 1998 r. K. W. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Burmistrz działając na podstawie art. 132 § 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] października 1998 r., co oznaczało, że projektowany podział działki n [...] nie doszedł do skutku.

W tej sytuacji Starosta W. decyzją z dnia [...] października 2000 r. orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na przywróceniu stanu sprzed podziału działki nr [...]. Jak wynika z zawiadomienia o zmianie nr [...] z dnia [...] października 2000 r. w ewidencji gruntów i budynków została faktycznie wpisana działka nr [...], jednakże wpisano pow. tej działki 0.1240, czyli taką jaka była wykazana na mapie, zamiast powierzchni 0.1241 ha, która była uprzednio wykazywana w tej ewidencji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] maja 2001 r. uchylił w całości decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w wyniku wprowadzenia tej zmiany powierzchnia działki nr [...] została zmniejszona o 0.0001 ha.

Starosta W. decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wpisie w poz. [...] działki ew. nr [...] o pow. 1241 m kw. Tym samym Starosta W. przywrócił w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] stan sprzed podziału, a zatem taki, jaki był wykazywany dotychczas w tej ewidencji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2001 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Geodeta Kraju wskazał, iż M. S. w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków przedstawiła swoje roszczenia własnościowe do części działki nr [...], która, zdaniem skarżącej, stanowiła własność jej rodziców, a obecnie jej własność. Działka nr [...] nie była jednak przedmiotem decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r., a tym samym nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Wyjaśnienia dotyczące tej działki oraz jej podziału w ramach wydzielenia działek pod poszerzenie ulicy [...], zostały zawarte w decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2008 r. oraz niniejszej decyzji tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do wyjaśnienia skarżącej stanu faktycznego.

Również przedmiotem niniejszego postępowania nie była decyzja Burmistrza Gminy T. z dnia [...] grudnia 1998 r. a ponadto Główny Geodeta Kraju nie jest organem właściwym w zakresie podziałów nieruchomości, co za tym idzie zarzuty skarżącej, dotyczące wymienionej decyzji, zawarte przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogły być rozpatrywane w tym postępowaniu.

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2001 r. oraz decyzji Starosty W. z dnia [...] lipca 2001 r. M. S. przedstawiła swoje roszczenia do części działki sąsiedniej nr [...], zarzucając, że organy administracji usiłują przerzucić na nią ciężar prowadzenia dowodu własności w odniesieniu do działki nr [...] bez udokumentowania geodezyjnego skąd i z czyjej własności działka ta się wzięła. Wszystkie zarzuty M. S., zdaniem organu, sprowadzają się do tego, że obecna powierzchnia działki nr [...], wynosząca 0.1241 ha, jest w ocenie skarżącej mniejsza od pierwotnej powierzchni 1269 m kw., która to powierzchnia jest wymieniona w treści dobrowolnej umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1965 r.

We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca podniosła, że wykazała dowodami, iż działka nr [...] była większa o nadprogramowe 25 m kw. W piśmie z dnia [...] października 2004 r. do Wojewody [...] skarżąca podniosła, że działka [...] stanowiła integralną całość z działką nr [...], ponieważ powierzchnie obu działek bilansowały się i pierwotnie ich łączna powierzchnia wynosiła niemal 1270 m kw.

Organ wskazał, iż w toku postępowania ustalono jednak, że jedynym tytułem własności, jakim legitymowała się K. W., matka skarżącej, był akt własności ziemi wydany w dniu [...] września 1977 r. na działkę o nr [...] o pow. 0.1200 ha. W 1984 r. została zakończona odnowa operatu ewidencji gruntów i budynków dla miasta T., w wyniku której działkom ewidencyjnym zostały nadane nowe numery. Dawnej działce ewidencyjnej nr [...] odpowiada obecnie działka nr [...], której powierzchnia wynosi 0.1241 ha. Działka nr [...] odpowiada dawnej działce nr [...].

Organ podkreślił, iż jak wykazano w uzasadnieniu decyzji zarzuty skarżącej nie dotyczą postępowania, w którym zostały wydane zaskarżone decyzje. Decyzja Starosty W. z dnia [...] lipca 2001 r. dotyczyła bowiem jedynie przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków zapisów, jakie istniały przed wprowadzeniem zmiany w zakresie podziału działki nr [...], gdyż decyzja zatwierdzająca ten projekt podziału została wycofana z obrotu prawnego.

Skargą z dnia 19 lutego 2009 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2009 r. M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzających, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7d pkt 1 i 5, art. 11, art. 12, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 i 3, art. 24 oraz art. 24a ustawy z dnia 15 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, polegającym na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zawartych we wniosku i jego sprecyzowaniu pomimo bezprawnego wydzielenia działki nr [...] kosztem działki skarżącej nr [...] bez stosownych map i wyrysów, a także art. 140 i nast. Kc oraz art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., polegającego na pozbawieniu skarżącej prawa własności gruntu o pow. 25 m kw. bez zachowania stosownych przepisów, a także naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 6-10, art. 15, art. 75-78, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 art. 157 K.p.a., które polegało na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego jak praworządności, dwuinstancyjności, informacji prawnej, zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, baczenia aby w postępowaniu strona nie poniosła szkody i uwzględnienia jej uzasadnionego interesu indywidualnego, nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy z pominięciem ustosunkowania się do całokształtu materiału dowodowego, lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pomijającym ustosunkowanie się do wszystkich okoliczności, które skarżąca uważa za istotne w sprawie, zasady zaufania do organów państwa i administracji publicznej i niezasadnym uznaniu, że nie zachodzi w sprawie rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2009r. wydana została w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i nast. kpa, regulujących nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to wszczynane jest w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wadliwości prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do wydania decyzji administracyjnej w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenie prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana, lub które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż rolą organu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie, czy oceniana decyzja jest dotknięta jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa.

Oceniana dwukrotnie przez Głównego Geodetę Kraju decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2001r. jest decyzją drugoinstancyjną, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2001r. orzekającą o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów m. T., polegającej na wpisie w poz. [...] działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1241 m².

Burmistrz Gminy T. decyzją z dnia [...] października 1998r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. 1240 m² przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w W. za numerem [...] w dniu [...] marca 1998r., stanowiącej własność H. i K. małż. W. na działkę nr [...] o pow. 25 m² i działkę nr [...] o pow. 1215 m² , razem powierzchnia działek wyniosła 1240 m². Podział działki został dokonany z urzędu celem wydzielenia gruntu pod poszerzenie ul. [...]. Organ uznał, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu zgodnie z art. 93 ust. 1 i art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), gdyż jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego i niezbędny do realizacji celów publicznych. Jednakże na skutek wniesionego odwołania od tej decyzji, Burmistrz Gminy T. w trybie samokontroli na podstawie art. 132 § 1 kpa uchylił swoją decyzję z dnia [...] października 1998r. Tak więc projekt podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i działkę nr [...] nie został zatwierdzony. Jednakże na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w W. za numerem [...] w dniu [...] marca 1998r. w operacie ewidencji gruntów m. T. w poz. [...] wpisane zostały działki ewidencyjne nr : [...].

Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi - § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Starosta zobowiązany jest z urzędu aktualizować dane zawarte w ewidencji wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych - § 46 ust. 1 i 2 pkt 1 w/w rozporządzenia. Skoro decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki ew. nr [...] została uchylona, nie było podstaw do ujawnienia w operacie ewidencji gruntów zmiany w postaci jej podziału. Zapis w operacie ewidencji gruntów o podziale działki ew. nr [...] na działki nr: [...]stał się nieaktualny i należało doprowadzić do zgodności ewidencji gruntów ze stanem przed podziałem, który nie został zakończony ostateczną decyzją. W tej sytuacji zasadnie Starosta W. doprowadził do tej zgodności wydając decyzję z dnia [...] lipca 2001r. i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymując tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2001r.

Wobec powyższego nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że w przedmiotowej sprawie zostały naruszone art. 7d pkt 1 i 5, art. 11, art. 12, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 i 3, art. 24 oraz art. 24a ustawy z dnia 15 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak art. 6 – 10, 15 75 – 78, 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 kpa.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że każdy organ administracji publicznej zgodnie z art. 19 kpa musi przestrzegać z urzędu swojej właściwości zarówno rzeczowej jak i miejscowej. Orzekając w przedmiotowej sprawie organ związany był zakresem przedmiotowym wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2007r. wszczynającego przedmiotowe postępowanie administracyjne. Wniosek ten nie dotyczył roszczeń zgłaszanych przez skarżącą w stosunku do działki ew. nr [...] sąsiadującej z działką nr [...]. Przedmiotem postępowania była stanowiąca własność skarżącej działka ew. nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że K. W. nieformalną umową kupna sprzedaży z dnia [...] maja 1965r. nabyła od J. K. plan o powierzchni 1269 m² położony w T. przy ul.[...]. Zgodnie z art. 158 kc umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości. Umowa sprzedaży nieruchomości zawarta bez zachowania formy aktu notarialnego nie rodzi skutku rzeczowego. W następstwie tej umowy kupująca objęła jedynie w posiadanie przedmiot tej umowy tj. plac o pow. 1269 m² położony w T. przy ul. [...].

Ewidencja gruntów w T. została założona w 1967r. i uwidoczniona została w niej działka nr [...] o pow. 0,1220 ha będąca we władaniu K. W. i działka nr ewid. [...] o pow. 0,0073 ha jako dojście.

W dniu [...] września 1977 r. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) został wydany akt własności ziemi, na podstawie którego K. i H. małż. W. z mocy samego prawa stali się współwłaścicielami działki nr [...] o pow. 0,1220 ha, położonej w mieście T. W 1984 roku została przeprowadzona kontrola operatu ewidencji gruntów m. T., w wyniku której dokonano nowego oznaczenia działek ewidencyjnych. Działce nr ewid. [...] został nadany nowy nr ewid. [...], a działce nr ewid. [...] został nadany nowy nr ewid. [...]. Z dokumentacji w aktach administracyjnych, jak słusznie wskazał organ wynika, że skarżąca jako następca prawny właścicieli działki nr ewid. [...] legitymuje się prawem własności stwierdzonym aktem własności ziemi jedynie do działki nr ewid. [...]. Zgłaszane przez skarżącą roszczenia do części działki nr ewid. [...] wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania i mogą być przedmiotem badań w innym postępowaniu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.