Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1703/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1199/11 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.B. (dalej jako "skarżący") na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] października 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2011 r. Starosta Łańcucki zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (maszt z antenami i kontenerem technicznym) z przyłączem energii elektrycznej, stacją transformatorową 15 kV/0,4 kV i zewnętrzną instalacją energii elektrycznej na terenie obejmującym działkę nr [...] położoną w miejscowości [...]. Jako podstawę prawną decyzję wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo budowlane").

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2011 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedłożył wszystkie dokumenty wymagane art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w tym ostateczną decyzję Wójta Gminy Markowa z [...] maja 2007 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W aktach znajduje się również decyzja Wójta Gminy Markowa z [...] marca 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, z której wynika, że planowana do realizacji stacja bazowa telefonii komórkowej nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i to zarówno tych, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko jest wymagany, jak i tych, dla których może być on wymagany. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] kwietnia 2008 r. Ponadto planowane przedsięwzięcie nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000.

Według przedłożonej przez inwestora kwalifikacji planowanej inwestycji, pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne normy będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności, tj. na wysokości 43,9 m, o poziomym zasięgu do 38,1 m od anten radiolinii i do 33,6 m od anten nadawczych (sektorowych). Miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 70 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej promieniowania anten, przy czym odległość pionowa między osiami głównymi wiązek promieniowania a miejscami dostępnymi dla ludzi dla rozpatrywanych anten sektorowych wynosi, co najmniej 34,5 m. W związku z tym nie zachodzą okoliczności wymienione w § 3 ust. 1 pkt 8d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 – dalej jako "rozporządzenie"), a inwestycja nie kwalifikuje się też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Działki sąsiednie względem działki nr [...] są wolne od zabudowy, co dotyczy także działki nr [...] będącej własnością skarżącego, która znajduje się na obrzeżach strefy oddziaływania projektowanej stacji (oddziaływanie to obejmuje ją na powierzchni ok. 13 m x 5 m w południowo-zachodniej części, na wysokości 43,9 m nad poziomem terenu).

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Na rozprawie, która odbyła się 21 lutego 2012 r. Sąd I instancji dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie A. z siedzibą w R. (dalej jako "stowarzyszenie").

Stowarzyszenie podniosło, że rolą organu jest badanie rzeczywistej mocy maksymalnej, a promień działania jest wiązką oddziałującą w przestrzeni tak na wysokość jak i szerokość. W ocenie stowarzyszenia, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez wyraźnego określenia przedmiotu tej decyzji. Do wydania zaskarżonej decyzji wykorzystano decyzję o umorzeniu postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, która była wydana na podstawie nieobowiązujących już przepisów prawnych. W ocenie stowarzyszenia, nie wiadomo na jakiej podstawie ustalono obszar oddziaływania inwestycji. Parametry inwestycji zostały wielokrotnie zaniżone w stosunku do mocy zainstalowanych urządzeń, co stwarza zagrożenie używania ich z przekroczeniem mocy deklarowanej we wniosku. Dokument pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – [...] woj. podkarpackie" nie ma, w ocenie stowarzyszenia, żadnej mocy prawnej, bo nie istnieje podstawa prawna do jego sporządzenia. Ponadto nie zawiera opisu znaków graficznych zawartych na mapie tego opracowania. Zdaniem stowarzyszenia, krąg stron powinien być szerszy niż ustaliły to organy. Stowarzyszenie oświadczyło, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] kwietnia 2008 r. nie była zaskarżona do sądu ani też kwestionowana w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody Podkarpackiego, zgodnie z którym w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Sąd I instancji wskazał, że w kontekście wymienionych wyżej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i ich porównania z zakresem przedmiotowym udzielonego pozwolenia na budowę, za nietrafny należy uznać zarzut o przedmiotowej niezgodności wynikającej z tych decyzji.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że nie mógł objąć kontrolą ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na planowane przedsięwzięcie. Decyzja ta nie mieści się w granicach sprawy o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji zaznaczył, że przywołane przez skarżącego i stowarzyszenie orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczy przede wszystkim decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podobnie jak wyrok wskazany na rozprawie w sprawie II OSK 1485/10. Zarzuty skargi w głównej mierze dotyczą kwestii związanych z problematyką dla tego rodzaju spraw.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że 15 listopada 2010 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Z przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ocenie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Zatem zobowiązanie inwestora do wykazania, czy na podstawie nowego stanu prawnego koniecznym jest dysponowanie oceną oddziaływania na planowane przedsięwzięcie nie można traktować jako pozaprawne działanie organu i odmówić wiarygodności dołączonej do akt sprawy przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko [...]". Obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku.

Sąd I instancji stwierdził, że organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonał ustaleń wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał więc zarzuty dotyczące projektu budowlanego. Ponadto w ocenie Sądu I instancji, akta administracyjne sprawy dowodzą, że stronami postępowania były wszystkie podmioty znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.

Zarzuciło naruszenie następujących przepisów.

Po pierwsze, art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez brak dokonania prawidłowej kontroli sądowej. W ocenie stowarzyszenia, ustalenia Sądu I instancji są ogólnikowe, lakoniczne i nie odnoszą się do zarzutów skargi.

Po drugie, art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez brak zbadania, jakie przepisy odrębne były stosowane przez organy przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji "oraz jak tych ustaleń dokonywano oraz czy uwzględniono moce maksymalne anten według danych katalogowych (NSA w wyroku z 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10), błąd metody obliczeniowei na poziomie 50% oraz odbicia (tak J.S. w imieniu Ministra Zdrowia)".

Po trzecie, art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez brak zbadania zgodności parametrów technicznych określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z wydanym pozwoleniem.

Po czwarte, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania kontroli sądowej w zakresie samodzielnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie dotyczącej kwalifikacji inwestycji w zakresie wymagań konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie stowarzyszenia, Sąd I instancji wskazując na "Kwalifikację przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – [...] woj. Podkarpackie" miał obowiązek wskazać podstawę prawną dla tego dokumentu oraz ustalić, czy jest to dokument urzędowy i czy zawiera on opis metody kwalifikacji.

Po piąte, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie z jednej strony, że inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich terenów, a z drugiej, że takich ograniczeń nie ma.

Po szóste, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez brak wskazania konkretnej jednostki zacytowanego aktu prawnego, co nie pozwala na podjęcie polemiki z tym zarzutem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, 8, 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie braku samodzielnego ustalenia stanu faktycznego pod kątem konieczności uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej dla danego przedsięwzięcia.

W pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, że Sąd I instancji nie stosuje tych przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich zastosowanie przez właściwe organy prowadzące postępowanie. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w tym postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie mógł w żadnym przypadku objąć kontrolą ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Zarzuty wobec tej decyzji ostatecznej mogą być bowiem tylko podniesione w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym wznowienia postępowania lub ewentualnie stwierdzenia jej nieważności (zob. wyrok NSA z 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10). Dlatego też podniesione w tym zakresie zarzuty kasacyjne są chybione gdyż osnowa jak i uzasadnienie przedmiotowej ostatecznej decyzji Wójta Gminy Markowa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia jest wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę tego przedsięwzięcia i nie podlega już ponownej ocenie prawnej. W szczególności z osnowy tej decyzji wynika, że projektowana do realizacji stacja bazowa telefonii komórkowej nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i to zarówno tych, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko jest wymagany, jak i tych, dla których może być on wymagany, zaś projektowane przedsięwzięcie nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000. Ponadto należy zaznaczyć, że organ wydający pozwolenie na budowę danego przedsięwzięcia wiąże także osnowa i uzasadnienie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Markowa z dnia [...] maja 2007 r. ([...]) o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stąd, wbrew zarzutom kasacyjnym w tym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano czyli nie zostały naruszone w tej sprawie przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 2 jak i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 20 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, biorąc także pod uwagę w szczególności, że w istocie zarzuty kasacyjne są skierowane wobec ustaleń ostatecznej decyzji środowiskowej. Ponadto skarga kasacyjna w żadnym jej zakresie przedmiotowym – w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. – nie podważyła skutecznie dołączonego do akt sprawy dowodu przez inwestora, tj. opracowania pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – [...]" z września 2011 r. Dotyczy to także tych jego ustaleń w świetle których pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne normy będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni, czyli niedostępnej dla ludności, tj. na wysokości 43,9 m, o poziomym zasięgu do 38,1 m od anten radiolinii i do 33,6 m od anten nadawczych (sektorowych). Natomiast miejsca dostępne dla ludności będą w odległości większej niż 70 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej promieniowania anten, ponieważ odległość pionowa między osiami głównymi wiązek promieniowania, a miejscami dostępnymi dla ludzi dla rozpatrywanych anten sektorowych wynosi, co najmniej 34,5 m. Dlatego też nie wystąpiły przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 8d cyt. nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co należy jeszcze raz podkreślić podnosiła także osnowa ostatecznej decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia. Ponadto zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów tego rozporządzenia z naruszeniem art. 176 p.p.s.a. nie określa który przepis powyższego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. miałby być naruszony z powodu jego błędnej wykładni lub braku zastosowania czy też niewłaściwego zastosowania.

Po drugie, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej budowli a w przedmiotowej sprawie prawidłowo stronami postępowania były wszystkie podmioty znajdujące się w obszarze oddziaływania tej budowli zaś w żadnym przypadku komparycja skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie nie podważa prawidłowo tej okoliczności prawnej i faktycznej.

Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne Sąd I instancji wbrew zarzutowi kasacyjnemu dokonał prawidłowej kontroli zastosowanego w tej sprawie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego co do sprawdzenia przed wydaniem pozwolenia na budowę jego zgodności z ustaleniami ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych jej uwarunkowaniach.

Po czwarte, brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sprawie dokonana została bowiem przez Sąd I instancji sądowa prawidłowa kontrola działalności administracji publicznej w świetle dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Natomiast uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a w szczególności ocenę stanu faktycznego, powołaną podstawę prawną rozstrzygnięcia jak i jej wyjaśnienie. Ponadto strona skarżąca nie została w żadnym zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym, pozbawiona prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.