Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 754/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1 i 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2022 r. nr SKO 4116/23/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr SKO 4116/23/22 z dnia 13 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej SKO, Kolegium, organ II instancji) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza S. (dalej Burmistrz, organ I instancji) z dnia 19 września 2016 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w gminie S., oznaczonej jako działka nr [...], AM[...], [...], [...], obręb Ś., stanowiącej własność Skarbu Państwa, a pozostającej w użytkowaniu wieczystym P. S. A. z siedzibą w W.

Decyzja zapadła w rezultacie następująco ukształtowanego postępowania prawnego.

Wskazaną wyżej decyzją wydaną na podstawie art. 154 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej także jako k. p. a.) Burmistrz orzekł z urzędu o zmianie własnej decyzji z dnia 24 sierpnia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym P. S. A. poprzez uzupełnienie uzasadnienia w zakresie: 1) wskazania, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału znajduje się w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem KD [...] (drogi dojazdowe publiczne), 2) stwierdzenia, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, czego skutkiem prawnym jest przejście działki z mocy prawa na własność Gminy S. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, 3) wykreślenia z uzasadnienia decyzji zapisu dotyczącego ustanowienia na działce nr [...] służebności drogi koniecznej.

Pismem z dnia 23 maja 2022 r. SKO zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji Burmistrza.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło instytucję prawną stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując adekwatny dla sprawy art. 154§1 k. p. a. zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie Kolegium decyzja o podziale nieruchomości należy do kategorii decyzji kreujących prawa dla stron, ponieważ podział geodezyjny nieruchomości uprawnia właściciela nieruchomości do zbycia nowopowstałych działek, a ponadto może wywierać bezpośredni skutek rzeczowy w postaci przejścia działek wydzielonych pod drogi publiczne na własność jednostki samorządu terytorialnego (Skarbu Państwa). Tym samym nie zaszła przesłanka ustawowa do zmiany decyzji w trybie art. 154§1 k. p. a., a decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą wydania z rażącym naruszeniem prawa.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że organ I instancji wypowiadając się w kwestii przejścia z mocy prawa na własność gminy S. nowo wydzielonej działki [...] wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego ponieważ wydzielone pod budowę dróg grunty przechodzą na własność podmiotu publicznoprawnego z mocy prawa, i nie jest dopuszczalne regulowanie tego w decyzji administracyjnej. Przemawia to za uznaniem decyzji za wydaną bez podstawy prawnej (art. 156§1 pkt 2 k. p. a.).

Kolegium wskazało ponadto, że nie zaszła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia z art. 156§2 k. p. a., to znaczy weryfikowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W skardze na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów:

1) postępowania, a to:

art. 156§1 i §2, art. 157 §1 i §2 , art. 158 §1 §2 k. p. a. ponieważ nie zaistniały przesłanki do kwalifikowania obrazy prawa przez Burmistrza jako rażącej, upoważniającej do stwierdzenia nieważności ex tunc,

art. 156§1 pkt 2 k. p. a. w związku z art. 16 k. p. a. poprzez bezzasadne zaniechanie rozważenia przez SKO racji ekonomicznych, gospodarczych i społecznych uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji,

art. 8 §1 k. p. a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie zaufania,

art. 6, art. 7, art. 156 §2 k. p. a. w związku z art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez to, że stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza zmierza do obejście prawa w ten sposób, że Gmina S. nie będzie zobowiązana do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy na gruncie w użytkowaniu wieczystym P. S. A. zostały ustanowione drogi publiczne,

art. 80 k. p. a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie dowolnej oceny dowodów, a w konsekwencji kwalifikację decyzji Burmistrza jako rażąco naruszającej prawo.

2) prawa materialnego, a to:

art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że stwierdzenie w decyzji Burmistrza: “działka nr [...], która powstała w wyniku podziału, została wydzielona pod drogę publiczną, a zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkiem prawnym wydzielenia działki jest przejście jej z mocy prawa na własność Gminy S. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna" stanowiło rozstrzygnięcie o prawie własności i dojście do wniosku, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazuje, że zawarte w decyzji stwierdzenie, iż skutkiem prawnym wydzielenia działki jest jej przejście z mocy prawa na własność gminy ma jedynie informacyjny charakter, i stanowi powtórzenie treści art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jego zdaniem w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, bo nie jest to oczywiste naruszenie przepisu, ewidentne bezprawie. Ponadto skarżąca stwierdza, że stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza doprowadzi do sytuacji, w której działki, które zostały wydzielone pod drogi publicznej, będą w użytkowaniu wieczystym skarżącej, co będzie w istocie sprzeczne z ustawą o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę SKO wnosi o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że decyzja Burmistrza nie jest decyzją, "na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa", co przekłada się na zaistnienie rażącego naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2023 r. skarżąca podkreśla, że tylko wady kwalifikowane decyzji, a nie wszystkie uchybienia, uzasadniają eliminację decyzji z obrotu prawnego. Ponadto decyzja podziałowa mogła być zmieniona na podstawie art. 154 §1 i 2 k. p. a. ponieważ na jej podstawie żadna ze stron nie nabyła praw, a w niniejszej sprawie decyzja podziałowa została wydana w wyniku wniosku P. S. A. o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak stanowi art. 156 §1 pkt 2 k. p. a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W kontrolowanej sprawie opierając się na takiej podstawie prawnej SKO stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza S. zmieniającej wcześniejszą decyzję tego organu w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Kolegium podniosło, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie należy do rozstrzygnięć, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, co wyklucza zastosowanie wobec niej instytucji uchylenia zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 §1 k. p. a.). Decyzja podziałowa prowadzi do nabycia prawa, ponieważ podział geodezyjny nieruchomości upewnia następnie właściciela nieruchomości gruntowej do zbycia nowopowstałych działek gruntu (dokonania podziału prawnego), a ponadto decyzja podziałowa może wywoływać bezpośredni skutek rzeczowy, ponieważ działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność podmiotu publicznoprawnego (gminy, powiatu, województwa, Skarbu Państwa).

W ocenie organu II instancji takie błędne potraktowanie decyzji podziałowej przez Burmistrza, i w konsekwencji jej zmiana w trybie art. 154 §1 k. p. a. stanowi rażące naruszenie prawa, a tym samym zasadne jest stwierdzenie nieważności tej decyzji. SKO argumentuje, że warunek rażącego naruszenia prawa został spełniony, ponieważ nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Oprócz tego SKO ocenia negatywnie merytoryczną treść weryfikowanego rozstrzygnięcia w części: “organ stwierdza, że działka nr [...], która powstała w wyniku podziału, została wydzielona pod drogę publiczną, a zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami skutkiem prawnym wydzielenia działki jest przejście jej z mocy prawa na własność Gminy S. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna". Kolegium podnosi, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości nie przesądza ani o funkcji, ani o sposobie zagospodarowania wydzielonych działek, dlatego ewentualna wypowiedź organu w kwestii przejścia z mocy prawa na własność gminy S. nowo wydzielonej działki nr [...] nie mieści się w zakreślonych organowi przez ustawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. Z tego SKO wywodzi, że badana decyzja w części, w jakiej rozstrzyga w uzasadnieniu o sferze uregulowanej przepisami prawa administracyjnego kształtującymi sytuację prawną ich adresatów w sposób bezpośredni (ex lege), została wydana bez podstawy prawnej, a więc obciążona jest wadą z art. 156 §1 pkt 2 k. p. a.

Przedmiotem sporu jest stwierdzenie przez SKO, że Burmistrz rażąco naruszył prawo, ponieważ zmienił decyzję na mocy art. 154, podczas gdy przepis odnosi się do decyzji na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa.

Problem prawny jawiący się w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy dokonując reformacji decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i opierając się przy tym na przepisie art. 154 § 1 k. p. a. Burmistrz działał bez podstawy prawnej ewentualnie rażąco naruszył prawo. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa determinuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji.

Jeżeli na tak sformułowane pytanie odpowiemy twierdząco, to zasadna jest decyzja Kolegium stwierdzająca nieważność decyzji organu I instancji. Jeśli jednak decyzji Burmistrza nie sposób przypisać znamion bezprawności (wydania bez podstawy prawnej) ani rażącego naruszenia prawa, to wówczas za niezgodną z prawem należałoby uznać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W tym miejscu należy zdekodować znaczenie przypisane użytym przez ustawodawcę sformułowaniom, ponieważ nie mają one definicji legalnej.

W piśmiennictwie prawniczym z decyzją wydaną bez podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas gdy: 1) obowiązek, uprawnienie lub inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania trzeba albo zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna; 2) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji; 3) brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Rdzeń znaczenia pojęcia “decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 755-757). Taki też pogląd wyraził Sąd Naczelny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, CBOIS). Generalnie sądy administracyjne wykreowały podejście, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia.2018 r., I OSK 717/15, CBOIS: "Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Natomiast samo niewskazanie podstawy prawnej, w sytuacji, gdy ona istnieje nie uzasadnia twierdzenia, że decyzje wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa").

Z kolei w kwestii okoliczności rażącego naruszenia prawa judykatura i doktryna prawnicza ukształtowały pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpią łącznie następujące trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa; 2) charakter przepisu, który został naruszony; 3) skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przy tym chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. I GSK 3503/18, CBOIS, tak też W. Chróścielewski [w:] Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami, 2021, s. 265). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., sygn. II OSK 1475/21, CBOIS). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2022 r. sygn. II OSK 1340/21, CBOIS). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. II OSK 1559/19, CBOIS).

W zapatrywaniu Sądu SKO we Wrocławiu nieprawidłowo zinterpretowało znaczenie ustawowych wyrażeń "bez podstawy prawnej" i "z rażącym naruszeniem prawa" błędnie odnosząc te przesłanki do decyzji Burmistrza.

W pierwszym rzędzie uwypuklić należy, że – w świetle przywołanych wyżej poglądów orzecznictwa i doktryny – decyzja Burmistrza byłaby pozbawiona podstawy prawnej, gdyby w systemie powszechnie obowiązującego prawa nie istniał przepis udzielający organowi administracji kompetencji do modyfikacji decyzji ostatecznej. Tymczasem kompetencji takiej udzielają art. 154 k. p. a. oraz art. 155 k. p. a. rozdzielając ich zastosowanie zasadniczo w zależności od tego, czy mamy do czynienia z decyzją ostateczną, na mocy które żadna ze stron nie nabyła prawa, czy też z decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Jeżeli ogół możliwych do wydania decyzji administracyjnych podzielić dychotomicznie, to każda z decyzji musi należeć albo do kategorii decyzji na mocy których nie nabywa się prawa, albo do kategorii decyzji na mocy których nabywa się prawo. Tertium non datur, co w realiach sprawy oznacza to, że decyzja Burmistrza S., którą zmienia on swoją wcześniejszą decyzję, musi mieścić się albo w zakresie wyznaczonym przepisem art. 154 k. p. a. albo w zakresie wyznaczonym przepisem art. 155 k. p .a.

W takim kontekście nie sposób przyjąć, że decyzja Burmistrza pozbawiona jest podstawy prawnej, bowiem taka podstawa w przepisach powszechnie obowiązującego prawa istnieje. Błąd w zakresie prawidłowego przywołania podstawy prawnej dla wydanej decyzji, czy nawet inne mankamenty, chociażby w postaci braków uzasadnienia decyzji czy dowolnej interpretacji niedookreślonych pojęć w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony, mogą stanowić inne przejawy wadliwości decyzji, które jednak nie są tożsame z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej.

Z tego powodu oceniając decyzję Kolegium Sąd nie neguje argumentacji, że decyzja Burmistrza ma defekty, jednakże SKO nie wykazało, że któryś z tych defektów mieści się w ramach wydania decyzji bez podstawy prawnej.

W drugim rzędzie, odnosząc się do obarczenia decyzji Burmistrza defektem "rażącego naruszenia prawa" Sąd przyjmuje jak własny pogląd, że rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, bezsporne, niewątpliwe, niemożliwe do akceptacji z perspektywy wymagań praworządności, jaskrawe, stwierdzalne bez odwoływania się do wykładni.

Kolegium opiera swój zarzut rażącego naruszenia prawa na błędnym potraktowaniu decyzji Burmistrza S. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jako decyzji "na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa". Zdaniem Kolegium jest przeciwnie, to znaczy orzeczenie o podziale nieruchomości jest związane z nabyciem praw.

Kwestia "decyzji administracyjnych, na mocy których nie nabywa się prawa" pozostawała przedmiotem ożywionej dyskusji doktryny, opartej na tym, że ustawodawca nie wymienia literalnie, ani nie wskazuje bezpośrednio cech takich decyzji. Tadeusz Kiełkowski poświęca monografię prawniczą nabyciu prawa na mocy decyzji administracyjnej (Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012), a do decyzji administracyjnych, na mocy których nie nabywa się prawa zalicza decyzje nieostateczne, decyzje formalne, decyzje deklaratywne, decyzje odmowne, chociaż jednocześnie przywołuje wątpliwości pojawiające się w nauce prawa związane z możliwością nabycia prawa na mocy wskazanych decyzji (s. 220 i nast.). Z kolei jako decyzje o skutkach innych niż nabycie prawa powołany Autor wskazuje decyzje nakładające obowiązek, decyzje znoszące prawo, decyzje stanowiące o sankcji administracyjnej. Precyzując postaci praw nabywanych na mocy decyzji wskazane zostały: prawa o znamionach dozwolenia, prawa o znamionach uprawnienia, prawa o znamionach ulgi, prawa o znamionach przywileju. W judykaturze "nabycie praw", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 154 i 155 k.p.a., rozumiane jest szeroko i w tym sensie, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. II GSK 1715/21, CBOIS).

W nauce prawa, omawiając charakter prawny decyzji zatwierdzającej geodezyjny podział nieruchomości podkreśla się, że sankcjonuje ona podział nieruchomości sporządzony przez geodetę. Decyzja taka stanowi urzędowe stwierdzenie, że podział geodezyjny sporządzony przez uprawnionego geodetę jest zgodny z obowiązującym prawem oraz że może stanowić podstawę dla podziałów prawnych oraz wieczystoksięgowych. Ze względu na to, że decyzja zatwierdzająca geodezyjny podział nieruchomości stanowi urzędowe potwierdzenie zgodności takiego podziału z obowiązującym prawem, ma ona charakter deklaratoryjny. Decyzja ta należy do kategorii aktów administracyjnych odnoszących się do rzeczy i nadaje status prawny nieruchomości, której dotyczy. Uprawnienia wynikające z tego aktu nie są związane z osobą, która doprowadziła do wydania tej decyzji, lecz dotyczą każdego, kto ma interes prawny w rozporządzaniu dana nieruchomością. Skutki prawne takiej decyzji są wielorakie: stanowi podstawę do dokonania stabilizacji geodezyjnych znaków granicznych, dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków, otwiera drogę do dokonywania podziałów prawnych, a następnie wieczystoksięgowych. Zgodnie z taką decyzja i niejako na jej podstawie można zwierać umowy dotyczące rozporządzania wydzielonymi częściami nieruchomości. W przypadku zatwierdzenia taką decyzją wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną na wniosek jej właściciela decyzja ta wywołuje skutek wywłaszczeniowy (tak Maciej Kruś, Zbigniew Leoński, Marek Szewczyk, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 587).

Elżbieta Klat-Górska precyzując w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami istotę decyzji podziałowej podkreśla, odwołując się do orzecznictwa, że skutkiem dokonanego podziału jest wprowadzenie zmian w zakresie nowo wydzielonych działek w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej. Decyzja o podziale nieruchomości nie rodzi praw majątkowych do nieruchomości, nie kształtuje stosunków własnościowych, i nie stanowi tytułu własności działki gruntu. Nie zapewnia też ochrony praw majątkowych do nieruchomości osób trzecich, które nabyły następnie prawo własności działek gruntu powstałych w wyniku podziału (Elżbieta Klat-Górska, Lidia Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, s. 516).

Podsumowując powyższe wypowiedzi Sąd zauważa, że ujęcie decyzji podziałowej jako decyzji, na mocy której strona nabyła prawa znajduje poparcie w interpretacjach prawniczych (doktryna, orzecznictwo), z drugiej jednak strony można wskazać na wypowiedzi według których decyzja podziałowa jest decyzją deklaratoryjną – zaś takie decyzje należą do kategorii decyzji na mocy których nie nabywa się prawa. Do ostrożności w zakresie przesądzenia o charakterze decyzji w tym względzie skłania również Sąd Naczelny: definitywne przesądzenie przez organy i sąd, że chodzi o decyzję na podstawie której strona nabyła prawo, bez szczegółowej analizy tej okoliczności, stanowić może uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2021 r. II OSK 3840/18, CBOIS).

Wszystko to składnia Sąd do konkluzji, że nawet błędne potraktowanie przez organ decyzji podziałowej w zakresie nabywania/nienabywania praw nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Nie ma bowiem charakteru oczywistego, ewidentnego, sprzecznego z wymogami praworządności, a jest raczej wynikiem odmiennej wykładni prawa, w szczególności przepisu, który dla swojego zastosowania wymaga dalszej interpretacji.

Z powyższych powodów Sąd uznał, że nie nastąpiły przesłanki uprawniające SKO do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 158 § 1 k. p. a. ponieważ organ II instancji nie zdołał należycie wykazać, że wydanie kwestionowanej decyzji Burmistrza nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie przesądza to o pełnej prawidłowości decyzji Burmistrza i nie stanowi stwierdzenia, że nie narusza ona prawa, jednakże wyłącza możliwość zastosowania trybu nadzwyczajnego z art. 156 §1 pkt 2 k. p. a. Taki sam charakter ma zarzut Kolegium co do powielenia w treści decyzji tego, co wprost wynika z przepisów prawa - w ocenie Sądu stanowi to wadę decyzji, i tu należy się z SKO zgodzić, ale nie jest to naruszeniem prawa w stopniu rażącym – i w tym zakresie pogląd SKO należy zanegować.

Dlatego Sąd na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p. p. s. a. uznał, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zdecydował o uwzględnieniu skargi ,uchylając zaskarżoną decyzję. Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące nietrafnej interpretacji "rażącego naruszenia prawa", co w konsekwencji mogło promieniować na postępowanie organu w zgodzie z zasadą zaufania. Jednocześnie Sąd nie zgodził się ze skarżącą o obowiązku Kolegium rozważania racji ekonomicznych, społecznych i gospodarczych, ponieważ przepisy nie wskazują, aby to od nich uzależnione było stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjaśnienia w kwestii charakteru prawnego decyzji podziałowej i odniesienie do zarzutów skargi w tym zakresie Sąd wykazał wcześniej.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p. p. s. a. w związku z art. 205 §2 p. p. s. a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 697 zł, na która składają się: wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (497 zł).