Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1799/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 90
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1054/16 w sprawie ze skargi M. W. na czynność (pismo) Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy dotyczącej zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1913/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...]w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2008 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. K. i K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej załączając stosowną dokumentację.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 7 ust. 2 w związku z art. 1, art. 2, art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: ustawa o rekompensacie) oraz art. 104 k.p.a., decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] ([...]), odmówił W. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej we wsi P., gmina U., powiat T., województwo [...].

Od powyższej decyzji W. K. wniósł odwołanie, a Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] r., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ II instancji stwierdził, że S. K. nie był osobą do której odnosi się przepis art.1 ust. 2 ustawy o rekompensacie. Przepisy wspomnianej ustawy, które mówią w jakich okolicznościach przyznaje się prawo do rekompensaty, a skoro osoba nie spełnia wymogów z ww. ustawy, to wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia praw do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił, że powyższy przypadek nie jest objęty zakresem ustawy o rekompensacie. Z obowiązującej ustawy o rekompensacie wynika, że jej zakresem objęte są przypadki wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., o czym stanowi art. 1 ww. ustawy. Natomiast kwestie dotyczące nieruchomości pozostawionych przez obywateli polskich w związku z tzw. akcją "[...]" były uregulowane dekretem z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa [...],[...],[...] i [...]. Zgodnie z w/w dekretem władza państwowa przejmowała nieruchomości ziemskie na własność, jeżeli nie pozostawały one w faktycznym władaniu właścicieli. Wymieniony dekret stanowił także podstawę do przydzielania gospodarstw, działek, mienia nierolniczego na terenie Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...] właścicielom utraconych nieruchomości. Uprawnienia jakie wynikały z powyższego dekretu istniały do czasu jego zmiany tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. Z tą datą wygasły uprawnienia osób przesiedlonych w ramach akcji "[...]" do uzyskania ekwiwalentu za pozostawione nieruchomości. Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że do innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. nie można zaliczyć następstw prawnych pozostawienia nieruchomości przez osoby wysiedlone w ramach "[...]". Do tego zakresu spraw przyjęto odrębną regulację. Zatem wysiedlenie S. K. w 1947 nie miało związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., lecz z przeprowadzoną w 1947 r. Akcją "[...]". W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przyznania skarżącemu prawa do rekompensaty ze względu na fakt, że nieruchomość w chwili wysiedlenia znajdowała się w granicach Polski. Skoro właściciel nieruchomości nie spełnił przesłanek, o których mowa w art. 2 ustawy, to nie mógł nabyć prawa do rekompensaty. W związku z tym organ, zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. ustawy zobowiązany był wydać decyzję odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Organ odpierając zarzut skarżącego stwierdził, że wieś P., z której wysiedlono S. K., aż do chwili podpisania umowy pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zmianie odcinków terytoriów granicznych w dniu 15 lutego 1951 r. znajdowała się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższego wynika, że S. K. został wysiedlony, aż 4 lata przed podpisaniem ww. umowy, zatem zdaniem organu jego wysiedlenie nie miało nic wspólnego z ww. umową, która w ustawie o rekompensacie jest wpisana jako jedna z przesłanek, na podstawie których można otrzymać prawo do rekompensaty.

Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2016 r. skargę do WSA w Warszawie złożył W. K. zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że J. K. został wysiedlony z miejscowości P. w ramach tzw. Akcji "[...]", a także naruszenie przepisów postępowania art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżący zarzucił też naruszenie art 1, art. 2, art. 3 i art. 5 ustawy o rekompensacie, polegające na błędnej wykładni pojęć "obecne granice Rzeczpospolitej Polskiej" oraz "byłe terytorium Rzeczpospolitej Polskiej". Dodał również, że organ naruszył art. 7 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i ust 2, art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy o rekompensacie, poprzez odmowę przyznania prawa do rekompensaty.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem wydania postanowienia w przedmiocie przysługiwania wnioskodawcy prawa do rekompensaty.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego. Sąd przypomniał przepisy określające zasady realizacji prawa do rekompensaty, wymogi dotyczące właściciela nieruchomości pozostawionych, a także postępowanie w przypadku śmierci właściciela z ustawy o rekompensacie.

Sąd potwierdził, że ojciec skarżącego S. K. nie repatriował się w ramach układów i umowy - wymienionych w art. 1 ust. 1., a także w ramach umowy pomiędzy Rzeczpospolitą Polską, a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich z dnia15 lutego 1951 r. Sąd oznajmił, że spór sprowadza się do dwóch kwestii: czy repatriacja S. K., miała miejsce na skutek okoliczności określonych w art. 1 ust. 2, oraz czy okoliczność wskazana w art. 2 pkt 1 ustawy bada się na dzień 1 września 1939 r. i dzień jej opuszczenia, czy też dzień składania wniosku, bądź wydania decyzji administracyjnej.

Sąd zgodził się z Ministrem Skarbu, iż przesiedlenie S. K. w czerwcu 1947 r. miało miejsce w ramach tzw: akcji "[...]". Jednakże przesiedlenie w ramach akcji [...] nie jest objęte dyspozycją art. 1 ust. 2 ustawy o rekompensacie. Przepis ten dotyczy wszystkich przypadków, nie objętych układami i umowami, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 1 a, a mającymi cechy przymusowej utraty własności, przy czym przymus ten musi pozostawać w bezpośrednim i adekwatnym związku przyczynowym z wojną rozpoczęta w 1939 r. Sąd zauważył, iż konkretna przyczyna skutkująca przymusowym opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości powinna powstać jako następstwo działań wojennych i różnych zdarzeń im towarzyszących, czego strona skarżąca nie wykazała i nie wskazuje na to materiał dokumentacyjny sprawy. Wbrew zarzutom skargi nie wszystkie przesiedlenia, w tym mające miejsce po II wojnie światowej, mieszczą się w dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy. Należy odróżnić zdarzenia, będące bezpośrednimi skutkami wojny, których dotyczy art. 1 ustawy, od zdarzeń, na które wojna miała wpływ pośredni. Wskazany przepis dotyczy osób, które były zmuszone do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Bezspornym jest, że ojciec skarżącego został przesiedlony w czerwcu 1947 r. z terenu, który do 1951 r. był w granicach Polski i niewątpliwie tej przesłanki nie bada się na dzień składania wniosku, czy też wydawania decyzji administracyjnej. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego dotyczącego wykładni pojęć "obecne granice Rzeczypospolitej Polskiej" oraz "byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", według którego jedynym właściwym kryterium porównawczym, są obecne czyli istniejące w dacie wejścia w życie ustawy o rekompensacie. W tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko organów obu instancji, że należy badać, czy dany teren w 1947 r. leżał czy też nie leżał na ówczesnym terytorium Polski. Sąd przyjął, że trafne jest stanowisko organów, że skoro właściciel nieruchomości nie spełnił przesłanek o których mowa w art. 2 ustawy, to nie mógł nabyć prawa do rekompensaty.

W. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył w całości wyrok WSA w Warszawie, oddalający skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody. Skarżący zarzucił wyżej wskazanemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

a) art 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co skutkowało przyjęciem stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistymi okolicznościami sprawy, a w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że opuszczenie przez S. K. P. w czerwcu 1947 roku miało miejsce w ramach tzw. akcji "[...]",

b) art 106 § 3 w zw. z § 5 oraz art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów podczas oceny zebranego materiału dowodowego.

2. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 1 ust. 2 ustawy o rekompensacie poprzez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że S. K. nie opuścił byłego terytorium RP na skutek okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r.,

b) art. 1, art 2 pkt 1, art 3 i art 5 ustawy o rekompensacie poprzez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że okoliczności sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że nieruchomość S. K. została pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a to na skutek przyjęcia błędnej wykładni pojęć "obecne granice Rzeczypospolitej Polskiej" oraz "byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

c) art. 7 ust 2 w związku z art. 1 ust. 1 i ust 2, art 2, art 3, art. 5 ust 3 pkt 2 ustawy o rekompensacie poprzez odmowę przyznania prawa pomimo spełnienia wszystkich ustawowych wymogów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uchylenie poprzedzających go decyzji Ministra Skarbu Państwa i decyzji Wojewody [...] oraz przekazanie sprawy organowi I instancji celem wydania postanowienia w przedmiocie przysługiwania wnioskodawcy prawa do rekompensaty.

Argumentując swoje stanowisko skarżący wskazał, że ustalenia poczynione przez Ministra Skarbu, jednoznacznie wskazują na nierozpatrzenie zarzutów podniesionych względem zaskarżonej decyzji. Potwierdzeniem powyższego jest treść uzasadnienia wyroku, w którym w sposób pobieżny poddał analizie zebrany materiał dowodowy, nie ustosunkowując się do stawianych zarzutów dotyczących błędu w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu przez organ II instancji, że W. K. wywodzi swoje prawo do rekompensaty z faktu przesiedlenia jego poprzednika prawnego z terenów Kresów Wschodnich na podstawie Akcji "[...]". Równocześnie Sąd I instancji w żadnym zakresie nie poddał analizie zalegających w aktach dowodów przeciwstawnych m.in. oświadczenia M. M., a Karty Przesiedleńcze wydawane były w ramach różnych akcji. Skarżący oznajmił, że zgodnie z dokumentami sprawy, powodem ucieczki rodziny S. K. było niebezpieczeństwo grożące ze strony radzieckiego aparatu bezpieczeństwa oraz kształtowanie się po zakończeniu II Wojny Światowej wschodniej granicy Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś aktywność polskich sił wymierzona w ludność ukraińską. Skarżący dodał, że zasadnym jest również podniesienie, iż Sąd I instancji, stosując przepisy ustawy o rekompensacie, w nieprawidłowy sposób dokonał wykładni pojęć "byłe terytorium" oraz "obecne granice". Jako że wieś P. przed wybuchem II Wojny Światowej leżała w granicach Polski, zaś po ostatecznym uregulowaniu granicy wschodniej nie weszła w skład Państwa Polskiego, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż właściciel nieruchomości nie spełnił przesłanek o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o rekompensacie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 469). W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem skarżącego, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć. W postępowaniu kasacyjnym, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to zatem prawidłowego ich określenia.

Kontrola instancyjna orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji w ramach postępowania kasacyjnego opiera się bowiem na ocenie zasadności stawianych zarzutów kasacyjnych, zaś systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., II FSK 2076/10, wyrok NSA z 20 października 2016 r., I FSK 359/16, wyroki dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Nie odpowiada ona w pełni wymogom z art. 176 p.p.s.a.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skoro w skardze kasacyjnej przytoczono zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, Sąd II instancji przeszedł do ich rozpoznania, w pierwszej kolejności rozpoznając zarzuty pozwalające na ocenę, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego zawartego w pkt 1 lit. a i b skargi kasacyjnej, pełnomocnik przywołując treść art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4, a także art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 błędnie określił, że przepisy te pochodzą z ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, choć w rzeczywistości odpowiadają treści zawartej w ustawie o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (art. 183 P.p.s.a.). Jak już to wskazano, wniesiona w rozpoznanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych omówionymi przepisami prawa, jednak przez wzgląd na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., I OPS 10/09 (dostępna na orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"), Sąd podda ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, pomimo nieprawidłowości, jakimi są one dotknięte.

Na uznanie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie za nieprawidłowe uznać należało powołanie przez autora skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który to przepis dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z kolei przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nim okoliczności, a więc stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, o istotnym wpływie na wynik sprawy, pozwalającego na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części. Generalnie reguluje on formę rozstrzygnięć w przypadkach pozwalających na uwzględnienie skargi. Przede wszystkim jednak przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia Sądu I instancji, którym oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej powiązano zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., jednakże tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. mógłby osiągnąć skutek wtedy, gdyby Sąd I instancji uchylił decyzję w wyniku uwzględnienia skargi, mimo braku naruszeń przez organ przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, czyli w przypadku zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wbrew dyspozycji normy prawnej w nim zawartej. W realiach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. trafnie nie znajdując ku temu podstaw. Wskazać należy, że działanie organu administracyjnego zostało przez Sąd I instancji poddane kontroli pod kątem naruszenia wskazanych przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i w odniesieniu do argumentów podnoszonych w skardze, a prowadzącej do prawidłowego stwierdzenia, że postępowanie dowodowe było wnikliwe, obejmowało ocenę całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie i wykazało, że przesiedlenie S. K. w czerwca 1947 r. miało miejsce w ramach tzw. akcji "[...]". Przesiedlenie to nie zostało objęte dyspozycją art. 1 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r.

Podsumowując, wskazać należy, że w drodze tak przedstawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można wyrokowi Sądu I instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. Przepis ten nie był bowiem podstawą rozstrzygnięcia WSA w Warszawie. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę, zatem podstawą prawną działania Sądu I instancji był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nadto zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nieuzasadniony nie tylko dlatego, że nie stanowił podstawy orzekania przez Sąd I instancji, ale również dlatego, że w świetle powyższych wskazań nie było podstaw do jego zastosowania.

Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W kontekście przedstawionego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. został w skardze kasacyjnej połączony z zarzutem naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Również tak skonstruowany zarzut nie mógł osiągnąć skutku zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie. Należy bowiem podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez sąd tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Jak wyżej już wskazano, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować stanowiska Sądu w zakresie oceny przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy, dotyczącego m.in. uznania, że upuszczenie przez S. K. wsi P. w czerwcu 1947 r. miało miejsce w ramach akcji "[...]".

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia zarzucanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Zaznaczenia przy tym wymaga, że autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi I instancji niedopuszczenia nowych dowodów uzupełniających, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W istocie bowiem argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się jedynie do zarzutu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (np. nie poddania analizie oświadczenia M. M.).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 106 § 3 i 5 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (por. M. Niezgódka-Medek (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, System Informacji Prawnej LEX).

Błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 2 ww. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że S. K. nie opuścił terytorium RP na skutek okoliczności związanych w wojną rozpoczętą w 1939 r.

Z kolei powołując się na błędną wykładnię art. 1, art. 2 pkt 1, art. 3 i art. 5 ww. ustawy, wskazano, że okoliczności sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że nieruchomość S. K. została pozostawiona poza granicami RP.

W kontekście tak skonstruowanego zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego należy wskazać, że podnosząc zarzut błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odniosła się do kwestii ich określonego rozumienia.

Skarga kasacyjna nie tylko takiego wywodu w istocie nie zawiera, co za pomocą ww. zarzutu zmierza do zakwestionowania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych związanych z m.in. z okolicznościami opuszczenia przez S. K. terytorium RP.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) norm prawa materialnego odkodowanych w procesie wykładni z przepisów prawnych zawierających te normy zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w wyniku jego błędnej wykładni są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym.

Dodatkowo zauważyć należy, że także w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej nie dopełnił staranności w zakresie dokładnego wskazania przepisu, który uznał za błędnie przez Sąd zrozumiany (pkt 2 lit. a i b skargi kasacyjnej). Wskazany przepis art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej podzielony jest na dwa punkty, w tym punkt pierwszy na trzy litery. Podobnie art. 3 podzielony został na dwa ustępy, a art. 5 na cztery ustępy, w tym ustęp 3 na 4 punkty.

Również zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, okazał się niezasadny.

W niniejszej sprawie, istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy osoba, która pozostawiła swój majątek w związku z akcją "[...]", może skutecznie domagać się rekompensaty w trybie ww. ustawy. Zgodnie z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, prawo to przysługuje właścicielowi nieruchomości, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i jest nim w chwili złożenia wniosku o realizację prawa, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 ww. ustawy. W omawianej sprawie dwie z wymienionych przesłanek nie zostały spełnione, wobec czego zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. nie znajduje zastosowania.

Jest bezsporne, że poprzednik prawny skarżącego przesiedlony został ze wsi P., która do 1951 r. pozostawała w granicach Polski. W 1951 roku P. zostały przyłączone do Związku Radzieckiego w ramach umowy o zamianie granic z 1951 roku.

Nie jest to zatem teren, który w dniu 1 września 1939 r. był terenem dawnej Rzeczypospolitej. Zmiana granic nie nastąpiła w wyniku działań wojennych, lecz w wyniku porozumień zawartych po wojnie między dwoma sąsiadującymi ze sobą państwami. Tak więc jedna z przesłanek wskazanych w art. 1 ustawy nie została spełniona. Podobnie ocenić należy istnienie przesłanki dotyczącej przyczyn opuszczenia nieruchomości przez jej właścicieli. Przyczyną takiego działania w niniejszej sprawie nie był przymus będący następstwem działań wojennych i zdarzeń towarzyszących, lecz decyzje polityczne ówczesnych władz.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że do okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. nie można zaliczyć następstw prawnych pozostawienia nieruchomości przez osoby wysiedlone w ramach akcji "[...]" (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie o sygn. I OSK 3/12, z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 113/13). Następstwa te uregulowane zostały w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa [...],[...],[...] i [...] ( Dz. U. Nr 46 poz. 339 ze zm.). Zatem nie budzi wątpliwości, iż osoby, które straciły swój majątek w związku z przesiedleniami dokonanymi w ramach akcji "[...]", nie mogą domagać się rekompensat przyznawanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ tego rodzaju przesiedlenie nie miało bezpośredniego związku z II wojną światową.

Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.