Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 143/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. S. i S. S. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w B. uchwaliła przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla trasy przebiegu obwodowej wschodniej, zmieniającego miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. O przystąpieniu do sporządzenia projektu planu Zarząd Miasta ogłosił w "[...]" z [...] 2000 r. W zawiadomieniu poinformowano o prawie zainteresowanych osób do zgłaszania wniosków do projektu w terminie do [...] 2000 r.

Po uzyskaniu uzgodnień i opinii, projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu na okres od [...] do [...] 2002 r. O wyłożeniu ogłoszono w [...] Nr [...] z [...] r., pouczając o prawie wnoszenia zarzutów i zgłaszania protestów.

Dnia [...] 2002 r. I. i S. S., właściciele nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako podstawę prawną podając art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

W uzasadnieniu podali, że skutki zmiany będą dotyczyć ich nieruchomości, położonej w pobliżu planowanego przebiegu drogi. Zarzucili, że opracowując projekt niezasadnie odrzucono wariant tunelowy jako zbyt kosztowny. Wariant tunelowy pozwoliłby na uniknięcie degradacji terenów zielonych. Podstawą do przyjęcia rozwiązań projektowych winny być zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. Przedłożony projekt oceniono jako naruszający szereg norm prawa ochrony środowiska i ochrony przyrody, jak również art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja drogi wedle planu, doprowadzi do przekroczenia norm hałasu, ponadnormatywnych zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby. W związku z tym zawnioskowano o ustalenie przebiegu drogi ekspresowej [...] przez tereny o mniejszym znaczeniu dla środowiska, z pominięciem korytarza rzeki [...] lub o określenie przebiegu trasy w wersji tunelowej.

Stanowisko I. S. i S. S. zostało zakwalifikowane jako protest i przedstawione Zarządowi Miasta na posiedzeniu w dniu [...] 2002 r. Protest ten nie został uwzględniony. Na posiedzeniu tym Zarząd Miasta uwzględnił część wniesionych zarzutów, wobec czego zaistniała konieczność ponownego wyłożenia projektu planu, zmodyfikowanego w zakresie uwzględnionych zarzutów, do publicznego wglądu. O ponownym wyłożeniu ogłoszono w "[...] Nr [...] z [...] r. Wyłożenie to miało miejsce w okresie od [...] 2002 r. do [...] 2002 r.

W następnej kolejności Prezydent Miasta B. zawiadomił o terminie sesji Rady Miejskiej dotyczącej rozpatrzenia wniesionych protestów i zarzutów. Termin sesji wyznaczono na [...] 2003 r. Na sesji tej protest I. i S. S. nie został rozpatrzony, w związku z czym poinformowano ich [...] 2003 r. o kolejnej sesji Rady Miejskiej w dniu [...] 2003 r. Na sesji tej Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] r., którą odrzucono protest wniesiony przez I. i S. S.. Do uchwały tej zostało dołączone uzasadnienie. Opisano w nim przebieg procedury planistycznej, oceniając go jako prawidłowy i odniesiono się do argumentów I. i S. S.. Uchwała została doręczona [...] r.

Pismem z dnia [...] 2004 r. I. i S. S. wezwali Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odrzuceniu ich zarzutu i nieobjęciu ich nieruchomości projektem zmiany planu zagospodarowania. W uzasadnieniu podali, że podjęta uchwała nie wyjaśnia, dlaczego wniesiony przez nich zarzut został zakwalifikowany jako protest. Ich nieruchomość znajduje się bowiem w strefie bezpośredniego negatywnego oddziaływania drogi. Jej budowa spowoduje emisję spalin, drgania i hałas, obniży się wartość użytkowa i rynkowa nieruchomości. Pominięcie w planie nieruchomości pozbawia jej właścicieli prawa do roszczeń z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie udzielono odpowiedzi.

Pismem z dnia [...] 2005 r. I. i S. S. wnieśli skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Radę Miejskiej z dnia [...] r. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W skardze podnieśli, że z niewiadomych powodów ich zarzut został uznany za protest. Podkreślili, że realizacja inwestycji niekorzystnie wpłynie na sąsiadujące z nią nieruchomości, nastąpi ingerencja w prawo własności, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Zasięg ponadnormatywnych oddziaływań drogi znacznie przekroczy granice terenu objętego planem, obejmując także nieruchomość skarżących. Naruszenie swego interesu prawnego skarżący upatrywali także w tym, że pozostawienie ich działki poza obszarem planu pozbawi ich roszczeń odszkodowawczych i rekompensujących skutki jego uchwalenia. Wartość działki natomiast i możliwość jej wykorzystania na cele budowlane lub sprzedaży radykalnie zmaleje. Nadto skarżący podnieśli argumenty przeciwko przyjętemu wariantowi budowy drogi, zarzucając brak dostatecznie wnikliwego rozważenia wersji tunelowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska B. wniosła alternatywnie o jej odrzucenie lub oddalenie. Wyjaśniła, że skarżący są właścicielami działki [...], która nie została objęta planem zagospodarowania. Zarzut do projektu planu może wnieść tylko podmiot, który wykaże naruszenie interesu prawnego. Do osób takich należy zaliczyć właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym projektem zmiany planu. Do kręgu tego nie można natomiast zaliczyć właścicieli nieruchomości położonych poza opracowaniem planu. Nadto skarżący nie wykazali, w jaki sposób projekt planu narusza ich interes.

Z tego względu wniesiony przez skarżących w toku procedury planistycznej środek został zakwalifikowany jako protest. Uchwała o odrzuceniu protestu nie wymaga sporządzenia uzasadnienia. W niniejszym przypadku uzasadnienie zostało jednak sporządzone zgodnie z § 32 ust. 3 pkt 1 Statutu Miasta B. uchwalonego [...] r., obligującym do sporządzania uzasadnień wszystkich projektów uchwał.

Odnosząc się do wskazanej podstawy zaskarżenia, Rada Miasta podała, że legitymacja skargowa na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym służy podmiotom, których interes prawny podjętą uchwałą został naruszony. Okoliczności tej skarżący jednak nie wykazali.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. skarżący podtrzymali swoje zasadnicze argumenty. Nadto podali, że żaden przepis ustawy o planowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznania, że prawo wniesienia zarzutów służy wyłącznie właścicielom nieruchomości położonych w granicach planu. Podkreślili, że zmiana planu może modyfikować i uszczuplać ich prawa. Z Prognozy Oddziaływania na środowisko wynika, że zasięg ponadnormatywnego hałasu, emisji spalin i drgań znacznie wykroczy poza granice planu. Ponadnormatywny hałas dotknie obszar o szerokości 160 m od drogi a w tej przestrzeni znajduje się działka skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje :

Skarga wniesiona przez skarżących dotyczyła uchwały podjętej przez Radę Miasta w toku prowadzonej procedury planistycznej. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t. jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), która stanowiła w niniejszej sprawie podstawę prawną procedowania i podejmowanych rozstrzygnięć, kreuje dwa instrumenty prawne związane ze zgłaszaniem zastrzeżeń do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którymi są protesty i zarzuty. Wniesienie zarzutu, przewidzianego w art. 24 ustawy, zastrzeżone jest dla podmiotów, których interes prawny został naruszony przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Naruszenie interesu prawnego oznacza wkroczenie przez prawodawcę gminnego w sferę prawną podmiotu, regulowaną przepisami prawa materialnego. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis prawa miejscowego, kształtuje sposób wykonywania własności ( art. 33 ustawy ), rozstrzygając o dopuszczalnych sposobach zagospodarowania nieruchomości. Niewątpliwie zatem plan wkracza w sferę interesu prawnego właścicieli działek objętych planem, jeżeli ogranicza sposób korzystania z własności. W stosunku do właścicieli działek nie objętych planem konieczne jest wykazanie, że rozwiązania i ograniczenia wynikające z planu, oddziałują na sferę ich uprawnień, rozumianych jako przyznany przez prawo zakres wolności. Poza zakresem ochrony znajdują się zatem interesy faktyczne podmiotów, związane z preferowanymi przez nich celami i stanami faktycznymi.

W przypadku skarżących ich działka położona jest na terenie nie objętym przedmiotowym planem. Sprzeciwiając się jego zapisom skarżący podnosili, że planowana droga będzie źródłem niekorzystnych oddziaływań, takich jak hałas, drgania, zapylenie. W efekcie spadnie użyteczność i wartość działki. Skarżący domagali się objęcia ich działki zakresem planu, upatrując w tym możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

W ocenie Sądu podnoszone zastrzeżenia dotyczą sfery interesów faktycznych stron. Po pierwsze, istniejący stan prawny nie daje członkom wspólnoty samorządowej uprawnienia do domagania się uchwalenia planu dla określonego terenu, w tym dla stanowiących ich własność nieruchomości. Pozostawienie ich zatem poza obszarem objętym planem nie stanowi naruszenia ich interesu prawnego. Podobnie zakwalifikować należy zastrzeżenia odnoszące się do skutków zrealizowania inwestycji. Przewidywane przez skarżących skutki nie są przy tym efektem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ewentualnego zrealizowania budowy drogi. Na etapie zatem realizacji inwestycji wymagane będzie spełnienie określonych standardów technicznych i wykonanie zabezpieczeń. Od spełnienia tych standardów uzależnione będzie uzyskanie pozwolenia na budowę, zaś właściciele działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będą uprawnieni do ich egzekwowania. Prawidłowo zatem złożone zastrzeżenia do planu zakwalifikowane zostały jako protest.

Instytucję protestu reguluje art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 23 ust. 3 stanowi, że o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały. Odmiennie jednak, niż w przypadku zarzutów do planu, przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ani konieczności uzasadniania takiej uchwały, ani nie stanowią o prawie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Zauważyć należy, że istnieje rozbieżność stanowisk co do możliwości zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według jednego z poglądów, regulacja ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym winna być uznana za wyczerpującą i szczególną, która w samodzielny sposób ureguluje kwestie zaskarżania uchwał podejmowanych przez radę gminy w przedmiocie zastrzeżeń składanych do wyłożonych projektów planów. Stanowisko takie skutkuje uznaniem niedopuszczalności skargi na uchwałę o odrzuceniu protestu w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Wedle drugiego poglądu, uchwała o odrzuceniu protestu kwalifikuje się, po spełnieniu wymagań decydujących o jej dopuszczalności, do zaskarżenia w oparciu o art. 101 ustawy samorządowej.

Rozstrzygnięcie podniesionej kontrowersji nie miało jednak istotnego znaczenia dla badanego przypadku. Ze względu na konieczność weryfikacji zasadności zakwalifikowania przez organ wniesionego przez strony środka jako protestu, Sąd był zobligowany do rozważenia kwestii interesu prawnego skarżących, co wykluczyło możliwość odrzucenia wniesionej skargi. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zastrzega natomiast uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy dla podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały taką uchwałą naruszone, co podmioty wnoszące protest z kręgu tego eliminuje.

Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.