Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1634/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. P. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2935/14 w sprawie ze skarg P. P. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2015 r., I SA/Wa 2935/14 oddalił skargi P. P. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że decyzja SKO z [...] sierpnia 2014 r. wydana została na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 2003 r., przy czym podstawą wniosku było uznanie przez Spółdzielnię, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] maja 1952 r. o odmowie spadkobiercom P. P. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W., przy ul. P. [...] nr hip. [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Pogląd skarżących opierał się na założeniu, że prawo użytkowania wieczystego gruntów warszawskich ustanowione na rzecz osoby trzeciej powoduje nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (wyrok NSA z 10 września 1993 r., IV SA 1839/92, wyrok NSA z 24 października 1994 r., IV SA 946/95 czy Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95 – OSNAPiUS 1995, poz. 223). Ta koncepcja miała swoje źródło w uchwale SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, stwierdzającej że "jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji".

Dopiero uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 (przywołana w uzasadnieniu decyzji SKO z [...] czerwca 2014 r.) wpłynęła na zmianę interpretacji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" w odniesieniu do decyzji wydanych w trybie dekretu warszawskiego. W uchwale tej wyjaśniono, że skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej. Okoliczność, że nieruchomość obejmującą grunty, które podlegały przepisom dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skutek prawny decyzji będzie bowiem nieodwracalny, jeśli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i zastosować formy aktu indywidualnego.

W konsekwencji, dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyroki NSA: z 7.10.2011 r., I OSK 1631/10, Lex nr 1131479; z 28.09.2001 r., I SA 326/01, Lex nr 75508). Przy czym, nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji (wyrok NSA z 18.03.2011 r., I OSK 716/10). To że, ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych badaną decyzją potwierdza redakcja art. 156 § 2 k.p.a.: "nie stwierdza się nieważności decyzji (...) gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek".

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (wyroki NSA z 19 kwietnia 2013 r. II GSK 190/12, z 16 stycznia 2013 r. II GSK 1975/11). Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z 2 września 2011 r. 743/10, LEX nr 965221; z 8 września 2009 r., II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06, LEX nr 319171). Okoliczność, że przy uwzględnieniu wykładni obowiązującej w latach 90 tych ubiegłego wieku możliwe byłoby stwierdzenie, że decyzja z 1952 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne nie oznacza jednak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2003 r. Zaistnienie rozbieżnej wykładni danego przepisu wyłącza możliwość uznania, że organ naruszył go w sposób rażący.

Wbrew stanowisku skarżących w realiach niniejszej sprawy, za bezpośrednie skutki prawne decyzji z [...] maja 1952 r., uznać należy wydanie decyzji z [...] kwietnia 1964 r., przy czym skutek ten może być usunięty poprzez podjęcie przez organ działań należących do jego właściwości. Zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest jedynie pośrednim następstwem decyzji z [...] maja 1952 r., może być natomiast rozważanie jako skutek prawny decyzji z [...] kwietnia 1964 r.

Spółdzielnia przywołała na poparcie swojego stanowiska wyrok sądu z 21 stycznia 2009 r. I SA/Wa 669/08, w którym Sąd zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia skutków wywołanych przez decyzje z 1950 r. - odmawiające prawa do ustanowienia własności czasowej - od skutków decyzji zezwalającej na sprzedaż lokali mieszkalnych wraz z ustanowieniem odpowiedniego udziału w prawie użytkowania do gruntu, a następnie przywołał i podzielił stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96. Wobec tego nie można uznać, by w powyższym wyroku sąd uznał, iż zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste będące następstwem decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego, stanowi nieodwracalny skutek prawny decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej. Przywołany przez Spółdzielnię wyrok NSA z 26 listopada 2008 r. I OSK 9/08 również nie ma zastosowania w tej sprawie. W wyroku tym NSA wskazał, że przywołana w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji teza uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 20 marca 2000 r., OPS 14/99 nie mogła znaleźć zastosowania w stanie faktycznym sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli oboje skarżący, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2014 r., podczas gdy istniały podstawy do uznania, iż zaskarżona decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., co winno skutkować jej uchyleniem w całości; a także naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., polegające na błędnej wykładni prowadzącej do nieuznania powstania nieodwracalności skutków prawnych wskutek wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z [...] maja 1952 r. nr [...].

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że od czasu podjęcia uchwały NSA z 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, minęło przeszło osiemnaście lat i należy stwierdzić wbrew uchwale, iż skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich winny być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej. W sytuacji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie dekretowym na rzecz osoby trzeciej rozróżnia się dwie sytuacje: 1) umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną stanowiącą podstawę ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia cywilnoprawnej umowy; 2) prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz osoby trzeciej powstało na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego. W pierwszym przypadku umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu tej nieruchomości. Natomiast w drugim przypadku decyzja administracyjna odmawiająca byłemu właścicielowi j nieruchomości warszawskiej przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne. Wskazane rozróżnianie sytuacji osób trzecich będących użytkownikami wieczystymi gruntów dekretowych, w zależności od tego czy umowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu poprzedzała decyzja administracyjna bądź jej brak, nie ma żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Niezależnie od istnienia decyzji administracyjnej, spadkobiercy byłych właścicieli gruntu nie posiadają możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, z uwagi na zawarte umowy cywilnoprawne o ustanowieniu użytkowania gruntu z osobami trzecimi. Zgodnie z wyrokiem NSA z 24 maja 2013 r. I OSK 2168/11, oddanie gruntów - przejętych w trybie dekretu z 26 października 1945 r. - w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej i lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają i w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie art. 7 ust. 2 mogą być jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje żadne prawo. Decyzja o ustanowieniu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, byłaby bowiem z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nieważna jako niewykonalna z chwilą jej wydania.

W uzupełnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że 12 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok P 46/13, w którym orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wyrok ten został wydany w odmiennym stanie faktycznym niż w niniejszej sprawie, jednakże Trybunał poruszył niezwykle istotną kwestię, tj. relację pomiędzy zasadą praworządności (zasadą legalizmu), z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a wynikającą z art. 2 Konstytucji, zasadą pewności prawa i zasadą zaufania (lojalności państwa), z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej. Żadna z powyższych zasad nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem od obu dopuszczalne są wyjątki. Trzeba przy tym na gruncie zasady praworządności rozróżnić nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, od którego nie ma wyjątków (a tym samym zasada ta nie doznaje ograniczeń), oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności, który może podlegać ograniczeniom, w tym z uwagi na zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę pewności prawa. Wyżej wymienione zasady się uzupełniają, wyjątkowo jednak może między nimi dochodzić do kolizji, co występuje na tle art. 156 k.p.a. Z zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego wynika obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, który istnieje w okresie, w którym możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji. Z zasady praworządności wynika zaś dla ustawodawcy obowiązek wprowadzenia regulacji, które gwarantować będą zgodność z prawem decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej oraz eliminowanie z obrotu aktów administracyjnych sprzecznych z prawem. Zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślił TK w wyroku z 28 lutego 2012 r. K 5/11, trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Stwierdzanie nieważności decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. po pięćdziesięciu latach może stanowić czynnik destabilizujący porządek prawny. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Mając na uwadze powyższe rozważania Trybunału, należy jednoznacznie wskazać, iż dopuszczalność stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN m.st. Warszawy nr [...] z [...] maja 1952 r., stanowi czynnik destabilizujący porządek prawny. Na skutek wydania ww. orzeczenia PRN doszło następnie do wydania decyzji z [...] kwietnia 1964 r. i ostatecznie do zawarcia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (poprzednikowi skarżącego). Nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego.

Natomiast P. P. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt.2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" polegającą na przyjęciu, że ustanowienie na rzecz podmiotu trzeciego prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej, co do której uprzednio wydano decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej, nie stanowi "nieodwracalnego skutku prawnego" decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej;

2. art. 3 § 2 pkt.2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § l pkt. 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa" polegającą na przyjęciu, że rażące naruszenie nie może mieć miejsca w sytuacji pojawiających się rozbieżności interpretacyjnych przepisu, podczas gdy o uznaniu naruszenia za rażące decyduje przede wszystkim powstanie skutku naruszenia, który jest niemożliwy do zaakceptowania w obrocie prawnym.

Naruszenia powyższe mogły mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, gdyż w konsekwencji opisanej wyżej wadliwej wykładni przepisów postępowania, art. 156 § 2 k.p.a. nie został zastosowany w stanie faktycznym, w którym przepis ten zastosowany być powinien.

W uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej podniósł, że nieodwracalne skutki prawne wydanej decyzji, to takie skutki, których organ nie może cofnąć (znieść) w toku postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że "Jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego" (wyr. SN z 6.4.1995 r., III ARN 8/95, OSN 1995, Nr 18, poz. 223).

Skutkiem decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu było uzyskanie przez gminę (Skarb Państwa) swobody w dysponowaniu nieruchomością oraz rozporządzenie nią przez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu. Są to skutki wynikające bezpośrednio z decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej. Sąd I instancji wadliwie ocenił, że ewentualne naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. nie ma charakteru rażącego. Występowanie różnych interpretacji przepisu nie wyklucza uznania, że zastosowanie jednej z nich jest rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności." (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II SA 737/84). Naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. doprowadziło do uchylenia decyzji, której skutki prawne (niesłuszna odmowa zaspokojenia roszczeń skarżącego) w dalszym ciągu istnieją. Jest to bez wątpienia skutek dalece niepożądany i uzasadnia uznanie naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. za rażące.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Uregulowanie to oznacza, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona jednak wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy tym przez pojęcie "stanowisko wyrażone w uchwale" należy rozumieć jedynie wykładnię wyrażoną w sentencji uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Wykładnia zawarta w uchwale abstrakcyjnej nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie, ponieważ nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie. Natomiast w sposób pośredni wiąże ona wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. W literaturze przedmiotu nie budzi najmniejszych wątpliwości stanowisko, że uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała – por. np. Skoczylas A.: Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; Romańska M.: Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować – por. wyr. NSA z 28 lipca 2005 r., II FSK 576/05, (Lex nr 173249).

Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Sąd występujący z pytaniem prawnym sam decyduje, jaki skład poszerzony uznaje za odpowiedni do rozpoznania powstałego zagadnienia prawnego. Jeżeli jednak skład sądzący w sprawie nie stwierdzi zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 p.p.s.a., to obowiązany jest respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mówiąc innymi słowy, nie można skutecznie zarzucić sądowi administracyjnemu złamania prawa, jeżeli zastosował on przepis prawa w znaczeniu nadanym mu uchwałą składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można mu również zarzucić uchybienia obowiązującym przepisom, jeżeli podzielił on stanowisko zajęte w uchwale składu poszerzonego i nie przedstawił zajętego w niej zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez inny skład poszerzony.

Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję SKO w W. z [...] sierpnia 2014 r. znak [...], podczas gdy istniały podstawy do uznania, iż zaskarżona decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. jest bezzasadny.

Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., polegającego na błędnej wykładni prowadzącej do nieuznania powstania nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] maja 1952 r. nr [...]. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). W rezultacie występowanie różnych interpretacji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. – co ma miejsce na gruncie tzw. spraw nieruchomości warszawskich – wyklucza uznanie, że zastosowanie jednej z tych wykładni jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.