Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 50/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 par. 1,  art. 18 art. 23 par. 1 i 4, 119 par. 1,  art. 121, art. 122
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. T. (zwaną skarżącą), jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlane (w skrócie OWINB) z dnia 20 listopada 2018 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej K.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, dalej przywoływana jako ustawa egzekucyjna lub ustawa), po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...], nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8.000 zł i wzywające do jej uiszczenia w terminie do dnia 31 maja 2017 r.

Opisanym na wstępie postanowieniem OWINB uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wpłaty nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie, wyznaczając 15 lutego 2019 r., jako termin wpłaty grzywny, jednocześnie wezwał skarżącą do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia 15 lutego 2019 r.

Nadto organ poinformował, że w razie niewykonania obowiązku, jako następny środek egzekucyjny będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W pozostałym zakresie postanowienie organu pierwszej instancji utrzymano w mocy.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim (dalej jako PINB) decyzją z 25 marca 2015 r., nr [...], nakazał skarżącej - będącej inwestorem - całkowitą rozbiórkę wykonanych dotychczas elementów samowolnie wznoszonej małej elektrowni wodnej, której budowa została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia, zlokalizowanej w [...], dz. nr a k.m. [...], obręb [...], gmina [...], tj. rozbiórkę budynku nad komorą turbinową wraz z rozbiórką nadbudowanych ścian tej komory oraz demontażem ślimakowej wciągarki łańcuchowej i turbiny wodnej, a także demontażem kraty czyszczącej, zamontowanej w istniejącym kanale [...].

W wyniku postępowania odwoławczego, OWINB decyzją z 31 sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 484/15, oddalił skargę w całości, uznając, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego było prowadzone prawidłowo, a zaskarżona decyzja zgodna z prawem.

W dniu 22 czerwca i 23 listopada 2016 r. PINB dokonał sprawdzenia obowiązku rozbiórki przedmiotowej elektrowni, nakazanego decyzją z 25 marca 2015 r. Organ podał, że z obu protokołów kontroli oraz dołączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że skarżąca obowiązku tego nie wykonała.

Pismem z 22 października 2015 r. PINB przesłał skarżącej upomnienie i wezwał do wykonania obowiązku rozbiórki elektrowni w ciągu siedmiu dni od doręczenia upomnienia. Jednocześnie wskazał, że w sytuacji niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w sprawie. Następnie, organ powiatowy 8 grudnia 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], skierowany do A. T.

Postanowieniem z 30 grudnia 2016 r., nr [...], PINB nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 22.944 zł, z jednoczesnym wezwaniem do jej uiszczenia w terminie do 20 marca 2017 r. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że zobowiązana uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku, w związku z czym zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, że grzywna ta skutecznie realizuje cel przymuszenia, z uwagi na swoją znaczną uciążliwość i bezpośrednio zmierza do wykonania przez zobowiązaną postanowień przedmiotowej decyzji. Wskutek rozpatrzenia zażalenia, OWINB postanowieniem z 22 lutego 2017 r., nr [...], uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ błędnie ustalił wysokość grzywny.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji wydał kolejne postanowienie, w którym wyjaśnił, że za podstawę wyliczenia grzywny przyjął art. 121 § 2 ustawy, dlatego wymierzył grzywnę w wysokości 8.000 zł. Dodał, że jest to kwota przewyższająca koszt wykonania rozbiórki, co spełnia rolę przymuszenia, a w przypadku wykonania rozbiórki grzywna podlega umorzeniu.

W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżąca ponowiła argumentację wielokrotnie prezentowaną w sprawie. Podniosła, że przedmiotowa mała elektrownia wodna nie jest budynkiem, ale turbiną, nad którą posadowiono metalowy garaż nieposiadający fundamentów i który nie posiada cechy trwałego związania z gruntem. Zarzuciła również brak właściwości organu pierwszej instancji do prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozbiórkowej, przez co również do prowadzenia egzekucji administracyjnej nałożonego obowiązku.

Równocześnie, skarżąca pismem z 6 czerwca 2016 r., wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z 25 marca 2015 r.

Centralny organ nadzoru budowlanego postanowieniem z 7 września 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 13 października 2016 r. utrzymał w mocy wcześniej wydane własne postanowienie. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wobec powyższego, OWINB postanowieniem z 1 czerwca 2017 r., nr [...], wstrzymał z urzędu postępowanie egzekucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2823/16, oddalił skargę A. T. na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyrok Sądu pierwszej instancji stał się prawomocny.

W konsekwencji, postanowieniem z 23 października 2018 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podjął z urzędu postępowanie egzekucyjne.

OWINB stwierdził, że materialnoprawną podstawą orzekania w przedmiotowej sprawie jest ustawa egzekucyjna. Podkreślił, powołując się na art. 29 § 1 ustawy, że celem tego postępowania nie jest badanie zasadności i zgodności z prawem decyzji Powiatowego Inspektora z 25 marca 2015 r. Stąd, organ odwoławczy nie może wyjść poza granice rozpoznania sprawy w pierwszej instancji i zbadać ostatecznej decyzji rozbiórkowej. Zatem, postępowanie dotyczy postanowienia z 30 marca 2018 r., którym PINB, działając jako organ egzekucyjny, nałożył na skarżącą grzywnę w kwocie 8.000 zł w celu przymuszenia do wykonania decyzji w przedmiocie rozbiórki. Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie zażaleniowe w egzekucji administracyjnej ma na celu ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest prowadzona prawidłowo, czy tytuł wykonawczy jest właściwie wystawiony i czy zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie. Z tego powodu decyzja rozbiórkowa nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy egzekucyjnej, co z kolei powoduje, że zarzut zażalenia o wydaniu decyzji rozbiórkowej przez organ nieuprawniony nie może być w tym postępowaniu uznany za skuteczny.

W ocenie organu, nie budzi wątpliwości, że zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej. OWINB odnotował, że cechę ostateczności decyzja ta nabrała 31 sierpnia 2015 r., kiedy to została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji. Powiatowy Inspektor prawidłowo więc 22 października 2015 r. wysłał zobowiązanej upomnienie, wzywając do wykonania decyzji i zastrzegając, że w razie uchylania się od tego obowiązku, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w sprawie. Działał więc zgodnie z art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej, który stanowi, że upomnienie powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Upomnienie zawierało obligatoryjne elementy i zostało doręczone zobowiązanej 27 października 2015 r. Tytuł wykonawczy został natomiast wystawiony 8 grudnia 2016 r. na urzędowym formularzu TW-2, który w ocenie organu odwoławczego, jest wypełniony prawidłowo, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 27 ustawy. Zawiera oznaczenie wierzyciela; wskazanie imienia i nazwiska zobowiązanego i jego adresu, numeru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL), treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej oraz datę doręczenia upomnienia.

OWINB wywiódł, że organ egzekucyjny może stosować tylko środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawa przewiduje w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy jako środek egzekucyjny: 1) grzywnę w celu przymuszenia, 2) wykonanie zastępcze, 3) odebranie rzeczy ruchomej, 4) odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, 5) przymus bezpośredni.

Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po myśli § 2 tego przepisu grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organ zauważył, że obowiązek nałożony na skarżącą ma bezspornie charakter obowiązku niepieniężnego, a przy tym wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.). Z treści art. 121 ustawy wynika, że każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10.000 zł (§ 2), a jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). W odniesieniu do egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego ustawodawca nie określił minimalnej kwoty grzywny w celu przymuszenia, ale wyłącznie górną granicę jej wysokości, wynoszącą 10.000 zł. Oznacza to, że organ egzekucyjny nakładając grzywnę dysponuje swobodą w określeniu jej wysokości, przy czym nie może ona przekraczać maksymalnej kwoty wskazanej w art. 121 § 2 ustawy.

Analizując przedmiotową sprawę OWINB uznał, że zastosowany środek egzekucyjny jest adekwatny do ustalonego stanu faktycznego, czyli do ważności obiektu i zadań mu przypisanych. Zgodził się, że kwota nałożonej grzywny w maksymalnej wysokości 8.000 zł jest wysoka, niemniej jednak mieści się ona w granicach przewidzianych przepisami prawa. Uznać ją należy za motywującą do realizacji wymaganego obowiązku, a zatem za celową i skuteczną. Organ zaakcentował, odwołując się do akt sprawy, że obiekt został samowolnie wykonany, a zobowiązana nie wykonuje nakazu nałożonego decyzją nr [...] z 25 marca 2015 r. Od ponad trzech lat decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, natomiast z korespondencji przesyłanej przez skarżącą do organów nie wynika, aby zobowiązana chciała wykonać nakaz. Nadto OWINB podał, że podjęte przez skarżącą próby wzruszenia decyzji nakazowej nie odniosły skutku i obowiązek rozbiórki w dalszym ciągu jest wymagalny. Ponadto zwrócił uwagę, że nawet wpłacenie w całości lub ściągnięcie grzywny w celu przymuszenia nie będzie wykonaniem obowiązku. Argumentował, że wykonaniem obowiązku jest faktyczne wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Natomiast w przypadku dalszego uchylania się od wykonania obowiązku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze, o czym również poinformowano zobowiązaną. Jednocześnie OWINB nie zgodził się z żalącą, iż organ nadzoru budowlanego nie wskazał, co podlega rozbiórce. W tym kontekście dowodził, że zakres wykonanych samowolnie robót budowlanych został wskazany w decyzjach rozbiórkowych

Jednocześnie OWINB wyjaśnił, że na podstawie art. 138 § 1 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w części i orzec o istocie sprawy.

Z uwagi na wskazany w postanowieniu organu pierwszej instancji termin 31 maja 2017 r., jako dzień uiszczenia nałożonej grzywny, oraz 30 maja 2017 r., jako dzień wykonania obowiązku rozbiórki, w przekonaniu organu odwoławczego, konieczne stało się ustalenie nowych terminów i w tym zakresie organ orzekł zamiast Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim.

W skardze na powyższe postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 156 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo faktu, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz art. 107 K.p.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich niezbędnych elementów składowych, w szczególności niewyjaśnienie istotnych w przedmiotowej sprawie kwestii dotyczących zaliczenia małej elektrowni wodnej do budynku oraz sposobu wyliczenia grzywny.

Formułując powyższe zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawiła stanowisko prezentowane w sprawie i dowodziła, że w dalszym ciągu nie zostało wyjaśnione, dlaczego przedmiotową małą elektrownię należało uznać za budynek. Według skarżącej, nad komorą turbinową nie znajduje się żaden budynek. Zaznaczyła, że nad komorą turbinową posadowiony jest garaż metalowy, który nie posiada fundamentów oraz nie jest trwale związany z gruntem. Sporna elektrownia jest budowlą hydrotechniczną. Dlatego organem pierwszej instancji powinien być Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego właściwy miejscowo. Tym samym decyzja PINB w powiecie prudnickim nakazująca rozbiórkę wykonanych dotychczas elementów samowolnie wznoszonej małej elektrowni wodnej została wydana przez organ nieuprawniony. Nadto w przekonaniu skarżącej, nadal nie dokonano należnego wyliczenia grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaskarżonego postanowienia. Zwrócił uwagę, że materia legalnego wykonania przedmiotowej elektrowni została wszechstronnie wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przywołując wyroki WSA w Opolu z dnia z 28 stycznia 2016 r. oraz WSA w Warszawie z 25 października 2017 r. Brak jest zatem podstaw do uznania, że po tak wnikliwym zbadaniu decyzji, podlegającej obecnie egzekucji, OWINB nie był właściwy do wydania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, późn. zm., dalej: P.p.s.a.). Skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 listopada 2018 r.

Skarga okazała się bezzasadna.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że na skarżącą została nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości 8.000 zł, z uwagi na niewykonanie ciążącego na niej obowiązku dokonania rozbiórki wykonanych dotychczas elementów samowolnie wznoszonej małej elektrowni wodnej, której budowa została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia, zlokalizowanej w [...], działka nr a, k.m. [...], obręb [...], gmina [...], tj. rozbiórkę budynku nad komorą turbinową wraz z rozbiórką nadbudowanych ścian tej komory oraz demontażem ślimakowej wciągarki łańcuchowej i turbiny wodnej, a także demontażem kraty czyszczącej, zamontowanej na istniejącym kanale [...].

Obowiązek został nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w powiecie prudnickim 25 marca 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 sierpnia 2015 r. Decyzja ta jest ostateczna i nie wstrzymano jej wykonania. Dostrzec przyjdzie, że skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że ww. obowiązek nie został wykonany.

Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia.

W myśl art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 ustawy).

Jednym ze środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia. Stosownie do art. 119 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 ustawy).

Stosownie do art. 121 ustawy egzekucyjnej grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba, że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 ustawy)

Wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Według art. 122 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny, które zawiera wezwanie do jej uiszczenia oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem, wbrew oczekiwaniom skarżącej, kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy egzekucyjnej, obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny.

Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, że ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. nakazano skarżącej całkowitą rozbiórkę wykonanych dotychczas elementów samowolnie wznoszonej małej elektrowni wodnej, której budowa została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia, zlokalizowanej w [...], dz. nr a, k.m. [...], obręb [...], gmina [...].

Bezspornym pozostaje również, że skarżąca pomimo upomnienia nie wykonała nałożonego obowiązku. Upomnienie z dnia 22 października 2015 r. zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 27 października 2015 r. (k. 34 akt administracyjnych). Upomnienie zawierało wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Powyższe okoliczności uzasadniały wydanie przez Inspektora Powiatowego w dniu 8 grudnia 2016 r. tytułu wykonawczego, który - w ocenie Sądu - spełnia wymogi z art. 27 § 1 ustawy egzekucyjnej. Postanowienie o nałożenie grzywny zawierało wskazane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy egzekucyjnej wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, w zakresie zastosowanego środka egzekucyjnego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W sprawach z zakresu prawa budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy, to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, który z tych środków, w konkretnych okolicznościach, należy zastosować przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 539/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do treści art. 119 § 1 ustawy egzekucyjnej grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2315/10 oraz z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1387/10; orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 235/09 oraz z dnia 6 grudnia 2007 r., II OSK 1642/06; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym Sąd stoi na stanowisku, że OWINB prawidłowo ocenił, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy, a zarazem skłaniający zobowiązaną do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Ponadto wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanej. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia, może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 ustawy. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku dotyczy to nałożonego na skarżącą nakazu rozbiórki W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez skarżącą. Spełnienie tego obowiązku powoduje jednak bezprzedmiotowość uiszczania tej grzywny, co odnajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 ustawy egzekucyjnej.

Jeśli natomiast chodzi o wysokość ustalonej grzywny, to w ocenie Sądu ustalona ona została w kwocie nieprzekraczającej kwoty określonej w art. 121 § 2 ustawy.

W ocenie Sądu, organ mając na uwadze okoliczności danej sprawy, kierował się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 ustawy egzekucyjnej, to jest. zastosował środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i to najmniej uciążliwy dla zobowiązanej. Zasada ta powinna być bowiem rozumiana w ten sposób, że ma ona prowadzić do uniknięcia zbędnych dolegliwości wobec zobowiązanej, ale równocześnie nakłonić ją do wykonania ciążącego obowiązku. Należy również mieć na uwadze, że wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia nie jest bezpośrednio związana z możliwościami finansowymi zobowiązanej. Tym bardziej, że skarżąca może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując obowiązek.

Podsumowując, Sąd wskazuje, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego i wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w rozpoznawanej sprawie było dopuszczalne. Przed wszczęciem postępowania organ doręczył skarżącej upomnienie. Ponadto organ wydał tytuł wykonawczy, a zastosowany środek egzekucyjny jest środkiem najmniej uciążliwym dla skarżącej. Nadto wysokość grzywny została przez organ ustalona w sposób prawidłowy.

Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.