Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 415/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 52 , art 56 , art 59 -61 , art 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 3 - 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c  w zw.  z art 135
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz M. Z. kwoty po 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 4 listopada 2019 r. nr [...] [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki Firma B. w K.:

1. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej - ul. [...];

2. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w części parterów niektórych z nich wraz z garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu położonego na części działki nr [...] i dz. [...] obr. [...], a także w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na części działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał m.in. art. 59 - 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek Spółki Firma B. w K. z 23 lutego 2018 r. Dnia 30 listopada 2018 r. pełnomocnik inwestora doprecyzował przedmiot zamierzenia włączając do terenu inwestycji naziemne miejsca postojowe. Z kolei pismem z 19 czerwca 2019 r. pełnomocnik wniósł o wprowadzenie w treści załącznika nr 1 zmian odnośnie powierzchni terenu objętego wnioskiem, które zostały przyjęte przez osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji i uwzględnione w warunkach i wynikach decyzji.

Organ opisał też zmianę przepisów dotyczących dróg publicznych, zgodnie z którą obecnie brak jest podstaw do ustalenia warunków dla objętego wnioskiem zjazdu z drogi publicznej.

Jako rodzaj inwestycji w warunkach zabudowy (załącznik nr 1 do decyzji) wskazano: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę usługową, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej.

Organ podkreślił, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określiła stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie oraz uzgodnienia, w tym:

- Zarządu Dróg Miasta K.,

- Wydziału Kształtowania Środowiska [...] w zakresie ochrony środowiska i oceny oddziaływania na środowisko,

- Wydziału ds. Jakości Powietrza [...]

- Wydziału Gospodarki Komunalnej [...],

- Rady Dzielnicy [...],

a także stanowisko PKP Polskich Linii Kolejowych S.A.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Apartamenty [...] (dalej: "Wspólnota").

Odwołanie wnieśli także J. B., K. M.-Z. oraz M. Z., którzy nie uczestniczyli jako strony postępowania w postępowaniu przed organem I instancji.

Wspólnota wniosła o uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji dla części działki nr [...], mimo iż decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać wydana w odniesieniu do działek objętych wnioskiem rozumianych jako całość. Zarzucono ponadto naruszenie art. 54 pkt. 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez określenie wymaganej ilości miejsc postojowych w taki sposób, że nie jest jasne, czy organ I instancji jedynie informacyjnie wskazał na fragment uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie "Programu obsługi parkingowej dla miasta K.", czy też w sposób wiążący ustalił wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia na 0,5-1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie, określając wymaganą ilości miejsc postojowych na zaniżonym poziomie w stosunku do zapotrzebowania projektowanej inwestycji na miejsca postojowe.

Dodatkowo Wspólnota zarzuciła naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez:

- brak wskazania w analizie urbanistyczno-architektonicznej szerokości frontu działek nr [...] i [...], co uniemożliwia zweryfikowanie poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego,

- brak wskazania w analizie urbanistyczno-architektonicznej, czy przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego wzięto pod uwagę również szerokość frontu działki nr [...],

- wyznaczenie granic obszaru analizowanego w oparciu o trzykrotność szerokości frontu działki nr [...] w części przeznaczonej pod inwestycję kubaturową, podczas gdy granice tego obszaru powinny zostać wyznaczone w oparciu o trzykrotność szerokości frontu całej działki nr [...] i [...].

Wspólnota zarzuciła także naruszenie § 6 rozporządzenia, poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej w sposób dowolny, niewynikający z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Zarzucono też naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

- niedostateczne wyjaśnienie, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazane w § 3 ust. 1 pkt. 53 lit. 5 tiret pierwsze w zw. z § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), dalej "rozporządzenie ws. przedsięwzięć",

- niezweryfikowanie, czy informacja Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z 31 sierpnia 2016 r. o możliwości przyłączenia inwestycji do miejskiej sieci ciepłowniczej była aktualna na dzień wydania zaskarżonej decyzji,

- niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozbieżności pomiędzy pismami Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z 14 czerwca 2018 r. oraz z 19 lutego 2019 r. w zakresie dotyczącym zieleni wysokiej występującej od strony ul. [...] / ul. [...].

J. B., K. M.-Z. oraz M. Z., zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie jako strony postępowania, mimo iż przysługuje im interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu. W oparciu o powyższy zarzut, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z kolei w uprzednio złożonych pismach wykazali przysługujący im interes prawny uzasadniający przyznanie statusu strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań Wspólnoty oraz J. B., K. M.-Z. oraz M. Z., decyzją z 10 lutego 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61 i art. 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że uznał J. B., K. M.-Z. oraz M. Z. za strony postępowania.

Podkreślił, że nie jest związany granicami odwołania i obowiązany jest z urzędu dokonać w całości kontroli przeprowadzonego postępowania, jak również zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści zarzutów podniesionych przez strony postępowania.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie podał, iż dla wydania decyzji wz konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ II instancji przywołał treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (wprowadzającego zasadę dobrego sąsiedztwa) wskazując, że z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w ww. przepisie, przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym w przepisie wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Organ odwoławczy stwierdził, że na postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji wz składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej rozporządzenia, stanowiącego akt wykonawczy do u.p.z.p.

Organ II instancji przywołał treść § 3 rozporządzenia i wskazał, że z dalszych przepisów rozporządzenia (§ 4 – 8) wynika, że zabudowa znajdująca się na analizowanym terenie jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji.

Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji wz tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Niemniej jednak sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, a podane w rozporządzeniu, powinny być przestrzegane i zrealizowane.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Zweryfikowano warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w szczególności dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Organ II instancji stwierdził, że celem zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego.

Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania art. 61 ust. 1 i następnych ustawy.

W ocenie Kolegium sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, mając na uwadze rozległy front działki obejmującej teren inwestycji. Kolegium nie zakwestionowało sposobu wyznaczenia frontu działki oraz obszaru analizowanego. Jego zdaniem w obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki sąsiednie nr [...] oraz [...] obr. [...].

Z przeprowadzonej analizy, zdaniem organu II instancji wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Parametry urbanistyczne w większości zostały ustalone poprzez nawiązanie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej.

Kolegium nie znalazło ponadto podstaw do kwestionowania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego jako części rozległej działki nr [...].

Przechodząc do weryfikacji kolejnych wskaźników architektoniczno-urbanistycznych, linię zabudowy ustalono w odległości 14 m od zewnętrznej granicy jezdni ul. [...], poprzez nawiązanie do budynku bezpośrednio sąsiadującego na działce nr [...] i [...].

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono w przedziale od 25% do 35% zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, nawiązując w górnym jego zakresie do wartości średniej w obszarze analizowanym.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 40 do 72 m. Wartość ta nawiązuje do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej na działkach nr [...] i [...] i jest zgodna z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Również wskaźnik wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nawiązuje do tej zabudowy i wynosi od 14 do 19 m, przy zachowaniu dachu płaskiego. Rozwiązanie takie pozwoli zachować ład przestrzenny i zostało przez organ I instancji prawidłowo uzasadnione. W ocenie Kolegium brak jest także podstaw do zarzucania organowi I instancji naruszenia norm procesowych, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Stan faktyczny został przez organ ustalony i oceniony prawidłowo, ocena zebranych dowodów nie budzi wątpliwości, a uzasadnienie decyzji spełnia wszelkie wymogi art. 107 K.p.a.

Podsumowując tę część uzasadnienia organ II instancji wskazał, że sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej. W ocenie Kolegium zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuacje rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Ustalenie przyjętych parametrów pozostaje zatem w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Kolegium nie podziela w tym zakresie zarzutów odwołania, a powyższe rozważania stanowią w istocie również odpowiedź na przedstawione zarzuty dotyczące wysokości przyjętych parametrów.

Na marginesie Kolegium zwróciło uwagę, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji.

Ponadto ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej, sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości Kolegium, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie. Nie budzi również wątpliwości, że osoba, która podpisała zaskarżoną decyzję w imieniu Prezydenta Miasta K. dysponuje w tym zakresie stosownym umocowaniem.

Zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] i realizuje również przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zaopatrzenie inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej nastąpi na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Ponadto w ocenie Kolegium wskaźnik wymaganej ilości miejsc parkingowych określony został w sposób zgodny z uchwałą z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...] Rady Miasta K. i wynosi 0,5 - 1 miejsca na mieszkanie, która uzależnia wysokość przedmiotowego wskaźnika od miejsca usytuowania inwestycji. Zarzut naruszenia interesu Wspólnoty poprzez parkowanie pojazdów na działkach sąsiednich jest hipotetyczny i nie powinien prowadzić do podważenia prawidłowości wydanej decyzji.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów trojga pozostałych odwołujących Kolegium stwierdziło, że podnieśli oni zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 10 § 1 K.p.a., poprzez ich pominięcie jako stron postępowania, mimo iż przysługuje im interes prawny. Kolegium wskazało, że nie kwestionuje przysługującego skarżącym interesu prawnego, ponieważ są współwłaścicielami działki nr [...] graniczącej na długości kilku metrów z terenem inwestycji.

Pomimo jednak niedoręczenia decyzji I instancji skarżący złożyli odwołanie w sprawie, przedstawiając zarzuty dotyczące decyzji. Zdaniem organu odwoławczego zaistniałe uchybienie polegające na pominięciu stron w postępowaniu przed organem I instancji nie powinno być kwalifikowane jako przesłanka skutkująca uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta K. w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Jest to tym bardziej uzasadnione, że skarżący mieli świadomość prowadzonego w I instancji postępowania administracyjnego oraz w terminie otwartym dla stron postępowania złożyli odwołanie od opisanej na wstępie decyzji.

Kolegium zwróciło uwagę, powołując się na wyroki sądów administracyjnych, że możliwość konwalidacji na etapie postępowania odwoławczego uchybienia w postaci pominięcia strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie koliduje z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Tok instancji nie jest obligatoryjnym elementem procesu stosowania prawa, warunkującym prawidłowość decyzji - ma on charakter instrumentalny w tym sensie, że ma służyć ochronie interesów strony. Zwykło się mówić, że art. 15 K.p.a. kreuje prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy. Zatem chodzi o prawo, z którego strona może, ale nie musi czynić użytku. Powyższy pogląd koreluje również z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § l k.p.a.). Rozstrzygnięcie kasacyjne, motywowane wyłącznie naruszeniem praw procesowych strony, niezweryfikowanym pod względem istotności w okolicznościach konkretnej sprawy, może skutkować znacznym i nieuzasadnionym skomplikowaniem oraz przedłużeniem czynności jurysdykcyjnych.

Przywołują literalne brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. organ II instancji wskazał, że naruszenie art. 10 K.p.a. może wprawdzie rodzić potrzebę powtórzenia większości lub nawet wszystkich czynności przed organem I instancji, ale jest oczywiste, że w tej mierze też liczy się stanowisko pominiętej strony. Niepodobna bowiem przyjąć, by wbrew jej woli organ pierwszej instancji miał ponownie przeprowadzać całe postępowanie wyjaśniające lub nawet jakąś jego część. Mogłoby się bowiem okazać, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji sprowadza się ponownego wydania decyzji.

Mając na względzie powyższe poglądy orzecznictwa, ale przede wszystkim okoliczności niniejszej sprawy, w których skarżący skutecznie złożyli odwołanie w terminie otwartym dla stron postępowania, Kolegium stwierdziło, że ewentualne wydanie obecnie decyzji kasacyjnej wyłącznie w celu zapewnienia wszystkim stronom prawa do udziału w postępowaniu w dwóch instancjach mogłoby prowadzić do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji zasadnym było wydanie w sprawie decyzji merytorycznej.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz M. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 lutego 2020 r. znak: [...].

Wspólnota zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji dla części działki nr [...], mimo iż decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać wydana w odniesieniu do działek objętych wnioskiem rozumianych jako całość,

2. art. 54 pkt. 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

a) określenie wymaganej ilości miejsc postojowych w taki sposób, że nie jest jasne, czy organ I instancji jedynie informacyjnie wskazał na fragment uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie "Programu obsługi parkingowej dla miasta K.", czy też w sposób wiążący ustalił wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia na 0,5-1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie,

b) określenie wymaganej ilości miejsc postojowych na zaniżonym poziomie w stosunku do zapotrzebowania projektowanej inwestycji na miejsca postojowe,

3. § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez:

a) brak wskazania w analizie szerokości frontu działek nr [...] i [...], co uniemożliwia zweryfikowanie poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego,

b) brak wskazania w analizie urbanistyczno-architektonicznej, czy przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego wzięto pod uwagę również szerokość frontu działki nr [...],

c) wyznaczenie granic obszaru analizowanego w oparciu o trzykrotność szerokości frontu działki nr [...] w części przeznaczonej pod inwestycję kubaturową, podczas gdy granice tego obszaru powinny zostać wyznaczone w oparciu o trzykrotność szerokości frontu całej działki nr [...] i [...],

4. § 6 rozporządzenia, poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej w sposób dowolny, niewynikający z analizy;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 127 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez nierozpoznanie odwołania Wspólnoty,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

a) niewyjaśnienie, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazane w § 3 ust. 1 pkt. 53 lit. 5 tiret pierwsze w zw. z § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia ws. przedsięwzięć,

b) niezweryfikowanie, czy informacja Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z dnia 31 sierpnia 2016 r. o możliwości przyłączenia inwestycji do miejskiej sieci ciepłowniczej była aktualna na dzień wydania zaskarżonej decyzji,

c) niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozbieżności pomiędzy pismami Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z 14 czerwca 2018 r. oraz z 19 lutego 2019 r. w zakresie dotyczącym zieleni wysokiej występującej od strony ul. [...] / ul. [...].

W oparciu o powyższe zarzuty Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zawarła również obszerne uzasadnienie podnoszonych zarzutów wraz z przywołaniem orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie swych twierdzeń.

M. Z. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 10 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, które to naruszenie, ze względu na jego charakter, nie może być sanowane poprzez zapewnienie mu udziału w postępowaniu przed organem II instancji;

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, pomimo że ze względu na okoliczności sprawy organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Omówione powyżej skargi zostały zarejestrowane odpowiednio do sygnatur akt II SA/Kr 415/20 i II SA/Kr 416/20.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, nie podzielając zarzutów skarg.

Uczestnik postępowania PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. w piśmie procesowym z 4 września 2020 r., przyłączając się do stanowiska skarżącej Współnoty, wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.

PKP PLK S.A. podniosła, że kwestionowane decyzje naruszają art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Jako naruszony przepis odrębny uczestnik wskazał art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Podniósł, że naruszono statuowane w tym przepisie wymagane odległości 20 m realizacji domów mieszkalnych od obszaru kolejowego z uwagi na konieczność zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniami z 21 września 2020 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Kr 415/20.

Postanowieniem z dnia 21 września 2020 r. sygn. II SA/Kr 415/20, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., Sąd dopuścił [...] Spółka z o.o. w K. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Uczestnik [...] Spółka z o.o. w K. w piśmie z 20 listopada 2020 r. podniósł, że zgadza się z argumentacją przedstawioną przez Kolegium. Odniósł się też do zarzutów skarżących.

Ponadto uczestnik podniósł, że M. Z. nie miał interesu prawnego w sprawie. Wskazał też, że jako członek zarządu komplementariusza spółki dewelopera realizującego inwestycję [...] miał wiedzę o prowadzonym postępowaniu.

Następnie stwierdził, że sama duża wielkość działki może uzasadniać zawężenie terenu inwestycji do jej części. Podniósł także, że obowiązujące przepisy nie wymagają określenia w decyzji wz minimalnej ilości miejsc parkingowych. Wskazał, że front działki nie musi pokrywać się z całym bokiem planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Zgodnie z art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie przewodniczącego wydziału z 21 października 2020 r. wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 lutego 2020r. znak [...] w przedmiocie:

1. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na części działki nr [...] i dz. nr [...] a także w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na części działek nr [...], [...], [...], [...],

2. umorzenia postępowania dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej - ul. [...].

Bezsporne w sprawie niniejszej było, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w zakresie zjazdu było prawidłowe, co nie budzi też wątpliwości Sądu.

Skargi zasługują na uwzględnienie, choć część podniesionych w nich zarzutów jest bezzasadna albo ich rozpatrzenie byłoby przedwczesne i z tego powodu niecelowe.

Zasadny okazał się przede wszystkim zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji jedynie część działki nr [...], mimo że decyzja o warunkach zabudowy co do zasady powinna być wydawana w odniesieniu do działek objętych wnioskiem - rozumianych jako całość.

Należy podkreślić na wstępie, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Powyższa regulacja jest bezwarunkowa i bezwzględna.

Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

Jak słusznie wskazały organy w sprawie, przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie. Ustalając parametry nowej zabudowy organ kierować się winien wskazaniami zawartymi w rozporządzeniu.

Należy przyznać rację skarżącej Wspólnocie, że co do zasady, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do objętych wnioskiem działek - jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma bowiem przesądzić, że na konkretnej działce lub kilku działkach istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce, a do tego sprowadzałaby się sytuacja, w której wnioskodawca wskazywałby konkretną część działki pod realizację planowanych obiektów budowlanych. Takie rozwiązanie ma gwarantować ustalenie prawidłowych wskaźników urbanistycznych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że tylko w sytuacjach wyjątkowych dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej określoną część działki.

Jednak z żadnego z uzasadnień wydanych w niniejszej sprawie decyzji obu instancji, ani też co najistotniejsze z wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie wynika w żadnej mierze, by taka wyjątkowa sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. W szczególności, mimo niewątpliwie dużej powierzchni działki nr [...], takiego określenia terenu inwestycji nie uzasadnia kształt działek wchodzących w skład terenu inwestycji, ani też żadne inne okoliczności występujące w sprawie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2018 r. II OSK 1442/16 (powołane wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34).

Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy co do zasady rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co w zasadzie wyklucza (z wyjątkiem wyjątkowych, uzasadnionych przypadków, które nie zachodzą w sprawie niniejszej) wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki (działek) ewidencyjnej.

Należy tu podkreślić, że obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora (podkreślenie Sądu), w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. np.: wyroki NSA z: 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2942/15; z 23 maja 2017 r. sygn. II OSK 1769/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2012/15; z 12 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2737/14).

Pojęcie działki, o jakim mowa w tym przepisie, powinno być rozumiane jako działka ewidencyjna, ponieważ inaczej pojęcia tego nie sposób zdefiniować. Także pojęcie "teren", o którym mowa w tym przepisie, to teren kilku (więcej niż jednej) działek, na których planowana jest inwestycja. Granice tego terenu w sposób oczywisty powinny przebiegać po granicach działek ewidencyjnie wyodrębnionych, a nie dowolnie je przecinać tworząc obszar niemożliwy do prawnego wyodrębnienia.

Wskazanie przez inwestora jedynie części działki nr [...] jako składowej terenu inwestycji, miało wpływ na określenie długości frontu działki. Właściwe ustalenie frontu działki wpływa natomiast na wyznaczenie obszaru analizowanego, a co za tym idzie wskaźników i parametrów planowanego zamierzenia.

Należy jeszcze zdecydowanie odróżnić sytuację, gdy inwestor na ten sam teren uzyskuje kilka różnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, lecz końcowo może zrealizować inwestycję określoną tylko w jednej wydanej decyzji, od sytuacji, gdy - wobec ograniczenia zamierzenia do części działki – jednocześnie wnioskuje o wydanie decyzji dla podobnych przedsięwzięć budowlanych na pozostałej części działki (por. wyrok NSA z 18 października 2018 r., sygn. II OSK 2621/16).

Trzeba pamiętać, że również w ustawie Prawo budowlane (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1) w razie etapowania inwestycji inwestor ma obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17).

Nie jest dopuszczalne etapowe zagospodarowywanie kolejnych części działki geodezyjnej na podstawie różnych decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla dowolnie wybranych fragmentów działek wskazywanych jako teren odrębnych inwestycji przy różnych wnioskach o wydanie decyzji wz. Takie wadliwe postępowanie inwestora i organów może bowiem doprowadzić do wadliwego sumarycznego ustalenia wskaźników i parametrów inwestycji niespójnie z zastanym ładem urbanistycznym w sposób go zaburzający.

Zasada traktowania całości działki geodezyjnej jako terenu (składowej terenu) inwestycji umotywowana jest faktem, że istotne znaczenie ma wyjaśnienie charakteru całego przedsięwzięcia inwestycyjnego zaplanowanego na konkretnej działce, a nie tylko jego fragmentu określonego decyzją o warunkach zabudowy wydaną w jednej sprawie. Należy przy tym zaznaczyć, jak trafnie podniosła Wspólnota, że wobec przedmiotowej działki Prezydent Miasta K. prowadził także postępowanie o sygnaturze [...] Odnośnie pozostałej, zachodniej części działki nr [...] wydano w tym samym dniu (4 listopada 2019r.), dla tego samego inwestora, decyzję wz dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku zamieszkania zbiorowego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu położonego na części działki nr [...] obr. [...], a także w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na częściach działek nr [...], [...] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki [...] obr. j. w. na teren inwestycji jaki stanowi część działki wymienionej powyżej przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...] w K.". O powyższym postępowaniu WSA w Krakowie rozstrzygał wyrokiem z 6 kwietnia 2020 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 369/20.

W analizie wskazano również wprost, że na terenie działek nr [...] oraz [...] zaplanowano dwie inwestycje nie powiązane technologicznie, lecz o wspólnym oddziaływaniu przestrzennym. Z powyższego względu w obydwu postępowaniach przyjęto analogiczny zakres obszaru analizowanego, tj. jako wyznaczony w oparciu o front inwestowanej działki nr [...].

Na marginesie należy zauważyć, że ten sam inwestor uzyskał 3 inne decyzje wz dotyczące tej samej działki, przewidujące w każdym przypadku budowę 3-ch budynków, odpowiednio: zamieszkania zbiorowego i mieszkalnych wielorodzinnych, każdorazowo o łącznej powierzchni ok. 13 000 m2.

Dlatego w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało wyjaśnienie charakteru całego przedsięwzięcia inwestycyjnego, a nie tylko jego fragmentu określonego decyzją wz wydaną w niniejszej sprawie.

Trzeba też wskazać, że późniejsze przeniesienie decyzji wz dotyczącej wschodniej części terenu - już po wydaniu skarżonej decyzji - nie zmienia wyrażonej wyżej oceny prawnej. Po pierwsze, Sąd bada stan faktyczny i prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Po drugie, kwestia przeniesienia decyzji nie powoduje, że zmienia się treść decyzji w zakresie planowanej inwestycji. Nadal bowiem na obu "częściach" działki nr [...] planuje się łącznie trzy budynki.

Podsumowując to zagadnienie trzeba stwierdzić, że procedując ustalenie warunków zabudowy dla części działki, jako wyjątek od zasady, musi objąć także ustalenie, czy dla pozostałej "części" nie została wydana lub też nie jest procedowana decyzja o warunkach zabudowy.

Przechodząc do oceny prawidłowości ustalenia przez organ spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z przepisami rozporządzenia należy wskazać, odnosząc się też do zarzutu błędnego wyznaczenia frontu działki i obszaru analizy, że w sprawie niniejszej jako front działki przyjęto znaczny odcinek, co skutkowało stosunkowo rozległy obszar analizy, obejmujący dużą część dzielnicy [...] i część [...]. Na tak dużym obszarze zrozumiałe jest występowanie znacznego zróżnicowania zagospodarowania działek.

Mimo powyższego zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu decyzji i wynikach analizy brak jest zarówno dokładnego wskazania długości frontu terenu inwestycji jak i wielkości (np. promienia) obszaru analizy. W samej analizie podano jedynie, że obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości południowej granicy działki nr [...], która przylega do działki drogowej nr [...] drogi publicznej (ul. [...]), tj. w odległości min. 819 m od granic działki objętej wnioskiem i przeznaczonej pod inwestycję kubaturową.

Jednakże warunek wykazania kontynuacji funkcji nie budzi wątpliwości Sądu, bowiem zagospodarowanie działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji odpowiada charakterystyce planowanemu zamierzeniu (m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i [...]).

Odnośnie zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia należy wskazać, że wadliwe uzasadnienie przyjętego obszaru analizy nie wpływa w znaczący sposób na ocenę prawidłowości ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej, a także linii zabudowy. Podobnie nie jest prawdopodobne, by ustalenia geometrii dachu i wysokości elewacji frontowej mogły różnić się w istotny sposób przy np. większym obszarze analizy.

Ww. parametry zostały rzeczowo omówione w decyzji I instancji, a uzasadnienie to opiera się o dokonaną w sprawie analizę, przy właściwym uzasadnieniu wyjątkowego ustalenia tych parametrów zgodnie z § 4, § 6 i § 7 rozporządzenia. W szczególności ustalenie szerokości elewacji frontowej w oparciu o wyjątek przewidziany w § 6 ust. 2 rozporządzenia został uzasadniony analizą szerokości elewacji budynków o zbliżonej funkcji w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. W analizie i uzasadnieniu decyzji brakuje jedynie odniesienia się do zastrzeżeń Wspólnoty, że tak sformułowany parametr umożliwiałby zrealizowanie dwóch budynków po 72 m szerokości każdy.

Nie wzbudza zastrzeżeń także ustalenie geometrii dachu w oparciu o § 8 rozporządzenia.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wskaźniki i parametry planowanego zamierzenia mogą się różnić od średniej z obszaru analizy i podstawowych zasad ich wyznaczania, jednak powyższe winno wynikać z prawidłowo przeprowadzonej analizy. Odstępstwa od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników powinny znajdować wyczerpujące uzasadnienie w samej analizie.

Podsumowując ww. kwestię należy jednak wskazać, że przedmiotowe parametry powinny być ustalone na podstawie analizy, której obszar uwarunkowany długością frontu terenu inwestycji jest właściwie uzasadniony w tejże analizie.

Natomiast jakiekolwiek odnoszenie się do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i udziału powierzchni biologicznie czynnej, przy wadliwie uzasadnionym przyjęciu terenu inwestycji, jest w tych okolicznościach przedwczesne.

Kolejno należy wskazać, że Sąd aprobuje stanowisko organu odwoławczego w kwestii podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, obszernie przytoczone w pierwszej części uzasadnienia.

W szczególności organ odwoławczy zapewnił skarżącemu, jak i pozostałym odwołującym się pierwotnie pominiętym przez organ I instancji jako strony postępowania i adresaci decyzji, pełną możliwość czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Skarżący zaś nie wykazał, jakich konkretnie czynności procesowych nie mógł dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mógł przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie, by dostrzeżona przez organ odwoławczy nieprawidłowość miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zatem to naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym kontekście wskazać trzeba, że stanowisko uczestnika [...] Spółka z o.o. w K., jakoby M. Z. nie miał interesu prawnego w sprawie, jest bezzasadne. Jednak wiarygodne stwierdzenie, że jako członek zarządu komplementariusza spółki dewelopera realizującego inwestycję [...] (w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji) miał wiedzę o prowadzonym postępowaniu, potwierdza stanowisko organów o braku naruszenia art. 10 i art. 15 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując należy stwierdzić, że poddane kontroli Sądu decyzje musiały zostać uchylone ze względu na uchybienia w zakresie ustalenia i uzasadnienia przyjętego terenu inwestycji jako części działki, a - co za tym idzie - frontu działki i obszaru analizy. Wprawdzie organ jest w pewnym zakresie związany wnioskiem inwestora, co nie sprawia jednak, by - dostrzegając wadliwe określenie terenu inwestycji - organ nie powinien poinformować wnioskodawcy o możliwości modyfikacji wniosku, jednocześnie pouczając go o konsekwencjach.

Wymienionego wyżej uchybienia nie dostrzegł również organ II instancji, który powielił błędy powstałe w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. W swoim lakonicznym w kwestiach kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uzasadnieniu organ odwoławczy naruszył zatem art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniach decyzji obu instancji ani też w warunkach zabudowy załączonych do decyzji I instancji nie zawarto także należytego umotywowania dla ustalenia zmniejszonej - w stosunku do zaleceń uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie "Programu obsługi parkingowej dla miasta K." - liczby miejsc parkingowych. W szczególności nie jest wystarczające nieodnoszące się do konkretnych realiów niniejszej sprawy samo stwierdzenie, że teren inwestycji położony jest w granicach śródmieścia funkcjonalnego.

Odnosząc się do stanowiska uczestnika PKP PLK S.A., zarzucającego naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1043 ze zm.) należy stwierdzić, jak słusznie wskazał organ I instancji, że decyzja wz stanowiąca jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od istniejących obiektów (w tym przypadku 20 m od osi skrajnej toru). Tego typu ograniczenia będą brane pod uwagę na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Trzeba zauważyć, że ze względu na rozmiary działki, zachowanie ww. odległości nie jest a priori wykluczone. Co więcej, organ I instancji w trakcie postępowania uzyskał warunkowe, lecz pozytywne stanowisko PKP Polskich Linii Kolejowych S.A., przedstawiające m.in. ograniczenia w sytuowaniu budynków i budowli w pobliżu linii kolejowych. W uzasadnieniu decyzji I instancji zawarto stosowne rozważania i wyjaśnienia odnośnie przepisów dotyczących wymaganych odległości dla inwestycji mieszkaniowych w sąsiedztwie linii kolejowych. Jak trafnie wskazał organ I instancji przepisy techniczno-budowlane nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1932/17).

Odpowiadając na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazane w § 3 ust. 1 pkt. 53 lit. 5 tiret pierwsze w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć należy wskazać, że organ I instancji uzyskał w tym zakresie stosowną opinię. Zarzuty Wspólnoty nie są zasadne wobec niniejszej inwestycji traktowanej odrębnie, jednak w ponownie prowadzonym postępowaniu dla całej działki, organ powinien rozważyć łączną powierzchnię zabudowy na terenie inwestycji obejmującym całą działkę i odnieść tę powierzchnię do odpowiednich przepisów ww. rozporządzenia.

Z akt sprawy nie wynikają również podstawy, by poddawać w wątpliwość aktualność informacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z 31 sierpnia 2016 r. o możliwości przyłączenia inwestycji do miejskiej sieci ciepłowniczej. Jak słusznie wskazał uczestnik, do tej samej sieci miała być podłączana nieruchomość sąsiedniej Wspólnoty.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, na podstawie art. 153 P.p.s.a., związany jest oceną prawną i wskazaniami Sądu. Organ winien ponownie zbadać prawidłowość ustalenia terenu inwestycji, a w przypadku prawidłowej modyfikacji wniosku, także frontu terenu inwestycji i w konsekwencji obszaru analizy. Organ winien zobowiązać wnioskodawcę do poprawienia wniosku poprzez określenie terenu inwestycji jako całej działki lub całych działek geodezyjnych. W razie potrzeby organ zleci też sporządzenie nowej analizy. W uzasadnieniu decyzji organ odniesie się również do wszelkich zarzutów i wątpliwości podnoszonych przez strony postępowania, w tym np. do rozbieżności pomiędzy pismami Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z 14 czerwca 2018 r. oraz z 19 lutego 2019 r. w zakresie dotyczącym zieleni wysokiej występującej od strony ul. [...] / ul. [...], a także uzasadni przyjęcie zmniejszonej liczby miejsc postojowych (0,5-1 miejsc na mieszkanie).

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji naruszają zatem przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musi skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku. Przepis art. 135 P.p.s.a. zawiera bowiem uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych niezgodnie z prawem.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących po [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym: po [...] zł kosztów zastępstwa procesowego, po [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz po [...] zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi.