Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1797/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Brak rozstrzygnięcia administracyjnego wskazywanego we wniesionym odwołaniu, jako niezbędnego substratu zaskarżenia, powodował niedopuszczalność rozpoznania tegoż odwołania przez organ II instancji. Odwołanie, bowiem służy od decyzji /art. 127 par. 1 Kpa/, nie jest natomiast dopuszczalne rozpoznanie odwołania od aktu nieistniejącego. Rozpoznanie przez organ II instancji odwołania od orzeczenia nieistniejącego poprzez utrzymanie go w mocy stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 127 par. 1 Kpa, wyczerpujące dyspozycję przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

TEZY

Brak rozstrzygnięcia administracyjnego wskazywanego we wniesionym odwołaniu, jako niezbędnego substratu zaskarżenia, powodował niedopuszczalność rozpoznania tegoż odwołania przez organ II instancji. Odwołanie, bowiem służy od decyzji /art. 127 par. 1 Kpa/, nie jest natomiast dopuszczalne rozpoznanie odwołania od aktu nieistniejącego. Rozpoznanie przez organ II instancji odwołania od orzeczenia nieistniejącego poprzez utrzymanie go w mocy stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 127 par. 1 Kpa, wyczerpujące dyspozycję przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na decyzję Wojewody W.-M. z dnia 12 lipca 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Decyzją (...) z dnia 10.11.1999 r. wydaną z upoważnienia Starosty E. na podstawie art. 21 ust. 4 i art. 53 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ oraz art. 104 Kpa po rozpatrzeniu wniosku Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddziału Terenowego w O. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wycinkę trzciny z jezior położonych na terenie Powiatu E. udzielono Agencji zezwolenia na wycinanie trzciny z części jezior przedstawionych w sporządzonym operacie wodnoprawnym i objętych wnioskiem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa O/T w O.

Decyzją (...) z dnia 12.07.2000 r. wydaną z upoważnienia Wojewody W.-M. w O., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 par. 1 ust. 1 Kpa w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, iż zgodnie z art. 1 ustawy Prawo wodne, wody stanowią własność Skarbu Państwa. Instrumentem regulacji korzystania z wód jest pozwolenie wodnoprawne, które określa komu, w jakim rozmiarze i na jakich warunkach przysługuje prawo korzystania z wody. Wobec powyższego, przy kilku ubiegających się podmiotach o przyznanie uprawnień, organ miał prawo dokonania wyboru i udzielenia pozwolenia każdemu z ubiegających się w ograniczonym zakresie.

Zważywszy na powyższe okoliczności organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa O/T w O. Strona skarżąca stwierdziła, iż w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na pozysk trzciny pominięto jeziora: B., Sz., K. i S.-W. /S.-D./, o które występowała Agencja w złożonym operacie wodnoprawnym. Skarżąca wskazała, iż pozwolenie dotyczące powyższych jezior uzyskała inna jednostka. Nadto strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 1, art. 3 i art. 53 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne oraz art. 44-48 i art. 53 Kc.

Zdaniem skarżącej przyznanie pozwolenia wodnoprawnego innemu podmiotowi narusza przepisy kodeksu cywilnego tj. art. 44-48 Kc i art. 53 Kc, bowiem w kategorii pożytków mieści się pozyskiwanie trzciny, która stanowi zgodnie z art. 1 ustawy Prawo wodne składnik będącej własnością Państwa nieruchomości rolnej - składającej się z wód i gruntów pod wodami. Tak więc, jeśli określony podmiot chce uzyskiwać dochody na, podstawie określonego pozwolenia wodnoprawnego winien oprócz tegoż pozwolenia legitymować się odpowiednimi zezwoleniami wymaganymi stosownie do przepisów innych niż prawo wodne, a przewidzianych w art. 1-2, art. 5, art. 12, art. 24, art. 38 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /Dz.U. nr 101 poz. 504 ze zm./ oraz w ustawie kodeks cywilny. Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego innym jednostkom niż Agencja lub bez zgody Agencji powoduje, że właścicielowi nieruchomości, jakim jest skarżąca zostają ograniczone prawa w rozporządzaniu swoją własnością.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę uznać należało za zasadną, chociaż z innych przyczyn, niż to w niej zostało wskazane. Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to obowiązek Sądu badania legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów skargi.

Stosownie do treści art. 104 par. 1 Kpa organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzygać powinna sprawę co do jej istoty w całości lub części /par. 2/. Istotą sprawy jest - w sprawach wszczętych na żądanie strony - jej żądanie zawarte we wniesionym podaniu /art. 61 par. 1 i art. 63 par. 2 Kpa/. Odpowiednio - w art. 128 zd. drugie Kpa określono istotę odwołania strony od decyzji wydanej w pierwszej instancji w jej sprawie przez wskazanie, że stanowi ją niezadowolenie strony z wydanej decyzji.

Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji państwowej pierwszej instancji wydał decyzję pozytywnie rozstrzygającą wniosek Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego co do części objętych nim jezior, natomiast nie załatwił sprawy w swej decyzji w odniesieniu do pozostałych jezior, również wymienionych w złożonym operacie wodnoprawnym i wniosku strony skarżącej. W decyzji tej nie wskazano, że rozstrzyga ona celowo sprawę w części, dopiero z jej uzasadnienia wynika, iż w odniesieniu do części jezior pozwolenie wodnoprawne wydano na rzecz innych podmiotów.

W orzecznictwie na tle sądowej kontroli decyzji administracyjnych utrwaliła się wykładnia niezbędnych wymagań pozwalających uznać pismo organu administracji państwowej za decyzję w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie nadał pismu takiej nazwy i formy, a także nie zawarł w nim wszystkich elementów, jakie - według treści art. 107 Kpa - powinna ona zawierać. W każdym jednak razie z treści samej decyzji wynikać musi w sposób niewątpliwy rozstrzygnięcie o żądaniu strony, ono bowiem staje się wiążące /art. 110 Kpa/.

Nawet przy uwzględnieniu tego kierunku wykładni, celowej nie można uznać, by w sprawie niniejszej zapadła decyzja rozstrzygająca o całości żądania zawartego we wniosku strony skarżącej. Tym samym wniosła ona odwołanie od decyzji dla siebie pozytywnej, polemizując jedynie z uzasadnieniem, w którym - sprzecznie z treścią samego rozstrzygnięcia - organ pierwszej instancji zamieścił argumenty przemawiające przeciwko uwzględnieniu wniosku w pozostałym, nie rozpoznanym zakresie.

Tej oczywistej wadliwości nie dostrzegł organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję, co do której brak było podstaw zaskarżenia, gdyż strona jej nie kwestionowała. W razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji organu pierwszej instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia /art. 111 par. 1 Kpa/. Organ odwoławczy, któremu jednak przedstawiono takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność /art. 134 Kpa/, w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji, umorzyć postępowanie odwoławcze /art. 138 par. 1 pkt 3 i art. 105 par. 1 i 2 w związku z art. 140 Kpa/.

Zważywszy na powyższe należy stwierdzić, że brak było w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego wskazywanego we wniesionym odwołaniu, jako niezbędnego substratu zaskarżenia, co powodowało niedopuszczalność rozpoznania tegoż odwołania przez organ II instancji. Odwołanie, bowiem służy od decyzji /art. 127 par. 1 Kpa/, nie jest natomiast dopuszczalne rozpoznanie odwołania od aktu nieistniejącego. Rozpoznanie w niniejszej sprawie przez organ II instancji odwołania od orzeczenia nieistniejącego poprzez utrzymanie go w mocy stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 127 par. 1 Kpa, wyczerpujące dyspozycję przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 22 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.