Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 316/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 7,  art. 8,  art. 12,  art. 35 par. 1i  par. 3,  art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149,  art. 200,  art. 119 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi N. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1100 (słownie: tysiąc sto) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, N. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 29 listopada 2018 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, naruszenie zasady zaufania skarżącej do organu administracji publicznej oraz naruszenie zasady szybkości postępowania.

Mając zaś na względzie powyższe, skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania;

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku;

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;

6. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W rozwinięciu skargi skarżąca wskazała, że od złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi, tj. przez ponad dwa lata, mimo wielu prób nie uzyskała od organu żadnej informacji odnośnie toczącego się postępowania. W dniu 17 listopada 2020 r. zostało złożone ponaglenie.

W odpowiedzi na skargę z dnia 8 lutego 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Pełnomocnik organu informuje, że w 2018 r. do urzędu wpłynęło 18324 podania cudzoziemców dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terenie RP. Natomiast w latach kolejnych, tj. 2019 – 23888 wniosków, a w 2020 – około 31000. Organ dodaje, że oczywistym jest, że przy tak wielkiej ilości wniosków musi dochodzić do opóźnień, a przy rozpatrywaniu podań brana jest pod uwagę kolejność zgłoszeń, trzeba także weryfikować je w taki sposób, aby uniknąć błędów i pomyłek. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, aby nie dopuścić do popełnienia błędu, a przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Powyższe może prowadzić i prowadzi częstokroć do znacznego opóźnienia w realizacji wniosku. Następnie organ wyjaśnia, kiedy, jego zdaniem, mamy do czynienia z rażącą bezczynnością organu i konkluduje, że w rozpoznawanym przypadku bezczynność nie ma charakteru rażącego. Ponadto w ocenie organu wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone zostało ustaleniem jej dopuszczalności w kontekście dopełnienia przez stronę wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem wniesionym do administracji publicznej na niezałatwienie sprawy. Wymóg wniesienia ponaglenia w tego rodzajów sprawach wynika z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy ponaglenie pełnomocnik strony złożył pismem z dnia 17 listopada 2020 r. (wpływ do organu 19 listopada 2020 r.). Wskazaną okoliczność Sąd przyjął za podstawę oceny dopuszczalności skargi uznając, że strona wykazała wyczerpanie trybu poprzedzającego skargę na bezczynność. W dniu 20 marca 2019 r. skarżąca nadesłała do organu dokumenty stanowiące uzupełnienie wniosku. Następnie w dniu 20 sierpnia 2020 r. skarżąca dosłała dodatkowe dokumenty. Pismem z dnia 17 listopada 2020 r. zostało złożone ponaglenie. Dopiero w dniu 4 lutego 2021 r. organ zwrócił się o informacje dotyczące wnioskodawcy do organów, wymienionych w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Pismem z tej samej daty organ poinformował skarżącą o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień 4 kwietnia 2021 r., jednocześnie wzywając do dostarczenia dokumentu potwierdzającego, że skarżąca ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce oraz złożenia oryginału informacji właściwego starosty o braku możliwości zaspokajania potrzeb kadrowych pracodawcy lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.

Nie stwierdzając formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi Sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu bezczynności i uznał, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku jaki złożyła strona skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie i szybko, ale także posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy uzupełniająco wskazać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794).

W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt wniosek w sprawie został złożony do organu w dniu 29 listopada 2018 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale – co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a. nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku podjął w dniu 4 lutego 2021 r., zatem po ponad dwóch miesiącach od ponaglenia. Jak wynika również z akt, organ dopiero wtedy rozpoczął obligatoryjną i standardową procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.). Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Dokonując oceny prowadzonego postępowania pod kątem stawianego przez stronę zarzutu bezczynności Sąd miał przy tym na uwadze także regulację jaką stanowi ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), której przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 przewiduje, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższe oznacza, że w okresie od 14 marca 2020 r. do dnia odwołania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID nie biegną terminy procesowe na dokonanie czynności procesowych. Terminy te rozpoczną swój bieg (lub będzie on kontynuowany – w przypadku terminów już rozpoczętych), następnego dnia po odwołaniu stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma oczywiście na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w załatwieniu sprawy administracyjnej.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu termin taki jest wystarczający, gdy się zważy, o uzupełnienie jakich braków strona została wezwana.

Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1100 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).

O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej wartość wpisu jaki uiściła skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.