Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 879/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1,art. 3 par. 1,2, art. 200, art. 205 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1,6 i 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Partii A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej partii A. kwotę [...] zł ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. pozycja 267 ze zm.) – dalej K.p.a. oraz art. 40 ust. 1,12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U.

z 2013 r., poz. 260 ze zm.) – dalej u.d.p. po rozpatrzeniu odwołania partii A od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] r. nr [...] (znak sprawy [...]) w sprawie nałożenia na partię A kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w dniu [...] r. Komitet Wyborczy złożył do Powiatowego Zarządu Dróg w K. wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w dniach

od [...]., w celu umieszczenia plakatów wyborczych. Z uwagi na nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków formalnych, wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia. W dniu 9 czerwca 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Pełnomocnika Finansowego Komitetu Wyborczego, w którym oświadczył on,

że ww. wniosek został złożony bez zgody, wiedzy, aprobaty i zlecenia pełnomocnika wyborczego czy finansowego, który jako jedyny odpowiada za gospodarkę finansowa Komitetu i jako jedyny może wystąpić ze zleceniem, którego skutkiem jest zaciągnięcie przez Komitet zobowiązania; stwierdził też, że Komitet nie jest odpowiedzialny za samowolne działanie nieznanych osób. W piśmie z dnia 21 lipca 2014 r. pełnomocnik Komitetu Wyborczego podnosił zaś, iż art. 110 § 1 Kodeksu Wyborczego ma charakter szczególny i stanowi lex specialis w zakresie norm zawartych w ustawie o drogach publicznych i tym samym wyłącza ich stosowanie, także w zakresie wymogu posiadania zezwolenia zarządcy drogi na ekspozycję materiałów wyborczych w pasie drogowym w formie decyzji administracyjnej. Podał także, że Komitet Wyborczy zawarł umowę z Spółką A, której przedmiotem jest udostępnienie słupów oświetleniowych jako nośnika plakatów wyborczych kandydata [...], posadowionych w K. na ulicach: [...], w terminie do [...] r.

Powyższych argumentów organ I instancji nie podzielił i decyzją z dnia

[...] r., nałożył na Komitet Wyborczy karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ulic: [...] oraz J. F. w K. bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości [...] zł, wskazując, iż zajęcie przedmiotowego pasa drogowego polegało na umieszczeniu w nim w okresie od [...] r., wyborczych plakatów reklamujących kandydata [...] do Parlamentu Europejskiego, co stwierdzono, w wyniku przeprowadzonych kontroli pasa drogowego w dniach [...] r.

Od powyższej decyzji organu I instancji Komitet Wyborczy, reprezentowany przez adwokata B. K., złożył odwołanie, w którym domagał się jej uchylenia w całości, kwestionując odpowiedzialności Komitetu Wyborczego za wywieszenie przedmiotowych tablic reklamujących kandydata tej partii.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...],uchyliło wskazaną wyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że organ ten nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego określenia strony postępowania i nie wyjaśnił dostatecznie zasadności skierowania decyzji do Komitetu Wyborczego. Stwierdziło także, że należałoby wyjaśnić, czy Komitet Wyborczy nie uległ rozwiązaniu zgodnie z art. 100 ustawy Kodeks wyborczy, a obowiązek związany z karą nie przeszedł już na partię, przez którą komitet wyborczy został utworzony i rozważyć kto ponosi odpowiedzialność z tytułu kary za zajęcie pasa drogowego, polegające na umieszczeniu plakatów wyborczych, w świetle art. 130 § 3 pkt 1 Kodeksu wyborczego.

W wyniku powyższej decyzji SKO Zarząd Dróg Miejskich w K. wszczął postępowanie wobec partii A (zwana dalej: "[...]"),

o czym zawiadomił tę stronę, informując także o jej uprawnieniach wynikających

z art. 10 K.p.a., a następnie decyzją z dnia [..] r. nr [...] (znak sprawy [...]) wymierzył partii karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie pasów drogowych ulic: [...] oraz J. F. w K., bez zezwolenia zarządcy drogi. Od powyższej decyzji partia A złożyła odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa materialnego - art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych

w związku z art. 130 Kodeksu wyborczego, polegające na nałożeniu kary w stosunku do niewłaściwego podmiotu, oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez prowadzenie postępowania bez udziału strony, tj. pełnomocnika finansowego Komitetu Wyborczego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że partia polityczna, która utworzyła komitet wyborczy, odpowiada za zobowiązania majątkowe komitetu dopiero gdy ani komitet, ani pełnomocnik wyborczy Komitetu, nie wykonają zobowiązania. Zdaniem strony odwołującej się, normy prawne zawarte w Kodeksie wyborczym (art. 110 § 1) mają charakter lex specialis w zakresie rozmieszczenia materiałów wyborczych, w tym plakatów wyborczych i tym samym wyłączają stosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam reklam wyborczych. Plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego, nie jest reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W wyniku naruszenia przepisów postępowania doszło do zaniechania wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, że osoby, które umieściły plakaty wyborcze w pasie drogowym, działały w imieniu i na rzecz czy też na zlecenie odwołującej się oraz nie zgromadzono dowodów w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego. Organ nie wyjaśnił też rozbieżności w zakresie lokalizacji plakatów oraz ich wymiarów, wynikających z porównania treści wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, treści umowy zawartej pomiędzy KW a Spółką A oraz treści protokołów przeprowadzonych kontroli pasa drogowego, przypominając, że pełnomocnik finansowy Komitetu Wyborczego nie udzielił zgody na umieszczenie plakatów wyborczych w określonych w decyzji pasach drogowych, o powierzchni powyżej 0,5 m2, ani też jakichkolwiek materiałów wyborczych, nie aprobował rozmieszczenia takich materiałów oraz, że nie został poinformowany przez osobę, której wizerunek widnieje na plakatach, jak również przez inne osoby, o fakcie rozwieszania materiałów wyborczych w obrębie pasów drogowych wskazanych w decyzji ulic. W sposób całkowicie dowolny i nieuprawniony domniemano, że skoro plakaty w spornych lokalizacjach dotyczą kandydata startującego w wyborach z ramienia [...], to podmiotem odpowiedzialnym za ich umieszczenie jest [...].

W toku postępowania odwoławczego SKO wystąpiło do strony ([...])

z zapytaniem, czy Komitet Wyborczy, utworzony w związku z wyborami do Parlamentu Europejskiego, nadal istnieje oraz poprosiło o wskazanie okoliczności, które mogą być przyczyną rozwiązania tego Komitetu z mocy prawa. W odpowiedzi podano, że nie upłynął jeszcze termin 6 miesięcy od dnia otrzymania dotacji podmiotowej, a zatem Komitet Wyborczy nie uległ rozwiązaniu.

Po przeanalizowaniu zebranego materiału oraz argumentacji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, iż powyższe odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionej w nim argumentacji SKO wskazało, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia wymaga między innymi umieszczanie w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną

w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z urzędu,

po dokonaniu kilku kontroli pasa drogowego, w wyniku których stwierdzono zajmowanie tego pasa bez zezwolenia polegające na umieszczeniu plakatów wyborczych kandydata [...] do Parlamentu Europejskiego.

Stosownie do art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 29 K.p.a. precyzuje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi

o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

W myśl art. 30 § 3 K.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli.

Analizując dalej zaskarżoną decyzję oraz obowiązujący stan prawny Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo określił stronę postępowania i zgromadził dowody wystarczające do stwierdzenia, że wskazany w decyzji organu I instancji podmiot dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Prawidłowo także został określony zakres czasowy i powierzchniowy tego zajęcia.

W ocenie Kolegium, przywołane w decyzji organu I instancji przepisy art. 84 § 1, art. 86 § 1, art. 100 § 1, art. 109 § 1, art. 110 § 1, art. 130 § 1, art. 132 § 1, art. 142 § 1, art. 143 § 1, art. 146 § 1ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112), (zwanego dalej również skrótowo "Kodeksem"), pozwalają na stwierdzenie, że w zakresie czynności wyborczych, takich jak zgłaszanie kandydatów na posłów do Parlamentu Europejskiego oraz prowadzenie kampanii wyborczej na ich rzecz, wykonują komitety wyborcze. Komitety wyborcze są tworzone przez partie, stanowiąc ich część, swego rodzaju organ, nie stając się odrębnymi od partii jednostkami organizacyjnymi czy też organizacjami. Ścisłe powiązanie komitetu wyborczego z partią, która go utworzyła, wynika jednoznacznie i czytelnie z art. 86 Kodeksu, zgodnie z którym funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii upoważniony do jej reprezentowania na zewnątrz.

Wskazane przepisy wskazują na istnienie komitetów wyborczych jako części składowych partii, których zadaniem jest prowadzenie czynności wyborczych

w celu osiągnięcia zamierzonych przez partię efektów. W tym zakresie komitety, pomimo posiadania pewnych cech samodzielnego podmiotu, nie działają na własną rzecz, lecz na rzecz i dla potrzeb partii. Do cech tych należy np. kompetencja do powoływania pełnomocnika wyborczego komitetu wyborczego uprawnionego do występowania na rzecz i w imieniu komitetu wyborczego i pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego, uprawnienie do gromadzenia środków finansowych na rachunku bankowym komitetu, dokonywania wydatków oraz prowadzenie rachunkowości, co mogłoby sugerować, że komitet jest podmiotem niezależnym.

Takiego wniosku, w opinii Kolegium, nie da się jednak wyciągnąć, zważywszy na przywołane wyżej przepisy K.p.a. dotyczące stron postępowania. Komitet wyborczy nie jest osobą fizyczną, nie jest osobą prawną, nie jest także jednostką nie posiadającą osobowości prawnej należącą do państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych lub organizacji społecznych. Zatem nie należy do żadnego rodzaju podmiotów wskazanych w art. 29 K.p.a., które mogą być stroną.

Kolegium przypomniało też, iż zagadnienie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego pod reklamę stanowiącą materiały wyborcze było przedmiotem dociekań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 318/10, w której Sąd ten wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. rozstrzygał na gruncie przepisów i nieobowiązującej już ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz.U. Nr 25, poz. 219 ze zm.) dochodząc do wniosku, że w kontrolowanej sprawie za zobowiązania finansowe komitetu wyborczego partii politycznej odpowiedzialność ponosi ta partia. Pogląd ten zyskał aprobatę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1539/10, który Kolegium aprobuje.

Kolegium zapoznało się z orzeczeniami sądów administracyjnych, w których zaprezentowano odmienny pogląd. Podkreśla jednak, że organy administracyjne, w tym Kolegium, nie są związane orzeczeniami zapadłymi w innych sprawach,

niż rozpatrywane w danym postępowaniu.

Zdaniem Kolegium, odpowiedzialność partii politycznej za zobowiązania majątkowe jej komitetu wyborczego istnieje w każdym momencie, niezależnie od tego, czy komitet wyborczy działa, czy też jest już rozwiązany. Art. 130 § 3 pkt 1 Kodeksu nie daje podstaw do twierdzenia, że komitet wyborczy odpowiada za swoje zobowiązania majątkowe w pierwszej kolejności, zaś partia polityczna, która go powołała, w następnej kolejności.

Przeciwne stanowisko spowodowałoby, że partia polityczna, która za zobowiązania komitetu odpowiada, postawiona zostałaby w sytuacji, w której nie mogłaby - nie będąc stroną postępowania - kwestionować jakiejkolwiek decyzji nakładającej zobowiązania na komitet wyborczy. Wobec tego należy uznać, że to nie komitet wyborczy partii, czy pełnomocnik finansowy komitetu, lecz partia polityczna powinna być, jako strona, zawiadomiona o wszczęciu postępowania, powinna mieć zapewniony udział w postępowaniu i powinna być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Dlatego zarzuty zawarte

w odwołaniu, że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy przypomniał też, że zgodnie z art. 109 § 2 Kodeksu materiały wyborcze powinny zawierać wyraźne oznaczenie komitetu wyborczego, od którego pochodzą.

Dalej SKO wskazuje, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego pod reklamę bez zgody właściwego zarządcy drogi ponosi właściciel przedmiotu zajęcia. Wedle ustaleń organu I instancji na plakatach znajdowały się podobizny kandydata [...] do Parlamentu Europejskiego. Zamieszczono też na nim logotyp [...]. W protokołach kontroli pasa drogowego stwierdzono, że na plakatach wskazana jest nazwa partii oraz nazwisko kandydata. Nie odnotowano zaś, że znajduje się na nich oznaczenie komitetu wyborczego, od którego pochodzą. W tej sytuacji Kolegium, po przeanalizowaniu i ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, doszło do przekonania, że domniemanie własności [...] odnośnie przedmiotowych plakatów jest uprawnione. Z okoliczności sprawy wynika, że Komitet Wyborczy wystąpił do organu I instancji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim plakatów wyborczych. Z przyczyn formalnych (nieuzupełnienie wniosku) wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia. Złożenie takiego wniosku świadczy o zamiarze umieszczenia plakatów w pasie drogowym. Podobnie należy ocenić umowę zawartą z Spółką A, na podstawie której plakaty zostały umieszczone na słupach oświetleniowych, które znajdują się w pasie drogowym. Na plakatach tych widniał wizerunek kandydata [...] i logotyp tej partii. Trudno zatem uwierzyć, że właścicielem plakatów i zajmującym pas drogowy miałby być inny podmiot, niż zainteresowana partia. Żaden inny podmiot nie był tym zainteresowany. Niedopełnienie formalności przez Komitet Wyborczy nie zmienia faktu, że doszło do bezprawnego zajęcia pasą drogowego przez [...]. Kierując się taką oceną dowodów i doświadczeniem życiowym Kolegium stwierdziło, że domniemanie własności plakatów, a tym samym zajęcia pasa drogowego przez [...], jest uprawnione i pozwala na obciążenie tej partii odpowiedzialnością za to zajęcie. W przeciwnym razie naruszenie zasad i przepisów

w zakresie uzyskiwania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez wnioskodawców lub niedopełnienie przez nich wymogów formalnych, pozwalałoby na uniknięcie odpowiedzialności za bezprawne zajęcie pasa, a także zwalniałoby z jakichkolwiek obowiązków z tym związanych. Taki stan zaś jest, zdaniem Kolegium, niedopuszczalny i wykraczający poza obowiązujące przepisy prawa. Tym samym zarzuty odwołującej się w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc sią do zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci zastosowania przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie,

że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, Kolegium stwierdziło, iż sporne plakaty wyborcze należy uznać za reklamy, które jednocześnie stanowią materiały wyborcze w rozumieniu Kodeksu. Definicja "reklamy" w rozumieniu ustawy o drogach publicznych została określona w art. 4 pkt 23 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Wobec takiej ustawowej definicji reklamy za nietrafny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Prezentowana w odwołaniu wykładnia omawianego przepisu w związku z art. 109 § 1 Kodeksu, która wskazuje na konieczność wyłączenia stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych, prowadzi do nieuzasadnionego zawężenia definicji ustawowej i nieuzasadnionego zwolnienia z obowiązków uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadkach, gdy zajęcie to miałoby polegać na umieszczaniu materiałów wyborczych.

Zestawienie wyżej przywołanych definicji ustawowych (reklamy i materiałów wyborczych) wskazuje, że pojęcie "materiał wyborczy" jest węższe i mieści się

w zakresie pojęciowym "reklamy", określonym w art. 4 pkt 23 u.d.p.

Również z art. 110 § 1 i 2 Kodeksu nie wynika, aby materiał wyborczy będący jednocześnie reklamą podlegał łagodniejszym rygorom prawnym w zakresie umieszczenia w pasie drogowym niż inne reklamy, niebędące materiałami wyborczymi. Jeśli właściciel materiałów wyborczych umieszcza lub zleca umieszczenie ich w pasie drogowym, to zastosowanie mają przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące kompleksowo zagadnienie zajęcia pasa drogowego pod reklamę, a więc przepisy obligujące do uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie zgody na takie zajęcie za określoną opłatą oraz regulujące konsekwencje zajęcia pasa drogowego pod reklamę bez zgody właściwego zarządcy drogi lub wbrew warunkom uzyskanej zgody.

Kolegium nie podziela zatem poglądu, że przepisy Kodeksu wyborczego dotyczące materiałów wyborczych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o drogach publicznych w tym sensie, że zezwolenie zarządcy drogi na ich rozmieszczenie w pasach drogowych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej,

a w razie braku tej zgody samowolne zajęcia pasa drogowego nie rodzi skutku

w postaci nałożenia kary administracyjnej. Taka wykładnia prowadziłaby do zaprzeczenie ratio legis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku w sprawie o sygnaturze

II SA/Sz 1227/12.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa przez wymierzenie kary

w stosunku do podmiotu, który nie zajął pasów drogowych, nie decydował o zajęciu tych pasów, ani nie aprobował ich zajęcia. Kolegium stwierdziło, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Umieszczone w pasie drogowym plakaty stanowiły materiał wyborczy [...]. Fakt, że pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego tej partii nie zlecił, nie zezwolił, czy nie aprobował na piśmie ich umieszczenia w pasie drogowym - zdaniem Kolegium - nie ma decydującego znaczenia. W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji, w której pomimo rozmieszczenia materiałów wyborczych bez zgody zarządcy drogi, przez osoby związane z partią i działające na rzecz jej kandydata w ramach kampanii wyborczej, przy braku formalnej zgody pełnomocnika brak byłoby możliwości wyciągnięcia konsekwencji prawnych, co mogłoby prowadzić do nadużyć i nierównego traktowania względem innych podmiotów zajmujących pas drogowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, poprzez brak wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, że osoby, które umieściły plakaty wyborcze w pasie drogowym, działały w imieniu i na rzecz czy też na zlecenie skarżącej, nie zgromadzenia dowodów w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, niewyjaśnienia rozbieżności w zakresie lokalizacji plakatów oraz ich wymiarów, wynikających z porównania treści wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, treści umowy zawartej pomiędzy KW a Spółką A oraz treści protokołów przeprowadzonych kontroli pasa drogowego, Kolegium stwierdziło, że odwołująca się nie sprecyzowała, które - jej zdaniem - przepisy postępowania zostały naruszone, w związku z czym trudno się do tego zarzutu odnieść. Kolegium nie dostrzegło naruszenia przepisów, wpływającego na prawidłowość zaskarżonej decyzji, dającego podstawę do jej uchylenia. Została ona oparta na ustaleniach potwierdzających, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz, że podmiotem odpowiedzialnym za to zajęcie jest [...]. Ustalenia te zostały dokonane zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Organ I instancji prawidłowo wyjaśnił też rozbieżności w zakresie lokalizacji plakatów oraz ich wymiarów, stwierdzając, że nie jest to okoliczność istotna dla sprawy. Wyjaśnienie tych rozbieżności nie zmieniłoby tego, że pas drogowy został zajęty w sposób stwierdzony i opisany w protokołach kontroli pasa. Zdaniem Kolegium, w okolicznościach tej sprawy należy uznać, że właścicielem plakatów i zajmującym pas drogowy była partia A. Do rozbieżności mogło dojść z różnych przyczyn, co nie ma wpływu na ocenę zasadności orzeczenia kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego wobec tej partii.

Powyższą decyzję partia A, reprezentowana przez

adw. B. K., zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając skarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 12 u.d.p. zw.

z art. art. 130 Kodeksu wyborczego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu kary pieniężnej

w stosunku do niewłaściwego podmiotu,

II. naruszenie przepisu postępowania - art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez utrzymanie

w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] r., pomimo iż zachodziła wadliwość tej decyzji polegająca na tym i skierowano ją do osoby niebędącej stroną postępowania,

III. naruszenie przepisów postępowania - art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału strony,

tj. pełnomocnika finansowego Komitetu Wyborczego (dalej: KW),

IV. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. przepisu art. 130 § 3 pkt 1 Kodeksu wyborczego, polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji, gdy przepis ten powinien być zastosowany, a partia polityczna, która utworzyła komitet wyborczy winna odpowiadać za zobowiązania majątkowe tego komitetu dopiero w dalszej kolejności, gdy ani komitet wyborczy, ani pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego nie wykona zobowiązania z tytułu kary - co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

V. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 12 u.d.p. poprzez:

a) ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy zgodnie z przepisami 109 § 1

i 110 § 1 i nast. Kodeksu wyborczego ww. przepisy u.d.p. nie mogły stanowić podstawy wymierzenia kary pieniężnej,

b) ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego pod reklamę bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi ponosi właściciel przedmiotu zajęcia, nie zaś faktyczny sprawca zajęcia

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

VI. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 111 § 1 Kodeksu wyborczego, poprzez błędne przyjęcie, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu u.d.p. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

VII. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 oraz art. 136 K.p.a., poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnięcia pomimo nie zgromadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodów, w sposób zgodny z zasadami tego postępowania, oraz pominięcie i niewyjaśnienia wątpliwości natury faktycznej i prawnej dotyczących podstawy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne uzasadnienie decyzji, które to naruszenie polega na:

a) uznaniu, że poczynione przez organ I instancji ustalenia, jakoby podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego było [...], zostały dokonane zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego;

b) uznaniu, że rozbieżności w zakresie lokalizacji plakatów oraz ich wymiarów nie miały wpływu na orzeczenie kary za zajęcie pasa drogowego.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] r., wydanej przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. (znak sprawy [...]) - ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ww. decyzji organu I instancji w całości.

Nadto skarżący wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono zasadniczo argumentację przytoczoną

w odwołaniu. W szczególności skarżący podkreśla, iż z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, iż karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia można nałożyć wyłącznie na podmiot, który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego.

W ocenie skarżącego, nie sposób się zgodzić ze stwierdzeniem SKO,

że w decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. prawidłowo określono stronę postępowania i że komitet wyborczy jest częścią składową partii, swego rodzaju organem partii, upoważnionym do jej reprezentowania na zewnątrz, nie stając się odrębną od partii jednostką organizacyjną czy też organizacją.

Powyższe stanowisko SKO stoi nie tylko w sprzeczności z art. 40 u.d.p., ale także przepisami K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 28-29 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a w przypadku organizacji społecznych strona są również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Partie polityczne w myśl art. 16 ustawy z dnia 27.06.1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 98, poz. 604), nabywają osobowość prawną z chwilą ich wpisu do ewidencji.

Komitety wyborcze posiadają odrębną od partii politycznej strukturę,

są reprezentowane i zarządzane przez specyficzne organy, odrębne od organów partii politycznej, tj. pełnomocnika wyborczego oraz pełnomocnika finansowego. Mogą one we własnym imieniu zawierać umowy, posiadać NIP i REGON, rachunek bankowy, a także we własnym imieniu składają sprawozdania Państwowej Komisji Wyborczej. Komitety wyborcze funkcjonują w przestrzeni prawnej przez określony czas, niezależny od czasu trwania partii politycznej, oraz ponoszą odpowiedzialność za własne zobowiązania w przypadkach prawem przewidzianych. Wszystkie te okoliczności składają się na wykreowanie odrębnej od partii podmiotowości prawnej komitetu wyborczego, jego odrębnego bytu prawnego.

Zgodnie z art. 84 § 1 Kodeksu komitety wyborcze posiadają wyłączną kompetencję do prowadzenia kampanii wyborczej, (z wyłączeniem partii). Prowadzenie akcji plakatowej jest formą kampanii wyborczej. Komitety wyborcze jako jedyne mogą wnioskować o udzielenie zgody na zajęcia pasa drogowego celem powieszenia plakatów wyborczych. Tak więc, jeśli komitet wyborczy zajmie pas drogowy bez zezwolenia, to decyzja nakładająca karę pieniężną z tego tytułu winna być kierowana wyłącznie do tegoż komitetu, nie zaś do partii politycznej.

Zdaniem skarżącego, powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie

w najnowszym orzecznictwie NSA. Najbardziej aktualna linia orzecznicza NSA zakwestionowała wykładnię WSA w W. zawartą w wyroku z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 858/12, na który powołuje się organ.

Dalej skarżący zacytował wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1718/12, w którym potwierdzono, iż:

"Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, iż w sytuacji gdy odpowiedzialność partii politycznej jest dalej idąca niż komitetu wyborczego, to należy przyjąć, że stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest partia polityczna. (...)

Komitet wyborczy po jego utworzeniu jest niewątpliwie jednostką organizacyjną partii politycznej. W konsekwencji, jeżeliby to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia, to do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. (...)

Okoliczność, że odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy (art. 130 § 1 Kodeksu wyborczego), a w dalszej kolejności także partia polityczna (art. 130 § 3 pkt 1 ww. Kodeksu), nie może mieć decydującego znaczenia dla określenia strony postępowania administracyjnego.

W przepisach tych jest mowa o "zobowiązaniach komitetu wyborczego", czy też "zobowiązaniach finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego", a więc to komitet wyborczy jest stroną tych zobowiązań i tylko w sytuacjach w tych przepisach przewidzianych za zobowiązania tego komitetu odpowiedzialność ponosi inny podmiot".

Zdaniem strony skarżącej, błędne jest też powoływanie się przez organ

II instancji na poglądy wyrażone w uzasadnieniach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 22 września 2010 r. w sprawie II SA/Sz 318/10 i wyroku NSA z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie II GSK 1539/10. Wyroki te odnoszą się bowiem do uchylonej w dniu 31 lipca 2011 r. ustawy - Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 25. poz. 19). Przepis art. 56 Ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego jest zupełnie nieadekwatny do przepisu art. 130 Kodeksu wyborczego. Zgodnie bowiem z art. 56 pkt 1 Ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego partii politycznej ponosi partia polityczna, która powołała komitet wyborczy.

W myśl zaś art. 130 § 1 oraz § 3 pkt 1 Kodeksu Wyborczego - odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy. W przypadku gdy z majątku pełnomocnika finansowego nie można pokryć roszczeń wobec komitetu wyborczego, odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego partii politycznej albo organizacji ponosi partia polityczna albo organizacja, która utworzyła komitet wyborczy.

Porównując obydwa przepisy można zauważyć, że nieobowiązujący już przepis art. 56 Ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego, poza ogólnym stwierdzeniem, że za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego odpowiedzialność ponosi partia polityczna, nie zawiera żadnych warunków czy ograniczeń.

Z kolei w przypadku art. 130 Kodeksu wyborczego, już jego literalne brzmienie wskazuje na istnienie takich ograniczeń. Partia polityczna ponosi odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego dopiero, gdy majątek pełnomocnika finansowego nie starcza na ich pokrycie. W konsekwencji należy uznać, że odpowiedzialność partii politycznej za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ma charakter subsydiarny. Według przepisów Kodeksu kolejność ponoszenia odpowiedzialności za ww. zobowiązania jest następująca:

1. komitet wyborczy,

2. pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego,

3. partia polityczna, która utworzyła ów komitet wyborczy.

Wyroki na które powołał się organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są zatem nieaktualne, a obecna linia orzecznicza wskazuje na prawidłowość stanowiska skarżącego.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem, adresatem decyzji o karze za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia może być tylko sprawca zajęcia pasa drogowego. Czym innym jest to, że partia w pewnych szczególnych warunkach może odpowiadać za zobowiązanie z tytułu kary, a czym innym jest legitymacja bierna w zakresie możliwości nałożenia kary, tj. zdolność do bycia "ukaranym" na podstawie przepisów o drogach publicznych. Takiej zdolności w niniejszej sprawie [...], tak w momencie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji, jak i przez SKO, nie posiadał.

Zatem - zdaniem skarżącego - adresatem kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. może być tylko komitet wyborczy. Nawet w przypadku hipotetycznego przyjęcia, że partia polityczna może ponieść odpowiedzialność z ww. tytułu, to ponosi ona odpowiedzialność dopiero w dalszej kolejności, po pełnomocniku finansowym. Ustalenia te wskazują, iż błędnie ustalono krąg podmiotów postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżoną decyzję.

Dopiero w przypadku niemożności wyegzekwowania kary pieniężnej od komitetu wyborczego należy - zgodnie z treścią przepisu art. 130 § 1 Kodeksu -skierować roszczenia przeciwko jego pełnomocnikowi finansowemu. Nawet gdyby teoretycznie (i sprzecznie z orzecznictwem NSA) uznać, ze KW nie ma zdolności prawnej w rozumieniu art. 29 K.p.a. czy też podmiotowości prawnej, to podmiotowość taką posiada z całą pewnością pełnomocnik finansowy komitetu jako osoba fizyczna. Tym samym to pełnomocnik finansowy byłby podmiotem, którego obowiązków (w postaci uiszczenia stosownej kwoty pieniężnej) dotyczyłoby potencjalnie postępowanie w przedmiocie nałożenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. ale także dopiero subsydiarnie.

Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Takich możliwości nie zapewniono ani Komitetowi Wyborczemu, ani jego pełnomocnikowi finansowemu.

Organ II instancji, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu art. 130 § 1 Kodeksu uznał, że decyzję organu I instancji z dnia [...] r. skierowano do właściwego podmiotu, uznając, że to nie komitet wyborczy partii, czy pełnomocnik finansowy komitetu, lecz partia polityczna powinna być, jako strona, zawiadomiona o wszczęciu postępowania, powinna mieć zapewniony udział w postępowaniu i powinna być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, która dotknięta jest wadliwością stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, SKO naruszyło art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem decyzję tę skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie, czyli [...], co z kolei było konsekwencją niezapewnienia udziału w sprawie ani KW, ani pełnomocnikowi finansowemu tegoż Komitetu.

Partia polityczna za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego odpowiada jedynie subsydiarnie, dopiero w trzeciej kolejności, gdy egzekucja z majątku podmiotów o wyprzedzającej odpowiedzialności nie powiedzie się.

W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie niezbędne było zbadanie, czy doszło do ziszczenia się wszystkich trzech ww. przesłanek powstania odpowiedzialności po stronie skarżącego.

Zdaniem strony skarżącej, w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia. Tymczasem Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. nie udowodnił aby powziął próbę wyegzekwowania przedmiotowej kary pieniężnej z majątku KW,

czy też następczo z majątku pełnomocnika finansowego KW. Tym samym,

wobec niespełnienia ww. przesłanek, obciążenie [...] obowiązkiem zapłacenia kwoty [...] zł za rozwieszenie inkryminowanych plakatów należy uznać za całkowicie nieuprawnione.

Wnoszący skargę powtórzył też stanowisko, iż norma prawna zawarta w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ma charakter szczególny - stanowi lex specialis w zakresie rozmieszczania materiałów wyborczych, w tym plakatów wyborczych i tym samym wyłącza stosowanie norm zawartych w u.d.p. dotyczących wydawania zezwoleń za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania reklam, wskazując, iż powyższy pogląd potwierdzony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w wyroku z dnia z dnia 6 marca 2013 r., sygn. III SA/Kr 687/12. Skarżący popiera w pełni argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu tego wyroku, którą w dalszej części skargi obszernie przytoczył.

Stanowisko, przyjęte przez SKO, oparte na tezie, jakoby traktowanie Kodeksu wyborczego jako lex specialis w stosunku do ustawy o drogach publicznych prowadziło do zaprzeczenia ratio legis art. 39 ust. 1 u.d.p. jest nieprawidłowe. Partia A nie podziela też poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 29 sierpnia 2013 r., wyrażonego w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygnaturze II SA/Sz 1227/12, przytoczonym w treści zaskarżonej decyzji. Natomiast prawidłowej wykładni przepisów Kodeksu wyborczego i u.d.p. dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w wyroku z dnia z dnia 6 marca 2013 r. (sygn. akt III SA/Kr 687/12).

W sprawie niniejszej nie było zatem podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w celu eksponowania materiałów wyborczych. Tym samym, brak było podstaw do wydania w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia w oparciu

o art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., gdyż zezwolenie wydawane na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych nie było przez prawo wymagane w odniesieniu do umieszczenia plakatów wyborczych w pasie drogowym.

Końcowo autor skargi podniósł również, iż zasada wyłączności komitetów wyborczych na prowadzenie kampanii wyborczej może w praktyce napotkać na wiele trudności, gdyż komitety nie są w stanie kontrolować postępowania innych osób.

Z art. 88 § 2 pkt 1 Kodeksu wynika, że podmiotem uprawnionym do działania w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego jest wyłącznie pełnomocnik wyborczy, jednakże w tym wypadku osoba ta nie zlecała rozpowszechniania materiałów wyborczych w inkryminowanych przez organ lokalizacjach z naruszeniem prawa, ani nie zlecała wywieszenia plakatów o powierzchni przekraczającej 0.5 m2.

Nadto, SKO w sposób nader lakoniczny odniosło się do rozbieżności w zakresie lokalizacji plakatów oraz ich wymiarów, uznając, że fakt ich istnienia nie jest istotną okolicznością dla sprawy, co było konsekwencją przyjęcia przez organ nieprawidłowego stanowiska, jakoby za zajęcie pasa drogowego był odpowiedzialny właściciel i spowodowało naruszenie szeregu wskazanych powyżej przepisów K.p.a. (art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 oraz art. 136 K.p.a.).

Podsumowując powyższe wywody skarżący, stwierdził iż:

- [...] nie mogło być stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżoną decyzję i adresatem nałożonej na nią decyzją organu I instancji kary pieniężnej,

- organy I i II instancji nie wykazały, aby wcześniej podejmowano jakąkolwiek próbę wyegzekwowania kary pieniężnej od Komitetu Wyborczego i pełnomocnika finansowego KW,

- Komitet Wyborczy nie udzielił zgody na działania polegające na umieszczaniu

w pasach drogowych wskazanych w zaskarżonej decyzji ulic w K. przedmiotowych materiałów wyborczych ani ich nie aprobował.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz

art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Rezultatem tej kontroli jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia przez sąd, iż został on wydany z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też stwierdzono naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy zaskarżony akt obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.).

Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd z urzędu bierze pod rozwagę wszystkie stwierdzone naruszenia prawa.

Kierując się powyższymi wskazaniami oraz mając na uwadze zgromadzony

w aktach sprawy materiał dowodowy, a także treść zarzutów skargi, Sąd w pierwszej kolejności zauważa, iż sprawa nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie wskazanego w zaskarżonej decyzji pasa drogowego, polegające na wywieszeniu we wskazanym w tej decyzji okresie plakatów wyborczych promujących kandydata partii A w odbywających się w [...] r. wyborach do Parlamentu Europejskiego, rozpatrywana była przez organy obu instancji po raz drugi.

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji w dniu [...] r. wszczął postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wobec Komitetu Wyborczego, który wcześniej zwracał się do organu o zgodę na zajęcie pasa drogowego w celu wywieszenie plakatów wyborczych. Wniosek ten nie został jednak rozpoznany i załatwiony z powodu nieusunięcia przez wnioskodawcę braków formalnych. Z uwagi jednak na wskazanie na wywieszonych w pasie drogowym plakatach Partii A jako stronnictwa politycznego promującego danego kandydata w wyborach, organ wszczął postępowanie z tytułu zajęcia pasa drogowego wobec Komitetu Wyborczego i decyzją z dnia [..] r. nr [...] wymierzył temu podmiotowi karę za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi.

Od decyzji tej Komitet Wyborczy, reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, który obecnie reprezentuje Partię A (pełnomocnictwo dla adw. B. K. z dnia 27 października 2014 r. udzielone przez Pełnomocnika Wyborczego KW – k. 100 akt administracyjnych), wniósł odwołanie, kwestionując, iż to ten podmiot winien być stroną postępowania w tej sprawie, gdyż ani Komitet Wyborczy ani Pełnomocnik Wyborczy tego Komitetu nie umieszczał, ani nie udzielił zgody na umieszczenie w określonych w decyzji pasach drogowych ww. materiałów wyborczych a nadto nie wiedział o rozmieszczeniu ani nie aprobował rozmieszczenia tych materiałów. Stwierdził również że Komitet nie został poinformowany przez osobę, której wizerunek widnieje na plakatach, o fakcie rozmieszczania jego materiałów wyborczych w obrębie wskazanych pasów drogowych.

Uwzględniając powyższe zarzuty i ich argumentację Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło ww. decyzję organu I instancji z dnia [...].,wskazując na konieczność szczegółowego wyjaśnienia wobec jakiego podmiotu winno być w tym wypadku wszczęte postępowanie z powodu zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. W związku z powyższym rozstrzygnięciem organ I instancji, po uprzednim skierowaniu zapytania do partii, która powołała Komitet Wyborczy, co do aktualnego funkcjonowania tego Komitetu, na co nie uzyskał jednoznacznej odpowiedzi, skierował postępowanie dotyczące zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wobec partii A ([...]), której logotyp znajdował się na przedmiotowych plakatach i wobec tego podmiotu wydał dnia [...] r. opisaną na wstępie decyzję, wymierzającą karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Z treści powyższej decyzji, a także z treści skargi wynika, iż sam fakt wywieszenia plakatów wyborczych promujących kandydata [...]

w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, czas zajęcia tego pasa oraz powierzchnia tych plakatów, stanowiąca podstawę określenia kary pieniężnej, nie budzą wątpliwości.

Skarżąca kwestionuje natomiast - z jednej strony - zakwalifikowanie plakatów wyborczych jako reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. i związane z tym błędne zastosowanie przepisu art. 40 ust.1, 6 i 12 pkt 1 tej ustawy, przez wymierzenie na jego podstawie kary pieniężnej, z drugiej strony - bezpodstawne wskazanie skarżącej, tj. partii A jako sprawcy zajęcia pasa drogowego bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi i wymierzenie wobec niej kary

z tego tytułu.

Należy zauważyć, iż są to zarzuty i twierdzenia sprzeczne z sobą. Skarga zawiera zresztą takich sprzeczności wiele. Z jednej strony bowiem skarżący powołując się na treść art. 130 Kodeksu wyborczego, wskazuje na odpowiedzialność utworzonego przez Partię A Komitetu Wyborczego oraz jego pełnomocnika finansowego, wskazując na ich autonomiczny status wobec partii, która komitet wyborczy powołała, co - zdaniem skarżącego - zdejmuje odpowiedzialność z tytułu zajęcia pasa drogowego z partii, z drugiej jednak strony, zarówno w pierwszej fazie postępowania, gdy było ono prowadzone wobec Komitetu Wyborczego, jak i w końcowej części niniejszej skargi zaprzecza jakoby Komitet Wyborczy miał być sprawcą nielegalnego zajęcia przedmiotowego pasa drogowego.

W świetle faktu, że organ I instancji wszczął postępowanie wobec Komitetu Wyborczego , który od wydanej w tym postępowaniu decyzji wymierzającej karę wniósł odwołanie, kwestionując swą odpowiedzialność i status strony w tym postępowaniu, które to odwołanie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, nie może być uznany za zasadny obecny zarzut skargi, iż postępowanie w tej sprawie toczyło się bez udziału strony, to jest Komitetu Wyborczego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi w tej sprawie stwierdzić należy,

iż w większości są one również niezasadne.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż całkowicie bezzasadne jest stanowisko pełnomocnika skarżącej, że przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych nie stosuje się wobec materiałów wyborczych, które nie są reklamą. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko SKO, które prawidłowo tę kwestię oceniło pod względem prawnym, przytaczając i prawidłowo wykładając treść art. 4 pkt 23 u.d.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze do szeregu twierdzeń strony odwołującej się szczegółowo i trafnie się odniosło. Sąd w składzie orzekającym generalnie podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko co do odpowiedzialności partii politycznej, która powołała komitet wyborczy, za działania tego Komitetu w sferze publicznej, w szczególności w zakresie odpowiedzialności prawnej. W ocenie Sądu, w świetle treści art. 40 u.d.p. nie ma podstaw do dywagacji w kwestii, czy odpowiedzialność wobec zarządcy drogi za zajęcie bez jego zezwolenia pasa drogowego w celu rozmieszczenia w nim materiałów reklam wyborczych powinien ponosić komitet wyborczy, czy też partia, która zgodnie z wymogami Kodeksu wyborczego dany komitet wyborczy powołała.

Komitet wyborczy jest częścią struktur partii, która ostatecznie ponosi odpowiedzialność prawną za jego działania, niezależnie od zawartych w Kodeksie wyborczym regulacji odnoszących się do odpowiedzialności komitetu i jego pełnomocnika finansowego za podjęte zobowiązania.

Sąd nie podziela prezentowanego w skardze i odwołującego się do niektórych orzeczeń sądów administracyjnych stanowiska, wskazującego na konieczność badania i ustalania przez organ czy odpowiedzialność z art. 40 u.d.p. ponosi partia polityczna czy powołany przez nią komitet wyborczy. Skarżący nie kwestionuje zresztą wynikającej z art. 130 oraz art. 86 § 1 Kodeksu subsydiarnej odpowiedzialności partii politycznej za działania powołanego przez nią komitetu wyborczego. W ocenie Sądu, opieranie się w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządzającego drogami na przepisach Kodeksu wyborczego i badanie odpowiedzialności czy to partii czy komitetu wyborczego powołanego przez tę partię, czy też pełnomocnika finansowego powołanego przez dany komitet wyborczy, zwłaszcza w sytuacji, gdy funkcjonowanie tych podmiotów jest czasowo (art. 100 Kodeksu wyborczego) i przedmiotowo (proces wyborczy) ograniczone. W związku

z akcentowaną w skardze rolą i odpowiedzialnością pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego za zobowiązania finansowe komitetu wyborczego, stwierdzić należy, iż wskazane w skardze przepisy Kodeksu wyborczego, odnoszące się do tej kwestii, regulują finansowanie i rozliczanie pod tym względem kampanii wyborczej.

Z przestrzegania przepisów Kodeksu wyborczego rozlicza poszczególne komitety wyborcze Państwowa Komisja Wyborcza.

Czym innym jest jednak odpowiedzialność z tytułu zajęcia na potrzeby kampanii wyborczej pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, którego efektem jest wszczęcie przez organ zarządzający drogami z urzędu postępowania zmierzającego do ustalenia sprawcy takiego zajęcia i wymierzenia mu przewidzianej w art. 40 ust.12 u.d.p. kary. Zarządca drogi, który jest organem ustawowo zobowiązanym do wyegzekwowania przepisów ustawy o ruchu drogowym ustala sprawcę samowolnego zajęcia pasa drogowego zgodnie z przepisami tej ustawy i zasadami postępowania, w tym postępowania dowodowego, wskazanymi w przepisach K.p.a. Z tego względu za całkowicie chybiony uznać należy podnoszony w skardze zarzut, iż skarżąca partia nie powinna być uznana za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie i adresatem decyzji wymierzającej karę, gdyż ze względu na subsydiarny charakter tej odpowiedzialności partia ponosi odpowiedzialność za zobowiązania finansowe dopiero wówczas, gdy egzekucja z majątków komitetu wyborczego i jego pełnomocnika finansowego się nie powiedzie. Kwestia egzekucji nie ma tu bowiem żadnego znaczenia.

Istotne jest natomiast ustalenie sprawcy nielegalnego zajęcia pasa drogowego, które winno być dokonane w oparciu o zasady przewidziane w K.p.a. (art. 77 § 1 oraz art. 80) a także zasady doświadczenia życiowego, na podstawie których sprawcę można ustalać w oparciu o wszechstronną analizę okoliczności danej sprawy, w tym szukając odpowiedzi na pytanie, kto odniósł korzyść z danego działania, wywołującego określone skutki prawne. Sprawca może być zatem ustalony także w oparciu o treść plakatu, zawierającego np. logotyp danej partii politycznej lub nazwę podmiotu wspierającego danego kandydata, a także z reguły podobiznę oraz imię i nazwisko kandydata.

Należy też mieć na uwadze, iż partia polityczna jest podmiotem publicznym i jako strona postępowania administracyjnego powinna współdziałać z organem administracji publicznej w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, która ma być rozstrzygnięta.

Sąd podziela zatem zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko SKO co do odpowiedzialności partii politycznej, którą reprezentował kandydat, reklamowany przez plakaty wyborcze umieszczone w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p.

Komitet wyborczy powołany przez partię polityczną stanowi bowiem jej część, co jednoznacznie wynika z art. 86 § 1 oraz art. 130 Kodeksu wyborczego. Posiada on wprawdzie organizacyjne wyodrębnienie w zakresie organizowania i finansowania kampanii wyborczej partii i w tym zakresie jest rozliczany przez Państwową Komisję Wyborczą.

Komitet wyborczy może być oczywiście stroną postępowania administracyjnego, w zakresie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego które sam zainicjuje.

Zarządca drogi nie ma jednak podstaw oraz obowiązku poszukiwania

i wskazywania sprawcy nielegalnego zajęcia pasa drogowego w oparciu o przepisy Kodeksu wyborczego, to jest oceniać, czy sprawcą jest partia czy powołany przez nią komitet wyborczy. Prawnym narzędziem działania organu administracji publicznej są bowiem – jak wyżej wskazano – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego,

w szczególności przywołane wyżej przepisy odnoszące się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalona w oparciu o te przepisy odpowiedzialność partii (lub jej komitetu wyborczego) oczywiście może być zakwestionowana przez wykazanie, iż ani partia, ani powołany przez nią komitet wyborczy zajęcia tego nie dokonał. Wówczas pozostawałaby do zbadania odpowiedzialność samego kandydata.

Choć więc większość zarzutów i wywodów skargi okazała się niezasadna,

w niniejszej sprawie zaszła konieczność jej uwzględnienia z powodu podnoszonej

w skardze argumentacji, iż ani partia A, ani powołany przez nią Komitet Wyborczy nie dokonywały opisanego w decyzji zajęcia prasa drogowego ani też nikomu nie zlecały rozmieszczenia plakatów wyborczych w danym pasie drogowym, oraz zarzutu, iż organ nie zbadał odpowiedzialności osoby, której plakat został bez zezwolenia zarządcy drogi wywieszony w pasie drogowym. Zarzut skargi w tym zakresie może mieć uzasadnione podstawy, które wymagają zbadania i wyjaśnienia przez organ.

Skoro bowiem strona skarżąca tak zdecydowanie kwestionuje zasadność wydania wobec niej zaskarżonej decyzji, a wcześniej kwestionowała odpowiedzialność Komitetu Wyborczego, organ winien był zbadać, czy odpowiedzialność prawna z tytułu zajęcia pasa drogowego w celu wyeksponowania plakatów reklamujących danego kandydata nie obciąża samego kandydata, który ponosi również odpowiedzialność za działania innych osób działających na jego rzecz. Kwestia ta jednak nie była przez organ wyjaśniana, chociażby przez odebranie od tej osoby (kandydata) odpowiedniego oświadczenia. Jej pozytywne stanowisko mogłoby potwierdzić argumentację strony skarżącej, iż z przedmiotowym zajęciem pasa drogowego ani Partia A, ani Komitet Wyborczy tej partii nie miały nic wspólnego, co oczywiście zwalniałoby skarżącą z odpowiedzialności. Stanowisko negatywne zaś, tj. zaprzeczające, iż osoba ta dokonywała samodzielnych działań związanych z wywieszeniem plakatów lub aprobowała takie działania innych osób, wskazywać będzie na odpowiedzialność partii, z ramienia której startował w wyborach (zresztą skutecznie) dany kandydat.

Należy też mieć na uwadze, że to partie polityczne są beneficjentem zwycięstwa wyborczego, uzyskując z budżetu subwencję odpowiednią do uzyskanego wyniku wyborczego.

Skoro powyższa kwestia nie została w sprawie należycie wyjaśniona, co stanowi naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć wpływu na wynik sprawy, zachodzi wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem usunąć powyższe uchybienia przez odebranie od kandydata, którego reklamowały przedmiotowe plakaty, wskazanego wyżej oświadczenia lub zobowiązać stronę, tj. Partię A do przedłożenia tego oświadczenia (lub oświadczenia pełnomocnika wyborczego).

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do zwolnienia strony z odpowiedzialności za przedmiotowe zajęcie pasa drogowego, przez przyjęcie, iż przedmiotowego zajęcia dopuścili się "nieznani sprawcy". Sąd podziela stanowisko SKO, iż sprawcy należy poszukiwać wśród podmiotów, które miały w tym interes lub odniosły korzyść.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.