Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 489/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi D. i L. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. i L. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], na podstawie art. 127 i art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowił skierować obowiązek objęty tytułem wykonawczym [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W., dotyczący nakazu nałożonego decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wykonania zastępczego, w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego tj. D. i L. J.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał D. i L. J. dokonanie całkowitej rozbiórki dobudowanej części budynku warsztatu samochodowego, a składającej się z pomieszczenia przygotowawczego, kabiny lakierniczej, dwóch pomieszczeń socjalnych oraz pomieszczenia biurowego. Prowadzone w tej sprawie postępowanie egzekucyjne, pomimo stosowania różnych środków egzekucyjnych, nie doprowadziło dotychczas do wykonania nałożonego obowiązku.

Wobec ciągłego uchylania się zobowiązanych od wykonania nałożonego nań obowiązku, za środek najbardziej skuteczny uznano środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego.

Zażalenie na w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. złożyli D. i L. J.

Po rozpoznaniu wymienionego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, iż w jego ocenie zastosowanie na obecnym etapie postępowania wykonania zastępczego, o którym mowa w art. 128 i art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest w pełni uzasadnione i oparte na przepisach obowiązującego prawa.

W zażaleniu D. i L. J. podnieśli, iż postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2006 r. wydane zostało wadliwie z uwagi na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1366/05 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nakładające na D. i L. J. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy stwierdził, iż powyższy fakt nie powoduje wstrzymania dalszych czynności egzekucyjnych, mających na celu wyegzekwowanie obowiązku. W związku z w/w wyrokiem w obrocie prawnym pozostaje bowiem w/w postanowienie [...] o nałożeniu grzywny, na które zostało wniesione zażalenie, które w myśl art. 143 kpa nie wstrzymuje wykonania postanowienia.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. i L. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Skarżący podali m.in., że organy egzekucyjne nie biorą pod uwagę faktu, że skarżący nie uchylają się od wykonania obowiązku i nie utrudniają postępowania egzekucyjnego, ale starają się środkami przewidzianymi przez prawo wzruszyć decyzję ostateczną nakazującą dokonanie rozbiórki, która w ocenie skarżących jest niesłuszna i wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie wskazał, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku skarżących z dnia [...] lutego 2005 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., którą uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga D. i L. J. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Postępowanie zażaleniowe zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W niniejszej sprawie obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki dobudowanej części budynku warsztatowego został nałożony na inwestorów decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...].

Z akt sprawy wynika, iż inwestorzy D. i L. J. podejmowali przysługujące im z mocy prawa działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki w postępowaniach nadzwyczajnych. Decyzje wydane w wyniku przeprowadzenia postępowań nadzwyczajnych były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie sygn. akt 7/IV SA 626/03 oddalił skargę D. i L. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] o rozbiórce. Natomiast wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 287/06 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] o rozbiórce. Wyrokiem tym Sąd uchylił także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., którym wznowiono postępowanie administracyjne w sprawie dobudowanego budynku warsztatowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 287/06 odmówił decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] o rozbiórce.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, która odbyła się w dniu 4 lipca 2007 r., w sprawie VII SA/Wa 489/07 skarżący D. i L. J. oświadczyli, że na decyzję organu II instancji, która została wydana w wyniku złożonego przez skarżących odwołania od w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. zamierzają złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] nałożył na inwestorów grzywnę w celu przymuszenia, wzywając do wykonania obowiązku określonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] i poinformował jednocześnie, że w przypadku jego nie wykonania zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.

Postępowanie egzekucyjne związane z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia było również kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i to dwukrotnie.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie o sygn. akt 7/IV 4761/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], którym określono wysokość grzywny na kwotę [...] zł.

W wyniku ponownego rozpoznania zażalenia D. i L. J. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nakładające grzywnę w kwocie [...] zł.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1366/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] ze względu na brak uzasadnienia przez organ sposobu wyliczenia wysokości nałożonej grzywny.

Po stwierdzeniu konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego W. przeprowadzenie oględzin obiektów budowlanych - których rozbiórkę nakazano - celem ustalenia powierzchni ich zabudowy, co było niezbędne do zweryfikowania prawidłowości naliczenia grzywny w celu przymuszenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem także z dnia [...] grudnia 2006 r. (Nr [...]) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. o zastosowaniu wykonania zastępczego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...]. Tym postanowieniem organ na podstawie art. 127 i art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowił skierować obowiązek objęty tytułem wykonawczym [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W., dotyczący nakazu rozbiórki do wykonania zastępczego, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego tj. D. i L. J. (Postanowienie to w niniejszej sprawie jest przedmiotem kontroli Sądu). Również w dniu [...] grudnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie Nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] zobowiązujące D. i L. J. do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w wysokości [...] zł. (Postanowienie to jest przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 490/07).

Z powyższego wynika, iż organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne dwutorowo. Z jednej strony przy zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, który to środek egzekucyjny został nałożony na inwestorów postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...]. Z drugiej zaś strony przy zastosowaniu wykonania zastępczego, który to środek egzekucyjny został nałożony postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Nr Nr [...].

Zauważyć trzeba, iż wysokość nałożonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] grzywny jak dotychczas nie została prawidłowo zweryfikowana przez organ odwoławczy. Stąd twierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. zawarte w uzasadnieniu postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego z dnia [...] października 2006 r., iż "prowadzone w tej sprawie postępowanie egzekucyjne pomimo stosowania rożnych środków egzekucyjnych nie doprowadziło dotychczas do wykonania nałożonego obowiązku" nie znajduje potwierdzenia. Nie można bowiem twierdzić, że grzywna w celu przymuszenia została zastosowana w sytuacji, gdy postanowienie Powiatowego Inspektora W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie może być wykonane bowiem wysokość grzywny jest nadal weryfikowana przez organ odwoławczy. Przedwczesne jest więc w ocenie Sądu sięganie przez organ egzekucyjny po kolejny środek egzekucyjny, który jest bardziej dolegliwy dla zobowiązanego. Tym bardziej, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia zawierało informację, iż dopiero w przypadku niewykonania obowiązku rozbiórki zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Postanowienie o nałożeniu grzywny winno bowiem zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. rozbiórka części budynku warsztatu samochodowego dotyczy rozbudowy prowadzonej na podstawie nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2000 r. wydanej przez Burmistrza Miasta W. "Ciągłe uchylanie się zobowiązanego od wykonania nałożonego nań obowiązku" rozbiórki, o którym mowa w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego jest konsekwencją przekonania inwestorów, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zostanie uchylona w postępowaniach nadzwyczajnych. O tym, że możliwość taka nie jest wykluczona świadczy chociażby postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...], którym organ wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku D. i L. J. z dnia [...] lutego 2005 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak: [...] uchylającej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] nakazującej rozbiórkę (odpowiedź na skargę).

Stwierdzić trzeba - nie negując tego, że jeśli cel egzekucji tego wymaga organ może zastosować nawet wszystkie dostępne środki egzekucyjne jednocześnie - iż organ odwoławczy rozpatrując ponownie zażalenie D. i L. J. winien rozważyć, czy w okolicznościach sprawy niniejszej zasadne jest sięganie po kolejny środek egzekucyjny w sytuacji, gdy jedno postępowanie egzekucyjne jest już w toku, a jego skuteczność nie została sprawdzona. Grzywna jest bowiem formą przymuszenia mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego.

Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę - zgodnie z art. 7 kpa i art. 77 kpa - powinien wziąć więc pod uwagę tę okoliczność, że jedno postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone oraz że grzywna nałożona w tym postępowaniu w celu przymuszenia nie została faktycznie zastosowana. W szczególności organ winien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Wskazać należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego (zażaleniowego) polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Jest on tak samo - zgodnie z art. 140 kpa w zw. z art. 144 kpa - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ponadto jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ ten może skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Niewywiązanie się przez organ procesowy z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a załatwienie sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia opartego na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Wymienione wyżej uchybienia postępowania były także podstawą do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 490/07 wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] o nałożeniu obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego.

Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.)

Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z poźn. zm.) orzeczono jak w pkt II. wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.