Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 308/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pktt6, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 7, art. 22, art. 32, art. 45 par. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: 6 ust. 1 pkt 4, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 140, art. 1145
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: artt. 15 ust. 2 i ust. 3 pkt 8, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 11 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 roku sprawy ze skargi Spółki A na pisma Marszałka Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany organizacji ruchu - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa W. (dalej jako: "Marszałek Województwa"), na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm., dalej jako: " Prawo o ruchu drogowym") i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729, dalej też jako: "rozporządzenie wykonawcze), pismem z dnia 4 grudnia 2009 r. zatwierdził projekt zmiany oznakowania stałej organizacji ruchu dotyczący oznakowania poziomego obiektów mostowych znakami drogowymi B-5n (15t) oraz tablicami F-5 i F-6 w ciągu drogi wojewódzkiej nr "[...]" (obszar zabudowany i niezabudowany), zaznaczając, że zmiany oznakowania mają charakter stały i powinny być wprowadzone do 31 grudnia 2009 roku.

Ten sam organ pismem z dnia 29 marca 2010 r., po rozpatrzeniu projektu zmiany organizacji ruchu opracowanego przez Rejon Dróg Wojewódzkich w E., zatwierdził projekt organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr "[...]" poprzez wprowadzenie ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 10 t. Wskazał ponadto, że zmiana organizacji ruchu ma charakter tymczasowy i obowiązuje od dnia 31 marca 2010 r.

Pismem z tego samego dnia 29 marca 2009 r., Marszałek Województwa wprowadził zmianę w organizacji ruchu do projektu zmiany oznakowania stałej organizacji ruchu dotyczącą oznakowania obiektów mostowych znakami B-Sn (15t) oraz tablicami F-5 i F-6 w ciągu drogi wojewódzkiej nr "[....]", w ten sposób, że na znakach B-5n i tablicach F-5 i F-6 zastąpił dopuszczalna masę całkowitą 15t wartością 18t i zmienił treść tablic T-22 na: "Nie dot. przyległych miejscowości, przewozu paliw, drewna i ładunków rolno-spożywczych". Wskazał przy tym, że zmiana oznakowania ma charakter stały i dopuszczona jest z chwilą wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na obiekcie mostowym w km 27+063 drogi wojewódzkiej nr "[...]", w oparciu o opinię Kierownika Zespołu ds. Mostów Zarządu Dróg w O. i załączonego schematu zmiany organizacji ruchu.

W dniu 14 czerwca 2010 r. Spółka wezwała Marszałka Województwa, w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wprowadzeniu przedmiotowych zmian, zarzucając, że zmiany te wprowadzono z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na wezwanie, Marszałek Województwa pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. poinformował Spółkę, że ograniczenia w ruchu zostały wprowadzone na podstawie art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych, który obliguje zarząd dróg wojewódzkich do wprowadzenia ograniczenia lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia, bez konieczności stosowania przepisów aktów wykonawczych. Organ wyjaśnił, że wprowadzenie ograniczenia planowane było na przełomie 2009 r. Zaobserwowano wówczas postępującą degradację drogi nr x i obiektów mostowych, lecz z uwagi na warunki zimowe nie było uzasadnionej potrzeby wprowadzania zmian w oznakowaniu, gdyż zmarznięta podbudowa drogi miała wystarczającą nośność. Z chwilą rozmarzania warstwy nośnej dróg nr "[...]" zaczęły pojawiać się "przełomy", zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego a konstrukcje nośne obiektów mostowych uległy osłabieniu. Z uwagi na powyższe niezwłocznie wprowadzono ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych. Marszałek wyjaśnił też, że projekty zmiany organizacji ruchu na drogach wojewódzkich nr "[...]" miały na celu ustalenie prawidłowej formy graficznej znaków drogowych, w uzgodnieniu z przedstawicielem Komendy Wojewódzkiej Policji w O. oraz ustalenie szczegółowych lokalizacji rozmieszczenia oznakowania. Dokumentacja posłużyła wyeliminowaniu ewentualnych błędów w oznakowaniu z jednoczesną inwentaryzacją znaków. Organ podkreślił, że projekty zmiany organizacji ruchu stanowią wewnętrzną dokumentację, do której nie odnoszą się przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem .

"[...]" wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przedmiotowe czynności Marszałka Województwa W. z dnia 4 grudnia 2009 r. i z dnia 29 marca 2010 r., polegające na zatwierdzeniu projektów zmiany organizacji ruchu. Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonych czynności, ewentualnie ich uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 1 i 10 ustawy o drogach publicznych, art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP, art. 6 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, § 4 ust.1, § 5 ust.1, § 6 ust.1, § 7 ust.2 pkt 3, § 8 ust.5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

Podniosła, że organ działał w sprawie bez podstawy prawnej, gdyż na podstawie art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych może działać tylko zarządca drogi, czyli zarząd województwa, a nie marszałek województwa, który zgodnie z art. 10 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym jest organem zarządzającym ruchem. Ponadto, działając w trybie przewidzianym w tym przepisie, zarządca drogi zobligowany jest do wyznaczenia objazdów i podjęcia natychmiastowych działań w celu usunięcia zagrożenia, a następnie do wycofania wprowadzonych ograniczeń. Zarzuciła, że art. 10 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, powołany jako podstawa prawna w pismach, którymi zatwierdzono skarżone zmiany, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, który określa organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych, wobec czego nie stanowi podstawy materialnoprawnej do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. Zaznaczyła też, że skoro Marszałek powołał się na art. 10 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, to ograniczenia ruchu nie wprowadzono w trybie art. 20 pkt 14 tej ustawy. Wywiodła ponadto, że przepis ten odnosi się do przypadków nagłego wystąpienia zagrożenia w ruchu na drodze publicznej,

a w takiej sytuacji zarządca drogi zobligowany jest do wyznaczenia objazdów i podjęcia natychmiastowych działań zmierzających do usunięcia zagrożenia, co powinno skutkować cofnięciem wprowadzonych ograniczeń lub zakazów ruchu. Skarżąca argumentowała, że skarżone czynności naruszają jej interes prawny. Spółka nie może korzystać

z przedmiotowych dróg, transportując produkowane przez siebie kruszywo.

W konsekwencji Spółka ograniczona została w prawie do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Spółka podkreśliła, że skarżona czynność jest działaniem sprzecznym z obowiązkiem wspierania rozwoju przedsiębiorczości, wynikającym z art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 11 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Podała, że zmiana organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr 519, wyklucza dojazd do kopalni nawet pustych ciężarówek.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. był prawidłowo umocowany do podejmowania skarżonych czynności. Podał, że zmiany zostały zaopiniowane pozytywnie w dniach 26 października 2009 r. i 2 marca 2010 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. i w dniu 3 listopada 2009 r. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. Wyjaśnił, że zaskarżone czynności podjęte zostały przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w ramach obowiązków statutowych, w oparciu o art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi w przypadku bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, który to stan zaistniał na przedmiotowych odcinkach dróg, zobligowany jest do wprowadzania ograniczenia lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu. Podniósł, że w piśmie z dnia 25 marca 2010 r. Kierownik Zespołu ds. Mostów Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. stwierdził możliwość dopuszczenia przejazdu samochodów ciężarowych o masie całkowitej do 18,0 Mg przez obiekty mostowe usytuowane w ciągu drogi wojewódzkiej nr "[...]", co świadczy o tym, iż wprowadzane ograniczenia były miarkowane i stosowane w sytuacjach bezwzględnie koniecznych. Marszałek wywiódł, że działania zarządcy drogi były uzasadnione, gdyż pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. stwierdzili w dniu 22 marca 2010 r. istnienie przełomów na odcinku drogi wojewódzkiej nr "[....]", bezpośrednio wpływające na bezpieczeństwo uczestników ruchu, a ograniczenia ruchu na drodze wojewódzkiej nr x były planowane już w 2009 r., kiedy zaobserwowano postępującą degradację przedmiotowych odcinków dróg wojewódzkich nr "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 789/10 odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. Sąd ten stwierdził, że zatwierdzenie zmian organizacji ruchu na drogach wojewódzkich nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu, zmiana organizacji ruchu, realizowana przez zatwierdzenie przez organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi projektu organizacji ruchu, nie jest załatwiana przez wydanie decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia p.p.s.a. Nie można również uznać, że jest to inny, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków skarżącej, wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zmiana organizacji ruchem polega bowiem na ustanowieniu powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi, czyli nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników. Zatem skarga została wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 306/11 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej "[...]" od wymienionego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2010 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że akt polegający na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu, podjęty przez marszałka województwa, na podstawie art. 10 ust.4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust.1 pkt 1 lit. d oraz § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stwierdzono, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest jedną z czynności organizacyjno-technicznych, należących do działań w zakresie zarządzania ruchem. Forma zatwierdzenia nie wynika z przepisów art. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym ani nie jest wskazana w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Zatwierdzenie organizacji ruchu skutkuje obowiązywaniem, na drodze o określonej kategorii, norm regulujących: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi (§ 1 ust.2 pkt 1 lit. a), sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 1 ust.2 pkt 1 lit. b) oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (§ 1 ust.2 pkt 1 lit. c). Przepis art. 5 ust.1 Prawa o ruchu drogowym zobowiązuje uczestników ruchu drogowego do stosowania się do znaków drogowych. Normy wprowadzone zatwierdzeniem zmiany organizacji ruchu należą więc do określonego w art. 3 – 8 Prawa o ruchu drogowym, a następnie rozwiniętego w przepisach szczegółowych, systemu norm regulujących wymagany sposób zachowania uczestników ruchu drogowego. W odniesieniu do ruchu pojazdów system ten tworzą przepisy ustawy, w szczególności przepisy Działu II Rozdziału 3 Prawa o ruchu drogowym, polecenia i sygnały dawane przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnały świetlne oraz znaki drogowe, zawierające normę określonego zachowania (nakazu lub zakazu), zawartą w znaku graficznym. Taka treść powołanych przepisów pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie, że zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu nie następuje w formie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Nie jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, charakteryzująca się indywidualnością i konkretnością, w rozumieniu art. 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a., załatwiana przez organ w formie decyzji, ani tym bardziej w drodze postanowienia. W ocenie składu orzekającego w sprawie sygn. akt I OSK 306/11, omawiany akt nie jest też indywidualną i konkretną czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu ma nieograniczoną liczbę adresatów i nie wyczerpuje się poprzez jednorazowe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty generalne wymienione są w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Sąd ten opowiedział się za poglądem o braku podstaw do wyłączenia marszałka województwa z kręgu organów województwa. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu stanowi działalność organu jednostki samorządu terytorialnego, niepodlegającą kontroli instancyjnej, odpowiedniej dla aktów indywidualnych, podlegającą natomiast nadzorowi wojewody. Działalność ta nie może być kwalifikowana jako tworzenie prawa miejscowego. Jednakże to, że czynność zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu nie jest aktem prawa miejscowego nie wyklucza dopuszczalności zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na kontrowersje wokół relacji art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

z art. 90 ustawy o samorządzie województwa (u.s.w.), rozważając tę kwestię w świetle uregulowań ustaw samorządowych ustrojowych, w szczególności ustawy o samorządzie województwa. Konstatując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 91 ust.1 u.s.w. pozwala na odpowiednie stosowanie przepisu art. 90 ust.1, m.in. gdy organ samorządu województwa przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 90 ust.1 u.s.w., przyjąć można, że na podstawie art. 91 ust.1 u.s.w. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko akty prawa miejscowego, stanowione przez organ samorządu województwa, ale także inne akty stanowione przez organ samorządu województwa, niebędące aktami prawa miejscowego, ale stanowiące akty z zakresu administracji publicznej. Do tego rodzaju aktów z zakresu administracji publicznej, należą także czynności organu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym. Dokonano analizy podziału aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, dokonanego w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. reasumując, iż łączne odczytanie przepisów art. 90 ust.1, art. 91 ust.1 u.s.w. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. pozwala na zakwalifikowanie zatwierdzenia przez marszałka województwa, jako organ województwa, projektu zmiany organizacji ruchu, ustanawiającego nowe zasady organizacji ruchu na drodze, w odniesieniu do dróg wojewódzkich, polegającego na ograniczeniu dostępu do drogi niektórych samochodów ciężarowych, jako czynności organizacyjno-technicznej,

o charakterze ogólnym (generalnym i abstrakcyjnym), zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 91 ust.1 w związku z art. 90 ust.1 u.s.w. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że marszałek województwa nie jest reprezentantem zarządu drogi, tj. zarządu województwa. Zarządzanie ruchem jest czynnością wynikającą z kompetencji do zarządzania ruchem na drogach wojewódzkich, przyznanych art. 10 ust.4 Prawa o ruchu drogowym. Podkreślono, że zarządzania ruchem nie można utożsamiać z zarządzaniem drogami, o którym mowa

w art. 19 ust.1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zarządzanie drogami polega na planowaniu, budowie, przebudowie, remoncie, utrzymaniu i ochronie dróg (art. 19 ust.1 ustawy o drogach publicznych). Działania w zakresie zarządzania ruchem wymienione są natomiast w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.

w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Zwrócono uwagę na to, że do działań organizacyjno-technicznych (§ 2 ust.1 pkt 1 lit. d i e) zalicza się zatwierdzanie organizacji ruchu

i przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. W myśl zaś § 2 ust.2 rozporządzenia wykonawczego, działania, o których mowa w § 2 ust.1, realizują, odpowiednio do kompetencji, m.in. organ zarządzający ruchem i zarządca drogi. Konsekwentnie, przepis § 11 rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne, polegające na umieszczaniu i utrzymaniu m.in. znaków drogowych, realizuje na własny koszt zarząd drogi. Wyraźne jest zatem rozdzielenie kompetencji i rozróżnienie organów wyposażonych w kompetencje do: zarządzania ruchem (Prawo o ruchu drogowym) oraz zarządu drogą publiczną (ustawa o drogach publicznych). Podziału tego nie usuwa przepis art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Kwestia ewentualnego częściowego nakładania się hipotez art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych (wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia) oraz § 2 ust.1 pkt 1 lit. d w związku z § 1 ust.2 pkt 1 lit. a (zatwierdzenie projektu organizacji ruchu określającego zakres dostępu do drogi) nie skutkują utożsamieniem zarządzania ruchem z zarządem drogi. To, że marszałek nie jest reprezentantem zarządu drogi nie wyklucza więc zakwalifikowania czynności marszałka z zakresu zarządzania ruchem, do czynności prawnych lub faktycznych organu samorządu województwa, opisanych w art. 91 ust.1 u.s.w. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, jako jedna z czynności zarządzania ruchem, w rozumieniu art. 10 ust.5, 6 i 12 Prawa o ruchu drogowym oraz § 2 ust.1 pkt 1 lit. d w związku z § 1 ust.2 pkt 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego, polegająca na wprowadzeniu ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych i umieszczenia odpowiednich dla tego ograniczenia znaków drogowych, spełnia nadto przesłankę dokonania tej czynności w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustalając taki charakter analizowanej czynności, nie można pominąć przepisu art. 2a ust.2 ustawy

o drogach publicznych który stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Drogi samorządowe są ogólnodostępne (art. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), ale wprowadzone aktem organu zarządzającego ruchem normy są normami wewnętrznymi, co do których istnieje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego. Takie normy należą do spraw

z zakresu administracji publicznej, co wynika wprost z administracyjnego charakteru aktów normatywnych regulujących podejmowanie tych czynności, tj. Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia wykonawczego. Te okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiają za dopuszczalnością skargi w niniejszej sprawie.

W toku ponownego rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Olsztynie, skarżąca spółka w dniu 6 czerwca 2012 r. złożyła pismo, w którym wskazywała, że posiada interes prawny do wniesienia skargi. Podniesiono, że Marszałek Województwa, w sposób nieuprawniony, dokonał ingerencji w prawo własności (art. 140 Kodeksu cywilnego) oraz w prawo Skarżącej do odpowiedniego dostępu do dróg publicznych (art.1 ustawy o drogach publicznych). Ponownie wskazano, że przy drodze wojewódzkiej nr "[...]" znajdują się nieruchomości, obejmujące teren kilkudziesięciu hektarów, co do których Spółka legitymuje się prawem własności i użytkowania wieczystego. Na nieruchomości tej prowadzona jest działalność związana z wydobyciem, przeróbką, sprzedażą i dostawami kruszywa. Do czasu wprowadzenia zmian w organizacji ruchu Spółka korzystała z przedmiotowych dróg, transportując do odbiorców kruszywo pojazdami wysokotonażowymi. Tym samym Spółka, w sposób przewidziany prawem, nabyła odpowiedni dostęp do dróg publicznych, zapewniający obsługę zakładu górniczego. (art. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 15 ust.3 pkt 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uprawnia Spółkę do korzystania z gruntów w zakresie eksploatacji kruszywa. Strona podniosła, że korzystanie przez właściciela z nieruchomości powinno polegać na odpowiednim dostępie do drogi publicznej, który winien być oceniany przy wykorzystaniu orzecznictwa sądowego, wypracowanego na gruncie art. 145 Kodeksu cywilnego. Dostęp ten powinien zapewniać możliwość wszelkiej niezbędnej, ze społeczno – gospodarczego punktu widzenia, łączności z drogą publiczną oraz normalnego gospodarczego korzystania z nieruchomości. Skarżąca podała, że do czasu przedmiotowej zmiany organizacji ruchu, transport z kopalni w "[...]" odbywał się w kierunku północnym drogą wojewódzką nr x, zaś

w kierunku zachodnim droga wojewódzką x i dalej drogą nr x. Skarżąca korzystała także z drogi powiatowej Nr "[...]", która również została zamknięta dla pojazdów wysokotonażowych. Ponadto na drodze nr "[...]", łączącej się z drogą nr x również istnieją ograniczenia tonażowe. Wskazano też, że na drodze wojewódzkiej nr x w kierunku O. transport pojazdami wysokotonażowymi spotyka się z niechęcią przewoźników i protestami mieszkańców "[...]", ze względu na bardzo wąski przejazd w centrum tej miejscowości. Ponadto przejazd jedyną możliwą drogą w kierunku O. i przez to miasto pojazdami załadowanymi kruszywem, nie stanowi odpowiedniego dostępu do dróg publicznych. Kolejnym argumentem, przemawiającym za przyznanie Spółce interesu prawnego jest fakt nieuprawnionej ingerencji Marszałka Województwa w prawa słusznie nabyte przez Skarżącą, z naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, który zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych zarówno prywatnych, jak i publicznych. Stwierdzono także, że działania Marszałka Województwa negatywnie wpłynęły na prawo strony do prowadzenia działalności gospodarczej, gwarantowane nie tylko przez art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale także przez udzieloną koncesję na wydobywanie kopalin. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowych czynności wynika także z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Stwierdzono, że w państwie praworządnym każdy akt władzy publicznej był oparty na podstawie prawnej; każde działanie wykraczające poza ramy, wynikające z konkretnych przepisów prawa, jest nieuprawnione. Skarżąca podniosła, że bezprawne działanie organu administracji publicznej w niniejszej sprawie spowodowało naruszenie wskazanych przepisów prawa, co uprawnia Spółkę do ochrony prawnej przez sądem na podstawie art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 14 czerwca 2012 r. pełnomocnik Skarżącej – pracownik Spółki "[...]" oświadczył, że jej działalność skupia się na wydobyciu i przeróbce kruszywa. Spółka nie posiada własnych środków transportu. Nabywcy kruszywa sami organizują transport lub na ich zamówienie, Spółka organizuje transport wykorzystując samochody podwykonawców. Ekonomia transportu, przy tego rodzaju działalności, nakazuje używać dużych samochodów, o dopuszczalnej masie całkowitej 40 ton. Zdarza się, że kruszywo odbierane jest mniejszymi samochodami, ale przy sprzedaży dużej ilości byłoby to nieopłacalne. Opłacalne dla Spółki jest obsługiwanie kontrahentów samochodami, na które można załadować 24 – 27 ton kruszywa. Obecnie działalność Spółki jest bardzo utrudniona ze względu na wprowadzone ograniczenia ruchu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity

Dz.U. z 2012 r., Nr 270 - dalej jako: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na związanie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 306/11, zbędne stały się rozważania w przedmiocie dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym postanowieniu zaskarżone czynności Marszałka Województwa podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust.1 ustawy

o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Zatem, Skarżąca spółka miała obowiązek wykazać nie tylko posiadanie własnego interesu prawnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonymi czynnościami, a jej własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją lecz naruszenie tegoż interesu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa skargę do sądu administracyjnego może skutecznie wnieść tylko ten podmiot, którego prawa zostały naruszone podejmowaniem przez organ administracji publicznej czynności prawnych lub faktycznych. Niewystarczającym jest więc samo posiadanie lub zagrożenie interesu prawnego. Warunkiem koniecznym jest, aby interes ten został naruszony. W orzecznictwie i doktrynie od dawna eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska, prezentowanego przez pełnomocnika skarżącej, iż interes, o którym mowa, można wywodzić bezpośrednio z konstytucyjnego prawa dostępu do sądu, sformułowanego w art.45 Konstytucji Rzeczypospolitej, z zakazem, wynikającym z art. 77 ust. 2 ustawy konstytucyjnej. Istota tegoż zakazu polega na tym, że ustawa nie może zamykać nikomu sądowej drogi dochodzenia naruszonych wolności i praw. Tymczasem ani ustawa - Prawo o ruchu drogowym, ani przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, ani też przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.), nie zawierają zakazu zaskarżania do sądu czynności organu administracji publicznej podejmowanych w zakresie organizacji ruchu, w tym zatwierdzania zmian w organizacji ruchu. Przepisy tych aktów prawnych nie zabraniają nikomu dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem. Również przepisy ustawy o samorządzie województwa nie zawierają norm, stanowiących barierę zamykającą dostęp do sądu w sprawach, dotyczących aktów i czynności organów samorządowych. Prawo dostępu do sądu, podobnie jak inne prawa konstytucyjne, nie ma jednak charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Takie właśnie ograniczenie zawarł ustawodawca w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Odnośnie do możliwości zaskarżenia aktów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca, w art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 u.s.w., prawo dostępu do sądu ograniczył tylko do kręgu tych podmiotów, których interes prawny został naruszony. Obowiązkiem skarżącej było więc wykazanie, że naruszenie jej konkretnego prawa negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. Okoliczności takich Spółka nie wykazała. W ocenie sądu, brak jest podstaw, aby uznać, że zaskarżone akty zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu na drogach wojewódzkich, polegające na wprowadzeniu ograniczenia tonażowego na określonych odcinkach tych dróg, narusza interes prawny Spółki. Zważyć bowiem należy, że korzystanie z dróg również nie jest prawem nieograniczonym. Przepis art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi w niniejszej sprawie były przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Zatem, jeżeli przepis ustawy uprawnia do korzystania z dróg publicznych ale nakłada też na użytkowników dróg obowiązek korzystania z nich, zgodnie z ich przeznaczeniem, ograniczeniami i wyjątkami określonymi w innych przepisach, to skorzystanie przez organ zarządzający ruchem z kompetencji w zakresie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu nie może być traktowane jako naruszenie prawa do korzystania z dróg publicznych. Tym bardziej, w sytuacji gdy zmiana organizacji ruchu nie pozbawia Spółki dostępu do sieci dróg publicznych, lecz jedynie wydłuża trasę transportu. Z akt sprawy, m.in. z mapy przedłożonej przez spółkę, na której oznaczono drogi, z których spółka korzystała przed zmianą organizacji ruchu oraz po tej zmianie oraz wyjaśnień pełnomocników stron, wynika ewidentnie, że na skutek zaskarżonych czynności spółka nadal posiada dostęp do dróg publicznych i to na takich samych prawach, jak inni użytkownicy dróg. Z przedłożonej mapy (k. 467 akt sprawy) wynika, że transport kruszywa wydobywanego w "[...]" jest możliwy drogą wojewódzką nr "[...]". Spółka może więc korzystać w tym zakresie z sieci dróg publicznych na równi z innymi podmiotami. Przedmiotowe ograniczenia dotyczą bowiem nie tylko podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, ale odnoszą się do wszystkich użytkowników dróg. Pozbawiony podstaw jest zatem zarzut skarżącej, dotyczący naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Nieuprawnione jest też wywodzenie interesu prawnego do wniesienia skargi z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z tym przepisem podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jak wynika z treści tegoż przepisu, każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi się jednak liczyć się z ograniczeniami, wynikającymi z innych przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie ograniczenie to, bez naruszenia art. 22 Konstytucji RP, wynikało z przepisów ustawy o ruchu drogowym i wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Ograniczenie powyższe nie skutkowało także brakiem lub znacznym ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości (zakładu górniczego). Nie pozbawiono Spółki możliwości korzystania z rzeczy i pobierania z niej pożytków w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego, także w aspekcie możliwości transportu kruszywa poza nieruchomość. Spółka może bowiem korzystać ze wskazanych na mapie dróg publicznych, oznaczonych na karcie 467 kolorem zielonym, na zasadzie powszechności i ogólnodostępności na równych zasadach z innymi użytkownikami tych dróg, z ograniczeniem dotyczącym tonażu pojazdów, przy wykorzystaniu których pożytek ten jest wywożony. Powoływanie się przez skarżącą na brak "odpowiedniego dostępu do dróg publicznych", w rozumieniu art. 145 Kodeksu cywilnego, nie zasługuje, w ocenie tutejszego Sądu, na aprobatę. Przedmiotowe ograniczenia nie skutkują bowiem brakiem lub znacznym ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości (zakładu górniczego). W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym ponownie niniejszą sprawę, wprowadzone ograniczenia nie wywołują żadnego ze wskazanych skutków. Jak bowiem wykazano, Spółka ma zapewniony dostęp do drogi wojewódzkiej nr x, po której może realizować transport kruszywa samochodami o masie całkowitej powyżej 18 ton. Nie jest także wykluczone wykorzystywanie w tym celu drogi wojewódzkiej nr x (oznaczonej na mapie z k. 467 pomiędzy "[...]" kolorem czerwonym), z tym jednak zastrzeżeniem, że transport ten musi odbywać się pojazdami o masie całkowitej poniżej 18 ton. Nie mogą mieć wpływu na ocenę kwestii naruszenia interesu prawnego strony, podnoszone przez nią argumenty, dotyczące protestów mieszkańców "[...]" i niechęci kierowców samochodów ciężarowych do korzystania z drogi prowadzącej przez tę miejscowość. Są to bowiem okoliczności natury faktycznej i, jako pozaprawne, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Taki sam charakter mają argumenty strony skarżącej, dotyczące wykonywania transportu drogą przebiegającą przez O. Sąd nie podziela też argumentów Spółki, że interes prawny do wniesienia skargi można wywodzić, faktu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uprawnia Spółkę do korzystania z gruntów w zakresie eksploatacji kruszywa, a eksploatacja ta jest prowadzona na podstawie udzielonej koncesji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz inne elementy, wymagane przez art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Koncesja natomiast, stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 – poprzednio: art. 15 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), określa rodzaj i sposób wykonywania działalności związanej z wydobywaniem kopalin oraz przestrzeń, w granicach której ma być wykonywana ta działalność. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Kwestionowane zaś przez Skarżącą czynności Marszałka Województwa nie uniemożliwiają prowadzenia działalności, na którą udzielono koncesji i wykorzystywania terenów Spółki zgodnie z przeznaczeniem, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wydłużenie trasy wywozu kruszywa z terenów kopalni, na skutek zaskarżonych aktów, zdaniem Spółki, narusza jej prawa. Prowadzony przez Spółkę Zakład Górniczy, położony na gruntach, przylegających bezpośrednio przy spornych drogach wojewódzkich, zajmuje się wydobyciem i sprzedażą kruszywa naturalnego, co niewątpliwie wiąże się

z koniecznością wywozu tego kruszywa poza teren Zakładu. W ocenie Sądu rozpoznającego ponownie sprawę, wydłużenie trasy wywozu pożytków z nieruchomości Spółki, narusza jej interes faktyczny, a nie prawny. Kwestionowana zmiana organizacji ruchu nie zamyka bowiem dla skarżącej i jej kontrahentów dostępu do sieci dróg publicznych. Jej konsekwencję należy oceniać raczej w kategoriach ekonomicznych, zważywszy na wyjaśnienia pełnomocnika Spółki, dotyczące ekonomicznego aspektu skutków wydłużenia trasy wywozu kruszywa (k. 464 odwrót akt sprawy). Należy mieć na uwadze, że drogi, które były wykorzystywane przez stronę do czasu zmiany organizacji ruchu, nie są jedynymi drogami, po których może odbywać się transport, nawet samochodami o masie całkowitej powyżej 18 ton. Istnieją bowiem alternatywne do tych dróg drogi publiczne, po których transport ten może być realizowany. Fakt, że trasa wyjazdowa z kopalni przez te drogi alternatywne jest dłuższa, nie świadczy o tym, że stronę pozbawiono odpowiedniego dostępu do dróg publicznych. Zauważyć przy tym należy, że w przepisach prawa, na które powołuje się skarżąca, to jest: art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 15 ust. 3 pkt 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami – jest mowa jedynie o "dostępie do drogi publicznej", który

w rozpoznawanej sprawie Zakład Spółki posiada. Żaden z wymienionych przepisów nie określa, do jakiej kategorii i jakiego dopuszczalnego na tych drogach tonażu pojazdów, musi być zapewniony dostęp. Takich warunków nie przewiduje także przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, który daje jedynie definicję "zakładu górniczego" i nie dotyczy w ogóle kwestii związanych z dostępem do dróg publicznych ani ograniczenia tonażu pojazdów poruszających się po drogach publicznych. Sąd nie podziela poglądu Spółki, iż organ naruszył art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej. Zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, "w demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się na prawie, które określa zarazem kompetencje tego organu i wyznacza granice jego działalności" (Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dostępny w bazie Lex). Przepis zaś art. 7 ustawy zasadniczej wymaga od organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. W rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić Marszałkowi Województwa działania arbitralnego, bez podstawy prawnej lub wykraczającego poza granice prawa. Możliwość zmiany organizacji ruchu została bowiem przewidziana przepisami obowiązującego prawa. Czy czynności te były przeprowadzone zgodnie z prawem Sąd nie mógł zbadać zanim nie została wyjaśniona kwestia legitymacji skargowej Spółki. Skoro okazało się, że Spółka posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej, to Marszałek Województwa, zatwierdzając zmiany organizacji ruchu, nie naruszył interesu prawnego skarżącej. Wyłącznie naruszenie tegoż interesu, jak już wskazano, zgodnie z art. 91 ust. 1 w zwiazku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, daje uprawnienie do przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Naruszenie interesu faktycznego, jakim jest ewentualne zwiększenie kosztów wywozu kruszywa z terenu kopalni w związku z wydłużeniem trasy wywozu, co może mieć wpływ na wynik finansowy Spółki, uprawnienia do wniesienia skargi nie daje.

Wobec tego, z uwagi na brak legitymacji skarżącej Spółki do wniesienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.