Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2061/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego w L. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz A. K. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję z [...] marca 2021 r. (nr [...]), którą Prezes Agencji Mienia Wojskowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. z [...] stycznia 2021 r. (nr[...]) odmawiającą skarżącej wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że we wniosku z [...] listopada 2020 r. A. K. (żołnierz zawodowy służby kontraktowej, pełniący służbę w [...] Batalionie [...] w [...] , obecnie w garnizonie S.), wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. o przyznanie prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.). We wniosku podała, że przed podjęciem służby wojskowej zarówno ona jak i jej mąż M. K. (obecnie żołnierzy służby kontraktowej w garnizonie S.) pełnili służbę w innej formacji mundurowej (Straży Granicznej).

W piśmie z 17 grudnia 2020 r. Zastępca Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L., że decyzją z [...] lipca 2010 r. przyznał mężowi skarżącej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, a A. K. została uwzględniona przy ustalaniu wysokości tej pomocy.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. w piśmie z 5 stycznia 2021 r. na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej wypłaty świadczenia mieszkaniowego i decyzją z [...] stycznia 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 ze zm.) odmówił A. K. wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że wniosek skarżącej o wypłatę świadczenia mieszkaniowego nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ jej mąż M. K. pełniąc służbę w Straży Granicznej otrzymał z budżetu państwa pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych - Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w C. decyzją z [...] lipca 2010 r. przyznał mu pomoc finansową na uzyskanie domu mieszkalnego w wysokości 16.632,00 zł.

Organ odwołał się do art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdził, że skorzystanie z prawa do zakwaterowania przez żołnierza lub jego małżonka, który uprzednio w trakcie służby w innej niż Siły Zbrojne formacji mundurowej otrzymał pomoc finansową ze środków Skarbu Państwa, wyklucza ponowne skorzystanie z prawa do zakwaterowania. Zdaniem organu, oznacza to, że potrzeby mieszkaniowe skarżącej (i jej męża) zostały już zaspokojone przy pomocy środków publicznych.

A. K. w piśmie z 22 lutego 2021 r. wniosła odwołanie od tej decyzji. Odwołująca się zarzuciła, że została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego zarzutu podała, że przepis ten dotyczy pomocy finansowej dla żołnierzy wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych i nie ma do niej zastosowania. A. K. dodała, że otrzymywała dotychczas świadczenie mieszkaniowe, mimo że została uwzględniona przy ustalaniu wysokości pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego jako członek rodziny.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] marca 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 i ust. 6 pkt 4 oraz art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu. Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. co do tego, że skoro mąż skarżącej pełniąc służbę w Straży Granicznej otrzymał pomoc mieszkaniową na zakup mieszkania (na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, Dz.U. z 20920 r., poz. 305 ze zm.), a skarżąca była beneficjentem tej pomocy, to oznacza, że jej potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone przy pomocy państwa i nie może ubiegać się o realizację tego prawa po wstąpieniu do zawodowej służby wojskowej.

W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wyjaśnił, że o prawie do zakwaterowania m, in. w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, rozstrzyga się po ustaleniu, czy w sprawie nie zaistniał jeden z przypadków określonych w art. 21 ust. 6 tej ustawy, więc m. in. wówczas, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (pkt 4). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie cezury tj., do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu i wówczas zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jedynie do pomocy finansowej uzyskanej na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, wszystkie służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny użyte w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym.

Organ odwoławczy powołał się na art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 października 1993 r. o zaopatrzeniu żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 289ze zm.), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz członków ich rodzin (Dz.U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.) i stwierdził, że przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP.

W konkluzji organ stwierdził, że kierując się wykładnią celowościową, historyczną i systemową przepisów, należy przyjąć, że skarżąca, której mąż jako funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Straży Granicznej, nie może ubiegać się o pomoc państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Jej prawo do lokalu zostało już bowiem zrealizowane przy pomocy Państwa. W przeciwnym wypadku funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do nie tylko innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co jest niezgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem organu, ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, powodowałby zaprzeczenie celu przepisów, wspólnych dla służb mundurowych.

Prowadzi to do wniosku, że w przypadku skarżącej istnieje podstawa do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. A. K. nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych (w formie świadczenia mieszkaniowego), ponieważ jej potrzeby mieszkaniowe zostały już zaspokojone.

A. K. w skardze do Sądu na opisaną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] marca 2021 r. zarzuciła, że została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdziła, że organy obu instancji, wbrew jednoznacznej wykładni językowej tego przepisu, dokonały jego nieuprawnionego "rozszerzenia" Skarżąca podkreśliła, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 dotyczy pomocy mieszkaniowej przyznanej żołnierzom RP, wypłaconej na podstawie ustawy o której mowa w tym przepisie, z której ona ani jej mąż nigdy nie skorzystali.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że z art. 21 ust. 6 ustawy wynika, że pomoc na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma być jednorazowa ("prawo do kwatery"). Zdaniem organu, wykładnia językowa powinna być traktowana jako podstawowa, niemniej nie oznacza to, że w każdej sytuacji "wolno ignorować wykładnię systemową czy funkcjonalną". Jeżeli "istnieje podejrzenie", że wynik tylko wykładni językowej może okazać się "nieadekwatny", powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił stanowisko organu I instancji (Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L.) o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej A. K. o przyznanie prawa do zakwaterowania, w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego stanowiska organ podał, że mąż skarżącej, jako funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymał pomoc mieszkaniową i ta okoliczność wyklucza przyznanie jej, jako żołnierzowi, prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego zapatrywania Prezesa Agencji Mienia Wojskowego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jego małżonek, jako funkcjonariusz Straży Granicznej, skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Organ sam przyznaje, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu – wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał (lub którego małżonek otrzymał) pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Mąż skarżącej otrzymał bowiem pomoc mieszkaniową będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącej udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

W krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, przypisać należy znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest wobec tego uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak wypadku nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Tymczasem, jak już powiedziano, organ de facto stosuje wykładnię celowościową, wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy, opierając się tylko na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny oraz posiłkując się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywalonych przez organ wartości konstytucyjnych).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu, jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Sąd miał również na względzie fakt, że w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, że "Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, że "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

Zdaniem Sądu, powyższe wywody sądów administracyjnych nie mogą mieć jednak zastosowania w niniejszej sprawie, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. O ile bowiem ogóle sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączenia prawa do zakwaterowania, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej formie, o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy (por. np. wyrok NSA z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21, wyroki WSA w Warszawie z 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1507/20, z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2177/20).

W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była wielokrotnie nowelizowana. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową.

Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (por. B. Adamiak [w:] B .Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

Powracając na zakończenie do zapatrywania organu odnośnie tego, że zastosowanie jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe (budowę domu) na innej podstawie prawnej niż w tym przepisie wskazana, prowadziłoby do naruszenia równości i sprawiedliwości społecznej. określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, należy wyjaśnić, że wymienione zasady konstytucyjne są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące (por. wyrok TK z 18 lutego 2014 r, sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99).

W świetle tych uwag stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. W tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła ze Straży Granicznej do wojska, a nie z żołnierzem, który po raz wtóry chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 120/20).

Należy zresztą zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

W konsekwencji przyjąć należało, że w niniejszej sprawie organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez A. K. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] marca 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. z [...] stycznia 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 8 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.

W niniejszej sprawie skarżąca była zwolniona od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit d ustawy procesowej. Sprawa niniejsza dotyczy odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego, dotyczy prawa do świadczenia, a nie jego wysokości. Tym samym przedmiot sporu ma pośredni związek z należnością pieniężną i nie jest sporem o należność pieniężną.

Posiłkując się przepisami określającymi wysokość wpisu wymaganego w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna (art. 231 p.p.s.a.) i wypracowanym w tym przedmiocie orzecznictwem, zauważyć należy, że ustawodawca wskazując w jakich sprawach należny jest wpis stosunkowy, a w jakich stały, uzależnił tę kwestię od tego, czy przedmiotem zaskarżenia są akty lub czynności kreujące określoną należność pieniężną bądź stwierdzające jej istnienie, czy też przedmiotem zaskarżenia są inne sprawy. Tym samym nie wszystkie sprawy, które w jakimś stopniu mogą dotyczyć należności pieniężnych będą podlegać wpisowi stosunkowemu będą podlegały wpisowi stosunkowemu. Do spraw które tylko pozornie dotyczą należności pieniężnych, ale ich nie określają prawodawca przewidział wpis stały (por. postanowienia NSA z 11 września 2007 r., sygn. akt II GSK 257/07, z 20 października 2009 r., sygn. akt II OZ 884/09, z 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OZ 143/09, z 25 lipca 2007 r., sygn. akt II OZ 642/07, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).