Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2348/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant referent stażysta Paulina Lichowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] października 2018 r. o numerze [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Z. Z. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową").

W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał, iż w dniu [...] listopada 1987 r. został przyjęty do służby przygotowawczej w Milicji Obywatelskiej na stanowisku [...] Sekcji [...] w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], w którym to Wydziale pełnił służbę do dnia [...] lipca 1990 r. Skarżący podkreślił, iż przez cały ten okres był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej i nigdy nie podpisywał oświadczenia woli służby w Służbie Bezpieczeństwa. Podniósł również, że Wydział [...] nie wykonywał żadnych czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności SB, dlatego też nie zgadza się on z informacją sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej dotyczącą jego służby na rzecz totalitarnego państwa.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż całkowity okres służby Skarżącego wynosi 24 lata, 3 miesiące i 27 dni. Jak wynika natomiast z informacji Instytutu Pamięci Narodowej (zwanego dalej: "IPN") z dnia [...] marca 2017 r., w okresie od dnia [...] listopada 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 2 lata i 9 miesięcy.

Organ wskazał następnie, iż warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnienie dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister podniósł następnie, iż jego obowiązkiem była weryfikacja tych przesłanek w sposób indywidualny w odniesieniu do wniosku Skarżącego. W tym celu organ dokonał w pierwszej kolejności wykładni pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", a następnie wskazał, iż w odniesieniu do Skarżącego nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" pełnionej służby, bowiem okres 2 lat i 9 miesięcy, zarówno w ujęciu bezwzględnym (tj. jeżeli chodzi o jego długości), jak i w ujęciu proporcjonalnym – w stosunku do całego okresu służby – nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Jednocześnie Minister podniósł, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Reasumując organ stwierdził, iż zarówno postawa i osiągnięcia Skarżącego w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] października 2018 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, a także o uznanie jego uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości, zarzucając naruszenie:

1) art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej polegające na uznaniu, że okres 2 lat i 9 miesięcy służby nie wyczerpuje znamion pojęcia "krótkotrwałości", a także na błędnym uznaniu, że w świetle ustawy sformułowanie "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest warunkiem sine qua non wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu społecznego i obywateli oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego polegające na ocenie krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego w oparciu o brak wykładni językowej pojęcia "krótkotrwałości" z uwagi na przytoczenie jedynie pojęć bliskoznacznych bez faktycznej wykładni "krótkotrwałości", co doprowadziło do błędnego uznania, że okres służby Skarżącego przez 2 lata i 9 miesięcy zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym nie jest "krótkotrwały".

Rozwijając zarzuty Skarżący podniósł, iż okres obejmujący jego służbę, którą organ uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, wynosił niespełna 9% całkowitej służby, co w jego ocenie jest okresem krótkotrwałym. Skarżący zarzucił również, iż organ dokonując wykładni pojęcia "krótkotrwała" służba posłużył się słownikiem wyrazów bliskoznacznych, co w jego ocenie uznać należy za nieprawidłowe. W ocenie Skarżącego o krótkotrwałości winna decydować wyraźna przewaga czasowa służby po [...] lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą. Ponadto Skarżący nie zgodził się z oceną jego służby w świetle drugiej przesłanki podnosząc, iż charakter jego służby uniemożliwiał mu wykazanie się pełnieniem jej z narażeniem zdrowia czy życia. Niemniej jednak pełnił on służbę rzetelnie wykonując swoje zadania i obowiązki, zatem omawiany warunek nie może być warunkiem decydującym o spełnieniu tej przesłanki. Zdaniem Skarżącego, Minister nie przeprowadził postępowania w sposób należyty, nie dokonał rzetelnej analizy przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji oraz nie przeprowadził prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, czym przekroczył granice uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia 14 kwietnia 2019 r. Skarżący podtrzymał w całości stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Dodatkowo zwrócił uwagę, iż Minister pominął przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dowód w postaci przedstawionej listy osób popierających jego wniosek, wśród których znalazły się osoby szykanowane i represjonowane przez "państwo totalitarne", posłowie, przewodniczący NSZZ "Solidarność", kombatanci oraz członkowie Solidarności "Walczącej". Zdaniem Skarżącego, osoby te zapoznając się z aktami i przebiegiem jego służby, wyraziły pełne poparcie dla jego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przywołany przepis wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie daje organowi możliwość wydania decyzji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednolicie przyjmuje się również, iż decyzja taka będzie miała charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć".

Wskazać więc należy, iż kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

Jak wynika z ustalonego przez Ministra stanu faktycznego niniejszej sprawy, Skarżący pełnił – przez 24 lata, 3 miesiące i 27 dni – służbę w organach Milicji Obywatelskiej, a następnie Policji. Jednocześnie, na podstawie informacji IPN z dnia [...] marca 2017 r., Minister ustalił, iż w okresie od dnia [...] listopada 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 2 lata i 9 miesięcy.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, iż Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, której nie można uznać za krótkotrwałą. Z kolei zdaniem Skarżącego, okres 2 lat i 9 miesięcy – jest okresem "krótkotrwałym" w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Trzeba przy tym dodać, iż organ nie kwestionował tego, że Skarżący rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., niemniej jednak brak było dowodów, by służbę tę pełnił z narażeniem zdrowia i życia.

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawała zatem okoliczność, że Skarżący pełnił w okresie od dnia [...] listopada 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Zaznaczyć przy tym należy, iż wprawdzie we wniosku Skarżący wywodził, że służbie w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] nie można przypisać cech Służby Bezpieczeństwa, to jednak zarzutu tego nie podtrzymał w skardze.

Niemniej jednak Sąd stwierdza, iż w świetle przepisu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższe stanowisko potwierdza również analiza uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270; zwanej dalej: "ustawą nowelizującą"), mocą której wprowadzono omawiany przepis. Z uzasadnienia tego wynika bowiem, że katalog wprowadzany w art. 13b został opracowany przez IPN, na podstawie wieloletnich badań historycznych, które pozwoliły na wyliczenie tych jednostek, których funkcjonariusze służyli na rzecz totalitarnego państwa. Wskazano przy tym, iż zaproponowane zmiany, w tym wprowadzenie pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" w miejsce pojęcia "służby w organach bezpieczeństwa państwa", które funkcjonowało na gruncie ustawy lustracyjnej, wynikały z krytycznej oceny zapisów tej ustawy przez historyków i prawników, którzy zarzucali im niejednoznaczność. W projekcie tym w sposób szczegółowy przedstawiono również tło historyczne i prawne, które doprowadziło do stworzenia katalogu wprowadzonego w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Celem uzupełnienia powyższych racji, warto również przywołać stanowisko autorów ustawy nowelizującej, prezentowane na etapie procesu legislacyjnego, dotyczące przygotowania katalogu zawartego w zaproponowanym przepisie art. 13b oraz kwalifikowania do niego funkcjonariuszy. Jak wynika z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia 13 grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr 1380/VIII – "Sam katalog został przygotowany przez IPN na podstawie posiadanej przez Instytut wiedzy i dokumentacji. Zależało nam, aby wymienić enumeratywnie wszystkie organy i struktury aparatu bezpieczeństwa PRL, których funkcjonariusze powinni podlegać rozpatrywanej ustawie. [...] w projekcie ustawy nie występuje termin weryfikacja. Jest to zamiar świadomy. Weryfikacja to był proces, który wymagał przeprowadzenia badań historycznych. Naszym zdaniem, nie może to być jednak kategoria, na której moglibyśmy się oprzeć. Sam proces weryfikacji przebiegał bowiem bardzo różnie i przynosił bardzo różne, nie do końca skategoryzowane efekty. [...] zaprezentowany katalog struktur aparatu bezpieczeństwa jest kryterium o wiele bardziej czytelnym i zgodnym z faktami historycznymi niż inne metody. [...] Faktem jest, że katalog jest dość rozbudowany, ale aparat bezpieczeństwa PRL był zorganizowany w taki sposób, że warto go w pełni opisać i to jest właśnie pierwsza tego typu próba. Spróbowaliśmy pokazać, jak rozbudowane i usytuowane w różnych miejscach były organy aparatu bezpieczeństwa PRL" (Sekretarz stanu w MSWiA J. Z., str. 14-15). "Katalog jest efektem wielu lat pracy historyków, ale także prawników i prokuratorów. Pierwsza ustawa dezubekizacyjna z 2009 r., ale także ustawa lustracyjna, a nawet zwłaszcza ona, pokazała jak bardzo przyjęte w niej rozwiązania okazały się być nieprecyzyjne i jak wiele niejasności w efekcie wprowadziły, pozwalając wielu strukturom, a tym samym funkcjonariuszom Służby Bezpieczeństwa, wymknąć się spod regulacji zawartych w tych ustawach. Katalog opracowany przez historyków Instytutu Pamięci Narodowej, w naszej ocenie, opisuje w maksymalnie możliwy sposób te jednostki i struktury organów bezpieczeństwa komunistycznego państwa" (Dyrektor Archiwum IPN M. K., str. 21).

Lektura przedmiotowego zapisu przebiegu posiedzenia wskazuje również na istnienie wielu wątpliwości i obaw związanych z projektowanym przepisem, które korespondują ze stanowiskiem Skarżącego wyrażonym we wniosku. Przywołać dla przykładu można choćby wypowiedź posła J. M.: "[...] wnioskodawcy do jednego wora wrzucają wszystkich ludzi, którzy kiedyś pracowali w strukturach aparatu bezpieczeństwa PRL. Czasami ich praca trwała bardzo krótko. Niekiedy był to rok, czasem zaledwie pół roku. Tymczasem ustawa traktuje na równi tych ludzi i osoby, które rzeczywiście służyły jako zbrojne ramię totalitarnego państwa. Wszystko jest jednak całkowicie pomieszane, ponieważ dochodzą do tego zestawienia także osoby, które pracowały, owszem, ale w zupełnie innym charakterze niż funkcjonariusze SB" (str. 17). Niemniej jednak podkreślić należy, iż zastrzeżenia tego rodzaju nie zostały ostatecznie uwzględnione ani w pracach Komisji ani w ostatecznym kształcie uchwalonych przez Sejm zmian do ustawy zaopatrzeniowej. Wskazać można dodatkowo na odpowiedź Zastępcy Prezesa IPN Mateusza Szpytmy: "Szanowni państwo, w tym katalogu zamieściliśmy wszystkie struktury organizacyjne, które ówczesne władze same zaliczały do organów bezpieczeństwa państwa. Tym samym ich pracownicy byli zaliczani do pracowników organów bezpieczeństwa. Oznacza to, że jeśli jakiś departament był zaliczony do struktury Służby Bezpieczeństwa, to także sekretarka, która była zatrudniona w tym departamencie na etacie SB również podpada pod tę ustawę" (str. 22).

W konsekwencji stwierdzić należało, iż Minister w sposób prawidłowy uznał, że służba Skarżącego w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] stanowiła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b pkt 5 lit. d) ustawy zaopatrzeniowej, bowiem była służbą w terenowej jednostce organizacyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wykonującej czynności operacyjno-techniczne niezbędne w działalności Służby Bezpieczeństwa (tiret 8 – Zarząd Łączności od dnia [...] stycznia 1984 r.).

Przechodząc natomiast do rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie, sprowadzającego się do ustalenia czy służbę Skarżącego w wymiarze 2 lat i 9 miesięcy można uznać za służbę "krótkotrwałą", w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż ustawa zaopatrzeniowa nie definiuje tego nieostrego pojęcia, wprowadzając jedynie przesłankę "krótkotrwałości" w odniesieniu do służby przed dniem [...] lipca 1990 r.

W ocenie Sądu, poszukując właściwego rozumienia dla tego pojęcia sięgnąć należało w pierwszej kolejności do jego wykładni językowej, co Minister uczynił. Jak wynika bowiem z uzasadnienia do zaskarżonej decyzji, organ przedstawił rezultat przeprowadzonej wykładni, a następnie przyporządkował go do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie można przy tym podzielić zarzutu skargi, iż wykładnia językowa dokonana w oparciu o słownik wyrazów bliskoznacznych jest wykładnią wadliwą, skoro słownik języka polskiego definiuje omawiany termin wyłącznie jako "trwający krótki czas".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Ministra, iż pojęcie "krótkotrwałość" należy rozumieć jako synonim takich pojęć, jak: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". W konsekwencji, okres trwający przez 2 lata i 9 miesięcy nie może być uznany za krótkotrwały w ujęciu semantycznym tego pojęcia.

Zdaniem Sądu, niezależnie od prawidłowo dokonanej przez Ministra wykładni językowej, koniecznym jest również odwołanie się do wykładni celowościowej, bowiem bez odniesienia się do woli samego ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak również powodów (celu) jego wprowadzenia do ustawy nowelizującej, sama tylko wykładnia językowa może nie być w pełni przekonywująca.

Jak wynika z analizy prac komisji sejmowych, propozycja wprowadzenia art. 8a została przedstawiona na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2016 r. i była niejako odpowiedzią na zastrzeżenia podnoszone podczas posiedzenia z dnia [...] grudnia 2016 r., związane z koniecznością wprowadzenia pewnych wyjątków dla funkcjonariuszy, którzy po transformacji ustrojowej nie odeszli ze służby, lecz nadal wykonywali swoje obowiązki, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Wskazać należy na stanowisko Sekretarza stanu w MSWiA Jarosława Zielińskiego, zawarte na stronie 8 pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr [...]– zgodnie z którym: "poprawka [...] jest odpowiedzią na jeden z wątków dyskusji, która toczyła się w ostatnim czasie w związku z projektem ustawy. Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta". Zaznaczył on przy tym wyraźnie, iż proponowany przepis ma szczególnie wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w dotychczasowym art. 8 ustawy zaopatrzeniowej (str. 11 i 15).

Dostrzec również należało, iż już na etapie prac komisji sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać na problemy interpretacyjne (m. in.: poseł Z. S. – str. 10; poseł T. S. – str. 12; posłanka J. A. – str. 12-13; posłanka I. M. – str. 14). W odpowiedzi na zgłaszane wątpliwości w tym zakresie, sekretarz stanu w MSWIA J. Z. wskazał, iż: "nie jesteśmy w stanie tych sytuacji w sposób enumeratywny precyzyjnie wymienić, bo gdybyśmy byli w stanie to zrobić, to zrobilibyśmy to. Nikt nie jest w stanie tego zrobić, ale właśnie dla tych osób, które rzeczywiście zasłużyły się potem dobrze, ale jednak miały okres służby niedługi, może epizodyczny – może tak to należałoby określić – w tamtych organach, trzeba przewidzieć właśnie ten wyjątkowy tryb. [...] To musi być na tyle ogólne, ale ukierunkowane, tak jak to jest w przypadku tych dwóch przesłanek, które trzeba spełnić łącznie, żeby zmieściły się wszystkie przypadki godne takiego potraktowania" (str. 16).

Nie bez znaczenia dla ujawnienia rzeczywistej woli projektodawcy, która znalazła tożsamy wyraz w obowiązującym obecnie brzmieniu art. 8a, była zgłoszona przez posła J. M. propozycja, by przepis ten zyskał następujące brzmienie: "wyłącza się stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na służbę przed dniem [...] lipca 1990 r., która stanowiła nie więcej niż 20% pełnego okresu służby". Jego zdaniem: "Ta poprawka, po pierwsze, kasuje tę uznaniowość, która jest w poprawce zgłoszonej przez MSWiA i doprecyzowuje, o które osoby chodzi" (str. [...]). Przedmiotowa poprawka nie zyskała jednak akceptacji komisji i przepis art. 8a został ostatecznie uchwalony w brzmieniu zawierającym określenie "krótkotrwała służba".

Reasumując powyższe, godzi się zdaniem Sądu przyjąć, iż wolą ustawodawcy, która znalazła swój ostateczny wyraz w uchwalonym brzmieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, było literalne rozumienie zawartych w nim pojęć nieostrych, a nadto uznaniowe stosowanie przepisu w wyjątkowych przypadkach nakierowanych na funkcjonariuszy, którzy z uwagi na służbę pełnioną po 1990 r., wykazali się łącznym spełnieniem obu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, iż za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną" w rozumieniu projektodawcy i ostatecznie prawodawcy (wykładnia autentyczna).

Niezależnie od powyższego, w szczególności niezależnie od braku akceptacji dla wprowadzenia procentowego miernika służby na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do całego okresu służby, podnieść należy, iż gdyby przyjąć dla odkodowania omawianego pojęcia ten sposób wyliczenia, to służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa – stanowiąca około 9% całego okresu służby – nie może być uznana za nieznaczący czasowo epizod w zawodowej karierze Skarżącego, a tym samym nie może zostać uznana za służbę krótkotrwałą. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Skarżącego, iż o krótkotrwałości winna decydować wyraźna przewaga czasowa służby po [...] lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą, gdyż wykładnia taka nie byłaby wykładnią literalną, lecz nieuprawnioną wykładnią rozszerzającą. Redakcja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i ujęcie terminu "krótkotrwałą" w jego punkcie 1), jednoznacznie przemawia za odnoszeniem krótkotrwałości wyłącznie do okresu przed dniem [...] lipca 1990 r. Dodać tylko można, iż w proponowanym przez Skarżącego rozumieniu omawianego pojęcia, konieczne stałoby się również dokonywanie wykładni tego, co należy rozumieć przez "wyraźną" przewagę czasową, która to wykładnia mogłaby prowadzić do dalszych sporów interpretacyjnych.

W konsekwencji, skoro w stosunku do Skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1) ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny.

Dodać należy, iż okoliczność spełnienia przez Skarżącego przesłanki wprowadzonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej – rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. – zresztą niekwestionowana przez organ, nie mogła ostatecznie doprowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla Skarżącego, co powoduje w konsekwencji, iż odnoszenie się do zarzutów skargi w tym zakresie uznać należało za zbędne.

Sąd nie stwierdził również by w sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ przeprowadził wykładnię pojęć nieostrych, zawartych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a następnie dokonał jego prawidłowej subsumpcji do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu, zaś przed wydaniem decyzji umożliwiono mu zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych materiałów. Jak to już wyżej wskazano decyzja nie nosi również cech dowolności.

Końcowo wskazać wypada, iż przedstawiony przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego dowód w postaci listy osób popierających jego wniosek (k. [...] akt administracyjnych) nie miał znaczenia dla zastosowania przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i nie mógł zostać uwzględniony przez organ, jak również przez Sąd w ramach niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż dowód taki może mieć znaczenie w świetle art. 15c ust. 5 i ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej i może być podnoszony wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym dotyczącym ustalenia wysokości emerytury Skarżącego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.