Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 916/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 53 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1251/20 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce na rzecz Z. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1251/20 oddalił skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, po rozpatrzeniu skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], uchyliło własną decyzję z [...] kwietnia 2020 r., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2020 r. [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką J. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i przyznało Z. G. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. G. w wysokości 1 830 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2020 r. na czas nieokreślony. Decyzja z [...] kwietnia 2020 r. została wydana na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wskazało, że decyzją z [...] kwietnia 2020 r. o nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką J. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe z powodu tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia, a także z powodu tego, że wnioskodawca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] listopada 2019 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce ustaliło, że Z. G. jest osobą wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.". Jego matka J. G. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [A] z [...] maja 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odniesieniu do przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium wskazało, że stanowisko organu I instancji jest sprzeczne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym uznano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok o sygn. akt. K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie TK weszło w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. W następstwie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w ww. zakresie, ukształtował się więc nowy stan prawny, który orzekający w sprawie organ zobowiązany jest uwzględnić.

Kolegium ustaliło także, że decyzją Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] uchylono z dniem 1 kwietnia 2020 r. decyzję tego organu z [...] listopada 2019 r. przyznającą Z. G. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Kolegium uznało zatem, że skoro skarżący spełnia przesłanki określone art. 17 ust. 1 u.ś.r., to przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, to jednak decyzję przyznającą Z. G. specjalny zasiłek opiekuńczy uchylono z dniem 31 marca 2020 r, a zatem świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką mogło przysługiwać dopiero od 1 kwietnia 2020 r. Tym samym Kolegium uznało, że skarga wniesiona przez pełnomocnika Z. G. na decyzję z [...] kwietnia 2020 r. zasługuje na uwzględnienie w całości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. G., wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze podkreślił, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia. Zdaniem wnoszącego skargę, w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych spełniał przesłanki, aby otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2020 r., a nie od 1 kwietnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 września 2020 r. uznał, że przedmiotem sporu jest interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r., a rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie, czy skarżącemu mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne od dnia złożenia stosownego wniosku, w sytuacji kiedy w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu I instancji, wykładnia systemowa tych przepisów jest zgodna, a ich brzmienie jest jednoznaczne i niesprzeczne z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z zacytowanym w skardze orzecznictwem sądów administracyjnych. Oba ze wskazanych świadczeń mają ten sam cel, to znaczy wsparcie finansowe rodzin. Kwestionowane w skardze przepisy nie niweczą tego celu, a jedynie mają zapobiec kumulowaniu się świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki.

Sąd wskazał, że w sprawie istotne jest, że w obrocie prawnym do 31 marca 2020 r. funkcjonowała decyzja ostateczna ustalająca na rzecz Z. G. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawna matką. Decyzja ta do 31 marca 2020 r. miała charakter wiążący i jej uchylenie nastąpiło dopiero z tym dniem. Przepis art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", który statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych, służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium prawidłowo uznało, że dopiero z dniem następnym po uchyleniu decyzji przyznającej na rzecz skarżącego specjalny zasiłek opiekuńczy (tj. od 1 kwietnia 2020 r.), możliwe było przyznanie na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu I instancji, w świetle przytoczonych przepisów, nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, w którym wyjaśniono, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna.

Sąd wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie nie ma dowodu na to, że skarżący składał oświadczenie dotyczące wyboru świadczenia korzystniejszego przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na jego wniosek została wydana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020 r., uchylająca z dniem 1 kwietnia 2020 r. decyzję tego organu z [...] listopada 2019 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. W decyzji tej odstąpiono od jej uzasadnienia, gdyż uwzględnia ona w całości żądanie strony. Tym samym, na skutek podejmowanych działań przez skarżącego, z dniem 1 kwietnia 2020 r. przestała istnieć przeszkoda prawna do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Sąd I instancji podkreślił, że podziela pogląd, że pobieranie jednego z wymienionych świadczeń wyklucza przyznanie drugiego z nich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. G. zaskarżając go w całości i podkreślając, że jego skarga dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2020 r. w zakresie, w jakim nie przyznano mu przedmiotowego świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 stycznia 2020 r. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez błędną wykładnię dokonaną z pominięciem prawnie uzasadnionych celów u.ś.r. oraz zasad konstytucyjnych, polegającą na przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie 1 listopada 2019 r. do 31 marca 2020 r., stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało błędnym uznaniem, że sam fakt przyznania i pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez błędną wykładnię dokonaną z pominięciem normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., a także z pominięciem z reguł wynikających z art. 24 ust. 2 u.ś.r., co w konsekwencji doprowadziło do:[pic]

a. przyjęcia, że w sytuacji skarżącego w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2020 r. nie nastąpił zbieg prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego implikujący prawo wyboru jednego ze świadczeń, co w ocenie Sądu I instancji przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego,

b. błędnego wniosku, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym okresie na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo wyraźnego oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego,

c. braku rozważenia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2020 r. w wysokości świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego,

d. załatwienia sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącego.

Z uwagi na powyższe, Z. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Złożył także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, por. też wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1151/19, czy wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 423/19). Wnoszący skargę kasacyjną miał prawo oczekiwać od organów administracji publicznej, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania mu korzystniejszego świadczenia, zamiast przyjęcia, że dopóki w obrocie pozostaje decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy, dopóty przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia (wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1151/19). Niewątpliwie celem regulacji zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Nie wyklucza to jednak możliwości przyznania innego świadczenia w przypadku spełnienia warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą bardziej korzystnego świadczenia. W okolicznościach faktycznych sprawy skarżący takiego wyboru dokonał, składając pismo z wnioskiem o uchylenie decyzji dotyczącej przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. Przyczyną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od 1 kwietnia 2020 r., (tj. od miesiąca wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) było pozostawanie w obrocie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem WSA, jak i SKO w Ostrołęce, dopiero jej wyeliminowanie z obrotu uzasadniać mogło przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zbyt daleko idące jest oczekiwanie organów administracji publicznej, aby wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, najpierw wniósł o uchylenie decyzji o jego przyznaniu i dopiero po wydaniu takiej decyzji wnioskował o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie wiedząc czy zostanie ono przyznane. Organy nie mogły wymagać od skarżącego, aby zrezygnował z pobierania przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiące jego jedyne źródło dochodu. Kwestie dotyczące proceduralnych możliwości realizacji uprawnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. były już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (wyrok NSA z 19 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 300/19). To po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Nierozważenie przez organy możliwości procesowych zrealizowania przez wnoszącego skargę kasacyjną dokonanego wyboru bardziej korzystnego świadczenia doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. W sytuacji, w której w dacie złożenia wniosku w obrocie pozostaje decyzja o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ powinien dokonać rozliczenia przez ustalenie różnicy między kwotą wypłaconą a przyznaną. Kwotę wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego należało zaliczyć na poczet przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że z uwagi na długotrwałość postępowania, został pozbawiony możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o jego przyznanie, a także świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przy określaniu daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy zastosować art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. "Uwzględnienia wymaga przy tym okoliczność, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne" (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 60/19).

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest zasadna.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżący spełnia określone w art. 17 ust.1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez skarżącego kasacyjnie i Sąd I instancji dotyczy tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierał on zasiłek dla opiekuna (w obrocie prawnym pozostawała decyzja GOPS w [...] z [...] listopada 2019 r.). Treść sformułowanych przez skarżącego żądań świadczy o gotowości i woli wstecznego zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W uzasadnienia wyroku Sąd I instancji odwołuje się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust 2 u.ś.r.

Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z wniosku skarżącego z 13 stycznia 2020 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżący podał, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu mu zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że wola skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez niego wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20 (niepubl.), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W konsekwencji oznacza to, że przedstawiony pogląd Sądu Wojewódzkiego, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek wydania decyzji z [...] marca 2020 r. naruszał prawo. Skarżący miał prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20).

Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 oraz art. 17 ust. 3 u.ś.r., były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższą wykładnię.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja została wydana w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

Z samego faktu, że Sąd I instancji oddalił skargę Z. G., należy wnosić, że Sąd przyjął, że organ uwzględnił skargę Z. G. w całości i tym samym Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 54 § 3 P.p.s.a. Jest jednak oczywiste, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia żądania strony w całości, ponieważ nie uwzględnia żądania strony sformułowanego we wniosku z 13 stycznia 2020 r., tj. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od wniesienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 marca 2020 r. W sytuacji, gdy zaskarżona decyzja, wydana w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., nie uwzględnia w całości żądania skarżącego, to Sąd powinien być zobligowany do jej uchylenia w całości. Nie można jednak nie zauważyć tego, że pełnomocnik skarżącego zaskarżył decyzję jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia od daty wniesienia wniosku.

Wskazać też trzeba, że zaskarżona decyzja autokontrolna w osnowie nie zawiera odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od wniesienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 marca 2020 r. Dopiero z uzasadnienia decyzji można wywieść, że organ uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącemu od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r., a mianowicie z tego fragmentu, w którym organ wskazał, że wprawdzie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. wynika, że świadczenie przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jednakże decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy uchylono z dniem 1 kwietnia 2020 r., w związku z tym świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu przysługuje od 1 kwietnia 2020 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać zatem, że zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r., pomimo wskazanego ułomnego sposobu jego sformułowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 188 P.p.s.a., o co wnosił skarżący kasacyjnie, ze względu na powiązanie niniejszej sprawy ze sprawą zarejestrowaną w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt I SA/Wa 1033/20.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2-4 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).