Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1235/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia E. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji garaży wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w ramach inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i garażami "W." na dz. ewid, nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...], którego inwestorem jest Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowiana "J.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż odwołanie od opisanej wyżej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r., wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie uchylenia tej decyzji na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. wniosło Stowarzyszenie E..

Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Organizacji społecznej służy prawo wniesienia odwołania od wydanej decyzji w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ I instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym uczestniczy na prawach strony.

Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie postępowanie nie wymagało udziału społeczeństwa, stąd też Stowarzyszenie E. nie mogło wstąpić do postępowania na podstawie powołanego wyżej art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W tej sytuacji udział organizacji społecznej w tym postępowaniu mógł były możliwy, o ile na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. zostałaby dopuszczona do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. Przepis art. 31 § 1 k.pa. wymaga łącznego spełnienia dwóch wymienionych w tym przepisie przesłanek, a mianowicie żądanie jest uzasadnione celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. Wymaga to złożenia wniosku przez organizację społeczną, zaś o jej dopuszczeniu rozstrzyga organ administracji. Podmiot występujący na prawach strony nie ma w postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu ar. 28 k.p.a. Podmiot taki nie może dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy, a jedynie może wykorzystywać procesowe uprawnienia z których korzysta strona postępowania. Organizacja społeczna gdy nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, albo z uwagi na odmowę jej dopuszczenia na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. albo z powodu nie zgłoszenia takiego żądania nie ma legitymacji do wniesienia odwołania. Wobec tego odwołanie złożone przez organizację społeczną, która nie korzysta z uprawnień uprawnień podmiotu działającego na prawach strony ( art. 31 § 1 k.p.a.) nie może skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego.

Kolegium wskazało, iż w odniesieniu do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r. nie toczy się postępowanie odwoławcze, gdyż żadna ze stron nie wniosła odwołania. Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu pierwszej instancji zakończonym tą decyzją. W tej sytuacji Stowarzyszenie nie będąc podmiotem na prawach strony, nie posiadało ono uprawnień procesowych do skutecznego złożenia odwołania, tym samym jest ono niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Za bezprzedmiotowy Kolegium uznało zgłoszony w odwołaniu wniosek Stowarzyszenia oparty o art. 31 § 2 k.p.a. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wskazując na brak toczącego się postępowania odwoławczego.

Odnosząc się do argumentów Stowarzyszenia, Kolegium wyjaśniło, iż regulacje zawarte w Konwencji z Aarhus oraz w dyrektywie PE i R z dnia 13 grudnia 2001 r., nr 2011/92/UE, zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw ustawą Prawo ochrony środowiska, a następnie ustawą o dostępie do informacji. Na gruncie prawa polskiego organizacja ekologiczna może uzyskać status strony w postępowaniu, w którym stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o ile wcześniej wystąpi z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania lub o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 k.p.a., a organ wyda pozytywne postanowienie. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie występowało z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie E. domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzja Prezydenta W.. W motywach skargi podniesiono, iż organ odwoławczy niezasadnie uznał, iż w sprawie nie znajduje zastosowanie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz odpowiadający mu treścią art. 9 Konwencji z Aarhus.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2012 r. uczestnik postępowania – D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - wniósł o oddalenie skargi Stowarzyszenia E. jako bezzasadnej.

Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2013 r. podnosząc, że w zakresie udziału organizacji ekologicznych w sprawach dotyczących środowiska, art. 9 Konwencji z Aarhus i art. 10 Dyrektywy 85/337/WE brzmią jednakowo, i wynika z nich, że organizacja społeczna w tych postępowaniach ma ten sam status co "zainteresowana społeczność" na gruncie prawa polskiego strony postępowania - art. 28 i 29 kpa. Wobec tego Stowarzyszeniu w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym przysługuje prawo skarżenia decyzji wydanej w postępowaniu toczącym się bez udziału społeczeństwa, podobnie jak przysługuje to stronie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia E., nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło jako strona, ani też jako podmiot na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji garaży wraz z infrastrukturą w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i garażami "W." w Dzielnicy [...]

Przypomnieć należy, iż postępowanie odwoławcze - z woli ustawodawcy - oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Zasada ta jasno wynika z brzmienia art. 127 § 1 kpa, który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia - przez uprawniony podmiot - czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania. Zwrócić należy uwagę, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28,29 i 30 kpa. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). Stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, podziela judykatura (por. wyrok WSA z 12 marca 2009 r., sygn. II SA/Bk 838/07, wyrok WSA z 20 listopada 2006 r., sygn. VI SA/Wa 1771/06). A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 kpa od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 kpa (por. wyrok NSA z 4 czerwca 1998 r, sygn. IV SA 1180/96, wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r., sygn. OSK 1755/04). Zwrócić, przy tym należy również uwagę, że udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych ma na celu umożliwianie tym organizacjom prezentowanie własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu więc celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawianie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie (por. uchwała NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że wolą Stowarzyszenia E. było zainicjowanie postępowania odwoławczego od wyżej opisanej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji garaży w ramach inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lokalami usługowymi i garażami.

Zatem skuteczność podejmowanych przez Stowarzyszenie E. czynności procesowych skierowanych na zainicjowanie postępowania odwoławczego oceniać należy, jak trafnie wskazało Kolegium, w pierwszej kolejności w kontekście art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), a następnie w odniesieniu do art. 31 k.p.a. Zgodnie ze zdaniem pierwszym powołanego art. 44 ustawy organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie, wymagające udziału społeczeństwa. W powyższym celu niezbędne jest odwołanie się do przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia ( art. 3 ust.1 pkt. 8 lit. c ustawy).

Z akt administracyjnych wynika, że w przedmiotowej sprawie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]wydanym na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tej inwestycji. Oznacza to, organ I instancji nie miał obowiązku zapewnia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, zgodnie bowiem z art. 79 ust.1 ustawy, społeczeństwo ma zapewniony udział w tym postępowaniu w ramach którego prowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko.

W tych warunkach skarżące Stowarzyszenie mogło skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji tylko w sytuacji złożenia na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji wniosku o dopuszczenie do udziału na podstawie art. 31 § 2 kpa.

Zauważyć należy, że składając odwołanie Stowarzyszenie E. nie było stroną postępowania pierwszoinstancyjnego z uwagi na brak formalnego postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 kpa. W toku tego postępowania do chwili wydania i doręczenia decyzji stronom Stowarzyszenie nie składało wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, ani też nie występowało z pismami, czy oświadczeniami, Stowarzyszeniu nie doręczono również rozstrzygnięcia organu I instancji. Tak więc do chwili zakończenia postępowania przed organem I instancji Stowarzyszenie E. nie uzyskało statusu strony postępowania. Wprawdzie wraz z odwołaniem Stowarzyszenie wystąpiło w oparciu o art. 31 § 2 kpa z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jednakże ze względu na nietoczące się postępowanie odwoławcze wniosek ten okazał się bezprzedmiotowy. W konsekwencji tego Stowarzyszenie nie miało legitymacji do zainicjowania postępowania odwoławczego, nie mogło więc wnieść skutecznie odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. W tych warunkach Kolegium zasadnie na podstawie art. 134 kpa wniesione odwołanie uznało za niedopuszczalne.

W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez skarżące Stowarzyszenia we wniesionej skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2015 r., nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż dokładne zasady udziału organizacji społecznych, w tym ekologicznych, w postępowaniach administracyjnych ustawodawca uregulował w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Organizacja ekologiczna na gruncie polskiego prawa może uzyskać prawa strony w postępowaniu, w których stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o ile wcześniej wystąpi z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania lub o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 k.p.a., a organ administracji wyda w tym zakresie pozytywne postanowienie. Odmowa wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej lub odmowa dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu podlega kontroli instancyjnej i sądowej, jednak Stowarzyszenie nie występowało w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia nie daje podstaw do stwierdzenia, aby doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na badanie legalności rozstrzygnięcia procesowego, Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących wymogu dla planowanej inwestycji przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.