Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1073/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S.oraz P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 948/17 w sprawie ze skargi G.S. oraz P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] czerwca 2017 r., nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 948/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. S. oraz P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] czerwca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz R. postanowieniem z dnia [..] marca 2017 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego [..] zlokalizowanego na działce nr [..] w obrębie J., planowanego przez A. D.

Postanowieniem z dnia [..] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu zażalenia G. i P. S. na postanowienie Burmistrza R. z dnia [..] marca 2017 r., umorzyło postępowanie zażaleniowe.

Z akt sprawy, w szczególności z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że przedsięwzięcie planowane przez A. D. będzie prowadzone wyłącznie w granicach działki nr [..]. Z działalnością odkrywkowej kopalni kruszywa naturalnego nie będą wiązać się istotne uciążliwości dla środowiska. Zdaniem autorów karty informacyjnej przedsięwzięcia, eksploatacja złoża tylko w znikomym stopniu tymczasowo wpłynie na jego stan. Kolegium wskazało, iż G. i P.S. nie zostali uznani za stronę postępowania, ponieważ ich nieruchomość, mimo że leży "w sąsiedztwie" działki nr [..], to jednak jest to odległość kilkudziesięciometrowa (ok. 130 m). Działka ta graniczy z terenem planowanej inwestycji poprzez działkę stanowiącą koryto rzeki W.(nr [..]) oraz drogi gminnej (nr [..]), a od terenu samej działalności wydobywczej oddzielona ona będzie dodatkowo 10-metrowym pasem ochronnym oraz - na wstępnym etapie eksploatacji - wałem ziemnym. Ta sytuacja, po uwzględnieniu opisu technologii odkrywki zawartym w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wskazuje, że nie będzie istnieć żaden negatywny wpływ działalności inwestycyjnej na działce nr [..] na działkę należącą do G. i P. małżonków S.

Rozpoznając skargę od tego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia), konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z załączoną kartą informacyjną, przedsięwzięcie polegać ma na eksploatacji odkrywkowej złoża kruszywa naturalnego zlokalizowanego na działce nr [..] w obrębie J. Odkrywka miałaby być dokonywana wyłącznie na obszarze działki nr [..] stanowiącej współwłasność A. D. i M.D. Teren wydobycia nie będzie naruszał granic działki i zaopatrzony zostanie w pasy ochronne o szerokości 10 m od gruntów nie stanowiących własności inwestora. Po zakończeniu działalności teren objęty eksploatacją miałby zostać zrekultywowany w kierunku rolnym lub rolnym ze zbiornikiem wodnym. Z działalnością odkrywkowej kopalni kruszywa naturalnego nie będą wiązać się istotne uciążliwości dla środowiska. Powyższe potwierdza również sporządzony w niniejszej sprawie raport oddziaływania na środowisko. Rozprzestrzenianie się hałasu będzie ograniczone do powierzchni wyrobiska i nie wykroczy poza granice obszaru górniczego. Zagrożenie w postaci obniżenia wód podziemnych nie wystąpi, gdyż wyrobisko nie będzie odwadniane, a straty związane z odparowywaniem wody z lustra wody zbiornika powstałego w wyniku eksploatacji ze względu na jego niedużą powierzchnię będą praktycznie niezauważalne. W raporcie podniesiono, że planowana inwestycja nie wpłynie na zmianę warunków hydrogeologicznych w jej otoczeniu i nie zaburzy warunków siedliskowych w jej otoczeniu. Ponadto wskazano, iż działalność kopalni w żadnym stopniu nie przyczyni się do niekorzystnych zmian w środowisku wodnym.

Mając na uwadze, że nieruchomość skarżących leży w odległości ok. 130 m od terenu inwestycji oraz że działka ta graniczy z terenem planowanej inwestycji poprzez działkę stanowiącą koryto rzeki W. (nr [..]) oraz drogi gminnej (nr [..]), a od terenu samej działalności wydobywczej oddzielona ona będzie dodatkowo 10 - metrowym pasem ochronnym oraz - na wstępnym etapie eksploatacji - wałem ziemnym, organ prawidłowo uznał, że nie będzie istnieć żaden negatywny wpływ działalności inwestycyjnej na działce nr [..] na działkę należącą do G. i P.małżonków S.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli G.i P. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji, pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów:

a. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późniejszymi zmianami, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż karta informacyjna przedsięwzięcia oraz "Raport oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża naturalnego J. [..] oraz uruchomienia instalacji do przerobu wydobywanej kopaliny“, znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego, są wyczerpujące, kompletne, rzetelne i wiarygodne a tym samym mogą stanowić podstawę orzekania w postępowaniu administracyjnym, mimo tego, iż przedmiotowe dokumenty sporządzone zostały w sposób niekompletny i nierzetelny w szczególności w zakresie: nieprzedstawienia żadnych materialnych danych odnoszących się do środowiska gruntowo-wodnego całego systemu geologicznego - hydrologicznego ukształtowanego w widłach rzeki W. i F., nie wykreślono mapy powierzchni spągowej złoża, nie przedstawiono wykresów ze sporządzonych analiz uziarnienia osadów, nie wyznaczono wielkości współczynnika filtracji tych osadów wodonośnych oraz ich współczynnika porowatości, sporządzenie przekrojów geologicznych ograniczonych jedynie do granic złoża z pominięciem ich powiązanie z korytami rzecznymi F. i W. oraz wyrobiskiem poeksploatacyjnym [..] nie wykonano żadnych badań fizyczno-chemicznych wód podziemnych oraz wód powierzchniowych z sąsiedniego wyrobiska [..] wypełnionego wodą z zasilania gruntowego, nieprzedstawienia mapy hydroizohips dla dokumentowanego rejonu złoża, nie podanie zakresu spodziewanej zmienności stanów wód w nawiązaniu do sytuacji pobliskich cieków oraz zalanego wyrobiska po złożu [..], brak uwzględnienia wpływu wygaszonych wyrobisk znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie (wyrobiska [..]), niewykonania stosownych map, przekrojów geologiczno-hydrogeologicznego dla określenia charakteru związków wód podziemnych i wód powierzchniowych, braku obliczeń bilansów wód podziemnych i wód powierzchniowych, brak bilansów wód podziemnych dla międzyrzecza w widłach W. i F., z uwzględnieniem zmienności sezonowej, braku ustalenia aktualnego stanu jakości wód podziemnych, co stanowi braki podstawowej charakterystyk i parametrów koniecznych dla prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wodnoprawne rejonu rzek W.i F., gdzie rzeka W. graniczy bezpośrednio z nieruchomością skarżących, a tym samym dokumenty te nie przedstawiają rzetelnie wpływu przedsięwzięcia na nieruchomość skarżących, nie wzięciu pod uwagę wadliwości ww. dokumentów w zakresie braku uwzględnienia w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko kwestii związanych z transportem wydobywanego kruszywa poza obszar nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, który to transport ma się odbywać przez nieruchomość skarżących oraz w jej sąsiedztwie, a który ma znaczący i degradujących charakter dla otaczającego wyrobisko środowiska, braku przeprowadzenia analizy wpływu na krajobraz, braku prawidłowej analizy immisji akustycznych poprzez brak wykonania mapy z izofonami, brakiem oznaczenia działek, jak i brak badania tychże immisji w miejscach chronionych (w tym na nieruchomości skarżących, która wskazana została jako najbardziej narażona na tego typu immisje – str. 13 Opinii), co ma istotne znaczenia dla rzetelności tych dokumentów związanej z prawem skarżących do bycia stroną postępowania środowiskowego dotyczącego przedsięwzięcia, a także w konsekwencji dla treści wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia z uwagi na brak przyznania skarżącym przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, którą to wadliwą ocenę powielił Sąd I instancji nie dokonując uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji,

b. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie niezbędnych dla prawidłowego rozpoznania istoty sprawy dowodów, tj. dowodu z opinii biegłego w zakresie ustalenia oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość stanowiącą własność skarżących oraz oględzin nieruchomości, na której ma zostać zorganizowane przedsięwzięcie objęte wnioskiem inwestora, z uwagi na wadliwość dokumentów wskazanych w punkcie a. powyżej, co wymagało dla swojej weryfikacji wiedzy specjalnej (którą wprowadza się do postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie dowodu z opinii biegłych), a choćby oględzin pozwalających na ustalenie poprzez weryfikację naoczną osoby prowadzącej postępowanie, oczywistego oddziaływania tak znacznego przedsięwzięcia na nieruchomość stanowiącą własność skarżących, co doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji na nieprawidłowym i niekompletnym materialne dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwych wniosków w przedmiocie braku oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość skarżących, która to wadliwość nie została usunięcia przez Sąd I instancji poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, wobec zaistniałych uchybień w działaniu organu II instancji wskazanych powyżej.

Jednocześnie na podstawie przepisów art. 106 § 3 p.p.s.a, w zw. z art. 193 p.p.s.a, wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza R. pod sygn, akt: [..], którego dotyczy niniejsze postępowanie sądowo-administracyjne: " Opinii zespołu roboczego dla Regionalnej Komisji Ochrony Środowiska przy RDOŚ w P. dotyczącą: "Raportu oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża naturalnego [..] oraz uruchomienia instalacji do przerobu wydobywanej kopaliny z dnia 20 grudnia 2017 roku, na okoliczność wadliwej oceny dowodów z dokumentów karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz "Raportu oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża naturalnego [..] oraz uruchomienia instalacji do przerobu wydobywanej kopaliny" przez Sąd I instancji oraz organ II instancji, konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego przed wydaniem zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] czerwca 2017 r.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania., zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 136 § 1, art. 140 w zw. z art. 144 K.p.a. Dla uzasadnienia powyższych zarzutów skarżący przedstawili dwojaką argumentację: 1) zakwestionowali kompletność i rzetelność raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz zarzucili organom administracji wybiórcze ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie ustalenia zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość skarżących oraz nieprzeprowadzenie oględzin ich nieruchomości.

Odnosząc się w pierwszym zakresie do argumentacji dotyczącej wadliwości raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazać należy, że argumentacja dyskredytująca raport jako materiał dowodowy nie może być podstawą zwalczania ustaleń organu w kwestii przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest postanowienie umarzające postępowanie zażaleniowe z uwagi na brak interesu prawnego skarżących. Istotą niniejszego postępowania, tak jak słusznie wskazał Sąd I instancji, jest ocena, czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu, w ramach którego stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Chodzi w tym wypadku o ustalenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji rozciąga się na nieruchomość skarżących z uwzględnieniem środowiskowego i technologicznego charakteru przedsięwzięcia oraz czynników, które mogą wpływać na zakres przestrzenny oddziaływania tego przedsięwzięcia, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego z uwzględnieniem wystąpienia emisji oraz zanieczyszczenia (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1085/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem skarżący, kwestionując rzetelność przedłożonych w sprawie dokumentów, nie przedstawili żadnych innych dowodów, które podważałyby ustalenia organów w zakresie zasięgu oddziaływania inwestycji dokonanych na podstawie raportu o odziaływaniu na środowisko oraz karty przedsięwzięcia, odwołując się jedynie do treści opinii zespołu roboczego przy RDOŚ w P., która dotyczy oceny przeprowadzonego w sprawie raportu, natomiast nie ma wpływu na prawidłowość ustaleń organu dotyczącego interesu prawnego skarżących. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, opinia nie wskazuje, że przedsięwzięcie będzie oddziaływać na działkę skarżących, zwraca jedynie uwagę, że nie uwzględniono transportu kruszywa, który będzie odbywał się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących, a skutki transportu odnoszą się do środowiska przyrodniczego oraz krajobrazu. Tymczasem okoliczność oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze nie jest okolicznością, która przekłada się na ustalenia w kwestii interesu prawnego, bowiem ten ma charakter indywidualny i konkretny. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie jest norma prawa materialnego, która w wyniku jej autorytatywnej konkretyzacji przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym wyznacza przysługujące tej jednostce uprawnienia lub nałożenie na nią obowiązku. Norma prawa materialnego musi zatem dawać podstawy do wyprowadzenia przysługiwania jednostce konkretnego, aktualnego interesu (obowiązku) prawnego. Aby dany podmiot miał interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, musi istnieć związek normatywny między tym interesem (lub obowiązkiem) a postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne powinno "dotyczyć" interesu prawnego konkretnej osoby, aby miała ona status strony tego postępowania. Takiego związku między postępowaniem a sferą prawną skarżącego nie oddaje powoływanie się na zmiany związane z realizacją przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze (por. np. wyrok NSA z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1581/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet negatywna zmiana w chronionym siedlisku przyrodniczym nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej, bowiem nie powoduje ograniczeń w sferze uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości. Skutki w postaci zakłócenia równowagi ekosystemu dają podstawę do wyprowadzenia po stronie skarżącej interesu faktycznego, który nie stanowi tej samej kategorii co interes prawny i nie stwarza podstaw do uznania osoby zainteresowanej udziałem w postępowaniu za stronę tego postępowania. Niezależnie nawet od powyższego, z dokumentów przedłożonych w sprawie wynika, że z działalnością kopalni kruszywa naturalnego nie będą wiązać się istotne uciążliwości dla środowiska. Rozprzestrzenianie się hałasu będzie ograniczone do powierzchni wyrobiska i nie wykroczy poza granice obszaru górniczego. Wpływ na klimat akustyczny będzie zatem praktycznie niezauważalny, nie wystąpi również obniżenie wód podziemnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, aby organy na podstawie raportu oddziaływania na środowisko oraz karty informacyjnej wyciągnęły wadliwe wnioski w kwestii statusu skarżących jako strony przedmiotowego postępowania. Kluczowe dla tej oceny jest, że nieruchomość skarżących leży w odległości ok. 130 m od terenu inwestycji oraz, że działka ta graniczy z terenem planowanej inwestycji poprzez działkę stanowiącą koryto rzeczki W. oraz drogi gminnej, a od terenu samej działalności wydobywczej oddzielona będzie dodatkowo 10 – metrowym pasem ochronnym oraz na wstępnym etapie eksploatacji – wałem ziemnym. Prawidłowe są zatem ustalenia organów, że nieruchomość skarżących nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, co pociąga za sobą wniosek, że nie dojdzie do szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących, a oni sami nie mają interesu prawnego aby występować w przedmiotowym postępowaniu. Wbrew ocenie skarżących, wnioski raportu są wystarczające dla odmowy przyznania skarżącym statusu strony postępowania i organ nie był zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego o opinię biegłego. Należy podkreślić, że to raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko jest podstawowym dowodem dla ustaleń faktycznych w postępowaniu środowiskowym, a w sytuacji, w której dostarcza on jednoznacznych wniosków, organ nie jest zobowiązany prowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczności w nim zawarte. Istotne jest przy tym, że skarżący nie przedstawili zresztą żadnych innych dowodów, które mogłyby stanowić polemikę z ustaleniami w zakresie oddziaływania inwestycji na działkę skarżących, a organ nie miał obowiązku pozyskiwać takich dowodów z urzędu w sytuacji, w której ustalenia raportu były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Subiektywne przekonanie skarżących o posiadaniu przez nich interesu prawnego, o ile nie znajduje oparcia w ustaleniach faktycznych dotyczących zakresu oddziaływania inwestycji, nie ma wpływu na ustalenia w zakresie przymiotu strony.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.