Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 823/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 138, 28,7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowała administracyjnego (dalej: "k.p.a.')' oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania [...], reprezentowanego przez radcę prawnego [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") budowę hali produkcyjno - magazynowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanej na działkach Nr [...] położonych w [...] gm. [...] - umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając decyzję, organ II instancji wyjaśnił, że Starosta [...] ww. decyzją z dnia [...] października 2017 r., zatwierdził Spółce projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę hali produkcyjno - magazynowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanej na oznaczonych działkach.

Pełnomocnik [...] złożyła odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wyjaśniając dyspozycję art. 138 k.p.a. organ wskazał, ze kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc niebędąca stroną w sprawie. Katalog stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu jest zgodnie z treścią art. 3 pkt. 20 Pr. bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Na etapie postępowania w pierwszej instancji Starosta [...] uznał, że obszar oddziaływania obiektu stanowią działki sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji, a więc drogę powiatową, do której przylegają działki inwestora i z której będzie odbywać się obsługa komunikacyjna (działka Nr [...]), a także drogę gminną (działka Nr [...] i [...]) oraz działkę Nr [...], naprzeciwko projektowanego obiektu, po drugiej stronie drogi gminnej. Dlatego też [...], jako właściciel działki Nr [...] został uznany za stronę postępowania.

Projektant określił w projekcie budowlanym, że obszar oddziaływania obiektu zawiera się w granicach opracowania przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] pismem z dnia 28 grudnia 2017 r. zwrócił się do r. pr. [...] (pełnomocnika [...]) o wykazanie interesu prawnego. Dodatkowo wyjaśnił, iż o tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes prawny odwołującego.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. wyjaśniła, że interes prawny odwołującego wynika wprost z Konstytucji RP, a dokładnie z art. 74 ust 1, nakładającego na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnym pokoleniom i z art. 74 ust. 2 określającym ochronę środowiska, jako obowiązek władz publicznych w związku z art. 8 konstytucji RP. Ponadto wskazała przepisy kodeksu cywilnego tj. art. 140 i art. 144 odnoszące się do prawa własności, jednocześnie powołując wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzające, iż przepisy prawa budowlanego nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości. Ponadto podkreśliła, że przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczy rozbudowy istniejącego zakładu produkcyjnego, który już obecnie oddziałuje niekorzystnie na nieruchomość odwołującego poprzez emisję ponadnormatywnego hałasu.

[...], działający w imieniu inwestora, również przedstawił swoje stanowisko pismem z dnia 15 stycznia 2017 r. wnosząc o umorzenie przedmiotowego postępowania z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego.

Organ odwoławczy, po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, brał pod uwagę, że art. 28 § 2 Pr. bud. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, zaś celem wprowadzenia powyższej regulacji było ograniczenie liczby podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, a w rezultacie uproszczenie i przyspieszenie tego postępowania.

W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. interes prawny w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę miał każdy sąsiad nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia. Zbytni automatyzm w uznawaniu określonego podmiotu za stronę postępowania mógł być wykorzystywany przez osoby, które działały wyłącznie w celu utrudnienia uzyskania pozwolenia na budowę. Innymi słowy, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obecnie zawęża krąg podmiotów, które mogą być stronami postępowania tylko do podmiotów, wobec których planowana inwestycja może powodować określone ograniczenie, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

Analiza art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazuje – zdaniem organu - że zawarta w nim definicja posiada dwa elementy. Po pierwsze, należy zidentyfikować przepisy odrębne, które wprowadzają powołane w definicji ograniczenia prawne. Po drugie, na bazie norm prawnych wynikających z przepisów należy wyznaczyć teren w otoczeniu obiektu. Jak wskazuje się w doktrynie, powołany przepis odnosi się tylko do aktów prawnych, zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Ograniczenia takie będą przyjmowały postać określonych nakazów i zakazów.

Przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie daje zatem jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, z definicji zawartej w tym przepisie wynika, iż chodzi w niej o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego" (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2011/11).

W wypadku postępowań o wydanie pozwolenia na budowę chodzi zatem wyłącznie o takie oddziaływanie, które wprowadza ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową terenu położonego w sąsiedztwie inwestycji.

Odwołujący, w ocenie organu, nie wskazał żadnych konkretnych przepisów, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do niego nieruchomości, zagwarantowane konkretnymi przepisami prawa materialnego.

Wojewoda stwierdził też, że obszar oddziaływania określa projektant, a nie organ, gdyż z art. 20 ust 1 pkt 1c Pr. bud. jednoznacznie wynika, że do podstawowych obowiązków projektanta należy określenie obszaru oddziaływania obiektu.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda [...] uznał, że projektant w opisie do projektu budowlanego stosownie do ww. przepisu prawa budowlanego jednoznacznie określił, że obszar oddziaływania obiektu zawiera się w granicach opracowania. Natomiast działka skarżącego nr [...] położona jest naprzeciwko projektowanej inwestycji tj. za drogą gminą, a więc poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Wojewoda wyjaśnił ponadto, że inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością tj. działkami Nr [...] położonymi w miejscowości [...] gm. [...], zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ponadto, przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami dwóch obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Tereny przeznaczone pod zabudowę przemysłową we wsi [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku - dla działek Nr [...] oraz zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - tereny przeznaczone pod zabudowę przemysłową wsi [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku - dla działki Nr [...].

Jest też zgodna z ustaleniami wynikającymi z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...].

Jak stwierdził organ II instancji, to, że po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji mogą powstać dla skarżących określone uciążliwości i utrudnienia w porównaniu z dotychczasowymi warunkami korzystania z nieruchomości nie podważa legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro uciążliwości te, same przez się, nie mogą prowadzić do wniosku, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa. Z reguły każda inwestycja tego typu powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co jednak nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo.

W związku z powyższym pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego nie miały, zdaniem organu, wpływu na zmianę podjętego rozstrzygnięcia, a "materiał dowodowy wskazuje zatem, że Pan [...] nie jest stroną niniejszego postępowania".

W razie uznania, jak ma to miejsce w przypadku przedmiotowej sprawy, że odwołujący się nie ma interesu prawnego, którego ochrony może domagać się w tym postępowaniu, organ drugiej instancji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną postępowania dotyczącego przedmiotowego pozwolenia na budowę, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem swego pełnomocnika, datowanym na 2 marca 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

"1. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, 7a § 1, 8 § 1 i 2, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności zasady słusznego interesu obywatela, zasady in dubio pro libertate, zasady bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności, zasady pewności prawa, zasady oficjalności postępowania dowodowego oraz zasady prawdy obiektywnej i oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1) Niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącego, jako bezpośredniego sąsiada rozbudowywanego od strony Skarżącego zakładu produkcyjnego na długości ok. 200 m.,

2) Nierozstrzygnięcie na korzyść Skarżącego wątpliwości co do treści normy prawnej przy ograniczeniu Skarżącemu prawa do korzystania i zagospodarowania nieruchomości, do której posiada tytuł własności,

3) Nierówne potraktowanie Skarżącego w postępowaniu, a w szczególności pominięcie zagrożenia dla życia i zdrowia Skarżącego i jego rodziny, pomimo ustalonej praktyki - kierowania się ochroną życia i zdrowia obywateli, jako najwyższym dobrem i pomimo przywołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w szczególności z 2017 r.,

4) Niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, a w szczególności pominięcie faktu przekraczania dopuszczalnych norm hałasu przez zakład produkcyjny i nałożenie na ten zakład kary za przekroczenie dopuszczalnej normy hałasu już obecnie, a zatem przed rozpoczęciem rozbudowy zakładu,

5) Niedokonanie prawidłowej oceny przeprowadzonego postępowania w zakresie statusu Skarżącego, a w konsekwencji nieprzyznanie Skarżącemu statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

2. Naruszenie art.107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których - odmawiając Panu [...] statusu strony - Organ pominął istotne fakty, podniesione w odwołaniu od decyzji Starosty Powiatu [...], a w szczególności przyczyn, dla których Wojewoda zajął odmienne stanowisko od stanowiska tego Starosty, który przyznał Skarżącemu status strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę,

3. Rażącego naruszenia prawa materialnego - art. 74 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust.2 Konstytucji RP poprzez pominięcie obowiązków nałożonych tymi przepisami na władze publiczne w zakresie ochrony środowiska,

4. Rażącego naruszenia prawa materialnego - art. 140 i 144 k.c. poprzez odmówienie Skarżącemu prawa do korzystania z działki zabudowanej domem jednorodzinnym zgodnie z ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzania w tych granicach nieruchomością (ograniczenie rozporządzania rzeczą ze względu na uciążliwe sąsiedztwo) - art. 140 k.c. i poprzez pominięcie faktu takich działań rozbudowywanego zakładu produkcyjnego (emitowanie hałasu ponad dopuszczalną normę), które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiedniej (w tym przypadku nieruchomości Skarżącego) ponad przeciętną miarę, a w konsekwencji nieprzyznanie Skarżącemu statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę,

5. Rażącego naruszenia prawa materialnego - art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. 2017, poz. 519) poprzez nieuwzględnienie konieczności utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska w wyniku pominięcia słusznego interesu obywatela w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby oraz ochrony przed hałasem i wibracjami, na co zwraca dziś uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, a co w konsekwencji spowodowało odmówienie Skarżącemu statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestorowi, który rozbudowuje istniejący zakład produkcyjny przekraczający już przed rozbudową dopuszczalne normy hałasu".

Pełnomocnik skarżącego wniosła o

"1. Stwierdzenie nieważności w całości decyzji Wojewody [...] – [...] Urzędu Wojewódzkiego Delegatura - Placówka Zamiejscowa w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] (...) umarzającej postępowanie odwoławcze, jeżeli Sąd przychyli się do postawionego zarzutu rażącego naruszenia prawa (...), lub o

2. Uchylenie w całości zaskarżonej decyzji (...) umarzającej postępowanie odwoławcze, jeżeli Sąd - nie podzielając zarzutu rażącego naruszenia prawa - stwierdzi, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (...)".

Pełnomocnik wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że wprawdzie Wojewoda [...] zwrócił się do niej, jako pełnomocnika [...] o wykazanie interesu prawnego i wskazanie przepisu prawa materialnego, ale - skoro Starosta [...] przyznał skarżącemu status strony postępowania – to nie było potrzeby wykazywania interesu prawnego [...].

Pomimo treści tego pisma, nazwanego "uzupełnieniem odwołania" z dnia 17 stycznia 2018 r., w którym pełnomocnik wskazała przepisy prawa materialnego - art. 74 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust.2 Konstytucji RP, a także art. 140 i art. 144 k.c. - Wojewoda odmówił skarżącemu "statusu strony i stwierdził, że nie podałam żadnych konkretnych przepisów i umorzył postępowanie odwoławcze".

Wojewoda powołał się na stanowisko pełnomocnika inwestora, z którym to stanowiskiem skarżący nie został zapoznany. Wojewoda podniósł także, że to projektant określa obszar oddziaływania obiektu i że projektant ten stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu zawiera się w granicach opracowania.

Zdaniem pełnomocnik skarżącego, rzeczywiście do podstawowych obowiązków projektanta należy określenie obszaru oddziaływania obiektu, ale projektant - jak każdy człowiek - może się pomylić; stanowisko Wojewody wskazuje zaś na to, że twierdzenia projektanta nie podlegają kontroli. Takie stanowisko "musi budzić zdziwienie wobec tego, że już obecnie zakład produkcyjny przekracza dopuszczalny poziom hałasu, za co nałożona została na ten zakład kara biegnąca dobowa, co Skarżący podnosił w trakcie postępowania i w uzupełnieniu odwołania".

Według pełnomocnik skarżącego, inwestycja nie jest zgodna z dwoma obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w zakresie zieleni (brak pasa zieleni u inwestora) i w zakresie parkingów.

Wywody, odnoszące się do mogących powstać uciążliwości i utrudnień - ze względu na występowanie ich w procesie inwestycji są zdaniem skarżącego nieuprawnione i świadczą o nierównym traktowaniu jego słusznego interesu, jako obywatela.

Wojewoda pominął całkowicie tezy przytoczonych w uzupełnieniu odwołania 8 wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 131/16 ( LEX 2384536). Orzecznictwo sądów administracyjnych z II połowy 2017 r. wskazuje wyraźnie na to, że - jeżeli istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie - osoby legitymujące się tytułem prawnych do działek w otoczeniu są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze wskazaniem ich wpływu na wynik sprawy zostały – zdaniem pełnomocnik skarżącego – "udowodnione" i zasługują na uwzględnienie.

Zasadny był także zarzut naruszenia ar. 107 § 3 k.p.a., tym bardziej, że Starosta - uznając skarżącego za stronę postępowania - znał treść oświadczenia projektanta – jak i zarzuty rażącego naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt. 3, 4 i 5 skargi (wraz z podanym tam uzasadnieniem).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja narusza prawo w sposób opisany poniżej, a skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istotą sprawy w zawisłym przed tut. Sądem postępowaniu była prawidłowość umorzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badał, czy Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a.

Organ odwoławczy - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten, jako podstawa orzekania organu, nie zawiera jednakże podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, a więc przy jego wykładni należy posiłkować się hipotezą art. 105 k.p.a. Ten bowiem artykuł wymienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego – zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Postępowanie odwoławcze wówczas zaś jest bezprzedmiotowe, jeżeli skarżący skutecznie prawnie cofnął odwołanie lub, gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego. Jedynie takie okoliczności będą uprawniały organ odwoławczy do umorzenia postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1337/12) "w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...), stanowiącej przepis szczególny w stosunku do art. 28 KPA stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego".

Zgodnie z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

W niniejszej sprawie nie można jednak uznać za prawidłową takiego stwierdzenia Wojewody [...], że wnoszący odwołanie nie posiadał przymiotu strony, gdyż jego nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego w swym piśmie z dnia 17 stycznia 207 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do wskazania interesu prawnego odwołującego, w pierwszej kolejności wywodziła ów interes prawny we wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji z przepisów rangi konstytucyjnej, ale wskazała również na przepisy materialne z zakresu prawa cywilnego – art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. Nie ulega zaś wątpliwości, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w postepowaniu administracyjnym interes prawny strony może być wywodzony z przepisów materialnych innej gałęzi prawa, jeżeli jednak poddaje się kognicji organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84 "interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę". W wyroku NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88 Sąd ten zasadnie wskazał, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z dyspozycji dwóch przepisów prawa cywilnego: art. 140 i 144 k.c. Należy więc zauważyć, że art. 140 k.c. stanowi ogólne ujęcie cywilistyczne własności, rozumianej jako podmiotowe prawo w znaczeniu jurydycznym, będącej prawem podmiotowym o charakterze bezwzględnym, ale niepozbawionym określonych granic. Zgodnie natomiast z art. 144 k.c., którego hipoteza odnosi się do osób zakłócających spokojne korzystanie z rzeczy, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Art. 140 k.c. zawiera w sobie tzw. triadę uprawnień właścicielskich - prawo do niezakłóconego korzystania z rzeczy, prawo do dokonywania czynności rozporządzających rzeczą oraz prawo do posiadania rzeczy. Własność, jako prawo podmiotowe, podlega co do zasady ochronie cywilnoprawnej, na zasadach określonych w art. 222 § 1 i § 2 k.c. (actio negatoria, rei vindicatio); posiadanie zaś dodatkowo chronione jest w sposób określony w art. 344 § 1 k.c. (skarga posesoryjna).

Podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie cywilnego, zmierzającego faktycznie do ochrony własności jest więc zobowiązany nie tylko do ogólnikowego przywołania art. 140 k.c., jako podstawy materialno prawnej interesu prawnego, ale również do wykazania, że taka ochrona ma mu być udzielona w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt. 1 k.p.a.).

Hipoteza art. 140 k.c. może być wówczas owym prawem materialnym, stanowiącym podstawę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., gdy fakt naruszenia własności i zapobieżenie jego skutkom poddaje się prawnej ocenie organu administracyjnego, a nie wyłącznie sądu powszechnego w sprawie cywilnej.

Dzieje się tak np. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowa budowa bowiem musi uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich, występujące w obszarze oddziaływania obiektu, a więc terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 1 ust. 1 pkt. 9 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud.). Jak podkreśla się w literaturze "wstępne ustalenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, należy do inwestora i następuje już na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli jest ona wymagana (art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 ZagospPrzestrzU). Oczywiście jest to wymóg natury formalnej, bowiem organ wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie będąc w żaden sposób związany deklaracjami inwestora. Przepis ten koresponduje z wyrażoną w PrBud zasadą poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9)" – tak w komentarzu do art. 28 Pr. bud. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2018.

Jeżeli więc przyszła, planowana budowa narusza lub może naruszyć prawo własności, np. poprzez ograniczenie zabudowy lub innego zagospodarowania nieruchomości podmiotu żądającego wszczęcia w tym zakresie postępowania administracyjnego, to podmiot taki ma przymiot strony; sprawa może być przez organ wszczęta, gdyż naruszenie jego interesu prawnego może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Właśnie dlatego, że uprawnienie właścicielskie (określone w art. 140 k.c. w ew. zw. z art. 144 k.c.) jest prawnie chronione również prawem administracyjnym.

Przy ustalaniu przez organ - w celu uznania odwołującego się za stronę (bądź ustalenia, że stroną nie jest) - obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające ani powołanie się na stwierdzenie projektanta w tym zakresie, ani wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, czy też inne wymogi przewidziane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych budynków. Tym bardziej w sytuacji, gdy interes prawny odwołującego wywodzony jest z przepisów z zakresu prawa cywilnego oraz z charakteru inwestycji, co czynił skarżący wskazując na uciążliwości z tym związane. Dlatego też stosując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozważyć, czy projektowana inwestycja rzeczywiście może w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2171/11). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12).

To właśnie organ, uwzględniając funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznacza obszar oddziaływania obiektu dla potrzeb oceny interesu prawnego podmiot uważającego się za stronę (por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10 - CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w sposób przekonywujący i w pełni podzielany przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/16, wyjaśnił, że "Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. (...) Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Pr. bud. może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1)".

Tut. Sąd podziela też wyrażony w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 155/12 pogląd WSA w Krakowie, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę powinni mieć oczywiście właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Wyjątkiem może być sytuacja, gdy planowana inwestycja z uwagi na znaczną odległość od zabudowy sąsiedniej działki wyklucza takie oddziaływanie na działkę sąsiednią.

WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/12, stwierdził ponadto, że art. 28 ust. 2 Pr. bud, zawęża jedynie, a nie powoduje, że art. 28 k.p.a. jest całkowicie wyłączony przy ustalaniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Skoro nieruchomość skarżącego leży w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością inwestycyjną, a oddzielona jest od niej wyłącznie drogą gminną, to z takiego faktu nie można wywodzić twierdzenia, że jest ona poza obszarem oddziaływania inwestycji. Twierdzenia takiego nie uzasadnia – o czym była już mowa – ocena, dokonana przez projektanta w projekcie budowlanym. Należy bowiem pamiętać, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/14 – CBOSA).

Słusznie przywołała w swym piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. pełnomocnik odwołującego wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 427/17. Zgodnie z tym wyrokiem "ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy p.b. i przepisów odrębnych (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14 – LEX nr 2106702). Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016 r., II SA/Kr 876/16 – LEX nr 2162427)".

Powyższy pogląd WSA w Poznaniu tut. Sąd w pełni podziela. Należy bowiem zwrócić uwagę, że czym innym jest ustalenie interesu prawnego, a czym innym ustalenie zakresu ochrony, jaki powinien zostać udzielony podmiotowi, który twierdzi, że inwestycja narusza jego prawo własności. W tym pierwszym wypadku wystarczające jest ustalenie hipotetycznego, możliwego naruszenia; w drugim zaś koniecznym jest takie rozstrzygniecie sprawy, aby naruszenie nie miało miejsca.

Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy więc brać pod uwagę nie tylko oczywiste, przyszłe naruszenie w wypadku realizacji inwestycji sposobu zagospodarowaniu nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń – zwłaszcza wskazywanych przez podmiot domagający się udziału w sprawie. Dlatego też uznać należy, że właściciel nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanej inwestycji może być uczestnikiem postępowania, bez konieczności wykazywania realności takiego naruszenia lub ograniczenia. Staje się bowiem uczestnikiem postępowania w celu przyszłej, ewentualnej obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu i po to, aby mieć możliwość obrony swoich interesów i wykazania spodziewanego oddziaływania.

WSA w Białymstoku w wyroku z 3 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 320/18 stanął na stanowisku, że "stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania p.b. oraz przepisów odrębnych". Podobnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z 27 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 581/18, przyjmując, że "Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania legalizowanej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania legalizowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym."

W wyroku z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 205/18 WSA w Opolu stwierdził, że "Przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje." Podobnie również przyjął WSA w Warszawie w wyroku z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 666/17 stwierdzając, że "Właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskają przymiot stron postępowania, ilekroć kwestia wpływu inwestycji na ich nieruchomości musi być przez organ rozważana. Pozbawienie takich osób możliwości udziału w postępowaniu prowadzi do sytuacji, w której badanie wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią odbywa się bez udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej, zarówno dokonane ustalenia faktyczne jak i ocena prawna organu w tym zakresie mogą być błędne, a właściciel takiej nieruchomości, pozbawiony statusu strony, nie mógłby kwestionować stanowiska organu w tym zakresie i bronić swych interesów."

Podobnie, WSA w Warszawie wyjaśnił w wyroku z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 273/17, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa, jak również, że: niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. "Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę." Taki też pogląd zaprezentował NSA w wyroku z 31 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1572/17 stwierdzając m. in., że "(...) w postępowaniu administracyjnym, w którym ocenia się, czy zostały naruszone przepisy określające odległości obiektu budowlanego od granicy sąsiedniej nieruchomości, właściciel tej nieruchomości powinien brać udział po to, aby mógł wskazywać na fakty i przedstawiać argumentację istotne z punktu widzenia ochrony jego praw, rzeczą zaś organu administracji będzie ocenić, czy ta argumentacja uzasadnia przyjęcie, że przepisy prawa zostały naruszone".

W wyroku z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10 NSA przyjął, że "Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej sąsiedniej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy w ocenie organu projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)."

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 546/12 (CBOSA), że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (tak też WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1018/11 oraz NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Słusznie też wyjaśnił WSA w Poznaniu w powyżej przywołanym wyroku, że "interes prawny, uprawniający do udziału w postępowaniu, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić art. 140 K.c. i art. 144 K.c. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 p.b.), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11). Nie można więc wykluczyć wpływu normy wynikającej z art. 144 K.c. na przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę".

Jak wskazano powyżej, prawo własności uprawnia właściciela m.in. do niezakłóconego korzystania z przedmiotu własności. Jeżeli więc planowana inwestycja ze względu na jej rozmiar, stosunkowo niewielką odległość od działki skarżącego, prawdopodobny hałas może zakłócić korzystanie z tej nieruchomości to skarżący ma interes prawny w udziale w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Interes taki w pełni poprawnie może być wywodzony z art. 144 w zw. z art. 140 k.c. i wykazywany w postepowaniu administracyjnym, również dlatego, że ustawa Prawo budowlane ustanawia dla inwestora nakazy respektowania słusznych praw innych podmiotów, których nieruchomości znajdą się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W ocenie tut. Sądu pełnomocnik skarżącego wykazała w odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] interes prawny jej mocodawcy, przez co nie sposób zasadnie twierdzić – jak czynił to organ – że zaistniała przesłanka z art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. do umorzenia postępowania odwoławczego. Wykazanie interesu prawnego skarżącego nie wynika być może wprost z treści własnych wywodów pełnomocnik skarżącego, ale wynika wprost z treści przywołanych przez nią orzeczeń sadowych. Jest to wystarczające wykazanie – w odpowiedzi na żądanie organu – interesu prawnego odwołującego w postepowaniu drugoinstancyjnym.

Wojewoda [...] – w świetle powyższej oceny prawnej tut. Sądu – całkowicie więc błędnie uznał nie tylko, że skarżącemu przymiot strony nie przysługuje z uwagi na brak interesu prawnego, ale także wadliwie stwierdził, że interes prawny wynikać musi z rzeczywistego, a nie również i z potencjalnego, naruszenia prawa materialnego, z którego jest wywodzony. Takie wady oceny prawnej dokonanej przez Wojewodę [...] wprost wpłynęły na błędne rozstrzygnięcie i umorzenie postepowania na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a.

Pozostałe natomiast zarzuty skargi, dotyczące wadliwości działania organu były przedwczesne. Skoro bowiem Wojewoda [...] umorzył postepowanie odwoławcze, to – z natury rzeczy – nie prowadził tego postepowania, a więc nie mógł dopuścić się zarzucanych mu naruszeń.

Wojewoda [...], związany oceną prawną tut. Sądu, rozpozna odwołanie skarżącego z dnia 13 listopada 2017 r. (data wpływu do organu: 16 listopada 2017 r.) i odniesie się do wymienionych tam zarzutów, podejmując w tym zakresie stosowną decyzję.

Z przyczyn powyższych, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postepowania w postaci uiszczonego wpisu 500 zł i kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.