Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1407/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi H.J. i T.J. na uchwałę Rady W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady W. na rzecz skarżących H. J. i T. J. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

H.J. i T. J. złożyli w piśmie z dnia 29 września 2001 r. zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] w W., wnosząc o utrzymanie na działce nr ewid. [...] wzdłuż działek nr ewid [...], [...], [...] i [...] istniejącej drogi, jako drogi wewnętrznej, nie realizowanie drogi wzdłuż Lasu [...], nie poszerzanie ulicy [...] oraz nie realizowanie projektowanej zabudowy strefy oznaczonej symbolem MU III dopuszczającej zabudowę wielorodzinną.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] Rada W. odrzuciła zarzut H.J. i T. J. w części dotyczącej przeznaczenia części działki nr ewid. [...] i części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] na cele publiczne tj. projektowany ciąg pieszy wzdłuż Lasu [...] oznaczony symbolem W/Z/Kp. W części dot. poszerzenia ulicy [...] sprawę rozpatrzono odrębnie jako protest, ponieważ działka skarżących nr ewid. [...] nie przylega do ulicy [...].

W uzasadnieniu uchwały, wobec odrzucenia zarzutu, wskazano na obowiązek gminy, wynikający z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dbałości o ład przestrzenny, ochronę środowiska, gospodarkę terenami oraz układ drogowy, podnosząc, że do zadań własnych gminy należą sprawy gminnych dróg, zieleni gminnej i ochrony pożarowej. Projektowany ciąg pieszy wzdłuż Lasu [...] m.in. przez działki nr ewid. [...] i [...], oznaczony symbolem W/Z/Kp, przebiega w 90% po gruntach ewidencjonowanych jako droga, stanowiąc zwyczajowy szlak spacerowy, lecz o zakłóconej drożności, wskutek czego ruch pieszy i rowerowy przenosi się miejscami w obszar rezerwatu Las [...]. Połowę szerokości działki nr ewid. [...] zajmuje rów melioracyjny będący głównym odbiornikiem wód opadowych z terenu [...], dlatego wymaga pełnego dostępu i stałej konserwacji dla uniknięcia podtapiania terenów mieszkaniowych i fragmentu rezerwatu. Wydzielenie ciągu pieszego jest również konieczne dla usytuowania w nim kablowej linii energetycznej obecnie będącej linią napowietrzną, oraz stworzenia lepszego dostępu do rezerwatu w sytuacji zagrożenia pożarowego. Realizacja ciągu pieszego wymaga wydzielenia z działki wnoszących zarzut, tj. dz. ewid. nr [...] pasa terenu o szerokości 3,5 m i długości 21 m, zmniejszając jej powierzchnię do 905 m2, ale bez naruszenia istniejącej na niej zabudowy. Projektowany ciąg pieszy ma stanowić przestrzeń publiczną, co znajduje uzasadnienie w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według którego wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych należy do celów publicznych. Teren rowu melioracyjnego z zielenią towarzyszącą i projektowanym ciągiem pieszym uznano zatem za cel publiczny.

W skardze na powołaną uchwałę z dnia [...] kwietnia 2006 r. H. J. i T. J. zarzucili powołanie ogólnego przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bez wskazania innych podstaw prawnych uzasadniających konieczność przeznaczenia gruntów na cele publiczne. Skarżący wskazali na konstytucyjną ochronę własności, kwestionując zasadność tworzenia nowych szlaków spacerowych ponad już istniejące, kosztem prywatnej własności działek. Podniesiono również, że rów melioracyjny, jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, według stosownych przepisów prawa wodnego, winien być utrzymywany przez właścicieli gruntów, na których jest położony, a kontrola w zakresie wykonywania tych obowiązków spoczywa na staroście, który może w drodze decyzji nałożyć na właścicieli określone obowiązki w tym względzie i ustalić terminy ich realizacji. Usytuowanie obok rowu melioracyjnego o głębokości 1,5 ciągu pieszego stwarza ponadto niebezpieczeństwo dla spacerowiczów. Na przedmiotowej działce nie istnieje również napowietrzna linia elektroenergetyczna.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzut wobec poprowadzenia drogi publicznej przez działkę nr ewid. [...] wzdłuż działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...] został uwzględniony. Wobec zaś projektowanego ciągu pieszego od strony Lasu [...] stwierdzono, że granica rezerwatu przebiega od wschodniej strony rowu melioracyjnego, dlatego poprowadzenie drogi bez zajęcia nieruchomości prywatnych wymagałoby przykrycia rowu, na co nie wyraża zgody Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska [...] Urzędu Wojewódzkiego. Rów ten nie stwarza przy tym zagrożenia dla spacerowiczów, ponieważ jego głębokość wynosi 70-90 cm. Linia energetyczna napowietrzna została po wyłożeniu projektu planu skablowana ale tylko na odcinku, którego dotyczy zarzut, a nie w całości. Wskazano, że projekt planu miejscowego przewiduje zajęcie fragmentu nieruchomości skarżących na cele publiczne, które nie mogą być w inny sposób zrealizowane, co narusza interes prawny skarżących, lecz naruszenie to jest usprawiedliwione ochroną rezerwatu związanej z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, ochrony urządzeń melioracyjnych oraz funkcją komunikacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Rolą sądu administracyjnego jest ocena uchwały rady gminy o odrzucenie zarzutu w płaszczyźnie formalnej, tj. czy uchwała ta zawiera ustawowo określone elementy oraz w płaszczyźnie materialnoprawnej, tj. czy zawarte w uchwale uzasadnienie znajduje swoje źródło w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, mające stanowić wyjaśnienie prawnej dopuszczalności naruszenia interesu prawnego osób wnoszących zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy do zadań własnych gminy. Powołane uprawnienie planistyczne nie stanowi samo w sobie podstawy prawnej do naruszania interesu prawnego podmiotów praw przysługujących do nieruchomości objętych projektem planu miejscowego jako instrumentem kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią. Uprawnienie to może być realizowane jedynie w granicach wyznaczonych przepisami prawa dotyczącymi problematyki projektowanej w planie miejscowym, co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżona uchwała z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] nie spełnia ustawowego warunku jej prawnego uzasadnienia wobec zarzutu, który został odrzucony tą uchwałą.

Skarżący kwestionują konieczność przeprowadzenia publicznego ciągu pieszego w obszarze części ich nieruchomości oznaczonej dz. ewid. nr [...] oraz w obszarze dz. ewid. nr [...] należącej do spółdzielni mieszkaniowej, której skarżący są członkami.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie zatem do §4 ust. 1 w zw. z §3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg publicznych oznaczone stosownym symbolem: autostrady (A), ekspresowe (S), główne ruchu przyspieszonego (GP), główne (G), zbiorcze (Z), lokalne (L), dojazdowe (D). Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające, określonym klasom dróg publicznych, odpowiednio w sposób określony w §4 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

W świetle powołanych przepisów, projektowany ciąg pieszy o symbolu W/Z/Kp na części działki skarżących, nie jest klasyfikowany w normatywnym ujęciu, jako droga publiczna, dlatego uzasadnienie zaskarżonej uchwały w tej części, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co do uznania projektowanego ciągu pieszego za mający stanowić cel publiczny, jako droga publiczna. Powołanie się w zaskarżonej uchwale na art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), nie jest w tym względzie wystarczające, skoro przepis ten, w pkt 1 określa mianem celu publicznego wydzielanie gruntów pod drogi publiczne oraz budowę i utrzymanie takich dróg, a więc dróg klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych i w konsekwencji przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Także uzasadnienie zaskarżonej uchwały w części dot. konieczności objęcia przestrzenią publiczną w ramach ciągu pieszego rowu melioracyjnego, dla jego utrzymania i konserwacji, położonego na granicy Lasu [...], nie znajduje uzasadnienia w powołanym przez Radę W. art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według którego (art. 6 pkt 4 ustawy) celem publicznym jest regulacja i utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 72 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1, art. 73, art. 74 ust. 1 i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), własność Skarbu Państwa stanowią urządzenia melioracji wodnych podstawowych, a także urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, które znajdują się na gruntach stanowiących własność Skarb Państwa. Własność jednostek samorządu terytorialnego stanowią natomiast urządzenia melioracji wodnych szczegółowych znajdujące się na gruntach stanowiących własność tych jednostek.

Rów melioracyjny, skutkujący projektowaniem ciągu pieszego po zachodniej jego stronie, na części nieruchomości skarżących, dla wyznaczenia nie tylko drogi spacerowej, ale także dla zapewnienia dostępu do tego rowu w celu jego utrzymania i konserwacji, według art. 74 ust. 1 i art. 77 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, skoro zlokalizowany jest na gruncie oddanym Spółdzielni [...] w użytkowanie wieczyste, i którym zarządza spółka wodna - jak podano w piśmie skarżących z dnia 5 października 2006 r. Prawo użytkowania wieczystego, według art. 233 kc zapewnia użytkownikowi wieczystemu korzystanie z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, także więc z wyłączeniem publicznego właściciela tej nieruchomości. Stosownie zaś do art. 235 kc, naniesienia znajdujące się na takiej nieruchomości, którym jest także rów melioracyjny, stanowią własność użytkownika wieczystego.

Również więc i w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej uchwały o potrzebie uznania ciągu pieszego za mający być publicznie dostępnym dla zapewnienia utrzymania rowu melioracyjnego - także mającego być celem publicznym, nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. W każdym bądź razie, w zaskarżonej uchwale nie wskazano takich podstaw, które uzasadniałyby projektowane zamierzenie gminy.

Uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prawa własności polega m.in. na nie ingerowaniu rozwiązaniami planistycznymi w sferę własności, gdy istnieją regulacje prawne pozwalające osiągnąć określony cel bez takiej ingerencji. W zakresie utrzymania rowu melioracyjnego i jego konserwacji, czym uzasadniono konieczność przeprowadzenia ciągu pieszego przez nieruchomość skarżących, w art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne, ustawodawca wyposażył organ właściwy do wydawania pozwolenia wodnoprawnego w uprawnienie do ustalania w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowego zakresu i terminów dot. utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Przy takiej konstrukcji zobowiązywania właścicieli nieruchomości do utrzymywania i konserwacji rowu melioracyjnego, w przypadku zaniechania przez nich wykonywania tych obowiązków, uzasadnienie zaskarżonej uchwały w tym względzie nie jest wystarczające do przekonywującego prawnie usprawiedliwienia naruszenia interesu prawnego skarżących projektowanym ciągiem pieszym na części ich nieruchomości.

Ponadto, zaskarżona uchwała nie spełnia wymagań wnikliwego uzasadnienia prawnego w części dot. konieczności zaprojektowania ciągu pieszego w obszarze nieruchomości skarżących ze względu na ochronę przeciwpożarową, ponieważ nie wskazano w niej podstaw prawnych, z których wynika konieczność bądź dopuszczalność objęcia części tej nieruchomości przestrzenią publiczną ze względu na ochronę przeciwpożarową.

Powyższe wskazuje, że zaskarżona uchwała Rady W. z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] nie spełnia, ustalonego w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wymogu prawnego uzasadnienia odrzucenia zgłoszonego zarzutu przez skarżących H.J. i T.J., dlatego na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrywaniu zarzutu, organ uwzględni okoliczności wskazane w uzasadnieniu orzeczenia.