Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1438/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr DR [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne; uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 9 lutego 2007 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pana J.B. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2007 r. nr znak sprawy: [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r. znak: [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odsetek oraz kosztów upomnienia.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z [...] lutego 2006 r. pan J.B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Oddział w Z. o "wstrzymanie zajęcia komorniczego (...) oraz o umorzenie wszelkich zaległości". W uzasadnieniu wskazał na trudną sytuację życiową i materialną. Podniósł, że w związku z eksmisją, spowodowaną powstaniem zaległości czynszowych, pozostaje bez prawa do mieszkania, tymczasowo zamieszkując z żoną i córką w mieszkaniu zmarłych teściów, żeby nie stracić pracy. Obecnie spłaca zaległości z tytułu nie uiszczonych opłat za mieszkanie. Stwierdził, że z tytułu wynagrodzenia za pracę otrzymuje [...] zł miesięcznie, z czego potrąceniu podlega kwota [...] zł w związku ze spłatą pożyczki zaciągniętej w Zakładzie Pracy. Wskazał nadto, że żona nie pracuje od wielu lat, ponieważ ma uszkodzoną prawą dłoń ([...]). Obecnie z powodu paraliżu obu rąk wymaga leczenia i rehabilitacji. Córka nie może znaleźć pracy, ponieważ nie ukończyła szkoły, co było spowodowane brakiem środków finansowych na kontynuację nauki.

W odpowiedzi na wezwanie organu z 23 lutego 2006 r. Wnioskodawca złożył m.in. dokumentację dotyczącą postępowania restrukturyzacyjnego na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. nr 155, poz. 1287 ze zm.), oświadczenie dotyczące sytuacji finansowej, oświadczenie dotyczące nieruchomości oraz niektórych innych praw majątkowych, zawiadomienie o wszczęciu egzekucji w celu dokonania eksmisji z lokalu wystawione w dniu [...] grudnia 2004 r. przez Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w B., zawiadomienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego na wniosek Zakładu B. Sp. z o.o. w B. i wezwanie do dobrowolnego wykonania z [...] lutego 2005 r., rachunki dotyczące bieżących kosztów utrzymania, zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr [...], z którego wynika, iż z dniem [...] września 1989 r. Wnioskodawca rozpoczął działalność gospodarczą w formie Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "B." w zakresie: krajowy drogowy przewóz osób, sprzedaż hurtowa i detaliczna artykułów przemysłowych i spożywczych, usługi ślusarskie (działalność została zawieszona od [...] stycznia 2000 r.), zeznania podatkowe za lata 2003 - 2004.

W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z [...] maja 2006 r., znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł.

Powołując treść art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia bowiem aktualnie wobec Zobowiązanego prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie przemawia jednoznacznie za umorzeniem wnioskowanych należności w trybie art. 28 ust. 3a i 3b ze względu na uzasadnione okoliczności, ponieważ Zainteresowany uzyskuje dochody z wynagrodzenia za pracę.

Podkreślił również, iż umorzenie należności z tytułu składek na fundusze obsługiwane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako czynność zmierzająca z jednej strony do udzielenia pomocy płatnikowi, z drugiej pociągająca za sobą konieczność rezygnacji przez Zakład z należności uzyskiwanych w drodze przymusowego dochodzenia, ma wpływ na zdolność realizacji przez Zakład zadań, polegających w dużej mierze na finansowaniu z odnośnych funduszy świadczeń oraz innych wydatków przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazał również na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności, co oznacza, że podjęcie decyzji negatywnej nie narusza prawa nawet, gdy występują przesłanki do umorzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] maja 2006 r., pan J.B. ponowił argumentację wskazaną we wniosku z [...] lutego 2006 r. zaznaczając, iż dochody, jakie uzyskuje z wynagrodzenia za pracę nie pozwalają na godziwe życie: "moja rodzina jest doprowadzona do nędzy (...).". Podkreślił, iż żona i córka mają problemy zdrowotne i w dalszym ciągu pozostają bez pracy. On sam natomiast cierpi na depresję i nerwicę.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z [...] stycznia 2007 r., działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2006 r. znak: [...].

Powołując treść art. 28 ust. 2 i 3 cyt. wyżej ustawy organ odwoławczy stwierdził, iż fakt prowadzenia wobec płatnika skutecznego postępowania egzekucyjnego oraz posiadanie ruchomości, wyklucza możliwość wystąpienia przesłanki, która uzasadniałaby umorzenie należności z powodu całkowitej nieściągalności.

Jednocześnie, cytując art. 28 ust. 3a ustawy systemowej oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w ww. przepisach, gdyż opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazał, iż dochody w przedmiotowym, 3-osobowym gospodarstwie domowym wynoszą ok. [...] zł netto. Miesięczne dochody w gospodarstwie płatnika w przeliczeniu na osobę wynoszą ok. [...] zł netto i przewyższają próg interwencji socjalnej ustalony przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w kwocie 316,00 zł na osobę. Przy ocenie wpływu skutków posiadania zaległości wobec funduszy obsługiwanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na sytuację finansową Zobowiązanego posłużono się kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, określonym w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.). Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316,00 zł.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia tzn. dłużnik nie przedstawił dowodów, iż poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Nie udowodniono też, że wystąpiła przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiłoby zobowiązanego uzyskania dochodów umożliwiających opłacenie należności. W ocenie organu, jakkolwiek Wnioskodawca jest osobą schorowaną, to jednak otrzymuje stałe miesięczne dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę.

Biorąc pod uwagę, że wobec zobowiązanego prowadzona jest skuteczna egzekucja z wynagrodzenia za pracę, zobowiązany posiada ruchomość, płatnik, żona oraz córka pozostają w okresie aktywności zawodowej - nie posiadają orzeczonego stopnia niepełnosprawności, co umożliwia podjęcie zatrudnienia lub wznowienie działalności gospodarczej - sytuacja zobowiązanego, zdaniem organu, może ulec radykalnej poprawie i stworzyć warunki finansowe do spłaty zadłużenia.

Końcowo organ zaznaczył, iż stosownie do obowiązujących przepisów, to właśnie płatnik składek, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2007 r., pan J.B. wniósł o rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne.

Motywując skargę ponowił argumentację podniesioną w toku postępowania administracyjnego dotyczącą trudnej sytuacji życiowej spowodowanej eksmisją z mieszkania przy ul. K. w B., oraz materialnej i zdrowotnej. Podkreślił, iż dochody uzyskiwane z wynagrodzenia za pracę nie pozwalają na zaspokojenie potrzeb 3-osobowej rodziny. Zaznaczył, iż obecnie otrzymuje dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł miesięcznie, z czego po opłaceniu bieżących kosztów utrzymania (czynsz, woda, prąd i gaz) pozostaje zaledwie [...] zł. Z tego dodatkowo spłaca ratę pożyczki zaciągniętej w zakładzie pracy - [...] zł miesięcznie. Stwierdził m.in.: "gdyby nie słoiki (posiłki regeneracyjne) i mleko, które dostaję jako pracownik, który pracuje w warunkach szkodliwych, i moi rodzice, to bym umarł z głodu.".

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., uznał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem.

Jednocześnie Sąd zaznacza, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. umorzenia ww. należności zgodnie z wnioskiem Skarżącego domagającego się zmiany zaskarżonej decyzji. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w przedmiotowej sprawie decyzji Prezesa ZUS z [...] stycznia 2007 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając Stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja Skarżącego nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych i ich pochodnych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z [...] lutego 2006 r., pan J.B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej (krajowy przewóz osób, sprzedaż hurtowa i detaliczna artykułów przemysłowych i spożywczych, usługi ślusarskie).

Wobec treści wniosku Skarżącego, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W myśl natomiast ust. 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, jak również w razie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust. 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być umarzane", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Z kolei w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Dalej zaznaczyć należy, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, które winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę (v. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234).

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana przez Prezesa Zakładu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 11 i art. 8 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jak wskazano powyżej, fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno sytuacji materialnej, jaki i rodzinnej oraz zdrowotnej Skarżącego, która w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający.

Prezes Zakładu, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym płatnika. Ograniczył się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, że dochody w przedmiotowym, 3-osbowym gospodarstwie domowym wynoszą [...] zł netto i dokonawszy ich prostego zestawienia z kwotą ustaloną jako kryterium dochodowe na osobę w rodzinie na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (316,00 zł na dzień wydania zaskarżonej decyzji) wskazał, iż Zobowiązany nie spełnia przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Powyższa argumentacja organu jest, w ocenie Sądu, o tyle chybiona, że w żaden sposób nie odnosi dochodów osiąganych przez Skarżącego do jego indywidualnej sytuacji życiowej i zdrowotnej. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, którego zasadniczą część stanowi zacytowanie treści - mających w sprawie zastosowanie - przepisów prawa, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji materialnej Skarżącego pomijając całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych z realizacją pozostałych zobowiązań. Nie rozważył również należycie sytuacji majątkowej Skarżącego zważywszy na fakt, iż ze względu na zaległości w opłacaniu czynszu Zobowiązany został eksmitowany z lokalu mieszkalnego i aktualnie zamieszkuje wraz z żoną i córką w mieszkaniu po zmarłych teściach. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje kwestia zadłużenia Skarżącego z tytułu nieopłaconego czynszu. Podkreślić w tym miejscu należy, iż pomijając tak istotną dla stanu majątkowego kwestię eksmisji z mieszkania, organ zauważył jednak fakt posiadania przez Wnioskodawcę ruchomości - samochodu osobowego z [...] r. - przedstawiającego w istocie znikomą wartość. Jednak zdaniem organu okoliczność ta stanowi jeden z argumentów przemawiających za odmową umorzenia należności. Ponadto Prezes ZUS nie doniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sytuacji rodzinnej Skarżącego, a w szczególności do sytuacji zdrowotnej żony, która - jak podniesiono już we wniosku o umorzenie należności, nie może znaleźć pracy z powodu uszkodzonej [...] dłoni ([...]) oraz [...]. Nie uwzględnił również kwestii wydatków związanych z leczeniem w Poradni [...], mimo, że Skarżący podnosił konieczność przyjmowania przez żonę lekarstw, zastrzyków oraz podjęcia rehabilitacji. Nie rozważył również sytuacji córki Skarżącego i jej problemów zdrowotnych skutkujących leczeniem w Ośrodku [...]. Ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że zarówno żona, jak i córka Skarżącego pozostają w okresie aktywności zawodowej i wobec braku orzeczonego stopnia niepełnosprawności mają możliwość podjęcia zatrudniania. Taka argumentacja świadczy, zdaniem Sądu, o pozbawionej obiektywizmu, powierzchownej i niepełnej analizie i ocenie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Organ orzekający nie rozważył również w sposób należyty sytuacji zdrowotnej samego Skarżącego zwłaszcza w kontekście sformułowanej prognozy dotyczącej Jego przyszłych możliwości finansowych. Nie można bowiem uznać, że organ dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy okoliczności niniejszej sprawy skoro argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym aspekcie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że Wnioskodawca "jest osobą schorowaną", jednak otrzymuje stałe miesięczne wynagrodzenie za pracę i Jego sytuacja może ulec "radykalnej poprawie" umożliwiającej spłatę zadłużenia. Zwłaszcza to ostatnie twierdzenie organu odnośnie poprawy sytuacji finansowej Skarżącego wydaje się pozbawione racjonalnych podstaw biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, iż "miesięczne dochody w gospodarstwie domowym płatnika w przeliczeniu na osobę wynoszą ok. [...] zł i oscylują w granicach progu interwencji socjalnej (...), który (...) wynosi 351,00 zł na osobę.". Dochody Zobowiązanego nie uległy zatem zmianie, a jednocześnie podwyższone zostało ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie.

Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty Skarżącego podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).

Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS jest obowiązany szczegółowo rozważyć całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym całość argumentacji przedstawionej przez Stronę w toku postępowania administracyjnego. Powyższe musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz do wszystkich zarzutów podniesionych przez Stronę. Uzasadnienie winno bowiem zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (nawet odmownej - z uwagi na jej fakultatywny charakter - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności). Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni, wyczerpujący sposób przedstawić swoje argumenty również w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, organ - mając na względzie przesłanki umorzenia należności określone § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia - winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną Wnioskodawcy oraz Jego rodziny ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji. Powyższe organ winien rzetelnie rozważyć w kontekście problemów zdrowotnych Skarżącego oraz Jego żony i córki wyjaśniając kwestię wsparcia finansowego rodziny w zakresie ponoszenia kosztów leczenia i rehabilitacji. Na tej dopiero podstawie, organ będzie mógł sformułować realną i racjonalną ocenę dotyczącą obecnej i przyszłej sytuacji finansowej Skarżącego i Jego rodziny oraz perspektyw uzyskania dochodów na poziomie umożliwiającym spłatę - relatywnie wysokiego - zadłużenia wobec ZUS. Ocena ta winna uwzględniać indywidualną, obiektywnie trudną sytuację Zobowiązanego

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż w trakcie postępowania prowadzonego na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchybiono treści art. 10 § 1 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast jego § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zaprezentowana norma z § 1 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawartych w § 2 ww. artykułu, pomimo to organ odwoławczy nie umożliwił stronie - po zakończeniu w sprawie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2007 r. - wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań naruszając tym samym obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.

Na marginesie już tylko Sąd zaznacza, iż niedopuszczalne jest wzywanie strony do dołączenia dokumentów wykazujących okoliczności uzasadniające wniosek o umorzenie należności pod rygorem pozostawienia pisma zawierającego wniosek bez rozpoznania - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymieniony przepis służy jedynie usuwaniu braków formalnych podania - wniosku, do których - stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. - należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika - dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nieusunięcie braków formalnych skutkuje tym, iż podanie nie jest rozpatrywane, nieprzedłożenie dowodów przez stronę prowadzi zaś do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zebrany. Dlatego też w skierowanym do Strony piśmie Zakładu z 23 lutego 2006 r. (k. 3 verte akt admin.), wzywającym do uzupełnienia wniosku o dokumenty uzasadniające okoliczności dotyczące umorzenia należności, organ błędnie wskazał rygor wynikający z ww. art. 64 § 2 k.p.a. Jakkolwiek uchybienie to - ze względu na niezastosowanie przedmiotowego rygoru - nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, to jednak w ocenie Sądu wymagało zaznaczenia wobec jego błędnego zastosowania.

Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i - nie przesądzając wyniku sprawy niniejszej - ponowne jej rozpatrzenie w oparciu o wskazane powyżej przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ww. rozporządzenia i dokonanie rzetelnej oceny uwzględniającej obiektywnie trudną sytuację materialną Skarżącego i Jego rodziny. Uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie tak, aby Strona mogła poznać, zrozumieć i - o ile to możliwe - zaakceptować argumenty i przesłanki, jakimi kierował się organ w myśl ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.