Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2328/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 4, ust. 5, art. 142 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 183 § 1, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 5 - § 7
journal: Dz.U. 2004 nr 273 poz 2719
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania  i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Jagielska sędzia NSA Andrzej Skoczylas sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1406/14 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz B. K. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. , sygn. akt III SA/Gl 1406/14 oddalił skargę B. K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu 6 marca 2014 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. – dalej jako: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne dla gminy [...], kod postępowania: [...]. W ogłoszeniu wartość zamówienia określono na nie więcej niż 723.052,50 PLN na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Wskazano również okres obowiązywania umowy od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r.

Oferty należało złożyć do 24 marca 2014 r. Ogłoszenie o konkursie ofert zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wskazanie aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu, a także zarządzeń Prezesa NFZ. Ich treść była dostępna dla świadczeniodawców na stronach internetowych zarówno Centrali NFZ, jak i Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać w szczególności wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

- zarządzeniu nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

- zarządzeniu Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.

W postępowaniu złożono 9 ofert na 10 miejsc wykonywania świadczeń. W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert, jak również zgodnie z "Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nr [...]" (wprowadzoną do stosowania pismem [...]) przeprowadziła kontrole u 3 oferentów, którzy wcześniej nie realizowali świadczeń w ramach umowy z NFZ w tym samym zakresie świadczeń.

Po przeprowadzeniu części jawnej postępowania 9 ofert, jako spełniających wymagane warunki niezbędne dla realizacji wyżej wymienionego świadczenia zostało zakwalifikowanych do części niejawnej postępowania. W części niejawnej postępowania po przeprowadzonych negocjacjach, działając na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Komisja Konkursowa dokonała ostatecznej oceny ofert, w wyniku której oferta B. K. prowadzącego [...] (wnioskodawca) nie została wybrana. O wyborze decydowała łączna liczba uzyskanych punktów. Oferta wnioskodawcy uzyskała ocenę 36,071 pkt, w tym 26,071 pkt za kryteria niecenowe, zajmując 9 pozycję w rankingu końcowym. Określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert od pozycji 1 do 8. Ostatnia wybrana oferta uzyskała łącznie 44,482 punktów rankingowych.

Dyrektor Śląskiego OW NFZ w Katowicach, decyzją z [...] czerwca 2014 r. oddalił odwołanie B. K. od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej uznając, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym wnioskodawcy.

Po rozpoznaniu wniosku B. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach decyzją z [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym wnioskodawcy. Nie wprowadziła też oferenta w błąd, albowiem wybór strategii negocjacyjnej należał do strony. Podobnie jak propozycja cenowa. Ponadto w ramach prowadzonego postępowania stosowano zasady uczciwej konkurencji wobec wszystkich świadczeniodawców, albowiem mieli ono dostęp do dokumentów, w oparciu o które przeprowadzono postępowanie konkursowe i na podstawie których poszczególne oferty były rozpatrywane. Wybór oferentów następował według kolejności wynikającej z rankingu końcowego. Ostatecznie ocena oferty była generowana przez system informatyczny wspomagający pracę Komisji Konkursowej, co gwarantowało zachowanie obiektywizmu w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Za niezasadne organ uznał zarzuty strony dotyczące sposobu przeprowadzenia przez Komisję Konkursową negocjacji. Zauważył, że wybór świadczeniodawców, z którymi były prowadzone negocjacje nie odbywał się dowolnie, lecz z poszanowaniem zasady równości świadczeniodawców. Wskazał, że Komisja Konkursowa w trakcie negocjacji nie mogła sugerować oferentom zmiany oferty. Takie postępowanie stanowiłoby bowiem zaprzeczenie idei konkursu i negocjacji. Dyrektor Śląskiego OW NFZ wskazał, że w trakcie negocjacji wnioskodawca podtrzymał cenę zaproponowaną w ofercie. Komisja Konkursowa nie mogła sugerować jej obniżenia, gdyż mogłoby to ją narazić na zarzut "wymuszania" na oferentach obniżenia ceny. Według organu, brak sugestii w tym zakresie ze strony Komisji nie może być uważany za wprowadzanie w błąd wnioskodawcy, a tym samym za naruszenie zasady równego traktowania stron. Odnosząc się do zarzutu strony, że błędny był skład Komisji (osobowy i liczbowy) a protokoły z negocjacji sporządzone były w sposób nieodpowiadający przepisom, tj. brak było w nich imion i nazwisk członków komisji, znajdowały się podpisy jedynie dwóch członków komisji (liczba parzysta), podczas gdy – zdaniem strony- liczba członków zawsze ma być nieparzysta organ zacytował § 8 regulaminu pracy komisji określonego w uchwale nr 36/2005/I Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia tego Regulaminu. Dyrektor Śląskiego OW NFZ wyjaśnił, że przewodniczący Komisji może powoływać i odwoływać spośród członków Komisji zespoły do realizacji określonych zadań, co uczynił powołując zespoły do przeprowadzenia negocjacji z wybranymi oferentami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję B. K. ponowił zarzuty podnoszone w toku dotychczasowego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) podzielił stanowisko organu, że zarzuty skarżącego są niezasadne. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że jest kwestią bezsporną, iż w postępowaniu przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2014r. doszło do naruszenia art. 10 § 2 k.p.a., co zostało przyznane przez organ. Tym niemniej, wobec braku wykazania możliwości istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, zdaniem WSA, wadliwość ta nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Zasadność takiego stanowiska Sąd I instancji upatruje w tym, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji B. K. miał wgląd do akt sprawy a wniosek o ponowne jej rozpatrzenie oparty został na tych samych zarzutach, co wcześniejsze odwołanie. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, Sąd I instancji stwierdził, że w tym zarzucie podnoszone są przez stronę dwie kwestie, mianowicie wprowadzenie skarżącego w błąd w toku negocjacji oraz kwestia wyboru ofert podmiotów, których ocena była niepełna, nierzetelna i nieprawidłowa z podkreśleniem, że dwukrotnie wybrano ofertę tego samego podmiotu. Zdaniem WSA, tak postawiony zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy o świadczeniach zdrowotnych nie zabraniają złożenia przez ten sam podmiot oferty na świadczenie usług w różnych miejscach. Przepis art. 149 ust. 1 pkt 6 stanowi o konieczności odrzucenia oferty alternatywnej, czyli oferty na to samo miejsce, ale w dwóch wersjach, co w sprawie nie miało miejsca. Natomiast zarzut o niepełnej, nierzetelnej i nieprawidłowej ocenie ofert pozostałych podmiotów również nie został, zdaniem WSA, dostatecznie uzasadniony a wyjaśnienia organu w tym zakresie zawarte w decyzji zostały obszernie przedstawione i brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości oceny ofert innych podmiotów.

Sąd I instancji nie uwzględnił także zarzutów postawionych przez skarżącego w związku z przeprowadzeniem negocjacji w postępowaniu konkursowym. WSA podzielił stanowisko organu, że w toku prowadzonych negocjacji Komisja nie może podpowiadać jednemu z oferentów, co ma zrobić, żeby wygrać konkurs, bo to byłoby naruszeniem zasady z art. 134 ust. 1 ustawy, czyli zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców z zachowaniem uczciwej konkurencji. Natomiast, gdy chodzi o zarzut dotyczący niewłaściwego składu Komisji w toku negocjacji, to według WSA, nie ma prawnych podstaw twierdzenie strony, że w toku negocjacji Komisja powinna działać w pełnym składzie. Sąd wskazał, że Regulamin pracy Komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określony jest w uchwale nr 36/2005/Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia tego Regulaminu. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych. Zasady pracy Komisji zawiera Załącznik do tej uchwały. W jego § 8 zwarte jest uprawnienie dla Przewodniczącego Komisji do powołania zespołów do realizacji określonych zadań i do ustalania ich składu. Według Sądu I instancji, można zatem przyjąć, na podstawie § 7 Regulaminu, że pełny skład Komisji wymagany jest na jej posiedzeniach zwoływanych przez Przewodniczącego i przy podejmowaniu decyzji. W sytuacji natomiast wykonania poszczególnych zadań o innym charakterze, jak to przykładowo wymieniono – przeprowadzenie kontroli oferenta, ale, zdaniem Sądu, również prowadzenia negocjacji, uprawnionym jest ich wykonanie przez zespół powołany przez Przewodniczącego, do którego nie mają zastosowania wymogi dotyczące składu samej Komisji.

W skardze kasacyjnej B. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

a) art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego błędną i powierzchowną interpretację oraz zbagatelizowanie tego zarzutu, co doprowadziło do przyjęcia, iż Komisja przeprowadziła negocjacje, podczas kiedy faktycznie tego nie uczyniła, o czym świadczy "jednostronny" charakter spotkania, tj. wpierw poinformowania oferenta, iż jego oferta jest korzystna i spełnia wszystkie warunki NFZ, po czym zapytania czy w związku z powyższym zmienia on ofertę;

b) art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że postępowanie sprawie zawarcia umów na o udzielenie świadczeń stomatologicznych nie zostało przeprowadzone z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, podczas kiedy postępowanie to nie było prowadzone zgodnie z wymienionymi zasadami, co doprowadziło do:

- wprowadzenia skarżącego w błąd w toku negocjacji wskazując, iż jego oferta jest korzystna i spełnia wszystkie warunki, jakie są potrzebne do zawarcia umowy w ramach konkretnego postępowania, co skutkowało brakiem podania przez skarżącego niższej oferowanej ceny świadczenia usług,

- wyboru ofert podmiotów, których przeprowadzona ocena była niepełna, nierzetelna i nieprawidłowa w kontekście zasad jej przeprowadzenia określonych Zarządzeniem 3/2014/DSOZ, co skutkowało przyznaniem zwiększonej ilości punktów za spełnienie kryteriów, których oceniane oferty nie przedstawiały oraz wyborem 2 razy tego samego oferenta M. R.;

c) art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, i powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U.2004.273.2719) oraz art. 139 ust. 4 ww. ustawy w zw. z § 4 i § 15 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (przyjętego uchwałą Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005r. nr 36/2005/1) poprzez ich błędną interpretację, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skład Komisji (osobowy i liczbowy) oraz sporządzanie protokołów z negocjacji były prawidłowe, podczas kiedy skład i sposób postępowania Komisji nie odpowiada powołanym wyżej przepisom.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Wypada zatem przypomnieć, że w postępowaniu, którego dotyczy decyzja poddana kontroli sądowowadministracyjnej, do prowadzenia negocjacji z oferentami celem ustalenia liczby planowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia został powołany dwuosobowy zespół. Jako podstawę prawną powołania tego zespołu wskazano § 8 Regulaminu pracy komisji (k. 48 akt adm. – powołanie przez Przewodniczącego Komisji Konkursowej, w celu przeprowadzenia negocjacji, Zespołu nr [...] w osobach: [...] (kierownik zespołu) oraz [...] (członek). W Protokole końcowym z negocjacji opatrzonym datą 7 maja 2014r. po stronie oznaczonej, jako "Podpisy członków Komisji" widnieją dwa podpisy (nieczytelne) – v. k. 133 akt adm.).

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazane w punkcie c) petitum skargi kasacyjnej, poprzez błędną wykładnię art. 139 ust. 4 i 5 ustawy o świadczeniach polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że jest podstawa do powoływania z grona członków komisji, dwuosobowych zespołów do prowadzenia negocjacji w części niejawnej postępowania konkursowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że negocjacje prowadzone przez dwuosobowe zespoły zostały przeprowadzone przez organ wyłącznie do tego uprawniony, tj. przez komisję konkursową. Ustawodawca w art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach wyraźnie stanowi, że komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Z tego przepisu jasno wynika, że negocjacje powinna prowadzić komisja konkursowa, a zatem te czynności postępowania konkursowego są przypisane do kompetencji komisji. Natomiast brak w ustawie o świadczeniach przepisu określającego możliwość prowadzenia negocjacji z oferentami przez zespół powołany przez Przewodniczącego oznacza, że wyłącznie komisja konkursowa jest ustawowo umocowana do reprezentowania NFZ w negocjacjach z oferentami. W myśl przepisu art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach, w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję. Z kolei, stosownie do art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach, tryb powołania, odwołania oraz zadania takiej komisji określi minister właściwy do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Wykonaniem tej delegacji jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań. W ramach tego aktu Minister jednoznacznie określił w § 5 - § 7 skład takiej komisji oraz jej uprawnienia. W § 5 ust. 1 przewidziano skład komisji konkursowej, do której wchodzi, co najmniej 3 pracowników oddziału, w tym wyznaczony przez dyrektora oddziału NFZ przewodniczący komisji konkursowej. Postanowiono też, że w skład komisji wchodzi nieparzysta liczba członków. Co istotne, o czym będzie mowa dalej, w przepisach rozporządzenia z 2004 r. nie udzielono organom NFZ upoważnienia do modyfikacji składu i zasad działania komisji, Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa wykładnia przepisów art. 139 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że nie stanowią one podstawy do przeprowadzania negocjacji przez dwuosobowe zespoły, które realizują zadania komisji konkursowej, bowiem art. 139 ust.5 omawianej ustawy zawiera delegację do wydania rozporządzenia z 2004 r. Natomiast art. 139 ust. 4 tejże ustawy, określa sposób powoływania komisji konkursowej, jak również stanowi, że tryb pracy komisji określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu. Tryb pracy komisji konkursowej to określone postępowanie tej komisji, jako organu o określonym składzie. Tryb ten został określony w Regulaminie pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (Załącznik do uchwały nr 36/2005/I Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r.; dalej: Regulamin pracy komisji). Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia z 2004 r. znalazły odzwierciedlenie w postanowieniach Regulaminu pracy komisji, bowiem z § 4 ust. 2 wynika, że w skład komisji wchodzi nieparzysta liczba członków w liczbie, co najmniej 3 osób, co związane jest również z procedurą głosowania określoną w § 7 Regulaminu pracy komisji. Komisja bowiem podejmuje decyzje w obecności co najmniej 2/3 jej składu (ust. 3), decyzje są podejmowane w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów, przy czym członkowie komisji nie mogą wstrzymywać się od głosu. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos osoby przewodniczącej posiedzeniu komisji (ust. 4). Natomiast w § 15 Regulaminu pracy komisji powtórzona została regulacja z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, stosownie do której negocjacje z oferentami w części niejawnej przeprowadza komisja konkursowa. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że ani w powołanych przepisach ustawy o świadczeniach, ani w przepisach rozporządzenia z 2004 r. ustawodawca nie dał upoważnienia organom NFZ do modyfikacji składu i zasad działania komisji. A zatem takich modyfikacji nie może również wprowadzać Regulamin pracy komisji z powołaniem się na § 8, w którym postanowiono, że przewodniczący komisji może powoływać spośród jej członków zespoły do realizacji określonych zadań.

Oznacza to, że w zakresie czynności przypisanych komisji konkursowej nie mogą działać inne podmioty, a w konsekwencji nie można akceptować sytuacji, gdzie niektóre etapy postępowania prowadzą dwuosobowe zespoły wyodrębnione z komisji na podstawie przepisów wewnętrznych tworzonych przez organy NFZ. Bowiem ani ustawa o świadczeniach, ani rozporządzenie z 2004 r. nie zawiera przepisów przewidujących upoważnienie dla organów NFZ do powierzenia niektórych czynności zespołom negocjacyjnym (dwuosobowym). Zatem brak w tym zakresie upoważnienia w akcie prawa powszechnie obowiązującego powoduje, że w regulaminie wewnętrznym nie można modyfikować obowiązujących unormowań zawartych w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej zgodnie, z którym działanie na podstawie § 8 Regulaminu pracy komisji stanowi naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podlega przy tym dyskusji, że przeprowadzanie w części niejawnej negocjacji przez komisję konkursową, nie zaś dwuosobowe zespoły negocjacyjne ma również znaczenie dla oferentów, gdyż negocjacje stanowią ważny etap postępowania konkursowego, ponieważ prowadzą do uzgodnienia istotnych postanowień przyszłej umowy o świadczenie usług zdrowotnych, dotyczą bowiem liczby planowanych świadczeń oraz ceny za udzielane świadczenia. Nie ulega natomiast wątpliwości, że na gruncie tej sprawy organ nie zaprzeczył, iż sporne negocjacje były przeprowadzane przez dwuosobowy zespół. Przeciwnie, z decyzji wynika, że organ uznaje za prawidłowe prowadzenie negocjacji przez powołany w tym celu dwuosobowy zespół. W tym stanie rzeczy, nie ma znaczenia okoliczność podkreślana w decyzjach obu instancji, że w pomieszczeniu, w którym przeprowadzone zostały spotkania negocjacyjne byli obecni wszyscy członkowie danej Komisji Konkursowej, pracujący w poszczególnych zespołach.

Należy dodać, że pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w niniejszym wyroku jest kontynuacją stanowiska zajętego odnośnie do omawianej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 21 maja 2013r., sygn. akt II GSK 396/12, oraz z 27 maja 2015r. sygn. akt II GSK 914/14 oraz II GSK 1166/14.

Naruszenie przez organ w rozpoznawanej sprawie art. 139 ust. 4 i 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 142 ust. 6 tejże ustawy oraz wyprowadzenie przez Sąd I instancji wadliwych wniosków dotyczących tego uchybienia, prowadzi do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z uwagi na uznanie powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego za zasadne, nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, skoro organ rozpoznający sprawę powinien był uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię powyższych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora Śląskiego OW NFZ z [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] czerwca 2014r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 18 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U.2016.1668).