Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 986/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c oraz art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. M. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 marca 2010 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku K. M. pn. "budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem wbudowanym i budowa budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr "1", obr. [...] oraz z infrastrukturą techniczną dodatkowo na dz. nr "2", "3" obr. [...]. Budowa wjazdu z dz. nr "2" obr. [...] na dz. nr "1" obr. [...] wraz z przebudową odcinka działki drogowej nr "2" obr. [...] po dz. nr "4", "5", "6" obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 14 kwietnia 2009 r. wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, sporządzonej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów ustalono, że teren zamierzenia jest położony w południowo-zachodniej części K., po południowej stronie ulicy [...], na granicy z kompleksem leśnym, w obrębie wzgórza "[...]". Przedmiotowa nieruchomość stanowi niewielki fragment otwartych terenów zielonych wolnych od zabudowy.

W dalszej części organ I instancji odniósł się do sposobu wyznaczenia nowej linii zabudowy. Powołano się na stosowne przepisy prawa oraz stwierdzono, iż w świetle analizy ustalono, że zabudowa zachodniego odcinka ulicy [...] nie sięga głębiej niż 67 m w kierunku południowym od granicy z działką drogową nr "3" obr. [...]. Dalej w kierunku południowym znajdują się wyłącznie rozległe tereny zielone. Zachowanie zastanego układu urbanistycznego wymaga respektowania linii istniejącej zabudowy, zarówno od strony drogi publicznej, jak i terenów zielonych. Teren działki nr "1" znajduje się w odległości min. 120 m od granicy działki drogowej ulicy [...], tj. poza liniami istniejącej zabudowy od w/w drogi publicznej. Działki graniczące z działką drogową nr "2" obr. [...], z której dostępna jest przedmiotowa nieruchomość, są niezabudowane. Brak jest więc w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z tego względu wnioskowane zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji linii zabudowy, przez co narusza zasadę ładu przestrzennego, co w konsekwencji sprawia, że zasadnym w ocenie organu I instancji było wydanie decyzji negatywnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. M. kwestionując zasadność zaskarżonej decyzji. Strona w uzasadnieniu odwołania wskazała w szczególności, że z całą pewnością można zlokalizować budynki, których funkcja jest tożsama z funkcją, jaką wnioskuje inwestor. W konsekwencji można wyznaczyć linię zabudowy, bądź wyznaczyć w trybie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego inną linię zabudowy. Ponadto z przedłożonych zdjęć satelitarnych można zauważyć, że po wschodniej stronie wzgórza występuje zabudowa w systemie sięgaczowym umożliwiająca przyjecie analogicznych rozwiązań po stronie zachodniej, tj. w terenach objętych przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Decyzją z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 marca 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie, na obszarze zamierzonej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Podkreślono, że zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Kolegium wskazało, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się - o czym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Celem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest - zgodnie z 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie w sposób prawidłowy, a wydana decyzja jest zgodna z właściwymi w sprawie przepisami.

Analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona przez osobę dysponującą uprawnieniami architektonicznymi, w ocenie Kolegium odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Analiza ta szeroko opisuje występujące w obszarze analizowanym parametry, a wyprowadzone na jej podstawie wnioski znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Kolegium podniosło, iż poziom merytoryczny projektu decyzji wykonany zgodnie z wiedzą fachową projektanta, nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego.

Organ odwoławczy wywodził, iż w świetle ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Niezależnie jednak od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego.

Kolegium zauważyło, iż organ administracji publicznej ustalający warunki zabudowy uwzględnia przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne- estetyczne.

W oparciu o powyższe Kolegium wskazało, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ulica [...] - droga gminna - stanowi drogę publiczną, względem której określana jest linia zabudowy. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w głębi terenów zielonych do tej pory niezabudowanych, znajduje się w odległości ok. 120 m od najbliższego budynku, jest oddzielona od ulicy [...] i jej zabudowy zielenią niską i wysoką. Znajduje się na wzgórzu, min. 23 m powyżej w/w ulicy i działek zabudowanych. Jej zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji żadnego układu urbanistycznego zarówno w obszarze analizowanym, jak i poza nim. Dopuszczenie zabudowy w miejscu wskazanym we wniosku będzie równoznaczne z wprowadzeniem nowej, obcej jakości w zielone tereny otwarte, będzie więc sprzeczne z obowiązującą ustawą, która w sytuacji braku planu dopuszcza niewielką ingerencję w zakres istniejącego ładu przestrzennego.

Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia - istotny parametr architektoniczny, tj. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Zabudowa istniejąca w granicach obszaru analizowanego wyznacza linię zabudowy od ul. [...] w odległości do ok. 54 m od krawędzi ulicy (dom na dz. nr "7"). Cechą charakterystyczną obszaru analizowanego jest intensywna zabudowa po wschodniej stronie wzgórza i kompleksu leśnego na działce nr "8" obr. [...] oraz luźna zabudowa ulicowa po jego stronie zachodniej, tj. po stronie planowanej inwestycji. Dodatkowo należy stwierdzić, że zabudowa zachodniego odcinka ulicy [...] nie sięga głębiej niż 67 m w kierunku południowym od granicy z działką drogową. Natomiast wzdłuż działki drogowej nr "2" obr. [...], z której odbywa się wjazd i wejście na przedmiotową działkę, brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Dlatego też wnioskowana zabudowa nie spełnia warunków § 4 cyt. rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesiono, że przewidziana w § 4 ust. 4 rozporządzenia możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy, dopuszczalna jest jedynie w sytuacji, gdy wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jednakże dołączona do akt przedmiotowej sprawy analiza urbanistyczno-architektonicznej nie dopuszcza możliwości wyznaczenia dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego innej linii zabudowy, aniżeli istniejąca linia zabudowy od ulicy [...], a zatem w rozpatrywanym przypadku nie jest dopuszczalne inne wyznaczenie linii zabudowy.

W tym kontekście Kolegium stwierdziło, że planowana zabudowa według wskazanego terenu inwestycji nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez brak możliwości ustalenia jednego z istotnych parametrów - linii zabudowy. W ocenie Kolegium Odwoławczego stanowisko organu I instancji zasługuje na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. M..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: art. 6 ust. 2 pkt 1 poprzez bezprawne wyłączenie zagospodarowania terenu będącego własnością skarżącego, art. 61 pkt 1 powołanej ustawy poprzez błędną interpretację definicji "działki sąsiedniej" oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz o zasądzenie kosztów sądowych na rzecz skarżącego.

W obszernej skardze skarżący rozwinął przedstawione powyżej zarzuty wskazując między innymi na możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla nowej inwestycji jako kontynuację zabudowy istniejącej po stronie zachodniej wzgórza [...]. Tym samym skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że nowa zabudowa narusza ład przestrzenny. W ocenie skarżącego sprawdzone rozwiązania w oparciu o zabudowę sięgaczową spełnią wymagania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, a wyznaczenie linii zabudowy analogicznie jak po stronie zachodniej pozwoli zachować ład przestrzenny i go kontrolować.

Odnosząc się do analizy urbanistyczno-architektonicznej skarżący podniósł, że skoro analiza ta mówi, że nie można wyznaczyć innej linii zabudowy, to takie stwierdzenie narusza art. 6 ust. 2 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza, że planowana inwestycja przylega bezpośrednio do działki drogowej nr "2" obr. [...] będącej sięgaczem oraz elementem pasa drogowego ul. [...]. W ocenie skarżącego organ administracji mając na względzie proporcje między krajobrazem otwartym, a nowo powstałą zabudową posiada odpowiednie instrumenty prawne pozwalające mu wydać pozytywną decyzję w przedmiotowej sprawie, która jednocześnie nie będzie naruszać prawa. Może on bowiem w treści decyzji zawrzeć takie zapisy (elementy), które umożliwią utrzymanie harmonii między nową zabudową, a istniejącym krajobrazem. Nie ma żadnych przesłanek przemawiających przeciwko zamieszczeniu w podjętym akcie administracyjnym wartości utrzymujących te proporcje (wysokość budynku, wykończenie materiałowe, szerokość elewacji frontowej itp.). Skarżący powołuje się przy tym na sporządzoną przez uprawnionego architekta - wpisanego na listę samorządu zawodowego architektów - analizę proporcji inwestycji w stosunku do krajobrazu (str. 204 akt sprawy) i podnosi, że z przedmiotowej analizy wynika, że proponowana zabudowa komponuje się z otoczeniem, zaś naturalne materiały elewacyjne szczególnie to podkreślają. Na dowód tego sporządzono wizualizację, która taki stan rzeczy klarownie unaocznia (str. 205, 206 akt sprawy). W ocenie skarżącego przedmiotowa inwestycja nie wprowadzi zatem nowej negatywnej jakości, a odpowiednie zapisy w decyzji o warunkach zabudowy pozwolą odpowiednio kontrolować proporcje miedzy krajobrazem otwartym, a nowo powstałą zabudową.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił organom błędną ocenę mapy wysokościowej zasadniczej (str. 15 i 16 akt sprawy), mapy ewidencyjnej (str. 299 akt sprawy) i map poglądowych (str. 204, 274 akt sprawy), które w ocenie skarżącego wskazują jednoznacznie na zabudowę jednorodzinną w głębi obszaru analizowanego oraz w dużej odległości od drogi głównej ul. [...], która jest analogiczna do wnioskowanej lokalizacji zabudowy budynkiem jednorodzinnym na działce nr "1" będącej przedmiotem postępowania. Zarzucił również błędną ocenę dokumentów wydane przez ZIKiT w K. (str. 99, 171, 186, 297 akt sprawy).

Skarżący powołał liczne orzecznictwo dla poparcia zarzutu nieprawidłowego określenia przez organ "działki sąsiedniej", która miałaby wyznaczać linię zabudowy dla inwestycji.

W kwestii konieczności ustalenia linii zabudowy skarżący zaznaczył, że zgodnie z zapisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wg § 4 ust.4 i § 3 ust. l istnieje możliwość innego sposobu wyznaczania linii zabudowy. Taki tok rozumowania przyjęty został w zapisach decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia 27 stycznia 2009 r. (str. 308 akt sprawy), na podstawie której wydano prawomocne pozwolenie na budowę. W decyzji tej zapisano: "ze względu na położenie obszaru inwestycji kubaturowej w głębi terenu poza liniami istniejącej zabudowy od strony drogi publicznej, należy odstąpić od wyznaczania linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe ustalono zgodnie z § 4 ust.4 ww. rozporządzenia". Wspomniana inwestycja położona jest w głębi działek z lokalizacją na obrzeżach lasu - (str. 299 akt sprawy). Skarżący zarzucił w tym kontekście, że ten sam organ (i ten sam Inspektor prowadzący obie sprawy) dopuszcza dwa rozbieżne rozwiązania dotyczące ustalania linii zabudowy, a taki stan rzeczy jest nie do pogodzenia z zasadami jakie winny być bezwzględnie przestrzegane w demokratycznym państwie prawa. W analogicznych sytuacjach organ (w którego imieniu działa ten sam inspektor) raz dopuszcza odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy dla terenu położonego w głębi i bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, innym zaś razem (w moim przypadku) stwierdza brak tego typu możliwości. Takie działanie organu jest tym bardziej naganne, iż stanowiąca własność skarżącego działka posiada dostęp do drogi publicznej (potwierdzony licznymi dokumentami) określany jako sięgacz [...].

Skarżący wskazał, że analizując zdjęcia satelitarne można zauważyć, że po wschodniej stronie wzgórza występuje zabudowa w systemie sięgaczowym (str. 274 akt sprawy). Na tym samym zdjęciu wyraźnie widać jak zabudowa podchodzi do granicy lasu. Dlatego też skarżący uważa, że zachodnia strona tego samego wzgórza może być zabudowana w podobny sposób, tzn. zastosowany może być układ sięgaczowy. Przyjęcie takiego toku rozumowania i zastosowanie analogicznego rozwiązania, jak po wschodniej stronie wzgórza nie spowoduje pogorszenia walorów krajobrazowych. Pozwoli to natomiast na wprowadzenie uporządkowanej logicznie zabudowy sięgaczowej. Wariant: zabudowa sięgaczowa po wschodniej stronie wzgórza następnie duża "bryła" lasu, inwestycja skarżącego i kolejno duża "bryła" lasu nie spowoduje strat krajobrazowych. Skarżący stoi na stanowisku, że są możliwe dwa warianty: zaistnienie przesłanki o odstąpieniu od wyznaczania linii zabudowy, bądź też przyjęcie zasady wyznaczenia tej linii w oparciu o odległości występujące w "dolnej" części drogi [...].

Skarżący podniósł nadto, iż teren inwestycji oraz tereny przyległe nie są objęte ochroną obszaru Natura 2000. Ponadto w piśmie organu z zakresu ochrony przyrody uzgadniającego warunki zabudowy zawarto wytyczne dotyczące ochrony zieleni w przypadku prowadzenia robót budowlanych. W piśmie przedstawiono sugestie dotyczące rozwiązań technicznych przy prowadzeniu inwestycji, m.in. zawarte są tam informacje dotyczące sposobu ogrzewania budynków oraz informacja dotycząca przestrzegania przepisów dot. bezpieczeństwa pożarowego i wynikające z nich odległości budynków od lasów koniecznych do zachowania.

Skarżący wskazał ponadto, że projekt uchwalanego dopiero planu zagospodarowania przestrzennego nie może być traktowany jako argument uzasadniający odmowę ustalenia warunków zabudowy. Podniósł wreszcie, że spełnia wszystkie wymogi uzyskania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wymienione w nim warunki określone w punktach 1 – 5 muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że nie spełnienie chociażby jednego z powyższych warunków nie daje organowi podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nielegalne naruszenie prawa własności – na co powołuje się skarżący w skardze do sądu administracyjnego - miałoby miejsce w sytuacji, gdyby skarżący został pozbawiony uprawnień właścicielskich wbrew przepisom obowiązującego prawa. Należy zwrócić uwagę, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wtedy, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa (art. 56 w związku z art. 64 ustawy), co oznacza, że nie można ustalić warunków zabudowy wtedy, gdy zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami prawa.

Jak stanowi § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Obszar analizowany wyznaczono w przedmiotowej sprawie zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia, a analizę sporządziła M. S. wpisana na listę samorządu zawodowego architektów. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej, i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. II OSK 1440/2005 ONSAiWSA 2007/6 poz. 143). Ugruntowane jest już zasadne stanowisko judykatury, zgodnie z którym pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować funkcjonalnie, a nie tylko literalnie. Zatem pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu warunków art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia wykładnia celowościowa omawianego przepisu oraz wykładnia systemowa uzasadniająca interpretowanie tej normy poprzez pryzmat ochrony prawa własności oraz zasady wolności zagospodarowania terenu. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd, podzielany przez Sąd orzekający, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. LEX nr 322451).

Stanowisko organów obydwu instancji, że w sprawie z wniosku K. M. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie jest spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przedwczesne. Zgodnie z tą regulacją, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Biorąc pod uwagę okoliczność, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym oraz argumentację skarżącego (podnoszoną również w toku postępowania administracyjnego), że ład przestrzenny będzie zachowany w sytuacji, gdy zachodnia strona tego samego wzgórza zostanie zabudowana w podobny sposób jak jego strona wschodnia, tzn. przez zastosowanie układu sięgaczowego, stwierdzić należy, że stanowisko zawarte w wynikach analizy (stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji), że "brak w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji" jest stanowiskiem przynajmniej wątpliwym, a na pewno wymagającym oceny przez organy administracji. Dodatkowo należy podnieść, że w sytuacji, gdy skarżący w toku postępowania wykazuje alternatywny sposób rozumienia ładu przestrzennego i kwestii zachowania funkcji oraz wymogów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oparcie się na stanowisku zawartym w analizie architektoniczno-urbanistycznej bez jego zweryfikowania z punktu widzenia zarzutów inwestora, wskazuje na wadliwość oceny okoliczności prawnych i faktycznych dokonanej przez organy administracji. Tym bardziej wymagana była w sprawie szczegółowa analiza stanowiska zawartego w analizie architektoniczno-urbanistycznej, gdy uwzględni się fakt, iż dla innej działki, tj. działki nr "9" – znajdującej się również częściowo w obszarze analizowanym w niniejszej sprawie i graniczącej bezpośrednio z działką nr "8", tj. działką zalesioną – pomimo stwierdzenia, że leży ona poza liniami istniejącej zabudowy, architekt stwierdził, że "należy odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy w nawiązaniu do § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r." (wyniki analizy objętej decyzją z dnia 27 stycznia 2009 r. – k. 308). W sytuacji rozbieżnego stanowiska architekta co do możliwości ustalenia linii zabudowy na działkach znajdujących się w sąsiedztwie (dla przedmiotowej inwestycji nie przewidziano w analizie możliwości odstępstwa, o jakiej mowa w § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia), brak odniesienia się przez organy do tej kwestii, pomimo wskazywania na nią przez skarżącego, nie pozwala na przyjęcie, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja została w sposób wyczerpujący zbadana i oceniona. Należało przy tym rozważyć zasadność wystąpienia do autora analizy (tego samego zresztą, który sporządził analizę w sprawie zakończonej decyzją z dnia 27 stycznia 2009 r.) o wyjaśnienie jego stanowiska w zaistniałej sytuacji.

W ocenie Sądu w związku z powyższym w sprawie zostały naruszone przepisy określające sposób postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a według § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z 2003 r.), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Oznacza to, że dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności procesowych organu, tj. czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analiza architektoniczno-urbanistyczna nie może być traktowana jako dokument nie podlegający ocenie organu rozpoznającego sprawę. Stanowi ona część materiału dowodowego sprawy i wymaga oceny właściwego organu, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Nie zmienia tego fakt, iż analiza ta przygotowywana jest przez osoby legitymujące się wiedzą specjalną. Ustalenie warunków zabudowy mieści się w kompetencjach organu administracji i następuje po spełnieniu wymogów określonych m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonaniu oceny spełnienia tej przesłanki służy właśnie analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2008 r., II SA/Bk 605/07, LEX nr 509175). Analiza architektoniczno-urbanistyczna i jej wyniki stanowią istotną część podlegającej ocenie dokumentacji sprawy administracyjnej.

Zarówno treść tej analizy sporządzonej w niniejszej sprawie, jak i ocena tego dokumentu dokonana przez organy nie uwzględnia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W kontekście ustaleń niniejszej sprawy wyłania się wniosek, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie nastąpiła w istocie w oparciu o stwierdzenie, iż realizacji inwestycji doprowadzi do naruszenia zasady ładu przestrzennego. Zasada ładu przestrzennego, do której odwołuje się ustawodawca w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z dwóch fundamentalnych – obok zasady zrównoważonego rozwoju – zasad planowania przestrzennego i ma charakter dyrektywy interpretacyjnej przy realizacji przepisów ustawy oraz przy kontroli aktów planistycznych. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ponieważ w pojęciu ładu przestrzennego mieszczą się również pojęcia urbanistyka i architektura (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy), należy przyjąć, że obok tego, iż głównym źródłem wymagań w tym zakresie są przepisy Prawa budowlanego, to uwzględnianie szczegółowych wymagań urbanistyki i architektury dotyczy fachowych opracowań autorskich i wiedzy zawodowej. Ustawowa zasada ładu przestrzennego posłużyła w niniejszej sprawie architektowi i organom administracji jako wytyczna wykładni przepisów rozporządzenia, jednakże wykładnia ta została przeprowadzona w sprawie bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy sygnalizowanych przez inwestora.

W istocie, charakterystyczne w zaistniałym sposobie zagospodarowania terenów wzdłuż ul. [...] jest to, że zabudowa zachodniego odcinka tej ulicy nie sięga głębiej niż 67 m w kierunku południowym od granicy z działką drogową nr "3" obr. [...], a w kierunku południowym znajdują się wyłącznie rozległe tereny zielone. Teren działki nr "1" znajduje się w odległości min. 120 m od granicy działki drogowej ulicy [...], tj. poza liniami istniejącej zabudowy od w/w drogi publicznej. Rozważenia wymagało jednak stanowisko, w myśl którego istniejące w obszarze analizowanym przyjęte rozwiązania w oparciu o zabudowę sięgaczową spełnią wymagania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, a wyznaczenie linii zabudowy analogicznie jak po stronie zachodniej pozwoli zachować ład przestrzenny i go kontrolować. Bez tego rodzaju analizy stanowisko, według którego nie ma podstaw do wyznaczenia na podstawie regulacji § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia linii zabudowy na działce będącej terenem inwestycji w niniejszej sprawie, jest stanowiskiem przedwczesnym i z tego względu nie może być podstawą do wydania decyzji negatywnej dla strony.

Podkreślić należy, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zatem również celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy "jest ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma zapobiegać rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymać zabudowę, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy, bowiem celem omawianego unormowania jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Należy również mieć na uwadze, iż wolą ustawodawcy, oprócz wskazanego celu, jest ponadto ochrona prawa własności służącego obywatelom, poprzez stworzenie im możliwości zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny. Z powyższych względów zawsze, orzekając w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, należy mieć na względzie wymienione zasady i w każdej konkretnej sprawie zważyć czy ochrona ładu przestrzennego nie ogranicza nadmiernie, nieproporcjonalnie, zasady wolności zagospodarowania terenu.

Podsumowując powyższe uwagi należy stwierdzić, że zdaniem Sądu "działki sąsiednie" to działki leżące w granicach obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie w granicach obszaru analizowanego znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stanowisko, że ze względu na brak zabudowanych "działek sąsiednich" nie można wyznaczyć linii zabudowy dla nowej inwestycji w sposób przewidziany w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy niezasadne. Również wniosek wynikający z analizy, że nie istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, gdyż naruszałoby to zasady ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie nowej obcej wartości w zielone tereny otwarte, jest przedwczesny. W ocenie Sądu stanowisko organów nie zawierające odniesienia do argumentów skarżącego, nadmiernie i nieproporcjonalnie ingeruje w zasadę wolności zagospodarowania przestrzennego służącej skarżącemu, a nadto nie wynika z mapy będącej załącznikiem do decyzji. Kwestia czy dana inwestycja komponuje się z ładem przestrzennym, poza wskaźnikami obiektywnymi (technicznymi) jest w dużej mierze ocenna i jako taka wymaga wzięcia pod uwagę wszystkich argumentów, zwłaszcza tych, które mogą uzasadniać wydanie w sprawie decyzji pozytywnej. W niniejszej sprawie taka wnikliwa ocena z punktu widzenia zarówno prawnego, jak i architektonicznego jest konieczna także z tego względu, że jak wynika z akt sprawy spełnione są wszystkie pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać wreszcie należy, że argumentowanie odmowy ustalenia warunków zabudowy poprzez wskazywanie na niezgodność inwestycji skarżącego z projektowanym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" jest nie do pogodzenia z art. 6 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku braku planu gmina co do zasady nie realizuje uprawnień planistycznych i nie rozstrzyga o przeznaczeniu gruntu, lecz w drodze decyzji administracyjnej orzeka o sposobie zagospodarowania terenu i warunkach jego zabudowy, a projekt uchwalanego dopiero aktu prawa miejscowego nie ma mocy obowiązującej.

Wskazane wyżej uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego zaskarżoną decyzję, a także braku należytego – odnoszącego się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy - umotywowania w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji przyjętego przez organy rozstrzygnięcia stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. w zakresie statuującym zasadę prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie statuującym zasadę swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów oraz art. 107 § 1 i § 3 w zakresie wskazującym na obligatoryjne elementy decyzji administracyjnych i sposobu redagowania ich uzasadnień. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowały merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, które bez przeprowadzenia postępowania we wskazanym wyżej kierunku jest rozstrzygnięciem przedwczesnym. Uchybienia organów nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że będąca wynikiem sprawy zaskarżona decyzja miałaby taką samą treść, gdyby do wymienionych wyżej uchybień organy nie dopuściły. Okoliczność ta stanowi podstawę uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy są zobowiązane wyeliminować wszystkie wskazane wyżej uchybienia, a poczynionym ustaleniom dać wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).