Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 704/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2008-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie Renaty Stopińskiej - Witowskiej sprawy ze skargi K. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 704/07

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania D. C. uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] w sprawie odmowy pozytywnego uzgodnienia projektu budowlanego w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych i uzgodnił przedmiotowy "Projekt budowlany przedsięwzięcia pn. rozbudowa i przebudowa budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy (myjnia ręczna jednostanowiskowa z warsztatem samochodowym i sklepem motoryzacyjnym) w K. przy ul. P. (Działka nr 1927)" w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ podał art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej inspekcji sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 ze zm.); art. 46 ust. 4 pkt 2, art. 48 ust. 4, art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 lipca 2005r. zwana dalej w skrócie p.o.ś.); art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 954 zwana dalej ustawą zmieniającą); § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.); art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.).

W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2007r. D. C. zarzuciła wydanie decyzji w oparciu o nieaktualne przepisy, bo w dacie wydania obowiązywał przepis art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) według tekstu jednolitego z 2006r. Dz. U. nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego zgodnie z tekstem jednolitym ogłoszonym w Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm., a nie tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016; powołano się też na nieobowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. "[...] ul. B.", dokonując wybiórczej interpretacji zapisów planu.

Zgodnie z załączonym do dokumentacji wypisem z obowiązującego MPZ Miasta K. "[...] ul. B." uchwalonym uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2001r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2001r. oznaczonym na rysunku planu symbolem MNj1, który odnosi się do terenów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, wolnostojącej i bliźniaczej z dopuszczeniem usług wolnostojących lub wbudowanych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawierał i nie zawiera zapisów dopuszczalnych poziomów hałasu dla poszczególnych terenów planu. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 178, poz. 1841) tereny, na których występuje zabudowa mieszkaniowa można zaliczyć do grupy 3 cyt. rozporządzenia, dla której wartości dopuszczalne wynoszą – poziom równoważny dźwięku A w zależności od pory dnia od 45 do 55 dB. Takie wartości były podstawą obliczeń klimatu akustycznego wokół projektowanej inwestycji, przyjmując hipotetycznie, że wszystkie źródła hałasu pracują jednocześnie z maksymalną mocą akustyczną, a uciążliwość akustyczna obiektów zamyka się w granicach działki inwestora. W odwołaniu D. C. zakwestionowała też naliczenie opłaty przez organ I instancji w skarżonej decyzji, w sytuacji, gdy winno to nastąpić w formie postanowienia, a nadto są to ustawowe działania organu, zatem wymierzenie opłaty za uzgodnienie projektu jest nieuzasadnione. Do odwołania dołączono opis postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania dla terenu objętego inwestycją. Pismem z dnia [...] maja 2005r. D. C. uzupełniła odwołanie o kserokopię opinii Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia Urzędu miejskiego z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego i raportu oddziaływania na środowisko zgłosiła też wątpliwości w oparciu o art. 383 Prawa ochrony środowiska opiniowanie dokumentacji inwestycyjnej na terenie miasta K. przez PPIS w K.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego było poprzedzone postępowaniem w sprawie ustalenie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określenia jego zakresu – postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...]. Postanowienie to zostało uzgodnione z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K. (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...]). Zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. "[...]" ul. B. – działka, na której planuje się lokalizację inwestycji leży w terenach zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem między innymi usług wolnostojących lub wbudowanych, natomiast nie dopuszcza się przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], z którego wynika, że na granicy działki, na której zlokalizowano warsztat samochodowy nie mogą być przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 178, poz. 1841 ze zm.) to jest 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Z dokumentacji projektowej wynika, że inwestycja będzie polegała na rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy (myjnia ręczna jednostanowiskowa z warsztatem samochodowym i sklepem motoryzacyjnym), działalność będzie prowadzona przez 10 godzin na dobę, wyłącznie w porze dziennej. W zakładzie będzie obsługiwane 50 samochodów na dobę w tym 40 osobowych i 10 dostawczych. Z raportu oddziaływania na środowisko "październik – listopad 2005r." oraz aneksu do tego opracowania "styczeń-luty 2007r." wynika, że inwestycja przy zachowaniu założeń zawartych w projekcie nie bezie uciążliwa dla środowiska i zdrowia ludzi, a uciążliwość zamknie się w granicach działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Emisja hałasu nie będzie powodowała ponadnormatywnych zakłóceń akustycznych środowiska na sąsiadującym terenie. W ciągu dnia izolinia zamyka się w granicach działki inwestora, natomiast w nocy zakład będzie nieczynny. Analiza zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego wykazuje, że nie będą przekroczone dopuszczalne wartości stężeń substancji zanieczyszczających powietrze atmosferyczne poza terenem inwestycji.

Ponadto poinformowano, że organy inspekcji sanitarnej kontrolują przestrzeganie wymagań higienicznozdrowotnych, a nie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.

W skardze do Sądu skarżąca K. S. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku (Dz. U. nr 178, poz. 1841) przez przyjęcie, iż poziom hałasu powodowanego przez instalacje i obiekty oraz grupy źródeł hałasu na działce nr 1297 dopuszczalny jest do 55 db w dzień oraz 50 dB; błędne przyjęcie, że zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego nie przekroczy dopuszczalnych wartości stężeń substancji zanieczyszczających powietrze poza terenem lokalizacji inwestycji, czym naruszono załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 6 czerwca 2002r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu (...) Dz. U. nr 87, poz. 796 ze zm.; naruszenie art. 107 k.p.a., bo decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w tym nie wyjaśnia powodów zastosowania art. 46 ust. 4 pkt 2, art. 48 ust. 4, art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005r.; naruszenie art. 84 § 1 k.p.a., gdyż niedopuszczono dowodu z opinii biegłego, a decyzję wydano wyłącznie o raport oddziaływania na środowisko; naruszono art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 ze zm.) przez uznanie, iż ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie należy do kompetencji organów inspekcji sanitarnej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odmawiająca pozytywnego uzgodnienia była prawidłowa. Zaznaczyła, że nie można było się opierać na wielkościach hałasu podanych w piśmie Prezydenta Miasta K., gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. maja charakter bezwzględnie obowiązujący. Rozporządzenie określa różne poziomy natężenia hałasu dla określonego terenu i pory dnia. Błędne jest stanowisko inwestora, że teren, na którym jest planowana inwestycja można zaliczyć do grupy 3 według załącznika rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r., gdyż dotyczy to zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Podstawowe przeznaczenie terenu zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem MNJ o pow. 3,3 ha dotyczy zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej. W wyliczeniach wysokości hałasu pominięto tło akustyczne, zatem natężenie hałasu będzie dwukrotnie wyższe niż podano w raporcie. W odwołaniu inwestor wyciągnął błędny wniosek, iż hałas z planowanej inwestycji będzie się wtapiał w ogólny klimat akustyczny. Przeciwnie obydwa hałasy będą się częściowo kumulować. Raport został bezkrytycznie przyjęty przez organ jako podstawa do wydania uzgodnienia, a badania i pomiary zostały wykonane bez powiadomienia stron, a w ich obliczeniach nie uwzględniono zanieczyszczenia pobliskich ulic. Raport sporządziła osoba stronnicza, o czym świadczą sformułowania w nim użyte. Wskazała na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.10.2005r. sygn. akt SA/Wa 923/05 co do rodzaju zadań, jakie nałożono na organy inspekcji sanitarnej w art. 3 powołanej na wstępie skargi ustawy wykazując, że stanowisko organów inspekcji w zakresie pomijania uwarunkowań z planu zagospodarowania jest błędne.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.).

Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi Organ przekazuje skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia (§ 2 art. 54 p.p.s.a.). Na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, to jest przesłania stronom postępowania odpowiedzi na skargę zwróciła się korespondencja, której adresatką była J. S. zam. [...] z adnotacją poczty "adresat zmarł".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił się do właściwego miejscowo urzędu stanu cywilnego o potwierdzenie faktu śmierci J. S.. Z nadesłanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. skróconego odpisu aktu zgonu nr [...] wynika, że J. S. zmarła [...] lutego 2007r. Odnosząc powyższy fakt do dat wydania decyzji pierwszej instancji, co miało miejsce [...] kwietnia 2007r. oraz decyzji drugiej instancji z [...] lipca 2007r. dowodzi, że postępowanie toczyło się z udziałem osoby zmarłej. Sąd zauważa, że ta sytuacja nie zaistniała z przyczyn leżących po stronie organów prowadzących sprawę, gdyż na etapie postępowania administracyjnego odbiór korespondencji od organu pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2007r. potwierdził "S.", a odbiór decyzji drugoinstancyjnej w dniu [...] lipca 2007r. potwierdziła córka M. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił się też do Sądu Rejonowego w K. o udzielenie informacji, czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej J. S.. W odpowiedzi Sąd Rejonowy w K. Wydział I Cywilny nadesłał postanowienie z dnia [...] listopada 2007r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadkobiercami po zmarłej J. S. jest córka M. S. oraz synowie L. S., J. S., W. S., Z. S.

Z akt administracyjnych, a w szczególności z tzw. rozdzielnika decyzji wynika, iż J. S. była stroną postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jak wykazano postępowanie toczyło się z udziałem osoby zmarłej, a jej następcy prawni bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawą wznowienie postępowania jest między inny okoliczność, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co jest podstawę do uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje, tylko na żądanie strony (vide: wyrok NSA z 02.02.2006 NSA II OSK 496/05 LEX nr 196700). Wymienioną wadą dotknięte jest postępowanie organu pierwszej jak i drugiej instancji.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest między innymi art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 954 ze zm.), który stosownie do art. 25 zdanie pierwsze wszedł w życie 28 lipca 2005r. Przepis art. 19 zawiera przepisy intertemporalne, które określają jakie przepisy należy stosować w przypadku, gdy do obrotu prawnego wchodzą nowe regulacje prawne, a postępowanie administracyjne wszczęte pod rządami wcześniejszych regulacji nie zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem. Stosownie do art. 19 ust. 1 wyżej cyt. ustawy zmieniającej z dnia 18 maja 2005r., do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu.

Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko regulowały przepisy zawarte w dział VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zakresie wynikającym z art. 25 pkt 1 tej ustawy, który wszedł w życie 1 lipca 2005r., a dotyczył zmiany art. 285 ust. 2 p.o.ś. odnośnie terminów wnoszenia opłat przez podmioty korzystające ze środowiska.

Stosownie do art. 46 ust. ust. 3 p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym przed nowelą, która weszła wżycie 28 lipca 2005r.) postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 - w rozpoznawanej sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego (pkt 2 ust. 4 art. 46 p.o.ś.).

Z przepisu art. 48 ust. 1 p.o.ś. wynika, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 4., a z art. 48 ust. 2 p.o.ś., a w sprawach, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 i 2a (decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektów jądrowych) do przeprowadzenia uzgodnienia z organem ochrony środowiska, o którym mowa w art. 57 jest obowiązany wnioskodawca, który przedstawia projekt budowlany, raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane.

W rozpoznawanej sprawie obowiązek sporządzenia raportu został nałożony na inwestora postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] w którym określono zakres raportu oraz pouczono, że projekt budowlany przedsięwzięcia wraz z raportem o oddziaływaniu na środowisko inwestor powinien uzgodnić z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K. oraz Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. Organ określił, że uzgodniony raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko należy przedłożyć do dnia [...] listopada 2005r.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo inwestora z dnia [...] listopada 2005r., adresowane do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. podpisane przez pełnomocnika A. Z. (pełnomocnictwo w aktach sprawy karta akt admin. nr 29), którym pełnomocnik inwestora zwrócił się o uzgodnienie projektu budowlanego przedsięwzięcia wraz z raportem o oddziaływaniu na środowisko według ustawy "Prawo ochrony środowiska" z dnia 27 kwietnia 2001r., a nie według jej nowelizacji z dnia 18 maja 2005r., która weszła w życie 28 lipca 2005r.

Mając na względzie przedstawiony stan prawny wynikający z przywołanych przepisów intertemporalnych, to jest art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy – prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 954 ze zm.) oraz art. 46 ust. 3 i art. 48 ust. 4 Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do wprowadzenia zmian wyżej wymienioną ustawą należy dojść do wniosku, że przed [...] lipca 2005r. nie zostało wszczęte przez inwestora postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, czego dowodzi wniosek pełnomocnika inwestora z dnia [...] listopada 2005r., a następnie wniosek złożony przez inwestora w dniu [...] lutego 2006r., o ponowne uzgodnienie projektu budowlanego oraz raportu oddziaływania na środowisko.

Skoro postępowanie o uzgodnienie raportu oddziaływania na środowisko w myśl art. 48 ust. 4 p.o.ś. jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora, a ten w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego i raportu oddziaływania został złożony dopiero [...] listopada 2005r. oznacza to, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie było wszczęte przed [...] lipca 2005r.

Przyjęcie takiego stanowiska skutkuje tym, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 19 ustawy zmieniającej z dnia 18 maja 2005r., a postępowanie w sprawie oceny oddziaływania należało prowadzić według nowych regulacji wprowadzonych wyżej powołaną ustawą z dnia 18 maja 2005r. Stanowisku temu nie przeczy przepis w art. 46 ust. 3 p.o.ś., iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż przepis ten nie powoduje wszczęcia z mocy ustawy wszystkich niezbędnych postępowań administracyjnych prowadzonych przed różnymi organami ze względu na właściwość rzeczową zakończonych rozstrzygnięciami (uzgodnieniami i opiniami) wymaganymi przepisami prawa do wydania pozwolenia na budowę dla planowanego przedsięwzięcia.

Dowodzi tego, również fakt, że sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko nie jest zawsze obligatoryjne, gdyż taki obowiązek może zostać nałożony postanowieniem przez organ prowadzący postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę.

Warto zwrócić uwagę na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1782/04, w której Sąd wyraził pogląd, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest odrębnym postępowaniem poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie ma zastosowania. Legitymację strony w takim postępowaniu należy oceniać według treści art. 28 k.p.a. (Komputerowy system Informacji Prawnej LEX nr 190810).Teza ta jest również uzasadniona w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenie na budowę, które nie zostało poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy dla terenu, na którym ma być realizowana planowana inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ drugiej instancji nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wszczęcia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w kontekście normy kolizyjnej zawartej w art. 19 ustawy zmieniającej, a to stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowa ocena stanu faktycznego w kontekście powołanego przepisu art. 19 ustawy zmieniającej, ma istotny wpływ na określenie przepisów prawa materialnego, które winny być stosowane przez organy orzekające. Organ bez przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny przyjął oświadczenie pełnomocnika inwestora z dnia [...] sierpnia 2005r. o zasadności prowadzenia sprawy na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją Prawa ochrony środowiska z dnia 18 maja 2005r., w sytuacji gdy nie było jeszcze wydane postanowienie o obowiązku sporządzenia raportu, co nastąpiło dopiero [...] sierpnia 2005r. W tym zakresie Sąd uznał zarzut skargi za zasadny.

Powyższe stanowi naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli decyzja o charakterze refomatoryjnym, bo organ drugiej instancji orzekł merytorycznie w inny sposób niż uczynił to organ pierwszej instancji w oparciu o ten sam materiał dowody. Decyzja organu odwoławczego uchylająca lub zmieniająca decyzję pierwszej instancji z powodu odmiennych ustaleń albo oceny stanu faktycznego sprawy, uchybia przepisom art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wykazuje przyczyn i dowodów, dla których należało zakwestionować stan faktyczny ustalony w postępowaniu pierwszej instancji i przyjąć odmienne ustalenia w tym zakresie jako podstawę rozstrzygnięcia odwoławczego. Taka wada decyzji utrudnia również kontrolę jej legalności, albowiem uniemożliwia rekonstrukcję zasadniczego ogniwa procesu stosowania prawa przez organ orzekający. Opisana sytuacja zaistniała w kontrolowanej decyzji i dlatego też zarzut skargi dotyczący zbyt ogólnikowego uzasadnienia i naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest uzasadniony. Zarzut ten jest uzasadniony z innych przyczyn, wykazanych w treści uzasadnienia niniejszego wyroku.

W uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie znalazła się rzetelna i wyczerpująca ocena zgromadzonego materiału dowodowego, ani przyczyny, dla których organ orzekł reformatoryjnie – uzgadniając pozytywnie realizację planowanej inwestycji w zakresie wymagań higienicznosanitarnych. Podkreślić należy, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że z aneksu do raportu oddziaływania ma środowisko wynika, iż prognozowany klimat akustyczny wynikający z obliczeń rozprzestrzeniania się wokół projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego przy uwzględnieniu jedynie hałasu od stacjonarnych źródeł hałasu przyjętych do obliczeń (narzędzia i urządzenia technologiczne pracujące według potrzeb wewnątrz poszczególnych pomieszczeń warsztatowych) przekracza poziom hałasu dopuszczalny dla terenów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Przyjęcie odmiennego stanowiska przez organ drugiej instancji na bazie tego samego materiału dowodowego, którym dysponował organ pierwszej nie zostało wyjaśnione, ani poparte stosowną argumentacją.

Organ drugiej instancji naruszył zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przedstawione naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. wyczerpują dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) p.p.s.a i jest kolejną podstawą do uchyleniem decyzji objętej kontrolą Sądu.

Organy prowadzące postępowanie naruszyły też zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania wyrażoną w art.10 § 1 k.p.a., bowiem przed wydaniem decyzji nie wezwały stron do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czym pozbawiono strony możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym, w tym przypadku oceny oddziaływania na środowisko. Zapoznanie się z materiałem dowodowym stworzyłoby stronom postępowania możliwość zgłoszenia środków dowodowych lub ewentualnie przeprowadzenia własnego dowodu polegającego na sporządzeniu oceny oddziaływania na środowisko, która byłaby dowodem w postępowaniu zgodnie z art. 75 i nast. k.p.a. i organ byłby zobowiązany do jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. W przypadku, gdyby oceny te były w sposób istotnie rozbieżne, to wówczas organie ciążyłby obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu adekwatnych do okoliczności sprawy środków dowodowych (z powołaniem nawet biegłego), jako realizacja zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a.

Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu, ale ciężar dowodu spoczywa na tej stronie postępowania lub organie, który z danego faktu wywodzi skutki prawne. Zaznaczyć wypada, że nie koliduje to z regułą swobodnej oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie zawartej w art. 80 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, tym samym zarzut skargi o naruszeniu art. 84 k.p.a. nie mógł zostać uznany za zasadny, bowiem skarżąca swoich zarzutów nie poparła żadnymi dowodami ograniczając się wyłącznie do polemiki z treścią uzasadnienia decyzji, które nie spełnia wymagań zawartych w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zwiera uzasadnienia prawnego.

Sąd zauważa, że raport oddziaływania na środowisko winien podlegać takiej samej cenie jak każdy inny dowód, a kryteria przedmiotowe oceny raportu określa postanowienie, którym organ na inwestora nałożył obowiązek sporządzenia raportu oraz przepis art. 52 p.o.ś.

Zaskarżona decyzja nie zawiera oceny, czy raport oddziaływania sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania jest zgodny z przepisami prawa, a taka ocena winna być zawarta w uzasadnieniu decyzji w szczególności, gdy są sprzeczne interesy stron, jako realizacja zasady przekonywania stron, co do zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia zawartej w art. 11 k.p.a. We wcześniej części uzasadnienia Sąd zwracał już uwagę na ogólnikowy charakter uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji pod względem zarzutów skargi odnośnie niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni tabeli nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku (Dz. U. nr 178, poz. 1841). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w istocie opisem stanu faktycznego sprawy oraz zarzutów odwołania D. C.

Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko było postępowaniem prowadzonym na skutek postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...], w którym Prezydent Miasta K. stwierdził, że raport powinien być opracowany w odniesieniu do danych wynikających z projektu budowlanego w zakresie zgodnym z art. 52, ust. 1 pkt 1 a,b,c, pkt 2, pkt 3 a i b, pkt 4 -16, ust. 3 Prawa ochrony środowiska pod warunkiem przeanalizowania możliwości zrealizowania przedmiotowego przedsięwzięcia w obrębie rozpatrywanego terenu zgodnie z zapisem MPZP Miasta K. "[...]" ul. B. dotyczącym przeznaczenia przedmiotowego terenu. Powołane przepisy Prawa ochrony środowiska uwzględniły zmiany wynikające z ustawy zmieniającej z 18 maja 2005r., które weszły w życie 28 lipca 2005r.

Postanowienie to było poprzedzone postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...], w którym organ wskazał na § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) zaliczjąc do nich stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego lub rolniczego, lub środków transportu, niewymienione w pkt 11-17 i pkt 45 z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów zostały zaliczone do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, dla których może być wymagany raport oddziaływania. Zmiana została wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 maja 2005r. (Dz. U. nr 92, poz. 769) i weszła w życie 8 czerwca 2005r. Przepisy rozporządzenia zmieniającego nie zawierają żadnych przepisów przejściowych.

Z zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. "[...]" ul. B. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2001r. teren, na którym ma być realizowana planowana inwestycja oznaczono symbolem MNj 1, w którym nie dopuszcza lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać (§ 6 ust. 3 planu) natomiast dopuszcza się miedzy innymi lokalizację usług wolnostojących lub wbudowanych, lokalizację garaży i miejsc postojowych (§ 6 ust. 2 pkt 1 i 3 planu). Znajdujący się w aktach sprawy wypis z planu nie zawiera definicji usług wolnostojących i wbudowanych. Dołączony do akt sprawy raport oddziaływania na środowisko wraz z aneksem zawiera ocenę planowanego przedsięwzięcia na tle faktycznego zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką, na której ma być realizowana inwestycja, ale nie zawiera oceny w aspekcie regulacji wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) określa ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Zatem zamierzenie inwestycyjne musi być zgodne z przepisami planu dla terenu, na którym ma być realizowane.

Na tle powołanych przepisów prawnych nasuwa się wątpliwość, co do zasadności prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji, która w części jest znacząco oddziałująca na środowisko, a plan w tym terenie nie dopuszcza realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bez względu na to czy wymagają obligatoryjnie sporządzenia raportu, czy też sporządzenie raportu jest fakultatywne i wynika z postanowienia organu prowadzącego postępowanie główne.

Sąd zwraca też uwagę, że zaskarżona decyzja została podpisana przez zastępcę Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R.

Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 organem inspekcji sanitarnej jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. W aktach sprawy brak jest dowodu, z którego wynikałoby, iż decyzja może być podpisana samodzielnie przez zastępcę inspektora, który nie będąc organem nie może działać we własnym imieniu.

Na tle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy stwierdzić należy, że zarzuty D. C. zgłoszone w odwołaniu są nieuzasadnione. Dodać należy, ze przypadku, gdy ten sam organ uprawniony jest do opiniowania (uzgodnienia), a następnie do wydania decyzji, to opinia czy uzgodnienie nie przyjmuje formy odrębnego aktu administracyjnego, przy czym organ jest zobligowany do przedstawienia swojego stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji.

Reasumując Sąd stwierdził przesłankę dającą postawę do wznowienia postępowania, bo strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., naruszenie prawa materialnego to jest art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 954 ze zm.) oraz naruszenie zasad i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności, art. 7, 8, 10, 11, 77, art., 80, 107 § 3 k.p.a.

Mają na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c) p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, bo skarżąca pouczona w trybie art. 210 p.p.s.a. oświadczyła na rozprawie, że nie domaga się ich zwrotu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ inspekcji sanitarnej zwróci się o sprecyzowanie zakresu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i określenie zakresu przedmiotowego raportu w aspekcie wyżej powołanych przepisów. W przypadku utrzymania dotychczasowego zakresu wyznaczonego postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005r. dokona:

- oceny zgromadzonego materiału dowodowego kierując się uwagami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz zastosuje przepisy Prawa ochrony środowiska obowiązujące w dacie wydania decyzji przy uwzględnieniu zmian w tym zmiany nazewnictwa decyzji wydawanej w trybie art. 46 p.o.ś. i regulacji międzyczasowych dla określenia stanu prawnego sprawy.

- ustali krąg stron postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko kierując się w tym zakresie pojęciem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i zapewni im czynny udział na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji poinformuje o możliwości zapoznania się ze gromadzonym materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 k.p.a.;

- wyda decyzję, która będzie odpowiadał standardom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.;

- wyjaśni, czy w postępowaniu administracyjnym inwestor nadal będzie działał przez pełnomocnika A. Z.;

- uwzględni też przepisy regulujące udział społeczeństwa w postępowaniu w ramach, którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 53 p.o.ś.).