Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1239/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 8 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 132
journal: Dz.U. 2017 poz 682
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], o odmowie przyznania P. Z. (dalej również jako: "wnioskodawca" albo "skarżący") specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią – W. B..

Rozstrzygnięcie powyższy zapadło w następującym stanie faktycznym.

P. Z. w dniu [...] sierpnia 2019 r. złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią W. B.. Do wniosku przedłożono oświadczenia strony, odpis skrócony aktu zgonu męża W. B. (J. B.), odpis skrócony aktu zgony matki wnioskodawcy (T. Z.), orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o zaliczeniu W. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia [...] września 2012 r. na stałe, oświadczenia zstępnych W. B. (U. S., V. B.), oświadczenia W. B..

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. odmówił przyznania specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże decyzja powyższa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maca 2020 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania pracownik socjalny przyjął telefonicznie informacje od P. Z. i U. S.. W notatce służbowej wskazano, że W. B. jest osobą w wieku emerytalnym. Pobiera emeryturę z ZUS w wysokości [...] zł miesięcznie i jest osobą schorowaną (alzheimer, nadciśnienie tętnicze, inne choroby spowodowane podeszłym wiekiem), która zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem objęcia stałą opieką. Z notatki służbowej wynika także, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad babcią, pomaga jej w codziennym funkcjonowaniu. U. S. pracuje zawodowo (na zmiany) i nie jest w stanie sprawować opieki nad matką, która wymaga przypilnowania, gdyż jej niektóre zachowania mogą powodować zagrożenia. Druga z córek – V. B., poinformowała telefonicznie pracownika organu, że ze względu na zły stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Wskazała także, że przebywa poza miejscem zamieszkania matki i nie ma możliwości częstych dojazdów do niej.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Wójt Gminy K. odmówił przyznania P. Z. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią W. B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, natomiast nie jest osobą, na której w chwili obecnej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babci. Tym samym organ uznał, iż brak jest przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. Z., który nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem wskazując na konieczność sprawowania stałej opieki nad babcią, a także fakt braku możliwości sprawowania opieki przez córki W. B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 111; zwanej dalej "u.ś.r".) regulujących zagadnienie przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że obowiązek alimentacyjny córek W. B. wyprzedza obowiązek alimentacyjny jej wnuka P. Z.. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że córki W. B. oświadczyły, iż nie mogą sprawować opieki nad matką – V. B. wskazała, że mama wymaga opieki całodobowej, której ona nie jest w stanie jej zapewnić, a U. S. wskazała, że pracuje zawodowo na zmiany, co uniemożliwia jej sprawowanie opieki. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że U. S. zamieszkuje pod tym samym adresem co W. B. i P. Z..

W ocenie Kolegium, z akt sprawy nie wynika zatem, aby osoby zobowiązane w bliższej kolejności (córki) nie były w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi sprawowania opieki nad matką. Deklarowany przez zobowiązane brak czasu do zajmowania się W. B. z uwagi na zatrudnienie czy utrudniony dojazd nie oznacza jeszcze niemożności wykonania analizowanego obowiązku, gdyż może być on spełniony również przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenia, no co zwraca uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. O ile bezsporne jest, że P. Z. nie pracuje zawodowo, nie prowadzi działalności gospodarczej, a także, że spełnione zostało kryterium dochodowe warunkujące przyznanie powyższego świadczenia, oraz że W. B. posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, z którego wynika, że wymaga ona konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, o tyle materiał dowodowy niniejszej sprawy nie potwierdza, ażeby osoby zobowiązane w bliższej kolejności (córki) nie były w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi sprawowania opieki nad matką z powodów obiektywnych.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. Z. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 16a u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że nie spełnia kryteriów przyznania wnioskowanego świadczenia;

2) przepisów prawa procesowego poprzez nie przeprowadzenie wystarczającego postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego i poprzestanie na przeprowadzonych rozmowach telefonicznych, kiedy prawidłowo przeprowadzony wywiad środowiskowy doprowadziłby do uzyskania informacji, że prócz mnie nie ma innych osób zdolnych do zapewnienia opieki nad W. B., wydanie rozstrzygnięcia innego pomimo takiego samego stanu faktycznego jak w sprawie [...] zakończonej decyzją z dnia [...] września 2016 r., gdzie uznano skarżącego za osobę spełniająca przesłanki do uzyskania świadczenia.

Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał powyższą argumentację, wskazując na zarzuty naruszenia art. 8 ust 1 i 2, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), jak również zarzut naruszenia art. 16a ust. 1 u.ś.r.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji odmawiających przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w badanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jak również ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 – dalej jako: "KRO"). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie koniecznym okazało się uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów normujących postępowanie wyjaśniające - art. 7, art. 8 § 2, art. 77 i art. 80 K.p.a. Organy nie wykazały stosownie do ciążących na nich obowiązków, że odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego.

Regulacją prawa materialnego, do której należało odnieść żądanie wnioskodawcy jest przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. na podstawie którego specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

O opisane świadczenie rodzinne może skutecznie ubiegać się tylko taka osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej stałej opieki z uwagi na niepełnosprawność. Krąg osób obowiązanych do alimentacji, czyli w tym wypadku dostarczania środków utrzymania, bądź osobistych starań o utrzymanie, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność wykonywania tego obowiązku wskazuje art. 129 § 1 KRO, który stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei przepis art. 132 KRO wskazuje okoliczności warunkujące powstanie obowiązku alimentacyjnego osób potencjalnie zobowiązanych do alimentacji, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje w myśl tego przepisu dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Na podstawie art. 135 § 1 i 2 KRO zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (§ 1); a wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego (§ 2).

Powyższe unormowania u.ś.r oraz KRO stanowiły przedmiot analizy sądów administracyjnych, które w prawomocnych wyrokach: z dnia [...] października 2016 r. sygn. II SA/Bk [...], z dnia [...] maja 2015 r. sygn. II SA/Rz [...], z dnia [...] listopada 2014 r., o sygn. akt II SA/Bd [...] wskazywały, że wobec braku ustawowego doprecyzowania, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie takiej opieki świadczyć, oceny tej okoliczności należy dokonać zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego (m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej), przy czym analiza przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, wyjaśnianie tego czy na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny wówczas, gdy żyją osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, powinno odbywać się z zachowaniem wszystkich reguł postępowania dowodowego z K.p.a., a więc przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego stosownie do art. 80 K.p.a.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w badanej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje to, że W. B. jest osobą wymagającą stałej opieki, zaś wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad nią. Odmowę przyznania zasiłku uzasadniono wyłącznie tym, że osoba wymagająca stałej opieki ma córki, na którym ciąży obowiązek alimentacji. Z akt sprawy wynika, że pierwsza z córek - U. S., która zamieszkuje pod tym samym adresem co W. B., pracuje zawodowo (na zmiany) i nie jest w stanie sprawować opieki nad matką, która wymaga przypilnowania, gdyż jej niektóre zachowania mogą powodować zagrożenia. Natomiast druga z córek – V. B., poinformowała telefonicznie pracownika organu, że ze względu na zły stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Wskazała także, że przebywa poza miejscem zamieszkania matki i nie ma możliwości częstych dojazdów do niej. Zdaniem organu w tych okolicznościach faktycznych skarżący nie może być uznany za osobę zobowiązaną do zasiłku, ponieważ nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji na rzecz W. B.. Dodatkowo organ odwoławczy szeroko uzasadnił stanowisko zaczerpnięte z orzecznictwa sądów administracyjnych o tym, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na świadczeniu pomocy w postaci osobistych starań, ale może oznaczać opłacenie kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę.

Zdaniem Sądu prowadząc postępowanie organy obydwu instancji pominęły fakt, że - każdorazowo - sprawę należy rozpatrzeć z uwzględnieniem - konkretnych - okoliczności danej sprawy. Jakkolwiek - co do zasady - wywody organu II instancji są trafne, to znikomy materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wymykają się kontroli Sądu. Jak wynika z akt sprawy, w badanej sprawie - w ogóle - nie przeprowadzono postępowania na okoliczność rzeczywistych możliwości podołania przez córki W. B. ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreślono, że skoro U. S. zamieszkuje pod tym samym adresem co W. B., to przesądza to o wykluczeniu skarżącego z katalogu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowisko powyższe jest przedwczesne, gdyż o niemożliwości wykonania obowiązku alimentacyjnego może świadczyć każda z obiektywnych przyczyn z osobna a tym bardziej ich kumulacja. Katalog przyczyn decydujących o tym, że obowiązek alimentacyjny nie powstaje jest otwarty i z całą pewnością nie sposób ograniczać go do samego faktu zamieszkiwania pod tym samym adresem innej osoby zobowiązanej do alimentacji. Organy sprawę niniejszą rozpoznające błędnie założyły z góry, że córka W. B. jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku nie podejmując żadnych czynności celem ustalenia - obiektywnej - możliwości sprawowania opieki nad matką przez jej córki. Organy odmówiły więc przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie badając nawet - obiektywnych - możliwości sprawowania opieki nad W. B. jak również możliwości pokrywania przez nie kosztów jej wykonywania przez inne osoby.

Reasumując, organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły dostatecznie czy syn córki W. B. mając na względzie treść art. 132 KRO są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu, bądź czy uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionej środków utrzymania jest możliwe lub nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami. Tym samym nie wykazano, że na skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny.

Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania z pewnością mogły mieć wpływ na ustalony wynik sprawy, ponieważ nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że Skarżący nie jest osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego w myśl art. 16a ust. 1 u.ś.r.

Dodatkowo podkreślić należy, że jak wskazano w skardze w przedmiotowej sprawie odmówiono skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego pomimo zaistnienia takiego samego stanu faktycznego jak w sprawie [...] zakończonej decyzją z dnia [...] września 2016 r., gdzie uznano skarżącego za osobę spełniająca przesłanki do uzyskania świadczenia. Oznacza to, że wydając zaskarżoną decyzję organy mogły również dopuścić się naruszenia art. 8 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2018). Innymi słowy, z uwagi na treść powyższego przepisu organy, w takivcj samych stanach faktycznych, nie mogą wydawać różnych rozstrzygnięć. Zasada orzekania zgodnie z utrwaloną praktyką nie oznacza uzyskania na mocy jednej decyzji niezbywalnego prawa podmiotowego przez stronę lecz jest to nakaz nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny, w kolejnych postępowaniach rozstrzyganych na podstawie tych samych unormowań, od dotychczasowo przyjętej linii orzeczniczej. Skoro, jak wskazuje skarżący – wcześniejszą decyzją udzielono mu wnioskowanego świadczenia, to obecnie, wydając decyzję odmowną, organ powinien był wskazać przyczyny dla których odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, czego jednak zaniechano.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]

Ponownie prowadząc postępowanie organy obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia przepisom o postępowaniu wyjaśniającym, co powinno polegać na zbadaniu czy córki W. B. są w stanie pod względem swych możliwości fizycznych jak i finansowych wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego wobec matki, oraz wykazać, czy stan faktyczny sprawy uległ zmianie od czasu wydania decyzji w sprawie [...] zakończonej decyzją z dnia [...] września 2016 r.