Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 964/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej również jako: "SKO", "Kolegium") decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie kwoty nagrody otrzymanej w 2016 r. przez radcę prawnego zatrudnionego w Urzędzie Gminy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

A.S. (dalej również jako: "wnioskodawca", "skarżący") złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kwot nagród otrzymanych w 2016 r. m.in. przez radcę prawnego zatrudnionego w Urzędzie Gminy J.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy J. odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji o kwotach nagród otrzymanych przez radcę prawnego ze względu na treść art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej: "u.d.i.p." oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922), dalej: "u.o.d.o.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że radca prawny nie jest funkcjonariuszem publicznym, ani osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 552 ze zm.), dalej: "k.k.", a co za tym idzie w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 6 ust. 1 pkt 2e u.d.i.p.

Po rozpatrzeniu odwołania A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy J.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił stanowiska, że radca prawny nie jest funkcjonariuszem publicznym lub osobą pełniącą funkcję publiczną. Nie wyjaśniło też, czy w Urzędzie Gminy J. zatrudnionych jest więcej niż jeden radca prawny, czy też wniosek dotyczy zindywidualizowanej osoby.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmówił udzielenia A. S.informacji o kwotach nagród otrzymanych przez radcę prawnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.o.d.o., art. 3 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p. oraz art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu rozwinął powyższe zarzuty kwestionując stanowisko organu, że radca prawny zatrudniony w Urzędzie Gminy nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a tym samym, że dostęp do wnioskowanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

SKO w W. nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2017 r. wskazało, iż informacje związane z gospodarowaniem majątkiem Gminy, w tym z wynagrodzeniem i innymi świadczeniami pieniężnymi dla osób pełniących funkcje publiczne, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Kolegium zaznaczyło, iż z ustaleń poczynionych przez Wójta Gminy J. wynika, że w Urzędzie Gminy zatrudniony jest na umowę o pracę tylko jeden radca prawny, który nie wyraził zgody na udostępnienie żądanych informacji.

Zdaniem Kolegium, radca prawny zatrudniony w urzędzie nie jest funkcjonariuszem publicznym i nie sprawuje funkcji publicznej. Do funkcji publicznych, zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006, Nr 3, poz. 30), należą bowiem takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Kolegium zaznaczyło, iż udostępnienie danych na temat wynagrodzenia konkretnych osób, w tym również dodatkowych świadczeń otrzymywanych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, zawsze winna poprzedzać stosowna analiza prowadząca do wniosku, czy dany podmiot pełni jakąkolwiek funkcję publiczną. Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Gminy J. - przyjętym zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy J. - radca prawny zatrudniony w Zespole Prawnym zapewnia kompleksową obsługę prawną organów Gminy oraz Urzędu. Do zadań Zespołu należy m.in. prowadzenie całokształtu spraw związanych z dostępem do informacji publicznej (pkt 13 § 25). Zapis ten oznacza, iż radca prawny bierze udział w procesie oceny, czy dana informacja jest informacją publiczną, czy może podlegać udostępnieniu, czy też istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, względnie umorzenia postępowania. Nie można zatem zaakceptować stanowiska organu I instancji odnośnie braku udziału radcy prawnego przy sporządzaniu decyzji dotyczących innych podmiotów.

Dalej Kolegium wskazało, powołując poglądy judykatury, iż udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

Zdaniem Kolegium, ujawnieniu informacji o nagrodach dla radcy prawnego stoi na przeszkodzie godność i intymność osoby zatrudnionej na ww. stanowisku. W Urzędzie zatrudniony jest bowiem tylko jeden radca prawny, zatem wniosek A. S. dotyczy danych o nagrodach przyznanych konkretnej osobie, przy czym udostępnienie żądanych danych nie jest niezbędne z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej. Ponadto, o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki, np. o charakterze pomocy socjalnej, mogą być taką ochroną objęte. Nagroda ma charakter uznaniowy, a decyzję o jej przyznaniu podejmuje Wójt przy uwzględnieniu postanowień § 10 Regulaminu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy J. Nagroda należy do fakultatywnych składników wynagrodzenia i podlega takiej samej ochronie w zakresie prawa do prywatności jak wynagrodzenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO w W. z dnia [...] maja 2017 r. A. S. zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 i art. 2 u.d.i.p. poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej,

- art. 3 ust. 2 w związku z art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej o wysokości nagrody udzielonej radcy prawnemu narusza jego prawo do prywatności,

- art. 115 § 13 pkt. 4 i § 19 k.k. poprzez ich błędne pominięcie w sytuacji, gdy radca prawny wykonuje obowiązki nałożone ustawą o dostępie do informacji publicznej, które wykonywane są także poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dla której ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej,

- art. 107 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji z pominięciem argumentów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, nakazanie organowi I instancji udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący wskazał, iż rozstrzygnięcia organów I i II instancji oparte są na błędnej interpretacji powołanych przepisów prawa oraz stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt. K 17/05.

Podkreślił, iż wnioskowana informacja o wysokości nagrody radcy prawnego, posiadającego status urzędnika zatrudnionego w Urzędzie Gminy J., stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. h u.d.i.p.).

Skarżący wskazał również, że u.d.i.p. nie zawiera definicji osoby sprawującej funkcję publiczną, nie budzi jednak wątpliwości, że taką osobą będzie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 pkt. 4 k.k. Radca prawny, pełniący określone stanowisko w strukturze organizacyjnej urzędu gminnego, jest pracownikiem podporządkowanym służbowo wójtowi. Na uprawnienia radcy prawnego nie składają się wyłącznie czynności techniczne czy usługowe skoro stanowisko, na którym jest zatrudniony w urzędzie gminny, jest stanowiskiem urzędniczym, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.).

Przepis art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016r., poz. 233 ze zm.) stanowi, że zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. W myśl art. 12 ust. 1 ww. ustawy radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi. Radca prawny wykonując zawód w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego świadczy pomoc prawną zgodnie z ww. ustawą, tj. opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, co świadczy o zakresie jego kompetencji i wpływie na ostateczne załatwianie spraw. Stąd, w ramach zawartej z Gminą umowy, radca prawny ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Zasadne jest więc traktowanie go jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co oznacza, że prawo dostępu do żądanej informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę danych osobowych lub zachowanie tajemnicy wynagrodzenia.

Przykładem potwierdzającym podejmowanie działań przez radcę prawnego "wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączące się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów" jest zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. podpisana przez Wójta Gminy J., przygotowana przez Zespół Prawny, o czym świadczy sygnatura sprawy: [...]. Oznacza to, że radca prawny posiada co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub posiadaniem uprawnienia do przygotowywania decyzji wywierających takie skutki.

Konkludując skarżący stwierdził, iż organy obu instancji wadliwie przyjęły, że radca prawny nie jest osobą sprawującą funkcje publiczne z uwagi na to, że nie wydaje decyzji administracyjnych. Ograniczenie kryterium uznania osób pełniących funkcje publiczne tylko do osób, które sprawują funkcje kierownicze lub wydają decyzje administracyjne jest nieprawidłowe, bowiem cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sektorze spraw publicznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

Na gruncie powołanych regulacji przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co w istocie nie było w sprawie kwestionowane. Wójt Gminy J. - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. - jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu, zaś przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. posiada walor informacji publicznej. Informacja o wysokości nagrody rocznej przyznanej radcy prawnemu zatrudnionemu w Urzędzie Gminy stanowi informację publiczną na co wskazuje przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dotyczy ona bowiem w istocie sposobu wydatkowania funduszy gminnych. Pogląd, że informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom samorządowym czy też innych składników wynagrodzenia (także z podaniem konkretnej kwoty w odniesieniu do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., został już wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 64/14; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 72/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1334/14; publ. CBOSA). Dane takie mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.).

Podkreślenia wymaga, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród pracowników jednostki samorządu terytorialnego finansowane są ze środków publicznych i wypłacane m.in. za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.

Stosownie jednak do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem przedmiotowego ograniczenia wobec osób pełniących funkcję publiczną.

Prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.). Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Art. 47 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 Konstytucji wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1) oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Nadanie określonym w tym rozdziale uprawnieniom miana "wolności" oznacza, że odpowiada im po stronie władz publicznych i każdej osoby obowiązek powstrzymania się od jakichkolwiek ingerencji w sferę tych wolności.

Informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości wynagrodzenia, dodatków do wynagrodzenia) stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Jednakże na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do tych informacji nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do ich udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności, w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz w przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa ochrony ich danych osobowych. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej można powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Odmowa w takiej sytuacji przybrać powinna formę decyzji administracyjnej stosownie do przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w powołanym już wyżej wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. TK stwierdził m.in, że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. TK stwierdził, iż osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu analizowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Trybunał argumentował, że sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i ocena czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o takie podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajmowały sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13; wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15; publ. CBOSA) podkreślając, że za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

W świetle powyższych wywodów za pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uznać należy nie tylko kierowników komórek organizacyjnych w strukturze samorządu, czy pracowników, wydających decyzje administracyjne z upoważnienia organu (wójta, burmistrza, prezydenta), ale także innych pracowników samorządowych, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów urzędu lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu organu lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych. Natomiast za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym uznać należy "szeregowych" pracowników urzędu nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości, obsługą sekretariatu, sprawami stricte administracyjnymi związanymi z odpowiedzialnością za pracę personelu obsługowego i administracyjnego, itp.).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że radca prawny zatrudniony w Urzędzie Gminy J. jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., posiada bowiem zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści zadań wykonywanych przez organ samorządu terytorialnego w sferze publicznej.

Zgodnie z § 25 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy J., przyjętego zarządzeniem [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy J., radca prawny zatrudniony w Zespole Prawnym zapewnia kompleksową obsługę prawną organów Gminy oraz Urzędu. Do zadań Zespołu należy w szczególności: (1) wsparcie komórek organizacyjnych w sprawach administracyjnych o szczególnie dużym skomplikowaniu prawnym; (2) udział w negocjowaniu warunków umów i porozumień zawieranych przez Gminę; (3) bieżące monitorowanie zmian w przepisach prawa i informowanie o nich podmiotów, których to dotyczy; (4) prowadzenie rejestru spraw sądowych i rejestru opinii prawnych Urzędu; (5) opiniowanie umów i porozumień zawieranych przez Gminę; (6) badanie zgodności z prawem projektów uchwał Rady i zarządzeń Wójta oraz ich opiniowanie pod względem redakcyjnym i prawnym; (7) wykonywanie zastępstwa procesowego przed sądami i urzędami, (8) sporządzanie pism procesowych, przygotowanie dokumentów do sądu i komornika; (9) sporządzanie opinii prawnych oraz porad prawnych na potrzeby Gminy i Urzędu, a także wyjaśnień w zakresie stosowania prawa; (10) informowanie Wójta o stwierdzonych przypadkach naruszeń prawa w działalności Urzędu; (11) prowadzenie akt podręcznych spraw sądowych; (12) uczestnictwo w obradach Rady; (13) prowadzenie całokształtu spraw związanych z dostępem do informacji publicznej.

Z powyższego wynika, że radca prawny posiada znaczący wpływ na realizację zadań publicznych należących do Gminy. Zapewnia szeroko pojętą obsługę merytoryczną Urzędu w dziedzinie prawa. W szczególności prowadzi sprawy z zakresu informacji publicznej i nawet jeśli finalnie nie wydaje (nie podpisuje) decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w konkretnej sprawie, to ma istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wszak, jak trafnie zauważyło Kolegium, radca prawny bierze udział w procesie oceny, czy dana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., z zatem czy podlega udostępnieniu w formie czynności materialno-technicznej, czy też istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, względnie do umorzenia postępowania lub poinformowania wnioskodawcy, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu. Nie można zatem przyjąć, że radca prawny jest jednym z "szeregowych" pracowników Urzędu nie posiadającym wpływu na procesy decyzyjne, wykonującym jedynie szeroko rozumiane czynności pomocnicze czy techniczne. Przeciwnie, posiada on istotny wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym.

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko skarżącego, że radca prawny zatrudniony w Urzędzie Gminy J., z racji na zakres wykonywanych zadań, jest osobą pełniącą funkcje publiczne, zaś wnioskowana informacja ma związek z pełnieniem tych funkcji. Określenie wysokości wynagrodzenia oraz dodatków do wynagrodzenia, w tym również przyznanych nagród, ma ścisły związek z rodzajem wykonywanej pracy, jak również z pewnymi osobistymi przymiotami pracownika (obowiązkowością, efektywnością, sumiennością, kreatywnością), które pracodawca może wziąć pod uwagę kształtując wysokość wynagrodzenia lub przyznając nagrody za należyte wykonywanie obowiązków. Przyznanie nagrody jest więc suwerenną decyzją pracodawcy, wynikającą z oceny pracownika, jego zaangażowania i poziomu wykonywania powierzonych zadań.

Z tych względów brak było podstaw do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na prawo do prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo to doznaje bowiem ograniczenia w przypadku informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z wykonywaniem tych funkcji. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, publ. Wokanda 2004 nr 2, s. 19), cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje jednak działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Nie ma więc racji Kolegium twierdząc, że wnioskowana informacja o wysokości nagrody przyznanej przez Wójta radcy prawnemu zatrudnionemu w Urzędzie Gminy narusza jego godność i intymność. Omawiana nagroda nie stanowi przecież dodatku do wynagrodzenia o charakterze socjalnym, jak np. w przypadku świadczenia związanego w chorobą członka rodziny, na co wskazał NSA w powołanym przez Kolegium wyroku z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14 (publ. CBOSA). Informacja o wysokości nagrody posiada ścisły związek ze sposobem wykonywania zadań powierzonych przez organ radcy prawnemu, a więc ze sferą jego aktywności zawodowej, nie zaś z jego życiem osobistym (prywatnym), a tym bardziej intymnym.

Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje - podnoszona przez Kolegium - okoliczność, że w Urzędzie Gminy J. jest zatrudniony tylko jeden radca prawny. Ilość pracowników zatrudnionych na danym stanowisku nie stanowi ustawowej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy zostało wykazane, że wnioskowana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne, mającej związek z wykonywaniem tej funkcji, co wyklucza możliwość powołania się na prawo do prywatności wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W konkluzji stwierdzić należy, że wobec naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd zobligowany był do eliminacji z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i rozpozna wniosek skarżącego.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 - jak w pkt 2 sentencji wyroku.