Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2505/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Dnia 19 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1400/16 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. S.A. z siedzibą w N. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w Niecwi (dalej jako "Spółka") na decyzję Ministra Środowiska z [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów.

Sąd I instancji wskazał, ze przedmiotem kontroli jest decyzja Ministra Środowiska z [...] marca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] listopada 2016 r. o odmowie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów uznając, że sposób prowadzenia składowiska odpadów jest sprzeczny z pozwoleniem na budowę, jak również, że sposób prowadzenia składowiska odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. W pierwszej kolejności Sąd I instancji przedstawił szczegółowo motywy zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w zakresie negatywnej przesłanki zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, o której stanowi art. 134 pkt 2 ustawy z 1[...] grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987, dalej jako "ustawa o odpadach"). W świetle wiążącego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 412/14, skarżąca Spółka nie dysponuje pozwoleniem na budowę, obejmującym adaptację nieczynnego stawu osadowego na [...] przy ul. [...] w [...] na składowisko odpadów przemysłowych. Nie doszło bowiem do skutecznego przeniesienia na Spółkę pozwolenia z [...] czerwca 1992 r. wydanego przez Prezydenta Miasta [...] na rzecz Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w likwidacji, przeniesionego następnie decyzją z [...] sierpnia 2000 r. na Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]", a dalej decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. na firmę J.M. A.. Decyzja z [...] sierpnia 2000 r. zmieniona została decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2000 r., zgodnie z którą składowanie odpadów przy ul. [...] w [...] należało zakończyć do dnia 21 grudnia 2012 r. Brak jest zatem podstaw do zatwierdzenia instrukcji dla składowiska, na którym po tej dacie odpady nie powinny być już składowane. Powyższy termin zakończenia składowania odpadów został powtórzony przez Prezydenta [...] w decyzji z [...] marca 2001 r., udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego składowiska dla firmy J.M. A., zmienionej następnie decyzją z [...] czerwca 2002 r. Spółka nie dysponuje również pozwoleniem na użytkowanie przedmiotowego składowiska odpadów, bowiem pozwolenie z [...] marca 2001 r. nie zostało dotychczas skutecznie przeniesione na Spółkę. Decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2001 r. zmieniona decyzją z [...] czerwca 2002 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2016 r. Wyrokiem z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 703/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółki na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, jednak jej wykonanie zostało wstrzymane postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 856/17.

W ocenie Sądu I instancji, Spółka nie legitymuje się pozwoleniem na budowę składowiska odpadów, jak również pozwoleniem na jego użytkowanie, a więc zachodziły podstawy do odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia odpadów. Zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie udzielonymi Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]", przeniesionym następnie na "firmę J.M. A.", zakończenie składowania odpadów na składowisku miało nastąpić w terminie do 21 grudnia 2012 r., a zakończenie jego rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r. Spółka przedłożyła do zatwierdzenia instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w dniu 26 stycznia 2015 r., opracowaną w styczniu 2015 r., a więc po upływie daty, do której składowisko powinno funkcjonować, nie dysponując przy tym wydanym na jej rzecz pozwoleniem na budowę, które jest niezbędne do dokonania oceny czy wskazany w instrukcji sposób składowania odpadów nie pozostaje w sprzeczności w tym pozwoleniem.

Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że zachodzi druga przesłanka z art. 134 pkt 3 ustawy o odpadach, uniemożliwiająca zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Składowisko odpadów jest instalacją w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. - dalej jako "p.o.ś."). Sposób prowadzenia instalacji w postaci składowiska odpadów regulują przepisy ustawy o odpadach oraz przepisy rozporządzeń, a w konsekwencji prowadzący składowisko odpadów musi spełniać wymagania wynikające z tych aktów prawnych. Spółka jako zarządzający składowiskiem odpadów dopuściła się podczas eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów naruszenia przepisów regulujących sposób i zasady składowania odpadów. Zarządzający składowiskiem odpadów jest podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowe składowanie odpadów. Organy stwierdziły naruszenie przez Spółkę przepisów ustawy o odpadach i przepisów wykonawczych wydanych do tej ustawy, a więc zasadnie odmówiły zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, ponieważ wobec stwierdzonych naruszeń wskazany w instrukcji sposób składowania odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła błędną wykładnię art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że przepis ten zobowiązuje "każdoczesnego" zarządzającego składowiskiem odpadów do posiadania pozwolenia na budowę. Doprowadziło to do błędnego ustalenia przez organy obu instancji, jak i Sąd I instancji, że brak legitymowania się przez Spółkę pozwoleniem na budowę, którego jest bezpośrednim i jedynym adresatem, uniemożliwia zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oparcie rozstrzygnięcia w zakresie pozwolenia na budowę - w ślad za organami obu instancji - na ustaleniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dokonanych w wyroku z 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 412/14. W ocenie Spółki, wyrok ten zapadł na gruncie innej sprawy administracyjnej, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi. Zdaniem Spółki, Sąd I instancji powinien był przyjąć, że pozwolenie na budowę jest decyzją jednorazową, której prawidłowość potwierdza wydane następnie pozwolenie na użytkowanie (którym Spółka się legitymuje), co w pełni umożliwiało pozytywne rozpoznanie wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska. Odmowa zatwierdzenia instrukcji w oparciu o art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach była więc niedopuszczalna.

Po drugie, art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do przedmiotu sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów skargi. Spowodowało to oddalenie skargi. Spółka zarzuciła nierzetelne i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organy, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie to w żaden sposób nie potwierdza wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 134 pkt 3 ustawy o odpadach, uzasadniającej odmowę zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę na podstawie "art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a-c)" p.p.s.a.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że przepis ten zobowiązuje "każdoczesnego" zarządzającego składowiskiem odpadów do posiadania pozwolenia na budowę. Miało to doprowadzić do błędnego ustalenia przez organy obu instancji, jak i Sąd I instancji, że brak legitymowania się przez Spółkę pozwoleniem na budowę, którego jest bezpośrednim i jedynym adresatem, uniemożliwia zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska. Zgodnie z art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach, właściwy organ [...] odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, w przypadku gdy sposób prowadzenia składowiska odpadów jest sprzeczny z pozwoleniem na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak dysponowania przez Spółkę wydanym na jej rzecz (lub wydanym na rzecz innego podmiotu i przeniesionym na Spółkę) pozwoleniem na budowę, oznacza, że instrukcja prowadzenia składowiska byłaby sprzeczna z pozwoleniem na budowę. Wynika to z tego, że zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno:

1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów;

2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów;

3) decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

Z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie występuje inwestor. Przyjmuje się bowiem, że zmiany właścicielskie dokonane w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego nie czynią z nabywcy automatycznie inwestora, tj. podmiotu, który na podstawie pozwolenia na budowę jest uprawniony do wykonywania prac budowlanych. Prawo prywatne (cywilne) nie wywołuje odpowiedniego skutku w sferze publicznoprawnej. Przepisy prawa administracyjnego przymiot inwestora uzależniają od wyraźnej zgody organu architektoniczno-budowlanego. W tej sprawie wymaga zatem uwzględnienia treść normy prawnej wynikającej z art. 40 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane"). Zgodnie z tą normą dopiero przeniesienie pozwolenia na budowę na nowego właściciela nieruchomości, za zgodą dotychczasowego inwestora, pozwalałoby na kontynuowanie procesu inwestycyjno-budowlanego przez nowego właściciela bez udziału inwestora, który pierwotnie uzyskał pozwolenie na budowę. Wynika z tego, że jeżeli określony podmiot uzyskał pozwolenie na budowę to pozostaje inwestorem do czasu przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2016 r., II OSK 3325/14). Powyższe oznacza, że również na gruncie przepisów ustawy o odpadach, musi zachodzić zgodność między osobą inwestora, a adresatem decyzji zatwierdzającej instrukcję składowiska odpadów. Brak tego rodzaju zgodności oznacza sprzeczność instrukcji prowadzenia składowiska odpadów z pozwoleniem na budowę, co stanowi negatywną przesłankę wydania decyzji zatwierdzającej tego rodzaju instrukcję, zgodnie z art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach. Dopuszczalność prowadzenia działalności w postaci składowiska odpadów uzależniona jest bowiem od szeregu czynności faktycznych i prawnych inwestora, dokonanych zarówno na gruncie przepisów p.o.ś., na gruncie przepisów Prawa budowlanego, jak i na podstawie przepisów ustawy o odpadach. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach nie zasługiwał na uwzględnienie.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 151 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Powyższe przepisy są normami ogólnymi, których skuteczne zakwestionowanie wymaga powiązania z innymi normami, przede wszystkim normami materialnego i procesowego prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten Sąd może naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Z tego rodzaju uchybieniami nie mamy do czynienia w tej sprawie. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 412/14. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika bowiem wprost, że Spółka nie będąc podmiotem na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę (jak też podmiotem na rzecz którego przeniesiono pozwolenie na budowę) nie była legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o zmianę tej decyzji. Ponadto z pierwszego zarzutu kasacyjnego wynika, że Spółka obecnie nie kwestionuje braku skutecznego przeniesienia pozwolenia na budowę, lecz podnosi, że nie było to konieczne dla uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

Po trzecie, nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia, art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do przedmiotu sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów skargi. Przede wszystkim w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera, natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do polemiki z przyjętym przez Sąd I instancji stanem faktycznym sprawy i zaprezentowanym na jego gruncie stanowiskiem prawnym. Nie ulega także wątpliwości, że Sąd I instancji odniósł się do kwestii wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 134 pkt 3 ustawy o odpadach, podzielając w tym zakresie stanowisku właściwego w sprawie organu administracji. Sąd I instancji stwierdził m.in., że "organy obu instancji prawidłowo oceniły i uzasadniały istotne w sprawie okoliczności, co też znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonych decyzjach". Natomiast brak wskazania przez Sąd I instancji, że powyższe oznacza brak naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. stanowi uchybienie, które nie miało jednak żadnego wpływu na wynik tej sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, a rozstrzygnięcie to nastąpiło w granicach skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W wyniku tej kontroli Sąd I instancji prawidłowo stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a), b) i c) p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.