Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1105/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda . Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi J. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.); art. 7, art. 8 ust. 1-3, art. 10, art. 11 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L z 2011 r. nr 25); art. 19 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L 2009 r. nr 30); art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE L z 2013 r. nr 347); art. 11 ust. 1-2, art. 12, art. 14, art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE L z 2009 r. nr 316); art. 43 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofywania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L z 2014 r. nr 181); art. 1, art. 20 ust. 1-2, art. 21, art. 24 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173) – dalej: ustawa ONW; § 2, § 3, § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. nr 40 poz. 329) – dalej: rozporządzenie ONW; § 2, § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2011 r. w sprawie działań, w ramach których wnioski o przyznanie pomocy lub o płatność mogą być składane za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wymagań jakie powinien spełniać ten formularz, oraz warunków i trybu składania wniosków za pomocą tego formularza (Dz.U. z 2011 r. Nr 55 poz. 288) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania J.F. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 2 maja 2014 r. skarżący złożył, za pośrednictwem strony internetowej Agencji, wniosek o przyznanie płatności na rok 2014, w tym płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W dniu 30 czerwca 2014 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków złożonego wniosku polegających na:

1/ rolnik nie dostarczył lub nie podpisał załączników graficznych, na których znalazły się działki ewidencyjne o nr: 100904_5.0010.125, 100904_5.0010.13/1, 100904_5.0010.112/1, 100904_5.0010.249, 100904_5.0010.288, 100904_5.0010.185, 100904_5.0020.92 ;

2/ dla działek rolnych: A, B, C, D, E, F, I, J, K, L wskazano numery działek ewidencyjnych (sekcja VIII kolumna 4), dla których nie podano wszystkich pól obowiązkowych (sekcja VII kolumny od 2 do 12) lub wskazana działka ewidencyjna nie została podana we wniosku (sekcja VII) lub nie dostarczono/ nie podpisano załączników graficznych. Wezwanie doręczone zostało w dniu 2 lipca 2015 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona, w dniu 8 lipca 2014 r. dokonała korekty wniosku oraz złożyła brakujące załączniki graficzne.

Następnie postanowieniem z dnia 2 lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony skarżącej, postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż oceny kwestii materialnoprawnych stanowiących podstawę rozpoznania wniosku organ winien dokonać w toku wszczętego postępowania, a nie w uzasadnieniu postanowienia o charakterze formalnym.

Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił przyznania J.F. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014. Uzasadniając organ wskazał, że złożenie przedmiotowego wniosku nastąpiło z uchybieniem terminów określonych przepisami prawa, co skutkowało odmową przyznania płatności.

Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem J.F. wniósł odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w którym zarzucił:

- naruszenie zasady legalizmu określonej w art. 6 K.p.a., poprzez bezprawne uznanie, że złożony przez skarżącego w dniu 2 maja 2015 r. wniosek w formie elektronicznej, w tym załączniki graficzne, na których znalazły się zadeklarowane działki ewidencyjne, został złożony bezskutecznie;

- art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez uznanie, że złożony w formie elektronicznej wniosek został złożony z uchybieniem terminu;

- art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez wezwanie skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku, po upływie 25 dni kalendarzowych od dnia 15 maja, tj. od daty ostatniego dnia terminu przewidzianego do składania wniosków o przyznanie płatności;

- art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nieudzielenie skarżącemu niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego w zakresie przyznania wnioskowanej płatności;

- art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez uniemożliwienie dokonania poprawek mających związek z dokumentami uzupełniającymi do wniosku wniesionego w terminie określonym w art. 23 ust. 1 powołanego rozporządzenia, jak również nieuwzględnienie uzupełnienia tej dokumentacji w zakreślonym terminie, tj. w dniu 8 lipca 2014 r., wskutek wykonania wezwania organu z dnia 30 czerwca 2014 r.;

- art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

- art. 64 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie skutków prawnych wynikających z zastosowania się przez stronę do wezwania organu i usunięcia braków w wyznaczonym terminie, jak również zainicjowanie tego trybu w dniu 30 czerwca 2014 r., tj. po upływie terminu do złożenia kompletnego wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, a tym samym pozbawienie strony możliwości skutecznego usunięcia braków wniosku, złożonego w formie elektronicznej w dniu 2 maja 2014 r.;

- art. 64 § 2 K.p.a. poprzez zastosowanie rygoru określonego w powołanym przepisie w sytuacji usunięcia braków wniosku, w terminie zakreślonym przez organ administracji;

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadą zaufania do organów władzy publicznej.

Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaznaczył, że warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej regulują przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Powołując przepis art. 7, art. 8 ust. 1-3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 organ odwoławczy wskazał na odpowiednie zastosowanie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Dalej, powołując się na rozporządzenie ONW z dnia 11 marca 2009 r. organ odwoławczy podniósł, że stosownie do § 2 rozporządzenia płatność przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009:

- jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha, a nie więcej niż 300 ha;

- został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności , zwany dalej "numerem identyfikacyjnym",

- przestrzega wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z art. 50 a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

W myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW, wniosek o przyznanie płatności składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Do wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik dołącza materiał geograficzny, o którym mowa w art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (§ 5 ust. 3a pkt 1 rozporządzenia ONW).

Z treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wynika, że płatności są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie płatności obszarowych (...) składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja (art. 18 ust. 2 powołanej ustawy). Termin, o którym mowa w art. 18 ust. 2 nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 ustawy).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że ostateczny termin składania wniosków określa przepis art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, w myśl którego z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony był rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie się odnosiło do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

Powyższe regulacje mają także zastosowanie do obligatoryjnych dokumentów, które należy dołączyć do wniosku, w tym do załączników graficznych.

Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, iż jak wynika z treści art. 24 ustawy ONW, wnioski o przyznanie składa się na formularzach opracowanych przez Agencję, przesyłanych wnioskodawcom lub udostępnionych na stronie internetowej Agencji. Złożenie wniosku o przyznanie płatności może nastąpić poprzez jego bezpośrednie złożenie w siedzibie właściwego oddziału Agencji bądź za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej Agencji. Szczegółowe wymagania jakie powinny spełniać wnioski składane za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej Agencji określają przepisy podwykonawcze - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2011 r. w sprawie działań, w ramach których wnioski o przyznanie pomocy lub o płatność mogą być składane za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wymagań jakie powinien spełniać ten formularz, oraz warunków i trybu składania wniosków za pomocą tego formularza. Z treści powołanych przepisów wynika, że za pojęciem wniosku o przyznanie płatności nie należy rozumieć samego formularza wniosku, a formularz wraz z obowiązkowymi załącznikami, w tym załącznikami graficznymi, które stanowią integralną część wniosku. Tym samym kompletny wniosek, w rozumieniu art. 12 Komisji (WE) nr 1122/2009, składa się z wypełnionego formularza wniosku wraz z wypełnionymi załącznikami graficznymi.

W przedmiotowej sprawie, skarżący - do złożonego w dniu 2 maja 2014 r. wniosku o przyznanie płatności (w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego), wniesionego w trybie art. 24 ust. 2 ustawy ONW za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej Agencji, nie załączył wymaganych załączników graficznych. Powyższe braki strona uzupełniła dopiero w dniu 8 lipca 2014 r., w wyniku wezwania organu z dnia 30 czerwca 2014 r. Tym samym organ uznał, że kompletny wniosek o przyznanie płatności ONW został złożony dopiero w dniu 8 lipca 2014 r., a więc po przekroczeniu ostatecznego terminu przewidzianego do jego wniesienia, który upłynął w dniu 9 czerwca 2014 r. Powyższe skutkowało odmową przyznania wnioskowanej płatności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania skarżącego, który podniósł, iż złożony w dniu 2 maja 2014 r. wniosek był kompletny, a powstałe braki wniosku wynikały z błędnego działania systemu organ odwoławczy wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy papierowa wersja wniosku skarżącego jest wiernym odzwierciedleniem wniosku złożonego przez stronę w dniu 2 maja 2014 r. za pomocą strony internetowej Agencji. W sekcji VI wniosku, w polu nr 18 stanowiącym o liczbie załączników widnieje zapis "0. Powyższe potwierdza, że złożony przez skarżącego w dniu 2 maja 2014 r. wniosek był wnioskiem niekompletnym. Ponadto organ podkreślił, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie, co do zasadności swojej argumentacji.

Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu skarżącego, co do naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. poprzez wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku po upływie ostatecznego terminu do jego wniesienia i nieuwzględnienie uzupełnienia przez stronę stwierdzonych braków, w zakreślonym 7 dniowym terminie. W ocenie organu odwoławczego powołany przez stronę przepis art. 64 § 2 K.p.a. nie znajduje zastosowania, bowiem istnieje przepis szczególny, który wyłącza możliwość uzupełnienia braków formalnych wniosku po terminie określonym we wskazanym wcześniej art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Organ podkreślił ponadto, że przywołany przepis jest dostatecznie precyzyjny i nie wymaga uszczegółowienia w przepisach prawa krajowego, tym samym regulacja zawarta w art. 64 § 2 K.p.a. ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych, nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia przepisu art. 23 rozporządzenia. Upływ terminu określony w tym przepisie uniemożliwia przyjęcia jakiejkolwiek poprawki złożonego wniosku, z wyjątkiem błędu oczywistego, o którym mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Stwierdzone w niniejszej sprawie braki w postaci niezłożenia załączników graficznych nie mieszczą się w kategoriach błędu oczywistego. Tym samym uzupełnienie przez skarżącego w dniu 8 lipca 2014 r. stwierdzonych braków formalnych wniosku, w zakreślonym 7 dniowym terminie, ale po upływie ostatecznego terminu określonego w art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy.

J.F. w dniu 5 października 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego AR i MR zarzucił:

- art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez uznanie, że złożony w formie elektronicznej wniosek został złożony z uchybieniem terminu;

- art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez wezwanie skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku, po upływie 25 dni kalendarzowych od dnia 15 maja, tj. od daty ostatniego dnia terminu przewidzianego do składania wniosków o przyznanie płatności;

- art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez uniemożliwienie dokonania poprawek mających związek z dokumentami uzupełniającymi do wniosku wniesionego w terminie określonym w art. 23 ust. 1 powołanego rozporządzenia, jak również nieuwzględnienie uzupełnienia tej dokumentacji w zakreślonym terminie, tj. w dniu 8 lipca 2014 r., wskutek wykonania wezwania organu z dnia 30 czerwca 2014 r.;

- art. 64 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie skutków prawnych wynikających z zastosowania się przez stronę do wezwania organu i usunięcia braków w wyznaczonym terminie, jak również zainicjowanie tego trybu w dniu 30 czerwca 2014 r., tj. po upływie terminu do złożenia kompletnego wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, a tym samym pozbawienie strony możliwości skutecznego usunięcia braków wniosku , złożonego w formie elektronicznej w dniu 2 maja 2014 r.;

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadą zaufania do organów władzy publicznej.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., wydana w przedmiocie odmowy przyznania J.F. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014.

Kwestią sporną pozostaje zasadność odmowy przyznania wnioskowanej płatności z uwagi na złożenie kompletnego wniosku po upływie ostatecznego terminu, określonego art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, licząc od ostatniego dnia na złożenie wniosku, określonego w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. nr 40 poz. 329), jak również to, czy stwierdzone przez organy administracji braki wniosku skarżącego z dnia 2 maja 2014 r. mogły zostać uzupełnione w trybie art. 64 § 2 K.p.a.

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że art. 7 i art. 8 ust. 1- 3, art. 10, art. 11 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L z 2011 r. nr 25), w zakresie w nich wskazanym, odsyłają do odpowiedniego stosowanie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE L z 2009 r. nr 316).

W myśl art. 11 ust. 2 zdanie pierwsze Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 pojedyncze wnioski składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja. Powołany przepis nakłada zatem na państwa członkowskie obowiązek określenia terminu złożenia wniosku, wskazując równocześnie datę graniczną na dzień 15 maja.

Wykonanie powyższego obowiązku przez ustawodawcę krajowego potwierdza treść art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, mającego zastosowanie do płatności ONW w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., w myśl którego: "Wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego". Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Jednocześnie, z brzmienia art. 18 ust. 3 tej ustawy wynika wprost, że termin ten nie podlega przywróceniu.

Dodatkowo, przepis art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, iż "z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiła się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny".

Na tle powyższych regulacji prawnych w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, zgodnie z którym, termin określony w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter materialny, co należy rozumieć, że wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, co będzie oznaczało brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności.

Ponadto z uwagi na wyraźne unormowanie zawarte w art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności nie podlega przywróceniu, a wyłącznie przedłużeniu na podstawie powołanego przepisu art. 23 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009, o maksymalnie 25 dni kalendarzowych. Opóźnienie w złożeniu wniosku przekraczające 25 dni, wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania przyznania dopłat na dany rok, gdyż wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

Jeżeli chodzi o wymogi formalne, jakim podlega wniosek o przyznanie płatności ONW, to zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 173), wniosek o przyznanie pomocy oraz wniosek o płatność w ramach działań objętych programem składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający. Wnioski, o których mowa w ust. 1, mogą być składane za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej podmiotu wdrażającego w ramach działań określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.

Stosownie natomiast do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu, wniosek taki zawiera:

1) numer identyfikacji podatkowej (NIP) lub numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli został nadany, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), natomiast jeżeli osoba ta nie posiada obywatelstwa polskiego - kod kraju, numer paszportu lub innego dokumentu tożsamości;

2) numer identyfikacyjny nadany zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, z póżn. zm.);

3) oświadczenie o:

a) powierzchni działek ewidencyjnych,

b) sposobie wykorzystywania działek rolnych;

4) oświadczenia i informacje, jakie powinny być zawarte we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 i Nr 214, poz. 1349, z 2009 r. Nr 20, poz. 105 oraz z 2010 r. Nr 36, poz. 197), określone w przepisach wydanych na podstawie art. 25 ust. 6 tej ustawy, niewymienione w pkt 1-3;

5) oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością ONW;

6) informację o załącznikach dołączonych do wniosku.

Stosownie natomiast do ust. 3a tego przepisu, do wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik dołącza materiał geograficzny:

1) o którym mowa w art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009,

2) na którym zaznaczył:

a) obszar uprawy pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa,

b) znajdujące się w obrębie działki rolnej:

- drzewa będące pomnikami przyrody, objęte ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.),

- rowy, których szerokość nie przekracza 2 m,

- oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2

- chyba że równocześnie ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a do wniosku o przyznanie tej płatności dołączył wymagany tymi przepisami materiał graficzny (materiał geograficzny).(...)".

Rodzaj materiały geograficznego, jaki podlega załączeniu do wniosku reguluje art. 12 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Zgodnie z tym przepisem w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Samo składanie wniosków o przyznanie płatności ONW przez stronę internetowa Agencji reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2011 r. w sprawie działań, w ramach których wnioski o przyznanie pomocy lub o płatność mogą być składane za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wymagań, jakie powinien spełniać ten formularz, oraz warunków i trybu składania wniosków za pomocą tego formularza (Dz. U. z 2011 r. Nr 55, poz. 288). Paragraf 3 tego rozporządzenia stanowi: "Formularz umożliwia zaznaczenie w elektronicznej formie materiału graficznego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.):

1) granic działek rolnych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie dc zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanych dalej "działkami rolnymi", w tym tych, na których realizowane są poszczególne pakiety i warianty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, oraz występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 i Nr 161, poz. 1286 oraz z 2010 r. Nr 39, poz. 218 i Nr 76, poz. 500), zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym";

2) oznaczenia działek rolnych;

3) obszaru oraz obiektów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 39, poz. 215); (...)".

Przepisy prawa jednoznacznie stanowią zatem, że za pojęciem wniosku o przyznanie płatności nie należy rozumieć samego formularza wniosku. Wnioskiem jest formularz wniosku wraz z obowiązkowymi załącznikami w tym m.in. załącznikami graficznymi. Załącznik graficzny jest integralną częścią wniosku. Tym samym kompletny wniosek winien składać się z wypełnionego formularza wniosku wraz z wypełnionymi załącznikami graficznymi. Dopiero tak złożony wniosek będzie nosił cechy wniosku, o którym mowa w art. 12 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej bezspornie wykazały, że złożony w dniu 2 maja 2014 r. wniosek skarżącego o przyznanie płatności ONW, wniesiony w trybie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej Agencji, nie zawierał wymaganych treści merytorycznych, tj. załączników graficznych. Powyższe braki strona uzupełniła dopiero w dniu 8 lipca 2014 r., w wyniku wezwania organu z dnia 30 czerwca 2014 r.

Tym samym w ocenie Sądu, organy administracji publicznej zasadnie uznały, że złożenie kompletnego wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 nastąpiło dopiero w dniu 8 lipca 2014 r., a więc po upływie ostatecznego terminu określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który upłynął w dniu 9 czerwca 2014 r. Powyższe skutkowało odmową przyznania wnioskowanej płatności.

W tym miejscu wskazać należy, iż skarżący kwestionując zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia, podnosił, że złożony przez niego wniosek z dnia 2 maja 2014 r. był wnioskiem kompletnym, a stwierdzone przez organ administracji braki wniosku wynikały z wadliwego działania elektronicznego systemu składania wniosków Agencji. Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd stwierdził, że skarżący nie przedstawił żądnego dowodu wskazującego na zasadność podniesionej w tym zakresie argumentacji, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, to na stronie spoczywa w tym zakresie ciężar dowodowy. W myśl tego przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy ONW, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Znajdująca się natomiast w aktach sprawy papierowa wersja wniosku skarżącego, będąca odzwierciedleniem wniosku złożonego przez stronę w dniu 2 maja 2014 r. za pomocą strony internetowej Agencji, w sekcji VI wniosku, w polu nr 18 stanowiącym o liczbie załączników zawiera zapis "0". Powyższe potwierdza w ocenie Sądu, że złożony przez skarżącego w dniu 2 maja 2014 r. wniosek był wnioskiem niekompletnym.

Przechodząc natomiast do kolejnej kwestii spornej, tj. możliwości uzupełnienia, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., stwierdzonych merytorycznych braków wniosku skarżącego z dnia 2 maja 2014 r. Sąd uznał, iż organy administracji publicznej rozpatrujące przedmiotowy wniosek zasadnie uznały, że powołany przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego, zadośćuczynienie przez niego, w zakreślonym 7 dniowym terminie, wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku (wystosowanemu na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.), nie skutkowało uznaniem, iż złożony przez niego w dniu 2 maja 2014 r. był wnioskiem kompletnym. Podkreślenia bowiem wymaga, na co wskazywał organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 jest dostatecznie precyzyjny i nie wymaga uszczegółowienia w przepisach prawa krajowego. Regulacja zawarta w art. 64 § 2 K.p.a. ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych, nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia przepisu art. 23 powołanego rozporządzenia 1122/2009.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a., Sąd uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że w celu ułatwienia realizacji nałożonych na ARiMR zadań, ustawodawca w dość istotny sposób zmodyfikował postępowanie przed tymi organami, w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach K.p.a. Do najistotniejszych zmian zaliczyć należy odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a. Organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast ciężar dowodu został przeniesiony na podmiot, który z danego faktu czerpie korzyści, tj. na podmiot, który wnosi o przyznanie płatności. Ograniczone także zostały zasady postępowania: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać. Wskazać także należy, że przepis art. 9 K.p.a. nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, nie może być utożsamiany z udzielaniem stronom pomocy prawne, czy też zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o optymalnym sposobie postępowania. Istotnym pozostaje również, że wnosząc o przyznanie wnioskowanych płatności skarżący oświadczył, że znane mu są zasady i tryb przyznawania płatności do gruntów rolnych.

Reasumując wskazać należy, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

bg