Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2129/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 1 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 141/14 w sprawie ze skargi S. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 26 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie na rzecz S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku S. z dnia 5 stycznia 2011 r. o udostępnienie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie choroby wewnętrzne-hospitalizacja/400-003-oddział chorób wewnętrznych – Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wydał decyzję odmowną z dnia 19 stycznia 2011 r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzją nr ZRP [...] z dnia 27 czerwca 2012 r. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem z WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Kr 1195/12. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt l OSK 192/13 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, wniesioną od powyższego wyroku. Wyjaśnił w nim, że w celu odmówienia udostępnienia informacji publicznej spełnione muszą być zarówno przesłanki formalne, jak i materialne.

Wskutek wskazanych orzeczeń wniosek S. z dnia 5 stycznia 2011 r. trafił do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 3 września 2013 r. nr [...] Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie ponownie częściowo odmówił udostępnienia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji. Decyzją z dnia 26 listopada 2013 r. nr ZRP [...] Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 3 września 2013 r. nr ZRP [...].

Jako podstawę odmowy udostępnienia części informacji organ wskazał ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wyróżnione w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy) oraz art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (ochrona danych osobowych). Odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmowała szczegółowo wskazane informacje, które spełniają materialne i formalne przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy – i co do których nie wyrażono zgody na ich udostępnienie S. Z kolei odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmowała szczegółowo wskazane informacje, które stanowią dane osobowe i podlegają ochronie przewidzianej w ustawie z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

W ocenie organu dane zawarte w części II formularza ofertowego "WYKAZ PODWYKONAWCÓW", w części IV formularza ofertowego "WYKAZ PERSONELU", w części V formularza ofertowego "WYKAZ SPRZĘTU", w części VI formularza ofertowego "SZCZEGÓŁY OFERTY", w części VII formularza ofertowego "PODSUMOWANIE" oraz w części VIII formularza ofertowego "ANKIETY" oraz wskazane w § 13 zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ statuty zakładów opieki zdrowotnej, umowy spółki cywilnej, polisy ubezpieczeniowe lub promesy zawarcia umowy odpowiedzialności cywilnej, promesy lub umowy z podwykonawcami lub oświadczenia o samodzielnym wykonywaniu umowy spełniają przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż są to informacje przede wszystkim o charakterze technologicznym, technicznym, organizacyjnym lub stanowiące informację handlową. Organ wskazał, że kwalifikacji ww. danych jako informacji spełniających przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy dokonano w oparciu o wytyczne przywołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r.

Zdaniem organu w szczególności dane zawarte w części II formularza ofertowego "WYKAZ PODWYKONAWCÓW" oraz dokumenty wskazane w § 13 ww. zarządzenia Prezesa NFZ w postaci promes lub umów z podwykonawcami lub oświadczeń o samodzielnym wykonywaniu umowy stanowią informację o charakterze organizacyjnym i technicznym, także są informacją handlową. Również dane zawarte w części V formularza ofertowego "WYKAZ SPRZĘTU", w części IV formularza ofertowego "WYKAZ PERSONELU", w części VI formularza ofertowego "SZCZEGÓŁY OFERTY" oraz w części VII formularza ofertowego "PODSUMOWANIE" organ uznał za spełniające przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył S.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 141/14 uchylił obie wydane w sprawie decyzje organu administracji.

W uzasadnieniu wskazał, że orzeczenie determinują dwa czynniki.

Po pierwsze, wykładnia art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w kontekście żądanej przez stronę skarżącą informacji. Przepis ten kształtuje wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy.

Po drugie, zmiana stanu prawnego w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie. Sąd zauważył, że zmiana ta nastąpiła w toku rozpoznawania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej i nie została dostrzeżona przez skarżony podmiot. Powyższe uchybienie stanowiło w ocenie Sądu podstawę do uchylenia tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, czyniąc nieaktualnymi część wywodów prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA o sygn. akt l OSK 192/13. Sąd wskazał, że w dniu 21 listopada 2013 roku, a zatem 5 dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji, znowelizowany został art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jego dotychczasowa treść obejmowała swoim zakresem jedynie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiła że są one jawne oraz określała sposób realizacji zasady jawności tych umów przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Artykułem 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 6 listopada 2013 r.), z dniem 21 listopada 2013 r. diametralnie zmieniona została jego treść. Obowiązujące od w/w daty brzmienie tego przepisu jest następujące:

"Art. 135. 1. Oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne.

2. Fundusz realizuje zasadę jawności:

1) umów - przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów;

2) ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert.

3. Informacje, o których mowa w ust. 2 pkt 1, zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej".

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, obecnie art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej obejmuje swoim zakresem także oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiąc że co do zasady są one jawne, oraz reguluje jak zasada realizacji jawności ofert jest realizowana.

Zdaniem WSA w Krakowie z aktualnej treści art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika zatem, że ustanawia on zasadę, iż oferty i umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Reguluje sposób realizacji zasady jawności i szczegółowo wskazuje, w jakich sytuacjach, z jakich przyczyn oraz jakie informacje mogą nie zostać udostępnione do wglądu. Taki sposób redakcji oraz zakres regulacji objęty tym przepisem, doprowadził ten Sąd do wniosku, że mimo iż został on umieszczony w dziale regulującym postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, winien być traktowany jako przepis, który w sposób szczególny, zarówno w stosunku do art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, reguluje kwestię jawności i udostępniania ofert złożonych w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd pierwszej instancji na tym gruncie konkludował, że w aktualnym stanie prawnym wyłączone z udostępnienia do wglądu mogą zostać zatem tylko te informacje zawarte w ofertach, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie podlegają wyłączeniu z udostępnienia informacje zawarte w ofertach, ze względu na prywatność osoby fizycznej, jak np. nr PESEL, czy imię i nazwisko.

Przechodząc do dalszych rozważań, w pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że mimo zmiany art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, nadal w pełni aktualne pozostają poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA o sygn. akt I OSK 192/13, odnośnie tego, co stanowi tajemnicę przedsiębiorcy.

W myśl tych poglądów, na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – tj. wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Koresponduje z aktualną treścią art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który odwołuje się do "informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy" – "które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę". Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, aby organ mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji zawartej w ofercie, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Powołał się na wywód NSA, zgodnie z którym "w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań".

Sąd ponadto podkreślił, że nie jest wystarczające ogólnikowe wskazanie, iż dane zawarte w ofertach zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej bowiem sytuacji doszłoby do wypaczenia sensu i celu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w obecnym brzmieniu. WSA w Krakowie wyjaśnił, że uregulowania te służą zapewnieniu transparentności w postępowaniach o zawarcie umów o świadczenie usług zdrowotnych z NFZ, który to podmiot realizując konstytucyjnie zagwarantowane prawo obywateli w zakresie ochrony zdrowia, wykorzystuje na ten cel znaczne środki publiczne.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji na tej płaszczyźnie, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że analiza treści jej uzasadnienia i przedłożonych akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że skarżony podmiot nie tylko, że nie zastosował się do obowiązujących w chwili wydawania decyzji przepisów, ale również nie dokonał ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytoczone zostały co prawda poglądy NSA odnośnie tego, co składa się na element materialny tajemnicy przedsiębiorcy, jednakże do poglądów tych organ w ocenie WSA w Krakowie w praktyce się nie zastosował. Swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na woli oferenta, nie dokonując ustaleń, mających umożliwić ocenę, czy dana informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorcy z uwagi na jej element materialny. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżony organ podjął jakiekolwiek działania, mające na celu wyjaśnienie, czy podane w ofertach przez potencjalnego świadczeniodawcę informacje: techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne, są informacjami nieujawnionymi do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ ograniczył się tylko do wysłania formularza, gdzie oferent miał jedynie zaznaczyć "X" w rubryce, w której zawarto pytania: czy określona informacja stanowi jego zdaniem tajemnicę przedsiębiorcy, czy na jej udostępnienie wyraża zgodę, czy też nie. Taki sposób przeprowadzenia postępowania jednoznacznie wskazuje na to, że skarżony podmiot w ogóle nie zastosował się do powyżej przedstawionych poglądów NSA.

Sąd pierwszej instancji wskazał wreszcie, że rozpoznając ponownie sprawę organ powinien uwzględnić aktualnie obowiązujące w chwili orzekania przepisy prawa oraz ustosunkować się do przedstawionych przez Sąd poglądów prawnych. W szczególności winien dokonać oceny, czy informacje zawarte w konkretnej ofercie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, ocena ta winna być dokonana przy uwzględnieniu obydwu elementów tego pojęcia tj. materialnego i formalnego, przy czym dokonując ustaleń i oceny elementu materialnego definicji tajemnicy przedsiębiorcy, organ zobowiązany został do zastosowania przedstawionych w uzasadnieniu wytycznych. Sąd wskazał organowi, że dla uznania przez niego konkretnej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, nie jest wystarczające ogólnikowe (nie zawierające opartego na faktach uzasadnienia) wskazanie, iż dana informacja zawarta w ofercie zawiera tajemnicę przedsiębiorcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, zaskarżając orzeczenie w całości. Postawił w niej sześć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), poprzez przyjęcie, że znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie (jako przepis szczególny do art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), pomimo że jest umieszczony w VI dziale "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i powinien mieć zastosowanie jedynie w toku postępowań w sprawie zawarcia umów i postępowań odwoławczych, uregulowanych w tym dziale i jedynie w odniesieniu do stron tych postępowań.

Po drugie, naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że jest to przepis ogólny "w tym rozumieniu, iż odsyła do przepisów, które szczegółowo określają zakres i zasady udostępniania ustawowo chronionych tajemnic, w tym ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy" – i że w przedmiotowej sprawie odsyła do art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Po trzecie, naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ochrona danych osobowych przewidziana w ustawie o ochronie danych osobowych.

Po czwarte, naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach przez niezastosowanie, pomimo że w przedmiotowej sprawie art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest przepisem, który określa odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacji publicznymi.

Po piąte, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie stanu faktycznego sprawy z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem, tj. przyjęcie, że organ nie dokonywał ustaleń faktycznych w zakresie, czy wskazane dane "nieujawnione do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności", podczas gdy organ dokonał ustaleń w tym zakresie i na podstawie zgromadzonych dowodów ustalił, że przedsiębiorcy wyrażają wolę zachowania ww. danych w poufności i dane te "nie są dostępne dla każdej osoby zainteresowanej tymi danymi w normalnym toku zdarzeń, bez podejmowania szczególnych starań".

Po szóste, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonych decyzji chociaż zgodnie z art. 17 w zw. z art. 16 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadne było wydanie przez organ decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji i utrzymanie tej decyzji w mocy, a zatem skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł w związku z powyższym o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazała, że informacje mające rzekomo stanowić tajemnicę przedsiębiorcy są powszechnie znane lub każdy może się z nimi zapoznać np. korzystając z Internetu.

Pismem z dnia 28 października 2015 r. skarżący kasacyjnie przedstawił dodatkowe argumenty na rzecz uznania skargi kasacyjnej za zasadną.

Na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poinformował, że w postępowaniu ofertowym istotne są kompetencje personelu, a nie imiona i nazwiska ich członków. Wskazał też, że do weryfikacji prawidłowości procedury konkursowej przeznaczone są procedury odwoławcze. Z kolei pełnomocnik Spółki podniósł, że dostęp do ofert pozwala zweryfikować, czy Narodowy Fundusz Zdrowia rozstrzygnął konkurs prawidłowo oraz, czy nie doszło do nieprawidłowości. Zgodził się, że może dochodzić do anonimizacji części danych, ale nie może to uniemożliwiać weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego konkursu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a jako taka podlega oddaleniu. Zaskarżony wyrok odpowiada bowiem prawu w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że skoro art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) znajduje się w VI dziale tej ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami", to powinien mieć zastosowanie jedynie w toku postępowań w sprawie zawarcia umów i postępowań odwoławczych, uregulowanych w tym dziale i jedynie w odniesieniu do stron tych postępowań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do takiej wykładni systemowej a rubrica. Zdaniem składu orzekającego ulokowanie przez ustawodawcę cytowanego art. 135 w Dziale VI ww. ustawy pt. "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" nie świadczy o woli ustawodawcy, aby zakres jawności określony w art. 135 ograniczyć tylko do ram czasowych i podmiotowych postępowania w sprawie zawarcia umowy ze świadczeniodawcą. Lokację tego przepisu należy wiązać bowiem z tym, że elementy objęte jawnością z art. 135 ww. ustawy w postaci umów i ofert są elementami postępowania. A zatem to przedmiot jawności wiążący się z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy ze świadczeniodawcą determinuje ulokowanie przepisu w Dziale VI ustawy. Zapatrywanie to wprost potwierdza literalna wykładnia art. 135 wskazanej ustawy, który traktuje o umowach i ofertach, a zatem przedmiotach rzeczonego postępowania. Proponowanej przez skarżącego kasacyjnie zawężającej wykładni art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych sprzeciwia się także funkcja tego przepisu – w postaci zapewniania transparentności procesu wyboru podmiotu świadczącego świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych. Wyraża on założenie, że skoro finansowanie tych świadczeń pochodzi ze środków publicznych, to tym samym materia ta jest objęta zainteresowaniem publicznym i każdy ma prawo zweryfikować, czy środki są wydatkowane prawidłowo.

Także drugi zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, gdyż wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zakresie objętym swoim normowaniem rozszerza zakres jawności względem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w ten sposób, że w swym ust. 2 pkt 2 wyłącza z zakresu jawności tylko informacje zawierające tajemnicę przedsiębiorcy. Regulacja ta, stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, nie wyłącza udostępnienia innych informacji niż w niej określone, jednak w zakresie informacji w postaci ofert i umów stanowi regulację szczególną. Stąd, skoro nie ma w treści przepisu wyłączenia w postaci prywatności (jak ma to miejsce w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), oznacza to, iż ustawodawca uznał, że nie ma podstaw do odmówienia wglądu do informacji z uwagi na ochronę prywatności. Potwierdza to, że niezasadny jest czwarty zarzut skargi kasacyjnej, skoro wykładnia Sądu pierwszej instancji odpowiada brzmieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy i art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie oznacza to jednak, że organ w ogóle nie powinien był stosować przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie reguluje bowiem całkowicie trybu odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej tajemnicą przedsiębiorcy, wobec czego stosuje się w tym zakresie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rzecz jasna, organ stwierdzając w sprawie, że do żądanej informacji nie ma zastosowania tajemnica przedsiębiorcy, powinien w sprawie umorzyć postępowanie, gdyż wówczas nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, jednocześnie zapewniając wnioskodawcy wgląd do ofert.

Również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Należy wskazać, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji. Konieczność stosowania przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (np. co do imion i nazwisk) nie podważa zasadności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w sprawie, skoro żądane informacje – nieudostępnione przez organ – nie tylko odnoszą się do danych osobowych, ale także – i to głównie – do informacji niepodlegających reżimowi ustawy o ochronie danych osobowych w postaci informacji o osobach prawnych. Godzi się ponadto zauważyć, że również samo stosowanie ustawy o ochronie danych osobowych nie oznacza automatycznie konieczności wykluczenia z udostępnienia wszystkich danych osobowych, gdyż dostęp do nich może być legalny na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 i 5 tej ustawy w celu realizacji uprawnienia jednostki do informacji publicznej, o ile wyważona zostanie równowaga między ochroną prawnie usprawiedliwionego celu a prawami i wolnościami osób, których dane mają zostać przetworzone.

Kolejno również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego miało dojść przez przyjęcie przez WSA w Krakowie, że organ nie dokonywał ustaleń faktycznych w zakresie, czy wskazane dane "nieujawnione do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności" – nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącym kasacyjnie, że organ podjął działania w celu ustalenia, że przedsiębiorcy wyrażają wolę zachowania określonych danych objętych wnioskiem w poufności. W tym celu organ m.in. zwrócił się do zainteresowanych podmiotów z zapytaniem, czy wyrażają wolę zachowania w poufności określonych danych. Sąd w składzie orzekającym podziela jednak stanowisko, że organ nie powinien był ograniczyć się tylko do oświadczeń zainteresowanych podmiotów, ale samodzielnie zweryfikować, czy jako jednostka ma możliwość zapoznania się z tymi danymi bez trudności (np. przy użyciu powszechnie dostępnych narzędzi jak Internet). Wymóg taki wynika z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., na mocy których organ ma obowiązek ustalić prawdę obiektywną w sprawie przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Skoro zatem organ powinien ustalić obiektywnie stan faktyczny sprawy, to nie może bazować wyłącznie na subiektywnych stanowiskach zainteresowanych podmiotów, które niekoniecznie muszą odpowiadać w całości rzeczywistości.

Należy zauważyć, że także w aspekcie materialnym tajemnicy przedsiębiorcy organ nie przeprowadził dostatecznego postępowania wyjaśniającego co do tego, które z żądanych informacji mogą być chronione w oparciu o tajemnicę przedsiębiorcy, a które nie – wobec czego wadliwie ocenił tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Brak ten świadczy o naruszeniu art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestia rozumienia materialnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy została już w sposób jasny i wyczerpujący przedstawiona w zapadłym wcześniej w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak że nie ma potrzeby jej ponownego wyjaśniania. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji – sporządzonego skądinąd w ocenie składu orzekającego Sądu bardzo starannie i wnikliwie – wskazuje na zrozumienie i przyjęcie przez organ wyjaśnień poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym wyroku. Zdaniem jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie organ nazbyt szeroko zastosował klauzulę wyłączenia informacji z publicznego dostępu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, niedostrzegając omówionej wcześniej funkcji art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz wiążących się z nią pozostałych przepisów tej ustawy. Jak była mowa, przepis ten ma gwarantować możliwość weryfikacji nie tylko podmiotom uczestniczącym w postępowaniu konkursowym, ale wszystkim jednostkom – zainteresowanym prawidłowym funkcjonowaniem opieki zdrowia finansowanej ze składek – czy środki publiczne są wydatkowane prawidłowo, w tym czy konkurs został przeprowadzony prawidłowo i wybrana została w nim najlepsza oferta, z której oferentem zawarto właściwą umowę. Kryteria porównawcze ofert składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej reguluje tymczasem art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W jego świetle o wyborze oferty decydują w szczególności takie czynniki, jak: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją. Bierze się pod uwagę również cenę i liczbę oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. W tym świetle elementy bezpośrednio pozwalające ocenić spełnienie wskazanych kryteriów cieszą się – w myśl zasady wyrażonej w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – szczególnym domniemaniem jawności, a przedsiębiorca przystępując do konkursu ofert w przedmiocie udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej musi mieć świadomość, iż dane te mogą podlegać udostępnieniu w takim zakresie, w jakim determinują wybór oferenta. Tajemnica przedsiębiorcy, wskazana w art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dotyczy w tym świetle przede wszystkim wszelkich pozostałych informacji odpowiadających materialnie tajemnicy przedsiębiorca, zastrzeżonych jako takie przez przedsiębiorcę. Odmienna interpretacja w istocie podważałaby zasadę jawności i uniemożliwiała realizację funkcji przepisu art. 135 cytowanej ustawy.

Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy i danych stanowiących jej przedmiot, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do kategorii danych mających bezpośrednie znaczenie z punktu widzenia art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i realizacji zasady z art. 135 ust. 1 tej ustawy, w opisanym wyżej sensie, zaliczyć należy z zakresu objętego przez organ odmową:

1) żądane informacje z części IV formularza ofertowego "Wykaz personelu", z wyłączeniem: numerów PESEL członków personelu, dat uzyskania/otwarcia specjalizacji, numerów prawa wykonywania zawodu;

2) żądane informacje z części V formularza ofertowego "Wykaz sprzętu", z wyłączeniem numerów seryjnych sprzętu i roku jego produkcji oraz daty uzyskania;

3) żądane informacje z części VI formularza ofertowego "Szczegóły oferty". z wyłączeniem numerów PESEL członków personelu, dat uzyskania/otwarcia specjalizacji, numerów prawa wykonywania zawodu, numerów seryjnych sprzętu i roku jego produkcji;

4) żądane informacje z części VII formularza ofertowego "Podsumowanie";

5) dane zawarte w części VIII formularza ofertowego "Ankiety";

6) statut.

Znaczenia takiego nie mają zaś w niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dane dotyczące podwykonawców oraz dane w postaci polisy ubezpieczeniowej lub promesy zawarcia umowy odpowiedzialności cywilnej, promesa/y lub umowa/y z podwykonawcami lub oświadczenie o samodzielnym wykonywaniu umowy czy umowa spółki cywilnej – o ile przedsiębiorca zastrzegł, że zachowuje je w poufności, uzewnętrzniając w wyraźny sposób swoją wolę.

Mając na uwadze powyższe, zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie organu nie mogło zostać uznane przez sąd administracyjny za prawidłowe, wobec czego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z tego względu także ostatni zarzut skargi kasacyjnej nie był zasadny.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.