Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 96/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 2a, art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej spółki [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 15 kwietnia 2015r. [...]zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) z prośbą o interwencję w związku z trwającą budową w Suchym Lesie przy ul. [...]ej 60.

W kolejnym piśmie z dnia 16 kwietnia 2015r. [...]reprezentowana przez adwokata poinformowała PINB o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej na w/w działce.

Dnia 20 maja 2015r. PINB przeprowadził kontrolę na terenie działki nr ewid. [...] ul. [...]ej [...] w Suchym Lesie. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika, że na terenie działki trwa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 23 września 2014r. oraz decyzji zatwierdzającej projekt zamienny z dnia 4 lutego 2015r. Zatwierdzony projekt przewiduje w realizowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym pomieszczenie biurowe na całej powierzchni parteru z wyłączeniem klatki schodowej obsługującej pomieszczenie piwniczne oraz pomieszczenie mieszkalne na piętrze. Budynek zrealizowano do poziomu stropu nad piętrem wraz ze ścianami kolankowymi. Organ wskazał, że na etapie zastanym w czasie kontroli budynek realizowany był zgodnie z zatwierdzonym projektem.

Pismem z dnia 21 maja 2015r. ([...]) PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...]ej [...] w Suchym Lesie. Z kolei pismem z dnia 26 maja 2015r. ([...]) PINB zwrócił się do Starosty Poznańskiego z prośbą o udzielenie informacji, czy Starosta Poznański wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

W piśmie z dnia 12 czerwca 2015r. ([...]) Powiat Poznański poinformował PINB, że dnia 12 maja 2015r. zostało wznowione na żądanie strony postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia 4 lutego 2015r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze na terenie położonym w Suchym Lesie przy ul. [...]ej na działce nr ewid. [...].

Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015r. ([...]) PINB zawiesił prowadzone postępowanie do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego - do zakończenia przez Starostę Poznańskiego w/w wznowionego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli [...] i [...] [...]. Następnie, pismem z dnia 4 lipca 2015r. [...] i [...] [...]wycofali wniesione zażalenie.

W piśmie z dnia 30 czerwca 2015r. [...] zwrócił się do PINB z wnioskiem o dokonanie kontroli inwestycji realizowanej w Suchym Lesie przy ul. [...]ej na działce nr [...].

Decyzją z dnia 25 czerwca 2015r. ([...]) Starosta Poznański odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Poznańskiego nr [...] ([...]) z dnia 4 lutego 2015r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze wg. projektu zamiennego, zlokalizowanego w Suchym Lesie przy ul. [...]ej na działce nr ew. [...].

Dnia 14 lipca 2015r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę w sprawie zabudowy działki nr ewid. [...] przy ul. [...]ej w Suchym Lesie. Z protokołu sporządzonego podczas w/w kontroli wynika, że na działce trwają roboty budowlane wykończeniowe. Wskazano, że pomimo zgłoszenia do PINB zakończenia robót z dnia 18 czerwca 2015r. teren działki jest nieuporządkowany, a od strony działki nr [...] ustawione są niezakotwione w ścianie rusztowania. Z analizy rzędnych terenu działki oraz rzędnych terenów przyległych przeprowadzonej na podstawie planu zagospodarowania z projektu wynika, że wyniesiono budynek wraz z terenem działki o ok. 1m. Wyniesienie terenu działki nr [...] powoduje powstanie dodatkowego zagrożenia wynikającego z naporu gruntu na prefabrykowane ogrodzenie betonowe istniejące w granicy z działką nr [...]. Na ścianie frontowej umieszczono tablicę reklamową sieci handlowej [...], co wskazuje na zmianę sposobu użytkowania parteru z biura na handel detaliczny.

Decyzją z dnia 17 lipca 2015r. ([...]) Starosta Poznański na podstawie art. 132 k.p.a. uchylił ostateczną decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 25 czerwca 2015r. ([...]) oraz uchylił ostateczną decyzję Starosty Poznańskiego nr [...] (sygn. [...] - zatwierdzającą projekt budowlany zamienny) i poprzedzającą ją ostateczną decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 23 września 2014r. (sygn. [...] - udzielającą pozwolenia na budowę) oraz odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w Suchym Lesie przy ul. [...]ej. Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia 28 sierpnia 2015r. ([...]) uchylił w całości powyższą decyzję Starosty Poznańskiego oraz umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie rozpatrzenia odwołania [...]a [...]a z dnia 9 lipca 2015r.

Następnie, decyzją z dnia 24 września 2015r. ([...]) Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 25 czerwca 2015r. ([...]) w zakresie podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Postanowieniem z dnia 7 października 2015r. ([...]) PINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...]ej [...] w Suchym Lesie.

Starosta Poznański postanowieniem z dnia 23 września 2015r. ([...]) odmówił [...] sp. z o.o. wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego nr 1 oraz lokalu mieszkalnego nr 2, zlokalizowanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z usługą w parterze.

Dnia 29 października 2015r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę na terenie działki przy ul. [...]ej [...] w Suchym Lesie. Z protokołu sporządzonego podczas w/w kontroli wynika, że na terenie działki zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami w parterze zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 23 września 2014r. i decyzji nr [...] z dnia 4 lutego 2015r. zmieniającej decyzję pierwotną. Stwierdzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie:

- podziału ściankami pomieszczenia parteru " usługa - biuro " - wydzielono salę sprzedaży i zaplecze magazynowo-biurowo-socjalne;

- zmiany schodów na antresolę na schody zabiegowe;

- dodatkowa ścianka z drzwiami w pomieszczeniu gospodarczym w piwnicy oraz otwory w ścianie zewnętrznej;

- podwyższenie poziomu posadowienia budynku (o ok. 0,9-1,0m);

- wykonanie ściany oporowej ograniczającej wyrównany z poziomem ulicy dojazd do frontowej części budynku (z lewej strony budynku);

- podwyższenie miejsc postojowych z tyłu budynku (związane z podniesieniem rzędnej budynku).

Wskazano, że w związku ze zmianą rzędnej posadowienia budynku podwyższono drogę dojazdową na zaplecze budynku, przysypano istniejące ogrodzenie z płyt betonowych ograniczające działkę nr [...], widoczne są ugięcia płyt betonowych w przęsłach ogrodzenia i zawilgocenie wodą opadową. Piętro budynku jest nieużytkowane, natomiast parter przygotowany jest do użytkowania dla celów sklepu [...].

Decyzją z dnia 13 stycznia 2016r ([...]) PINB nakazał [...] sp. z o.o. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...]ej [...] Suchym Lesie oraz zlikwidować napór gruntu od strony w/w działki na ogrodzenie zlokalizowane na działce nr ewid. [...].

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2016r. ([...], [...], [...]) Starosta Poznański uchylił decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 23 września 2014r. zmienioną decyzją nr [...] z dnia 4 lutego 2015r. Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia 6 czerwca 2016r. ([...]) uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wraz z pismem z dnia 28 kwietnia 2016r. [...] sp. z o.o. przekazała do PINB projekt budowlany zamienny oraz poinformowała organ I instancji, że napór gruntu na ogrodzenie działki nr [...] został usunięty.

PINB, postanowieniem z dnia 3 czerwca 2016r. ([...]) zobowiązał [...] sp. z o.o. do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym zamiennym. Uzupełniony projekt zamienny został przekazany do PINB wraz z pismem [...] sp. z o.o. z dnia 15 lipca 2016r.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2016 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 4 kwietnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia 18 lipca 2016r. ([...]) PINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

Decyzją z dnia 01 sierpnia 2016r. ([...]) PINB zatwierdził [...] sp. z o.o. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...]ej [...] w Suchym Lesie, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał Inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku. Decyzją z dnia 30 grudnia 2016r. ([...]) WWINB uchylił w całości powyższą decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2017r. ([...]) PINB zawiesił prowadzone postępowanie do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego to jest rozstrzygnięcia sprawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Poznańskiego znak [...] nr [...] z dnia 4 lutego 2015r. zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 23 września 2014r.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2017r. ([...]) WWINB uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia 15 marca 2017r. ([...]) PINB zawiadomił strony postępowania o terminie kontroli mającej ustalić czy pomieszczenia piwnicy w budynku wchodzą w skład lokalu usługowego czy mieszkalnego, czy wywyższenie terenu działki spowodowało zmianę stosunków wodnych oraz czy nie wpływa negatywnie na działki sąsiednie, czy rozwiązanie zastosowane przy wzniesieniu muru oporowego w granicy działki jest bezpieczne i nie powoduje zagrożenia dla działki sąsiedniej.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2017r. ([...]) PINB zobowiązał [...] sp. z o.o. S.K.A. do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym poprzez wskazanie sposobu obliczenia powierzchni całkowitej budynku, sposobu obliczenia powierzchni całkowitej części usługowej i mieszkalnej budynku oraz wykazać, że mur oporowy w granicy spełnia wymagania dotyczące stateczności i bezpieczeństwa.

Dnia 14 kwietnia 2017r. PINB przeprowadził kontrolę na terenie przedmiotowej nieruchomości. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB wynika, że w piwnicy budynku nie wykonano ścianek działowych wydzielających pomieszczenia we, korytarz, spiżarnię i pomieszczenie gospodarcze, nie zainstalowano wyposażenia sanitarnego (zlewy, umywalki). Dwa pomieszczenia w piwnicy użytkowane są do składowania przedmiotów służących do prowadzenia gospodarstwa domowego, utrzymania ogrodu. Pomieszczenia w piwnicy posiadają dostęp poprzez klatkę schodową, do której istnieją dwa wejścia - jedno z zewnątrz budynku i drugie z pomieszczenia magazynu (parter). Sklep posiada odrębny węzeł sanitarny i socjalny na parterze. Konstrukcja oporowa od strony działki nr [...] posiada wysokość ok 60cm, wykonana jest w konstrukcji żelbetowej (widoczne pręty zbrojeniowe) gr. ok 20cm. Zewnętrzne oględziny konstrukcji nie wskazują na występowanie zagrożenia z uwagi na jego niestabilność lub zdolność przenoszenia obciążenia gruntem. Mur oporowy od strony działki nr [...] jest wywyższony w stosunku do powierzchni utwardzonej o kolka cm - nie występuje możliwość zalewania dz. nr [...] wodami opadowymi z działki nr [...]. Pomieszczenia na piętrze budynku (część mieszkalna) użytkowane są jaki mieszkalne - zostały wynajęte kilkunastu osobom.

W piśmie z dnia 28 kwietnia 2017r. [...] sp. z o.o. wskazała sposób obliczenia powierzchni poszczególnych części budynku oraz przekazała do PINB obliczenia potwierdzające prawidłowość wykonania muru oporowego.

Pismem z dnia 8 maja 2017r. ([...]) PINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

Następnie, decyzją z dnia 21 czerwca 2017r. ([...]) PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...]ej [...] w Suchym Lesie (kategoria I) sporządzony w marcu 2016r., udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli [...]oraz [...] [...]. Odwołania zostały wniesione w terminie.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 listopada 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...]ej [...] w Suchym Lesie, sporządzonego przez [...] w marcu 2016r.

W ocenie organu odwoławczego inwestor błędnie obliczył powierzchnię poszczególnych części budynku. Organ wskazał, że z analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, że obliczając powierzchnie poszczególnych części budynku wliczył do powierzchni mieszkalnej także powierzchnię antresoli oraz pustki nad pierwszym piętrem. Do powierzchni usługowej zostały natomiast wliczone jedynie powierzchnie pomieszczeń znajdujących się na parterze oznaczonych jako komunikacja, pomieszczenie socjalno-biurowe, sala sprzedaży, toaleta oraz magazyn.

Organ wskazał, że z analizy warunków technicznych oraz uregulowań w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 wynika, iż do powierzchni całkowitej należy wliczyć powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku mierzoną na poziomie posadzki. Antresola natomiast nie stanowi samodzielnej kondygnacji budynku (stanowi część kondygnacji) więc jej powierzchnia nie powinna zostać wliczona do powierzchni całkowitej kondygnacji. Organ uznał również, że do powierzchni całkowitej nie należy wliczać powierzchni pustki znajdującej się przy antresoli.

Organ wskazał, że jego wątpliwości budzi także wskazanie inwestora dotyczące powierzchni wliczonych przez niego do powierzchni części usługowej budynku. O ile projektant słusznie zaliczył powierzchnie schodów prowadzących do części mieszkalnej za powierzchnię mieszkalną, to wątpliwości organu budzi zaliczenie do części mieszkalnej przestrzeni pod tymi schodami znajdującej się na parterze - wykorzystywanym w znacznej części na potrzeby lokalu handlowego. Ponadto do lokalu na parterze prowadzi także wejście od strony określanej przez projektanta jako część mieszkalna. O ile klatka schodowa prowadzi do piwnicy użytkowanej w całości na potrzeby części mieszkalnej i prawidłowe jest zaliczenie jej powierzchni do powierzchni części mieszkalnej, to samo przejście z zewnątrz do klatki schodowej i lokali usługowego należy przynajmniej w połowie zaliczyć do powierzchni lokalu usługowego. Mając na uwadze powyższe (po odliczeniu od powierzchni całkowitej powierzchni antresoli oraz pustki przy antresoli oraz wliczeniu do powierzchni usługowej także części parteru pod schodami i połowy powierzchni wspólnego przejścia), z obliczeń organu odwoławczego wynika, iż udział powierzchni usługowej w powierzchni całkowitej wynosi 32,77%, a zatem przedmiotowy budynek nie odpowiada zawartej w przepisach prawa budowlanego definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tym samym narusza on ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy (dotyczącej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego).

Pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. [...] Sp. z o.o. S.K.A., reprezentowana przez adwokata (dalej: "skarżąca" lub "inwestor") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2017 r., [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie § 3 pkt 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i na tej podstawie stwierdzenie, że budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]ej [...] w Suchym Lesie składa się z lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, podczas gdy przy zastosowaniu prawidłowej definicji powierzchni całkowitej budynku zawartej w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" całkowita powierzchnia lokalu użytkowego nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku, a więc jest zgodna z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a przez to projekt budowlany zamienny ww. budynku jest prawidłowy;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" i zamianę słowa: "zewnętrznym" na "wewnętrznym", na stronie 6 wers 39 decyzji WINB, co ma kluczowe znaczenie przy obliczaniu powierzchni całkowitej budynku i poszczególnych części.

Skarżąca spółka wskazała, że w jej ocenie powierzchnia całkowita lokalu użytkowego nawet przy wyłączeniu antresoli nie przekracza 30 % powierzchni całkowitej budynku, a więc jest zgodna z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

Ponadto spółka zwróciła uwagę na minimalne przekroczenie - zdaniem organu - udziału powierzchni usługowej w powierzchni całkowitej budynku, która ma wynosić (przy obliczeniach dokonanych przez organ) jedynie 2,77 %. Spółka wskazała, na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., VII SA/Wa 1164/10, LEX nr 640709, w którym Sąd stwierdził, że "nie jest budynkiem mieszkalnym budynek, w którym funkcja usługowa jest dominująca, a mieszkalna stanowi funkcję fragmentaryczną, tak jak nie jest budynkiem mieszkalnym wiejska szkoła, czy przychodnia zdrowia, w kubaturze której ulokowano kilka mieszkań". W ocenie skarżącej spółki nie można uznać, że funkcja usługowa obliczona przez organ w udziale wynoszącym 32,77% powierzchni całkowitej budynku jest dominująca.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

[...] [...]pismem z dnia 16 marca 2018 r. podzielił argumentację organu II instancji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2017 r., [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) z dnia 21 czerwca 2017r. (znak: [...]), którą PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonego przy ul. [...]ej [...] w Suchym Lesie.

Z akt sprawy (protokół sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB dnia 29 października 2015r.) wynika, że budowa przedmiotowego budynku była prowadzona niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W sprawie niesporne jest, że w miejscu przewidzianym w pierwotnym projekcie budowlanym jako biuro prowadzona jest przez inwestora działalność handlowa (sklep "[...]").

Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej: "prawo budowlane") nie jest wymagane uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile odstąpienie nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji). Organ odwoławczy słusznie uznał, że inwestor wykonując budynek ze zmianami wymienionymi w protokole sporządzonym podczas kontroli PINB (tj. ze zmianą wysokości posadowienia, dodatkową ścianą oporową, salą sprzedaży zamiast biura) dopuścił się odstępstwa od zatwierdzonego projektu dotyczącymi charakterystycznych parametrów obiektu oraz projektu zagospodarowania działki. Dokonane zmiany nie tylko nie zostały wymienione w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego jako zmiany, które mogą być uznane za zmiany nieistotne, ale ich charakter powoduje zmianę w zakresie oddziaływania na sąsiednie działki. Dokonane odstępstwa organ prawidłowo uznał za istotne.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 prawa budowlanego "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji pozwolenia na budowę".

PINB prawidłowo nałożył decyzją z dnia 13 stycznia 2016r. ([...]) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...]ej [...] w Suchym Lesie.

Organ odwoławczy słusznie wskazał, że projekt zamienny musi spełniać zarówno wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 27 kwietnia 2012r., nr 81, poz. 4[...] ze zm.) jak i wymogi zawarte w art. 35 prawa budowlanego.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Sąd podziela stanowisko wypracowane przez orzecznictwo, iż "niewykonanie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych." (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016r. sygn. II OSK 1375/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie organ w niewystarczający sposób ustalił, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w cytowanym wyroku - tzn., czy przedłożony przez inwestora projekt jest niezgodny z wydana decyzją o warunkach zabudowy (tym samym narusza przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego).

Sąd wskazuje, że co do zasady podziela stanowisko powoływane przez skarżącą spółkę, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., VII SA/Wa 1164/10, LEX nr 640709, w którym Sąd stwierdził, że "nie jest budynkiem mieszkalnym budynek, w którym funkcja usługowa jest dominująca, a mieszkalna stanowi funkcję fragmentaryczną, tak jak nie jest budynkiem mieszkalnym wiejska szkoła, czy przychodnia zdrowia, w kubaturze której ulokowano kilka mieszkań".

Sąd wskazuje jednak, że wyrok ten zapadł w sprawie o innym stanie faktycznym. We wskazanym wyroku teza dotycząca tego, że "nie jest budynkiem mieszkalnym budynek, w którym funkcja usługowa jest dominująca, a mieszkalna stanowi funkcję fragmentaryczną, tak jak nie jest budynkiem mieszkalnym wiejska szkoła, czy przychodnia zdrowia, w kubaturze której ulokowano kilka mieszkań", nie odnosiła się do definicji budynku mieszkalnego w świetle art. 3 pkt 2a prawa budowlanego.

W ocenie skarżącej spółki nie można uznać, że funkcja usługowa obliczona przez organ w udziale wynoszącym 32,77% powierzchni całkowitej budynku jest dominująca.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 pkt 2a prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.

Skarżąca spółka wskazała, że ewentualne przekroczenie ww. udziału powierzchni lokalu użytkowego w powierzchni całkowitej budynku o 2,77 % jest minimalne. W tym miejscu Sąd wskazuje, że ustawodawca określając definicję budynku mieszkalnego w art. 3 pkt 2a prawa budowlanego, nie przewidział możliwości nawet minimalnego przekroczenia wartości 30 %. Tym samym z uwagi na precyzyjne określenie przez ustawodawcę udziału procentowego powierzchni lokalu użytkowego, Sąd wskazuje, że nawet minimalne przekroczenie ww. wartości powoduje, że przedmiotowy budynek nie może być uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny w świetle definicji z art. 3 pkt 2a prawa budowlanego.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że decyzja organu II instancji jest wadliwa w zakresie uzasadnienia sposobu dokonania wyliczenia powierzchni całkowitej przedmiotowego budynku.

Sąd podkreśla, że zasadne jest w odniesieniu do pojęcia powierzchni całkowitej budynku posiłkowanie się Polską Normą PN-ISO 9836 – Właściwości użytkowe w budownictwie. Sąd wskazuje, że Polskie Normy nie są przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których je utworzono, jak również wskazań zawartych w art. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 12 września 2002 roku o normalizacji (Dz. U. nr 169, poz. 1386 z późn. zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 roku, sygnatura akt II OSK 955/17).

Zgodnie z pkt 5.1.3 PN powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Powierzchnia całkowita każdej kondygnacji mierzona jest na poziomie posadzki po obrysie wewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad (pkt 5.1.3.2 normy). Przez antresolę, zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r. poz. 1422: dalej: warunki techniczne) należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Z analizy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz w/w Polskiej Normy wynika zatem, iż do powierzchni całkowitej należy wliczyć powierzchnię wszystkich kondygnacji budynku mierzoną na poziomie posadzki. Organ słusznie zauważył, że antresola natomiast nie stanowi samodzielnej kondygnacji budynku (stanowi część kondygnacji) więc jej powierzchnia nie powinna zostać wliczona do powierzchni całkowitej kondygnacji.

Sąd podkreśla, że Polska Norma PN-ISO 9836:1997 odróżnia "powierzchnię zabudowy" od "powierzchni całkowitej zabudowy" (budynku) i przez "powierzchnię zabudowy" rozumie powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (pkt 5.1.2.1 normy); powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (pkt 5.1.2.2 normy). Natomiast powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku.

Jednym z istotnych elementów dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest prawidłowe wyliczenie powierzchni całkowitej budynku, ponieważ jeśli część usługowa przekracza 30 % powierzchni całkowitej budynku, to w świetle art. 3 pkt 2a prawa budowlanego nie można uznać przedmiotowego budynku za budynek mieszkalny jednorodzinny, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy.

Sąd podziela stanowisko organu, że w projekcie budowlanym błędnie wliczono powierzchnię antresoli, a także przestrzeń pod schodami, znajdującą się na parterze, wykorzystywaną w znacznej części na potrzeby lokalu handlowego, do powierzchni części mieszkalnej budynku. Sąd podziela również wątpliwości organu, co do przejścia z zewnątrz do klatki schodowej i lokalu usługowego, które w połowie powinno być zaliczone do powierzchni lokalu usługowego.

Organ odwoławczy wskazał, że z jego obliczeń (po odliczeniu od powierzchni całkowitej powierzchni antresoli oraz pustki przy antresoli oraz wliczeniu do powierzchni usługowej także części parteru pod schodami i połowy powierzchni wspólnego przejścia) wynika, iż udział powierzchni usługowej w powierzchni całkowitej wynosi 32,77%. W tym miejscu Sąd wskazuje, że o ile co do zasady zgadza się z poglądami organu, co do ww. kwestii, to w uzasadnieniu decyzji brakuje szczegółowego sposobu dokonania ww. wyliczeń. W ocenie Sądu jest to bardzo istotna kwestia, ponieważ decyduje o ewentualnej kwalifikacji budynku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wprawdzie aktach sprawy na karcie nr 95 znajduje się obliczenie dokonane przez eksperta nadzoru budowlanego, z którego wynika, że udział powierzchni użytkowej wynosi 32,77 %. Jednak nie jest to część uzasadnienia i nie podlega kontroli jako jej element. Ponadto w jej treści uwzględniono pozycję nazwaną "poziom antresoli" (42,11m2), co jest sprzeczne z wywodami organu odwoławczego, który uznał że powierzchnia antresoli nie powinna być wliczana do powierzchni całkowitej kondygnacji.

Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien przedstawić obliczenia powierzchni całkowitej budynku w szczegółowy sposób, wraz z podaniem powierzchni poszczególnych części budynku, co umożliwi kontrolę prawidłowości dokonanych obliczeń.

Sąd wskazuje, że nie można uznać zarzutu skarżącej spółki dotyczącej niewłaściwego zastosowania zasad PN-ISO 9836:1997 jako naruszenia prawa materialnego, ponieważ nie są to przepisy prawa materialnego. Sąd wskazuje jednak, że organ faktycznie wadliwie wskazał treść normy 5.1.3.2. z PN ISO 9836 : 1997 i wskazał, że "Powierzchnia całkowita każdej kondygnacji mierzona jest na poziomie posadzki po obrysie wewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad (pkt 5.1.3.2 normy)". Jest to zasadniczy błąd w odczytaniu treści ww. normy, ponieważ jej treść brzmi: Powierzchnia całkowita każdej kondygnacji mierzona jest na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad (pkt 5.1.3.2 normy)". Sąd podkreśla, że wyniki obliczeń uwzględniających obrys wewnętrzny budynku zamiast obrysu zewnętrznego budynku będą całkowicie różne. Sąd wskazuje, że takie naruszenie organu odwoławczego stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że niezależnie od wyników obliczeń dotyczących udziału powierzchni użytkowej w przedmiotowym budynku, organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien również ustalić i dokonać oceny jaka jest jego dominująca funkcja. Przy czym powinien mieć na uwadze, że nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym budynek, w którym funkcja usługowa jest dominująca, a mieszkalna stanowi funkcję fragmentaryczną. Organ powinien ustalić, czy część mieszkalna budynku jest związana z funkcją usługową budynku. Organ m.in. powinien wziąć pod uwagę godziny funkcjonowania lokalu użytkowego w ciągu doby oraz sposób wykorzystania części mieszkalnej budynku. Organ ustali, czy budynek jest zamieszkiwany stale przez jedną rodzinę, czy też pokoje mieszkalne wynajmowane są przez różne osoby (w tym osoby związane z prowadzeniem lokalu użytkowego w parterze budynku). Organ powinien ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego w sprawie i ustalić, czy w przedmiotowej sprawie w rzeczywistości zaprojektowano i zbudowano budynek mieszkalny jednorodzinny (kategoria obiektu I) zgodnie z ostateczną decyzją Wójta Gminy Suchy Las o warunkach zabudowy z dnia 02.04.2014r., znak sprawy [...], czy też budynek mieszkalno-usługowy (kategoria obiektu XIII/XVII). W tym miejscu Sąd wskazuje, że ww. kategorie obiektów budowlanych określone są w załączniku do ustawy Prawo budowlane.

Powyższe ustalenia organ odwoławczy powinien zrealizować w trybie określonym w art.136 k.p.a.

Z powyżej wskazanych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.