Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 425/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [....] z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 stycznia 2014r. Nr [...], znak [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), po rozpatrzeniu odwołania M. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia 10 września 2013 r., znak [...], o umorzeniu postępowania w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S., zrealizowanego przez inwestorów M. T. i M. T..

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem M. B. z dnia 22 grudnia 2010 r., zawierającym żądanie wszczęcia posterowania administracyjnego w sprawie zalegalizowania budynku dla inwestora P.P. T. w S., z powołaniem się na wyrok sąd administracyjnego, w którym wskazano że po wybudowaniu budynku może nastąpić legalizacja w trybie art. 49 i art. 49a Prawa budowlanego.

Postanowieniem nr [...] z dnia 21 stycznia 2011 r., znak [...], organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S..

W dniu 9 lutego 2011 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek M. B." O dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce [...] w S., inwestora M. i M. T., znak [...], z dnia 15 grudnia 2006 r.", co wnioskodawczyni motywowała przyjęcie budynku do użytkowania z naruszeniem przepisów prawa przez nadzór budowlany w W., mimo iż inwestor nie posiadał prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę, przedstawił mapę sytuacyjno-wysokościową całkowicie odbiegającą od wydanego projektu, zaś decyzja o pozwolenie na budowę została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 20 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 553/04. Wnioskodawczyni żądała, aby najpierw anulować legalizację budynku z dnia 15 grudnia 2006 r., a potem wszcząć postępowanie zgodnie z prawem i powyższym wyrokiem .

Pismem z dnia 9 lutego 2011 r., znak [...], PINB zwrócił się do WINB o wyłączenie organu od prowadzonego postępowania i przekazanie sprawy do innego organu. W odpowiedzi za pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r., znak [...], WINB poinformował, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego ustosunkowania się do tego wystąpienia, tj. wyrażenia stanowiska w sprawie ewentualnego przeniesienia kompetencji do załatwienia sprawy na WINB, zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a.

Za pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r., znak [...], WINB przekazał do PINB skargę (wniosek) M. B. z dnia 25 lutego 2011 r., w którym wskazywała na niedopuszczalne wszczynania nowego postępowania administracyjnego - znak [...], dla tego samego budynku przyjętego do użytkowania, bez wcześniejszego anulowania legalizacji budynku, do którego doszło z naruszeniem prawa .

W dniu 26 maja 2011 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło kolejne pismo M. B. z dnia 24 maja 2011 r., stanowiące żądanie anulowania przez PINB w W. potwierdzenia przyjęcia budynku do użytkowania. w którym podniesiono jednocześnie, że wniosek obecny i wcześniejszy

Do akt PINB włączono również adnotację urzędową z dnia 1 czerwca 2011 r., sporządzoną przez inspektora nadzoru budowlanego A. J., w której zapisano - "(...) założyłam nową teczkę rejestrując wniosek pod sygnaturą [...]. W teczkę tą wpięłam oryginały z akt [...] ale dotyczące anulacji legalizacji budynku mieszkalnego oraz kopie za zgodność z oryginałem tych pism które pośrednio są z nią związane " .

W dniu 22 czerwca 2011 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie Nr [...], znak [...], którym zawiadomił o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami postępowania.

Decyzją Nr [...] z dnia 4 lipca 2011 r., znak [...], PINB w W., po rozpatrzeniu wniosku M. B. z dnia 22 grudnia 2010 r., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjnego w sprawie zalegalizowania przedmiotowego budynku inwestorów M. i M. T..

Powyższa decyzją, po rozpoznaniu dowołania M. B., została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 19 października 2011 r. znak [...].

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r,. sygn. akt II SA/Kr 1876/11, wydanym na skutek skargi M. B., WSA w K. uchylił decyzję WINB z dnia 19 października 2011 r. znak [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu 25 maja 2013 r. PINB zwrócił się do WINB o wyłączenie organu od postępowania i przekazanie do innego organu sprawy legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S.

Przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2013 r., znak [...], WINB wskazał, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego ustosunkowania się do wystąpienia, tj. wyrażenia stanowiska w sprawie ewentualnego przeniesienia kompetencji do załatwienia sprawy na WINB, zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a.

Pismem z dnia 31 lipca 2013 r., znak [...], organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a następnie - w dniu 10 września 2013 r., wydał zaskarżoną obecnie decyzję. Przesyłając odwołanie M. B. wraz z aktami postępowania, organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a., przy czym podał iż odwołanie złożono w terminie wskazanym w k.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał następnie, że dokonując powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne stwierdził, że PINB uczynił zadość przepisom prawa budowlanego i postępowania administracyjnego. W postępowaniu odwoławczym analizie poddano dokumentację zgromadzoną przez PINB w akta sprawy, znak [...] (kart 67), oraz oparto się również na kserokopiach akt zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, znak [...], w ramach którego WINB wydał w dniu 19 grudnia 2012 r. decyzję Nr [...], znak [...], o nałożeniu na inwestorów – M. i M. T. obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z jego rozbudową na działce nr [...] w miejscowości S. obejmującej: 2 egzemplarze inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych zawierającej określenie funkcji, formy i konstrukcji obiektu budowlanego, rozwiązania techniczne i materiałowe oraz charakterystykę energetyczną obiektu w terminie do dnia 28 czerwca 2013 r." (oryginał akt w GUNB).

Uwzględniono również, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji związany był wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1876/11 ( art. 153 p.p.s.a.).

W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że przedmiotem postępowania przed PINB jest przebudowa budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z rozbudową i budową infrastruktury technicznej, położonego na działce nr [...] w S., przez inwestorów M. i M. T.. Następnie, powołując treść art. 61 § 1- 2 k.p.a. oraz odpowiadając na jeden z zarzutów odwołania, organ odwoławczy przeprowadził obszerny wywód zakończony stwierdzeniem, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowanej pismem M. B. z dnia 22 grudnia 2010 r. toczy się z urzędu. Organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o 105 k.p.a., zgodnie z którym organ w formie decyzji umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. M. B. zwróciła się do PINB z wnioskiem " O wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zalegalizowania budynku dla inwestora P.P. T. w S.". Następnie kilkakrotnie zwróciła się "O dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce [...]. w S.(...)".

Po przeanalizowaniu akt postępowania pierwszoinstancyjnego WINB stwierdził, że wobec przedmiotowego budynku mieszkalnego prowadzi jako organ pierwszoinstancyjny, po wyłączeniu PINB w W., postępowanie administracyjne znak [...], które zostało wszczęte w następujących realiach:

1. w związku z wnioskiem M. B. z dnia 15 grudnia 2008 r. PINB wszczął

postępowanie administracyjne znak [...] w sprawie rozbiórki części obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., którego inwestorami są M. i M. T.;

2. postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2009 r., znak [...], WINB wskazał, iż w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., właściwym do załatwienia niniejszej sprawy stał się WINB w K., a sprawę zarejestrowano pod sygnaturą [...] ;

3. w dniu 11 września 2009 r. WINB wydał decyzję znak [...] o umorzeniu przedmiotowego postępowania ;

4. decyzją z dnia 19 listopada 2009 r., znak [...], GINB uchylił wyżej wymienioną decyzję WINB i przekazał sprawę temu organowi pierwszej do ponownego rozpatrzenia;

5. w dniu 20 października 2010 r. WINB wydał decyzję, znak [...], którą odmówił nałożenia na inwestorów M. i M. T. obowiązku

wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowanego budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z jego rozbudową na działce nr [...] w miejscowości S. do stanu zgodnego z prawem ;

6. decyzją z dnia 22 grudnia 2010 r., znak [...], GINB utrzymał w mocy powyższą decyzję,

7. wyrokiem z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt ,VII SA/Wa 613/11, po rozpoznaniu skargi M. B., WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję GINB z dnia 22 grudnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję WINB z dnia 20 października 2010 r.,

8. w dniu 29 marca 2012 r. WINB wydał decyzję Nr [...], znak [...], którą nałożył na inwestorów M. i M. T. obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z jego rozbudową, na działce nr [...] w miejscowości S.,

9. decyzją z dnia 25 maja 2012 r., znak [...], GINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę WINB do ponownego rozpatrzenia,

10. w dniu 19 grudnia 2012 r. WINB wydał decyzję Nr [...], znak [...], o nałożeniu na inwestorów M. i M. T. obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z jego rozbudową na działce nr [...] w miejscowości S. obejmującej: 2 egzemplarze inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych zawierającej określenie funkcji, formy i konstrukcji obiektu budowlanego, rozwiązania techniczne i materiałowe oraz charakterystykę energetyczną obiektu, w terminie do dnia 28 czerwca 2013 r. ,

11. decyzją z dnia 20 lutego 2013 r., znak [...], GINB utrzymał w mocy powyższa decyzję WINB, przy czy na decyzję GINB M. B. złożyła skargę,

W wyżej opisanej sprawie WINB przeprowadził zatem postępowanie w tzw. trybie naprawczym (art. 51 Prawa budowlanego) wskazując, że pomimo faktu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor realizował inwestycję na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, zatem nie można uznać iż inwestor popełnił samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Powyższe potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 613/11. Przesądzone zatem zostało, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a tym samym do nakazywania wykonania obowiązków określonych w dyspozycji art. 49a , co zarzuca M. B. w odwołaniu.

W stosunku do przedmiotowego obiektu prowadzone jest zatem postępowanie naprawcze określone w art. 50 - 51 ustawy – Prawo budowlane. Wydana przez WINB decyzja nr [...] z dnia 19 grudnia 2012 r., znak [...], posiada walor ostateczności.

Wobec powyższego zasadnym było umorzenie postępowania wszczętego w niniejszej sprawie. Wydanie w niej rozstrzygnięcia stanowiłoby bowiem naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe przesądził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1876/11 - które to stwierdzenie organ odwoławczy poparł cytatem pochodzącym z wyroku.

Co do zarzutu niewyłączenia w sprawie organu pierwszej instancji w W. przez organ drugiej instancji, organ odwoławczy wskazał, że jak wyjaśnił WINB przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2013 r., znak [...], zapisy art. 24, 25 i 27 k.p.a. statuują odrębne i niezależne od siebie sytuacje, w których występują przesłanki do wyłączenia od udziału w sprawie odpowiednio: pracownika organu, organu administracji publicznej oraz członka organu kolegialnego. Zatem brak jest podstaw do uzasadnienia stanowiska, jakoby do wyłączenia organu administracji publicznej należałoby stosować również przepisy dotyczące pracownika organu. Potwierdza to sama regulacja art. 25 k.p.a., która wskazuje konkretne sytuacje umożliwiające odpowiednie stosowanie przepisów art. 24 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie wykazał, aby w realiach przedmiotowej sprawy zachodziła jedna z przesłanek określonych w art. 25 k.p.a.

Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego, ustosunkował się następnie do stanowiska WSA w Krakowie wyrażonego w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1876/11, we fragmencie cyt.: "Stwierdzenia te budzą konsternację i uniemożliwiają rzetelne się do nich odniesienie, gdyż w istocie nie wiadomo z jakiego powodu organ uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie podlegał wyłączeniu od orzekania. W szczególności wyjaśnienia te winny znaleźć się w zaskarżonej decyzji także z tego powodu, że w poprzednio prowadzonej sprawie, w tych samych okolicznościach faktycznych, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że wobec PINB w W. wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 24 § 1 pkt.6 KPA (uzasadnienie decyzji z dnia 20.10.2010r. znak [...]). Wyjaśnienie tej kwestii było zatem niezbędne dla prawidłowego i rzetelnego rozpoznania odwołania Skarżącej".

W tym zakresie podał, że wydając postanowienie z dnia 27 kwietnia 2009 r., znak [...], którym w tożsamych okolicznościach faktycznych uznał, iż w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., właściwym do załatwienia sprawy znak [...] stał się WINB w K., uwzględniono stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 17 sierpnia 1993 r. sygn. akt SA/Po 3155/92, w myśl którego "nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący stanowisko organu administracji publicznej". Efektem powyższej linii orzeczniczej było wyłączenie PINB w W. od załatwienia sprawy znak [...]. Zważywszy jednak na późniejsze orzecznictwo NSA i Trybunału Konstytucyjnego, stanowisko to nie może mieć aktualnie zastosowania w praktyce ( por. uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09). Podobne stanowisko zostało wyrażone w komentarzu do art. 24 k.p.a. autorstwa A. W., który wyjaśnia, iż dotychczasowy pogląd doprowadził do zatarcia różnicy między odrębnymi instytucjami proceduralnymi, tj. wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu, w związku z czym nie ma podstaw do jego dalszego akceptowania. Wobec powyższego dopuszczalnym jest odniesienie rozważań sądów do niniejszej sprawy i uznanie pomocniczo utrwalonego stanowiska, potwierdzającego brak możliwości stosowania przesłanek określonych w art. 24 § 1 i § 3 k.p.a., do osób pełniących funkcje organów nadzoru budowlanego, powoływanych zgodnie z art. 86 Prawa budowlanego.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 stycznia 2014r. Nr [...], znak [...] M. B. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem prawa:

- art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104.k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w mocy, wydanej na podstawie art. 105 k.p.a. o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku skarżącej, z czym się nie zgadza;

- z uwagi na nierozpoznania sedna sprawy, w zakresie wniosku strony z dnia 26 maja 2011 r. o anulowanie potwierdzenia przyjęcia budynku do użytkowania;

- art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.;

- wobec niewydania przez organ instancji postanowienia o wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji A. J., który wydał zaskarżoną decyzję, utrzymaną przez organ drugiej instancji z naruszeniem prawa, chociaż ten sam pracownik doprowadził do przyjęcia do użytkowania budynku na działce nr [...] z naruszeniem art. 57 ustawy - Prawo budowlane .

- z uwagi na niedopuszczenie skarżącej do wglądu w akt sprawy [...] drugiej instancji, na które powołuje się PINB w zaskarżonej decyzji Nr [...].

Powyższe zarzuty M. B. rozwijała w uzasadnieniu skargi.

.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 11 czerwca 2014r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując skargę w całości domagał się dodatkowo uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 sierpnia 2013 r., znak [...] oraz przyznania kosztów udzielonej M. B. pomocy z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Pełnomocnik skarżącej przedstawił na rozprawie obszerny wywód prawny dotyczący podstaw do wyłączenia pracownika A. J. od prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz odnoszący się do braku tożsamości spraw niniejszej oraz prowadzonej na podstawie art. 51 Praw budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów, które mają związek z dostrzeganym z urzędu naruszeniem w obu instancjach dyspozycji art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Analogiczny skutek mogą powodować istotne zmiany stanu faktycznego.

Z uwagi na dokonaną już uprzednio kontrolę sądową aktów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie wiążąca jest ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1876/11, którym uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego z dnia 19 października 2011 r., znak [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia 4 lipca 2011 r., znak [...]. Po wydaniu tego wyroku nie uległ bowiem zmianie istotny stan faktyczny i prawny sprawy.

W szczególności, stan faktyczny przedstawiony obszernie w zaskarżonej decyzji pokrywa się w znacznym zakresie z ustalonym w powyższym wyroku, w którym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uwzględnił dodatkowo znaną mu ówcześnie z urzędu okoliczność, że w postępowaniu naprawczym wszczętym w związku z wnioskami M. B. z dnia 15 grudnia 2008 r., prowadzonym w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2011, sygn. VII SA/Wa 613/11, uchylił zaskarżoną decyzję GINB z dnia 22 grudnia 2010 r., znak [...], oraz poprzedzającą ją decyzję WINB z dnia 20 października 2010 r., znak [...].

Z oceny prawnej prezentowanej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r,. sygn. akt II SA/Kr 1876/11, wynika jednoznacznie że:

- nowe postępowanie administracyjne, prowadzone na skutek pisma M. B. z dnia 22 grudnia 2010r., stanowiącego wniosek o "wszczęcie postępowania w sprawie zalegalizowania budynku dla inwestora p. T.", jest tożsame ze wszczętym na skutek pisma M. B. z dnia 15 grudnia 2008 r., w którym zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2011, sygn. VII SA/Wa 613/11,

- wcześniejsze postępowanie legalizacyjne jest w toku i nie może być wszczynane nowe, kolejne postępowanie w tej samej sprawie, zaś kontynuacja niniejszego i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty skutkowałoby jej nieważnością w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;

- postępowanie w niniejszej sprawie nie może być prowadzone, co więcej w ogóle nie powinno zostać wszczęte, najbardziej prawidłowym sposobem jej załatwienia byłaby odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 61a k.p.a., a nie wszczynanie postępowania i jego umorzenie, skoro jednak postępowanie zostało przez organ wszczęte postanowieniem z dnia 21 stycznia 2011r., to w razie stwierdzenia, że sprawa już została rozstrzygnięta wcześniejszą decyzją, winno być umorzone na podstawie art. 105 k.p.a.

Uwzględniając powyższe należy uznać, że w sprawie niniejszej M. B. nie może skutecznie podważać podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., albowiem ponowne orzekanie w tej samej sprawie co wszczęta w związku z jej pismem dnia 15 grudnia 2008 r., prowadzona na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, zakończona w dacie wydania zaskarżonej decyzji ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 20 lutego 2013 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr [...], znak [...], prowadziło by do wystąpienie przesłanki uzasadniającej stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jako dotkniętej wadą kwalifikowaną wobec uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inna decyzją ostateczną. Także w przypadku uwzględnienia skargi M. B. skargi na decyzję decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 20 lutego 2013 r., znak [...], winna się toczyć sprawa, w której ocenie prawnej w postepowaniu sądowym poddawano rozstrzygnięcia co do istoty.

Dodatkowo należy mieć na uwadze, że już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r,. sygn. akt II SA/Kr 1876/11, uznano za niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy twierdzenie skarżącej, w myśl których, wyroku z dnia 20 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 553/04 , eliminującym z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że po wybudowaniu budynku może nastąpić legalizacja na podstawie art. 49 i art. 49a Prawa budowlanego albowiem w wyroku zalecono tylko, że organ ma zbadać czy roboty budowlane zostały zakończone, czy też nie i stosowanie do ustalonego stanu faktycznego podjąć odpowiednie czynności w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Podzielając te wskazania trzeba także podkreślić, że już ocena prawna wyrażona w konkretnym stanie faktycznym co do wniosku skarżącej z dnia 22 grudnia 2010 r. przesądza o braku podstaw do stosowania w sprawie legalizacji kwestionowanych przez skarżąca robót budowlanych art. 49 i art. 49a ustawy. Niezależnie od tego, słusznie podnosi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, że prawidłowość stosowania w sprawie art. 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48, 49 i 49a tej ustawy, została poddana ocenie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 613/11, co miał również na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia 10 września 2013 r., znak [...].

Z wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r,. sygn. akt II SA/Kr 1876/11 wynika jednoznacznie, że powodem uchylenia obu wydanych w toku instancji decyzji, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a., było wyłącznie naruszenie w niniejszej sprawie zasad postępowania, tj. art. 8, art. 10, art. 11 oraz przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w tym zakresie, że:

"Niezależnie zatem od samego rozstrzygnięcia sprawy zaskarżoną decyzją w sposób prawidłowy co do zasady, prowadzone postępowanie oraz uzasadnienie decyzji naruszają przepisy postępowania, tj. art. 8, art. 10, art. 11 oraz art. 107 § 3 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ I Instancji będzie zobowiązany wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania."

Uzasadnienie wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r,. sygn. akt II SA/Kr 1876/11, z którego wynika ocena prawna i zalecenie co do obowiązku organów obu instancji eliminacji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wytkniętych uchybień, wiążące także Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, zawiera m.in. niżej cytowane stwierdzenia :

"Skarżąca podniosła w odwołaniu zarzut dotyczący wydania zaskarżonej decyzji PINB w W. z dnia 4 lipca 2011r. przez kierownika organu I Instancji przeciwko któremu jako oskarżonemu toczy się postępowanie karne do sygn. [...]. Innymi słowy Skarżąca złożyła zarzut, że decyzje wydał organ który podlegał wyłączeniu z mocy art. 24 par. 1 pkt 6 kpa.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 24 par. 1 pkt 6 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. skarżąca przekazała Sądowi kopie wyroków sądów karnych zapadłych w tej sprawie. Po zapoznaniu się z tymi wyrokami, należy podkreślić, że art. 24 par. § 1 pkt 6 kpa jest podstawą wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, ale wyłącznie w tej sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu postępowanie karne, dyscyplinarne lub dochodzenie służbowe. Tymczasem przedstawione przez skarżącą dowody świadczą o tym, iż urzędnik skazany został za czyn, który popełnił w innej sprawie niż obecne kontrolowana i rzeczywiście brak jest podstaw do wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.

Niemniej jednak okoliczności te Sąd ustalił już na etapie orzekania w sprawie, natomiast z zaskarżonej decyzji nic w tej kwestii nie wynika i w istocie niczego decyzja ta nie wyjaśnia a dodatkowo uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 107 § 3 KPA.

Organ w uzasadnieniu decyzji odpowiadając na zarzut Skarżącej odwołał się do argumentów zawartych we własnym piśmie z dnia 8 kwietnia 2011r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Postępowanie takie już samo w sobie nie jest prawidłowe, gdyż to z uzasadnienia decyzji (a nie z akt administracyjnych) wynikać mają okoliczności faktyczne sprawy oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Niezależnie od powyższego wspomniane pismo niczego nie wyjaśnia. Jest w nim mowa o postępowaniu cywilnym a nie karnym oraz wywodzone jest zupełnie nieadekwatne dla art. 24 § 1 pkt. 6 KPA uzasadnienie. Sprowadza się ono do tego, że WINB nie widzi powodu do wyłączenia organu ze względu na następujące okoliczności: "znaczny upływ czasu od wszczęcia postępowania cywilnego, oraz jego dotychczasowe prawomocne niezakończenie, pozwala na wskazanie, że sprawa cywilna w której uczestniczy M. B. (...) aktualnie nie wpływa na możliwość załatwienia sprawy przez organ właściwy miejscowo i instancyjnie tj. PINB w W." oraz "prowadzone postępowanie cywilne nie wpływa na zachowanie PINB dwóch podstawowych zasad ogólnych a mianowicie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych."

Stwierdzenia te budzą konsternację i uniemożliwiają rzetelne się do nich odniesienie, gdyż w istocie nie wiadomo z jakiego powodu organ uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie podlegał wyłączeniu od orzekania. W szczególności wyjaśnienia te winny znaleźć się w zaskarżonej decyzji także z tego powodu, że w poprzednio prowadzonej sprawie, w tych samych okolicznościach faktycznych, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że wobec PINB w W. wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 6 KPA (uzasadnienie decyzji z dnia 20.10.2010r. znak [...]). Wyjaśnienie tej kwestii było zatem niezbędne dla prawidłowego i rzetelnego rozpoznania odwołania Skarżącej."

Oceniając zastosowanie się przez organ odwoławczy do zalecenia eliminacji stwierdzonych wyżej uchybień należy uznać, że obowiązki te nadal nie zostały prawidłowo wykonane pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został zawarty określony wywód prawny, a ma on obrazować zmianę stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odnośnie dopuszczalności stosowania art. 24 k.p.a. do podmiotu pełniącego funkcję piastuna organu. W tym zakresie należy jednak mieć na uwadze, że sprawa niniejsza jest uznawaną za tożsamą z objętą wcześniejszym postępowaniem administracyjnym, w którym po kontroli legalności zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt ,VII SA/Wa 613/11. Na skutek tego wyroku organem właściwym w pierwszej instancji pozostał nadal Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Nadto zważyć należy także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nadal nie zawiera bliższych ustaleń dotyczących "...sprawy cywilnej w której uczestniczy P. M. B., jako jedna z wielu stron postępowania wszczętego przed PINB...", w szczególności nie jest wiadomym czy takie postepowanie należy zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego do kategorii wymienionych w art. 25, normującym wyłączenie organu. Stosownych danych i ocen brak również w piśmie Inspektora Nadzoru Budowlanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 27 sierpnia 2013 r., o którym wiedzę skarżąca mogła powziąć dopiero z zaskarżonej decyzji, a zarzuty podnosić w skardze. Przedmiotowe pismo nie było doręczane M. B., wpłynęło do akt organu pierwszej instancji już po upływie terminu zakreślonego stronom przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się w sprawie po myśli art. 10 § 1 k.p.a, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie wyznaczył stronom dodatkowe terminu do wypowiedzenia się w sprawie po wpływie przedmiotowego pisma do akt , natomiast w postępowaniu odwoławczym zaskarżona decyzja zapadła bez informowania stron o zamiarze jej wydania.

Stan powyższy oznacza zaś naruszenie art. 153 p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 §1 i 3 k.p.a. oraz art. 10§1 k.p.a. w incydentalnej kwestii dotyczącej właściwości organu, zaś stwierdzone uchybienia czynią przedwczesnym wypowiadanie wiążącej oceny prawnej odnośnie stosowania w sprawie niniejszej art. 24 – 25 k.p.a.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1876/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, że :

" Trzeba też zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Organ I Instancji postanowieniem z dnia 22 czerwca 2011r. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 10 Kpa może zapoznać się z aktami sprawy oraz wnieść ewentualne uwagi lub zastrzeżenia w terminie 3 dni od otrzymania niniejszego postanowienia. Postanowienie odebrane zostało przez Skarżącą w dniu 4 lipca 2011r., podczas gdy w tej samej dacie wydana już została decyzja administracyjna w sprawie. Tym samym dwa pisma skarżącej z dnia 5 i 6 lipca 2011r. (dostarczone do organu w dniu 7 lipca 2011r.) zawierające wnioski i uwagi zostały złożone bez jej winy już po wydaniu decyzji, choć w trzydniowym terminie wskazanym w postanowieniu przez organ. "

Wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. gwarancje uczestnictwa stron w postepowaniu na wszystkich jego etapach zostały w sprawie niniejszej ponownie naruszone z uprzednio już wskazanych przyczyn.

Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1876/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że:

"Skarżąca we wniosku oraz w pismach z dnia 9 lutego 2012r., 25 lutego 2012r., 24 maja 2011r., 15 lipca 2011r. składa i powtarza wielokrotnie wniosek o "anulację legalizacji budynku z dnia 15 grudnia 2006r." Jak można się domyślać skarżącej chodzi o fakt zgłoszenia przez inwestorów M. i M. T. zakończenia budowy, wobec którego to zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu i tym samym inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku. Niezależnie do tego, że organ – co wynika z zaskarżonej decyzji- wyłączył te wnioski do osobnego postepowania, to jednak zdaniem Sądu winien w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnieść się -choćby skrótowo- do prawnego znaczenia takiego "milczącego przyjęcia budynku do użytkowania" w sytuacji w której decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona i prowadzone jest postępowanie naprawcze o którym mowa w art. 51 ustawy prawo budowlane. Wyjaśnienia tej kwestii (zwłaszcza w kontekście wniosku Skarżącej z dnia 6 lipca 2011r. o łączne rozpoznawanie obu spraw) wymaga art. 8 i art. 11 KPA. Przepisy te statuują zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz związaną z nią zasadę przekonywania. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naruszeniem art. 11 Kpa będzie sytuacja w której organ "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy" (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Zasada przekonywania łączy się więc ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa."

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić powyższe zalecenie nie zostało wykonane ani przez organ pierwszej, ani drugiej instancji. W uzasadnieniach decyzji nie znalazły się bowiem żadne wyjaśnienia w kwestii prawnego znaczenia "milczącego przyjęcia budynku do użytkowania" w sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona i prowadzone jest postępowanie naprawcze o którym mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Nadto, brak ustaleń co do losów postepowania zarejestrowanego pod sygnaturą [...], zaś w aktach brak nawet dokumentów pozwalających na orientację co do sposobu załatwienia i ostatecznego i rezultatu czynności stwierdzonych adnotacją urzędową z dnia 1 czerwca 2011r.

Stan taki oznacza niewykonanie zaleceń wynikających z prawomocnego wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1876/11, skutkuje naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz zasad z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

Wytykane obecnie uchybienia nie mogą zostać uznane za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem wyłączny powód eliminacji z obrotu prawnego poprzednio wydanych decyzji o umorzeniu postępowania stanowiło naruszenie przepisów postępowania mających służyć realizacji podstawowych zasad postępowania. Stwierdzony stan uzasadnia zaś uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Wniosek pełnomocnika skarżącej dotyczący orzeczenia o kosztach postepowania, zgodnie z podziałem czynności, podlega odrębnemu rozpoznaniu przez referendarza sądowego na posiedzeniu niejawnym.