Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 92/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Nr XXV/163/2020 Rady Gminy Gdów z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2020 oddala skargę


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Myślenicach pismem z dnia 17 grudnia 200 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXV/163/2020 Rady Gminy Gdów z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2020. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenia prawa, a to art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przez: 1) wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 Programu jednego z jego celów określonego jako "zapobieganie wzrostowi populacji zwierząt bezdomnych" oraz "ograniczenie populacji zwierząt bezdomnych", co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego; 2) pominięcie w § 3 Programu charakteru odławiania i naruszenie przez to § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, z którego to przepisu wynika, że wyłapywanie zwierząt ma charakter stały lub okresowy oraz niewskazanie podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadania odławiania bezdomnych zwierząt; 3) niewskazanie w § 3 ust. 3 pkt 2 konkretnych form opieki na wolno żyjącymi kotami, tj. nie wskazanie sposobu ustalania miejsc, gdzie żyją wolno żyjące koty, nie wskazanie podmiotu, odpowiedzialnego za opiekę nad tymi kotami, nie wskazanie konkretnych miejsc dokarmiania kotów oraz organizacji i sposobu ich dokarmiania; 4) niewskazanie w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 Programu trybu, sposobu, terminów przeprowadzającego zabieg obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt; 5) niewskazanie w § 4 ust. 1 pkt 4 Programu trybu, sposobu oraz podmiotu przeprowadzającego zabieg usypiania ślepych miotów; 6) niewskazanie w § 4 ust. 2 Programu skonkretyzowanych form i sposobów działania poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 7) niewskazanie w § 8 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i zadania Programu. W związku z tymi zarzutami, powołując się na art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Myślenicach wskazał w szczególności, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie skarżącego, zawiera ona szereg istotnych naruszeń prawa, sprzecznych z zasadą demokratycznego państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a więc z naruszających art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, co w konsekwencji determinuje konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Norma kompetencyjna wyrażona w art. 11a u.o.z. stanowi, że Rada Gminy wypełniając swój obowiązek w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywana, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten zgodnie z art. 11 ust 2 u.o.z. obejmuje w szczególności: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wykładnia art. 11a u.o.z. w powiązaniu z art. 11 u.o.z. prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki na bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Dlatego też uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zwierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaną treścią. Brak obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości uchwały i powinien być kwalifikowany jako istotne naruszenie prawa.

Dalej skarżący zauważył, że program przyjmowany na podstawie art. 11a u.o.z. jest instrumentem realizacji zadań własnych gminy określonych w art. 11 ust. 1 u.o.z. (zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), dlatego przepisy konkretyzujące ustawowe zadania własne nie mogą rozszerzać, ograniczać albo modyfikować regulacji ustawowej. W świetle brzmienia art. 11 ust. 1 u.o.z. określenie, że celami Programu jest "zapobieganie wzrostowi populacji zwierząt bezdomnych" (§ 2 ust. 2 pkt 2 Programu) oraz jako jedną z jego form "ograniczenie populacji zwierząt bezdomnych" (§ 4 ust. 1 Programu) wykracza poza zakres zadań wskazany w powyższym przepisie. Zadania związane z zapobieganiem bezdomności oraz zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom nie mogą być dookreślane poprzez wskazanie, że osiąganie celów związanych z ograniczaniem lub eliminacja zjawiska bezdomności zwierząt powinno zmierzać do "ograniczenia populacji bezdomnych zwierząt". Działania depopulacyjne w odniesieniu do zwierząt bezdomnych nie jest tożsame z działaniami przeciwdziałającymi lub ograniczającymi bezdomność zwierzęcą.

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany na podstawie art. 11a u.o.z. powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji przyjętych w nim zadań jako akt "wykonawczy". Konkretyzacja ustawy musi być na tyle kompletna i precyzyjna, aby nie było wątpliwości co do tego, kto, w jakich warunkach i w jakim zakresie staje się adresatem treści normatywnej wynikającej z przedmiotowego programu. Program, o którym mowa w art. 11a u.o.z., jako akt prawa miejscowego konkretyzujący i wykonujący ustawę, musi zostać wyposażony w cechę wystarczającej szczegółowości, konkretności oraz precyzyjności, aby można było uznać, że ustawowa norma upoważniająca do jego ustanowienia nie została wykonana w sposób pozorny lub nieefektywny. W orzecznictwie podkreśla się również, że ustawa o ochronie zwierząt przewiduje krótki, roczny termin obowiązywania programu nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanym w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych norm, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skracaniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku.

W ocenie skarżącego, nie jest zgodne z prawem wskazanie w § 3 Programu jedynie, iż na terenie gminy jest przeprowadzane odławianie bezdomnych zwierząt i że przeprowadza się je "w miarę potrzeby". Postanowienia te, nie określające charakteru odławiania bezdomnych zwierząt naruszają przepis § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, w którym określono, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały. Uchwała przyjmująca program musi zatem wskazać perspektywę czasową przeprowadzania akcji wyłapywania zwierząt bezdomnych. Oznacza to, że niezależnie od terminów konkretnych akcji, zadania w zakresie wyłapywania mogą być realizowane w sposób stały (przez cały rok) albo okresowo (np. w okresie od marca do czerwca). Nadto niezgodne z "wykonawczym" charakterem programu przyjmowanego na podstawie art. 11a u.o.z. jest brak wskazania konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie zadań w tym zakresie. Po drugie wadliwa jest również treść uchwały w zakresie, w jakim w § 3 ust. 3 pkt 2 Programu określa formy objęcia opieką kotów wolno żyjących. Regulacja Programu w tym zakresie nie spełnia warunku koniecznej określoności aktu normatywnego o charakterze wykonawczym i konkretyzującym względem ustawy. W Programie nie określono przede wszystkim sposobu ustalenia miejsc, gdzie przebywają "wolno żyjące koty" i podmiotu zobowiązanego do wykonania powyższego obowiązku. Rada Gminy nie wskazała również organizacji i sposobu dokarmiania kotów oraz ewentualnych podmiotów realizujących to zadanie. Po trzecie w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w § 4 ust. 1 pkt 4 Programu pominięto regulację określającą tryb, sposób i terminy przeprowadzania zabiegów obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt oraz przeprowadzania zabiegu usypiania ślepych miotów. Zawarcie w Programie jedynie ogólnych postanowień w tym zakresie jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., a jednocześnie nie mieści w "wykonawczym" charakterze Programu uchwalonego na podstawie ustawy o ochronie zwierząt. Po czwarte, niewystarczająco kompletna jest regulacja programu w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Przepisy realizujące takie działania Gminy nie mogą mieć charakteru jedynie kierunkowego i postulatywnego, ale powinny określać szczegółowe działania sprecyzowane co do podmiotu, przedmiotu, czasu i miejsca ich podejmowania. Wreszcie przepis § 8 Programu narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez nieprawidłowe określenie sposobu wydatkowania tych środków, gdzie ograniczono się do jedynie do wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na poszczególne cele i zadania. Program nie zawiera natomiast szczegółowych i pełnych regulacji dotyczących sposobu wydatkowania środków finansowych na wyszczególnione zadania i cele.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gdów wniosła o oddalenie skargi w całości. Ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych w skardze, organ wskazał w szczególności, że pierwszy zarzut istotnego naruszenia przepisów art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, przepisów art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 Programu jednego z celów określonego, jako zapobieganie populacji zwierząt bezdomnych oraz ograniczenie populacji zwierząt bezdomnych jest niezasadny. Prawodawca lokalny nie wykroczył bowiem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zdanie wstępne art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zmienione zostało z dniem 6 stycznia 2017 r. przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt. W znowelizowanej treści art. 11a ust. 2 u.o.z. ustawodawca posłużył się katalogiem otwartym, a mianowicie sformułowaniem: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności". Powyższy zabieg legislacyjny umożliwił zamieszczanie dodatkowych treści fakultatywnych poza wskazanymi wyraźnie, jako dobrowolne w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z. Powyższe dodatkowo znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu do projektu przedmiotowej nowelizacji. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały ustawodawca w treści art. 11a ust. 2 u.o.z., przy wyliczeniu posłużył się już wyrażeniem "w szczególności", co oznacza, że rada gminy mogła postanowić o dodatkowych elementach uchwały. Jak wskazuje doktryna i orzecznictwo ważne jest, aby nie była to materia zastrzeżona do uregulowania w innym akcie.

Dalej organ wskazał, że Rada Gminy Gdów zawarła w treści Programu wszystkie elementy obligatoryjne wynikające z powyższego wyliczenia. Z treści upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a oraz odesłania do art. 11 ust. 1, a także definicji legalnych zawartych w ustawie (w szczególności pojęcia "zwierząt bezdomnych" i "schronisk dla zwierząt") wynika, iż generalnie program ten nie może odnosić się do zwierząt innych niż bezdomne (wyjątkiem jest zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, która odnosi się również do innych zwierząt). Wskazanie w § 2 ust. pkt 2 Programu (załącznika do uchwały) jednego z priorytetowych zadań "zapobiegania wzrostowi populacji zwierząt bezdomnych" wraz z jego odpowiednią konkretyzacją, co do sposobu działania nie można uznać za przekroczenie upoważnienia ustawowego. W programie wskazano bowiem, w jaki sposób następuje zapobieganie wzrostowi populacji (w znaczeniu liczebności) zwierząt bezdomnych, które zawiera w się w zakresie obligatoryjnej treści uchwały wynikającej z art. 11a ust. 2 u.o.z. Zgodnie z § 4 ust. 1 kwestionowanego Programu ograniczenie populacji zwierząt bezdomnych realizowane jest poprzez: 1) obligatoryjną sterylizację lub kastrację bezdomnych zwierząt w schronisku; 2) sterylizację albo kastrację kotów wolnożyjących na koszt gminy; 3) prowadzenie działań edukacyjnych wśród mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami oraz humanitarnego, odpowiedzialnego i zgodnego z prawem ich traktowania; 4) usypianie ślepych miotów. Tak więc, powyższe nie wykracza poza treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a u.o.z. Program zgodnie z upoważnieniem ustawowym (a nawet jego tytułem) obejmować winien działania zapobiegające bezdomności zwierząt, w czym zawiera się m.in. zapobieganie wzrostowi populacji bezdomnych zwierząt (czyli wzrostowi liczebności bezdomnych zwierząt na danym terenie). Dalej w § 4 programu wskazano konkretne działania, które będą realizowane w ramach tego zadania. Co więcej, art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. wskazuje, że gminny program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, co przecież jest jednym z działań (wskazanych i doprecyzowanych w programie) zapobiegającym liczebności (wzrostowi populacji) bezdomnych zwierząt.

Odpowiadając na drugi zarzut skargi, organu podniósł, że w § 3 ust. 2 Programu wskazano podmiot (konkretne schronisko dla zwierząt oraz adres), któremu powierzono zadanie w zakresie odławiania i transportowania zwierząt bezdomnych – "bezdomne zwierzęta odławiane i transportowane będą do schroniska przez Fundację [...]". Co do naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, organ podniósł, że rozporządzenie, jako akt wykonawczy, nie może wyznaczać obligatoryjnej treści aktu prawa miejscowego ze względu na treść art. 94. Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przeciwna wykładnia godziłaby w podstawowe zasady wynikające z Konstytucji RP, a także Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, która wskazuje, że kompetencje społeczności lokalnych uregulowane powinny być w konstytucji lub w ustawach. Zgodnie zaś z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Tak więc, ewentualnej wadliwości należy upatrywać jedynie w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r., a to wobec braku jego nowelizacji. Powyższy przepis rozporządzenia nie może być interpretowany w sposób niezgodny z wykładnią systemową oraz hierarchią źródeł prawa w Polsce. Akt wykonawczy nie może przecież wyznaczać treści aktu wykonawczego. Nadto sposób rozumienia przepisu zaprezentowany w skardze nie uwzględnia wykładni historycznej, albowiem upoważnienie ustawowe do podejmowania uchwały w przedmiocie programu zostało wprowadzone w roku 2002 r. ustawą z dnia 6 czerwca 2002 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. Nr 135, poz. 1141) a rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753) r. weszło w życie w dniu 20 września 1998 r. Przepis nigdy nienowelizowanego rozporządzenia odsyła do pierwotnej treści art. 11 ust. 3. Nadto określenie częstotliwości odławiania jako "na zgłoszenie interwencyjne" w realiach niewielkiej gminy wiejskiej jest zasadne i wskazuje na jego stały charakter. Nie można bowiem w określeniu "stały" upatrywać ciągłego wykonywania faktycznych czynności odławiania, siedem dni w tygodniu, o każdej porze dnia i nocy.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu, który również jest niezasadny, organ podniósł w ślad za stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Kielcach z dnia 15 stycznia 2020 r. (II SA/Ke 1048/19, LEX nr 2775894), że: "Zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji". Co więcej, wbrew twierdzeniom skargi, organ stanowiący wskazał konkretne formy opieki nad kotami wolnożyjącymi (§ 3 ust. 3 Programu)

Organ podkreślił, że w treści uchwały wskazuje się także na lekarza weterynarii, z którym Gmina Gdów ma zawartą umowę na świadczenie usług. Przychodnia weterynaryjna, została określona w postanowieniach ogólnych uchwały (konkretny podmiot i adres). Nadto oczywistym jest, że sterylizacją i kastracją wolnożyjących kotów, czy innymi czynnościami z zakresu medycyny weterynaryjnej zajmie się właśnie podmiot o stosownych uprawnieniach i kwalifikacjach, z którym Gmina Gdów, posiada stosowną umowę cywilnoprawną. Zarzut braku konkretności zapisów nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości przedmiotowej sprawy - uchwała zawiera jednoznaczne i zwięzłe zapisy wypełniające zakres upoważnienia ustawowego. Zarzutów skargi nie sposób pogodzić z faktem, że ustawa nie wymaga wskazywania kto i jak często będzie dokarmiać zwierzęta w ramach sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami, ani wskazywania z jakimi organizacjami nawiązana zostanie współpraca. Ponadto w treści uchwały wskazano, że dokarmianie wolnożyjących kotów realizowane jest za pośrednictwem społecznych opiekunów. Miejsc dokarmiania nie wyznaczono nie tylko ze względu na brak prawnego wymogu w tym zakresie, ale i dlatego że ich miejsca bytowania na wsi występują okresowo, a ich lokalizacja zmienia się nieustannie w ciągu roku. Nadto dokarmianie kotów powinno odbywać się w miejscu, które nie stanowi zagrożenia dla zwierząt i jednocześnie w takim, które nie stwarza uciążliwości dla mieszkańców.

Organ wskazał dalej, że wbrew twierdzeniom skargi w uchwale zawarto stosowne przepisy dotyczące obligatoryjnego zabiegu sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku oraz wskazano gabinet weterynaryjny, z którym zawarto umowę zapewniającą całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zabieg obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt jest wykonywany w schronisku w Borku i według zasad medycyny weterynaryjnej (taki zabieg przeprowadza się w momencie osiągnięcia dojrzałości płciowej zwierząt).

Zdaniem organu, nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów art. 11a ustawy o ochronie zwierząt ani przepisów art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez niewskazanie w § 4 ust. 2 trybu, sposobu oraz podmiotu przeprowadzającego zabieg usypiania ślepych miotów. W pierwszej kolejności podnosi się, że ustawa nie wskazuje jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. Nadto w treści uchwały wskazuje się także na lekarza weterynarii, z którym Gmina Gdów ma zawartą umowę na świadczenie usług. Oczywistym jest, że usypianiem ślepych miotów zajmie się właśnie podmiot o stosownych uprawnieniach i kwalifikacjach, z którym Gmina Gdów posiada stosowną umowę cywilnoprawną. Kwestię usypiania ślepych miotów w programie zawarto w czterech miejscach programu. Oczekiwanie zawarcia w treści uchwały opisu sposobu usypiania ślepych miotów, a więc przebiegu zabiegu eutanazji farmakologicznej jawi się wręcz absurdalnie. Organ zatem zasadnie oszczędził mieszkańcom opisu sposobu i trybu jego przeprowadzania. Nadto wytyczne w tej materii uregulowane są w treści ustawy o ochronie zwierząt.

W ocenie organu, niesłuszny jest również zarzut naruszenia przepisów art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez niewskazanie w § 4 ust. 2 skonkretyzowanych form i sposobów działania w poszukiwaniu właścicieli bezdomnych zwierząt. Stosowne zapisy w tym zakresie zawarto w innej jednostce redakcyjnej Programu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 5 Programu poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt odbywa się poprzez udostępnianie ich fotografii w aktualnościach na stronie internetowej Urzędu Gminy Gdów oraz w zakładce "zwierzęta zagubione – znalezione" (również na stronie tego Urzędu), a także na udostępnianiu informacji na portalu "Mój Gdów" i portalach społecznościowych. Ponadto w § 4 ust. 2 Programu wskazano istotną zachętę do adopcji zwierząt bezdomnych z terenu Gminy Gdów, jako jedną z form i sposób działania w tym zakresie (§ 4 ust. 2 i 3 Programu).

Jako niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia przepisów art. 11a ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisów art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez niewskazanie w § 8 sposobu wydatkowania środków finansowych na poszczególne cele i zadania Programu. Rada Gminy Gdów zgodnie z przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazała wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, ale także określiła konkretne sposoby ich wydatkowania. I tak w § 8 jednoznacznie ujęto wysokość i sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu, a dokładnie rzecz ujmując na: koszt odławiania, transportu do schroniska i utrzymania bezdomnych zwierząt w schronisku w Borku – 44 280,00 zł; koszt zabiegów weterynaryjnych – 15 000,00 zł; koszt dokarmiania wolno żyjących kotów – 3 000,00 zł; pozostałe wydatki związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt – 7 720,00 zł. Nadto we wprowadzeniu do § 8 Programu wskazano, że Rada Gminy Gdów uchwalając budżet na rok 2020, zapewniła w nim środki finansowe na realizację Programu (tj. na realizację zadań Programu) z uwzględnieniem powyższego sposobu wydatkowania. Powyższy sposób określenia przeznaczenia planowanych do wydatkowania środków obejmuje wszystkie jego obligatoryjne zadania, a nadto dostosowany jest do skali przedsięwzięć, wielkości gminy i przeznaczonych środków. Nie można bowiem a priori założyć z większą szczegółowością przyszłego sposobu wydatkowania środków tj. wskazując na konkretne ilości określonych zabiegów, czy też konkretne ilości zakupionej karmy itp. Nie takie jest oczekiwanie ustawodawcy w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania).

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

Uznając normatywny charakter zaskarżonej uchwały, nie można jednak tracić z pola widzenia jej specyfiki i odrębności od typowych aktów normatywnych. Niewątpliwie przynależy ona do wyróżnianej w doktrynie – ze względu na specjalne znaczenie i szczególne cechy – kategorii "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującej m. in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości – determinują te zachowania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte; posługują się specyficznymi normami, w stosunku do których w przeszłości i niekiedy obecnie wyrażane są wątpliwości, czy są to normy prawne (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). Źródła prawa, o których mowa, pod pewnymi względami upodobniają się też do aktów stosowania, konkretyzacji prawa, co powoduje, że ich ocena musi być zindywidualizowana i że nie można przy niej całkowicie pomijać kontekstu faktualnego, a nawet, ilekroć idzie o akt już obowiązujący i stosowany, przyjętej jego interpretacji oraz sposobu i skutków jego funkcjonowania. Z drugiej strony, legalnościowe kryterium tej kontroli wydatnie ogranicza możliwość wnikania w treść odnośnych źródeł prawa – przyjęte w nich założenia czy rozwiązania poddają się bowiem przede wszystkim ocenie teleologicznej, w dużo mniejszym zaś stopniu – prawnej.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. W tym stanie rzeczy, bacząc również na zarzuty skargi, należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, oraz – patrząc niejako z drugiej strony – czy jest kompletna, gdy idzie o obligatoryjne elementy wskazane w art. 11a u.o.z. W ocenie Sądu, są podstawy do udzielenia pozytywnej odpowiedzi na te pytania. Trzeba przy tym zauważyć, że organ w zreferowanej wyżej odpowiedzi na skargę w sposób rzeczowy i przekonujący odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, wykazując iż nie są one zasadne – Sąd stanowisko i argumentację organu podziela.

Treść zaskarżonej uchwały mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i nie zawiera postanowień, które można by uznać za sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP. Dotyczy to także wskazania pośród celów programu "zapobiegania wzrostowi populacji zwierząt bezdomnych" oraz "ograniczenia populacji zwierząt bezdomnych". Postanowienia te, z uwagi na ich charakter, trudno uznać za naruszające zasadę z art. 94 Konstytucji RP. Poza tym, co w tym kontekście jest istotne i na co słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, zdanie wstępne w art. 11a ust. 2 u.o.z. zostało zmienione ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102). Zmiana ta weszła w życie w dniu 6 stycznia 2017 r., a polegała na dodaniu słów "w szczególności". Organ przekonująco wskazał też, że w uchwale sprecyzowano sposoby realizacji odnośnego celu (§ 4 ust. 1 Programu), które zawierają się w obligatoryjnej treści uchwały. Sformułowany w skardze zarzut – zrelatywizowany do § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 Programu – jawi się zatem jako niezasadny.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wypada zauważyć, że obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne.

Zaskarżona uchwała (§ 3 Programu) w sposób prawidłowy i wystarczający reguluje materię odławiania bezdomnych zwierząt, wskazując w szczególności, że będzie ono przeprowadzane w miarę potrzeb na całym terenie gminy lub jej części na zgłoszenia interwencyjne. Sprecyzowano przy tym podmiot właściwy do dokonywania tych czynności (§ 3 ust. 2). Z uwagi na hierarchię źródeł prawa tudzież wskazany w odpowiedzi na skargę kontekst historyczny niepodobna skonstatować naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. Poza tym zgodzić się trzeba z twierdzeniem organu, że określenie częstotliwości odławiania – "na zgłoszenie interwencyjne" – w realiach niewielkiej gminy wiejskiej jest zasadne i wskazuje na jego stały charakter.

W odniesieniu do uregulowania w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami (§ 3 ust. 3 Programu) również stwierdzić należy, że jest ono prawidłowe i wystarczające. Wszak zostały wskazane konkretne formy opieki; zasadna jest też przytoczona przez organ teza, w myśl której "opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji". W uchwale zaznaczono przy tym, że dokarmianie kotów wolnożyjących będzie realizowane za pośrednictwem społecznych opiekunów.

Na tle całokształtu postanowień zaskarżonej uchwały nie ulega wątpliwości, że zabiegi sterylizacji albo kastracji zwierząt oraz zabiegi usypiania ślepych miotów będą wykonywane przez przychodnię weterynaryjną sprecyzowaną w postanowieniach ogólnych (§ 1 pkt 5 Programu). Nie można natomiast podzielić stanowiska prezentowanego w skardze, jakoby w uchwale miał być uregulowany także sposób czy też inne szczegóły dokonywania tych zabiegów.

Nie jest zasadny zarzut braku skonkretyzowania form i sposobów działania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Postanowienia § 4 ust. 2 Programu korelują z postanowieniami § 3 ust. 5 Programu, wedle których: "Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt poprzez udostępnianie na stronie internetowej Urzędu Gminy Gdów informacji o znalezionych bezdomnych zwierzętach w aktualnościach oraz w zakładce zwierzęta zagubione – znalezione, na stronie Urzędu Gminy Gdów, na stronie portalu "Mój Gdów" w aktualnościach oraz na portalach społecznościowych".

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała zawiera też wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację przedmiotowego programu oraz sposób wydatkowania tych środków. § 8 Programu reguluje odnośną materię w sposób wystarczający i – jak przekonująco wykazano w odpowiedzi na skargę – również racjonalny, uwzględniający obiektywne uwarunkowania, w tym konieczność zapewnienia odpowiedniej elastyczności w zakresie wydatkowania środków na poszczególne cele.

Dodać trzeba, że ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.