Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2650/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały I i II instancji
Powołane przepisy: article: art, 39 ust. 1 pkt 10, art. 38 ust. 3, art. 7 ust. 2 pkt 7 , art. 29 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 126, art. 106 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2 , art. 135, art. 200, art. 205 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, par. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia[...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej spółki U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] , Naczelna Rada Aptekarska, działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1429) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a."), §1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej - po rozpatrzeniu zażalenia spółki U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") na uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., pozytywnie opiniującą zamiar cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] " położonej w [...] przy ul. [...] - utrzymała w mocy ww. uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] .

Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej także: "[...]WIF") wystąpił do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z wnioskiem z dnia 24 czerwca 2014 r. o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] " położonej w [...] przy ul. [...] .

Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Okręgowa Rada Aptekarska w [...] , działając na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, położonej w [...] przy ul. [...] , pozytywnie zaopiniowała zamiar cofnięcia pozwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ww. apteka ogólnodostępna funkcjonuje na obszarze działania Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] . W związku z czym ORA w [...] jest właściwym organem do wydania opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, a to zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Zdaniem Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] , każda apteka, która dokonuje sprzedaży do hurtowni farmaceutycznej znacznej ilości produktów leczniczych zastrzeżonych do wydawania z apteki na podstawie recept lekarskich - jako działająca sprzecznie z prawem - winna być zamknięta. Okręgowa Rada Aptekarska w [...] - wobec dowodów potwierdzających sprzedaż przez aptekę ogólnodostępną do hurtowni farmaceutycznej znacznej ilości wydawanych na receptę produktów leczniczych - pozytywnie zaopiniowała działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zmierzające do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie tejże apteki.

Wnosząc zażalenie na powyższą uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., skarżąca spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) oraz w zw. z art. 7 ust 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - poprzez wydanie pozytywnej opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki w sytuacji, gdy przedsiębiorca spełnienia warunki określone przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmującej zezwolenie, w tym posiada rękojmię wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem, a przede wszystkim dokonuje sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotów uprawnionych;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

‐ art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez brak wskazania strony postępowania, podstawy prawnej uchwały, brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej;

‐ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez brak wskazania strony postępowania i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca spółka dokonywała sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotów nieuprawnionych;

‐ art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji - niewyjaśnienie stanu faktycznego, w tym brak wyjaśnienia, czy strona skarżąca dokonywała sprzedaży do podmiotów nieuprawnionych, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej polegającej na ustaleniu stanu faktycznego sprawy,

‐ art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed Okręgową Radą Aptekarską, w tym brak możliwości udziału w posiedzeniu Okręgowej Rady Aptekarskiej.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i wydanie negatywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy Okręgowej Radzie Aptekarskiej w [...] do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Naczelna Rada Aptekarska uchwałą z dnia [...] lipca 2015 utrzymała w mocy w/w uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu wydanej uchwały Naczelna Rada Aptekarska podniosła, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] , który wystosował do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] wniosek o wydanie opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Naczelna Rada Aptekarska zauważyła, że powodem cofnięcia zezwolenia jest dokonywanie przez ww. aptekę sprzedaży produktów leczniczych do przedsiębiorców posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Następnie, Naczelna Rada Aptekarska wskazała, że zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a., organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jest to zatem jego uprawnienie, nie zaś obowiązek. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt naruszenia prawa został zbadany i przekazany do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] przez [...] Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny, który określił naruszenie wynikające z kontroli planowej, podczas której ujawnił faktury sprzedaży wyszczególnionych we wniosku produktów leczniczych ze wskazaniem podmiotów, z którymi apteka należąca do skarżącej prowadziła obrót. Zdaniem Naczelnej Rady Aptekarskiej, zarzut dotyczący braku postępowania wyjaśniającego dotyczącego numerów faktur, na podstawie których [...] WIF wystąpił do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] jest nieuzasadniony, gdyż ważna jest ich treść, a nie numery. W ocenie Naczelnej Rady Aptekarskiej, ustalenia poczynione przez [...]WIF w postępowaniu głównym dają podstawę do wydania pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu, Naczelna Rada Aptekarska stwierdziła, że postępowanie w przedmiocie wydania pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest postępowaniem toczącym się na podstawie art. 106 § 3 k.p.a., w którym - zdaniem organu współdziałającego, ze względu na krótki czas na zakończenie tego postępowania (14 dni) - możliwe jest ograniczenie czynności organu współdziałającego do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska i rozpoznania ewentualnego zażalenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1860/11).

Naczelna Rada Aptekarska, ustosunkowując się z kolei do wniosku o umożliwienie stronie skarżącej udziału w postępowaniu przed Naczelną Radą Aptekarską, stwierdziła, że nie można rozpoznać tego wniosku, albowiem nie ma przepisu, który upoważniałby Naczelną Radę Aptekarską do wyrażenia zgody na udział w posiedzeniu Prezydium NRA podmiotów, których dotyczą podejmowane na nim uchwały.

Naczelna Rada Aptekarska stwierdziła ponadto, że naruszenia stwierdzone przez [...]WIF dotyczące prowadzenia obrotu z przedsiębiorcami posiadającymi zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, nasuwają poważne wątpliwości co do kompetencji personelu fachowego, w szczególności kierownika spornej apteki.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 65 ustawy - Prawo farmaceutyczne, obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie, która przewiduje dwie formy prowadzenia tego obrotu: detaliczny i hurtowy. Natomiast, jak zauważył organ odwoławczy, zestawienie art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 101 pkt 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne daje podstawę do postawienia tezy, iż prowadzenie przez jeden podmiot jednocześnie apteki ogólnodostępnej oraz hurtowni jest niemożliwe, bowiem prowadzenie jednej z tych działalności stanowi przeszkodę do uzyskania zezwolenia na prowadzenie drugiej. Naczelna Rada Aptekarska wskazała ponadto, że z art. 88 ust. 2 w zw. z art. 99 ust. 4a oraz art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne wynika, że rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot ubiegający się lub posiadający zezwolenie, bo to on jest odpowiedzialny za prowadzoną działalność - prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik).

W konsekwencji, Naczelna Rada Aptekarska uznała, że ustalenia poczynione przez [...]WIF prowadzą do wniosku, że kierownik apteki nie wypełnia należycie swoich obowiązków, dopuszczając do prowadzenia obrotu wbrew przepisom ustawy - Prawo farmaceutyczne, ewentualnie działalność ta prowadzona jest poza jego wiedzą, niemniej każda z nich obciąża podmiot, na rzecz którego udzielono zezwolenia i pozwala wątpić w to, czy posiada on nadal rękojmię należytego jej prowadzenia.

Naczelna Rada Aptekarska podkreśliła jednocześnie, że od przedsiębiorcy, jako podmiotu zawodowo zajmującego się działalnością gospodarczą, wymagana jest znajomość uregulowań dotyczących tej działalności, tak by prowadzić ją należycie. Naczelna Rada Aptekarska wskazała także, iż ujawnione w toku kontroli nieprawidłowości doprowadziły do zakwestionowania rzetelności w zakresie prowadzonej działalności, co spowodowało utratę rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Reasumując, Naczelna Rada Aptekarska uznała, że organy samorządu aptekarskiego w procedurze współdziałania z Inspekcją Farmaceutyczną upoważnione są do wyrażania opinii w przedmiocie cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki. Naczelna Rada Aptekarska wyjaśniła, że ustawa - Prawo farmaceutyczne posługuje się pojęciem "rękojmi należytego prowadzenia apteki", które stanowi przesłankę udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. W tej sytuacji, Naczelna Rada Aptekarska stwierdziła, że w sytuacji, gdy przedsiębiorca przestaje dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki, organ Inspekcji Farmaceutycznej winien wszcząć postępowanie w celu cofnięcia zezwolenia, natomiast organ samorządu aptekarskiego uprawniony jest do wyrażenia opinii w tym przedmiocie.

Naczelna Rada Aptekarska zauważyła, że z zaskarżonej uchwały organu pierwszej instancji wynika, iż Okręgowa Rada Aptekarska w [...] uznała ustalenia faktyczne dokonane przez organ Inspekcji Farmaceutycznej za wystarczające dla wykazania, że przedsiębiorca naruszył wymienione w uchwale przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Ponadto, Naczelna Rada Aptekarska podkreśliła, że nie widzi powodów pozwalających na kwestionowanie wiarygodności przedstawionych w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy Inspekcji Farmaceutycznej, gdyż - w jej ocenie - przedstawione przez Inspekcję Farmaceutyczną informacje uzasadniają podjęcie przez Okręgową Radę Aptekarską w [...] uchwały w przedmiocie wyrażenia pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] .

Wnosząc o uchylenie spornych uchwał organów obu instancji, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z przepisami prawa, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w tym w szczególności:

- naruszenie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz w zw. z art. 7 ust 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] , w sytuacji gdy skarżąca spółka spełnia warunki określone przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiada rękojmię wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem,

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego, w tym czy skarżąca spółka dokonywała sprzedaży do podmiotów nieuprawnionych, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej polegającej na ustaleniu stanu faktycznego sprawy,

- naruszenie art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez brak umożliwienia stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed Okręgową Radą Aptekarską w [...] , w tym brak możliwości udziału w posiedzeniu tego organu,

- naruszenie art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. w sytuacji braku wskazania podstawy prawnej i sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a w tym brak wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia zarówno w uchwale Okręgowej Rady Aptekarskiej, jaki i w uchwale Naczelnej Rady Aptekarskiej, a także

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy uchwały wydanej w pierwszej instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Aptekarska wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia danej czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, obie podjęte w sprawie uchwały organów samorządu aptekarskiego zostały wydane bez podstawy prawnej. Akty administracyjne, w tym przypadku postanowienia, dotknięte taką wadą są nieważne, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. Wprawdzie uchwały te zostały wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a., jednakże przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje wyraźna norma prawa materialnego, która uzależnia wydanie decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ.

Zatem istotą niniejszej sprawy, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, jest zagadnienie, czy w obowiązującym stanie prawnym [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny posiadał uprawnienie do złożenia wniosku, w trybie art. 106 § 1 k.p.a., obligującym do wydania opinii przez organ samorządu zawodowego aptekarzy w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie przez nią apteki ogólnodostępnej, a w konsekwencji, czy organ samorządu aptekarskiego - w odpowiedzi na złożony wniosek organu administracji publicznej - był uprawniony do działania w trybie art. 106 § 1 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467), z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych, ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania. Analogiczne stanowisko wyrażane jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98, ONSA z 1999 r., nr 3, poz. 80).

Sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot powyższy nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu, czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, bowiem nie jest ono wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Innymi słowy, przepis art. 106 k.p.a. reguluje jedynie zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie jest natomiast samoistną podstawą takiego współdziałania, bowiem to musi wynikać z przepisów szczególnych. Tym samym, uznać należy, że obowiązek organu samorządu zawodowego aptekarzy do działania, na żądanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jako prowadzącego postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, musi wynikać z przepisów prawa materialnego, obligującego go do wydania opinii w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu, przepis art. 106 k.p.a. nie wyznacza bowiem kompetencji organu samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w sprawie cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wszak kompetencja ta musi wynikać z przepisu prawa materialnego, który to przepis musi z kolei nakazywać organowi administracji publicznej zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie. Innymi słowy, roli samorządu zawodowego aptekarzy w kwestii opiniowania wniosku organu administracji w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a. nie wyznacza zatem sam organ cofający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez swoje żądanie, ale czyni to przepis prawa materialnego, który musi nakazywać temu organowi administracji zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji.

W ocenie Sądu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego przepisami wyznaczającymi tę rolę nie są podstawy prawne wskazane w spornej uchwale Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] , a mianowicie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, albowiem są to jedynie normy kompetencyjne, które statuują ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Jednakże, zdaniem Sądu, to ogólne uprawnienie nie stwarza dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., gdyż tylko przepis będący prawną podstawą cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych mógłby rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Tymczasem, należy zauważyć, że z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne nie wynika, by cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc, decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego. Zdaniem Sądu, istniejące w powołanej ustawie o izbach aptekarskich ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza jedynie kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie we wskazanym powyżej przepisie ustawy - Prawo farmaceutyczne lub w innych przepisach. Przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne, jak również inne regulacje nie zawierają jednak normy, która wprowadzałaby obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skoro więc ustawodawca nie uzależnił podejmowanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia od opinii organu samorządu aptekarskiego, to nie można przyjąć, że podstawą takiego współdziałania są jedynie generalne normy kompetencyjne i przepis art. 106 § 1 k.p.a. Normy kompetencyjne wyznaczają tylko uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, ale nie stanowią materialnoprawnych podstaw do podejmowania takich opinii i to w trybie współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Innymi słowy, to, że ustawa o izbach aptekarskich przewiduje ogólną kompetencję organu samorządu aptekarskiego do podejmowania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek, nie oznacza, że przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 tej ustawy stają się materialnoprawnymi podstawami, które uzależniają wydanie decyzji od współdziałania organów.

Przypomnieć należy, że wspomniana ustawa o izbach aptekarskich weszła w życie w dniu 29 maja 1991 r., natomiast w dniu 20 lutego 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452 ze zm.). Okoliczność ta ma znaczenie prawne o tyle, że na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego kwestię zezwoleń na prowadzenie aptek regulował art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej, który przewidywał, że udzielenie lub cofnięcie koncesji na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej wymaga zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego. W ocenie Sądu, przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę zobowiązującą do stosowania trybu współdziałania organów w oparciu o procedurę określoną w art. 106 § 1 k.p.a., bowiem zasięgnięcie opinii organu samorządu aptekarskiego wprowadzało obligatoryjny wymóg w tym zakresie przed wydaniem decyzji o udzieleniu lub cofnięciu koncesji. Tym samym, to w poprzednio obowiązującym stanie prawnym - na mocy art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej - istniał obowiązek współdziałania po stronie organu samorządu aptekarskiego w trybie art. 106 § 1 k.p.a., przewidujący wydanie opinii w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich - w formie uchwały - postanowienia właściwej okręgowej rady aptekarskiej, zaskarżalnego w drodze zażalenia do Naczelnej Rady Aptekarskiej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 2137/97 oraz z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 1817/01, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec zmienionego stanu prawnego, obecnie obowiązujący stan prawny nie może być podstawą podejmowania przez organy samorządu aptekarskiego uchwał - postanowień opiniujących kwestie cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Przepis art. 33 ust. 5 ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej po dniu 1 października 2002 r. nie znalazł bowiem swego "odpowiednika" w ustawie - Prawo farmaceutyczne (ustawa ta weszła w życie z tym dniem, z wyjątkiem jej art. 4 oraz art. 116, które weszły w życie z dniem 31 grudnia 2001 r. - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych - Dz. U. Nr 126, poz. 1382), ani też w żadnej innej regulacji, która mogłaby mieć zastosowanie w analizowanym przypadku. Ustawa - Prawo farmaceutyczne nie wróciła do rozwiązania zawartego w poprzedniej ustawie i nie przewiduje obowiązku organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie zasięgnięcia opinii przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia. Nie przewidują takiego trybu zarówno powołany już wcześniej art. 99 ust. 2, ani art. 103, czy też art. 37ap ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, statuujące zasady wydawania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ani też inne przepisy tej ustawy.

Zdaniem Sądu, istniejące w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza zatem jedynie generalną kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w przepisach ustawy - Prawo farmaceutyczne lub w innych regulacjach. Skoro jednak w obowiązującym stanie prawnym brak jest takich materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., to [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nie miał obowiązku uruchamiania trybu współdziałania przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zaś Okręgowa Rada Aptekarska w [...] w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania postanowienia - uchwały opiniującej ten zamiar w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Oznacza to, że sporna uchwała (postanowienie) Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. W konsekwencji, również zaskarżona uchwała - postanowienie Naczelnej Rady Aptekarskiej dotknięta jest tą samą wadą nieważności, bowiem utrzymuje w mocy nieważną uchwałę - postanowienie Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] .

W związku z powyższym, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie uchwał (postanowień), stwierdzając ich nieważność.

W zaistniałych okolicznościach Okręgowa Rada Aptekarska w [...] powinna jedynie poinformować [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o braku materialnoprawnych podstaw do opiniowania przez nią, w trybie art. 106 § 1 k.p.a., zamiaru cofnięcia skarżącemu przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie, działając w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej spółki kwotę 357 złotych, w tym kwotę 100 złotych stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 240 złotych poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) oraz kwotę 17 złotych, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.