Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 14/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 4, 5, 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: §3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
Teza: Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.  Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

TEZY

Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.  Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Wiesław Morys (sprawozdawca) Izabella Kulig-Maciszewska (współsprawozdawca) Joanna Banasiewicz Małgorzata Borowiec Jolanta Rajewska Włodzimierz Ryms Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze publicznej na podstawie art. 10 ust. 4-6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.), jest czynnością materialno-techniczną zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podlegającym kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.?" podjął następującą uchwałę: Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).


UZASADNIENIE

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniósł o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej:

"Czy zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego na drodze publicznej na podstawie art. 10 ust. 4-6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), jest czynnością materialno-techniczną zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podlegającym kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.?".

W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, iż ma on na celu wyjaśnienie wątpliwości, jakie pojawiły się w orzecznictwie w toku rozpoznawania skarg na działanie organów administracji publicznej w zakresie wykonywania przez nie ustawowego obowiązku zarządzania ruchem na drogach publicznych, określonego w art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Problem sprowadza się do kwalifikacji aktu polegającego na zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drogach publicznych, co w konsekwencji przesądza o sposobie jego zaskarżenia.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 4 - 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, organami zarządzającymi ruchem są odpowiednio: na drogach wojewódzkich marszałek województwa, na drogach powiatowych i gminnych starosta, na drogach położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, prezydent miasta. Na podstawie art. 10 ust. 12 tej ustawy Minister Infrastruktury wydał przywołane wyżej rozporządzenie, w którym w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a-d określił, iż działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu i zatwierdzanie organizacji ruchu. Działania te wykonują odpowiednio: organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej, dokonuje poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu organ zarządzający ruchem (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), który czyni to na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wykazała różną praktykę w zakresie kwalifikowania aktu dotyczącego zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego, czego konsekwencją jest odmienny sposób, terminy i tryby jego zaskarżania. Stosownie do brzmienia przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a tej ustawy można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Taki tryb obowiązywałby wówczas, gdyby zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego należały do kategorii innych niż określonych w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku zaliczenia go do kategorii aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), zaskarżenie miałoby oparcie w przepisach ustaw samorządowych. Według przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do terminu wniesienia skargi w trybie tego przepisu zastosowanie ma art. 53 § 2 P.p.s.a., który przewiduje trzydziestodniowy termin liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, sześćdziesięciodniowy termin liczony od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Odpowiednio, tryb zaskarżania aktów organów samorządu terytorialnego określają przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.).

Stanowisko sytuujące zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego w kategorii czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 23 marca 2011r., sygn. akt I OSK 736/10. Uznano, że taka kwalifikacja wynika przede wszystkim z brzmienia przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 wyżej przytoczonego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Przepisy te określają zatwierdzenie organizacji ruchu jako czynność organizacyjno-techniczną. Nadto argumentowano, że czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ma charakter nie tylko generalny, ale i konkretny, bo dotyczy uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego, wynikających z przepisów Prawa o ruchu drogowym. Poza tym starosta w takiej sprawie nie występuje jako organ samorządu terytorialnego – reprezentujący zarząd powiatu będący zarządcą drogi powiatowej (art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - ale jako samodzielny organ administracji publicznej zarządzający ruchem na określonych drogach publicznych na mocy art. 10 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 108/11, wskazał, że zarządzenie w sprawie organizacji ruchu drogowego nie może być postrzegane jako akt lub czynność prawna czy faktyczna, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 i art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym, gdyż nadzór wojewodów nad zarządzaniem ruchem został uregulowany odrębnie w przepisach o ruchu drogowym (art. 10 ust. 2 pkt 2 i ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. h i ust. 2, § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.), co wyłącza zastosowanie przepisów ustawy samorządowej w tej materii. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w przytoczonych we wniosku innych jeszcze orzeczeniach sądów administracyjnych.

Odmienny natomiast pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w orzeczeniach z dnia 8 marca 2012 r. o sygn. akt: I OSK 306/11, I OSK 368/11 i I OSK 1993/11. Przyjęto w nich, że zarządzenie w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zatem podlegającym zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - w przypadku wydania go przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, bądź art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - w przypadku wydania go przez starostę, bądź wreszcie na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – w przypadku wydania go przez marszałka województwa. Zdaniem Sądu wypowiadającego się w tych sprawach obowiązujące przepisy – jakkolwiek stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest jedną z czynności organizacyjno-technicznych – to nie precyzują formy jej dokonania. Jeżeli zatem skutkują obowiązywaniem na drodze o określonej kategorii norm regulujących geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków, zasady i sposób działania sygnalizacji oraz znaków świetlnych (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit a-c przywołanego rozporządzenia), do których obowiązani są stosować się uczestnicy ruchu drogowego (art. 5 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym), to normy te należą do określonego w przepisach art. 3 – art. 8 tej ustawy systemu regulującego wymagany sposób zachowania na drogach publicznych. Zatwierdzenie organizacji ruchu nie dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zwłaszcza, że zmiana organizacji ruchu ustanawia nowe reguły organizacji ruchu, więc nie dotyczy obowiązków wynikających z tego stanu, mimo że organizacja ruchu drogowego w części jest efektem uregulowań należących do materii stanowienia prawa. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż dalszym przejawem aktywności organów w tym zakresie jest ustanowienie nowych reguł organizacji ruchu i ich funkcjonowanie, gdyż zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest czynnością jednorazową. Reguły te mają charakter abstrakcyjny i generalny. Tymczasem czynności określone w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. obejmują tylko działania indywidualne i konkretne. Omawiane akty mają odmienne cechy, w tym też tryb nadzorczy, który nie jest instancyjny. Nie stanowią aktu prawa miejscowego, natomiast niewątpliwie należą do zakresu administracji publicznej. Ten nurt znalazł poparcie we wskazanych we wniosku dalszych orzeczeniach sądów administracyjnych.

W celu ujednolicenia stanowiska w tej materii Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił to zagadnienie do wyjaśnienia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Rzecznik Praw Obywatelskich zgłaszając swój udział w postępowaniu postulował podjęcie uchwały, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego na drodze publicznej na podstawie art. 10 ust. 4-6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podlegającym sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu zajętego stanowiska opisał cechy aktu mieszczącego się w ramach aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i wywiódł, iż są to z reguły akty lub czynności faktyczne, charakteryzujące się brakiem formalizmu, które ze swej istoty służą realizacji normy prawnej określającej uprawnienie lub obowiązek, nie kształtując tego uprawnienia lub obowiązku, zatem nie są działaniami prawotwórczymi. Nadto mają indywidualny charakter. Z kolei w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. ujęto akty z zakresu administracji publicznej o charakterze ogólnym, skierowane na zewnątrz, jak i do podmiotów podporządkowanych organizacyjnie, a także indywidualne, o wskazanych cechach. W ich następstwie dochodzi do powstania nowej sytuacji prawnej. Zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego odpowiada tym kryteriom. Wprawdzie odpowiednie ustawy samorządowe nie wymieniają starosty ani marszałka województwa jako organów powiatu i województwa, to jednak skoro wydają oni decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych, nadto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zaliczają starostę i marszałka do organów właściwych jednostek samorządu terytorialnego, to należy przypisać im przymiot monokratycznych organów samorządowych. Omawiane akty należą do materii administracji publicznej, lecz nie do kategorii aktów prawa miejscowego.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze publicznej, na podstawie art. 10 ust. 4-6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, jest czynnością materialno-techniczną zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę zważył, co następuje:

Wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie ma oparcie faktyczne i prawne, bowiem w przedstawionej do rozstrzygnięcia składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestii występują rozbieżności uzasadniające podjęcie uchwały. Jak słusznie zasygnalizowano w jego motywach w orzecznictwie pojawiły się dwa stanowiska kwalifikujące zatwierdzenie projektu organizacji ruchu drogowego jako aktu należącego do kręgu aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. albo jako aktu mieszczącego się w grupie aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zaprezentowane na poparcie tego twierdzenia orzeczenia sądów administracyjnych dostatecznie uwidaczniają istniejącą rozbieżność, a zgodność poglądów w tym obszarze panuje tylko co do możliwości zaskarżenia aktów podejmowanych na przytoczonych podstawach prawnych. Ubocznie można dodać, że na gruncie szeroko pojmowanych działań z zakresu korzystania z dróg na podstawie przepisów z zakresu ruchu drogowego istnieje w judykaturze zgodność jedynie co do fizycznego ustawienia znaku drogowego, którą to czynność wyłączono spod kognicji sądów administracyjnych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1939/11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2012, sygn. akt I OSK 735/10; z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11; z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 614/11).

Zatwierdzenie organizacji ruchu jest pojęciem wprowadzonym przez przepisy powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym. Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, precyzując trzy warunki podlegające uwzględnieniu. Są nimi: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej. Ustawa ta w omawianej materii precyzuje jedynie organy właściwe w tych sprawach. Stanowi bowiem w art. 10, że marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 4), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 5), prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (ust. 6). Są to organy zarządzające ruchem, których nie należy mylić z zarządcami dróg, czyli organami sprawującymi zarząd drogami na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), którymi są: na drogach wojewódzkich – zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2), na drogach powiatowych zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3), na drogach gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 19 ust. 2 pkt 4). Zarząd drogi pojawia się jednak też na gruncie przepisów o ruchu drogowym (p. § 2 ust. 2, § 12 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.). Ilustruje to pewną niespójność regulacji prawnej w dziedzinie dróg i korzystania z nich, bo nie jest pożądana taka rozbieżność nazewnictwa i form działania. W istocie bowiem w tym obszarze różnorodność podejmowanych czynności jest zbyt duża, co wymaga precyzyjności w ustalaniu ich podstaw faktycznych i prawnych. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03 (ONSA z 2004 r., nr 1, poz. 8), jak też w przywołanym wyżej wyroku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1939/11.

Zagadnienie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu uregulowane zostało w kilku przepisach cytowanego rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., w tym zwłaszcza we wskazanych w sentencji uchwały. W jego § 2 ust. 1 sprecyzowano różne formy działania w zakresie zarządzania ruchem, zaliczając do nich: czynności organizacyjno-techniczne, przykładowo określone w pkt 1, wśród których pod lit. d umieszczono zatwierdzenie organizacji ruchu, nadto w pkt 2 obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów, zaś w pkt 3 wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wedle brzmienia ust. 2 tego przepisu działania te realizują, odpowiednio do ich kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Według § 3 ust. 1 pkt 3 tego aktu prawnego zatwierdzenie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów należy do kompetencji organu zarządzającego ruchem, przy czym stosownie do § 6 ust. 1 jest to organ właściwy dla danej drogi. Organ zarządzający ruchem może zatwierdzić projekt organizacji ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian (§ 8 ust. 2 pkt 1); odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2); odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 pkt 3). Zatwierdzenie organizacji ruchu jest podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze albo jej zmiany na drodze istniejącej (§ 4 ust. 1). Organizację ruchu realizuje na własny koszt zarząd drogi (§ 11).

Jak wynika z przywołanych przepisów żaden z nich nie określa wyraźnie formy prawnej zatwierdzenia organizacji ruchu, nie czynią tego też pozostałe przepisy, zawarte zarówno w ustawie Prawo o ruchu drogowym, jak i w cytowanym rozporządzeniu. Istnieje tylko zgoda co do tego, że akt taki podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, oraz że nie ma cech decyzji czy postanowienia, nie jest też pisemną interpretacją przepisów wydawaną w indywidualnej sprawie, ani aktem prawa miejscowego, jak i aktem nadzoru. Podzielając to stanowisko, jedynie więc ubocznie wypada stwierdzić, że pod pojęciem decyzji rozumie się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnoprawnego procesowego (p. m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13, ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 35). Decyzję ujmuje się jako akt o charakterze materialnym i procesowym. W znaczeniu materialnym jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej. Decyzja w znaczeniu procesowym załatwia sprawę administracyjną na podstawie przepisów formalnych. W praktyce i doktrynie przyjęto minimalne składniki pisma pozwalające na uznanie pisma za decyzję administracyjną. Są nimi: oznaczenie organu administracyjnego wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (p. Janusz Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989 r., str. 506). Te okoliczności wyraźnie wskazują, iż decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub o obowiązkach. Jest bowiem formą załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjnym; konkretyzuje autorytatywną wypowiedzią normę prawa administracyjnego (p. m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13). Natomiast postanowienie jest aktem procesowym wydawanym w toku sprawy administracyjnej i dotyczy najczęściej kwestii tzw. wpadkowych. Postanowienie jest aktem administracyjnym w sprawie indywidualnej o tych samych cechach co decyzja administracyjna, odróżniającym się od niej przedmiotem rozstrzygnięcia i zakresem skutków prawnych; charakteryzuje go zatem władczość, jednostronność, zewnętrzne oddziaływanie, wydanie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa (p. J. Borkowski, op. cit., str. 600). Oczywistą jest przeto konkluzja, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu drogowego nie odpowiada tym kryteriom, nie jest podejmowane w indywidualnej sprawie administracyjnej, w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Akt ten nie jest również oczywiście interpretacją przepisu prawa w indywidualnej sprawie, ani aktem nadzoru. Wskazuje na to zarówno jego przedmiot, jak i charakter oraz właściwe do jego wydania organy. Nie jest wreszcie aktem prawa miejscowego, gdyż zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego nie jest wydawane w ramach uprawnień w tej materii przyznanych właściwym organom samorządowym (p. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nie ma bowiem ku temu podstawy ustawowej, poza tym przepisy ustaw stanowiące podstawę wydawania aktów prawa miejscowego zawierają upoważnienie dla odpowiednio: rady gminy (art. 40 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), rady powiatu (art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), sejmiku województwa (art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Prawo miejscowe ujmowane jest jako akt prawa powszechnie obowiązującego stanowionego przez organy administracji rządowej lub organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach prawa, obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (p. B. Dolnicki w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LEX, D. Dąbek w: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków, 2003 r., str. 32-34). Dla prawidłowego podjęcia aktu prawa miejscowego musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania, adresatem tej kompetencji jest określony organ, akt musi być wydany w przepisanej formie i ogłoszony w przepisany sposób, podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sądy administracyjne (op. cit.). Zatem mimo, iż zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego wykazuje pewne cechy aktu normatywnego, ma charakter generalny i jest powszechnie obowiązujące na danym terenie, to jednak nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Omawiane akty nie są też aktami zawierającymi przepisy wykonawcze do ustaw, wydawanymi na mocy i w granicach upoważnień ustawowych, określającymi przepisy porządkowe wydawane na mocy generalnej klauzuli kompetencyjnej, ani aktami obejmującymi przepisy ustrojowo-organizacyjne (p. art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).

Analizując sporne zagadnienie nie można pominąć znaczenia językowego zwrotu użytego w przywołanych na wstępie przepisach "zarządzania ruchem na drogach", którego jednym z elementów jest zatwierdzenie organizacji ruchu. Zarządzanie oznacza kierowanie, wydawanie poleceń, dowodzenie, administrowanie. Zarządzanie jest przypadkiem rządzenia, czyli władania, wykonywania władczych czynności kierowniczych. W ujęciu potrzebnym dla niniejszych rozważań można zdefiniować zarządzanie ruchem drogowym jako regulację sposobu poruszania się po drogach, sprawowanie władztwa nad organizacją ruchu drogowego realizowanego poprzez wydawanie określonych dyrektyw i poleceń w przewidzianej prawem formie oraz przez właściwy organ. Akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego nie ma charakteru normatywnego, mimo że wyznacza pewne reguły zachowania mogące przypominać zasady mieszczące się w ramach powszechnych norm prawnych. Powoduje wprawdzie powstanie nowej sytuacji prawnej adresatów aktu, to jednak nie może być uznany za generalny akt normatywny. Zarządzanie ruchem na drogach, w tym zatwierdzanie organizacji ruchu na drogach, nie jest formą stanowienia przepisów prawnych, ale formą stosowania przepisów prawnych. Należy do kategorii aktów zarządzania poprzez stosowanie norm prawnych.

Jedną z podstawowych zasad funkcjonowania państwa prawa jest kontrola sądowa działalności organów administracji publicznej, które realizują zadania w zakresie ich kompetencji na podstawie i w granicach prawa (p. art. 7 i art. 184 Konstytucji RP), a źródłem jej jest przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego należy opowiedzieć się za koniecznością zaliczenia omawianych aktów do jednej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (p. też uzasadnienie przywołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GPS 3/13). Wśród aktów podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, według przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., do jakich można zaliczyć akt zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego, pozostają akty lub czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4) albo akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). W tym obrębie należy więc zawęzić rozważania, zresztą taka też jest treść wniosku w sprawie.

Wyjaśnienie charakteru prawnego zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego trzeba rozpocząć od analizy właściwych aktów prawnych obowiązujących w tej materii. Mimo bowiem, że nie precyzują one formy prawnej tego działania, mogą dawać pierwszorzędną wskazówkę. Zresztą pierwszy z opisanych wyżej nurtów judykatury odwołał się do brzmienia przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., wywodząc zaliczenie zatwierdzenia organizacji ruchu do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z faktu umieszczenia tego rodzaju aktywności w zakresie zarządzania ruchem drogowym wśród czynności organizacyjno-technicznych. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów argumentacja ta nie jest trafna. Po pierwsze, czynności organizacyjno-technicznych niepodobna utożsamiać z pojęciem czynności ujętych w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zarówno bowiem literalne ich odczytanie, jak też stosowanie innych metod interpretacyjnych nie pozwala na ujednolicenie znaczenia obu zwrotów, aczkolwiek pojęcie użyte w ustawie proceduralnej jest dosyć pojemne (tak też K. Defecińska-Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej w: Ewolucja prawnych form działania administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60-tej rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008 r., str. 54-55). Przede wszystkim jednak trzeba zważyć, iż przywołany przepis rozporządzenia w ramach tych czynności przewiduje m.in. sporządzanie projektów organizacji ruchu (pkt 1 lit. a), przedstawienie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia (pkt 1 lit. d), rozpatrywanie projektów organizacji ruchu (pkt 1 lit. c), przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji (pkt 1 lit. e), oraz sprawowanie nadzoru (pkt 1 lit. f-h). Zatem obejmuje szereg czynności o różnym co prawda charakterze i skutkach, wszak których cechy wskazują na charakter typowo organizatorski i faktyczny, nienoszący znamion aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jedynie zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje pewne inne cechy, zwłaszcza w sferze skutków zewnętrznych, co pozwoliło na uznanie go za akt objęty kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Przeto z faktu umieszczenia tego aktu wśród czynności organizacyjno-technicznych nie można wywieść podstawy dla zaliczenia go do grupy aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Poza tym na podstawie tych przepisów trudno wyprowadzić formę działania organu zarządzającego ruchem, formę rozumianą tu jako określony typ aktywności organu administracyjnego z zakresu czynności prawnych zmierzających do powstania, zmiany lub ustania stosunku prawnego. Tylko kwestia przypisania zatwierdzeniu organizacji ruchu drogowego charakteru publicznoprawnego zdaje się z nich wynikać i nie budzić zastrzeżeń judykatury (p. przywołane wyżej orzeczenia), przy czym trzeba dostrzec, że sądy administracyjne opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, ONSAiwsa z 2008r., z. 6, poz. 90, i cytowane tam orzeczenia). Oczywistym jest też, że w obu przypadkach (zaliczenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego do materii objętej regulacją art. 3 § 2 pkt 4 albo art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) przewidziana jest kontrola legalności działań administracji, a różnica praktyczna sprowadza się tylko do sposobu zaskarżenia, zatem prawo do sądu będzie zachowane w każdej z tych sytuacji.

Tak więc należało przejść do rozważań na gruncie przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym, które mogą dać odpowiedź na pytanie o charakter spornego działania w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy proceduralnej.

Na wstępie trzeba przede wszystkim stwierdzić, że akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ujęte zostały w tym akcie prawnym w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej (tak m.in. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, str. 69-70). Rozważania w tym przedmiocie często pojawiają się w judykaturze i piśmiennictwie. Do tej kategorii powszechnie i jednolicie (p. przykładowo T. Woś, op. cit., str. 70-71, A. Krawczyk: Pojęcie innych aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w: Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, LEX, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia: 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GPS 6/09, 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13) zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16). Przy czym akty te są właściwe w procesie wykonywania prawa, a nie jego stosowania, a tym bardziej tworzenia prawa (p. A. Krawczyk op. cit.). Można również spotkać stanowisko, że obie formy ujęte w tym przepisie nie wykazują różnic, gdyż zarówno akty, jak i czynności odnoszą się do tych samych form działania (tak J. Zimmerman w: Prawo administracyjne, str. 379). Jako przykłady tego rodzajów czynności podaje się: czynności faktyczne administracji, jak też o charakterze rejestracyjnym (legitymowanie osób przez organy ochrony porządku np. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687); usunięcie pojazdu z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; zameldowanie na podstawie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993); wydanie paszportu, wypłata przyznanego czy należnego świadczenia). Natomiast aktami w rozumieniu tego przepisu są: ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czy wydanie zaświadczenia, bo są to jednostronne wypowiedzi organu wobec konkretnego podmiotu, zawierające potwierdzenie uprawnień lub obowiązków, nie kształtując ich bezpośrednio (p. też M. Jaśkowska: Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli w: Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str.160; B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, op. cit.). Zakres ten zresztą się stale poszerza, bo działania administracji publicznej coraz częściej noszą charakter świadczący i organizatorski, a administracja staje się koncyliacyjna (Z. Niewiadomski: Pojęcie administracji publicznej w: Z. Duniewska, R. Hauser, M. Jaśkowska, M. Matczak, Z. Niewiadomski, A. Wróbel: Instytucje prawa administracyjnego w: System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010 r., str. 3 i nast.). Zatem tego rodzaju akty i czynności stosowane są coraz powszechniej, stąd też coraz większa ich różnorodność. Jednakowoż podstawowe kryteria muszą być przestrzegane, aczkolwiek nie zawsze są one jednolicie ujmowane, co utrudnia precyzyjną kwalifikację danego aktu (p. J. Zimmerman w: Prawo do sądu w prawie administracyjnym, RPEiS z 2006 r., nr 2, str. 219). Niewątpliwie, aby akt lub czynność znalazły się w tej kategorii nie mogą rozstrzygać w drodze decyzji i postanowienia, powinny ustalać (odmawiać), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, muszą wywoływać określone skutki prawne dla sprecyzowanego podmiotu prawa (T. Woś op. cit., str. 72). Akcentuje się więc, że omawiane akty podejmowane są wyłącznie w sprawach indywidualnych, choć to stanowisko nie jest jednolite (p. poglądy, jakie cytują J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa, 2013.r., str. 62), aczkolwiek było i jest dominujące (p. J. Świątkiewicz Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz, Warszawa 1999 r., str. 93, A. Kabat w: Komentarz do P.p.s.a., J. P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008 r., str. 33). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanej już uchwały z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiwsa z 2008 r., z. 2, poz. 21), wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, jakich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Poza zakresem tego rodzaju aktów pozostają akty o charakterze generalnym (T. Woś, op. cit., str. 41), choć i tu występują rozbieżności w piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska w: Właściwość sądów administracyjnych, str. 587, która swe obawy uzasadniała głównie zagrożeniem dla prawa do sądu). Dalej, akty lub czynności, o jakich tu mowa winny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podniesiony związek z uprawnieniem lub obowiązkiem też budzi spory w literaturze - co do tego czy ma być ścisły (tak przykładowo T. Woś, op. cit., str. 64), czy wystarczy pośredni (tak przykładowo J. Świątkiewicz, op. cit., str. 53). Wydaje się jednak, że związek ten może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przyjmuje się, że pojęcie czynności w rozumieniu omawianego przepisu obejmuje najczęściej działania faktyczne, czyli działania nienakierowane bezpośrednio na wywołanie określonych skutków prawnych, czynności materialno-techniczne, rejestracyjne. Mogą one też mieć charakter władczy, co nie oznacza jednak władczego rozstrzygnięcia. Muszą należeć do zakresu administracji publicznej, czyli całokształtu materii w aspekcie podmiotowym (właściwych organów) i przedmiotowym (prawa administracyjnego), w ramach którego realizowane są funkcje i zadania państwa zmierzające do zaspokojenia potrzeb jego obywateli. Szerokie rozumienie spraw publicznych przyjmuje Trybunał Konstytucyjny (p. m.in. uchwała z 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93), a i obecne orzecznictwo sądowoadministracyjne zdaje się tę linię preferować (p. przywołane dotąd uchwały).

Podsumowując te rozważania, należy stwierdzić, że w interpretacji pojęć aktu i czynności uregulowanych w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zgoda panuje co do tego, że nie są one decyzjami i postanowieniami, należą do zakresu administracji publicznej, dotyczą zindywidualizowanego podmiotu, choć mogą też wykazywać cechy aktu generalnego, że powinny rozstrzygać władczo co do charakteru powiązania z uprawnieniami i obowiązkami określonymi w obowiązującym prawie. Te cechy jednak pozwalają na konkluzję, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego nie mieści się w tych ramach przede wszystkim z powodu niespełnienia przesłanki zindywidualizowania aktu lub czynności, jak też z uwagi na brak powiązania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa dokonanych w tym trybie. Ponadto nie dochodzi tu do realizacji skonkretyzowanej normy prawnej, a do wykreowania normy pożądanego zachowania się na drodze w ruchu.

Natomiast akty z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. rozumiane są jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zatem mogą to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej (p. J. Świątkiewicz, op. cit., str. 96-97, T. Woś, op. cit, str. 95-97). Podkreśla się w doktrynie, że regulacja ta nie została w pełni zsynchronizowana z przepisami ustaw samorządowych, aczkolwiek przepisy tych ustaw nie zostały derogowane przez P.p.s.a. i nie utraciły mocy (T. Woś, op. cit.). Są przepisami szczególnymi w stosunku do P.p.s.a., mają zróżnicowany charakter, bo zarówno generalny, jak i indywidualny. Za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek, bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego. Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09). Istotna jest tu także forma aktu i organ go podejmujący. Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas zaliczane są do omawianej kategorii (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16).

Przechodząc od rozważań teoretycznych na grunt praktyki, godzi się zwrócić uwagę, że nie budzi kontrowersji, iż zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej, nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego, nadto ma charakter władczy. Sporne jest zatem to, czy akt taki wykazuje cechy aktu indywidualnego czy generalnego, a także czy dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wreszcie czy ma charakter wykonawczy, czy też kreuje nową sytuację prawną adresatów. Przypomnieć trzeba, że argumentacja zwolenników przynależności tego aktu do zakresu regulowanego przez przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zasadza się na konkluzji, iż omawiana czynność ma charakter nie tylko generalny, ale i konkretny, dotyczący uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z przepisów Prawa o ruchu drogowym, poza tym organ samorządowy nie występuje tu jako taki, a jako samodzielny organ administracji publicznej zarządzający ruchem na określonych drogach publicznych, zwłaszcza że inny jest tu tryb nadzoru. W konsekwencji czego zwolennicy tego poglądu nie znajdują podstaw do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu w przepisie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (na gruncie tej ustawy wypowiedzi te zasadniczo formułowano). Stanowisko to wynika przede wszystkim z uzasadnienia wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/10, bowiem dalsze orzeczenia, powołując się nań, nie zgłębiały specjalnie tego zagadnienia. Dowodziły dodatkowo, że akt ten ma charakter władczy, jest podejmowany w sprawach indywidualnych, w materii publicznoprawnej i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, stąd istnieje ścisły związek (choć niekoniecznie bezpośredni) między działaniem organu a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2003/10, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 715/12). Zatem konstatowano, iż takie działanie ma charakter czynności materialno-technicznej (p. przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1147/12 i z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 492/12). Z tym stanowiskiem i przedstawionym na jego uzasadnienie wywodem niepodobna się zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów prezentuje pogląd, wedle którego zatwierdzenie organizacji ruchu oddziałuje generalnie, a więc nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu. Ergo nie ma charakteru indywidualnego. Nie jest przekonującym argument, że owo zatwierdzenie skierowane jest do wszystkich uczestników ruchu drogowego, a więc również do każdego podmiotu z tego kręgu, bo ten czynnik nie personalizuje przedmiotowego działania. Wszak, aby zaliczyć akt do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy go odnosić do konkretnie oznaczonej osoby. Uczestnicy ruchu drogowego ujmowani in gremio są tylko potencjalnymi adresatami zatwierdzenia organizacji ruchu, toteż takie skierowanie aktu nie wyczerpuje tego wymogu. Zasadniczo też pod pojęciem aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. rozumie się czynności faktyczne, których celem bezpośrednim nie jest wywołanie skutków prawnych. Takimi też jest większość działań opisanych w § 2 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Nawet, gdyby uznać je za władcze, to jednak przede wszystkim wykazują cechy aktu generalnego. W konsekwencji czego ta przesłanka omawianej formy działania organów administracyjnych nie jest spełniona. Poza tym należy zważyć, że do tej kategorii może być zaliczony tylko akt, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Związek z uprawnieniami czy obowiązkami może być tu nawet pośredni, ale skoro nie potwierdza on stanu prawnego, a go współkształtuje, to daleki jest od oświadczenia wiedzy, których w zasadzie dotyczą te akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nawet, gdy organ zatwierdzając organizację ruchu rozstrzyga władczo, nie stanowi to władczego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Zatem i ta przesłanka nie zachodzi. Zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego wszak kreuje nową sytuację prawną osób poruszających się po drogach, a nie stanowi aktu wykonawczego. Obawa przed zachwianiem pozycji organu samorządowego jest nieuzasadniona, gdyż na organ ten państwo może nałożyć obowiązki spoza zakresu samorządowego sensu stricte. Przykładami takich regulacji są uprawnienia z zakresu pomocy społecznej, administracji ochroną zdrowia, szkolnictwa, i wiele innych. Podobnie rzecz się ma z kwestią nadzoru, bo nie może ona determinować oceny charakteru działania organu. Poza tym odmienny jest tylko tryb jego sprawowania, zaś sama zasada nadzoru została zachowana, gdyż kontrola nie następuje tu w trybie instancyjnym.

Jeszcze raz godzi się podkreślić, że zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu. Tymczasem akty i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. to akty lub czynności o charakterze indywidualnym, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych, precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania. Dlatego też argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. jest bardziej przekonująca. Zasadza się ona na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ogranicza się do zakresu organizacyjno–technicznego, nadto nie jest czynnością jednorazową (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1993/11, publ. jw.). Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego. Nie ma przy tym obaw wynikających z formalnego niezaliczenia starosty czy marszałka województwa do kręgu organów właściwych jednostek samorządowych (p. art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 15 ustawy o samorządzie województwa), bo w tym zakresie formułowany jest pogląd niezależny od literalnego brzmienia tych przepisów właściwych ustaw samorządowych (p. cytowane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 368/11 i I OSK 1993/11, I OSK 306/11, jak też stanowisko prezentowane przez Cz. Martysza w Komentarzu do w/w ustaw samorządowych LEX), i należy go podzielić. Akcentuje się tu katalog uprawnień i zadań starosty oraz marszałka, które sytuują ich jako organy samorządowe faktycznie działające jako takie, mimo braku wyraźnej regulacji w tej materii. Zresztą również na gruncie analizowanych w tej sprawie przepisów taka konkluzja jest uprawniona, skoro im powierzono wykonywanie zadań w takim charakterze. Pogląd ten wzmacnia regulacja art. 32 P.p.s.a., przyznająca status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym organowi, którym jak wiadomo w praktyce są również starosta i marszałek, choćby z racji upoważnienia ich do działania jako organów decyzyjnych. Takie też stanowisko zajął w niniejszej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz - art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez te organy winno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia wynikającym z przywołanych przepisów. Wyjątkiem jest natomiast ustawa o samorządzie województwa. W przepisie art. 90 ust. 1 przewiduje ona zaskarżanie do sądu administracyjnego na podstawie przepisów tego aktu prawnego jedynie aktów prawa miejscowego wydanych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest to zawężenie uprawnień skargowych, które poddane zostało krytyce zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo. Wszak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów tego stanowiska nie podziela, nie dostrzegając pozbawienia prawa do sądu w razie naruszenia dokonanego aktem organu województwa, w tym wydanym przez marszałka aktem nienależącym do kategorii prawa miejscowego. Możliwość taka wynika z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bowiem niepodobna zgodzić się zarówno z poglądem, wedle którego uprawnienie do zaskarżenia innego niż prawo miejscowe aktu organu województwa wynika z przywołanego przepisu, jak też z poglądem, aby zaskarżeniu podlegały tylko akty prawa miejscowego, bo tak stanowi przepis art. 90 ust. 1 tej ustawy, umieszczony w rozdziale "Akty prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa". Nie można przecież wyraźnie brzmiącemu przepisowi nadawać innej treści niż zeń wynika, bo byłoby to działanie contra legem. Jak też nie można innych aktów organów samorządu województwa niż akty prawa miejscowego pozostawić poza sądową kontrolą legalności, bo byłoby to sprzeczne z regułą prawa do sądu obowiązującą w państwie prawa i wprowadziłoby dysonans wśród tych norm, dopuszczając nieuzasadnione zróżnicowanie w tej materii w zależności od organu jednostki samorządu terytorialnego, który wydawałby dany akt. Przeto zaskarżenie zarządzenia marszałka województwa o zatwierdzeniu organizacji ruchu drogowego będzie możliwe na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 i art. 50 § 1 w związku z art. 52 § 4 P.p.s.a. W konsekwencji czego w pierwszych dwóch wypadkach prawo wniesienia skargi na zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego służy – pominąwszy podmioty szczególne - każdemu, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, natomiast w przypadku podjęcia takiego aktu przez marszałka województwa każdemu, kto ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Oczywistym jest zróżnicowanie uprawnień skargowych w tych wypadkach, gdyż zagadnienie legitymacji czynnej zostało odmiennie uregulowane w przywołanych aktach prawnych. Czym innym jest przecież istnienie interesu prawnego, a czym innym jego naruszenie. Jednakowoż jego usunięcie nie jest możliwe w drodze wykładni dokonywanej w praktyce stosowania prawa. Byłaby to niczym nieumotywowana działalność prawotwórcza sądów sprzeczna z jasno wyłożoną intencją ustawodawcy.

Na koniec, wydaje się, że nie można tu pominąć regulacji zawartej w przepisach ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). W art. 2a ust. 2 tej ustawy stanowi się, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Działalność na gruncie ustawy o drogach publicznych podejmują organy tych jednostek samorządowych (art. 19 ust. 1 i 2), przy czym one też niewątpliwie wpływają na sposób zachowania uczestników ruchu drogowego, podobnie jak zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu. Organ samorządowy nie występuje tu więc jako organ odrębny od organów wykonujących zadania przypisane samorządom, lecz jako organ należący do tego systemu, wykonujący zadania powierzone mu przez państwo z zakresu administracji drogowej. Zaliczenie takiego organu do tej kategorii nie zmienia jego istoty i charakteru, gdyż nadal jest on organem samorządowym wykonującym funkcje administracyjne poprzez akty władztwa publicznego o charakterze generalnym. Wzmacnia to pogląd o takim charakterze działania tych organów również na gruncie przepisów z zakresu ruchu drogowego.

W tym stanie rzeczy należało dojść do wniosku, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Z przytoczonych względów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.