Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 865/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 156 § 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1904
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Instytutu Pamięci Narodowej w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 87/18 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Instytutu Pamięci Narodowej w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 87/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J. M.

na bezczynność Prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Instytutu Pamięci Narodowej w Białymstoku (dalej także: Prokurator) w przedmiocie informacji publicznej: 1. zobowiązał Prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Instytutu Pamięci Narodowej w Białymstoku, w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, do załatwienia wniosku skarżącego z 12 lutego 2018 roku; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierzył grzywny organowi; 5. zasądził od Prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Instytutu Pamięci Narodowej w Białymstoku na rzecz skarżącego J. M. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Pismem z 12 lutego 2018 r. skarżący zwrócił się do Prokuratora, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "u.d.i.p."), o sporządzenie i przesłanie kopii:

- raportu autorstwa prof. J. K. z ekshumacji Żydów, którzy mieli być zlikwidowani około 10 lipca 1941 r. w stodole w Jedwabnem, występującego prawdopodobnie pod nazwą: "[...]";

- postanowienia kończącego postępowanie w ww. sprawie.

W odpowiedzi na wniosek Prokurator wydał w dniu 8 marca 2018 r. "Zarządzenie o odmowie udostępnienia dokumentów zakończonego postępowania przygotowawczego", powołując jako podstawę prawną art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz.1987, dalej: "k.p.k"). Zdaniem Prokuratora wnioskodawcy chodziło w istocie o udostępnienie sprawozdania z badań archeologicznych oraz prac ekshumacyjnych zespołu z Instytutu Archeologii i Etnologii UMK w Toruniu pod kierownictwem prof. A. K. oraz o postanowienie z [...] czerwca 2003 r. o umorzeniu śledztwa, sygn. akt [...].

W ocenie Prokuratora w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, ponieważ art. 1 ust. 2 tejże ustawy wskazuje, iż istnieje kategoria ustaw szczególnych, określających odmienny tryb dostępu do informacji publicznej. Przedmiotowe pismo z 12 lutego 2018 r. nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, lecz wnioskiem o udostępnienie dokumentów zakończonego postępowania przygotowawczego, do rozpatrzenia którego stosuje się odpowiednie przepisy rozdziału 17 k.p.k., wyłączające stosownie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Prokuratora w aktach sprawy znajdują się dokumenty i wiadomości, których upublicznienie spowodowałoby możliwość nieuprawnionego dostępu do tzw. informacji wrażliwych i rodziłoby niebezpieczeństwo naruszenia dóbr osobistych określonych osób. Wskazał, że zanonimizowana wersja postanowienia z [...] czerwca 2003 r. o umorzeniu śledztwa jest również dostępna w Internecie, co czyni zbędnym wydawanie wnioskodawcy odrębnego egzemplarza tego postanowienia.

W tej sytuacji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Prokuratora Okręgowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Instytutu Pamięci Narodowej w Białymstoku, twierdząc, że Prokurator nie udzielił żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że akta zakończonego umorzeniem postępowania karnego lub zawarte w nich dokumenty mają walor informacji publicznej i podlegają udostępnieniu nie na zasadach art. 156 § 5 k.p.k., lecz w trybie u.d.i.p. Dotyczy to również opinii biegłych. Skarżący podkreślił, że nie żądał udostępnienia całych akt, lecz tylko dwóch dokumentów, co nie mogło naruszać dóbr osobistych określonych osób, jak twierdzi Prokurator, gdyż dotyczy osób nieżyjących a dokument miałby być w formie zanonimizowanej.

W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Prokuratora przepis art. 156 § 5 k.p.k. stosuje się również po zakończeniu postępowania przygotowawczego i jest on przepisem szczególnym wobec przepisów u.d.i.p., na co zezwala art. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do tego, czy wniosek skarżącego z 12 lutego 2018 r. o udzielenie informacji publicznej (co do charakteru tej informacji nie było kontrowersji) powinien być załatwiony przez Prokuratora w trybie u.d.i.p., czy na podstawie art. 156 § 5 k.p.k.

Wskazał, że prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP. Natomiast podstawową ustawą regulującą tryb dostępu do informacji publicznej i określającą przedmiotowy i podmiotowy zakres pojęcia "dostępności do informacji publicznej" jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330). Ustawa ta w art. 1 ust. 2 stanowi, że jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, ze norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Wskazany przepis należy zdaniem tego Sądu rozumieć w ten sposób, że wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznych.

W postępowaniu karnym kwestie dostępu do akt postępowania sądowego reguluje art. 156 § 1 Kpk, natomiast do akt postępowania karnego przygotowawczego art. 156 § 5 Kpk. Jeśli chodzi o przedsądową fazę postępowania karnego, tj. postępowanie przygotowawcze, przepis art. 156 § 5 Kpk stanowi, że o ile ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpisy uwierzytelnione tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. W końcowej części natomiast przepis stanowi, że innym niż wymienione wcześniej osobom, w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora udostępnione akta postępowania przygotowawczego.

Odczytywany literalnie przepis art. 156 § 5 Kpk nie pozostawia wątpliwości co do tego, że osobom innym niż strona postępowania karnego przygotowawczego, akta postępowania karnego mogą być udostępnione za zgodą prokuratora jedynie do wglądu (np. przejrzenia w sekretariacie). Przywołany zatem przez Prokuratora przepis, wskazany jako unormowanie szczególne, bo wyłączające przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji wynikającej z akt postępowania karnego przygotowawczego, w rzeczywistości normuje jedynie jeden ze sposobów dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem dostęp do informacji publicznej obejmuje dostęp do samej treści informacji, która ma charakter niematerialny i nie musi być identyfikowana z żadnym fizycznym jej wytworem (dokumentem) (vide E. Czarny –Drożdżejko: "Funkcjonowanie prokuratury a dostęp do informacji publicznej", Prokuratura i Prawo 2008/11 s. 83), to dostęp ten może być realizowany w różnych formach. Oprócz "wglądu do akt" (np. przejrzenie akt w sekretariacie, czytelni), o którym stanowi art. 156 § 5 zdanie 2 Kpk, podmiot niebędący stroną postępowania przygotowawczego ma prawo żądać udostępnienia informacji publicznej również poprzez uzyskanie kserokopii czy odpisu dokumentu z akt, jak również informacji stanowiącej "wycinek" akt, "wyprowadzonej" z treści akt postępowania informacji "na podstawie" akt sprawy, ale niezmaterializowanej fizycznie w jednym konkretnym dokumencie znajdującym się w aktach. Zdaniem Sądu, wykładnia gramatyczna przepisu art. 156 § 5 zdanie 2 Kpk uprawnia do wniosku, że nie reguluje on dostępu do informacji publicznej z akt postępowania przygotowawczego w podanych wyżej formach innych niż fizyczny "wgląd do akt sprawy", co uzasadnia zastosowanie w tych nieuregulowanych przypadkach trybu u.d.i.p.

Kodeks postępowania karnego nie przewiduje też możliwości wniesienia przez osobę trzecią zażalenia na odmowę udostępnienia akt w postępowaniu przygotowawczym, bowiem dopuszczalność wniesienia zażalenia na odmowę udostępnienia akt została zastrzeżona wyłącznie dla stron postępowania (art. 159 Kpk). Zatem podmioty niebędące stronami, którym prokurator na podstawie art. 156 § 5 zdanie 2 Kpk odmówi udostępnienia informacji publicznej, nie mają możliwości poddania tej decyzji kontroli w trybie postępowania karnego, co rodzi obawę arbitralności.

Kodeks postępowania karnego reguluje wyłącznie kwestię fizycznego wglądu osób trzecich do akt postępowania karnego przygotowawczego, nie zawiera natomiast samodzielnej regulacji dostępu osób trzecich do jednostkowych, konkretnych treści mogących wynikać z akt postępowania karnego przygotowawczego, a będących informacjami publicznymi, a nadto art. 156 § 5 Kpk dotyczy postępowania przygotowawczego "będącego w toku", a nie postępowania zakończonego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, od szeregu lat, utrwalił się pogląd na tle stosowania u.d.i.p. w aspekcie art. 156 § 5 Kpk, który prowadzi do następujących wniosków:

- akta zakończonego umorzeniem postępowania karnego są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu osobom trzecim nie na zasadach art. 156 § 5 Kpk, lecz na podstawie u.d.i.p.;

- jeżeli w trybie u.d.i.p. mogą być udostępnione akta sprawy, to tym bardziej mogą być udostępnione pojedyncze dokumenty z tych akt stanowiące informację publiczną;

- jeżeli dokument będący w posiadaniu organu, który go nie wytworzył, stanowi informację publiczną, to organ zobowiązany jest do jego udostępnienia wnioskodawcy;

- sporządzona w sprawie opinia biegłego stanowi wraz z wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania dokument zawierający informację o działaniu organu, jakim jest prokurator.

Pełnomocnik skarżącego wskazał w treści skargi szereg orzeczeń sądowych (wydanych w sprawach analogicznych jak niniejsza) będących przekrojem orzecznictwa za lata 2003 – 2017, z których treścią zgadza się skład Sądu pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie.

Sąd ten przytoczył tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 sierpnia .2010 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/10, która mimo upływu czasu nie straciła na aktualności, zgodnie z którą: "Oprócz "wglądu do akt" (np. przejrzenie akt w sekretariacie, czytelni), o którym stanowi art. 156 § 5 zdanie 2 ustawy z 6 czerwca 1999 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.), podmiot niebędący stroną postępowania przygotowawczego ma prawo żądać udostępnienia informacji publicznej również poprzez uzyskanie kserokopii czy odpisu dokumentu z akt, jak również informacji stanowiącej "wycinek" akt, "wyprowadzonej" z treści akt postępowania, informacji "na podstawie" akt sprawy, ale niezmaterializowanej fizycznie w jednym konkretnym dokumencie w aktach. Zdaniem sądu wykładnia gramatyczna przepisu art. 156 § 5 zdanie 2 Kpk uprawnia do wniosku, że nie reguluje on dostępu do informacji publicznej z akt postępowania przygotowawczego w podanych wyżej formach innych niż fizyczny "wgląd do akt sprawy", co uzasadnia zastosowanie w tych nieuregulowanych przypadkach trybu z ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.)".

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Prokuratora twierdzącego, że akta postępowań karnych nie podlegają udostępnieniu według przepisów u.d.i.p. Przepis art. 156 Kpk nie jest normą absolutnie wyłączającą stosowanie u.d.i.p. Zależy to od stanu faktycznego konkretnej sprawy oraz od zakresu żądanej informacji publicznej, na co wskazują właśnie (odmienne) orzeczenia sądowe przywołane przez Prokuratora (str. 2 zarządzenia z dnia 8 marca 2018 r.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że orzeczenia wskazane przez Prokuratora nie dotyczą spraw, które można by zakwalifikować jako analogiczne z niniejszą sprawą. Oceny żądanej informacji jako publicznej nie kwestionował Prokurator, który jednakże nie widział potrzeby jej załatwienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wydanie zarządzenia z powołaniem się na art. 156 § 5 Kpk było nieprawidłowe. Skoro tryb z art. 156 § 5 Kpk nie miał zastosowania ale u.d.i.p., to należało ocenić czy informacja może być udostępniona, czy nie i w zależności od tej oceny – dokonać jej udostępnienia albo wydać decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p. o odmowie dostępu do informacji z powołaniem się na przesłanki z art. 5 u.d.i.p.

Z uwagi na to, iż Sąd pierwszej instancji był odmiennego, niż organ, zdania co do obowiązywania trybu udostępnienia żądanej informacji, Sąd ten uznał, że należy stwierdzić bezczynność Prokuratora w załatwieniu wniosku skarżącego z zastosowaniem trybu wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd ten podkreślił, że uwzględnienie skargi na bezczynność nie przesądza o sposobie załatwienia wniosku skarżącego. Zatem ocena czy w tym konkretnym przypadku dobro śledztwa, którego gospodarzem jest prokurator, nie stoi na przeszkodzie udzieleniu żądanych informacji - należy do organu prowadzącego postępowanie. W przypadku jednak oceny, że żadna z informacji nie może być udostępniona z uwagi na tajemnicę śledztwa, decyzyjna odmowa załatwienia wniosku powinna być uzasadniona.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 i § 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność organu, sąd zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w odpowiedniej formie (pkt 1 wyroku) oraz ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku) i ewentualnie orzec o wymierzeniu organowi grzywny (pkt 4 wyroku).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialnotechnicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1).

W niniejszej sprawie oczywistym zdaniem Sądu pierwszej instancji jest, że Prokurator w ww. terminie nie udostępnił informacji wnioskodawcy, ani nie wydał decyzji w trybie u.d.i.p., co uzasadnia przyjęcie, że pozostawał w bezczynności.

Sąd pierwszej instancji uznał (wbrew żądaniu skargi), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że dla uznania rażącego naruszania prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ale też inne czynniki, jak pozbawienie racjonalnego uzasadnienia tejże zwłoki czy zła wola w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji zwłoka Prokuratora w niniejszej sprawie nie była efektem oczywistego zaniechania, ale jest usprawiedliwiona przekonaniem o innym sposobie załatwienia wniosku (na podstawie art. 156 § 5 Kpk), a nie w trybie u.d.i.p.

Z powyższego względu nie zachodziły również przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, która ma z zasady charakter represyjno – prewencyjny, a w niniejszym przypadku orzeczenie jej byłoby absolutnie niecelowe. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.) nie jest ustawą szczególną, która w rozdziale 17 określa zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, znajdujących się w dokumentach postępowania przygotowawczego i powoduje wyłączenie stosowania w tym zakresie przepisów u.d.i.p., jak też, że k.p.k. reguluje wyłącznie kwestię wglądu osób trzecich do akt postępowania karnego przygotowawczego i nie zawiera samodzielnej regulacji dostępu osób trzecich do jednostkowych konkretnych treści mogących wynikać z akt postępowania karnego przygotowawczego, a będących informacjami publicznymi, a nadto, że art. 156 k.p.k. dotyczy postępowania będącego w toku, a nie postępowania zakończonego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omówienia stanowiska prokuratora, dotyczącego zastosowania aktów wykonawczych procedury karnej przy wydawaniu kopii, odpisów dokumentów z akt postępowań karnych i odpłatności za powyższe oraz braku odniesienia się sądu orzekającego do powyższych regulacji, wskazujących na właściwość procedury karnej przy rozpatrywania wszystkim wniosków o dostęp do informacji publicznej znajdującej się w aktach postępowań karnych, a także zaniechanie omówienia stanowiska skarżącego pełnomocnika poprzez ograniczenie się przez WSA do ogólnego odwołania do jego argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi na bezczynność, jak również zaniechanie przez sąd podania podstawy prawnej wyroku poprzez poprzestanie na ogólnikowym odwołaniu się do orzecznictwa sądów administracyjnych regulującego kwestie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności wskazał, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania przygotowawczego nie wyklucza dalszego prowadzenia czynności w ramach tzw. postępowania zabezpieczającego, wskazanego w art. 327 § 3 k.p.k. Sytuacja taka zachodzi również w śledztwie Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Białymstoku, sygn. [...], dotyczącym zabójstw obywateli polskich narodowości żydowskiej, popełnionych 10 lipca 1941 r. w Jedwabnem, które umorzono [...] czerwca 2003 r. Nadal są w nim przeprowadzane czynności procesowe w trybie wspomnianego postępowania zabezpieczającego. Stan umorzenia postępowania przygotowawczego nie oznacza wcale braku możliwości, ani nie wyklucza wykonywania dalszych działań urzędowych. Postępowanie takie nie jest zatem w istocie jakimś odrębnym rodzajem, innym, niż postępowanie przed wydaniem decyzji o umorzeniu. Oba te etapy mieszczą się w określeniu "prowadzonego postępowania przygotowawczego", w rozumieniu art. art. 156 § 5 k.p.k.

Prokurator wskazał również, że nie można zgodzić się z poglądem sądu pierwszej instancji o odrębnym trybie rozpatrywania wniosków osób postronnych o udzielenie dostępu do akt postępowań przygotowawczych, w których wydano decyzje o umorzeniu, także z powodu naruszenia reguły równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Przyjęcie rozumowania Sądu spowodowałoby niedopuszczalne zróżnicowanie wnioskodawców. Osoby postronne korzystałyby bowiem z przepisów u.d.i.p., podczas gdy uczestnicy postępowania karnego (zwłaszcza strony, których interesów postępowanie dotyczy) dopuszczano by w sposób bardziej sformalizowany, regulowany procedurą karną. Dodatkowo zaistniałaby absurdalna sytuacja, kiedy uczestnicy postępowania karnego na wszystkich jego etapach podlegają przepisom procedury karnej, natomiast, z niewiadomych powodów, wydanie postanowienia o umorzeniu wyłącza osoby postronne spod działania tych regulacji. Zdaniem Prokuratora przepisy k.p.k. są przepisami szczegółowymi, wyłączającymi stosowanie u.d.i.p. przy rozpatrywaniu kwestii udostępniania akt postępowań przygotowawczych i wydawania z nich dokumentów oraz informacji, na wnioski zarówno uczestników wzmiankowanego postępowania, jak i osób postronnych. Kodeks reguluje bowiem w sposób szczegółowy wszelkie aspekty prowadzonego postępowania karnego, w tym także kwestie dostępu uczestników postępowania karnego i osób postronnych do akt postępowań karnych oraz uzyskiwania z nich informacji oraz dokumentów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że art. 156 § 5 k.p.k. reguluje dostęp do akt sprawy na etapie postępowania przygotowawczego i dotyczy sytuacji, gdy postępowanie to jest w toku. Zwrócił też uwagę, że różnice w orzecznictwie sądów administracyjnych występują, ale zawsze dotyczą akt zakończonych postępowań jako całości, zbioru dokumentów, zbioru różnego rodzaju informacji (akt jako ogółu dokumentów) – a nie pojedynczych i skonkretyzowanych dokumentów. Jego zdaniem w okolicznościach niniejszej sprawy k.p.k. nie jest ustawą szczególną w stosunku do u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 28 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

W stanowisku końcowym z 8 marca 2021 r. skarżący w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W jego ocenie orzecznictwo sądów administracyjnych jest spójne i jednolite – poszczególne dokumenty z akt zakończonej sprawy karnej stanowią informację publiczną i muszą zostać ujawnione.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555, z późn. zm., dalej: K.p.k.) nie jest ustawą szczególną, która w rozdziale 17 określa zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, znajdujących się w dokumentach postępowania przygotowawczego i powoduje wyłączenie stosowania w tym zakresie przepisów u.d.i.p., jak też, że K.p.k. reguluje wyłącznie kwestię wglądu osób trzecich do akt postępowania karnego przygotowawczego i nie zawiera samodzielnej regulacji dostępu osób trzecich do jednostkowych konkretnych treści mogących wynikać z akt postępowania karnego przygotowawczego, a będących informacjami publicznymi, a nadto, że art. 156 K.p.k. dotyczy postępowania będącego w toku, a nie postępowania zakończonego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.

Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...). Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że norma Kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznych.

Przedmiotem wniosku skarżącego z 12 lutego 2018 r. były dokumenty znajdujące się w aktach prowadzonego postępowania przygotowawczego, które zostało już zakończone wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania.

Kodeks postępowania karnego w rozdziale 17 działu IV regulującego czynności procesowe normuje kwestie dotyczące przeglądania akt sprawy, czynienie odpisów i kserokopii. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.k.: "Stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie." Przepis ten w § 2 stanowi, że: "Na wniosek oskarżonego lub jego obrońcy wydaje się odpłatnie kopie dokumentów z akt sprawy. Kopie takie wydaje się odpłatnie, na wniosek, również innym stronom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym. Zarządzenie w przedmiocie wniosku może wydać również referendarz sądowy. Od kopii wykonanej samodzielnie nie pobiera się opłaty."

Przepis zaś § 5 i § 5a art. 156 K.p.k. przewiduje zasady, tryb i formę udostępnienia akt postępowania przygotowawczego. Ma tu zatem miejsce odmienne uregulowanie kwestii udostępniania określonych informacji publicznych, tj. zawartych w aktach spraw prowadzonych przez prokuraturę. I tak w myśl art. 156 § 5 k.p.k., zasadą jest, że w toku postępowania przygotowawczego, tylko stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. Jedynie za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione także innym osobom. Jeżeli postępowanie karne nie jest zakończone, to wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlega rygorom art. 156 § 5 k.p.k.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 przyjął, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W zakresie zaś możliwości dostępu do akt trwającego postępowania karnego Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu tej uchwały pogląd, zgodnie z którym: "Przepis art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. oraz art. 525 k.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej".

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną wskazane konkretne informacje publiczne, zawarte w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, wówczas informacje takie winny być udostępnione przez podmiot zobowiązany (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 72/13,www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2018 r., domagał się on udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej raportu autorstwa prof. J. K. z ekshumacji Żydów, którzy mieli być zlikwidowani około 10 lipca 1941 r. w stodole w Jedwabnem, występującego prawdopodobnie pod nazwą: "[...]" oraz postanowienia kończącego postępowanie w ww. sprawie.

W odpowiedzi na ów wniosek Prokurator wydał w dniu 8 marca 2018 r. "Zarządzenie o odmowie udostępnienia dokumentów zakończonego postępowania przygotowawczego", powołując jako podstawę prawną art. 156 § 5 K.p.k. Prokurator uznał, że wniosek skarżącego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, lecz wnioskiem osoby o udostępnienie dokumentów zakończonego postępowania przygotowawczego, do rozpatrzenia którego stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 17 K.p.k. wyłączające stosowanie ustawy o dostępie informacji publicznej.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, prawidłowo w tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana informacja ma walor informacji publicznej, do której udostępnienia mają zastosowanie przepisy u.d.i.p. Wniosek bowiem dotyczy udostępnienia znajdujących się w aktach sprawy karnej dokumentów mających walor dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentów znajdujących się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego i złożony został przez osobę niebędącą stroną postępowania przygotowawczego.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Prawidłowo w tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji przyjął, że wydanie przez Prokuratora zarządzenia z powołaniem się na art. 156 § 5 K.p.k. było nieprawidłowe, skoro tryb z art. 156 § 5 K.p.k. nie miał w sprawie zastosowania, ale zastosowanie miał tryb przewidziany przepisami u.d.i.p. Prawidłowo także wskazał, że w tej sytuacji Prokurator winien ocenić czy żądana informacja może być udostępniona, czy nie i w zależności od tej oceny – dokonać jej udostępnienia albo wydać decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p. o odmowie dostępu do informacji z powołaniem się na przesłanki z art. 5 u.d.i.p. Bez znaczenia przy tym w sprawie pozostaje okoliczność, że zakończone obecnie postępowanie przygotowawcze może być w przyszłości wznowione, bądź w inny sposób kontynuowane.

W tej sytuacji za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia wskazanego w niej przepisu prawa materialnego.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że zawiera ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA: https://cbois.nsa.gov.pl). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia wyroku nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o istotnym uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkującym ewentualnie wzruszeniem zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało zawarte stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Biorąc zaś pod uwagę, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze, stwierdzić należy, że stanowiące logiczną, zwartą całość uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni pozwala na zapoznanie się z motywami wydanego orzeczenia i dokonanie jego prawidłowej kontroli instancyjnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 156 § 5 K.p.k., lecz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie powołał się jedynie na art. 1 ust. 2 tej ustawy, nie dokonując kwalifikacji żądanych dokumentów jako tych, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., lecz przesądził, i uczynił to prawidłowo, że do udostępnienia wnioskowanej informacji mają zastosowanie przepisy u.d.i.p. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu wyroku zabrakło oceny prawnej wszystkich podniesionych przez organ zarzutów, zauważyć należy, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów czy to skargi, czy zawartego w aktach sprawy stanowiska organu lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a także stanowiska organu i przedstawionej przez niego argumentacji co do sposobu załatwienia sprawy. Wystarczy, że sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesie się do przedstawionej argumentacji stron jedynie w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji odniósł się w nim w zakresie niezbędnym, zakreślonym przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, zarówno do twierdzeń i zarzutów skargi, jak i do argumentacji organu, którego zarzut bezczynności dotyczy.

Wobec przywołanej prawidłowo przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacji zawartej w art. 156 § 1 K.p.k. i jej analizy w kontekście art. 1 ust. 2 u.d.i.p., bez znaczenia w sprawie pozostają regulacje zawarte w aktach wykonawczych procedury karnej dotyczące wydawania kopii oraz odpisów dokumentów z akt postępowań karnych i odpłatności za powyższe.

W tej sytuacji także i zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.