Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 448/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 126 w zw. z art. 110, art. 65 par. , art. 16, art. 7, art. 9,
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 133 par. 1 i art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 24/12 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 lutego 2011 r. dotyczącego rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 24/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 lutego 2011 r., w pkt I. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce do wydania w terminie 7 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie wszczętej wnioskiem J. S. z dnia 22 lutego 2011 r. o rozbiórkę obiektu budowlanego, w pkt II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III. orzekł o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wieliczce grzywny w wysokości 5000 zł.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

J. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce oraz wniósł o wymierzenie kary pieniężnej za nie wydanie w terminie decyzji - nakazu rozbiórki inwestycji dalszej rozbudowy motelu z restauracją na dz. nr [...] w miejscowości G. gmina K.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] zezwolono na rozbudowę motelu z restauracją, pomimo uchylenia poprzedniego pozwolenia na budowę tego obiektu tj. decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. Skarżący nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1401/04.

W skardze podniósł, że w dniu 4 listopada 2010 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność decyzji pozwalającej na rozbudowę ww. inwestycji. Następnie skarżący podał, że po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] złożył wniosek z dnia 22 lutego 2011 r. o wydanie nakazu rozbiórki do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce, a ten organ skierował sprawę do Starostwa Powiatowego.

Przekazując skargę na bezczynność organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlany w Wieliczce podniósł, że wniosek skarżącego w sprawie wznowienia postępowania oraz wydania nakazu rozbiórki budynku rozbudowy motelu z restauracją ze wskazaniem, że dotyczy to decyzji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] znak: [...], został zarejestrowany pod sygnaturą [...]. Ponieważ wniosek nie był precyzyjny, to pismem z dnia 14 marca 2011 r. wezwano J. S. o jego sprecyzowanie. W dniu 30 marca 2011 r. J. S. sprecyzował do protokołu, że wniosek dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] z dnia [...] października 2008 r.

Wobec treści art. 19 k.p.a. organ nadzoru budowlanego zbadał swoją właściwość rzeczową w sprawie i stwierdził, że we wnioskowanym zakresie tj. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] z dnia [...] października 2008 r., właściwy jest Starosta - dlatego na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał do Starosty oryginał wniosku J. S. z dnia 22 lutego 2011 r. wraz z kserokopią istotnych dokumentów w sprawie.

Na postanowienie z art. 65 k.p.a. J. S. wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Do dnia odpowiedzi na skargę organ II instancji nie rozpatrzył zażalenia i nie zwrócił akt sprawy.

Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlany w Wieliczce podniósł, że pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. MWINB przesłał zażalenie J. S. na niezałatwienie sprawy z wniosku z dnia 22 lutego 2011 r.. Po złożeniu wyjaśnień i podaniu powodów i zakresu postępowania postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] organ II instancji postanowił nie wyznaczać PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy, gdyż uznał, że zostały w sprawie podjęte określone czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w motywach wyroku stwierdził, że bezsporne jest, że PINB w Wieliczce w ogóle nie zajął ww. wnioskiem to znaczy nie wszczął, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie rozbiórki obiektu, ani też nie przekazał ww. wniosku do toczącego się postępowania naprawczego w sprawie rozbudowy budynku motelu z restauracją, wszczętego z urzędu, w związku z ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] Starosty Wielickiego z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] (k.25 akt adm. [...]). Nie rozpoznał wniosku skarżącego nawet po wniesieniu skargi w dniu 5 stycznia 2012 r.

Uwzględniając materiał zgromadzony w aktach administracyjnych oraz decyzje organów administracji publicznej i orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołuje się skarżący, Sąd pierwszej instancji zauważył, że treść pism skarżącego, nie uprawniała do nadania im biegu jedynie w trybie rozpatrywania skarg i wniosków. Nie wynika z nich, że skarżący działała wyłącznie w interesie publicznym, a wprost przeciwnie, skarżący, we własnym interesie, sprzeciwiał się budowie, rozbudowie i dalszemu istnieniu obiektu budowlanego, jakim jest motel z restauracją.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku na podstawie art. 149 P.p.s.a., uznając, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku J. S. z dnia 22 lutego 2011 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia nałożenie na organ grzywny w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił mu:

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego, nie wynikających z akt przekazanych przez organ, że wniosek skarżącego z dnia 22 lutego 2011 r., doprecyzowany przez skarżącego do protokołu w dniu 30 marca 2011 r., obejmował wznowienie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na rozbudowę motelu z restauracją na dz. [...] w miejscowości G., gmina K. oraz odrębny wniosek o rozbiórkę ww. inwestycji, kiedy w rzeczywistości w wyniku dokonanego doprecyzowania wniosek ten obejmował jedynie żądanie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę,

art. 126 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a., art. 65 § k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r. oraz art. 16 k.p.a., poprzez uznanie, że organ mógł prowadzić postępowanie administracyjne na podstawie wniosku skarżącego, mimo że w obrocie prawnym funkcjonowało i funkcjonuje postanowienie organu, wydane w trybie art. 65 §1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r. o przekazaniu przedmiotowego wniosku w całości do Starosty Wielickiego,

art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 i art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez nie przedstawienie w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku podstawy

prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie w jakim Sąd uznał,

że ustalona przez Sąd bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wyjaśnienia sposobu określenia wysokości grzywny nałożonej na organ co uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości przedmiotowego rozstrzygnięcia,

4) art. 149 ust. 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że doszło do bezczynności organu, i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący organ podniósł, że cały czas istnieje w obrocie prawnym postanowienie organu o przekazaniu wniosku skarżącego z dnia 22 lutego 2011 r. do Starosty Wielickiego. Z jednej strony oznacza to, że nie zachodzi po stronie organu bezczynność, gdyż wydał, w reakcji na złożony wniosek przewidziany przepisami prawa, akt administracyjny. Z drugiej strony postanowienie to wiąże organ zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych - mającą odpowiednie zastosowanie do tego typu postanowień oraz art. 126 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. Dopóki przedmiotowe postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, to organ nie może ponownie rozpoznać przedmiotowego wniosku, wniosek ten bowiem został w całości przekazany do Starosty Wielickiego.

W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji nie przedstawił toku rozumowania, który doprowadził do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, jak też w jaki sposób ustalił wysokość nałożonej grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247).

Odnosząc się do wskazanych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 126 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a., art. 65 § k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r. oraz art. 16 k.p.a., poprzez uznanie, że organ mógł prowadzić postępowanie administracyjne na podstawie wniosku skarżącego, mimo że w obrocie prawnym funkcjonowało i funkcjonuje postanowienie organu, wydane w trybie art. 65 §1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r. o przekazaniu przedmiotowego wniosku w całości do Starosty Wielickiego, trzeba stwierdzić wadliwe ich sformułowanie, albowiem sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010r., sygn. akt II OSK 762/09, [w:] CBOSA). Jeżeli zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 354/09, [w:] CBOSA). Jednocześnie jednak taki sposób ich prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji.

Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji, oceniając skargę na bezczynność dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy i trafnie skonstatował, że w okolicznościach sprawy, istotna jest ocena intencji strony. O zakresie żądania decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, (tak np. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 166/10, [w:] CBOSA). Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, miał do czynienia z jednoznacznie sformułowanym żądaniem wskazanym we wniosku z dnia 22 lutego 2011 r., lecz nie poczynił żadnych kroków, by przedmiot tegoż pisma obiektywnie wyjaśnić. Takie postępowanie organu narusza regułę określoną w art. 7 k.p.a., gdyż nie prowadzi to do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli. Przepis art. 7 k.p.a., wsparty regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 k.p.a., stanowi bowiem podstawę do życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Organ administracji winien był wziąć pod uwagę, że intencja strony wynika zarówno z treści wniosku z dnia 22 lutego 2011 r., jak i z innych pism procesowych dotyczących wydania nakazu rozbiórki budynku – rozbudowy motelu z restauracją. Nie powinien natomiast wykorzystywać oświadczenia strony, zawartego w protokole z dnia 30 marca 2011 r., że złożony wniosek stanowi wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem decyzji pozwolenia na budowę, tylko po to, aby pominąć zasadnicze żądanie skarżącego wydania nakazu rozbiórki obiektu. Zgodnie z art. 9 k.p.a. na organie administracji spoczywał obowiązek poinformowania J. S. o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na przebieg postępowania, tak by strona nie poniosła szkody z nieznajomości administracyjnych instytucji procesowych. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. (sygn. akt III ARN 40/92, publ. POP 1993/4/68), zgodnie z którym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom okoliczności prawnych i faktycznych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Sąd Najwyższy zaakcentował, że w sytuacji podjęcia przez stronę działań wiążących się z niekorzystnymi dla niej skutkami, lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek wyjaśnić stronie, w możliwie jasny sposób, całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że organ obowiązany jest do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto, organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że ma on informowania zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt OSK 6/06, Lex nr 293175).

Do oczekiwanego przez skarżącego skutku, w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, nie mógł też doprowadzić zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędne ustalenie przez Sąd, że wniosek skarżącego z dnia 22 lutego 2011 r., doprecyzowany przez skarżącego do protokołu w dniu 30 marca 2011 r., obejmował wznowienie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na rozbudowę motelu z restauracją na dz. [...] w miejscowości G., gmina K. oraz odrębny wniosek o rozbiórkę ww. inwestycji, kiedy w rzeczywistości w wyniku dokonanego doprecyzowania wniosek ten obejmował jedynie żądanie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę.

Skarżący kasacyjnie, wskazując na naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., próbuje podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego, co w świetle poczynionych wyżej uwag, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika norma nakazująca wyprowadzanie oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w materiale aktowym (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - Lex nr 746707).

W świetle powyższych rozważań, trafnie Sąd pierwszej instancji, opierając się na zgromadzonym materiale aktowym stwierdził, że organ nie rozpoznając wniosku o rozbiórkę budynku, pozostaje w bezczynności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce nie wszczął bowiem na wniosek skarżącego postępowania, w sprawie rozbiórki obiektu, ani też nie przekazał ww. wniosku skarżącego do toczącego się postępowania naprawczego w sprawie rozbudowy budynku motelu z restauracją wszczętego z urzędu w związku z ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] Starosty Wielickiego z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...]. Nie rozpoznał wniosku skarżącego nawet po wniesieniu skargi w dniu 5 stycznia 2012 r.

Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na bezczynność bierze pod uwagę stan istniejący w dacie zamknięcia rozprawy. Istotą skargi na bezczynność jest bowiem wymuszenie na organie załatwienia sprawy i niedopuszczenie do sytuacji, w której brak działania organu w formie wymaganej przez przepisy uniemożliwia stronie zwrócenie się o merytoryczną kontrolę jego działalności przez wniesienie np. odwołania do organu wyższej instancji, czy skargi do sądu administracyjnego. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 P.p.s.a. do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności, względnie stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, s. 398).

Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Wobec powyższego zasadnie orzeczono w sentencji wyroku, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku J. S. o wydanie nakazu rozbiórki budynku – rozbudowy motelu z restauracją "wydanej" decyzją nr [...] znak: [...] na działce nr [...] w miejscowości G. gmina K.. J., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało nałożenie na organ grzywny w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10).

Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów środka zaskarżenia. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu. Z drugiej strony, prawidłowe uzasadnienie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. I FSK 1291/10).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 luty 2010 r. sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSA i WSA 2010, z.3 poz. 39) stosownie, do którego przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z faktu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść wyroku oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. także z tego względu należy uznać za chybiony. Sąd pierwszej instancji dostatecznie wyjaśnił, na jakich dowodach i dlaczego stwierdził bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce w sprawie wszczętej wnioskiem J. S. z dnia 22 lutego 2011 r. o rozbiórkę obiektu budowlanego, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też względu Sąd pierwszej instancji zasadnie wymierzył grzywnę w kwocie 5000 zł.

Podkreślić trzeba, że w celu wzmocnienia instytucji przeciwdziałających bezczynności organów, norma zawarta w art. 149 § 2 P.p.s.a daje prawo sądowi nałożenia grzywny, według zasad określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wskazanie tylko górnej granicy dopuszczalnej wysokości grzywny oznacza, że sąd może miarkować jej wysokość w zależności od okoliczności sprawy. Tak też postąpił w przedmiotowej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.