Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1180/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 7 i 9, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz Małgorzata Korycińska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1135/11 w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od "B." Spółki z o.o. w L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1320 (tysiąc trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1135/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., po rozpoznaniu sprawy ze skargi "B." Spółki z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] marca 2011 r. w S. koło T. poddano kontroli drogowej autobus marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez R. P., którym spółka "B." wykonywała przewóz osób z G. do firmy S. znajdującej się na terenie [...] w S. koło T. zgodnie z otrzymanym od pracodawcy rozkładem jazdy. Do kontroli nie okazano zezwolenia na wykonywanie regularnego specjalnego przewozu osób.

Po wszczęciu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. postępowania administracyjnego w związku ze stwierdzonymi naruszeniami, Spółka wyjaśniła, że usługi świadczone na rzecz S. realizowane są według zmiennych potrzeb usługobiorcy, przez co ilość pracowników, miejscowości, z których należy ich przywieźć, jest podawana przez S. nawet 12 godzin przed realizacją przewozu. Dlatego, według strony, nie można było mówić o wykonywaniu regularnego specjalnego przewozu osób.

Starostwo Powiatowe w Z. poinformowało organ, że "B." Sp. z o.o. nie posiadała w dniu [...] marca 2011 r. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym. Zezwolenie takie spółka uzyskała dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – powoływanej dalej jako u.t.d.) oraz na podstawie l.p. 2.1 załącznika do u.t.d., nałożył na "B." Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W niniejszej sprawie określoną grupę osób stanowili pracownicy wymienieni w § 1 umowy zawartej w dniu [...] lutego 2011 r. pomiędzy stroną a S. Sp. z o.o. Podnoszona przez spółkę "B." kwestia zmienności trasy przejazdu i ilości przystanków w zależności od zmiennych potrzeb produkcyjnych firmy S., nie dyskwalifikowała, zdaniem organu, wykonywanych przewozów jako przewozów regularnych specjalnych.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie.

Zdaniem Spółki, w okresie od dnia [...] marca 2011 r. autobus należący do spółki wykonywał na trasie G. – T. nieregularny przewóz osób, do którego nie jest konieczne posiadanie zezwolenia, co znajduje potwierdzenie w rodzaju świadczonych usług i charakterze wykonywanych przewozów, jak również w umowie z dnia [...] lutego 2011 r. zawartej ze spółką S. W szczególności w § 2 umowy określono, że zakres usług będzie obejmować m.in.: przewóz autokarami i/lub minibusami pracowników S. w ilości według zmiennych potrzeb produkcyjnych Zleceniodawcy (firmy S.), dowóz pracowników na imprezy okolicznościowe wg instrukcji Zleceniodawcy. Zgodnie z § 2 pkt 3 umowy, zlecenia zmian lub dodatkowych usług mają być przesyłane Zleceniobiorcy e-mailem lub faksem, najpóźniej na 12 godzin przed terminem wykonania usługi. Strona podkreśliła, że usługi transportowe realizowane były według zmiennych potrzeb produkcyjnych firmy S. w oparciu o zawartą w tym celu umowę. Liczba potrzebnych danego dnia pracowników i miejscowości, z których należy ich dowieźć, bywa zmienna. Informacje te były więc podawane przez zleceniodawcę nawet na 12 godzin przed realizacją kursu. W oparciu o takie indywidualne zlecenie tworzono rozkład jazdy, który obowiązywał tylko danego dnia. Każdego dnia wykonywano więc przewozy po różnych trasach, a autobus zatrzymywał się na różnych przystankach. Wobec tego nie można przyjąć, iż przewóz pracowników firmy S. realizowany w oparciu o przywołaną umowę polegał na wykonywaniu przewozów regularnych specjalnych, gdyż był to przewóz nieregularny, okazjonalny.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.), art. 4 pkt 7 i 9, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d., oraz lp. 2.1 załącznika do u.t.d., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, uznając stanowisko organu pierwszej instancji za prawidłowe, podniósł, że w świetle przepisów u.t.d., przewozem regularnym specjalnym jest przewóz regularny pod warunkiem, że dotyczy on wybranej grupy osób. Tymczasem dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia w dosłownym rozumieniu tego słowa wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., zgodnie z którym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Tym samym powoływanie się przez skarżącą Spółkę na zmienność rozkładu jazdy nie ma wpływu na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż zmiana harmonogramu przewozów nie powoduje uznania przewozów za nieregularne. W ocenie organu, zmienność godzin jazdy związana m.in. ze "zmiennymi potrzebami produkcyjnymi" nie musi oznaczać, że przewozy nie mają charakteru przewozów regularnych specjalnych.

Organ przywołał następnie rozporządzenie Rady (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem (Dz.U.UE.L.92.74.1), w którym przewozy pracowników z miejsca zamieszkania do miejsca pracy i z powrotem przytoczono jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych. Przewozy takie należy zatem kwalifikować jako spełniające wszystkie przesłanki przewozu regularnego specjalnego określone w u.t.d., bowiem wykonywane są w określonych odstępach czasu i po określonej trasie, a także dotyczą zamkniętej grupy osób. Powyższe potwierdza okazany przez kierowcę otrzymany od pracodawcy rozkład jazdy. To, że czasami może dojść do zmiany godzin, czy trasy przejazdu nie oznacza, iż przewozy tracą charakter regularności, gdyż zgodnie z u.t.d. jest to dopuszczalne, gdy nie jest zależne od strony.

Spółka wniosła na tę decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., podnosząc, że nie miała obowiązku uzyskania wskazanego zezwolenia. Organ nie wykazał, że przewóz miał charakter stały i cykliczny oraz że był wykonywany w stałych odstępach czasu i według ustalonego z góry harmonogramu. Spółka ponownie podkreśliła, że usługi transportowe realizowane były według zmiennych potrzeb produkcyjnych firmy S. w oparciu o zawartą w tym celu umowę. Odnosząc się natomiast do powołanego przez organ rozporządzenia nr 684/92, skarżąca stwierdziła, że akt ten dotyczy, zgodnie z jego art. 1 ust. 1, wyłącznie przewozów międzynarodowych. Nie stosuje się go w ogóle do przejazdów w obrębie państwa członkowskiego. Ponadto w świetle tego rozporządzenia nie będzie przewozem regularnym przewóz, nawet dokonywany dla określonej kategorii osób, z wyłączeniem innych, jeżeli nie będzie odbywał się: w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki.

Spółka wyjaśniła, że ostatecznie zdecydowała się wykonywać na wskazanej trasie przewozy regularne i otrzymała stosowne zezwolenie. Uznała bowiem, że zainteresowanie transportem osób jest w tym rejonie tak duże, iż opłacalne jest uruchomienie działalności spółki w tym zakresie na stałe.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że dla uznania, iż w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym, konieczne jest nie tylko spełnienie przesłanki wykonywania przewozu dla określonej grupy osób, lecz również wykonywania tego transportu w sposób regularny, tj. w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, a więc według konkretnego stałego rozkładu jazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 180/08, zgodnie z którym cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów, korzystających z tej usługi. Przewoźnik ustala bowiem cennik, godziny odjazdów, miejsca, w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. Z kolei dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość każdoczesnej zmiany ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym.

Zdaniem Sądu I instancji, z umowy z dnia [...] lutego 2011 r. zawartej pomiędzy skarżącą a S. Sp. z o.o. wynika, że skarżąca Spółka była dyspozycyjna w stosunku do zleceniodawcy nie miała dominującej pozycji w tej relacji, co wyklucza możliwość przyjęcia, że w sprawie miał miejsce przewóz regularny.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nie bez znaczenia jest okoliczność, że Starosta [...] udzielił skarżącej spółce w dniu [...] kwietnia 2011 r. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na tej trasie. Sytuacja, w której jeden organ udziela zezwolenia – pośrednio stwierdzając brak istnienia ku temu przesłanek negatywnych – a jednocześnie drugi organ prowadzi wobec tego samego przedsiębiorcy postępowanie, mające wykazać istnienie tejże przesłanki, jaką jest w prowadzenie przewozów regularnych bez zezwolenia, stanowi jaskrawe naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do administracji, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Skoro zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, że skarżąca wykonywała przewóz regularny specjalny, co miało uzasadniać nałożenie na nią kary pieniężnej za jego wykonywanie bez wymaganego zezwolenia, to w ocenie Sądu I instancji, w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w L. z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1135/11 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób nietrafny uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał przyjąć, iż skarżąca spółka wykonywała przewóz regularny specjalny, co uzasadniać by miało nałożenie na nią kary pieniężnej za jego wykonywanie bez wymaganego zezwolenia, albowiem w ocenie Sądu postanowienia umowy z dnia [...] lutego 2011 r. łączącej skarżącą spółkę z S. Sp. z o.o. świadczą o dyspozycyjności spółki "B." w stosunku do zleceniodawcy i braku jej dominującej pozycji w tej relacji, co wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym, podczas gdy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ wyjaśnione i uwzględnione, przy czym subsumcja tak ustalonego stanu faktycznego pod znajdujące zastosowanie normy prawa materialnego dokonana w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów i z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania, musiała doprowadzić organ do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej zakwalifikowanie świadczonych przez skarżącą usług jako przewozów regularnych specjalnych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywatela do organów administracji, albowiem w jego ocenie nie może być tak, że jeden organ udziela zezwolenia - pośrednio stwierdzając brak istnienia ku temu przesłanek negatywnych - a jednocześnie drugi organ prowadzi postępowanie, mające wykazać istnienie tejże przesłanki, jaką jest w tym wypadku prowadzenie przewozów regularnych bez zezwolenia, podczas gdy okoliczność ta nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na ustalenie, iż przewóz tego rodzaju faktycznie wykonywany był bez wymaganego zezwolenia, a tym samym w żadnym razie nie mogła wpływać na prawidłowość rozstrzygnięcia organu wydanego w sprawie i nie narusza wskazanej zasady, gdyż w świetle przepisów u.t.d. - art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. c, wykonywanie przewozów regularnych specjalnych bez zezwolenia stanowi fakultatywną przesłankę odmowy udzielenia takiego zezwolenia i to wyłącznie w międzynarodowych regularnych przewozach drogowych, a zatem organ w tych przewozach może, aczkolwiek wcale nie musi odmówić w takim przypadku wydania uprawnienia, zaś treść decyzji w tym przedmiocie zależy wyłącznie od uznania organu, w konsekwencji czego zupełnie nietrafne było przywoływanie przez Sąd I instancji orzeczenia NSA z dnia 29 czerwca

2007 r. (sygn. akt I OSK 1105/06), który powołał się na tę regulację nie mogącą mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie mającą zastosowania do krajowych przewozów drogowych.

Ponadto z ostrożności procesowej organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

3. art. 4 pkt 7, pkt 9, pkt 10 i pkt 11 oraz art. 18 ust. 1 u.t.d., polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że stałe wykonywanie przewozów pracowników na określonej trasie (z domu do pracy, przy zatrzymywaniu się pojazdu na ustalonych z góry przystankach), za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów, w określonych z góry odstępach czasu (na podstawie uzgodnionego rozkładu jazdy), nie stanowi przewozu regularnego specjalnego, gdyż przewoźnik nie miał pozycji dominującej w stosunku do zleceniodawcy przewozu, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie wobec skarżącej wykonującej przewozy regularne specjalne bez zezwolenia art. 92 ust. 1 u.t.d. wraz z lp. 2.1 załącznika do u.t.d., podczas gdy z powołanych przepisów u.t.d. w żadnym razie nie wynika, ażeby kwalifikacja przewozów jako regularnych specjalnych musiała odbywać się w oparciu o ustalenie pozycji dominującej w stosunkach przewoźnik - zleceniodawca przewozu, lecz wystarczające jest tu ustalenie wystąpienia konstytutywnych cech tego rodzaju usług, tj. iż przewozy odbywają się po określonej trasie i w określonych odstępach czasu;

4. art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.t.d., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji jakoby przepis ten obligował organ do odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych jeśli stwierdzone zostanie przez inny organ uprzednie wykonywanie tego rodzaju przewozów bez takiego zezwolenia, podczas gdy przewiduje on jedynie przesłankę fakultatywną odmowy wydania zezwolenia i to w międzynarodowych, a nie krajowych przewozach drogowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że cechami istotnymi przewozów regularnych jest działalność polegająca na przewozie osób, wykonywana w sposób regularny, tj. w określonych odstępach czasu po ustalonych trasach. Jednocześnie nie sposób uznać za niezbędne np. wykazanie, iż przewóz odbywa się na podstawie rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie go na przystankach. Wystarczające będzie natomiast dowiedzenie, że rozkład jazdy został podany do wiadomości publicznej w taki sposób, że jest jej doskonale znany, np. poprzez udostępnienie takiej informacji w każdy możliwy sposób, który powoduje, że dociera ona do grupy zainteresowanych, czyli potencjalnych pasażerów. Niewątpliwie, w przypadku przewozów regularnych specjalnych będzie to zamknięta grupa osób uprawniona do korzystania ze świadczonych usług. Zawsze występować będzie również odpłatność za przejazd, przy czym bezsprzecznie różne będą jej formy.

Zdaniem organu, wykładnia przepisów art. 4 pkt 7 i pkt 9 u.t.d., prowadzi do wniosku, że przewozy pracowników na trasie miedzy miejscem zamieszkania a zakładem pracy stanowią w istocie rzeczy przewozy regularne specjalne zamkniętej grupy osób. W niniejszej sprawie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, z przewozów wykonywanych przez skarżącą korzystali jedynie pracownicy S. Sp. z o.o. objęci umową, a dojeżdżający do pracy w zakładach ww. zleceniodawcy przewozów. Skład przewożonych osób został co do zasady określony jedynie rodzajowo (pracownicy zleceniodawcy), lecz niewątpliwie była to zamknięta grupa osób, przy czym nie oznacza to, iż skład osób dowiezionych do miejsca docelowego i powracających musiał być zawsze taki sam i niezmienny. Ponadto, zeznania kierowcy oraz rozkład jazdy świadczą o tym, że godziny odjazdów i przyjazdów jak i przystanki - wbrew twierdzeniom skarżącego - były z góry określone. Przewozy realizowane były w sposób stały, codziennie, w określonych godzinach. Z kolei z umowy zawartej między przewoźnikiem i zleceniodawcą przewozów wynika ich odpłatny charakter. Wszystkie powyższe okoliczności dowodzą zatem regularnego specjalnego charakteru usługi.

Organ podniósł, że nawet zobowiązanie umowne przewoźnika nie określające ściśle, co do minuty, godzin odjazdów i przyjazdów, nie może oznaczać, że przewozy wykonywane de facto o tych samych porach i na ustalonych trasach nie stanowią już przewozu regularnego specjalnego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że również w prawodawstwie wspólnotowym, tj. zarówno w rozporządzeniu Rady nr 684/92 obowiązującym w dacie kontroli, jak i w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. U. L 300 z 14 listopada 2009 r., str. 88-105), dowozy pracowników do miejsca pracy są wskazywane wprost jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych. Wprawdzie regulacje te odnoszą się wyłącznie do przewozów międzynarodowych, jednakże nie ulega wątpliwości, że różnica pomiędzy przewozem krajowym a międzynarodowym polegająca li tylko na tym, że przewóz odbywa się przekroczeniem granicy między państwami bądź nie, w żadnym zaś razie nie wpływa na fakt, iż prawodawca wspólnotowy wyraźnie określił, że tego rodzaju przewozy polegające na przewozie pracowników na trasie między domem i miejscem pracy stanowią w istocie rzeczy klasyczny przykład usług regularnych specjalnych i nie mogą być zaliczone do innego rodzaju przewozów. Natomiast fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do przewozów regularnych.

Zdaniem organu, zarówno w decyzji I, jak i II instancji, trafnie powiązano treść przywołanych przepisów do poczynionych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniach decyzji wyjaśniono wyraźnie, że zarzuty skarżącej odnoszące się do zmienności rozkładu jazdy nie mają wpływu na zmianę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem zmiana harmonogramu przewozów nie powoduje uznania przewozów za nieregularne. Ponadto Główny Inspektor Transportu Drogowego w oparciu m.in. o zeznania kierowcy i ustalony na okres całego tygodnia rozkład jazdy kontrolowanego autobusu, właściwie uznał, że przewóz wykonywany przez "B." Sp. z o.o. miał cechy przewozu regularnego. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podkreślono również, że za tym, iż przewóz nie miał jednorazowego charakteru, a jest realizowany regularnie na określonej trasie, w ocenie organów przemawiał fakt, iż przewoźnik wykonywał przewozy w określonych odstępach czasu i po określonej trasie, ponadto dotyczyły one konkretnej grupy pasażerów.

W ocenie organu, zmiany godzin czy trasy przejazdu nie powodują, że przewozom nie można przypisać cech regularności. Gdyby bowiem przyjąć, iż wyłącznie ściśle oznaczone godziny odjazdu i przyjazdu pojazdów stanowią cechę regularności, to większości przewozów, nawet mimo podania do publicznej wiadomości rozkładów jazdy, nie można by uznać za spełniające ten element definicji przewozów regularnych. Wręcz zachęcałoby to przewoźników do podawania jedynie przybliżonych godzin odjazdów, celem wykazania braku regularności i tym samym braku obowiązku uzyskiwania zezwolenia. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że określenie rodzaju przewozów na tej podstawie wykracza poza swobodą ocenę dowodów.

W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2012 r. skarżąca Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zatrzymany do kontroli drogowej pojazd, znajdujący się w dyspozycji skarżącej spółki, wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia było bowiem konsekwencją przyjęcia przez organ, że kontrolowany przewóz był przewozem regularnym specjalnym.

W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewóz stanowiący przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Dotyczył pewnej określonej i zamkniętej grupy osób (pracowników określonego zakładu pracy) i miał charakter regularny (powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach), o czym świadczy niezbicie ujawniony podczas kontroli rozkład jazdy dla kontrolowanego pojazdu. Ten rozkład jazdy nie musi być powszechnie dostępny, tak jak w przypadku przewozów regularnych publicznych, ponieważ przewóz regularny specjalny jest, jak już powiedziano, przewozem niepublicznym, wykonywanym na użytek pewnej tylko, z góry określonej grupy osób.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w niniejszej sprawie wykonywany przewóz nie posiadał cech przewozu regularnego specjalnego. Sąd oparł to ustalenie kierując się treścią umowy z dnia [...] lutego 2011 r. zawartej pomiędzy skarżącą a S. Sp. z o.o., a w szczególności na tych jej postanowieniach, które świadczyć miały o dyspozycyjności skarżącej w stosunku do zleceniodawcy. Owa zależność strony wykonującej usługi przewozu w konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, powodowała, że skarżąca nie wykonywała przewozu regularnego specjalnego.

Z tak sformułowanym stanowiskiem sądu nie sposób się zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w tej sprawie, decydujące znaczenie dla ustalenia, czy miało miejsce wykonywanie przewozu regularnego specjalnego mają przede wszystkim okoliczności wykonywania tego przewozu, a te nie budzą żadnych wątpliwości. Świadczą bowiem o tym, że, po pierwsze, był to przewóz regularny i po drugie, że ta usługa była adresowana wyłącznie do pewnej – zdefiniowanej – grupy osób. Podczas kontroli pojazdu kierowca pojazdu okazał kontrolującym rozkład jazdy, który dołączono do protokołu kontroli. W postępowaniu administracyjnym przesłuchiwany w charakterze świadka potwierdził, że wykonywał przewóz według okazanego rozkładu jazdy i że przewoził pracowników firmy S. W świetle tych ustaleń faktycznych postanowienia umowy o wykonywanie przewozu nie mają istotnego znaczenia. Odpowiedzialność za naruszenie warunków wykonywania transportu drogowego jest bowiem odpowiedzialnością za konkretne, rzeczywiste działania, a nie za intencje wyrażone w umowie. Rzeczywistości nie ocenia się zaś na podstawie umowy, a na podstawie ustaleń faktycznych, dotyczących konkretnego przewozu. Trzeba zresztą dodać, że Sąd nie dokonał obiektywnej oceny postanowień tej umowy. Nie zwrócił uwagi na te jej postanowienia, z których wynika, że przewozy objęte umową mają cechy przewozów regularnych specjalnych. Z umowy wynikało, że przewóz miał obejmować pracowników zleceniodawcy. Umowa nie dopuszczała możliwości przewożenia, poza pracownikami zleceniodawcy innych jeszcze osób. Przewidziane w § 2 ust. 1 lit. a umowy zastrzeżenie, że liczba tych pracowników mogła być zmienna, stosownie do zmiennych potrzeb produkcyjnych nie pozbawia przewożonych pasażerów cechy grupy określonej. Również nie podważa ustalenia co do regularnego charakteru tych przewozów postanowienie § 2 ust. 3 umowy, w którym dopuszcza się zlecenie zmian lub dodatkowych usług, przesłane zleceniobiorcy pocztą elektroniczną lub faksem najpóźniej 12 godzin przed terminem wykonania usługi. Nie świadczy to bowiem o tym, że każdy przewóz wymagał indywidualnego ustalenia zarówno trasy, jak i rozkładu czasowego. Można dodać, że z ustawy o transporcie drogowym nie wynika, iż regularność wykonywania przewozów wyklucza dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów. Dla stwierdzenia regularności przewozów wystarczy ustalenie, że przewóz ma miejsce według z góry przyjętego rozkładu jazdy po ustalonej uprzednio trasie i z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Sąd zajął się natomiast oceną wzajemnych relacji prawnych stron, wynikających z umowy o wykonywanie przewozów. Ustalił, że te relacje wskazują na dyspozycyjność skarżącej (przewoźnika) w stosunku do zleceniodawcy. Owa zależność strony wykonującej usługi przewozu jest zdaniem Sądu I instancji decydująca dla oceny przewozu jako niemającego cech przewozu regularnego specjalnego.

Pomijając już kwestię trafności (raczej nietrafności) tych ustaleń co do "układu sił" między stronami, należałoby przede wszystkim zapytać o prawną podstawę posługiwania się takim kryterium przy ocenie charakteru przewozu. Nie wydaje się, iżby można powołać się w tym celu na definicję przewozu regularnego specjalnego zawartą w art. 4 pkt 9 u.t.d.

Sąd I instancji kierował się zapewne (niestety bez należytej refleksji) stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 180/08 (publ. LEX nr 522420). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym tę sprawę nie podziela jednak tego stanowiska z powodów wyżej przedstawionych.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).