Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 157/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2a, art. 48 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2016 r., nr [..].

Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony, że z dniem 26 sierpnia 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego na terenie działki nr [..], obręb R., gmina K. Postępowanie zostało wszczęte w związku z ustaleniami poczynionymi przez organ w trakcie przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2013 r. planowanej kontroli na ww. działce, podczas której stwierdzono, że na jej terenie znajdują się:

1. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej szkieletowej, z poszyciem ścian z desek struganych, parterowy z poddaszem gospodarczym, z dachem dwuspadowym symetrycznym, kryty płytą falistą bitumiczną, obiekt pełni funkcję letniskową, posadowiony jest na fundamentach punktowych z bloczków betonowych, nietrwale związanych z gruntem, do obiektu doprowadzona jest energia elektryczną; według oświadczenia E. S. – właściciela i inwestora - obiekt został wybudowany w 2007 r. i pełni funkcje gospodarczą - przechowywane są w nim narzędzia, kosiarka, nasiona. Właścicielka nie przedłożyła decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia;

2. ogrodzenie działki od strony dróg dojazdowych (prowadzone odrębne postępowanie administracyjne);

3. obiekt "TOY-TOY" (nie objęty niniejszym postępowaniem).

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 września 2013 r., nr [..], w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) wstrzymał E. S. prowadzenie robót budowlanych przy znajdującym na terenie działki nr [..] parterowym obiekcie budowlanym, pełniącym funkcję letniskową, jednocześnie nakładając obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 10 stycznia 2014 r. następujących dokumentów:

1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

- cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby wykonującej projekt budowlany, potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności,

- projekt budowlany podlega obowiązkowi sprawdzenia, pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego,

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wnioskami z dnia 27 grudnia 2012 r. i 3 lutego 2014 r. inwestorka wystąpiła do organu I instancji z prośbą o przedłużenie terminu przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy, gdyż w dniu 5 lutego 2011 r. wystąpiła do tego organu z prośbą o przekwalifikowanie działki nr [...] na działkę rekreacyjną.

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2014 r., nr [..]. organ I instancji zmienił postanowienie własne z dnia 20 września 2012 r., nr [..], w części nałożonego terminu przedłożenia dokumentów, wyznaczając go na dzień 10 kwietnia 2014 r., pozostawiając pozostałe warunki postanowienia bez zmian.

Następnie Wójt Gminy postanowieniem z dnia 6 marca 2014 r., nr [..] odmówił E. S. wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność budowy pomieszczenia gospodarczego na działce nr [..] położonej w miejscowości R., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obręb R. W uzasadnieniu organ wskazał, że sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr [..] został określony w uchwale Rady Gminy z dnia 16 stycznia 2007 roku, nr [..] (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 46 z 21 lutego 2007 r. poz. 671). Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [..] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 84.R/ZL - tereny rolnicze i lasy. Funkcjami dopuszczalnymi na ww. terenie są: zalesienie terenów rolniczych, lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych, służących zabudowie zagrodowej oraz prowadzeniu gospodarki rolnej i leśnej. Zgodnie zaś z zawartymi w karcie terenu parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, na powyższym terenie plan miejscowy przewiduje zakaz lokalizacji budynków i obiektów małej architektury poza obrębem istniejącej zabudowy zagrodowej w terenach rolniczych. Dopuszcza się lokalizację budowli, takich jak: sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne. Działka nr [..] nie stanowi istniejącej zabudowy zagrodowej.

W związku z zaskarżeniem powyższego postanowienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 6 maja 2014 r. zawiesił postępowanie w sprawie. W dniu 19 lipca 2016 r. Urząd Gminy poinformował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., w sprawie II SA/Gd 626/15, oddalił skargę E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2015 r., nr [..], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność budowy pomieszczenia gospodarczego na działce nr [..] położonej w miejscowości R., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obręb R.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2016 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie i pismem z tej samej daty zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnym wniesieniu uwag. W odpowiedzi, wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2016 r., skarżąca wystąpiła o przedłużenie czasu zawieszenia postępowania w sprawie, gdyż zmianie uległ status i przeznaczenie terenu, na obszarze którym leży działka. Ponadto wskazała, że w dniu 17 sierpnia 2016 r. wystąpiła do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia o obecnym charakterze terenu działki oraz ustalenie warunków zabudowy na tym terenie.

W dniu 9 września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzyskał informację od Wójta Gminy, że status i przeznaczenie terenu, na obszarze którego położona jest działka nr [..], nie uległy zmianie.

Następnie, w piśmie z dnia 14 września 2016 r., organ ponownie w trybie art. 10 k.p.a. zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, informując przy tym o treści pisma Wójta Gminy, że status i przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka skarżącej, nie uległy zmianie i nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy dnia 16 stycznia 2007 r. Nadto organ poinformował o braku podstaw do ponownego zawieszenia postępowania.

W piśmie z dnia 30 września 2016 r. skarżąca E. S. wniosła ponownie o przedłużenie terminu zapoznania się z aktami sprawy z uwagi na pobyt poza K.

Decyzją z dnia 10 października 2016 r., nr [..], wydaną na postawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. S. rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na terenie dz. nr [..], ob. R., gm. K., parterowy obiekt budowlany, z poddaszem użytkowym, o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję letniskową o wymiarach w rzucie 5,10 m x 5,0 8m. wskazując, że do dnia wydania niniejszej decyzji skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 20 września 2013 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku skarżącej o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami, gdyż była ona kilkakrotnie zawiadamiane w trybie art. 10 k.p.a., a akta sprawy były dostępne dla strony.

Od decyzji tej E. S. wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że w toku postępowania nie miała możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi przez organ materiałami, co pozwoliłoby jej na korektę informacji przedstawionych w zaskarżonej decyzji, które są niezgodne ze stanem faktycznym. Zarzuciła także, że organ I instancji nie zawiesił postępowania do czasu udzielenia przez Urząd Miasta informacji czy uległ zmianie status i przeznaczenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka. Ponadto postępowanie nie zostało zawieszone do czasu planowanego w najbliższym czasie sporządzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajduje się działka nr [..]. Końcowo skarżąca zakwestionowała ustalenia organu w zakresie statusu działki, funkcji spornego obiektu oraz jego wymiarów, a także przyjęcia, że inwestorka nie dokonała zgłoszenia posadowienia obiektu, bowiem zgłoszenie takie zostało przez nią dokonane.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 21 grudnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, budowa w 2007 roku obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej niewątpliwie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zaś inwestor takiego pozwolenia nie posiada. Nawet w przypadku zakwalifikowania obiektu jako gospodarczego, który jest nietrwale związany z gruntem, również było wymagane przed jego budową uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę uzasadniał natomiast wdrożenie w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo postanowieniem z dnia 20 września 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w sentencji tego postanowienia, a wobec niewykonania nałożonych obowiązków, wydano decyzję rozbiórkową. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (28 czerwca 2015 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności prawa strony do zapoznania się ze zgromadzonym przez organ I instancji materiałem dowodowym i ustosunkowania się do niego. Także organ wojewódzki nie zawiadomił strony o zebraniu wszystkich potrzebnych dokumentów i nie wyznaczył stronie terminu do zapoznania się z nimi.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że przedmiotowa decyzja została wydana podczas gdy zmienia się status działki. W tym zakresie wyjaśniła, że w obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka ma status działki rekreacyjnej z zabudową turystyczną, zaś do kwietnia 2017 r. musi zostać zmieniony plan zagospodarowania dla tego terenu. Postępowanie w sprawie winno zatem zostać zawieszone do czasu uchwalenia zmiany planu.

Zdaniem strony w sprawie nieprawidłowo przeprowadzono również pomiary spornego obiektu, bowiem jest on budynkiem tymczasowym, nietrwale związanym z gruntem o powierzchni 25 m2, zaś wymiary podane przez organ I instancji są zawyżone. Także ustalenia w zakresie zgłoszenia budowy są w jej opinii nieprawidłowe, bowiem zgłoszenia takiego inwestor dokonał, choć dokumentacja w tym przedmiocie została zgubiona przez Urząd. Jednocześnie strona zakwestionowała zastosowane w sprawie przepisy ustawy Prawo budowalne, gdyż jej zdaniem należało zastosować przepisy prawa budowlanego w obowiązującym brzmieniu, które są znacznie korzystniejsze.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a., kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji nie naruszyły prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcia.

Kontrolowane postępowanie administracyjne odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że w 2007 roku skarżąca wybudowała na działce nr [..] obiekt budowlany, pełniący funkcję letniskową, nietrwale związany z gruntem, parterowy, z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym, który został posadowiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z uregulowaniami zawartymi w ustawie Prawo budowlane rozpoczęcie procesu inwestycyjnego - robót budowlanych - powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 ustawy, ustalający katalog działań inwestycyjnych niewymagających pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że wybudowanie przedmiotowego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie należy on do kategorii obiektów wyłączonych z tego obowiązku na mocy art. 29 ustawy Prawo budowlane. W szczególności nie jest on obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 35 m2, których to obiektów łączna liczba na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wzniesiony samowolnie przez skarżącą obiekt budowlany w dacie rozstrzygania sprawy pełnił funkcję rekreacyjną – letniskową, zaś funkcję gospodarczą pełni jedynie poddasze budynku, co wynika z protokołu przeprowadzonej kontroli oraz zdjęć znajdujących się w aktach sprawy. Powyższe skutkuje niemożnością zastosowania wobec tego obiektu zwolnienia wynikającego z powołanego wyżej przepisu.

Obiektu tego nie sposób również zakwalifikować jako wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, rozumianym jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, których to obiektów liczba na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, a które można realizować na podstawie zgłoszenia po zmianie Prawa budowlanego obowiązującej dopiero od dnia 28 czerwca 2015 r. (art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane). W tym miejscu wyjaśnić należy wątpliwości strony skarżącej co do prawidłowości zastosowanego przez organy reżimu prawnego. Przedmiotowe decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo budowalne, które obowiązywały w dniu ich wydania, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem zmian wynikających z ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), gdyż pierwsza czynność organu w sprawie miała miejsce w dniu 26 sierpnia 2013 r., tj. w dniu przeprowadzenia kontroli planowanej. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną (28 czerwca 2015 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto ocena czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, co w niniejszej sprawie – jak ustaliły organy – nastąpiło w 2007 r. Z powyższych względów, w odniesieniu do przedmiotowego obiektu organy nie były władne zastosować przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, bowiem ani w dacie dokonania samowoli, ani podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie przepis ten nie obowiązywał, zaś na mocy art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdywał zastosowania do spraw niezakończonych do dnia wejścia w życie zmian.

Stwierdzić również należy, że przedmiotowy obiekt nie jest także obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, tj. tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem i przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jak ustaliły bowiem orzekające w sprawie organy – na podstawie oświadczenia inwestora - wybudowany on został w roku 2007, zatem niewątpliwie celem inwestora było jego posadowienie na czas dłuższy niż 120 dni.

Ponadto, przedmiotowy obiekt, nie może być uznany za budynek, z uwagi na brak trwałego połączenia z gruntem, jak prawidłowo wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Budynek bowiem, stosownie do treści art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przedmiotowy obiekt z całą pewnością takim wymogom nie odpowiada. Dokonana przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja obiektu, znajdującego się od 2007 roku na działce nr [..] jest prawidłowa i zgodna z przepisami Prawa budowlanego.

Niesporne jest w niniejszej sprawie również to, że inwestorka wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskała. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwoleniem na budowę jest decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Pozwolenie na budowę jest opartym na przepisach prawa, pochodzącym od organu administracji publicznej, skierowanym do określonego podmiotu, władczym rozstrzygnięciem dotyczącym uprawnień z zakresu administracji publicznej w konkretnej sprawie administracyjnej (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 80).

Brak wymaganego pozwolenia na budowę obligował natomiast organy nadzoru budowlanego do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, którą stosuje się zgodnie ze wskazaniem ust. 1 do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 4 ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie organ administracji wszczął procedurę legalizacyjną postanowieniem z dnia 20 września 2013 r. zobowiązując inwestora do wykonania obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. Wskazać jednak należy, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. Brak przedstawienia w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów zobowiązuje więc organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu i żaden przepis prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia tego nakazu. Bez znaczenia przy tym dla wydania takiej decyzji pozostają inne czynniki, ponieważ na gruncie ustawy Prawo budowlane liczy się tylko obiektywny fakt popełnienia samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1103/15, LEX nr 2248076; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 490/16, LEX nr 2183064). Z tych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są chybione. Organy prawidłowo ustaliły reżim prawny, znajdujący zastosowanie do przedmiotowej sprawy i na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych właściwie zastosowały obowiązujące przepisy.

W ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Zgodzić należy się bowiem ze stwierdzeniem organów obu instancji, że nie było podstaw do przedłużenia terminu do przedłożenia zaświadczenia Wójta, jak i do zawieszenia postępowania do czasu przyjęcia zmian w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla oceny legalności decyzji rozbiórkowej znaczenia nie może mieć bowiem okoliczność planowanej zmiany uregulowań dotyczących zagospodarowania przestrzennego, która – według skarżącej, pozwoliłaby na legalizację obiektu wzniesionego samowolnie czy też występowanie z kolejnymi wnioskami o wydanie zaświadczenia.

Jak prawidłowo ustaliły organy, skarżąca takowego zaświadczenia nie uzyskała, a orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne na skutek wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2016 r., w sprawie II SA/Gd 626/15, oddalającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2015 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego R. Występowanie przez stronę z kolejnymi wnioskami o wydanie takiego dokumentu, nie spełnia natomiast wymogów z art. 97 § 1 k.p.a. uzasadniających zawieszenie postępowania. Znaczenie przy legalizacji samowoli na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane ma bowiem jedynie fakt, że inwestorowi odmówiono potwierdzenia faktu co do zgodności zrealizowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że samowola budowlana może zostać zalegalizowana, jeżeli spełnia wymogi planu obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowalnego. W niniejszej sprawie – w dacie rozstrzygania przez organy – obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 16 stycznia 2007 roku, nr [..], który umożliwiał zbadanie zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak ustaleń obowiązującego planu dla działki skarżącej, przeznaczających ją na cele związane z budownictwem rekreacyjnym, nie stanowi jednak podstawy do zawieszenia postępowania, choć z akt administracyjnych wynika, że zainicjowane zostały prace planistyczne dla tego terenu, zmierzające do wprowadzenia zmian w tym planie. Jak już bowiem wskazano podstawą do dokonania legalizacji samowoli budowlanej jest stwierdzenie zgodności inwestycji z planem obowiązującym, nie przyszłym. W konsekwencji, w stanie faktycznym sprawy przewidywana przez skarżącą możliwość innego przeznaczenia terenu po zmianie planu na cele budownictwa rekreacyjnego, nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o nakazanie rozbiórki, i to niezależnie od tego, w jakim stadium opracowania znajduje się zmiana planu.

Ponadto zwlekanie organów z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, do jakiego chciała doprowadzić skarżąca, stanowiłoby bezpodstawne naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej orzekają według stanu prawnego (w tym kreowanego przez przepisy prawa miejscowego) istniejącego w dacie wydania decyzji administracyjnej, a także naruszałoby przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwiania spraw. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że ewentualne postępowanie w sprawie zmiany planu miejscowego, jak również w kolejne próby uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obwiązującego planu, nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. W tej sytuacji należało uznać, że procedując organy nie naruszyły przepisów postępowania, brak jest zatem podstaw do uchylenia podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący uniemożliwienia stronie zapoznania się z materiałem zebranym przez organy obu instancji, tj. naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy prowadzące postępowania obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wymaga, by materiał dowodowy na podstawie którego rozpatrywana jest sprawa, znajdował się w aktach postępowania oraz by strona miała możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym i wyrażenia swojego stanowiska w sprawie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r, sygn. akt III SA/Gd 228/17, LEX nr 2291361). Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do informowania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o dokonywanych czynnościach procesowych (zob. np. tezę pierwszą wyroku NSA z dnia 12 września 2000 r., sygn. akt III SA 1082/00, LEX nr 47981). Jednocześnie w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, podzielany także przez Sąd w niniejszym składzie, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1994/14 LEX nr 2108318, z 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 747/14, LEX nr 2108802, z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Ponadto, jeżeli strona podczas trwania postępowania administracyjnego ani razu nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym pomimo, iż organy obu instancji zawiadamiały o takim prawie, to zarzut, że w jakikolwiek sposób uniemożliwiano jej ustosunkowanie się do zarzucanych błędów, jest bezzasadny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4312/15, LEX nr 2293670).

Akta niniejszej sprawy wskazują, że organy uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z ww. przepisu. Strony postępowania zostały bowiem zawiadomione zarówno o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z dnia 28 sierpnia 2013 r., k. 3 akt), o zebraniu materiału i możliwości zapoznania się z nim (zawiadomienia z dnia 13 stycznia 2014 r., k. 15; z dnia 4 sierpnia 2016 r., k. 44; z dnia 14 września 2016 r., k. 48), jak również doręczano im wszelkie rozstrzygnięcia wydane w toku postępowania. Wskazać także należy, że strona skarżąca uczestniczyła w czynnościach dowodowych – oględzinach nieruchomości, podczas których miała możliwość wypowiedzenia się, a także ustosunkowała się do protokołu sporządzonego podczas kontroli planowanej (k. 5 i 8 akt). Pozostały materiał dowodowy stanowią natomiast pisma organu procedującego związane z uzyskaniem informacji na temat postępowania w sprawie odmowy wydania zaświadczenia przez Wójta bądź też pisma, których adresatem była również skarżąca. Powyższe czynności nie miały więc charakteru decydującego, a ich jedynym celem było zachowanie prawidłowego trybu postępowania. Niezapoznanie się z aktami w tym zakresie nie mogło więc naruszać art. 10 k.p.a. Wprawdzie organ odwoławczy przed wydaniem decyzji ostatecznej nie zawiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami i nie umożliwił stronie wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego, jednakże w okolicznościach tej sprawy, to naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadzał bowiem żadnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na ocenę dotychczas zebranego materiału dowodowego.

Zauważyć również należy, że przedmiotowe postępowanie toczyło się od 2013 r., czyli ponad 3 lata. Przez cały ten czas, nie tylko w terminach zakreślanych w zawiadomieniach związanych z kolejnymi etapami postępowania - stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. - strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Tymczasem wolę zapoznania się z aktami skarżąca zgłaszała jedynie w odpowiedzi na zawiadomienia organu, co świadczy o biernej postawie strony postępowania. W tej sytuacji przychylenie się przez organ do jej wniosków o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy było niecelowe i prowadziłoby jedynie do przedłużenia tego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1386/15, LEX nr 2253666). Jednocześnie skarżąca nie wykazała, że podejmowała próby zapoznania się z aktami sprawy w innych terminach, i że czynność ta została jej uniemożliwiona, a w związku z niezapoznaniem się z aktami sprawy została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy złożenia wyjaśnień bądź dowodów oraz jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Powyższe wyklucza przyjęcie, że w sprawie doszło do takiego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.