Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 415/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 59 par 1 pkt 9; art. 70 par 1; art. 67  ust. 1; art. 60 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 72 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska- Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2018 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z [...] grudnia 2018 r, nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [....] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w sprawie zwrotu środków dotacji celowej na wykonanie zadania inwestycyjnego [...] - w części określającej obowiązek zapłaty odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonych począwszy od dnia [...] listopada 2012 r., oraz orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy - określając obowiązek zapłaty odsetek od kwoty należności głównej określonej w decyzji Wojewody [...] – [...] zł - liczonych począwszy od dnia [...] stycznia 2015 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] .

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. (dalej:

WZMiUW) realizował zadanie [...]. Zadanie to

realizowane było w ramach Działania "[...]" objętego Programem Rozwoju

Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W dniu [...] marca 2010 r. Marszałek, na podstawie art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3

ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem

środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

(Dz. U. z 2018 r., poz. 1936), dalej: u.w.r.o.w., oraz § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "[...]" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r. poz. 2118), dalej: r.s.w.t.p., wydał decyzję Nr [...] . Decyzja ta

została zmieniona w dniu [...] lipca 2010 r. W drodze tej decyzji Marszałek przyznał

pomoc na ww. operację. W rezultacie zmiany ww. decyzji pomoc wyniosła [...] zł, z tego z krajowych środków publicznych w kwocie [...] zł,

natomiast ze środków EFFROW w kwocie [...] zł.

Zgodnie z art. 72 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.

Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. , poz. 1121, z późn. zm.), dalej: P.w., treść ww. decyzji

była uzgadniana z Wojewodą [...] Wojewoda wydał postanowienie w tym

zakresie w dniu [...] marca 2010 r.

Wojewoda [...] uruchomił dotację na wyprzedzające finansowanie ww.

operacji, dotacja została uruchomiona w 2010 r. w transzach, w dniach: [...] września,12 i 15 listopada i 20 grudnia. Całkowita kwota uruchomionej dotacji wyniosła [...] zł.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...],

Wojewoda [....] wystąpił do Marszałka W. z

wnioskiem o dokonanie zwrotu środków finansowych na sfinansowanie ww.

inwestycji wraz z odsetkami. Wezwanie to miało miejsce w związku z informacją

otrzymaną z WZMiUW dotyczącą zwrócenia do Samorządu Województwa przez

Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) zlecenia płatności

operacji [...]

W ślad za tym pismem, w dniu [...] kwietnia 2015 r., Wicewojewoda wystąpił do

Marszałka z prośbą o informacje o sposobie rozliczenia się z budżetem państwa w

związku ze zwrotem zlecenia płatności przez ARiMR.

W odpowiedzi na ww. pismo, Zarząd Województwa [...] o, w piśmie z

dnia [....] czerwca 2015 r., znak: [...] poinformował, że zadanie [...] zostało wykonane prawidłowo, zgodnie z umową z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Zarząd poinformował jednocześnie, że zgodnie z oceną ARiMR, koszty postępowania nie mogły być uznane za kwalifikowalne, gdyż

Zamawiający naruszył przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień

publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, z późn. zm.), dalej: P.z.p. Jednakże, z

uwagi, iż zadanie to jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej i

zostało zrealizowane zgodnie z obowiązującą wówczas interpretacją w zakresie

zamówień publicznych, zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami

dotyczącymi wydatkowania środków publicznych - zdaniem Zarządu - nie ma

podstaw do żądania zwrotu środków od WZMiUW.

W dniu [....] września 2015 r., WiceWojewoda [...] skierował do Zarządu

W. upomnienie, znak: [...] , wystosowane na

podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, z późn. zm.), w którym

wezwał Zarząd do zwrotu środków niezrefundowanych przez agencję płatniczą, w

wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu Wicewojewoda wskazał, iż Wojewoda [...] przekazał

środki finansowe pochodzące z budżetu środków europejskich na rachunek Urzędu

Marszałkowskiego [....] w kwocie [...] zł, jednak

Agencja Płatnicza po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania o udzielenie

zamówienia publicznego na wykonanie zadanie odmówiła wypłaty kwoty pomocy

uznając, że kosztów poniesionych na ww. zadanie nie można uznać za

kwalifikowalne.

W odpowiedzi na ww. upomnienie, Dyrektor Departamentu Rolnictwa i

Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] działając

z upoważnienia Marszałka, w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] zaznaczył, iż Zarząd Województwa

utrzymuje stanowisko wyrażone

w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...].

W dniu [...] czerwca 2016 r., Dyrektor Wydziału Rolnictwa i Środowiska

[...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], działając z upoważnienia

Wojewody [...], zawiadomił Zarząd [...] o wszczęciu

z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przez Województwo

[...] do budżetu państwa, w trybie przewidzianym w art. 169 ustawy z dnia 27

sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.),

dalej: u.f.p., pobranej w nadmiernej wysokości dotacji celowej udzielonej w 2010 r. na

wykonanie ww. zadania inwestycyjnego, w związku z nieotrzymaniem refundacji z

Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Jednocześnie, poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych

dowodów i dokonania wglądu w akta sprawy. W dniu [...] lipca 2016 r., Wojewoda

[...] ponownie poinformował Zarząd Województwa o tym uprawnieniu.

W dniu [....] sierpnia 2016 r., Wojewoda [...] wydał Decyzję, znak: [...], w której określił Samorządowi W. do

zwrotu do budżetu państwa kwotę [...] zł (słownie złotych: [...]), z tytułu pobrania w

nadmiernej wysokości dotacji celowej przekazanej w 2010 r. przez Wojewodę

[...] na wykonanie zadania inwestycyjnego pn. [...], realizowanego przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. w ramach działania "[...]" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Decyzja została wydana na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania

administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096), dalej: k.p.a., art. 10a ust. 6 ustawy z

dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii

Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz. U. z 2018

r. poz. 221), dalej: u.u.s.p.b.UE, w związku z art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 67, art.

152 ust. 3 oraz art. 169 ust. 2 i 4 u.f.p.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. do Ministra Finansów, za pośrednictwem Wojewody [...]., wpłynęło odwołanie Zarządu W. z dnia [...]

sierpnia 2016 r., w którym Strona wniosła o uchylenie ww. decyzji i przekazanie

sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po zapoznaniu się z zarzutami Strony odwołującej Minister Rozwoju i

Finansów w dniu [...] listopada 2016 r. wydał decyzję, w której postanowił uchylić - w

całości - zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak:

[...] w sprawie zwrotu środków dotacji celowej na wykonanie

zadania inwestycyjnego [...] oraz przekazać sprawę do

ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako uzasadnienie, Minister

wskazał niewłaściwą podstawę prawną wydania skarżonej decyzji oraz braki

postępowania dowodowego.

W dniu [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie

administracyjne do czasu ustalenia przez Marszałka Województwa [...]

kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w drodze decyzji.

Jako uzasadnienie Wojewoda podał wynik analizy wskazań organu odwoławczego,

który stwierdził właściwość marszałka województwa do ustalenia kwoty nienależnie

lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Pismem do Marszałka

[...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda wniósł o

rozstrzygnięcie ww. zagadnienia wstępnego. W dniu [...] czerwca 2017 r. Marszałek

W. wydał decyzję, znak: [...], w której

stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do nienależnego lub nadmiernego

pobrania przez WZMiUW środków publicznych pochodzących z funduszy

wskazanych w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji

Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W dniu [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] odwołał się od ww. decyzji do

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o uchylenie

zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie

zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia

organowi I instancji. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2017r., nr [...], SKO orzekło o stwierdzeniu

niedopuszczalności odwołania z uwagi na

brak posiadania legitymacji procesowej przez Wojewodę. SKO stwierdziło ponadto,

że kwestionowana decyzja nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji

prawnej Wojewody czy Skarbu Państwa.

Po podjęciu z urzędu postępowania - w dniu [...] grudnia 2017 r. - Wojewoda

[...] wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzję, znak: [...] , w

której określił Samorządowi W. do zwrotu do budżetu

państwa kwotę [...] zł - wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla

zaległości podatkowych, naliczonymi począwszy od dnia [...] listopada 2012 r. - z

tytułu pobrania w nadmiernej wysokości dotacji celowej przekazanej w 2010 r. przez

Wojewodę [...] na wykonanie ww. zadania inwestycyjnego.

W dniu [...] grudnia 2018 r, Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania

Województwa [...], wydał decyzję nr [...], uchylając zaskarżoną

decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w części określającej obowiązek zapłaty odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (liczonych począwszy od dnia [...] listopada 2012 r.), orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy (określając obowiązek zapłaty

odsetek od kwoty należności głównej określonej w decyzji Wojewody [...] –

[...] zł - liczonych począwszy od dnia [...] stycznia 2015 r.) oraz - w

pozostałym zakresie - utrzymując zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w

mocy.

W ocenie organu odwoławczego, w świetle argumentacji przedstawionej

powyżej, w rozpatrywanej sprawie nie można było uznać daty [...] listopada 2012 r. za dzień stwierdzenia okoliczności nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego

pobrania dotacji. Za dzień, w którym nastąpiło stwierdzenie pobrania środków w

nadmiernej wysokości, zdaniem organu odwoławczego należało uznać datę pisma

dysponenta, w którym po raz pierwszy stwierdzono obowiązek zwrotu środków z tego

tytułu, czyli [...] stycznia 2015 r. - datę pisma o numerze [...].

Organ przywołał w tym kontekście wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 351/18, w którym NSA wskazał, że art. 169 u.f.p.

nie wyjaśnia, "w jakiej formie ma nastąpić owo "stwierdzenie okoliczności", od

których rozpoczyna swój bieg termin do zwrotu dotacji. (...) niedookreślenie to (...)

pozwala uznać za "stwierdzenie" przekazanie informacji o konieczności zwrotu

dotacji w każdej postaci prawnie dopuszczalnej". Zdaniem Organu, przedawnienie

przedmiotowej należności nastąpi zatem nie wcześniej, niż [...] grudnia 2020 r. oraz

odsetki, o których mowa w art. 169 ust. 5 pkt 2 u.f.p., powinny być naliczane

począwszy od dnia [...] stycznia 2015 r. (a nie [...] listopada 2012, jak wskazał w

decyzji organ I instancji). Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji w części

odnoszącej się do określenia wysokości i daty początkowej naliczania odsetek i

orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Następnie, Minister Finansów wskazał, że w świetle art. 10a u.u.s.p.b.UE

dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek

samorządu terytorialnego. Spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a

ust. 5 u.u.s.p.b.UE. Zgodnie z ww. przepisem jednostka samorządu terytorialnego

(...) dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2 [środki z budżetu

państwa na wyprzedzające finansowanie], (...) do wysokości udziału refundowanego

ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków

otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych (...).

Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza zatem, że warunkiem

prawidłowego rozliczenia wyprzedzającego finansowania jest zwrot całości kwoty

przewidzianej do zrefundowania ze środków EFFROW. Brak całkowitego zwrotu do

budżetu państwa ww. kwoty oznacza brak całkowitego rozliczenia dotacji na

wyprzedzające finansowanie przez samorząd.

Zdaniem Ministra Finansów, zgodnie z art. 168 ust. 4 oraz 5 u.f.p.

wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które

dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza

wykorzystania dotacji (ust. 4). W przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o

sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację

celów wskazanych w tych przepisach (ust. 5). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na

fakt, że w przypadku wyprzedzającego finansowania mamy do czynienia z sytuacją,

o której mowa w art. 168 ust. 5, gdyż o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji

stanowią odrębne przepisy, regulujące finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej (w

szczególności uuspbUE). Tym samym wykorzystanie dotacji celowej na

wyprzedzające finansowanie następuje nie przez zapłatę za zrealizowane zadania,

lecz przez realizację celów wskazanych w u.u.s.p.b.UE, które należy rozumieć jako

zrealizowanie w całości operacji, na którą dotacja została przyznana lub otrzymanie

przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w myśl art. 169 ust. 2 i 3 u.f.p. dotacjami

pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w

wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż

niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 2);

dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3).

Zdaniem Ministra należy uznać, że w sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał

całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych

wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w

wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego

zadania, a co za tym idzie - część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną"

podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p.

Zdaniem organu odwoławczego powyższa zasada obejmuje zarówno środki

przeznaczone na wyprzedzające finansowanie części "europejskiej", jak i środków

współfinansowania krajowego. W przypadku, gdy właściwy organ - stosując zasady

realizacji danego programu - uznał dany wydatek za niekwalifikowalny i odmówił

udzielenia refundacji, należało uznać, że cel - o którym mowa powyżej - nie został

zrealizowany, a zatem środki współfinansowania krajowego w wysokości

odpowiadającej udziałowi tego współfinansowania w danym wydatku należy uznać

za pobrane w nadmiernej wysokości. Pod pojęciem współfinansowania krajowego

należy tu - w opinii organu odwoławczego - rozumieć zarówno środki na wydatki

kwalifikowalne, jak i środki na wydatki niekwalifikowalne odpowiadające wydatkom

kwalifikowalnym (podatek VAT).

Odnosząc się do argumentacji Strony dotyczącej wykładni § 13 ust. 3 oraz §

17 r.s.w.t.p. w zw. z art. 10 ust. 6 u.u.s.p.b.UE, organ odwoławczy stwierdził, że nie

można traktować § 13 ust. 3 r.s.w.t.p. jako zamkniętego katalogu przyczyn

pozwalających odmówić wypłaty pomocy ani form dokonania tej odmowy (decyzja

administracyjna). Skoro bowiem, zgodnie z § 17 pkt 3 r.s.w.t.p., pomoc podlega

zwrotowi w całości, jeżeli beneficjent naruszył przepisy o zamówieniach publicznych

w sposób mający wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia

publicznego, z zastrzeżeniem § 18a, to, zgodnie z regułą wnioskowania a maiori ad

minus - tym bardziej - w przypadku, gdy pomoc ta nie została jeszcze wypłacona -

nie może podlegać tej wypłacie. Co więcej, w tym konkretnym przypadku odmowy

wypłaty środków forma decyzji administracyjnej nie jest wymagana, gdyż jest ona

zarezerwowana jedynie dla przypadków, o których mowa w § 13 ust. 3 r.s.w.t.p.

Organ podkreślił, że dokonanie wypłaty środków w sytuacji, gdy przepis prawa

nakazywałby natychmiastowe dochodzenie ich zwrotu należałoby uznać za działanie

nieprawidłowe, naruszające zasady celowości i gospodarności.

Niezależnie od powyższego, Minister Finansów zwrócił uwagę na brzmienie

art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE, zgodnie z którym, termin liczy się od dnia otrzymania

informacji o odmowie wypłaty środków. Przepis nie wskazuje formy prawnej, którą

miałaby przyjąć ta informacja, przeciwnie - używając słowa "informacja" wskazuje na

jej odformalizowany charakter. Zdaniem Ministra, przepis ten wskazuje także

wyraźnie na istnienie umocowania dla agencji płatniczej do dokonania odmowy

wypłaty tych środków.

Następnie, Minister wskazał, że Agencja, odmawiając wypłaty środków

EFRROW Samorządowi Województwa [...], powołała się na następujące

przepisy:

- art. 10 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w

sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE z 2005 r. Nr L 209, s. 1, z

późn. zm.), zgodnie z którym, wydatki, o których mowa w art. 3 ust. 1 i w art. 4 [w tym

wkład z EFRROW w programy rozwoju obszarów wiejskich], mogą podlegać

finansowaniu wspólnotowemu wyłącznie wtedy, gdy zostały dokonane przez

akredytowane agencje płatnicze, wskazane przez Państwa Członkowskie.

- art. 33 ust. 3 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.

ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr

1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady

wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.

Urz. UE z 2011 r. Nr L 25, str. 8, z późn. zm.), zgodnie z którym, agencja płatnicza

ma prawo do weryfikacji jakości kontroli przeprowadzanych przez inne podmioty oraz

do otrzymywania wszystkich innych informacji koniecznych do wykonywania swoich

zadań.

- pkt 1 (A) (i) Załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (WE) 885/2006 z dnia

21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania

rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i

innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz. Urz. UE.

L z 2006 r. Nr 171, str. 90, z późn. zm.), zgodnie z którym Agencja dysponuje

strukturą organizacyjną pozwalającą jej wykonywać, w odniesieniu do wydatków

EFRG i EFRROW, następujące główne zadania: (i) Zatwierdzanie płatności i ich

kontrola w celu ustalenia, w szczególności poprzez kontrole administracyjne i

kontrole na miejscu, czy kwota, która zostanie wypłacona wnioskującemu, jest

zgodna z zasadami wspólnotowymi (...).

Agencja powołała się ponadto na § 18 ust. 2 umowy zadań delegowanych nr

[...] zawartej pomiędzy ARiMR a Samorządem Województwa

[...] w dniu [...] stycznia 2009 r., zgodnie z którym agencja płatnicza, pełniąc

funkcję gwarancyjną, wynikającą z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr

1290/2005 (...), jak wskazał organ odwoławczy, miała prawo - w przypadku

naruszenia zasad przyznawania pomocy - zakwestionować zasadność dokonanego

przez Samorząd Województwa wyboru beneficjenta lub kwalifikowalność kosztów.

Minister odnotował także, że powyższe postanowienie umowy powołuje się na

art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005. Zgodnie z jego lit. a,

agencjami płatniczymi są służby lub organy Państw Członkowskich, które w zakresie

dokonywanych przez siebie płatności oraz przekazywania i przechowywania

informacji oferują wystarczająco wysokie gwarancje, aby: (a) kwalifikowalność

wniosków oraz, w przypadku rozwoju obszarów wiejskich, procedura przyznawania

pomocy, jak również zgodność wniosków z zasadami wspólnotowymi, podlegały

kontroli przed poleceniem wypłaty środków (...).

W świetle przywołanych przepisów, a przede wszystkim stosownego

postanowienia umowy organ odwoławczy stwierdził, że Agencja posiadała podstawę

prawną do weryfikacji kwalifikowalności wydatków i dokonania odmowy refundacji.

Minister wskazał jako istotną okoliczność, iż Samorząd Województwa miał możliwość

kwestionowania ww. odmowy - zgodnie z § 19 ust. 6 ww. umowy - w drodze

postępowania przez sądem powszechnym. Zdaniem Ministra, skoro Samorząd

Województwa stał na stanowisku, że ARiMR powinna dokonać refundacji

przedmiotowych wydatków, powinien był podjąć wszelkie czynności przewidziane

prawem w celu uzyskania refundacji. Zachowanie Samorządu, polegające na

zaniechaniu kwestionowania ww. stanowiska ARiMR, mimo dostępności

instrumentów prawnych, w ocenie organu odwoławczego należało uznać w tym

kontekście za akceptację stanowiska ARiMR. Skoro zatem ARiMR miała podstawy

materialnoprawne i proceduralne do wstrzymania refundacji wydatku i na tej

podstawie stwierdziła jego niekwalifikowalność, a przyczyną odmowy refundacji było

prowadzenie przez jednostkę postępowania z naruszeniem przepisów o

zamówieniach publicznych, ponadto samorząd województwa - mimo dostępności

instrumentów prawnych - w terminie umożliwiającym uzyskanie refundacji nie

kwestionował na dostępnej drodze postępowania przed sądem powszechnym

odmowy wypłaty ww. środków, odnosząc się do art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE, zdaniem

Ministra Finansów należało stwierdzić, że brak otrzymania refundacji wynika "z

przyczyn leżących po stronie tej jednostki". Minister wskazał także, że - użyte w art.

10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE - sformułowanie "przyczyny leżące po stronie jednostki"

wskazuje na obiektywny charakter odpowiedzialności i nie wymaga oceny organu co

do istnienia winy.

W świetle przywołanych argumentów, zdaniem organu odwoławczego

należało uznać, że działanie ARiMR polegające na odmowie wypłaty środków

finansowych w ramach przedmiotowej operacji znajdowało swoje podstawy w

przytoczonych przepisach prawa. W ocenie organu, w przypadku stwierdzenia

naruszenia przepisów z zakresu zamówień publicznych agencja płatnicza miała

pełne prawo, a nawet obowiązek odmówić dokonania płatności. Jego zdaniem,

działanie przeciwne, czyli brak tej odmowy skutkowałby naruszeniem prawa poprzez

świadome przekazanie środków w nadmiernej wysokości.

Minister Finansów wskazał także, że istotna dla przedmiotowej sprawy była

także okoliczność, że - ze względu na zamknięcie PROW w 2016 r. i wypłatę salda

końcowego przez Komisję Europejską w grudniu 2016 r. i grudniu 2017 r. - w chwili

wydawania decyzji nie było już możliwości dokonania wypłaty ze środków tego

programu. Minister przytoczył art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady

(WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów

wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

(EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r. Nr L 217, s. 1, z późn. zm.), zgodnie z którym, bez

uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują

się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana

przez agencję płatniczą pomiędzy dniem [...] stycznia 2007 r. a dniem [...] grudnia 2015 r. Zdaniem Ministra Finansów, w związku z tą okolicznością nie można było zgodzić

się z poglądem Strony, jakoby w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostawała

decyzja Marszałka o przyznaniu pomocy oraz aktualne i niezrealizowane do tej pory

przez płatnika, tj. ARiMR zlecenie dokonania płatności wystawione przez Samorząd

Województwa. Jak wskazał organ odwoławczy, po zamknięciu programu i wypłacie

salda końcowego otrzymanie jakiejkolwiek refundacji ze środków PROW 2007-2013

było niemożliwe zarówno od strony praktycznej, jak i z prawnego punktu widzenia - w

tym kontekście decyzja o przyznaniu pomocy stała się bezprzedmiotowa a zlecenie

dokonania płatności nie mogło zostać zrealizowane.

Odnosząc się do treści art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE, organ odwoławczy zwrócił

także uwagę na następujące kwestie. Organ zauważył, że przepis ten - w przypadku

braku refundacji - przewiduje obowiązek zwrotu środków, o których mowa w art. 10a

ust. 3 pkt 1 u.u.s.p.b.UE, czyli środków "z budżetu państwa na wyprzedzające

finansowanie kosztów kwalifikowalnych ponoszonych na realizację zadań, o których

mowa w [art. 10a] ust. 1 i 2", przekazanych "przez właściwego dysponenta w formie

dotacji celowej, o której mowa w art. 127 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o

finansach publicznych: (1) pkt 2 i 5 - do wysokości udziału krajowych środków

publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z

udziałem środków EFRROW oraz przeznaczonych na finansowanie zadań z zakresu

pomocy technicznej". Przywołany w art. 10a ust. 3 u.u.s.p.b.UE art. 127 ust. 2 pkt 2 i

5 ufp stanowi, iż dotacjami celowymi są także środki przeznaczone na: (2) realizację

projektów pomocy technicznej finansowanych z udziałem środków europejskich i

środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 5 lit. a i b, a także (5) współfinansowanie

realizacji programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Organ

podkreślił, że dopuszczalność udzielenia dotacji na wyprzedzające finansowanie

Wspólnej Polityki Rolnej, w części podlegającej refundacji ze środków Unii

Europejskiej jest uregulowana w art. 127 ust. 2 pkt 6.

Jak wskazał Minister Finansów, z powyższego wywodu wynikało, że art. 10a

ust. 6 u.u.s.p.b.UE może znaleźć zastosowanie do zwrotu środków dotacji na

wyprzedzające finansowanie przeznaczonych na współfinansowanie realizacji

programów, natomiast nie może dotyczyć zwrotu środków przeznaczonych na

wyprzedzające finansowanie w części podlegającej refundacji ze środków Unii

Europejskiej. W jego ocenie, oznacza to, że środki w części refundowanej ze

środków UE podlegają zwrotowi na zasadach ogólnych - art. 169 u.f.p. Także środki

przeznaczone na współfinansowanie - w przypadku niedokonania ich zwrotu "w

terminie 21 dni od dnia otrzymania informacji o odmowie wypłaty środków z tytułu tej

pomocy" - powinny podlegać zwrotowi w trybie art. 169 u.f.p.

Jak wskazał organ odwoławczy, w niniejszej sprawie Samorząd nie dokonał

zwrotu środków współfinansowania krajowego w ww. 21-dniowym terminie.

Uchybienie temu terminowi, w ocenie Ministra, determinuje dalsze dochodzenie

zwrotu środków – równolegle z dochodzeniem zwrotu środków refundowanych ze

środków EFRROW - na podstawie ogólnych norm z art. 169 u.f.p.

Odnosząc się do argumentacji Strony dotyczącej wykonywania urządzeń

melioracji wodnych podstawowych na koszt Skarbu Państwa, zdaniem organu

odwoławczego należy potwierdzić, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t., samorząd

województwa winien otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości

zapewniającej realizację zadania. Jak wskazał organ, należało jednak podkreślić, że

przedmiotowa operacja finansowana była w trybie art. 72 ust. 2 pkt 2 obowiązującej

wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Następnie, Minister Finansów

zwrócił uwagę na następujące kwestie. Art. 72 ust. 1 P.w. stanowił, iż urządzenia

melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są

wykonywane na jego koszt, przepis dodawał jednak, że dzieje się to z zastrzeżeniem

ust. 2. Zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 2, urządzenia melioracji wodnych podstawowych

mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także

współfinansowane: (...) z innych środków publicznych na zasadach określonych (...),

w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z

udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów

Wiejskich (...). Oznacza to, że w przypadku, gdy przedmiotowe zadania finansowane

były z udziałem środków EFFROW, wykorzystanie i rozliczanie tych środków

powinno mieć miejsce w oparciu o przepisy ww. ustawy. Minister podkreślił, że

dotacja na wyprzedające finansowanie, o której mowa w art. 10a u.u.s.p.b.UE była

funkcjonalnie powiązana z wsparciem udzielanym z EFFROW na podstawie

u.w.r.o.w., a zasady jej rozliczania są szczegółowo określone w u.u.s.p.b.UE. Brak

refundacji określonych wydatków ze środków EFFROW z powodu ich

niekwalifikowalności skutkował zatem koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej

części dotacji na wyprzedzające finansowanie, co nie mogło być traktowane jako

niezgodne z art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. Minister wskazał, że wydatek niekwalifikowalny

musi zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje się art. 72 ust. 2

pkt 2 P.w., natomiast nie mógł zostać sfinansowany - z przekazanych w paragrafach

klasyfikacji budżetowej z czwarta cyfrą "7" i "9" - środków przeznaczonych na

wyprzedzające finansowanie wydatków kwalifikowalnych w ramach operacji

finansowanej w trybie, do którego odwoływał się art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w. A zatem,

nawet gdy operacja była realizowana przez jednostkę samorządu terytorialnego jako

zadanie zlecone, a zdaniem tej jednostki wydatek uznany za niekwalifikowalny z

określonych przyczyn powinien zostać pokryty ze środków budżetu państwa, w

ocenie organu odwoławczego, jednostka powinna wystąpić o jego refundację ze

środków krajowych w odpowiednich paragrafach klasyfikacji budżetowej. W jego

ocenie, nie zmieniało to konieczności dokonania zwrotu środków wypłaconych w

paragrafach z cyfrą 7 i 9 i odpowiadającej im kwoty przeznaczonej na pokrycie

podatku VAT.

Minister Finansów odniósł się następnie do kwestii rozstrzygnięcia przez

Marszałka zagadnienia wstępnego polegającego na stwierdzeniu, czy doszło do

nienależnego lub nadmiernego pobrania przez WZMiUW środków publicznych

pochodzących z funduszy wskazanych w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9

maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie organu

odwoławczego nie zachodziła konieczność rozstrzygnięcia ww. zagadnienia - treść

uzasadnienia decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. została w tym

zakresie zinterpretowana przez organ I instancji niezgodnie z intencją organu

odwoławczego. W ww. decyzji Minister Finansów cytując art. 29 ust. 2 ustawy z dnia

9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że

właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków

publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia

w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o

których mowa w ust. 1 [pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i wymienionych

tam środków krajowych]. Minister wskazał jednak, że chodzi tu o kontrolę

poprawności wykorzystania środków PROW (a nie środków wyprzedzającego

finansowania). Minister zaznaczył, że jego intencją było jedynie określenie zakresu

zagadnień koniecznych do zbadania przez Wojewodę przy ponownym rozpatrywaniu

sprawy - wskazaniu, że ocena kwalifikowalności z punktu widzenia zasad PROW nie

leży w zakresie właściwości Wojewody. Minister zgodził się z opinią SKO, zgodnie z

którą decyzja Marszałka Województwa nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę

sytuacji prawnej Wojewody czy Skarbu Państwa.

W ocenie organu odwoławczego, pozostająca w mocy Decyzja Marszałka

[...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...]

pozostawała bez znaczenia dla sprawy, dotyczyła bowiem środków publicznych

pochodzących z funduszy wskazanych w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9

maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (których beneficjent

nie otrzymał), a nie - będących przedmiotem tego postępowania - środków z budżetu

państwa na wyprzedzające finansowanie, o których mowa w art. 10a ust. 1

uuspbUE. Na marginesie Minister Finansów zaznaczył, że rozstrzygnięcie Marszałka

było zgodne ze stanem faktycznym i prawidłowe - jego zdaniem, skoro beneficjent

nie otrzymał żadnych środków refundacji z ARiMR na przedmiotową operację, było

oczywiste, że nie było możliwości, aby pobrał je nienależnie lub w nadmiernej

wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Województwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie

postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II

instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło, iż została wydana:

1) z naruszeniem art. 59 § 1 pkt 9 oraz art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, w zw. z

art. 67 ust. 1, art. 60 pkt 1 oraz art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz w

zw. z art. 10a ust. 6 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków

pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie

wspólnej polityki rolnej (zwanej dalej ustawą o uruchamianiu) - poprzez błędne

określenie terminu, od którego liczony jest początek biegu przedawnienia, tj. z

pominięciem art. 10a ust. 6 ustawy o uruchamianiu, będącego przepisem

szczególnym w stosunku do art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i w

efekcie określenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi po upływie okresu

przedawnienia, czyli w stosunku do zobowiązania, które nawet gdyby istniało (co

Województwo [...] kwestionuje), to by wygasło;

2) z naruszeniem art. 10a ust. 6 ustawy z dnia 22 września o 2006r. o

uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych

na finansowanie wspólnej polityki rolnej, poprzez błędne przyjęcie, iż przyczyna

odmowy przez agencję płatniczą refundacji kosztów kwalifikowalnych leży po stronie

jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy analiza stanu faktycznego sprawy

prowadzi do wniosku, iż brak refundacji jest następstwem okoliczności, w zakresie

których nie można przypisać jednostce samorządu terytorialnego winy ani braku

należytej staranności,

3) z naruszeniem art. 72 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo

wodne poprzez przerzucenie ciężaru finansowego wykonania urządzenia melioracji

wodnej podstawowej na Województwo [...], pomimo braku porozumienia z

Województwem [...] zawartego zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy;

4) z naruszeniem art. 169 ust. 1-6 ustawy o finansach publicznych, w zw. z art.

49 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz w

zw. z art. 10a ust. 6 ustawy z dnia 22 września o 2006r. o uruchamianiu środków

pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie

wspólnej polityki rolnej – poprzez

a) żądanie zwrotu dotacji w kwocie przekraczającej wysokość udziału

refundowanego ze środków EFFROW, tj. ponad kwotę [....] zł, w sytuacji gdy

jako podstawę żądania zwrotu dotacji organ administracyjny wskazuje brak

refundacji kosztów kwalifikowalnych przez agencję płatniczą;

b) błędne przyjęcie, iż w stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie

doszło do pobrania dotacji celowej w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy:

- kwestią bezsporną jest, iż cała dotacja została wykorzystana na realizację zadań

zleconych z zakresu administracji rządowej, a organ pierwszej instancji nie

kwestionuje ani wysokości wydatkowanej kwoty, ani prawidłowości jej wydatkowania;

- zbiornik małej retencji wybudowany ze środków dotacji jest własnością Skarbu

Państwa i jest wykorzystywany przez państwową osobę prawną - Państwowe

Gospodarstwo Wodne Wody Polskie;

- zagadnienie wstępne w postaci rozstrzygnięcia w przedmiocie nienależnie lub

nadmiernie pobranych środków publicznych zostało przez Marszałka Województwa

[...] rozstrzygnięte decyzją z dnia [...].06.2017 r., w której organ właściwy

ustalił, iż nie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania przez WZMiUW w

B. środków publicznych pochodzących z funduszy wskazanych w art. 29

ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji

Rolnictwa;

5) z naruszeniem art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych polegającym na

błędnym uznaniu, iż dotowanym zadaniem było uzyskanie refundacji ze środków

unijnych, nie zaś wykonanie inwestycji w postaci budowy zbiornika małej retencji i w

efekcie błędnym uznaniu, iż dotacja została pobrana w wysokości wyższej niż

niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie zadania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej

decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami

m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r.

poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działania organów

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli

działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd

rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały

właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa

regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień to czy te

uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania Sąd nie

stwierdził, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik

sprawy, bądź by dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło

mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Ministra Finansów uchylająca

decyzję Wojewody [...] w sprawie zwrotu środków dotacji celowej na

wykonanie zadania inwestycyjnego [...] w części

określającej obowiązek zapłaty odsetek i orzekająca w tym zakresie co do istoty

sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję

Wojewody [...].

Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia terminu, od którego liczony

jest początek biegu przedawnienia, tj. z pominięciem art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE,

będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 169 ust. 1 u.f.p. należy

wyjaśnić, iż art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE odnosi się jedynie do kwoty przekazanej

beneficjentowi na wyprzedzające finansowanie środków współfinansowania

krajowego; nie dotyczy zaś kwoty przeznaczonej na wyprzedzające finansowanie w

części podlegającej refundacji ze środków EFRROW.

Istotne jest również, iż w chwili odmowy otrzymania refundacji środki, o

których mowa w art. 10a ust. 6 nie stają się jeszcze środkami pobranymi w

nadmiernej wysokości. Beneficjent, w przypadku rozliczenia ich w terminie 21 dni nie

popełnia nieprawidłowości, o której mowa w art. 169 ust. 1 u.f.p. Środki te stają się

pobranymi w nadmiernej wysokości dopiero w przypadku niedokonania ich zwrotu w

terminie 21 dni. Stwierdzenie, że środki te są pobrane w nadmiernej wysokości może

mieć zatem miejsce dopiero po upływie terminu określonego w art. 10a ust. 6

u.u.s.p.b.UE, na co wskazuje również brak sankcji w postaci odsetek, przy

jednoczesnym zamieszczeniu jej w art. 169 u.f.p. Organ odwoławczy trafnie wywiódł

zatem, iż brak zapisu odnośnie odsetek w treści art. 10a u.u.s.p.b.UE wskazuje, że

rozliczenia dokonywane w tym trybie nie stanowią nieprawidłowości.

Wskazać należy ponadto, że u.u.s.p.b.UE, inaczej niż u.f.p., nie zawiera

przepisów o odpowiednim stosowaniu Działu III Ordynacji podatkowej w sprawach

nieuregulowanych. Oznacza to, że przepisy O.p. o przedawnieniu znajdują

odpowiednie zastosowanie w przypadku dokonania zwrotu środków w trybie art. 169

u.f.p., w przypadku stwierdzenia, że mamy do czynienia z nieprawidłowością, o której

mowa w art. 169 ust. 1 u.f.p.

Należy ponadto podkreślić, że informacja o odmowie refundacji przekazana

przez ARiMR nie zawiera wprost stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji.

Dopiero dysponent dotacji, po uzyskaniu wiedzy o tej odmowie, stwierdza nadmierne

pobranie dotacji. Nie można zatem uznać, że odmowa wypłaty środków przez ARiMR

stanowi stwierdzenie jej pobrania w nadmiernej wysokości. Odmowa ta przesądza

jedynie o niekwalifikowalności wydatków i stanowi dopiero podstawę do dalszych

działań - w szczególności dokonania kolejnego stwierdzenia - dotyczącego pobrania

środków dotacji celowej w nadmiernej wysokości.

Dopiero stwierdzenie okoliczności potwierdzających pobranie dotacji

nieprawidłowo prowadzi do powstania obowiązku jej zwrotu, a nie data wypłaty

dotacji przewoźnikowi. Z założenia dotacja jest bowiem darmową (nieodpłatną)

pomocą finansową państwa i podlega zwrotowi jedynie w przypadku stwierdzenia

wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania nienależnie lub w

nadmiernej wysokości. Tym samym ostatnim dniem płatności, po którym rozpoczyna

bieg terminu przedawnienia zwrotu dotacji jest 15. dzień liczony od dnia stwierdzenia

okoliczności uzasadniających jej zwrot. Odmowa ARiMR nie stanowi zatem jeszcze

stwierdzania nieprawidłowości, od którego zaczynają być naliczane odsetki i liczony

termin przedawnienia. Jest nim dopiero dostatecznie stanowcza czynność

polegająca na "przekazaniu informacji o konieczności zwrotu dotacji", taka jak

kontrola lub wezwanie do zwrotu środków przez dysponenta.

Należy również podkreślić, że - zgodnie z art. 169 ust. 1 u.f.p., dotacje

udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2)

pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu

państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w

ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Ponadto, zgodnie z ust. 5, Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu

państwa nalicza się, począwszy od dnia: (...) 2) stwierdzenia nieprawidłowego

naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji (...). Stosując odpowiednio art. 70 § 1

O.p. należy stwierdzić, że termin płatności należności, o której mowa w art. 169 ust. 1

u.f.p. upływa 15 dnia od dnia stwierdzenia okoliczności wykorzystania środków

niezgodnie z przeznaczeniem lub ich nienależnego lub nadmiernego pobrania.

Organ odwoławczy trafnie uznał zatem, że za dzień, w którym nastąpiło

stwierdzenie pobrania środków w nadmiernej wysokości należy uznać datę pisma

dysponenta - Wojewody [...], w którym po raz pierwszy stwierdzono

obowiązek zwrotu środków pobranych na realizację inwestycji [...], czyli [...] stycznia 2015 r. - datę wezwania

w związku z informacją otrzymaną

z WZMiUW dotyczącą zwrócenia do Samorządu Województwa przez ARiMR

zlecenia płatności spornej operacji. Jak wskazano powyżej, nie można bowiem

uznać, że stwierdzeniem pobrania środków w nadmiernej wysokości jest już samo

poinformowanie beneficjenta przez agencję płatniczą o odmowie refundacji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE poprzez

błędne przyjęcie, iż przyczyna odmowy przez agencję płatniczą refundacji kosztów

kwalifikowalnych leży po stronie jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy

analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, iż brak refundacji jest

następstwem okoliczności, w zakresie których nie można przypisać jednostce

samorządu terytorialnego winy ani braku należytej staranności.

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 10a ust. 1 u.u.s.p.b.UE samorządy

województw realizujące zadania z zakresu pomocy technicznej z udziałem środków

EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie

wydatków realizowanych z EFRROW oraz jednostki samorządu terytorialnego

realizujące działanie: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i

dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie

rolniczymi zasobami wodnymi, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, z

udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na

współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW mogą otrzymywać środki z

budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych,

ponoszonych na realizację tych zadań. Jak wynika z art. 10a ust. 5 powyższej

ustawy, jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, dokonuje zwrotu

środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2, oraz z zakresu pomocy technicznej, do

wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów

właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem

refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW, w terminie 7 dni

roboczych od dnia otrzymania tych środków.

Istotne jest również, że współfinansowanie wykonania urządzeń wodnych

podstawowych w trybie art. 72 ust. 2 P.w., czyli m.in. ze środków publicznych na

zasadach określonych w u.w.r.o.w., pociąga za sobą konieczność przestrzegania

wspomnianych w tym przepisie zasad, do których należą kryteria kwalifikowalności

wydatków. W koksekwencji, wydatek uznany za niekwalifikowalny nie będzie mógł

zostać sfinansowany w trybie art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w. i nie może zmienić tego fakt, iż

finansowane zadanie należy do kategorii zadań zleconych. Wydatek

niekwalifikowalny musi zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje

się art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w.

Należy przy tym podkreślić że użyte w art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE pojęcie

"przyczyny leżące po stronie jednostki" w sposób wyraźny wskazuje na okoliczności

o charakterze obiektywnym. Badaniu powinno zatem podlegać jedynie, czy

okoliczności będące przyczyną odmowy refundacji wynikają z "przyczyn leżących po

stronie województwa", czy też przyczyny odmowy stanu leżą poza sferą działalności

Województwa. Niesporne jest, że nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania o

udzielenie zamówienia publicznego było okolicznością leżącą po stronie

Województwa [...] Organ odwoławczy trafnie wskazuje natomiast, iż poza

zakresem jego kompetencji jest ocena zasadności rozłożenia ryzyka związanego ze

stosowaniem przepisów prawa zamówień publicznych pomiędzy uczestników

procesu realizacji PROW. Jest to bowiem kompetencja podmiotów odpowiedzialnych

za kształtowanie systemu realizacji PROW.

Ponadto, z brzmienia § 19 ust. 6 umowy pomiędzy ARiMR a Samorządem

W. wynika uprawnienie samorządu województwa do

przeprowadzenia sądowej kontroli zasadności odmowy refundacji przez ARiMR

przez sądem powszechnym.

Nietrafny jest zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 72 ust. 1 i 2 pkt 3

P.w. poprzez przerzucenie ciężaru finansowego wykonania urządzenia melioracji

wodnej podstawowej na Województwo [...], pomimo braku porozumienia z

Województwem [...] zawartego zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy.

Należy zaznaczyć że przepis ten wszedł w życie w dniu 31 grudnia 2015 r., czyli nie

obowiązywał w chwili przyznawania dofinansowania na ww. operację, ani w chwili

odmowy refundacji. Należy ponownie podkreślić, że finansowanie powyższej operacji

ze środków PROW było dokonywane na podstawie art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w.

Finansowanie w tym trybie nie wymaga zawarcia porozumienia między Skarbem

Państwa a samorządem województwa, a jednocześnie może pociągać za sobą

odpowiedzialność samorządu z tytułu naruszenia zasad PROW, w szczególności w

zakresie kwalifikowalności.

W ocenie Sądu, niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 169 ust. 1-6

u.f.p. poprzez żądanie zwrotu dotacji w kwocie przekraczającej wysokość udziału

refundowanego ze środków EFFROW oraz błędne przyjęcie, iż w stanie faktycznym

zaistniałym w niniejszej sprawie doszło do pobrania dotacji celowej w nadmiernej

wysokości.

Zgodnie z art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE w przypadku nieotrzymania refundacji

jednostka dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 1 - a zatem m.in.

środków przeznaczonych na współfinansowanie realizacji programów finansowanych

z udziałem środków europejskich. Organ II instancji trafnie wskazał zatem, że środki

przekazane na wyprzedzające finansowanie operacji stanowią jedną pulę - brak

realizacji operacji w całości spowodowany brakiem kwalifikowalności powoduje

bezzasadność udzielenia całej kwoty dotacji. Jeżeli beneficjent pobrał w nadmiernej

wysokości środki wyprzedzającego finansowania w zakresie udziału refundowanego

ze środków EFRROW, to samo należy stwierdzić wobec powiązanych z nimi środków

przeznaczonych na wyprzedzające finansowanie współfinansowania krajowego.

Zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę

za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, natomiast zgodnie z jego

ust. 5, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i

rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w

tych przepisach. Brak realizacji obowiązków nałożonych przez u.u.s.p.b.UE, która

zawiera "odrębne przepisy stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji" na

wyprzedzające finansowanie oznacza, że nie nastąpiło pełne wykorzystanie

udzielonej dotacji. Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. pociąga to za sobą obowiązek

zwrotu niewykorzystanej części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art.

169 ust. 1 u.f.p. polegającym na błędnym uznaniu, iż dotowanym zadaniem było

uzyskanie refundacji ze środków unijnych, nie zaś wykonanie inwestycji w postaci

budowy zbiornika małej retencji należy wskazać, że budowa zbiornika malej retencji

była zadaniem WZMiUW, stanowiącym zarazem przedmiot operacji realizowanej ze

środków PROW. WZMiUW nie był bezpośrednio beneficjentem dotacji na

wyprzedzające finansowanie udzielanej przez Wojewodę - był nim samorząd

województwa. Pomimo zatem, iż niesporne jest, że środki te zostały spożytkowane

na budowę ww. zbiornika, celem dotacji było wyprzedzające finansowanie realizacji

operacji, czyli zapewnienie samorządowi województwa dźwigni finansowej w celu

zachowania płynności finansowej przy realizacji operacji, w ramach której wydatki są

refundowane ze środków europejskich dopiero po ich poniesieniu. Brak całkowitego

zwrotu do budżetu państwa ww. kwoty oznacza brak całkowitego rozliczenia dotacji

na wyprzedzające finansowanie przez samorząd.

Minister trafnie wskazał w powyższym kontekście, iż środki na

wyprzedzające finansowanie przekazywane są przez wojewodów w paragrafach

klasyfikacji budżetowej 651 (Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na

inwestycje i zakupy inwestycyjne z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania

zlecone ustawami realizowane przez samorząd województwa), z czwartą cyfrą 7

(płatności w zakresie budżetu środków europejskich) i 9 (współfinansowanie

programów i projektów realizowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3

u.f.p., z wyłączeniem środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, pkt 5 lit. c i d

oraz pkt 6 u.f.p.), oraz 0 (stosowany w szczególności w przypadku podatku VAT). Z

opisu paragrafów w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca

2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i

rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 poz.

1053, z późn. zm.) wynika, że nie ma możliwości pokrycia wydatków

niekwalifikowalnych ze środków przekazanych w paragrafach klasyfikacji budżetowej

z ostatnią cyfrą 7 i 9.

Jeżeli zatem operacja jest realizowana przez jednostkę samorządu

terytorialnego jako zadanie zlecone, a wydatek uznany za niekwalifikowalny z

określonych przyczyn może, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zostać pokryty

ze środków budżetu państwa, jednostka powinna wystąpić o jego refundację ze

środków krajowych, w odpowiednich paragrafach klasyfikacji budżetowej. Nie ma

jednak możliwości dokonania zmiany klasyfikacji wydatków po upływie roku

budżetowego, w którym dotacja była udzielona. Powyższe pozostaje również bez

wpływu na konieczność dokonania zwrotu środków wypłaconych w paragrafach z

cyfrą 7 i 9 i odpowiadającej im kwoty przeznaczonej na pokrycie podatku VAT.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.