Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1688/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11a-art. 23
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 8-11, art. 112 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77, art. 89 par. 1 i 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka ( spr. ) Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo - Usługowego "[...]" Sp. z o.o. w Przemyślu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 84/11 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo - Usługowego "[...]" Sp. z o.o. w Przemyślu na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 84/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" Sp. z o.o. w Przemyślu na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2010r. Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 11 a ust 1, art. 11 f ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Przemyśla

zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi obwodowej miasta Przemyśla, łączącej drogę krajową Nr 77 z drogą krajową Nr 28 na odcinkach od km 0+ 000,00 do km 1+ 804,00 oraz od km 2+ 250,00 do km 3+ 840,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" oraz wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 2 spec ustawy drogowej linie rozgraniczające teren stanowią linie podziału nieruchomości,

zatwierdził projekt budowlany pn.: "Budowa drogi obwodowej miasta Przemyśla, łączącej drogę krajową Nr 77 z drogą krajową Nr 28 na odcinkach od km 0+ 000,00 do km 1+ 804,00 oraz od km 2+ 250,00 do km 3+ 840,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi",

zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji wskazany w decyzji podział nieruchomości,

wskazał nieruchomości stające się własnością Skarbu Państwa,

ustalił obowiązek przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii i zezwolił na wykonanie ww. przebudowy na wskazanych w decyzji działkach.

dla realizacji ww. obowiązków określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymienionych w decyzji, polegające na wykonaniu wymienionych robót budowlanych na części tych nieruchomości określonej na załączniku nr 1 do niniejszej decyzji granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym,

ustalił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa,

określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii,

9. określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 29 października 2009r. Prezydent Miasta Przemyśla złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi obwodowej miasta Przemyśla, łączącej drogę krajową Nr 77 z drogą krajową Nr 28 na odcinkach od km 0+ 000,00 do km 1+ 804,00 oraz od km 2+ 250,00 do km 3+ 840,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi".

Do wniosku o zezwolenie na realizację powyższej inwestycji inwestor załączył komplet dokumentów, wymaganych na podstawie art. 11 d ust. 1 ustawy drogowej, w tym projekt budowlany, spełniający wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120 poz. 1133 ze zm.), składający się m.in. z branż: drogowej, mostowej, elektroenergetycznej, teletechnicznej, gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej (deszczowej i sanitarnej) opracowany przez uprawnionych projektantów, wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Inwestor spełnił obowiązek określony w art. 11 b ust. 1 ustawy, przedkładając stosowne opinie: Zarządu Województwa Podkarpackiego (z dnia 4 maja 2009r.), Prezydenta Miasta Przemyśla (z dnia 23 kwietnia 2009r.), Zarządu Powiatu Przemyskiego (Uchwała Nr 243/2009 z dnia 10 lipca 2009r.), Wójta Gminy Przemyśl (z dnia 21 maja 2009r.).

Przedłożone zostały również inne opinie, wskazane w art. 11 d ust. 1 pkt 8 ustawy, w tym Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 maja 2009 r., Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 11 maja 2009 r., Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie z dnia 23 kwietnia 2009r. i PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. - Oddziału Regionalnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2009r.

Dla przedmiotowej inwestycji wydana została w dniu 27 marca 2009r. decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazane w niej warunki (określone w pkt II) zostały uwzględnione w projekcie budowlanym, poprzez m.in. zaprojektowanie na wskazanych odcinkach drogi ekranów akustycznych, w celu ochrony terenów sąsiednich przed hałasem, uwzględnienie odprowadzenia wód opadowych z drogi do systemu otwartej bądź zamkniętej kanalizacji deszczowej, wykonanie zabezpieczeń umożliwiających bezpieczną migrację zwierząt, itp.

Inwestor przedłożył także komplet wymaganych pozwoleń wodnoprawnych, w tym: m.in. na wykonanie urządzeń wodnych wchodzących w skład kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na odcinku projektowanej inwestycji (obejmujących budowę, przebudowę, przełożenie rowów przydrożnych i typowych wylotów kanalizacyjnych wraz ze zgodą na wprowadzenie z tych odcinków projektowanej drogi wód opadowych i roztopowych), zabezpieczenie skarpy brzegu rzeki San, wykonanie i przebudowę przepustów.

O prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy strony zostały powiadomione w formie obwieszczeń. Obwieszczenie zawiadamiające o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie zostało opublikowane w lokalnej gazecie codziennej "Nowiny" w dniu 9 lutego 2010r. i na tablicy ogłoszeń tut. Urzędu oraz Urzędu Miasta Przemyśla i Urzędu Gminy Żurawica. Ponadto powyższe obwieszczenie zostało zamieszczone na stronach internetowych wyżej wymienionych Urzędów.

W związku z wnioskiem inwestora z dnia 28 sierpnia 2008r. w przedmiocie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wskazanego w nim zamierzenia inwestycyjnego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie w dniu 27 marca 2009r. wydał żądane rozstrzygnięcie — określające środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie drogi obwodowej miasta Przemyśla łączącej drogę krajową Nr 77 z drogą krajową Nr 28 na odcinku drogi od km 0+000,00 do km 1+804,00 oraz od km 2+122,00 do km 3+840,00, w wariancie I, na działkach ewidencyjnych określonych w załączniku nr 2 do tejże decyzji (mapy ewidencyjne z zaznaczonym przebiegiem drogi). W postępowaniu tym zapewniono udział społeczeństwa - zgodnie z art. 33 i 53 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ogłoszenie o przedłożonym przedmiotowym wniosku i Raporcie wraz z informacją o możliwości i terminie składania uwag, z zachowaniem 21-dniowego terminu ich składania, zostało umieszczone na stronie internetowej Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Zapewniono udział społeczeństwa przy współpracy Miasta Przemyśl, na terenie którego lokalizowane będzie przedsięwzięcie, tj. powiadomiono mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty o prowadzonym postępowaniu, z zachowaniem 21-dniowego terminu, między innymi poprzez wywieszenie informacji o wniosku na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Przemyślu. Ogłoszenie ukazało się na łamach prasy, tj. zostało opublikowane w gazecie codziennej "Nowiny". Dodatkowo inwestor we własnym zakresie przekazał do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie w pobliżu miejsca realizacji inwestycji obwieszczeń Wojewody Podkarpackiego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie.

Przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko obejmowało uzyskanie niezbędnych opinii i uzgodnień zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W toku prowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wpłynęły uwagi, wnioski i zastrzeżenia mieszkańców miasta Przemyśla kierowane do Wojewody Podkarpackiego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, dotyczące projektowanego do realizacji przedsięwzięcia. W odniesieniu do wniosków i uwag naniesionych przez zainteresowane podmioty inwestor ustosunkował się w formie pisemnych odpowiedzi. Również organ rozstrzygający wniosek w powyższym zakresie decyzją z dnia 27 marca 2009r., w wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, między innymi Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stwierdził, że realizacja i eksploatacja drogowego zadania inwestycyjnego spełniać będzie obowiązujące standardy jakości środowiska. Decyzji tej nadano w oparciu o art. 108 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności, a stosowną klauzulą potwierdzono jej ostateczność.

Wymagania zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zostały uwzględnione w decyzji, poprzez ustalenie w punkcie 7 warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, dotyczących sposobu prowadzenia robót budowlanych, zastosowania koniecznych zabezpieczeń i przyjęcia rozwiązań chroniących środowisko.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej, wpłynęły uwagi, zastrzeżenia i wnioski dotyczące planowanej inwestycji:

"[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Przemyślu w piśmie z dnia 18 lutego 2010r. wniosła o nieuwzględnienie wniosku Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia 29 października 2009r. o wydanie decyzji zezwalającej na realizację drogi obwodowej dla miasta Przemyśla w proponowanym kształcie, w zakresie naruszającym prawo własności "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Przemyślu oraz M. F..

Ewentualna decyzja wydana na podstawie ww. wniosku Prezydenta Miasta Przemyśla w ocenie strony wnoszącej uwagi i zastrzeżenia na etapie wszczętego postępowania administracyjnego, wywoływać będzie skutki prawno - rzeczowe w postaci pozbawienia zainteresowanych prawa własności nieruchomości pomimo, że w zakresie tych nieruchomości nie istnieją materialno - prawne przesłanki wywłaszczenia. Projekt budowlany, jak również projekt podziału poszczególnych działek tworzących nieruchomość stanowiących bazę przedsiębiorstwa wprowadza zmiany w jego granicach własności na tyle istotne, że spowoduje jego upadek, bowiem skutki z nich wynikające będą dla Spółki "[...]" nieodwracalne. W celu rozwiązania problemu spółka zasygnalizowała otwartość na ugodowe rozwiązanie problemu, jednakże w sposób, który nie będzie naruszać słusznych interesów spółki i pozwoli jej dalej funkcjonować na rynku. W kręgu zainteresowań z jej strony był teren bezpośrednio przyległy do istniejącej bazy tj. niezagospodarowany i nieużytkowany fragment terenu Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w Przemyślu, na który w ramach zamiany działek możnaby przenieść likwidowaną funkcję bazy przedsiębiorstwa. Dotychczasowe propozycje w tym zakresie nie zostały zaakceptowane przez władze miasta Przemyśla.

Odnosząc się do zastrzeżeń "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Przemyślu, która nie wyraża zgody na podział działek o nr ewidencyjnym gruntu 1842/2, 1843/2 i 1853/2 obręb Nr 202 i przejęcie na rzecz Skarbu Państwa działek o nr 1842/4, 1843/4, 1853/4 (po podziale) oraz o nr 1842/1, 1843/1, 1853/1 (w całości) jak również na czasowe zajęcie działek o nr 1842/3, 1843/3, 1844, 1852, 1853/3 w celu wykonania robót budowlanych związanych z przebudową sieci elektroenergetycznej i wodociągowej, organ stwierdził, że wniesiony sprzeciwy odnośnie realizacji inwestycji drogowej po określonej trasie w projekcie budowlanym, w liniach rozgraniczających przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, a w konsekwencji w zakresie projektu podziału istniejących nieruchomości przez wymienione strony postępowania, nie mogą zostać uwzględnione. Podstawą materialno-prawną niniejszej decyzji jest "spec" ustawa drogowa, która ma szczególny charakter i służy zdecydowanemu uproszczeniu procedur związanych z przygotowaniem i realizacją inwestycji - co ma służyć istotnemu przyśpieszeniu procesu budowy dróg publicznych. Dlatego też decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz szereg ustaleń określonych przepisem art. 11f ustawy drogowej. Zajęcie nieruchomości celem realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wymaga zgody jej dotychczasowego właściciela, inwestor nie nabywa nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy dróg, lecz stają się one własnością Skarbu Państwa wprost z mocy prawa (art. 12 ust. 4). Wykaz tych nieruchomości został wskazany w punkcie 4 niniejszej decyzji, do czego obliguje treść artykułu 11f ust. 1 pkt 6 ustawy drogowej, według którego, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Linie rozgraniczające przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ustalił zespół projektantów opracowujący rozwiązania projektowe na podstawie właściwej fachowej wiedzy merytorycznej, potwierdzonej odpowiednimi uprawnieniami. Jednocześnie materiał dowodowy w sprawie został sprawdzony i pozytywnie zaopiniowany przez stosowne jednostki opiniujące, a inwestor przedłożył również niezbędne decyzje wymagane przepisami prawa, o czym wspomniano powyżej.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie istnieje tożsamość postępowania administracyjnego obejmującego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z wywłaszczeniem nieruchomości. Różny jest przedmiot ww. postępowań administracyjnych, a ponadto rozstrzygnięcia w tych sprawach zapadają w oparciu o odmienną podstawę prawną. Powyższe przesłanki wykluczają możliwość uznania ww. spraw za tożsame.

Organ zauważył także, że jakkolwiek konsekwencje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i decyzji wywłaszczeniowej są takie same (dotychczasowy właściciel traci nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa), różnica pomiędzy nimi polega na tym, że decyzja wywłaszczeniowa stanowi rozstrzygnięcie organu, natomiast w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi stają się własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) z mocy samego prawa (art. 12 ust. 4 ustawy drogowej). Biorąc powyższe pod uwagę, sprzeciwy stron nie znajdują uzasadnienia w świetle obowiązującego prawa i przedłożonych materiałów dowodowych w sprawie. Pomniejszenie powierzchni działek stanowiących ich własność wynika z niezbędności terenu wyznaczonego przez przyjęte linie rozgraniczające inwestycję drogową. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego zakończonego niniejszą decyzją, kwestie podniesione przez "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Przemyślu, a odnoszące się do zapewnienia terenów zamiennych, pozostają problemem otwartym w ramach procedowania sprawy w odrębnym postępowaniu, dotyczącym zagadnień terenowo - prawnych. Dotychczasowy brak porozumienia w tym zakresie pomiędzy zainteresowanymi stronami, tj. ww. przedsiębiorstwem, a Prezydentem Miasta Przemyśla nie może mieć wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie.

W konkluzji organ pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty wniesione przez strony nie wskazują na wadliwość rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym ani na naruszenie obowiązujących przepisów. Natomiast szereg postulatów i sugestii znajdujących oparcie w prawodawstwie zostało uwzględnionych w niniejszym rozstrzygnięciu.

Ponadto organ I instancji podkreślił, że budowa projektowanej obwodnicy spowoduje przeniesienie ruchu tranzytowego z dotychczasowych głównych ciągów komunikacyjnych miasta Przemyśla, które przebiegają przez jego centrum. Ze względu na nakładający się ruch tranzytowy na ruch lokalny, w mieście dochodzi do "paraliżu komunikacyjnego", a przejazd przez miasto jest bardzo czasochłonny. Duże natężenie ruchu na istniejących drogach krajowych nr 77 i 28 na odcinkach miejskich, w tym w zwartej zabudowie mieszkaniowej stwarza ponadto zagrożenie bezpieczeństwa (ze względu na znaczną wypadkowość), jak również, z powodu zanieczyszczenia powietrza i hałasu przekraczającego dopuszczalne normy, negatywnie wpływa na środowisko. Realizacja wnioskowanej inwestycji drogowej wprowadzi ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w obrębie zmian istniejącego układu komunikacyjnego miasta. Ze względu na ciasną zabudowę miejską, nie ma możliwości wykonania urządzeń ochrony środowiska na odcinkach funkcjonujących dróg krajowych. Powyższe szczególnie ważne czynniki społeczne uzasadniają konieczność niezwłocznego rozpoczęcia robót przy budowie obwodnicy.

Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił umożliwieniem terminowego przeprowadzenia inwestycji bez zagrożenia utraty środków unijnych. Przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne ma charakter priorytetowy, zakwalifikowane zostało do zadań, które mają być współfinansowane ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej na lata 2007-2013. Projekt został umieszczony na liście projektów indywidualnych dla powyższego Programu pod nr POP W 4.1-11, stanowiącej załącznik do Obwieszczenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 31 lipca 2008 r. (M.P. z 2008 r. nr 62, poz. 547). W celu dotrzymania warunków podpisanej dla tej inwestycji pre-umowy oraz uzyskania podstawy do ubiegania się o przyznanie środków finansowych, konieczne jest wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Szybka realizacja i wdrożenie projektu budowy obwodnicy miasta Przemyśla pozwoli na: uzyskanie zmodernizowanych odcinków dróg krajowych nr 77 i 28 (w obrębach włączeń) z kierunku Lipnika przez Jarosław oraz Sanoka do przejścia granicznego w Medyce, dostosowanych do nacisku 11,5 t/oś (tj. wymogu Unii Europejskiej), eliminację wąskich gardeł komunikacyjnych na ww. drogach krajowych, stanowiących główny układ komunikacyjny miasta na kierunku północ- wschód i zachód- wschód, skrócenie czasu przejazdu przez miasto Przemyśl, a tym samym skrócenie czasu przejazdu odcinkami dróg krajowych nr 77 oraz 28 i zmniejszenie kosztów społecznych ich użytkowania i eksploatacji, przeniesienie ruchu tranzytowego z centrum miasta na obwodnicę, a tym samym odciążenie istniejącego układu komunikacyjnego i zmniejszenie dużego natężenia ruchu na istniejącej sieci ulic miejskich w Przemyślu, przejęcie w decydującej mierze ruchu ciężkiego, co w sposób radykalny zmniejszy uciążliwe oddziaływanie istniejącej drogi na pobliskie otoczenie, w tym zabudowę mieszkaniową w centrum Przemyśla w zakresie: hałasu, zanieczyszczenia powietrza i drgań, a tym samym zmniejszenie tempa degradacji istniejącej zabudowy i dróg w mieście oraz środowiska, poprawę bezpieczeństwa ruchu, oddzielony zostanie ruch tranzytowy od ruchu lokalnego.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010r. wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A., "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Przemyślu, B. F., K. F., S. F., A. F. – M. i M. M.

"[...]" Sp. z o.o. w Przemyślu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, jak również art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że nie jest obowiązany do badania - pomimo wielokrotnych zarzutów skarżącej Spółki - przesłanki niezbędności wywłaszczanych nieruchomości dla realizacji celu publicznego. W wyniku powyższego, zdaniem skarżącej, pomimo zarzutów oraz składanych wniosków, nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego w tym kierunku, co stanowiło naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w szczególności w art. 7 k.p.a. W ocenie "[...]" Sp. z o.o. przedmiotowa inwestycja mogłaby być realizowana na

gruntach należących do inwestora bez uszczerbku dla ww. Spółki. W odwołaniu podkreślono ponadto, że zatwierdzony niniejszą decyzją projekt przebiegu drogi, rozszerzający w stosunku do początkowej wersji obszar mający podlegać wywłaszczeniu, doprowadzi do wyeliminowania "[...]" Sp. z o.o. z życia gospodarczego, gdyż dojdzie do pozbawienia spółki najistotniejszej części przedsiębiorstwa.

Przy piśmie z dnia 31 maja 2010 r. "[...]" Sp. z o.o. załączyła opinię biegłego rzeczoznawcy budowlanego inż. E. F. wraz ze wskazaniem alternatywnych wariantów przebiegu drogi obwodowej.

Ponadto przy piśmie z dnia 31 sierpnia 2010 r. M. F. - członek zarządu "[...]" Sp. z o.o. załączył do akt dokumentację zdjęciową wraz z opisem. Jak wskazano w powyższej dokumentacji - niewykorzystana nieruchomość, należąca do Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Przemyślu, może być wykorzystana na budowę przedmiotowej obwodnicy, co spowodowałoby, że "[...]" Sp. z o.o. mogłaby dalej funkcjonować w całości na swojej nieruchomości.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy drogowej, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A., reprezentowanych przez r. pr. M. S., "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Przemyślu, B. F. i K. F., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 11 d ustawy drogowej. Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy, uzyskał opinię Zarządu Województwa Podkarpackiego-postanowienie z dnia 4 maja 2009 r., Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia 23 kwietnia 2009 r., Wójta Gminy Przemyśl z dnia 21 maja 200r.. Pismem z dnia 9 kwietnia 2009 r. inwestor zwrócił się do Zarządu Powiatu Przemyskiego o opinię dla zamierzenia inwestycyjnego objętego ww. decyzją. W ustawowym terminie 14 dni powyższy organ nie przedstawił pisemnie swojego stanowiska, co zgodnie z art. 11 b ust. 2 spec ustawy drogowej oznacza brak zastrzeżeń do wniosku.

Do wniosku inwestor załączył mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, jak również załączono analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości w skali 1:1000 wraz z wykazem zmian gruntowych oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Ponadto do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.).

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy projekt jest zgodny także z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 27 marca 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W decyzji tej stwierdzono m.in. że planowana inwestycja znajduje się poza granicami wyznaczonych oraz potencjalnych obszarów Natura 2000, jak również poza granicami wielkopowierzchniowych form ochrony przyrody, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.).

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 ustawy drogowej inwestor załączył także: opinię Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie z dnia 22 maja 2009r., opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 11 maja 2009 r., opinię PKP Polskich Linii Kolejowych S.A., Oddział Regionalny w Krakowie, z dnia 23 lipca 2009r., opinię Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 maja 2009r., opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie z dnia 23 kwietnia 2009r., opinię Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 22 kwietnia 2009r.

Odnośnie pozostałych opinii, wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy drogowej, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień. Planowana inwestycja zlokalizowana jest bowiem poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, jak również nie znajduje się w obszarze miejscowości uzdrowiskowych, co powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie są wymagane opinie dyrektora właściwego urzędu morskiego oraz ministra właściwego do spraw zdrowia.

Do wniosku inwestor dołączył również: decyzję Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia 19 czerwca 2009r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód w ramach przedmiotowej inwestycji, decyzję Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia 9 czerwca 2009r. zmieniającą, za zgodą stron, decyzję Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia 29 grudnia 2006r., wraz ze zmianą z dnia 5 września 2008r., udzieloną Zarządowi Dróg Miejskich w Przemyślu w części dotyczącej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do rzeki San oraz zmiany wielkości urządzeń podczyszczających oraz średnicy kolektorów zrzutowych.

Organ odwoławczy po zapoznaniu się z całością akt sprawy, treścią zaskarżonej decyzji i złożonego odwołania wskazał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 ustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu stanowi załącznik Nr 1 skarżonej decyzji). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektem podziału w skali 1:1000 terenu stanowią załącznik Nr 2 skarżonej decyzji). Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Województwa Podkarpackiego, jak również działki czasowo zajęte na okres realizacji inwestycji. Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, jak również szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji, dokonując analizy przedmiotowej sprawy, nie stwierdził, aby we wniosku oraz załączonym projekcie budowlanym inwestor dokonał istotnych zmian w stosunku do wymagań określonych w dołączonej do tego wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym nie zaszła konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę, uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które inwestor przedstawił w załączonej do wniosku dokumentacji. Wynika z niej, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegać będzie na budowie drogi obwodowej miasta Przemyśla, łączącej drogę krajową Nr 77 z drogą krajową Nr 28 na odcinkach od km 0+000,00 do km 1+804,00 oraz od km 2+250,00 do 3+840,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Przewidywany do budowy odcinek ww. drogi przebiega przez tereny miasta Przemyśla (obręby ewidencyjne Nr 202, 203, 207, 208, 214). W ramach omawianego przedsięwzięcia ma zostać dokonana także przebudowa istniejącej sieci infrastruktury technicznej (sieć elektroenergetyczna, teletechniczna, wodociągowa, gazowa, kanalizacyjna) kolidującej z projektowanym układem drogowym.

Inwestycja ta pozwoli na uzyskanie zmodernizowanych odcinków dróg krajowych Nr 77 i Nr 28 (w obrębie włączeń) z kierunku Lipnika przez Jarosław oraz Sanok do przejścia granicznego, w Medyce, dostosowanego do nacisku 11,5 t/oś (tj. wymogu Unii Europejskiej). Eliminacji ulegną wąskie gardła komunikacyjne na ww. drogach krajowych, stanowiących główny układ komunikacyjny miasta na kierunku północ -wschód oraz zachód - wschód. Przejęcie w decydującej mierze ruchu ciężkiego w sposób radykalny zmniejszy uciążliwe oddziaływanie istniejącej drogi na pobliskie otoczenie, w tym zabudowę mieszkaniową w centrum Przemyśla w zakresie: hałasu, zanieczyszczenia powietrza i drgań, a tym samym zmniejszenie tempa degradacji

istniejącej zabudowy i dróg w mieście oraz środowiska. Niemniej istotna jest również poprawa bezpieczeństwa ruchu, oddzielony zostanie ruch tranzytowy od ruchu lokalnego.

Organ odwoławczy, mając na względzie przepisy art. 7 i 77 k.p.a., wystąpił do inwestora, pismem z dnia 27 lipca 2010r. o wypowiedzenie się w kwestiach poruszonych przez skarżących w złożonych odwołaniach oraz pismach.

W piśmie z dnia 6 sierpnia 2010r. inwestor wyraził swoje stanowisko, wskazując na racjonalność i optymalność przyjętego we wniosku wariantu przebiegu planowanej inwestycji. Pismo to zostało przesłane podmiotom wnoszącym odwołania, z pouczeniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

"[...]" Sp. z o.o. w Przemyślu w piśmie z dnia 13 września 2010r. podniosła, że inwestor nie stwierdza jednoznacznie, że obecny wariant przebiegu inwestycji jest jedynym możliwym. A zatem należy przyjąć, że w fazie projektowej istniała możliwość innego przebiegu inwestycji, nie wyłączając wariantu proponowanego przez Spółkę. W ocenie Spółki nieprzekonywujące są argumenty inwestora, iż aktualnie nie istnieje możliwość zmiany przebiegu inwestycji z uwagi na fakt, iż spowodowałoby to konieczność przeprowadzenia kompleksowych zmian w dokumentacji projektowej oraz ponownego przeprowadzenia procedury środowiskowej.

Ponadto przy piśmie z dnia 17 października 2010r. "[...]" Sp. z o.o. przesłało ocenę wariantu projektowanej drogi obwodowej miasta Przemyśla autorstwa inż. E. F.. Zdaniem Skarżącej Spółki powyższa ocena wskazuje nie tylko na błędy przy projektowaniu wariantu drogi, ale również wskazuje na braki merytoryczne oraz formalne głównego projektu drogi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionym przez "[...]" Sp. z o.o. w Przemyślu, organ odwoławczy uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 21 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie. Zauważył, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji drogowych. Wyjątkowy charakter wskazanej ustawy, wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całokształtu uregulowań stanowiących uproszczenie postępowania administracyjnego w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższa ustawa jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg krajowych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiona przez spółkę interpretacja przepisu art. 23 spec ustawy nie jest prawidłowa. Unormowanie to bowiem przewiduje stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie "w sprawach nieuregulowanych w rozdziale zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Wymieniony przez spółkę art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, a utożsamianie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z decyzją o wywłaszczeniu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest błędne. W pierwszym przypadku nabycie prawa własności przejmowanych nieruchomości lub ich części następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji, lecz stanowi jej skutek prawny, gdy decyzja stanie się ostateczna. Wywłaszczenie zdefiniowane w art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zaś dokonywane w drodze samej decyzji administracyjnej, która ma charakter konstytutywny. W tym przypadku przejęcie prawa własności nieruchomości jest przedmiotem orzekania w decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora do poprzedzenia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na inwestycję drogową pertraktacjami, których efektem byłoby nabycie nieruchomości planowanej do wykorzystania na cel budowy drogi w drodze umowy.

Wskazał, że o naruszeniu przepisów Konstytucji można byłoby mówić wówczas, gdyby organ administracji miał obowiązek zastosowania tych przepisów bezpośrednio lub w sytuacji, gdy przepisy ustawy byłyby sprzeczne z Konstytucją. W przedmiotowej sprawie żadna z ww. okoliczności nie zaistniała. W rozpoznawanej sprawie zagadnienia, które organ pierwszej instancji rozstrzygał w sposób wyczerpujący regulowane są przepisami k.p.a. i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy, które były podstawą rozstrzygania przez organ administracji naruszają przepisy Konstytucji RP. Dopóki zgodność przepisów ustawy nie zostanie podważona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przepisy te należy traktować jako zgodne z Konstytucją. Ustosunkowując się do podniesionych przez "[...]" Sp. z o.o. zarzutów w związku z przyjęciem przez organ pierwszej instancji bieżącego wariantu przebiegu inwestycji, wskazanego przez spółkę we wniosku z dnia 29 października 2009r., organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy drogowej wojewoda pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 226/09, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.plA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 361/09, opubl. http://orzeczenia.nsa.qov.pl/, z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1528/08, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/07, LEX 338845). Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to, porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określonej w art. 11f ust. 1 spec ustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

Organ odwoławczy podkreślił również, że wariantowanie przebiegu inwestycji odbywa się na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to właśnie we wspomnianym postępowaniu strony mogły wnosić uwagi co do przebiegu projektowanej inwestycji. Ponadto na etapie opracowywania materiałów do wniosku o wydanie ww. decyzji (Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) przeanalizowano dwa warianty przebiegu drogi: inwestycyjny (Wariant I) oraz racjonalny alternatywny, przebiegający na północ od wariantu inwestycyjnego (Wariant II). Analiza dokonana w powyższym Raporcie wykazała, że w zakresie oddziaływania na środowisko przyrodnicze najkorzystniejszym wariantem jest Wariant I. Przy uwzględnieniu czynników społecznych, warunków realizacji przedsięwzięcia oraz wpływu na dziedzictwo kulturowe, najkorzystniejszym okazał się również Wariant I.

Odnosząc się do opinii rzeczoznawcy budowlanego inż. Edwarda F. organ odwoławczy wskazał, że działa w niniejszej sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a. Powołany przepis stanowi, iż organ nie jest uprawniony do swobodnej oceny dowodów według swojego uznania, ale ocenę tę powinien oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury "Praktyka włączania do materiału sprawy opinii fachowca jest dość powszechna. Organ jednak nie jest związany taką opinią i ocenia ją swobodniej czyli w całokształcie materiału dowodowego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. Opinia specjalisty jest dla organu materiałem pomocniczym, wzmacniającym argumentację rozstrzygnięcia. (...) Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt IV SA/Po 1011/09, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Organ odwoławczy zauważył, że przedłożona przez "[...]" Sp. z o.o. opinia z dnia 12 maja 2010 r. oraz opinia uzupełniająca z dnia 18 października 2010 r. zostały sporządzone na zlecenie firmy "[...]" Sp. z o.o. Z tego względu nie mogą być traktowane jak opinie biegłego, gdyż biegłym w znaczeniu proceduralnym może być wyłącznie osoba powołana na biegłego przez organ orzekający. Ponadto wskazał, że jak wynika z przedmiotowych opinii zostały one sporządzone w oparciu o "materiały i wyjaśnienia" spółki "[...]" Sp. z o.o. Ponadto jak przyznaje sam jej autor opinia jest "ogólna, bo uzyskane materiały do oceny pozwalają tylko na sformułowanie wniosków i wariantów do oceny szczegółowej w zakresie wyboru wariantu przebiegu trasy obwodowej". Stąd też w ocenie organu odwoławczego przedmiotowa opinia nie można stanowić dowodu w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że wybór jakiegokolwiek z wariantów przebiegu inwestycji drogowej musi się wiązać z koniecznością pozyskania gruntów pod planowana inwestycję. Nie jest bowiem możliwe wykonanie inwestycji liniowej, jaką niewątpliwie jest droga publiczna, bez ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi tej inwestycji. Przy czym organy władzy publicznej nie mogą przy wyborze określonego przebiegu trasy, co należy wyraźnie podkreślić, różnicować podmiotów pod żadnym względem, w tym pod względem obecnego jej właściciela. Jak podkreślono w wyroku z dnia WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1326/09, niepubl.) obywatel ma nie tylko prawa, ale również obowiązki wobec Państwa i społeczeństwa. Człowiek, który żyje w społeczeństwie musi mieć na względzie nie tylko własny interes i potrzeby, ale także interes i potrzeby ogółu obywateli.

Konieczność uwzględnienia interesu ogółu obywateli powoduje, że ograniczeniu podlega nie tylko prawo własności, ale także inne prawa obywatelskie.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że ani Wojewoda Podkarpacki, ani także Minister Infrastruktury nie mogą dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu rozbudowy przedmiotowej drogi. Zaznaczył, że przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organy administracji w niniejszej sprawie miały jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor.

Odnośnie zaś możliwości wyboru terenów zamiennych na nieruchomościach należących do Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ta nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i stąd też nie może być rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Wszelkie uwarunkowania dotyczące ewentualnego przyznania nieruchomości zamiennej rozpatrywane są bowiem w trakcie postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości Podkreślił, że dopiero po uzyskaniu przez skarżoną decyzję waloru ostateczności, w ustawowym

terminie zostanie przeprowadzone postępowanie dotyczące odszkodowania za działki gruntu stanowiące własność skarżących, a przechodzące w związku z ww. decyzją na własność Skarbu Państwa.

Mając na uwadze orzecznictwo sądowo-administracyjne (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 554/09, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt IV SAAA/a 727/09, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), zgodnie z którym, organ administracji publicznej orzekający w zakresie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest obowiązany w każdym przypadku zweryfikować zasadność zarzutów odwołania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawa własności osób trzecich, organ odwoławczy wystąpił do inwestora, pismem z dnia 27 lipca 2010r. wzywając go do wypowiedzenia się, czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji planowanej inwestycji, polegającej na ominięciu nieruchomości "[...]" Sp. z o.o..

Inwestor w piśmie z dnia 6 sierpnia 2010r. wyczerpująco odniósł się do zarzutów skarżących, dotyczących ewentualnej zmiany lokalizacji omawianej drogi. Wskazując, że opracowana koncepcja programowo-przestrzenna przewiduje budowę drogi obwodowej z czterema pasami ruchu, w tym częściowo na działkach należących do "[...]" Sp. z o.o. Z uwagi na wysokie koszty inwestor rozważał częściową realizację robót w wersji przejściowej, obejmującej wykonanie drogi jednojezdniowej, dwupasmowej. Jednakże w związku z dynamicznym rozwojem motoryzacji i gwałtownym wzrostem natężenia ruchu drogowego inwestor zdecydował o konieczności powrotu do założonych parametrów użytkowych, tj. czterech pasów ruchu. W celu zminimalizowania wpływu projektowanej drogi na przyległe posesje odcinek drogi obwodowej w rejonie "[...]" Sp. z o.o. został zaprojektowany jako estakada, zamiast nasypu przewidzianego w koncepcji, który w praktyce powodowałby zajęcie większości terenu należącego do ww. Spółki. Ponadto, aby umożliwić dalsze funkcjonowanie powyższego podmiotu od strony północnej została zmieniona lokalizacja zjazdu, tak, aby ograniczyć ingerencję w jego teren. Dotychczasowy zjazd prowadzi przez przejazd kolejowy w poziomie szyn oraz przez sieć wąskich ulic o małych promieniach łuków, natomiast nowoprojektowany zjazd zapewnia dużo korzystniejszy dojazd do siedziby "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Przemyślu.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że przebieg drogi obwodowej ustalony został w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Przemyśla, zatwierdzonym Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Przemyślu Nr 16/XVIII/87 z dnia 29 czerwca 1987 r. Wymieniony dokument potwierdza rezerwację terenów pod omawianą inwestycję już w latach 80-tych ubiegłego wieku, a obecna trasa wpisuje się w rezerwowane wcześniej tereny.

Organ odwoławczy podkreślił, że planowana inwestycja na etapie projektowania została poddana konsultacjom społecznym. Wielokrotnie odbywały się spotkania mieszkańców z inwestorem i projektantem, zarówno w terenie, jak i w siedzibie inwestora mające na celu zapoznanie zainteresowanych z przebiegiem drogi obwodowej. Równocześnie konsultacje społeczne w sprawie budowy ww. drogi wraz z wyborem najkorzystniejszego wariantu były prowadzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], nie naruszają prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Przemyślu, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

-naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 w zw. art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyniku ich niezastosowania, poprzez błędne przyjęcie przez organ drugiej instancji, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie są zobowiązane, a nawet uprawnione do badania treści wniosku Prezydenta Miasta Przemyśla w zakresie czy "wywłaszczanie" (pozbawienie prawa własności oraz użytkowania wieczystego) nieruchomości należących do skarżącego jest niezbędne dla realizacji celu publicznego objętego ww. decyzjami;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w znacznej części postępowania dowodowego w zakresie zbadania czy "wywłaszczane" nieruchomości należące do skarżącego są niezbędne dla realizacji celu publicznego objętego ww. decyzją, w szczególności mając na względzie, że skarżący w trakcie postępowania administracyjnego wskazywał - prywatnymi opiniami rzeczoznawców budowlanych - na to, że istniała oraz istnienie możliwość poprowadzenia planowanej drogi obwodowej miasta Przemyśla w sposób nienaruszający prawa własności skarżącego.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że skarżona decyzja w zakresie pozbawienia prawa własności, winna co najmniej odpowiadać warunkom nałożonym przez konstytucję dla wywłaszczenia, przez które należy rozumieć wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę. Bez znaczenia jest to, czy pozbawienie własności następuje poprzez wydanie decyzji (wywłaszczenia, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami), czy też w wyniku jej wydania z mocy prawa (wywłaszczenia, o którym mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 21 lipca 2010r. sygn. akt. II OSK 750/10 skarżąca spółka wskazała że "strona która traci w następstwie wydania orzeczenia administracyjnego uprawnienia właścicielskie w stosunku do części czy też całości swojej nieruchomości, ma prawo do domagania się od organu administracji, aby ten, działając w celu wykonaniu nałożonych przepisami kpa obowiązków wykazał, że odjęcie jej praw jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i że nie istnieje realna możliwość odstąpienia od tego odjęcia"

Skarżąca zwróciła uwagę, że w piśmie z 6 sierpnia 2010r. wnioskodawca w zasadzie potwierdził możliwość dokonania zmian w lokalizacji planowanej inwestycji, gdyż nie zaprzeczył wskazując, że "zmiana przebiegu trasy drogi obwodowej skutkowałby koniecznością przeprowadzenia zmiany opracowywanej kompleksowej dokumentacji projektowej, w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej /ZRID/ oraz ponownego przeprowadzenia procedury środowiskowej. W konsekwencji nie zostałyby dotrzymane warunki określone w umowie na dofinansowanie planowanego zadania." Z okoliczności wynika zatem, że odpowiedzialność za błędy w projektowaniu (jej przebiegu) ze względu na koniecznością przeprowadzenia zmiany opracowywanej kompleksowej dokumentacji projektowej oraz związany z tym czas ponieść ma nie winny temu stanowi rzeczy lecz skarżący, dochodzący ochrony swoich praw.

Skarżąca wskazała, że nieodniesienie się przez organ odwoławczy do podnoszonych przez nią konkretnych zarzutów dotyczących możliwości innego rozwiązania lokalizacyjnego, poświadczonych opinią specjalistyczną, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

Ponadto podniosła, że projekt planowanej inwestycji na kilka miesięcy przed złożeniem wniosku został, bez jakiejkolwiek konsultacji społecznej zmieniony. Zmiana polegała na dodaniu dwóch pasów ruchu, w wyniku czego o kilkanaście metrów zwiększył się obszar objęty inwestycją, co powoduje poważne zagrożenia dla możliwości funkcjonowania przedsiębiorstwa skarżącej. Przed ww. poszerzeniem inwestycji nie odbyło się żadne spotkanie z mieszkańcami jak i projektantem, zarówno w terenie, jak i siedzibie inwestora, mające na celu zapoznanie z przebiegiem drogi obwodowej.

W piśmie z dnia 28 lutego 2011r. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Przemyślu dodatkowo zarzuciła, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r. dotknięta jest wadą prawną i faktyczną, gdyż zezwala na realizację przedmiotowej inwestycji i zatwierdza projekt budowlany na następujące odcinki: od km 0+ 000,00 do km 1+ 804,00 oraz od km 2+ 250,00 do km 3+ 840,00, natomiast w części rysunkowej projektu wszędzie wpisywany jest kilometraż 1 + 805,22, zatem brak jest zatwierdzenia projektu i zezwolenia na realizację od km 1 + 804,00 do km 1 + 805,22 m. Ponadto w zebranej dokumentacji brak jest projektu mostu wraz z pozwoleniem. Pozwolenie na budowę mostu obejmowało odcinek od km 1 + 805,22 do km 2 + 122,80, a nie jak obecnie inwestor podaje do km 2 + 250. Z dokumentacji wynika, że odcinek od km 2 + 122,80 do km 2 + 250 był zaprojektowany dopiero teraz i powinien być ujęty w obecnej decyzji ZRID. Powyższe stanowi naruszenie art. 33 prawa budowlanego.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wskazał, że przedmiotem kontroli była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2010 r., którą organ ten - działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 17 ust. 1 spec ustawy drogowej zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi obwodowej miasta Przemyśla, łączącej drogę krajową Nr 77 z drogą krajową Nr 28 na odcinkach od km 0+ 000,00 do km 1+ 804,00 oraz od km 2+ 250,00 do km 3+ 840,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi"

Sąd podkreślił, że celem ustawy drogowej, która ma charakter epizodyczny (obowiązuje do 31 grudnia 2020r.) jest uproszczenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Skróceniu czasu wydawania tych rozstrzygnięć służy przede wszystkim połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność publiczną i zatwierdzanie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę.

W przepisach art. 11 d ust. 1 w punktach 1-9 spec ustawa drogowa wymienia enumeratywnie warunki, jakie powinien spełniać wniosek o lokalizację inwestycji drogowej, który zgodnie z art. 11 b ust. 1 winien być złożony po uzyskaniu opinii organów w nim wymienionych. Natomiast przepis art. 11 f ust. 1 spec ustawy drogowej w punktach 1-8 wskazuje elementy, jakie decyzja ta winna zawierać.

Zgodnie z art. 11d ust.1 spec ustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5.000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 6) opinie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, 7) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

W ocenie Sądu z analizy akt sprawy wynika, że przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia ustawowe wymogi. Do wniosku dołączony został komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11 d ust. 1 spec ustawy drogowej:

mapa w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, jak również załączono analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości w skali 1:1000 wraz z wykazem zmian gruntowych oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu,

opinia Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak: UOZ-1-7041/23/09 z dnia 5 maja 2009 r.,

opinia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej znak: NU - 5140- P -8/09 z dnia 11 maja 2009 r.,

opinia Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie znak: ZZ-2120-47/2009 r. z dnia 23 kwietnia 2009 r.,

opinia PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. - Oddziału Regionalnego w Krakowie znak: IRGDb-505-141.1/2009 z dnia 23 lipca 2009r,

decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 27 marca 2009r., znak:RDOŚ-18-WOO-6613-1-12/08/Bk o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Sąd wskazał, że na etapie postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia odbyło się wariantowanie przebiegu przedmiotowej inwestycji i to właśnie w tym postępowaniu strony mogły wnosić uwagi co do przebiegu projektowanej inwestycji. Ponadto na etapie opracowywania materiałów do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) przeanalizowano dwa warianty przebiegu przedmiotowej drogi: inwestycyjny (Wariant I) oraz racjonalny alternatywny, przebiegający na północ od wariantu inwestycyjnego (Wariant II). Analiza dokonana w powyższym Raporcie wykazała, że w zakresie oddziaływania na środowisko przyrodnicze najkorzystniejszym wariantem jest Wariant I. Przy uwzględnieniu czynników społecznych, warunków realizacji przedsięwzięcia oraz wpływu na dziedzictwo kulturowe, najkorzystniejszym okazał się również Wariant I.

- komplet wymaganych pozwoleń wodnoprawnych,

cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zaskarżona decyzja dotyczy Budowy drogi obwodowej miasta Przemyśla, łączącej drogę krajową Nr 77 z drogą krajową Nr 28 na odcinkach od km 0+ 000,00 do km 1+ 804,00 oraz od km 2+ 250,00 do km 3+ 840,00 na odcinki: od km 0+ 000,00 do km 1+ 804,00 oraz od km 2+ 250,00 do km 3+ 840,00. Przebieg planowanej inwestycji na odcinkach od km 0+ 000,00 do km 1+ 804,00 oraz od km 2+ 250,00 do km 3+ 840,00 na odcinki: od km 0+ 000,00 do km 1+ 804,00 oraz od km 2+ 250,00 do km 3+ 840,00 znajduje potwierdzenie w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym, jak i załączonych do niego mapach. Z dokumentów przedłożonych przez inwestora w postaci załącznika nr 4 p.n. "Określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu" z czerwca 2009 r. wynika, że planuje się od km 1 + 805,22 do km 2 + 122,80 budowę mostu głównego według dokumentacji projektowej z 2005 r., jednakże decyzja o pozwoleniu na budowę mostu wydana została w dniu 28 lutego 2007 r. (zmieniona decyzją z dnia 27 marca 2009 r.), dlatego nie została objęta zaskarżoną decyzją.

Inwestor spełnił także obowiązek określony w art. 11 b ust. 1 spec ustawy, przedkładając stosowne opinie: Zarządu Województwa Podkarpackiego (z dnia 4 maja 2009 r.), Prezydenta Miasta Przemyśla (z dnia 23 kwietnia 2009 r.), Zarządu Powiatu Przemyskiego (Uchwała Nr 243/2009 z dnia 10 lipca 2009 r.), Wójta Gminy Przemyśl (z dnia 21 maja 2009 r.).

Zgodnie z art. 11f ust. 1 spec ustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f.

Dokonując z punktu widzenia cytowanego przepisu kontroli zaskarżonej decyzji, jednocześnie odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego przebiegu planowanej inwestycji, Sąd wskazał na ugruntowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym stanowisko, że przepisy spec ustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/07 [w:] LEX nr 338845 został sformułowany pogląd, że "wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji". Rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11 f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 11c ustawy drogowej, do postępowań w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Konstrukcja obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dowodzi, że uregulowane nią postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczyło się z wniosku, co powoduje związanie organów orzekających w tych sprawach treścią złożonego wniosku. W toku postępowania organy winne były zatem ocenić kompletność tego wniosku oraz ustalić, czy spełniania on inne przesłanki określone przepisami ustawy. Jednakże podkreślić należy, że związanie wnioskiem zarządcy drogi nie oznacza, iż orzekający w sprawie organ może go jedynie uwzględnić w całości wydając zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zgodne z wnioskiem, bądź odmówić wydania takiej decyzji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji może taki wniosek uwzględnić w części i odmówić udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pozostałej części. Podobnie organ odwoławczy jest władny uchylić taką decyzję w przypadku stwierdzenia, że była ona dotknięta wadą, z tym jednak zastrzeżeniem, że organ ten (podobnie jak i sąd administracyjny) nie będzie mógł uchylić takiej decyzji w całości, gdy wadą była dotknięta tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki (art. 11 gust. 3 spec ustawy drogowej).

Niewątpliwie przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne, w tym również skutki finansowe dla planowanego przebiegu przedsięwzięcia. Natomiast organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, winien wykazać, iż wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Organ winien zatem rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w tej kwestii (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt. IV SA/Wa 1128/09).

Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ takie czynności podjął, gdyż zwrócił się do wnioskodawcy o zajęcie stanowiska czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji planowanej inwestycji. Wnioskodawca w piśmie z dnia 10 sierpnia 2010r. odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących możliwości ewentualnej zmiany lokalizacji przedmiotowej drogi.

W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił czym podyktowany był proponowany przebieg planowanej inwestycji i z jakich przyczyn pod przedmiotową inwestycję przeznaczono m.in. działki należące do skarżącej.

Sąd pokreślił także, że organ architektoniczno-budowlany był związany wnioskiem inwestora w zakresie wskazanej lokalizacji. Organ nie posiada bowiem uprawnień do kwestionowania przebiegu inwestycji w aspekcie "sprawiedliwego" podziału nieruchomości i orzekając w sprawie nie był władny do skorygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji, a w sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek należących do strony skarżącej.

Pozbawiony podstaw był także zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją wskazanych w petitum skargi przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody organy orzekające dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydały zgodną z przepisami prawa decyzję. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zamieszczonej w art. 7 k.p.a. zasady wyrażania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Brak było także podstaw do postawienia zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu także uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

Wreszcie brak było w sprawie podstaw do stwierdzenia naruszenia w toku postępowania przepisów Konstytucji RP, a to art. 64 ustawy zasadniczej, bowiem zaskarżony akt został wydany zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z tego przepisu. Zgodnie z wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji normą własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zatem zasada równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych nie rzutuje bezpośrednio na treść chronionych praw. Owa treść określana jest każdorazowo w ustawach szczególnych. Ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej, w tym z przepisów Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011r.,sygn. akt VII SA/Wa 84/11 wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w Przemyślu, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego — zgodnie z treścią art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - tj.:

a) przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst pierwotny: Dz.U. 2003r. Nr 80 po2. 721), a w szczególności art. od lla do 23 ww. ustawy — poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA), że organy administracji (a za nim Sąd) orzekając w niniejszej sprawie i zezwalając na realizację inwestycji drogowej związane są wnioskiem inwestora i poza ich (organów) oceną pozostaje kwestia zasadności przyjętych we wniosku rozwiązań, w tym dot. przebiegu drogi. W szczególności chodzi o założony brak konieczności przeprowadzenia oceny, czy ingerencja w prawo własności podmiotów, na nieruchomościach, których przedsięwzięcie (tu: budowa drogi) jest realizowane, jest faktycznie niezbędna dla realizacji tego celu. W ocenie WSA wystarczające jest wykazanie przez organ wydający decyzję, że "wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego", a w dalszej części Sąd stwierdza, że "przepisy spec ustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W powyższym zakresie dokonana przez Sąd wykładania wskazanych przepisów narusza dodatkowo:

b) art. 21 w zw. art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010r. Nr 102 poz. 651) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst pierwotny: Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 721), którego to naruszenia WSA dopuścił się poprzez ich niezastosowanie. WSA bowiem bezkrytycznie za organami administracji przyjmuje, że odjęcie prawa własności, następujące w wyniku wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie może być rozpatrywane w oparciu o przesłanki zawarte w art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (niezbędność wywłaszczenia), albowiem odjęcie prawa własności w tym przypadku następuje w wyniku wydania ww. decyzji, a nie na podstawie wydanej decyzji, ze względu na co nie jest wywłaszczeniem. Z powyższych też względów art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo treści art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w ocenie WSA nie ma zastosowania. Ponadto, pomimo powyższego WSA nie wskazuje, czy organy administracji winny stosować wprost wskazane wyżej przepisy ustawy zasadniczej.

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - zgodnie z treścią art 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -dalej p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy - tj.;

a) art. 1 § 1, 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. - polegające na:

- bezzasadnym przyjęciu przez WSA, że nie przeprowadzenie przez organy administracji, pomimo składanych przez skarżącego dwóch opinii specjalistycznych potwierdzających techniczną możliwość zaprojektowania i wybudowania drogi bez szkody dla inwestycji oraz prawa własności skarżących, żadnego postępowania dowodowego (powołanie biegłego, wyznaczenie rozprawy administracyjnej) celem obiektywnego ustalenia powyższych okoliczności - nie stanowi naruszenia zasad określonych w art. 7, 77, 89 § 1 i 2 oraz 107 § 3 kpa. Powyższy zarzut dotyczy nie tylko braku wszechstronnego rozpoznania sprawy (z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej), ale również nie uwzględnienie przy jej rozstrzyganiu słusznego interesu skarżącego;

bezzasadnym przyjęciu przez WSA, że nie ustosunkowanie się przez organy administracji w uzasadnieniu decyzji do wynikających z ww. dwóch opinii specjalistycznych głównych tez potwierdzających techniczną możliwość zaprojektowania i wybudowania drogi bez szkody dla inwestycji oraz prawa własności skarżących - nie stanowi naruszenia zasad określonych w art. art. 107 § 3 kpa;

nie rozpoznaniu przez WSA sprawy w zakresie zgłoszonych przez skarżącego, a istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zarzutów zawartych w piśmie z dnia 28 lutego 2011r. oraz powtórzonych do protokołu rozprawy z dnia 2 marca 2011r.

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, sprzeczności w treści uzasadnienia, brak ustosunkowania się do niektórych zarzutów skargi, tj. WSA w szczególności:

w zasadzie nie ustosunkowuje się do składanych przez skarżącego na etapie administracyjnym dwóch opinii specjalistycznych (sporządzonych przez rzeczoznawcę budowlanego), które stwierdzają, że była możliwość zaprojektowania drogi w sposób nie naruszający prawa własności skarżącej spółki. Brak jest rozstrzygnięcia co do ich wpływu na ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organy administracji. Kwestie dotyczące ww. opinii poruszane są w zasadzie wyłącznie w części historycznej uzasadnienia sądu;

w ogóle nie ustosunkowuje się do zarzutów skarżącego, co do możliwości poprowadzenia inwestycji obok, na działkach należących do samego inwestora, które są notabene niezabudowane;

nie rozstrzyga - nie wskazując podstawy prawnej - czy ze względu na zarzuty skarżącego, przy ocenie projektowanej drogi (treści wniosku) organy administracyjne winny badać i ew. w jakim zakresie, czy odjęcie prawa własności jest niezbędne dla realizacji celu publicznego, czy też są z powyższego obowiązku zwolnione. A jeżeli powinny takie badania przeprowadzić - bo powyższe można z treści uzasadnienia wywnioskować - to jaka jest podstawa prawna owego obowiązku, a co za tym idzie, jaki winien być zakres kontroli;

w zakresie polemiki o przebiegu planowanej drogi poprzestaje na stwierdzeniu, że "w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, czym podyktowany był proponowany przebieg planowanej inwestycji i z jakich przyczyn pod przedmiotową inwestycję przeznaczono m.in., działki należące do skarżącej", nie wskazując — po pierwsze jakie to były wyjaśnienia oraz - co najistotniejsze - czy w okolicznościach sprawy są one wystarczające dla zgodnego z prawem odjęcia prawa własności (wywłaszczenia). Innymi słowy WSA w ogóle nie dokonuje oceny tych wyjaśnień. Czy są one przekonywujące, wystarczające,

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. — poprzez wydanie wyroku, na podstawie ustaleń faktycznych stojących w sprzeczności z aktami sprawy, tj. z zebranym w sprawie materiałem dowodowym:

- w szczególności błędnym ustaleniem jest, jakoby wnioskodawca pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących możliwości ewentualnej zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Jedyne bowiem stanowisko co do możliwości ewentualnej zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji jakie w ww. piśmie zajął wnioskodawca sprowadzało się do oświadczenia, że "zmiana przebiegu trasy drogi obwodowej skutkowałby koniecznością przeprowadzenia zmiany opracowywanej kompleksowej dokumentacji projektowej, w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej /ZRID/ oraz ponownego przeprowadzenia procedury środowiskowej. W konsekwencji nie zostałyby dotrzymane warunki określone w umowie na dofinansowanie planowanego zadania";

- bezzasadnym przyjęciu, że zakres (szerokość drogi) projektowanej inwestycji się nie zamienił w stosunku do zakresu (szerokości drogi) ujętego w planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy na kilka miesięcy przed wydaniem decyzji ZRID, projektowana droga — co potwierdza sam wnioskodawca — została poszerzona o kilkanaście metrów ze względu na doprojektowanie dwóch pasów ruchu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wadliwość orzeczenia wynika z błędnej wykładni ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - zwanej dalej spec ustawą, w kwestii tak istotnej, jak zapewnienie ochrony prawa własności wynikającej między innymi z ustawy zasadniczej. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie stoją na stanowisku, że art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (stanowiący o przesłane niezbędności wywłaszczenia) nie ma zastosowania, pomimo treści art. 23 ww. spec ustawy (odsyłającego w zakresie nieuregulowanym właśnie do ustawy o gospodarce nieruchomościami). Do powyższej polemiki WSA w treści merytorycznej uzasadnienia się nie odnosi. WSA nie rozstrzyga, jaki jest zakres ochrony prawa własności skarżącego przed nadmierną ingerencją organów administracji, w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie spec ustawy.

Za całkowicie niewystarczające - w świetle zasad sporządzania prawidłowego uzasadnienia zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a. — uznać należy lakoniczne wywody WSA, że organ wydający decyzję winien wykazać, iż "wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego". Sąd bowiem nie tylko uzasadnił (wyjaśnił) co przez ową "konkretną uzasadnioną potrzebę" należy rozumieć, ani z jakich przepisów prawa analiza owej "konkretnej uzasadnionej przyczyny" wynika, ani czy też owa przesłanka została przez organy ostatecznie wykazana.

Ponadto skarżący wskazał na brak materialno-prawnych przesłanek do nieuzasadnionego pozbawienia prawa własności (w tym użytkowania wieczystego) nieruchomości objętych treścią wniosku Prezydenta Miasta Przemyśla. W ocenie skarżącego przedmiotowa inwestycja może być realizowana (zaprojektowana) na sąsiednich gruntach należących do Inwestora, bez uszczerbku dla praw podmiotowych skarżącego w szczególności, że na należących do niego nieruchomościach istnieją już zrealizowane inwestycje jak i prowadzone jest duże przedsiębiorstwo, a grunt Inwestora (gminny) jest niezagospodarowany oraz nie posiada jeszcze nawet skonkretyzowanych planów co do jego zagospodarowania.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że ostateczny projekt przebiegu drogi, który de facto ustalony został dopiero na kilka miesięcy przed wydaniem przedmiotowej decyzji (czyli już w toku postępowania), znacznie rozszerzył - w stosunku do wersji początkowej - obszar (mający podlegać "wywłaszczeniu") objęty inwestycją. W związku z powyższym, o ile pierwotny wariant przebiegu drogi kwestionowany był początkowo wyłącznie ze względu na słuszną ochronę praw skarżących, przed nieuzasadnioną ingerencją w przysługujące skarżącej prawa własności, o tyle ostateczny projekt przebiegu drogi kwestionowany jest również dlatego, że doprowadzić może do wyeliminowania spółki "[...]" z życia gospodarczego, poprzez wyrządzenie spółce znacznej szkody, dojdzie do pozbawienia jej najistotniejszej części przedsiębiorstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów postępowania, dotyczący naruszenia "art. 1 § 1, 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. nie jest zasadny.

Przepis art. 1 p.p.s.a. zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej (sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw) i nie zawiera paragrafów. Stąd zarzut naruszenia art. 1 § 1 p.p.s.a. jest nieuprawniony.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Nie można podzielić zarzutu, że Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że organy orzekające nie naruszyły zasad określonych we wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, 77, 89 § 1 i 2 oraz 107 § 3 k.p.a. Złożenie przez skarżącą spółkę pism, określonych jako "opinie" w sprawie i sporządzone, jak twierdzi ich autor, w oparciu o "materiały i wyjaśnienia samej skarżącej spółki, pozwalające tylko na sformułowanie wniosków i wariantów do oceny szczegółowej w zakresie wyboru przebiegu trasy obwodowej" nie stanowią dowodu – opinii biegłego – w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Nie powodują także konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, ani też wyznaczenia rozprawy administracyjnej, jak wskazuje skarżący. Organ nie był związany taką "opinią", oceniał ją w całokształcie materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy przedstawione przez skarżącą spółkę materiały w zakresie przebiegu trasy obwodowej były przedstawione inwestorowi, który ustosunkowywał się do tego, zaś organ dokonywał oceny tego stanowiska.

Ponadto, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, na etapie postępowania o środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia odbywało się wariantowanie przebiegu przedmiotowej inwestycji i to właśnie w tym postępowaniu strony wnosiły uwagi, co do przebiegu projektowanej inwestycji. W tym postępowaniu w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przeanalizowano dwa warianty przebiegu przedmiotowej drogi: inwestycyjny (wariant I) oraz racjonalny alternatywny, przebiegający na północ od wariantu inwestycyjnego (wariant II). Analiza dokonana w tym Raporcie wykazała, że w zakresie oddziaływania na środowisko przyrodnicze najkorzystniejszym wariantem jest wariant I. Przy uwzględnieniu czynników społecznych, warunków realizacji przedsięwzięcia oraz wpływu na dziedzictwo kulturowe, najkorzystniejszym okazał się również wariant I. Należy pamiętać, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i określone w niej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia są wiążące.

Ponadto podkreślenia wymaga, że na etapie postępowania przed organem administracji skarżąca spółka wnosiła zastrzeżenia i uwagi, co do projektowanego przebiegu drogi na jej działkach i w każdym przypadku organ pierwszej instancji zwracał się do inwestora o zajęcie stanowiska, co do zgłaszanych zastrzeżeń i uwag i stanowisko to przedstawiał zainteresowanym. W każdym przypadku zarówno inwestor w swoich odpowiedziach, jak również organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnili przyczyny takiego rozwiązania przebiegu drogi, uwzględniając zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącej, a fakt że organy nie uwzględniły żądań skarżącej spółki nie świadczy o tym, że ich nie badały. Naruszenie prawa własności skarżącej odbywało się w zgodzie z przepisami rangi ustawowej.

Sąd I instancji prawidłowo pokreślił że organ architektoniczno-budowlany był związany wnioskiem inwestora w zakresie wskazanej lokalizacji i nie posiadał uprawnień do kwestionowania przebiegu inwestycji w aspekcie "sprawiedliwego" podziału nieruchomości, tzn. orzekając w sprawie nie był władny do skorygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji, lecz jedynie do weryfikacji zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich. Ponieważ w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej spółki, odmowa udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek należących do skarżącej była uzasadniona. Odnośnie możliwości wyboru terenów zamiennych na nieruchomościach należących do Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. wskazano, że kwestia ta nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i stąd też nie może być rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Wszelkie uwarunkowania dotyczące ewentualnego przyznania nieruchomości zamiennej rozpatrywane są w trakcie postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Należy pamiętać, że postępowanie w sprawie niniejszej toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U z 2008r. Nr 193 poz. 1194). Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur inwestycyjnych oraz przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Sąd I instancji, orzekając w niniejszej sprawie związany był przepisami rangi ustawowej, przez pryzmat których dokonywał oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył także przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również art. 133 § 1 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustosunkował się do zarzutów skargi. Badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że jest ona zgodna z prawem, a omawiając zgodność z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wykazał w uzasadnieniu, że inwestycja jest zgodna z przepisami tej ustawy. Ustalenia faktyczne nie stoją w sprzeczności z aktami sprawy, tj. z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że również nie podlegają one uwzględnieniu.

Nie jest uprawniony zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a "w szczególności art. od 11a do 23 ustawy" - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy administracji (a za nim Sąd) orzekając w niniejszej sprawie i zezwalając na realizacje inwestycji drogowej związane są wnioskiem inwestora i poza ich (organów) oceną pozostaje kwestia zasadności przyjętych we wniosku rozwiązań, w tym dot. przebiegu drogi przez nieruchomości skarżącej spółki.

Sąd I instancji, badając legalność zakażonej decyzji kontrolował prawidłowość zastosowania przez organ orzekający wskazanych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku. Wynik tej oceny pozwolił Sądowi na zaakceptowanie stanowiska organu, że ingerencja w prawo własności skarżącej spółki na nieruchomościach, na których budowa drogi ma być realizowana, jest faktycznie niezbędna dla realizacji tego celu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ w wydanej decyzji wystarczająco wykazał dlaczego wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego.

W związku z przedstawionymi wyżej wywodami nie można podzielić zarzutu skarżącej kasacyjnie spółki, że dokonana przez Sąd I instancji wykładania wskazanych przepisów ustawy 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych narusza art. 21 w zw. art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – poprzez ich niezastosowanie.

Zdaniem skarżącej spółki Sąd I instancji wadliwie przyjął, że "odjęcie prawa własności następujące w wyniku wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie może być rozpatrywane w oparciu o przesłanki zawarte w art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (niezbędność wywłaszczenia)".

Nie można podzielić argumentacji, zawartej w skardze kasacyjnej. Wskazany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł być zastosowany w sprawie niniejszej, gdyż postępowanie toczyło się w oparciu o rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003r. Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 23 tej ustawy tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, stosownie do ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) dodano do art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami punkty 8 do 11. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności m.in. ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11 ustawy). To oznacza, że tylko w przypadku wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zmiana ta uporządkowała stan prawny i wyjaśniła wątpliwości, co do wzajemnej relacji ustaw wymienionych w pkt 8-11 art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z treścią tej ustawy, w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zatem ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i z mocy art. 1 samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Zatem regulacje zawarte w tej ustawie w odniesieniu do dróg publicznych są celowym zabiegiem ustawodawcy i z racji jednoznacznego brzmienia zapisów tej ustawy nie może być mowy o kolizji jej przepisów z przepisami innych aktów prawnych.

Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie dochodzi jednak do wydzielenia odrębnych nieruchomości. Nie jest to bowiem przedmiotem zawartego w niej orzeczenia. Stanowi to natomiast skutek prawny decyzji, powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Ponieważ wszystkie te części nieruchomości, które ujęte zostały w obszar pasa drogowego wyznaczonego omawianą decyzją, wchodząc dotychczas w skład nieruchomości objętej prawem własności, przysługującym określonej osobie, m.in. skarżącej spółce, to z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna, stają się przedmiotem własności innego podmiotu, tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

W związku powyższym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zapisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. pozwalają na realizację zasadniczego celu tej ustawy, to jest uproszczenie i przyspieszenie procesu uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie budowy dróg publicznych. Dlatego też należy uznać, że prawidłowo Sąd I instancji podzielił stanowisko organu orzekającego, że nie ma podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tym samym nie można uznać za uprawniony zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy zasadniczej (art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64). Niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak wspomniano, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Sąd nie dopatruje się naruszenia przepisów Konstytucji w regulacji ustawy. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 704/09). Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji (przebiegającej przez część nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej spółki), która jak wynika ze sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego. Brak jest zatem podstaw do podważania dotyczącej jej decyzji lokalizacyjnej z powołaniem się na art. 21 w zw. art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.