Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1516/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i ust. 3; art. 40 ust. 2 pkt 3; art. 38 ust. 1 i ust. 2; art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 84; art. 7; art. 77;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej Prezydent) z [...] lipca 2007 r., którą odmówiono S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – wcześniej M. Polska Sp. z o.o. (dalej także jako skarżąca spółka) wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] w W., w celu umieszczenia reklamy (dalej rzeczony pas drogi).

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] maja 2007 r. M Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogi w celu umieszczenia reklamy.

Prezydent decyzją z [...] lipca 2007 r. - w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), dalej u.d.p. odmówił S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (wcześniej M. Polska Sp. z o.o.) wydania wnioskowanego zezwolenia. Uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania wniosku i wskazał, że podejmując decyzję oparł się m.in. na:

1. "Białej Księdze - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, dalej "Biała Księga";

2. Krajowym Programie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., dalej Program Gambit;

3. opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (dalej opinia Instytutu);

4. wynikach badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju [...] SA (dalej badania Biura);

5. piśmie Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia [...] października 2006 r.;

6. piśmie Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości (dalej pismo Komendanta);

7. szczegółowym planie sytuacyjny reklamy;

8. statystyce stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006, (dalej statystyka).

W oparciu o powyższe materiały organ ustalił, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. W jego ocenie zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie wskazują, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Z opinii Instytutu, wskazującej na badania laboratoryjne i testy poligonowe wynika, iż reklamy mają wpływ na zmniejszenie koncentracji uwagi prowadzących pojazdy. W trakcie pobierania informacji z reklam kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m., a przy prędkości 80 km/h – 4,4 m do 33,3 m plus do zatrzymania 61,7 m tj. łącznie 95,0 m. Z powyższej opinii wynika także, że należy usuwać reklamy umieszczone w pasie drogowym, gdzie maksymalne natężenie ruchu pojazdów kołowych przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Organ wskazał, że pas drogowy ul. S. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3020 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 3560 pojazdów na godzinę. Nadto Prezydent przywołał, że z pisma Komendanta wynika, że na tej drodze – dla poprawienia na niej płynności ruchu drogowego, proponowana dopuszczalna prędkość ma być 70 km/h, co dodatkowo w jego ocenie wyklucza możliwość umiejscowienia wnioskowanej reklamy w pasie tej drogi. Organ podkreślił również, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 4,0 m, zatem jest mniejsza od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 u.d.p. Minimalna odległość tego typu reklam na drogach krajowych wynosi bowiem 8 m od krawędzi jezdni. W ocenie organu, biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodowało poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Prezydent stwierdził także, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może być uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. - stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skoro w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, zasadne było odmówienie wydania zezwolenia na lokalizację ww. reklamy.

Od tej decyzji S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie, w którym wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a. oraz art. 38 u.d.p. W ocenie odwołującej się materiał dowodowy w sprawie nie został zgromadzony w sposób pełny i wyczerpujący, a w decyzji nie uzasadniono dostatecznie motywów rozstrzygnięcia. Nadto przytoczenie dopiero w uzasadnieniu decyzji faktów znanych organowi z urzędu – bez uprzedniego zakomunikowania ich stronie, naruszało przepis art. 77 § 4 k.p.a. Jak podniosła skarżąca spółka organ swój pogląd na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego oparł na opinii Instytutu. Jej zdaniem z niemieckiej ekspertyzy - załączonej do odwołania, wynika przeciwny wniosek. Mianowicie wielkoformatowe tablice reklamowe nie mają wpływu na wypadkowość. Z tego tytułu w ocenie skarżącej spółki twierdzenia organu w zakresie wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie były przekonywujące, a sprawa takiego wpływu nie została przez Prezydenta dostatecznie udokumentowana. Jej zdaniem skoro ww. decyzja Prezydenta została wydana w sprawie indywidualnej, to organ ten winien dowieść, że to właśnie reklama skarżącej spółki stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego, a nie wynika to z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania – tj. z opinii Instytutu, pisma Komendanta, z "Białej Księgi" czy też z Programu Gambit. Nadto wskazała, że organ pierwszej instancji bez żadnego uprzedzenia wydał decyzję odmowną, czym całkowicie zmienił swoje podejście do zagadnienia wydawania tego rodzaju zezwoleń. Zmiana polityki organu z dnia na dzień i wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy dotychczas były to rozstrzygnięcia pozytywne powoduje, że skarżąca spółka poniesie znaczne straty w swojej działalności gospodarczej, z uwagi na brak dochodów z wynajmu powierzchni reklamowych, a także z uwagi na konieczność zapłaty odszkodowań umownych z tytułu nie wywiązania się z zawartych umów. Podnosząc, że przedmiotowa reklama za zgodą organu znajduje się od dawna w rzeczonym pasie drogi wskazała, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 38 u.d.p., a nie art. 39 u.d.p. Odwołanie to nie zostało podpisane, a załączone do niego pełnomocnictwo nie pochodziło od S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., ale od S. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W.

SKO decyzją z [...] września 2007 r. utrzymało ww. decyzję Prezydenta w mocy i wskazało, że nastąpiło to po rozpoznaniu odwołania S. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO skarżąca spółka wnosiła o stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu wskazała, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie rzeczonego pasa drogi złożyła M. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. Prezydent odmówił wydania zezwolenia S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (wcześniej M. Polska Sp. z o.o.). Odwołanie od tej decyzji wniosła S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Natomiast SKO w swojej decyzji z [...] września 2007 r. wskazało jako stronę postępowania S. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. i to jej została doręczona ta decyzja.

Decyzją z [...] grudnia 2007 r. - na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. SKO uwzględniło w całości ww. skargę i uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] września 2007 r.

Decyzją z [...] czerwca 2008 r. SKO po rozpoznaniu odwołania S. Sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu wskazało, że na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach organ pierwszej instancji trafnie postawił tezę, iż pozostawienie na dalszy czas przedmiotowej reklamy, w warunkach stale narastającego natężenia ruchu w ruchliwych punktach miasta może w negatywny sposób wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ odwoławczy wskazał nadto, że skarżąca spółka nie wykazała w niniejszej sprawie istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, który dawałby podstawę do wydania decyzji pozytywnej. Podał, że jego zdaniem organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., a nie art. 38 u.d.p., jak chciała tego skarżąca spółka.

Na tą decyzję z [...] czerwca 2008 r. skarżąca spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. oraz art. 38 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2009 r. (sygn. akt VISA/Wa 1741/08) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i podał, że w niniejszej sprawie odwołanie wniesione przez S. Sp. z o.o. nie zostało przez nikogo podpisane, a dołączone do niego pełnomocnictwo pochodziło od innej firmy niż S. Sp. z o.o., mianowicie zostało udzielone przez S. Polska Sp. z o.o. Nadto wskazał, że w toku postępowania organ nie wezwał do uzupełnienia powyższych braków odwołania, które w efekcie nie zostały uzupełnione, wobec czego brak było podstaw do potraktowania pisma jako odwołania od decyzji z [...] lipca 2007 r. i wydania w wyniku jego rozpatrzenia decyzji z [...] czerwca 2008 r. Powyższe spowodowało, że decyzja dotknięta została wadą nieważności. Sąd wskazał, że SKO ponownie rozpoznając sprawę winno wezwać S. Sp. z o.o. do uzupełnienia powyższych braków odwołania, a dopiero w następstwie ich uzupełnienia rozpoznać sprawę tj. rozpoznać odwołanie merytorycznie.

SKO rozpoznając ponownie ww. odwołanie - po uzupełnieniu jego braków formalnych, decyzją z [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu podało, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał przepis art. 39 u.d.p., a nie 38 u.d.p., bowiem przedmiotowa reklama była posadowiona na rzeczonym pasie drogi na podstawie innej decyzji, na wskazany w niej okres, po upływie którego winna zostać z niego usunięta. W sprawie nie zachodzi więc sytuacja przedłużenia dotychczasowego zezwolenia, ale wydania nowego zezwolenia, na nowy okres. Wskazało, ze wydanie żądanego zezwolenia byłoby możliwe w sytuacji, gdyby skarżąca spółka dowiodła – bo to na niej jako wnioskodawcy ciążył taki obowiązek, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 u.d.p. Ponieważ skarżąca spółka nie wykazała istnienia takowych okoliczności organy obowiązane były odmówić wydania wnioskowanego zezwolenia, powołując się przy tym na art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. SKO uznało, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy i pełny zgromadził w sprawie materiał dowodowy, z którego wynikał brak podstaw do wydania decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej spółki. Nadto Prezydent w sposób dostateczny wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Wobec tego SKO uznało za nieuzasadnione zarzuty odwołania dotyczące naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie art. 39 i art. 38 u.d.p. W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że w przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji winien być przepis art. 38 u.d.p., gdyż reklama znajdowała się już w rzeczonym pasie drogowym. Zarzuciła również, że organ w niniejszej sprawie nie prowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego i w aktach sprawy nie znajdują się dokumenty potwierdzające stanowisko organów w odniesieniu do tej konkretnej reklamy. W ocenie skarżącej spółki powyższe działania organu służyły jedynie realizacji polityki władz miasta, a nie rozpoznaniu indywidualnej sprawy administracyjnej, co było sprzeczne z zasadą praworządnego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości, zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe - w stopniu mogącym mieć wpływ istotny.

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Przewidziana w art. 39 ust. 3 u.d.p. zgoda zarządcy drogi ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98 (LEX nr 41643), w którym podano, że "niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną." Również w literaturze prawniczej uznaje się, że "z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być - wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie - traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (vide: D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Tego rodzaju decyzje co zaskarżona, tzn. decyzje uznaniowe, mogą służyć (i z zasady służą) realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw. W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę W. wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe, stosowane przy ich sporządzeniu i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.), mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w jakiejś dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią one elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego), bowiem organ swobodnie ocenia zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią i wnioskami. Wyniki tych analiz, ekspertyz służą wywiązywaniu się z nałożonych na organ ustawowych obowiązków i dlatego też nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Z racji, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i typowy wynika, iż nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. -zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m. in., że: "(...) Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." (LEX nr 171170).

Należy także zauważyć, że istota reklamy, jak podkreślono to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem reklama by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, tak by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (np. na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdu przez kierowców doświadczonych, o pełnej zdolności psychometrycznej, takie obiekty jak np. reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmiernie zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by uwaga kierowców o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie była zbyt angażowana elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozproszenie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. W ocenie Sądu nie można jednak uznać, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego też wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Funkcjonalnie pas drogowy nie jest zatem przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich w jego granicach należy uznać więc za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Jak już wskazano powyżej art. 39 ust. 1 u.d.p. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w którym wymienia się właśnie reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie kiedy i w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 u.d.p., w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje skarżąca spółka.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla Prezydenta stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Program Gambit, w którym stwierdzono m. in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m. in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Na tej podstawie organ pierwszej instancji - zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez Biuro, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w Warszawie, opracowaną przez Instytut. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez określenie miejsca zlokalizowania nośnika reklamowego oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym przez skarżącą wniosku.

Organ uwzględnił również priorytet wskazany w Programie Gambit, tj. zalecenie usuwania niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Ma to na celu zmniejszenie liczby śmiertelnych ofiar na drogach poprzez kształtowanie bezpiecznego otoczenia dróg. Przedmiotowa reklama posadowiona 4 m od krawędzi jezdni takim obiektem niewątpliwie jest, stwarzając zagrożenie dla uczestników ruchu.

W ocenie Sądu SKO zasadnie podzieliło ustalenia dowodowe dokonane przez Prezydenta, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady.

W płaszczyźnie procesowej z treści przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że wniosek strony o zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, powinien z mocy samej ustawy zawierać uzasadnienie, iż wnioskowana lokalizacja reklamy jest właśnie takim "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Skarżącą spółkę obciąża obowiązek współdziałania w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. W tym zakresie organ administracji działa na podstawie i w granicach jej wniosku, który wszczynał postępowanie w niniejszej sprawie, a przede wszystkim jest zobowiązany ustalić, czy zakładana lokalizacja ma charakter przypadku, o którym wyżej mowa - "szczególnie uzasadnionego".

Skarżąca spółka występując z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji, nie podjęła jednak żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy w rzeczonym pasie drogi jest szczególnie uzasadnione. Złożyła wniosek bez żadnego uzasadnienia, zaś w toku całego postępowania, nie podjęła jakichkolwiek działań w celu przekonania organu, że istnienie wnioskowanej reklamy jest uzasadnione z uwagi na szczególne okoliczności. Uznała jedynie, że w niniejszej sprawie zastosowanie winien mieć art. 38 u.d.p.

Organ ustalił, że w przypadku przedmiotowej reklamy występują zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym wynikające z nadmiernego zbliżenia nośnika reklamowego do krawędzi jezdni. Ocena organu, na co wskazano powyżej, nie była dowolna, lecz oparta o materiał zgromadzony w związku z wykonywaniem funkcji zarządcy drogi i w ocenie Sądu mieściła się w granicach uznania administracyjnego. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, na nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że ciężar dowodu wykazania, że istnieją szczególne okoliczności wskazujące na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. W wyroku z 29 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 275/08, NSA wskazał, że "wykazanie, czy istnieją okoliczności, które mogą przemawiać za ustaleniem, iż ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa nie tylko na stronie, która występuje o zezwolenie, ale także na organie". W rozpoznawanej sprawie organ jednak, na co wskazano powyżej, na podstawie obszernego materiału dowodowego uznał, że występują zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co sprawia, że nie zachodzą okoliczności zezwalające na umieszczenie reklamy we wnioskowanej lokalizacji.

Na podkreślenie zasługuje również, że w sferze prawno-materialnej, z treści powołanych przepisów wynika, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy wskazanego okresu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "(...) dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzające Oznacza to m. in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Przywołany przez skarżącą spółkę w skardze art. 38 ust. 1 u.d.p. odnosi się do zupełnie innych sytuacji niż przedmiotowa, i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2 u.d.p.). Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2008 r. sygn. akt II GSK 398/08 działanie mechanizmu określonego w art. 38 ust. 1 u.d.p. następuje z mocy prawa. Brak podstaw do przyjęcia, by zgoda na pozostawienie obiektu w pasie drogowym w opisanych w tym przepisie okolicznościach wymagała przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest - na co Sąd zwracał już uwagę - decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, że na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego, poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji trudno mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt ten de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana poprzednia decyzja zezwalająca.

Reasumując, przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 u.d.p., tj. od zakazu dokonywania działań mogących powodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jako ustawowy wyjątek, może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy, określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.