Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 369/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy M., decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie instalacji M. o mocy elektrycznej do 40 kW na płycie fundamentowej przewidzianej do realizacji w ramach zabudowy zagrodowej, na terenie dz. nr [...] w obrębie [...], P., gm. M. Inwestycja zaliczona została do infrastruktury technicznej w zabudowie zagrodowej.

Odwołanie od tej decyzji wniosła E. G. i zarzuciła:

1. Niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyniku nie dokonania interpretacji pojęcia zabudowy zagrodowej. Zdaniem odwołującej planowana inwestycja nie może być zaliczona do zabudowy zagrodowej, gdyż nie służy wytwarzaniu produktów rolniczych. Niewielka moc produkcyjna biogazowni nie uzasadnia zaś kwalifikowania jej jako elementu zabudowy zagrodowej;

2. Błędne przeprowadzenie analizy. W decyzji nie określono wymagań: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 - dalej jako: rozporządzenie). Wprowadzenie zabudowy produkcyjnej w obszar zabudowy zagrodowej;

3. Naruszenie wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p), walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pk 6 u.p.z.p.), prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).

4. Niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., po wybudowaniu biogazowni teren nie będzie miał dostępu do drogi publicznej;

5. Naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 9 u.p.z.p., poprzez brak zawiadomienia odwołującej o wystąpieniu do organów uzgadniających i w ten sposób pozbawienia jej prawa do zaskarżenia wydanych postanowień;

6. Brak ustosunkowania się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

7. Niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zdaniem odwołującej istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Warunek ten będzie spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;

8. Niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele przemysłowe. W planie miejscowym gminy M. teren wnioskowanej inwestycji nie był przeznaczony pod teren zabudowy przemysłowej;

9. Niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przede wszystkim z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez wykorzystanie odpadów zwierzęcych do produkcji energii elektrycznej zamiast do nawożenia gleby, ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez umiejscowienie inwestycji na obszarze istotnym z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i ochrony dóbr kultury współczesnej, ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez ograniczenie rekreacyjnego wykorzystania nieruchomości.

10. Naruszenie art. 10 K.p.a.;

11. Nie ustalenie wymagań dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek;

12. Naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

13. Naruszenie art. 75 K.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

14. Naruszenie art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a., poprzez brak zebrania materiału dowodowego;

15. Naruszenie art. 81 K.p.a., poprzez brak możliwości wypowiedzenia się odwołującej, co do zebranego materiału dowodowego;

16. Nie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy ze Starostwem Powiatowym i Powiatowym Zarządem Dróg;

17. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości odwołującej;

18. Przedstawienie nieaktualnych danych z wypisu z rejestru gruntów;

19. Naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko;

20. Przekroczenie granic terenu inwestora przez uciążliwości związane z lokalizacją i funkcjonowaniem biogazowni rolniczej. W związku z tym odwołująca wniosła o zasięgniecie opinii biegłych mogących stwierdzić zakres oddziaływania inwestycji;

21. Brak zgodności planowanej budowy biogazowni rolniczej z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy M.;

22. Określenie bardzo dużego współczynnika intensywności wykorzystania terenu, zbyt małej odległość od budynków inwentarskich inwestora z uwagi na uciążliwość biogazowni dla zwierząt hodowlanych inwestora;

23. Naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

24. Bliską odległość od zabytkowego, drewnianego domu z ok. 1910 r., należącego do odwołującej, w którym zamierza urządzić gospodarstwo agroturystyczne;

25. Lokalizację biogazowni na działkach o wysokiej klasie bonitacyjnej gleby, podczas, gdy zdaniem odwołującej, zgodnie z polskim prawem, biogazownię mogą powstawać tylko na nieużytkach;

26. Brak surowca do produkcji w biogazowni inwestora;

27. Uciążliwości zapachowe;

28. Zniszczenie infrastruktury drogowej w trakcie inwestycji;

29. Negatywny wpływ inwestycji na środowisko naturalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 61 ust. 3 i 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej oraz do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organ podniósł, że w zakresie tego, co należy uznać za zabudowę zagrodową pojawił się dualizm w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jedna grupa wyroków, wskazywała na to, że możliwe jest posiłkowe stosowanie na potrzeby u.p.z.p. definicji zabudowy zagrodowej zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z drugiej strony prezentowane jest stanowisko, że rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej w rozumieniu wskazanego wyżej rozporządzenia nie może być uznane za definicję legalną zabudowy zagrodowej przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W takiej sytuacji, skoro w systemie prawa brak jest legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia, przy sięgnięciu choćby do definicji językowej. Kolegium przyjęło ten nurt interpretacyjny, który nakazuje organom samodzielne wyinterpretowanie tego pojęcia.

Wskazano, że w piśmiennictwie oraz orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że koniecznym i niezbędnym składnikiem każdego gospodarstwa rolnego jest grunt rolny, inne składniki nie są konieczne dla bytu samego gospodarstwa. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że obok gruntów, dla prawidłowego korzystania i prowadzenia na nich działalności rolniczej, konieczne są także inne składniki, takie jak budynki lub ich części, np. dom z działką siedliskową, budynki gospodarcze, magazyny, silosy, urządzenia i inwentarz, np. maszyny rolnicze, zwierzęta, a także prawa związane z prowadzeniem gospodarstwa. Samo siedlisko jednak nie może być uznane za gospodarstwo rolne (uchwała SN z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8; wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2009 r., II SA/Lu 777/08, Lex nr 569105). Stąd też gospodarstwo rolne może składać się z kilku składników i składniki te stanowić będą gospodarstwo rolne, jeżeli przy ich użyciu można prowadzić działalność (produkcję) rolniczą. Poszczególne składniki gospodarstwa powinny stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, przy czym są one gospodarstwem rolnym nie tylko wtedy, gdy aktualnie stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, ale również wówczas, gdy potencjalnie mogą ją stanowić (postanowienie SN z 7 maja 1997 r., II CKN 197/97). O zorganizowanej całości gospodarczej można mówić wówczas, gdy w oparciu o poszczególne składniki majątkowe, po zastosowaniu odpowiednich zabiegów organizacyjnych, jest technicznie możliwe podjęcie procesu działalności wytwórczej w rolnictwie (por. E. Niezbedecka (w:) Komentarz cywilny, Tom I, Część ogólna - komentarz pod redakcją A. Kidyba, WKP 2012).

W przedmiotowej decyzji organ pierwszej instancji wskazał że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 8,15 ha. Powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora w gminie M. wynosi zaś 38 ha. Ponieważ inwestor prowadzi działalność rolniczą na terenie gminy M., informacje te znane są organowi pierwszej instancji z urzędu Celem doprecyzowania, czy wraz z zabudowaniami gospodarczymi na nieruchomości znajdują się budynki gospodarcze, Kolegium zwróciło się do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie uzupełaniającego postępowania dowodowego, co do charakteru zabudowy. Inwestor wyjaśnił, że obok budynków gospodarczych, usytuowany jest dom mieszkalny, w którym zamieszkuje wraz z rodziną. Uwzględniając powyższe, zdaniem Kolegium, należało rozważyć, czy biogazownia może stanowić składnik gospodarstwa rolnego, służący prowadzeniu działalności (produkcji) rolniczej. Kolegium podało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie biogazowni należy kwalifikować raczej, jako działanie zmierzające do podjęcia działalności przemysłowej (WSA w Gorzowie Wlkp. z 26 czerwca 2014 r., II SA/Go 316/14, dostępny w: "CBOSA"). Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadminsitracyjnym podkreśla się, że biogazownie zaliczyć należy do urządzeń infrastruktury technicznej. Tymczasem, w ocenie Kolegium, w judykaturze ugruntowany jest odmienny pogląd, zgodnie z którym, biogazownie energetyczne nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej (wyroki NSA: z 7 listopada 2013 r., II OSK 372/13; z 10 października 2014 r., II OSK 811/13; z 16 grudnia 2014 r., II OSK 1303/13; z 29 maja 2015 r., II OSK 2657/13 i wyroki WSA: z 15 lutego 2013 r., II SA/Łd 1109/12; z 27 czerwca 2013 r., II SA/Kr 393/13, dostępne w: "CBOSA"). Szczegółowy opis inwestycji wskazuje, że w skład biogazowni będą wchodziły: obiekt mobilny, kontenerowy, kompaktowy, złożony z komory fermentacyjnej w konstrukcji stalowej z ociepleniem i zbiornik biogazu wykonanego z tworzywa sztucznego umieszczony nad komorą fermentacyjną (obiekt cylindryczny, średnicy lim, wysokości ścian do 2,7 m wysokości w kalenicy do 4,5 m), agregat kogeneracyjny, fundament pod urządzenia (o pow. zabudowy 130 m2), infrastruktura naziemna i podziemna, układ przyłącza energetycznego.

Kolegium podało, że ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne nie posługuje się wprost pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. W art. 3 definiuje i różnicuje takie pojęcia: w pkt 9 pojęcie "urządzeń" - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, w pkt 10 pojęcie "instalacji" - urządzenia z układami połączeń między nimi, w pkt 11 pojęcie "sieci" - instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Zdaniem Kolegium z przepisów tej ustawy wynika, że "urządzenia" są częścią "instalacji", a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, przesyłowym (bądź też magazynowym). Kolegium podało, że w ramach procesu inwestycyjnego posadowiony zostanie obiekt budowalny w postaci kontenera (na fundamencie) - ta część prawdopodobnie stanowić będzie urządzenie produkcyjne - wraz z przyłączem energetycznym, systemem rurociągów zasilających komorę fermentacyjną w gnojowicę oraz rurociągiem odprowadzającym z komory fermentacyjnej przefermentowaną gnojowicę do funkcjonalnie powiązanego z instalacją zbiornika - ta cześć urządzeń będzie miała zadanie przesyłowe. W art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest mowa o urządzeniach, nie zaś o obiektach infrastruktury technicznej, albowiem odniesienie do obiektów dotyczy jedynie obiektów liniowych. Z kolei z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wynika że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, a zatem regulacja ta także nie obejmuje swym zakresem planowanej inwestycji. Kolegium podało także, że zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2015r., poz. 478, dalej jako: u.o.z.e.), przez instalację z odnawialnego źródła energii, należy rozumieć wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, przyłączonych w jednym miejscu przyłączenia, w których energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z jednego rodzaju odnawialnych źródeł energii, a także magazyn energii elektrycznej przechowujący wytworzoną energię elektryczną, połączony z tym zespołem urządzeń lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno - użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego, a także połączony z nimi magazyn biogazu rolniczego. Tak więc i ta ustawa dotycząca m.in. wytwarzania biogazu rolniczego rozróżnia urządzenia od obiektów budowlanych i traktuje urządzenia jako część instalacji.

W ocenie Kolegium, biogazowania nie może być więc zaliczona do urządzeń infrastruktury technicznej. Należy jednak zauważyć, że pomimo tego, iż mikro - biogazownia zaliczona będzie do urządzeń produkcyjnych to w analizowanej sprawie stanowi ona niewątpliwie cześć zabudowy zagrodowej. Przedsięwzięciem jest budowa instalacji M. o mocy elektrycznej do 40 kW na płycie fundamentowej. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 19 u.o.z.e., przez mikroinstalację należy rozumieć instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 40 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV lub o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 120 kW. Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 u.o.z.e., wytwórca biogazu rolniczego w instalacji odnawialnego źródła energii o rocznej wydajności biogazu rolniczego do 160 tys. m3, zwanej dalej "mikroinstalacją biogazu rolniczego", lub wytwórca energii elektrycznej z biogazu rolniczego w mikroinstalacji będący osobą fizyczna wpisaną do ewidencji producentów, o której mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, może sprzedać: energię elektryczną lub ciepło wytworzone z biogazu rolniczego w mikroinstalacji, biogaz rolniczy wytworzony w mikroinstalacji biogazu rolniczego. Wytwarzanie i sprzedaż energii elektrycznej, ciepła lub biogazu rolniczego w mikroinstalacjach, o których mowa w ust. 1, stanowi działalność wytwórczą w rolnictwie w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z powyższej normy, zdaniem Kolegium, wysnuć można wniosek, że po pierwsze, w mikro - biogazowni energia elektryczna powinna być wytwarzana tylko na użytek gospodarstwa rolnego (o czym świadczy zwrot, że energia "może" być sprzedawana), po drugie nawet jeśli energia będzie sprzedawana, to i tak będzie mieściło się to w ramach działalności wytwórczej w rolnictwie, czyli będzie powiązane z działalnością rolniczą, prowadzoną w ramach zabudowy zagrodowej.

Niska moc urządzenia oraz podany we wniosku cel inwestycji wskazują na powiązanie biogazowni z gospodarstwem rolnym, nie zaś na produkcyjny charakter działalności. W decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor jest rolnikiem, nie prowadzi działalności gospodarczej powiązanej z produkcją energii elektrycznej. Na nieruchomości obok zabudowań gospodarskich znajduje się również budynek mieszkalny, a powierzchnia gruntów inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W ocenie Kolegium powyższe okoliczności świadczą o tym, że planowania inwestycja mieści się w ramach zabudowy zagrodowej.

Jako, że planowana inwestycja, mieści się w ramach zabudowy zagrodowej - ze względu na zasięg powiązany z prowadzeniem przez inwestora gospodarstwa rolnego, nie zaś produkcyjny charakter działalności, oznacza to brak wymogu zastosowania zasady tzw. "dobrosąsiedztwa". Organ pierwszej instancji wskazał, że obszar poddany analizie wyznaczył zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Trzykrotność frontu działki wynosi ok. 60 metrów. W takiej też odległości od granic terenu objętego wnioskiem wyznaczony został obszar poddany analizie. Kolegium podało, że wyłączenie zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oznacza, iż nie będzie występowała zasada kontynuacji funkcji, co nie zmienia faktu, że planowana inwestycja będzie stanowiła bezpośrednią kontynuację zabudowy zagrodowej, znajdującej się w obszarze poddanym analizie. Wyniki analizy w formie graficznej i opisowej stanowią załączniki do decyzji (zgodnie z § 9 ust 2 rozporządzenia). Wyłączenie zastosowania zasady dobrosąsiedztwa oznacza również wyłączenie zastosowania przepisów rozporządzenia.

W zakresie zarzutu braku określenia wielkości powierzchni zabudowy dla obu działek i innych parametrów wynikających z rozporządzenia (np. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), Kolegium podało, że przyjęcie, iż inwestycja mieści się w ramach zabudowy zagrodowej i wyłączenie stosowania zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, w dalszej kolejności, wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia - a co za tym idzie - również sporządzania analizy architektoniczno - urbanistycznej i określenia parametrów przewidzianych w rozporządzeniu - skoro jest o nich mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w samej u.p.z.p. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., który zawiera upoważnienie do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Oznacza to - zwłaszcza w świetle art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawierającego wytyczne dotyczące treści tego rozporządzenia - że przepisy rozporządzenia dotyczą wyłącznie określania warunków, które wyznaczałby plan miejscowy, gdyby na danym obszarze został uchwalony, a więc warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nie, jak zadeklarowano w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, warunków określonych w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. (podobnie w doktrynie: M. Szewczyk (w: Z. Leoński i in. Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 232; I. Zachariasz (w:) H. Izdebski, I Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 23 do art. 61). Marginalnie Kolegium podało, że organ pierwszej instancji określił powierzchnię zabudowy, w sposób zgodny z wnioskiem inwestora, czyli na 63 m2. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy graficznej (mapa zatytułowana: obr.: 0012, P. (gm. M., SYTUACJA 1:1000) wynika, że planowana inwestycja położna będzie faktycznie na jednej nieruchomości (dz. nr [...]), pomimo objęcia wnioskiem obu działek. Określenie obszaru zabudowy na 63 m2, jest w ocenie Kolegium, wystarczająco precyzyjne.

Poddając analizie pozostałe warunki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że teren ma dostęp do drogi publicznej za pomocą istniejącego zjazdu - przez działkę [...], również należącą do inwestora i także objętą wnioskiem. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., Powiatowy Zarząd Dróg w S., pozytywnie zaopiniował projektowaną inwestycję w zakresie możliwości włączenia do drogi. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja, niemająca charakteru produkcyjnego, a powiązana z prowadzoną przez inwestora działalnością rolniczą, nie wpłynie na zmianę przeznaczenia gruntów. Podkreślono przy tym, że inwestycja prowadzona będzie na gruntach oznaczonych jako B-RV, co oznacza ich przeznaczenie rolno - budowalne i V klasę gruntu oraz na gruntach oznaczonych jako Ł IV i RV. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta S. uzgodnił projektowaną inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stwierdzono, że teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Nie można również uznać, zdaniem Kolegium, by organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do zgłaszanych przez odwołującą zarzutów. W toku postępowania, obowiązkiem organu jest informowanie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, na podstawie art. 10 K.p.a., co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Żaden zaś przepis nie nakazuje, by uwagi strony zostały w toku postępowania uwzględnione. Do uwag odwołującej organ odniósł się w decyzji.

Kolegium wywiodło, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Odwołująca miała możliwość zapoznania się z treścią postanowień uzgodnieniowych - zapewniony bowiem miała dostęp do akt sprawy. Z mocy prawa zaś odwołująca nie miała możliwości zaskarżenia postanowień uzgodnieniowych.

Odnośnie zarzutu braku uzgodnienia decyzji ze Starostwem Powiatowym i Powiatowym Zarządem Dróg, wskazano, że stosowne uzgodnienia zostały dokonane.

W zakresie zarzutu dotyczącego nieaktualnych danych z rejestru gruntów, wskazano, że zamieszczony w aktach sprawy wykaz właścicieli i władających gruntami pochodzi z dnia [...] grudnia 2015 r. Odwołująca nie wyjaśnia przy tym, na czym miałaby polegać nieaktualność danych z rejestru gruntów.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, podano że inwestor do wniosku dołączył pismo wójta gminy M., w którym stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga wydania decyzji środowiskowych. Również w ocenie Kolegium, inwestycji nie można zaliczyć ani do I, ani do II grupy przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 października 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy o zapewnienie dostawy energii dla planowanego przedsięwzięcia. We wniosku inwestor stwierdził, że planowane jest podłączenie biogazowni przewodem eklektycznym ziemnym do sieci niskiego napięcia w punkcie poboru, po tzw. stronie gospodarstwa, co z mocy prawa energetycznego dla mikroinstalacji, nie wymaga zgody operatora sieci elektroenergetycznej. W piśmie z dnia 7 listopada 2016 r., P. S.A. Oddział B. stwierdził możliwość dostaw energii elektrycznej dla planowanego przedsięwzięcia po wybudowaniu przyłącza energetycznego niskiego napięcia.

W ocenie Kolegium, inwestycja posiada dostęp do uzbrojenia. Podano, że w decyzji określono, iż w pobliżu terenu projektowanej inwestycji nie występuje sieć kanalizacji deszczowej. Wody opadowe mogą zostać odprowadzone na teren nieutwardzony inwestora, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Organ pierwszej instancji wskazał, że instalację biogazowni należy wyposażyć w filtry zapewniające usuwanie zanieczyszczeń gazowych. Do funkcjonowania obiektu nie jest wymagana energia cieplna. W procesie wytwarzania biogazu jako substrat wykorzystana będzie gnojowica bydlęca pochodząca z gospodarstwa inwestora, z zastosowaniem technologii zabezpieczającej powietrze, wodę i ziemię.

Podstawą odmowy ustalania warunków zabudowy nie mogą być również potencjalne uciążliwości związane z funkcjonowaniem inwestycji. Dla inwestycji nie ma potrzeby wydawania decyzji środowiskowej. Oznacza to, że uciążliwości związane z jej funkcjonowaniem nie stanowią zagrożenia dla środowiska naturalnego. W decyzji nakazuje się jedynie uwzględnianie interesów osób trzecich. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może dochodzić swoich praw na gruncie prawa cywilnego.

Podstawą odmowy wydania warunków zabudowy nie może być także sprzeczność z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy M. Studium stanowi akt planowania wewnętrznego i nie może stanowić podstawy ustalenia warunków zabudowy. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ocenia się zgodności inwestycji z przepisami budowalnymi, w tym rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocena zgodności inwestycji z ww. przepisami dokonana zostanie na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, przez uprawione do tego organy administracji architektoniczno - budowalnej. Brak jest również podstaw, by w analizowanej sprawie powoływać biegłych. Inwestycja nie stwarza zagrożenia dla środowiska naturalnego i nie mieści się w dyspozycji norm nakładających obowiązki wydawania decyzji środowiskowych.

Przesłanką skutkującą odmową wydania decyzji nie może być również sąsiedztwo drewnianego domu z 1910 r., o ile inwestycja nie mieści na obszarze objętym formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków - na co brak jest dowodów w aktach sprawy. Sam zaś fakt położenia inwestycji na terenie który, zdaniem odwołującej, cechuje się wyjątkowymi walorami krajobrazowymi, nie może stanowić przesłanki skutkującej odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium podało, że brak jest normy prawnej nakazującej budowanie biogazowni tylko na nieużytkach, a kwestia dostępu do surowca pozostaje w gestii inwestora. Inwestycja nie będzie również powodowała wzmożonego ruchu pojazdów - składa się tylko z kilku elementów, których zarówno montaż jak i eksploatacja nie wiążą się z koniecznością zwiększonej liczby pojazdów.

Przesłanką odmowy wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy nie mogą być również wskazywane przez odwołująca naruszenia norm u.p.z.p., (art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). W decyzji wprowadzono bowiem zakaz zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na tereny sąsiednie oraz takiego kształtowania działki, które spowoduje odprowadzenie wód opadowych bezpośrednio do wód powierzchniowych. Teren inwestycji nie jest położony na obszarach melioracji wodnych, stąd brak stosownych uzgodnień dokonywanych w tym zakresie. Teren inwestycji nie jest położony na terenie objętym ochroną prawną w związku z ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony archeologicznej, ochrony obszarów przyległych do jezior i obszarów ochrony uzdrowiskowej. Inwestycja nie wpłynie negatywnie na rolnicze wykorzystanie terenów sąsiednich, nie będzie stanowiła zagrożenia dla zdrowia ludzi i środowiska. Biogazownia jako odnawialne źródło energii, umożliwia utylizację odchodów zwierzęcych i tym samym przyczynia się do ograniczenia zanieczyszczenia środowiska.

Zdaniem Kolegium niezasadne są również zarzuty naruszenia przez inwestycję przepisów odrębnych. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest możliwa analiza dokładnego umiejscowienia planowanych do wybudowania obiektów, względem nieruchomości sąsiednich. Tego rodzaju ustalenia pozostają domeną prawa budowalnego. Inwestycja nie narusza również ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Żaden przepis nie zakazuje wykorzystania obornika w celu produkcji energii elektrycznej. Teren, na którym planowana jest inwestycja, nie jest objęty ochroną konserwatorską ani żadną z form ochrony przyrody.

W zakresie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wniosku dotyczącego udostępnienia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, wskazano że tego rodzaju zarzuty mogą być podnoszone na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania decyzji określającej warunki zabudowy.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pomimo błędnego zaliczenia inwestycji do kategorii infrastruktury technicznej, bezsprzecznie stanowi ona budowę zagrodową, co zgodnie z treścią art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłącza zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.g.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła E. G. i podniosła, że planowana biogazowania będzie zagrożeniem dla zdrowia i życia jej, jej rodziny, mieszkańców wsi P. i całej gminy M., jak również zwierząt hodowlanych. Spowoduje zatrucie naturalnego środowiska: powietrza, wody i gleby truciznami przemysłowymi. Zniszczy domy, rośliny i zwierzęta. Szczegółowe zarzuty skargi są właściwie zbieżne z zarzutami podnoszonymi w odwołaniu. I tak skarżąca zarzuciła:

1. Niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej planowana inwestycja nie może być zaliczona do zabudowy zagrodowej. Nie jest bowiem budowlą rolnicza, gdyż nie służy wytwarzaniu produktów rolniczych. Produkcja prądu i ciepła nie jest działalnością rolnicza, tylko przemysłową. Dlatego inwestycja jest zabudową przemysłową. Tym samym w sprawie naruszono art. 61 ust. 4 u.p.z.p.;

2. Błędne przeprowadzenie analizy. W decyzji nie określono wymagań: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 - dalej jako: rozporządzenie). Zdaniem skarżącej na obszar zabudowy zagrodowej wprowadzono nową funkcję produkcyjną w zakresie wytwarzania energii;

3. Błędna interpretację art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2015 r., poz. 478 ze zm.; dalej powoływana jako u.o.z.e.)

4. Naruszenie wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury(art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), wymagania ochrony środowiska w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p), walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pk 6 u.p.z.p.), prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).

5. Niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., po wybudowaniu biogazowni teren nie będzie miał dostępu do drogi publicznej;

6. Naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 9 u.p.z.p., poprzez brak zawiadomienia skarżącej o wystąpieniu do organów uzgadniających i w ten sposób pozbawienia jej prawa do zaskarżenia wydanych postanowień;

7. Brak ustosunkowania się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

8. Niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zdaniem odwołującej istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Warunek ten będzie spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;

9. Niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele przemysłowe. W planie miejscowym gminy M. teren wnioskowanej inwestycji nie był przeznaczony pod teren zabudowy przemysłowej;

10. Niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przede wszystkim z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z art. 71 ust. 3, art. 85, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1, art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawę odorową, ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i Konwencję Haską z dnia 14 maja 1954 r., poprzez umiejscowienie inwestycji na obszarze istotnym z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i ochrony dóbr kultury współczesnej, ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ustawą z dnia 27 kwietnia 2011 r., o odpadach, ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, ustawą o nawozach i nawożeniu, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i inne;

11. Naruszenie art. 10 K.p.a.;

12. Brak zapewnienia udziału w postępowaniu właścicielce sąsiedniej nieruchomości G. Ż.;

13. Nie ustalenie wymagań dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek;

14. Naruszenie art. 7 w zw. z art. 80, art. 84 i art. 136 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i wiarygodny oraz że nie zachodzi potrzeba powołania biegłego do spraw oceny czy planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie mieszkańców P.; brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

15. Naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

16. Naruszenie art. 75 K.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

17. Naruszenie art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a., poprzez brak zebrania materiału dowodowego;

18. Naruszenie art. 81 K.p.a., poprzez brak możliwości wypowiedzenia się odwołującej, co do zebranego materiału dowodowego;

19. Naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 8 u.p.z.p., poprzez nie uzgodnienie projektu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, organem nadzoru górniczego, organem administracji geologicznej, wojewódzkim zarządem melioracji i urządzeń wodnych, wojewódzkim konserwatorem przyrody;

20. Przedstawienie nieaktualnych danych z wypisu z rejestru gruntów;

21. Naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko;

22. Przekroczenie granic terenu inwestora przez uciążliwości związane z lokalizacją i funkcjonowaniem biogazowni rolniczej. W związku z tym odwołująca wniosła o zasięgniecie opinii biegłych mogących stwierdzić zakres oddziaływania inwestycji;

23. Brak zgodności planowanej budowy biogazowni rolniczej z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy M.;

24. Określenie bardzo dużego współczynnika intensywności wykorzystania terenu, zbyt małej odległość od budynków inwentarskich inwestora z uwagi na uciążliwość biogazowni dla zwierząt hodowlanych inwestora;

25. Naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

26. Bliską odległość od zabytkowego, drewnianego domu z ok. 1910 r., należącego do odwołującej w którym zamierza urządzić gospodarstwo agroturystyczne;

27. Lokalizację biogazowni na działkach o wysokiej klasie bonitacyjnej gleby, podczas, gdy zdaniem odwołującej, zgodnie z polskim prawem, biogazownię mogą powstawać tylko na nieużytkach;

28. Brak surowca do produkcji w biogazowni inwestora;

29. Uciążliwości zapachowe;

30. Zniszczenie infrastruktury drogowej w trakcie inwestycji;

31. Negatywny wpływ inwestycji na środowisko naturalne.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz kwoty 5 000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik skarżącej, wyznaczony z urzędu, na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. poparł skargę z wyjątkiem dotyczącym zasądzenia od organu kwoty 5 000 zł na rzecz skarżącej. Nadto wniósł o przyznanie kosztów według norm przepisanych tytułem wynagrodzenia nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie ustalające warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie instalacji M. o mocy elektrycznej do 40 kW na płycie fundamentowej przewidzianej do realizacji na terenie dz. nr [...] w obrębie 0012, P., gm. M.

Pomimo obszerności skargi i dużej liczby zarzutów stwierdzić można, że główny zarzut dotyczy tego czy planowana inwestycja będzie realizowana w ramach zabudowy zagrodowej czy też jest inwestycją przemysłową. Powyższe należy potraktować jako główny zarzut skargi, albowiem charakter planowanej zabudowy ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zdaniem organów planowana inwestycja stanowić będzie część zabudowy zagrodowej. Natomiast zdaniem skarżącej biogazowni nie można zaliczyć do zabudowy zagrodowej. Nie jest ona bowiem budowlą rolniczą, gdyż nie służy wytwarzaniu produktów rolniczych. Produkcja prądu i ciepła nie jest działalnością rolniczą, tylko przemysłową. Zdaniem skarżącej na obszar zabudowy zagrodowej wprowadzono nową funkcję produkcyjną w zakresie wytwarzania energii.

W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej podzielić należy stanowisko organów i stwierdzić, że planowana biogazownia stanowić będzie część zabudowy zagrodowej.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany. Oznacza to, że organ jest zobowiązany wydać ją przyszłemu inwestorowi, gdy ten spełni warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.). Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej z ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (vide wyroki z 22 czerwca 2016 r., II SA/Go 154/16; z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 1534/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Innymi słowy, jeśli przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie inwestycji, inwestor otrzymuje pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Z kolei charakter planowanej zabudowy ma istotne znaczenie dla zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, co wynika wprost z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Podstawę prawną orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje wyłącznie wówczas, gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczególnym przepisem, który znalazł zastosowanie w sprawie niniejszej, jest art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W pierwszej kolejności wskazać należy na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które ze względu na charakter działalności rolniczej jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.

Przepisy u.p.z.p. nie zawierają legalnej definicji zabudowy zagrodowej, jednak w judykaturze ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. O zabudowie zagrodowej możemy zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (vide np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r., II OSK 3066/13; z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11, CBOSA). Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 K.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Reasumując powyższe, stwierdzić należy, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności podać należy, że inwestor planuje inwestycję polegającą na budowie mikroinstalacji biogazu rolniczego a nie biogazowni. Zgodnie z art. 2 pkt 19 u.o.z.e. przez mikroinstalację należy rozumieć instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 40 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamieniowym niższym niż 110 kV lub o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 120 kW. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 u.o.z.e. wytwórca biogazu rolniczego w instalacji odnawialnego źródła energii o rocznej wydajności biogazu rolniczego do 160 tys. m3, zwanej dalej "mikroinstalacją biogazu rolniczego", lub wytwórca energii elektrycznej z biogazu rolniczego w mikroinstalacji będący osobą fizyczną wpisaną do ewidencji producentów, o której mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, może sprzedać: energię elektryczną lub ciepło wytworzone z biogazu rolniczego w mikroinstalacji; biogaz rolniczy wytworzony w mikroinstalacji biogazu rolniczego. Wytwarzanie i sprzedaż energii elektrycznej, ciepła lub biogazu rolniczego w mikroinstalacjach, o których mowa w ust. 1, stanowi działalność wytwórczą w rolnictwie w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Jak słusznie wskazuje SKO niska moc urządzenia oraz wskazany we wniosku cel inwestycji, świadczą o powiązaniu biogazowni z gospodarstwem rolnym, nie zaś na produkcyjny charakter działalności. Inwestor zakłada produkcję energii elektrycznej i cieplnej głównie na użytek własnego gospodarstwa rolnego o czym świadczy fakt niskiej mocy mikrobiogazowni. Celem inwestycji nie jest produkcja energii elektrycznej i cieplnej na potrzeby podmiotów trzecich i to na dużą skalę. Inwestor jest rolnikiem, nie prowadzi działalności gospodarczej powiązanej z produkcją energii elektrycznej. Na nieruchomości obok zabudowań gospodarczych znajduje się budynek mieszkalny, a powierzchnia gruntów inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 8,15 ha. Powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora wynosi zaś 38 ha.

Z powyższego wynika po pierwsze, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia mikroinstalacją biogazu rolniczego a nie z biogazownią. Stąd też powoływane przez skarżącą orzecznictwo dotyczące biogazowni nie ma w sprawie niniejszej zastosowania. Po wtóre z uwagi na niską moc urządzenia przyjąć należy, że głównym celem jego instalacji będzie wytwarzanie energii elektrycznej i ciepła na potrzeby gospodarstwa rolnego inwestora. Po trzecie ewentualna sprzedaż energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w mikroinstalacji stanowi produkcję rolniczą a nie przemysłową. Po czwarte planowana inwestycja pozostaje w związku z prowadzoną działalnością rolniczą i spełnia wymagania zabudowy zagrodowej. Inwestor jest właścicielem działek rolnych oraz posiada budynek mieszkalny usytuowany w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Istnieje zatem funkcjonalne połączenie obiektów mieszkalnych i gospodarskich w ramach zabudowy zagrodowej, projektowana inwestycja wpisuje się funkcjonalnie w prowadzone gospodarstwo rolne, będzie bowiem związana przede wszystkim z jego obsługą. Stwierdzić zatem należy, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.g., zarzuty zaś dotyczące naruszenia tej regulacji należy uznać za bezpodstawne.

Jeżeli więc w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączona była konieczność spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (czyli organ nie badał zachowania zasady dobrego sąsiedztwa). Co oznacza, że w sprawie zbędne było dokonywanie analizy nowej zabudowy jako kontynuacji parametrów, wskaźników i funkcji zabudowy sąsiedniej (na obszarze analizowanym). Za bezpodstawny zatem należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz zarzut nie określenia w decyzji parametrów planowanej inwestycji.

W sprawie niniejszej ocenie podlegało wyłącznie spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 4 u.p.z.p. tj. istnienia drogi publicznej, uzbrojenia terenu, konieczności uzyskania zgody na przekształcenie gruntów, a w szczególności zgodności charakterystyki inwestycji z przepisami odrębnymi. Wszystkie te elementy ustalono pozytywnie, a ustalenie to zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Teren ma dostęp do drogi publicznej za pomocą istniejącego zjazdu - przez działkę [...], również należącą do inwestora. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., Powiatowy Zarząd Dróg w S., pozytywnie zaopiniował projektowaną inwestycję w zakresie możliwości włączenia do drogi.

Słusznie Kolegium przyjęło, że inwestycja posiada dostęp do uzbrojenia. A zatem spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Istotnie w pobliżu terenu projektowanej inwestycji nie występuje sieć kanalizacji deszczowej. Wody opadowe mogą jednak zostać odprowadzone na teren nieutwardzony inwestora, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Planowana instalacja ma być wyposażona w filtry zapewniające usuwanie zanieczyszczeń gazowych. Do funkcjonowania obiektu nie jest wymagana energia cieplna. W procesie wytwarzania biogazu jako substrat wykorzystana będzie gnojowica bydlęca pochodząca z gospodarstwa inwestora, z zastosowaniem technologii zabezpieczającej powietrze, wodę i ziemię.

Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Planowana inwestycja, niemająca charakteru produkcyjnego, a powiązana z prowadzoną przez inwestora działalnością rolniczą, nie wpłynie na zmianę przeznaczenia gruntów. Inwestycja prowadzona będzie na gruntach oznaczonych jako B-RV, co oznacza ich przeznaczenie rolno - budowalne i V klasę gruntu oraz na gruntach oznaczonych jako Ł IV i RV. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta S. uzgodnił projektowaną inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Nadmienić przy tym należy, że brak normy prawnej nakazującej budowanie mikroinstalacji biogazu rolniczego tylko na nieużytkach.

Zasadnie Kolegium przyjęło, że w sprawie niniejszej nie naruszono przepisów odrębnych. Katalog naruszenia przepisów odrębnych, wskazany przez skarżąca, jest bardzo obszerny. Znamienne przy tym jest jednak to, że skarżąca nie wskazuje konkretnych naruszeń a powołuje całe akty prawne. Stąd odniesienie się do tych zarzutów jest utrudnione. W szczególności podnieść należy, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga wydania decyzji środowiskowej. Jak zasadnie podnosi Kolegium nie można jej bowiem zaliczyć ani do I, ani do II grupy przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko. Brak jest przy tym regulacji zakazującej wykorzystanie obornika w celu produkcji elektrycznej. Powtórzyć należy za Kolegium, że planowana inwestycja jako odnawialne źródło energii może się tylko przyczynić do ograniczenia zanieczyszczenia środowiska. Stąd za niezasadne należy uznać w szczególności zarzuty dotyczące naruszenia ustawy – Prawo ochrony środowiska czy też ustawy o udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Jako, że teren na którym planowana jest inwestycja nie jest objęty ochroną konserwatorską ani żadną z form ochrony przyrody za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Sądu prawidłowo w sprawie przeanalizowano charakterystykę i parametry inwestycji w zakresie spełnienia warunków wynikających z przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Wyprowadzone wnioski nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. Nadmienić przy tym należy, że w sprawie zostały dokonane stosowane uzgodnienia ze Starostwem Powiatowym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych i z Powiatowym Zarządem Dróg w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej. W sprawie brak było podstaw do uzgodnień projektu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, organem nadzoru górniczego, organem administracji geologicznej, wojewódzkim zarządem melioracji i urządzeń wodnych, wojewódzkim konserwatorem przyrody. Jak już wskazano powyżej teren inwestycji nie leży na obszarze objętym ochroną ww. organów. Odnośnie zarzutu dotyczącego uciążliwości zapachowych i naruszenia "ustawy odorowej" podać należy, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma takiej ustawy. W sprawie niniejszej stwierdzono brak podstaw do wydania decyzji środowiskowej.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zostały spełnione warunki obligujące organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zarzuty natury procesowej W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81, art. 84 czy też art. 136 K.p.a., poprzez w szczególności zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z treścią art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zacytowany przepis wskazuje, że biegły jest powoływany gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, czyli informacje, które nie są w posiadaniu każdego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu, w tym organu. Wiadomości specjalne to profesjonalne, wyspecjalizowane dane z zakresu określonej dziedziny wiedzy. Przepis art. 84 § 1 K.p.a. pozostawia kwestię dopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłego uznaniu organu, który może przyznać, że nie dysponuje wystarczającą wiedzą w rozstrzyganym przedmiocie (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2014 roku, II SA/Ol 1161/14). Sąd podziela stanowisko organów administracji o braku podstaw powoływania biegłego w sprawie niniejszej. Trudno w sprawie niniejszej dostrzec konieczne do wyjaśnienia wiadomości specjalne, które byłyby w posiadaniu wyłącznie biegłego. Organy ustalił w ramach posiadanych kompetencji, że inwestycja nie stwarza zagrożenia dla środowiska naturalnego i nie mieści się w dyspozycji norm nakładających obowiązki wydania decyzji środowiskowej. Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia ww. przepisów proceduralnych poprzez w szczególności zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, Sąd stanął na stanowisku, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Niewątpliwie zakres postępowania wyjaśniającego w toku rozpoznawania sprawy determinowany jest jej przedmiotem i treścią przepisów prawa wpływających na wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W sprawie ustalenia warunków zabudowy, w obliczu treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. organ miał obowiązek ocenić czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, a wobec stwierdzenia, że takowe przesłanki zachodzą, organ powinien ustalić okoliczności wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Z przyczyn wskazanych wcześniej, w sprawie niniejszej organy słusznie oceniły, że znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co znajduje swoje potwierdzenie w materiale dowodowym załączonym do akt administracyjnych i w treści uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć, które spełnia wymagania określone w art. 107 K.p.a. Nadmienić przy tym należy, że skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, w tym miała możliwość zapoznania się z treścią postanowień uzgodnieniowych. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku zapewnienia udziału w postępowaniu G. Ż., słusznie Kolegium w odpowiedzi na skargę, podniosło, że jeżeli strona istotnie takiego udziału został pozbawiona to może żądać wznowienia postępowania.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi oddalono ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.)