Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1452/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, po wznowieniu postępowania, wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J.N. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 maja 2009 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 151 § 2, art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 kpa po rozpoznaniu wznowionej sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 7 maja 2008 r. nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi na działkach nr [....],[....],[....],[....], obr. [....] wraz z infrastrukturą techniczną: przyłącz wody, kanalizacji sanitarnej, opadowej, prądu i c.o., na działkach nr [....],[....],[....],[....], obr. [....] oraz budowa wjazdu z działki nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ", stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na wniosek J.N. postępowanie, zakończone decyzją z dnia 7 maja 2008 r., zostało wznowione. Organ I instancji ustalił, że decyzja ta nie została skutecznie doręczona J.N. , będącej współwłaścicielem działki nr [....] , graniczącej z terenem przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu I instancji, przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa została zatem spełniona. We wznowionym postępowaniu Prezydent Miasta K. stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia 7 maja 2008 r. , gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ uznał, że warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez J.N. , organ wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem ustalono jako odcinek o długości około 40 m, zatem obszar wyznaczono w odległości około 120 m. Obszar analizowany znajduje się w układzie urbanistycznym wyznaczonym od północy pasem drogowym [....] oraz od zachodu pasem drogowym ul. [....] . W związku z powyższym obszar analizowany wyznaczono także w oparciu o naturalne granice (północną i zachodnią) istniejącego układu urbanistycznego. Natomiast w części wschodniej nieznacznie powiększono obszar analizowany w celu zbadania sposobu kształtowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tożsamej z wnioskowaną. stanowiącej obudowę ul. [....] i ul. [....] , a zlokalizowaną w kwartale zabudowy, ograniczonym ulicami: [....] i [....]. Uznał, że mimo iż linie wyznaczające obszar analizowany, z uwagi na rozmiar mapy złożonej przez inwestora, wyrysowane są w odległości mniejszej niż trzykrotność frontu terenu inwestycji, to obszar analizowany obejmował wszystkie działki znajdujące się w odległości równej trzykrotności frontu wnioskowanego terenu. Poza rysunkiem obszaru analizowanego znalazły się jedynie fragmenty działek stanowiące pas drogowy ul. [....] i [....] . Działką sąsiednią o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy była działka nr [....] . Organ podniósł, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz wielorodzinna tworząca raczej swobodny układ urbanistyczny. Wolno stojące budynki przeplatają się z zabudową bliźniaczą bądź szeregową. Występuje również działalność usługowa. Nadto organ podał, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i uzależniona od funkcji budynków. Ze względów przestrzennych wskazane było określenie wysokości elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora tj. 17 m oraz w oparciu o średnie parametry wysokościowe budynków wielorodzinnych w obszarze analizowanym, co będzie kontynuować uskokowy charakter kształtowania wysokości istniejącej zabudowy na omawianym obszarze oraz będzie zgodne z tendencją rozwoju i zabudowy charakterystyczną dla tej części miasta. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. W odpowiedzi na zarzut, że w treści decyzji połączono warunki zabudowy stanowiące osnowę decyzji z wynikami analizy, które są uzasadnieniem decyzji, co rodzi wątpliwości, które elementy są wiążące organ wyjaśnił, że wynikami analizy są szczegółowe warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikające z analizy urbanistyczno-architektonicznej działek sąsiednich, stanowiące obok warunków zabudowy, najważniejszy element rozstrzygnięcia (nie zaś uzasadnienia) zawartego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie organu uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych elementów "rozstrzygnięcia" sprawy i zostało wyraźnie wyodrębnione w tekście decyzji zgodnie z art. 107 kpa.

Po zapoznaniu się z wynikami wykonanej w toku wznowionego postępowania analizy urbanistyczno-architektonicznej, uzupełniającej i weryfikującej treść analizy wykonanej w toku postępowania zwykłego organ stwierdził brak podstaw do uchylenia lub zmiany jakiegokolwiek wymagania dotyczącego planowanej zabudowy ustalonego w tej decyzji.

Organ I instancji wskazał, że w świetle art. 146 § 2 kpa nie jest możliwe uchylenie decyzji wyłącznie z uwagi na niewystarczające uzasadnienie czy też umieszczenie tego uzasadnienia w treści rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy warunki zabudowy zawarte w decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania byłyby w istocie takie same jak te zawarte w ostatecznej decyzji.

Odnosząc się do żądań J.N. w zakresie dokonania oględzin obszaru analizowanego, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, sporządzenia nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz dopuszczenia dowodu z opinii biegłych z zakresu budownictwa wskazał, że przeprowadzenie oględzin nie jest konieczne, gdyż materiał dowodowy w postaci zdjęć w wystarczający sposób dokumentuje okoliczności o których udowodnienie wniosła wnioskodawczyni. Nie ma również potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, gdyż nie zachodzą przesłanki z art. 89 kpa. , a w toku postępowania wznowieniowego został sporządzony aneks do analizy, który potwierdził jej prawidłowość.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyła J.N. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 7 maja 2008 r. lub uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jako wydanej z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podniosła, że organ nie ustosunkował się do zarzutów zawartych we wniosku o wznowienie postępowania. W szczególności nie odniósł się do zarzutu, że w treści decyzji z dnia 7 maja 2008 r. połączono warunki zabudowy będące osnową decyzji z wynikami analizy, które są uzasadnieniem decyzji. Taki stan rzeczy w ocenie odwołującej się stwarza wątpliwości "w stwierdzeniu które elementy są wiążące, a które nie". Wskazała również na naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie obszaru analizowanego w sposób dowolny. Dowolnie przeprowadzono także analizę funkcji i cech zabudowy, a także z naruszeniem przepisów rozporządzenia wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2009 r., znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 145 §1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Stwierdził, że organ I instancji dokonał daleko idącej weryfikacji decyzji ustalającej warunki zabudowy dochodząc do słusznej konkluzji, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła J.N. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania, podtrzymując zarzuty podnoszone w toku postępowania. Podniosła, że wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wyznaczony obszar analizowany ma kształt elipsy odpowiadającej kształtem opisanemu w części tekstowej jednemu z kwartałów zabudowy. Działkę inwestora umiejscowiono w lewym górnym roku tej elipsy, tak że jej odległość od granic obszaru analizowanego w odniesieniu do każdej ze stron świata jest różna. Powyższe pozwala na formułowanie dowolnych wniosków wynikających z analizy. Nadto podniosła, że odległość do działki [....] jest większa niż 120 m i wynosi 135 m. Na działce tej znajduje się budynek o wysokości 3 kondygnacji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku ustalono do 17 m, podczas gdy w sytuacji gdyby obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami, w obszarze analizowanym brak byłoby takiego budynku (działka .... na której znajduje się wyższy budynek znalazłaby się poza obszarem analizowanym). Organ nie uzasadnił przyczyny odstąpienia od zasady wyrażonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Podała, że w decyzji z dnia 22 listopada 2007 r. dotyczącej warunków zabudowy na działce nr 98 określono wysokość zabudowy do 10 m. Zakwestionowała również prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy, wskazując, że z decyzji nie wynika w którym miejscu będzie znajdował się budynek, co stwarza wątpliwości co do sposobu zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do treści art.151 kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 może wydać trzy równoważne rozstrzygnięcia:

1) decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej , gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 lub art.145 a

albo

2) decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,

albo

3) decyzję, w której ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa .

Oczywistym jest, że decyzja, w której uchyla się decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, może być podjęta wtedy, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i 145a k.p.a., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 k.p.a.

Tak więc , po ustaleniu przez organ istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art.145 § 1 kpa , dla wybrania właściwego rozstrzygnięcia , organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki określone w art.146 kpa.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że przesłanka negatywna wymieniona w art.146 § 1 (upływ terminu) nie występuje. Ustalenia zatem wymagało, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka negatywna określona w art.146 § 2 kpa, stanowiącym , że "nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej."

Ustalenie istnienia przesłanki negatywnej wymienionej w przepisie art.146 § 2 kpa powinno być dokonane na podstawie przeprowadzonego przez organ rozumowania , po przyjęciu hipotetycznego założenia , że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie , które zostało wznowione. Rozumowanie to winno być przeprowadzone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji dotychczasowej.

Jeżeli w wyniku dokonania takiej oceny organ stwierdzi, że pomimo tego, iż w postępowaniu zwykłym nie brały udziału wszystkie strony zapadłaby w nim decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, winien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art.151 § 2 kpa w związku z art.146 § 2 kpa.

Dopiero w sytuacji, gdy wynikiem przeprowadzonego rozumowania będzie konstatacja organu, że w postępowaniu zwykłym powinna być wydana decyzja nie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zajdzie konieczność wydania decyzji w trybie art.151 § 1 pkt 2 kpa.

Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. OPS 11/02, ONSA 2003 r. Nr 3, poz. 86).

Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dokonanie przez organ oceny, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, jest zgodne z prawem.

Rozważania w tej kwestii rozpocząć należy od zacytowania przepisu art. 52 ust.2 (w związku z art.64 ust.1), ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717), który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim wniosek powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W przedłożonych aktach administracyjnych na k.38 znajduje się wniosek inwestora z dnia [....] .2006 r. o ustalenie warunków zabudowy inwestycji, określonej jako "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną: przyłącz wody, kanalizacji sanitarnej, opadowej, prądu i c.o." na działkach [....],[....],[....],[....],[....], .

W dniu 11.02.2008 r. (k.108) wniosek został rozszerzony przez dodanie sformułowania : "wraz z budową wjazdu z działki nr [....] " .

We wniosku nie określono zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków. Powołano się jedynie na pisma [....] , [....] i [....] w sprawie zapewnienia dostaw mediów. Zwrócić jednakże należy uwagę, że powyższe nie może stanowić o spełnieniu wymogu ustawowego. Świadczy o tym treść przepisu art.61 ust.1 pkt 3 ustawy. Skoro w przepisie tym określono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, oznacza to, że nawet wtedy, gdy teren na którym planuje się inwestycję posiada uzbrojenie (jak podano w punkcie 3 wniosku), Konieczne jest określenie we wniosku zapotrzebowania na wodę, energię itp., a to dla ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji.

Dołączona do wniosku mapa (k.34,33) również nie odpowiada warunkom wymienionym w art.52 ust.2 ustawy. Jak wynika z metryki mapy została sporządzona w czerwcu 2000 r. Mapa nie posiada pieczęci o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Granice terenu objętego wnioskiem zostały przedstawione na kserokopii mapy nie potwierdzonej za zgodność z oryginałem.

W związku z tym stwierdzić należy , że wniosek inwestora nie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisie art.52 ust.2 ustawy.

Nadto, uszło uwadze organu, że w dniu 27.02.2008 r. inwestor ograniczył teren inwestycji do części działek [....] i [....] , co zaznaczył na mapie (w aktach administracyjnych bez numeru strony). Decyzja z dnia 7.05.2008 r. zmiany tej nie uwzględniła, określając warunki zabudowy dla całych działek [....] i [....] .

W dniu [....] .2009 r. we wznowionym postępowaniu przedłożona została do akt sprawy bardziej aktualna mapa (przyjęta do zasobu 25.05.2007 r.). Wynika z niej, że inwestycja ma objąć działki [....] i [....] , a nie część działek [....] i [....] .

Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Uzupełnieniem regulacji zawartej w art.61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 . (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei według ustępu 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty.

Z powyższego wynika więc , że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588), wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru.

Skoro zaś w § 3 ust.2 rozporządzenia nie określono, między jakimi punktami odległość, o jakiej mowa w tym przepisie, ma być mierzona (a w szczególności, że od punktu znajdującego się na linii wyznaczającej granicę obszaru analizowanego do punktu położonego w środku lub na granicy działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy), oznacza to, że odległość o jakiej mowa w przepisie § 3 ust.2 rozporządzenia dotyczy przestrzeni między punktami znajdującymi się na linii wyznaczającej granicę obszaru analizowanego. Sformułowanie "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów" stanowi średnicę okręgu wyznaczającego granice obszaru analizowanego.

Takie rozumienie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, prowadzące do ograniczenia wielkości obszaru analizowanego, jest spójne z pozostałymi przepisami omawianego rozporządzenia.

Zwrócić w związku z tym należy uwagę, że w § 4 ust.1(wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy) i w § 7 ust.1 (wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy) rozporządzenia zawarte jest odniesienie do "działek sąsiednich", a w § 5 (wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy), w § 6 (wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy) i w § 8 (ustalenie geometrii dachu) – do "obszaru analizowanego". Z powyższego wynika więc, że punktem wyjścia dla wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy musi być ustalenie tych parametrów dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a to dla obliczenia średniego wskaźnika (średniej arytmetycznej).

Inaczej rzecz jednakże wygląda przy wyznaczaniu obowiązującej linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy. Świadczy o tym, oprócz odniesienia się do działek sąsiednich (a nie obszaru analizowanego), treść § 4 ust.2 i 3 oraz § 7 ust.3 rozporządzenia. W § 4 ust.2 mowa jest o niezgodności linii istniejącej zabudowy na "działce sąsiedniej" (a więc jednej). W myśl natomiast § 4 ust.3 dopiero w sytuacji, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Z przepisu tego wynika więc, że chodzi o najbliższe sąsiedztwo działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Do podobnego wniosku prowadzi analiza przepisu § 7 ust.3 rozporządzenia. Nie można określać wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy na podstawie wysokości budynku położonego w obszarze analizowanym najdalej, z pominięciem wysokości budynków znajdujących się bliżej. Nadto, o uskoku linii stanowiącej przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej można mówić, gdy analizowane budynki położone są przy tej samej drodze (ulicy).

W części wstępnej części tekstowej analizy z dnia [....] .02.2008 r. jako działkę sąsiednią o jakiej mowa w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy wymieniono jedynie działkę nr [....] , nie wskazując jednakże, jakie są gabaryty budynku usytuowanego na tej działce.

Z punktu trzeciego części tekstowej analizy wynika, że do porównań nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie działki z obszaru analizowanego. W analizie nie ujęto działek: [....],[....],[....],[....],[....],[....],[....].

Nadto, z analizy nie wynika dlaczego w granicach obszaru analizowanego znalazła się część działki nr [....] , co powoduje, że teren inwestycji nie jest centralnie położony w obszarze analizowanym.

Oceny tej nie zmienia treść aneksu do analizy, sporządzonej już we wznowionym postępowaniu. Z przyczyn wskazanych wyżej błędne jest twierdzenie zawarte w tym aneksie, że "linie wyznaczające obszar analizowany, z uwagi na rozmiar mapy złożonej przez inwestora, wrysowane są w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji, niemniej jednak obszar analizowany obejmował wszystkie działki znajdujące się w odległości równej trzykrotności frontu wnioskowanego terenu". Nadto, przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie działek znajdujących się poza wyznaczonym obszarem analizowanym narusza przepis § 3 rozporządzenia.

Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W punkcie 3 c analizy do obliczenia tego wskaźnika przyjęto m.in. wskaźnik zabudowy działki nr [....] . Jak wynika z części graficznej analizy działka ta nie była zabudowana. W punkcie tym nie ujęto też działki zabudowanej nr [....]. Objęto natomiast obliczeniami działkę nr [....] , która według mapy stanowiącej część graficzną analizy nie jest zabudowana.

Treść § 6 rozporządzenia wskazuje , że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W punkcie 3 d części tekstowej analizy przyjęto, że szerokość elewacji frontowej zabudowy na działce nr [....] wynosi 24 – 101 m. Ponieważ z części graficznej analizy nie wynika, z której drogi odbywa się główny wjazd na tę działkę, ustalenie to jest wątpliwe. Nadto, wątpliwe jest przyjęcie w analizie, że budynki szeregowe (m.in. działki 29,30,31 mają elewację frontową o szerokości 24 m. Z mapy zdaje się bowiem wynikać, że jest to łączna szerokość 3 budynków.

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przy wyliczeniu tego parametru w analizie odniesiono się wyłącznie do działek nr [....],[....] i [....] , co narusza § 7 rozporządzenia.

Określenie wskazanych wyżej parametrów powinno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych.

Analiza żadnych wyliczeń matematycznych i obliczenia średnich parametrów nie zawiera.

Powyższe przesądza o wadliwości sporządzonej analizy, co w sposób oczywisty mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wreszcie, odniesienia się wymaga twierdzenie organu, że również warunek wymagany przepisem art.61 ust.1 pkt 3 ustawy został spełniony. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei w myśl art.61 ust.5 ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Z dołączonego do wniosku pisma [....] SA z dnia [....] .2006 r. (k.17) wynika, że inwestycja wymagać będzie dobudowy sieci rozdzielczej niskiego napięcia. Z pisma [....] SA w K. z [....] 28.03.2006 r. (k.19), stanowiącego odpowiedź na wniosek w sprawie wydania informacji technicznej o możliwości zasilania w wodę i odprowadzania ścieków dla projektowanej zabudowy wielorodzinnej wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej lokalizacji brak jest miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Z pisma [....] z dnia [....] .2006 r. , dotyczącego określenia warunków technicznych przyłączenia przedmiotowej zabudowy do miejskiej sieci ciepłowniczej, wynika natomiast, że jest możliwa dostawy czynnika grzewczego dla potrzeb przedmiotowej inwestycji po zaprojektowaniu sieci od ul. [....].

Organy nie ustaliły, czy w ogóle zaprojektowano uzbrojenie przedmiotowego terenu, a gdyby tak było, nie oceniły, czy jest ono wystarczające.

Przesądza to o naruszeniu art.61 ust.1 i 5 ustawy.

Mając powyższe na uwadze skonstatować należy, że twierdzenie organu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, podnieść należy, że stosownie do przepisu art.54 pkt 3) w związku z art.64 ust.1ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z kolei zgodnie z § 9 rozporządzenia , wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Nie ma, zdaniem Sądu, przeszkód, aby linie rozgraniczające teren inwestycji i wyniki analizy w części graficznej umieszczone zostały na jednej mapie (spełniającej oczywiście odpowiednie warunki) i stanowiły jeden załącznik do decyzji. Warunkiem jest jednak, aby ów załącznik przedstawiał w sposób czytelny wszystkie wymagane dane. Podobnie rzecz ma się z załącznikiem tekstowym: jeżeli ma to być jeden dokument, to wyraźnie w nim muszą być oddzielone wiążące dla organu budowlanego warunki zabudowy i niewiążące wyniki analizy.

Załącznik nr 1 do decyzji z dnia 7 maja 2008 r. wymogów tych nie spełnia.

Wreszcie, stosownie do treści § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.03.164.1589) ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Zgodnie zaś z punktem 6 tego przepisu ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej w decyzji o warunkach zabudowy zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Weryfikowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ustaliła udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Nie ustaliła również w istocie warunków dotyczących obsługi w infrastruktury technicznej, odsyłając jedynie do wskazanych w niej pism dostawców mediów, co nie spełnia wymogów powyższego przepisu.

Nadto, stwierdzić należy, że organy I i II instancji naruszyły przepis art.10 kpa, obligujący organ do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Skoro aneks do analizy sporządzony został we wznowionym postępowaniu, strony winny być zawiadomione o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Zawiadomienia takiego brak jest w aktach sprawy. Powoduje to, że strony pozbawione zostały możliwości zapoznania się z tym aneksem i zgłoszenia ewentualnych zarzutów. Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy.

Powyższe przesądza o naruszeniu przez organy art.7 kpa, art.10 kpa, art.77 kpa, co jak wcześniej stwierdzono, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych wyżej uchybień.

Dlatego też , na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c) ppsa należało orzec jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.

.