Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1636/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ar.t 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 157 par. 1 i 2 oraz art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg K. H., A. S.A. z siedzibą w K., A. S., K. D.-J. i M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. H., A.S.A. z siedzibą w K., A. S. kwotę po 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a nadto solidarnie na rzecz skarżących K. D.-J. i M. J. kwotę 714 zł (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz.1257 ze zm., dalej k.p.a.) po przeprowadzeniu na wniosek S. M.-L., postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej "[...]" (zespoły A1 i A2, B1 i B2, C1 i C2), wraz z zadaszonymi miejscami postojowymi (13 miejsc) przy ul. [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...] [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji, gazu, c.o., elektryczną, wentylacją mechaniczną, szczelnymi zbiornikami na wody opadowe, instalacjami poza budynkiem: wody, kanalizacji sanitarnej, wewnętrzną linią zasilającą oraz przebudową kabla NN, a także przebudową ulicy [...] na dz. nr [...], [...] , wydanej na rzecz A.S. A. w K. - stwierdził nieważność ww. decyzji.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż wcześniej na wniosek S. M.-L. toczyło się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] marca 2016 r. umorzył je uznając, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r., uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2016r. oraz stwierdził, że choć kwestionowane pozwolenie budowlane zostało wydane z naruszeniem art. 10 k.p.a., to odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 146 § 2 k.p.a.

Po rozpoznaniu skargi S. M.-L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1057/16 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2016r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 671/17, oddalił skargi kasacyjne – A.S.A. oraz S.i M.-L..

Sądy uznały za prawidłowe ustalenie, że S. M.-L. przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji.

Zakwestionowały jednak, przyjęte przez organy administracji architektoniczno-budowlanej stanowisko, że górna kondygnacja budynków jest antresolą i jej powierzchnia nie wpływa na wielkość całkowitej powierzchni użytkowej poszczególnych obiektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zwiększenie całkowitej powierzchni użytkowej o powierzchnię dodatkowej kondygnacji, określonej nieprawidłowo jako antresola, powoduje przekroczenie przez inwestycję dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy, czyli niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie S. M.-L. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r.

W ocenie wnioskodawczyni decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji niespełniającej wymogów § 12 ust. 3 pkt 1 obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] marca 1999 r. (Dz. Urz. Wojew. [...]. [...], dalej mpzp), w zakresie dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także niezgodnej z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz.U. z 2015 poz.1422 ze zm.) w zakresie usytuowania miejsc postojowych względem okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Po rozpatrzeniu wniosku, Wojewoda [...] uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., to jest wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba, że te przepisy prawa uległy zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1057/16 badając prawidłowość decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu wskazał na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami mpzp oraz z przepisem § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Inwestycja zlokalizowana jest na działce nr [...] położnej w obszarze o podstawowym przeznaczeniu - budynki mieszkalne jednorodzinne oznaczonym na rysunku planu symbolem 02 M4. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, wskaźnik intensywności zabudowy na tym terenie nie może przekroczyć wartości 0,4.

Z uwagi na brak w ww. planie, definicji wskaźnika intensywności zabudowy, organ oparł się na definicji zawartej w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), gdzie w art. 15 ust. 2 pkt 6 wskaźnik ten określono jako stosunek całkowitej powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej.

Wyliczona przez projektanta wartość wskaźnika intensywności zabudowy wynosiła 0,4, czyli wielkość maksymalną dopuszczoną ustaleniami mpzp. Jednak przy obliczaniu całkowitej powierzchni projektowanych budynków, wynoszącej 665,5 m2 nie uwzględniono powierzchni tzw. antresoli, a sumaryczna powierzchnia mieszkania i antresoli jest niemal dwukrotnie większa niż powierzchnia mieszkania liczona na parterze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 25 listopada 2016 r., dokonał analizy pojęcia "kondygnacja" oraz pojęcia "antresola" w aspekcie ich zastosowania w przedmiotowym projekcie budowlanym. Uznał, iż kwalifikacja antresoli dokonana przez autorów projektu nie jest prawidłowa. W świetle § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez kondygnację - należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m, za kondygnację nie uznaje się nadbudówek z dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia.

Natomiast zgodnie z § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia, przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

W analizowanym projekcie części budynków nazwane "antresolami" nie stanowią antresol, lecz kolejne kondygnacje. Swoim obrysem "antresole" wykraczają poza obrys pomieszczenia, z którego zostały wydzielone, co powoduje, że znajdują się nad stropem pośrednim również innych pomieszczeń parteru.

Zatem powierzchnia tych dodatkowych kondygnacji powinna zostać wzięta pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy. Skoro bez uwzględnienia ich powierzchni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,4 - to każde zwiększenie powierzchni całkowitej budynku musi skutkować przekroczeniem tego wskaźnika. Taka zaś sytuacja stanowi naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 mpzp. Projekt nie spełnia wymogu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego w związku z § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ wojewódzki uznał za zasadny.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na działce inwestora zlokalizowano 13 miejsc postojowych: 4 przy budynku A1, 5 przy budynku B1 i 4 przy budynku C1, znajdujących się wzdłuż północnych ścian budynków i bezpośrednio do nich przylegających. Na wysokości 3 m od podstawy każdej z tych ścian znajduje się okno "antresoli" o wysokości 2,20 m. Z odręcznej notatki osoby sprawdzającej projekt wynika, że powierzchnia antresol nie jest przeznaczona na stały pobyt ludzi.

Zapis taki nasuwa przypuszczenie, że uczyniono go w celu uniknięcia kwalifikacji antresoli jako pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi, co miało znaczenie przy ocenie zgodności projektu z przepisami rozporządzenia w zakresie miejsc postojowych.

W każdym budynku A1, B1 i C1 w ścianach położonych prostopadle do ściany północnej, przy której usytuowano miejsca postojowe, znajdują się otwory okienne umiejscowione na parterze. Otwory te znajdują się w odległości mniejszej niż 2 m od narożnika budynku co oznacza, że miejsca postojowe zlokalizowane są niezgodnie z przepisem § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (w odległości mniejszej niż 7). W przypadku budynku B1, przy którym zaprojektowano 5 miejsc postojowych - odległość ta winna wynosić 10 m. Przepisy rozporządzenia nie wskazują, że ograniczenie odległości wydzielonych miejsc postojowych odnosi się jedynie do okien umieszczonych w ścianach usytuowanych frontalnie do miejsc postojowych.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji niespełniającej wymagań § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niezgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A.S.A., od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że działki inwestycyjne nr [...], [...], [...], na których zaprojektowano inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 1999 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] kwietnia 1999 r. Nr [...], poz. [...]).

Działka nr [...], położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem "02.M4" - teren zabudowy jednorodzinnej (§ 1 ust. 3 lit. e ww. miejscowego planu), zaś działki nr ewid. [...], [...] (na których zaplanowano przebudowę ulicy) na obszarze oznaczonym symbolem "KT/D 1/2" - tereny tras komunikacyjnych (§ 1 ust. 3 lit. k ww. miejscowego planu).

W zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego, projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Inwestycja nie narusza także ustaleń ww. miejscowego planu, co do wysokości zabudowy (wymagana wysokość liczona od poziomu gruntu do kalenicy- 11 m, projektowana - wysokość budynków A1, A2, B1. B2, C1, C2 liczona od poziomu gruntu wzdłuż środkowej osi rzutu budynków do kalendy wynosi 9,75 m), wysokości podmurówki (wymagana - nie może przekraczać 1,2 m; projektowana - 54 cm), geometrii dachu i kąta nachylenia połaci dachowej (wymagany - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 37°- 45°; projektowany - dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci 37°).

Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 ww. miejscowego planu, we wszystkich terenach zabudowy jednorodzinnej (M4) wskaźnik intensywności zabudowy liczony w granicach terenu objętego projektem zagospodarowania nie może przekraczać 0,4.

Z uwagi na to, że plan miejscowy nie zawiera definicji "wskaźnika intensywności zabudowy" organ posłużył się definicją intensywności zabudowy zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U 2016 r., poz. 778), zgodnie z którym wskaźnik intensywności zabudowy określa się jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

W projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., projektant wskazał, że wskaźnik intensywności zabudowy dla działki inwestycyjnej nr [...] wynosi 0,4.

Projektant przy wyliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy nie uwzględnił powierzchni pomieszczeń nazwanych "antresolami", które jednak nie są antresolami, w rozumieniu § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), lecz kolejnymi kondygnacjami.

Organ odwoławczy uznał, że projektowane budynki są budynkami dwukondygnacyjnymi, a nie jednokondygnacyjnymi z antresolami.

Dalej GINB wskazał na orzeczenie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Architektów RP z [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], z którego wynikało, że "(...) projekt budowlany opracowany przez Obwinionych posiada następujące nieprawidłowości a) W odniesieniu do § 12 ust. 3 MPZP tj. wskaźnika intensywności zabudowy o wartości 0,4. W wyniku nieprawidłowego zakwalifikowania drugiej kondygnacji budynków jako antresoli, z obliczeń zmierzających do ustalenia wskaźnika została wyeliminowana jej powierzchnia. Pozwoliło to na utrzymanie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie teoretycznie zgodnym z MPZP (...) w ocenie Sądu przyjęte rozwiązania projektu budowlanego miały pozwolić na obejście regulacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktycznie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnień, które złożył Obwiniony M. O., poziom drugiej kondygnacji budynków przeznaczony był do aranżacji własnej mieszkańców. Już w ofercie handlowej inwestora na tym poziomie przedstawiony został podział na pomieszczenia mieszkalne. (...) Poziom nazwany "antresolą" jest w istocie odrębną kondygnacją, której powierzchnia powinna zostać uwzględniona w ramach obliczania wskaźnika intensywność zabudowy dla przedmiotowej inwestycji".

Zdaniem organu przy wyliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy inwestycji należało uwzględnić powierzchnię II kondygnacji (błędnie nazwanych antresolami). Łączna powierzchnia lI kondygnacji budynków wynosi 498,36 m2 (proj. bud., rzut antresoli - budynki A1, A2, B1, B2, C1, C2. rys. nr A.02, str. 132).

Suma całkowitej powierzchni zabudowy wynosi 1163,86 m2 (powierzchnia wyliczona przez projektanta bez uwzględnienia powierzchni II kondygnacji + 498,36 m2), zaś powierzchnia działki inwestycyjnej nr [...] wynosi 1625 m2.

Tym samym wskaźnik intensywności zabudowy obliczony według art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynosi w zaokrągleniu 0,71.

Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu.

Skutki tego uchybienia organ ocenił jako szczególnie poważne, niemogące być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Utrzymanie w mocy decyzji organu stopnia podstawowego, stanowiłoby akceptację zakłócenia wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego. Byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. względami ekonomicznymi, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

Udzielenie pozwolenia na budowę, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie ładu przestrzennego (wyrok NSA z 2 października 2015 r, sygn. akt II OSK 215/14).

Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.

Miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej organ wskazał, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W szczególności projektowane zamierzenie nie narusza w sposób rażący przepisów § 12 ww. rozporządzenia, stanowiącego, iż zasadą jest sytuowanie budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek C1 został zaplanowany w odległości 4,03 m od granicy działek nr ewid. [...], [...], [...]; budynek C2 został zaprojektowany w odległości 4,30 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości 4,01 m od granicy działki nr ewid. [...]; budynek B2 został zaprojektowany w odległości ok. 4,0 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...]; budynek A1 został zaprojektowany w odległości 8,69 od granicy działki nr ewid [...]; budynek A2 został zaprojektowany w odległości 4,10 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości 4,02 m od granicy działki nr ewid. [...].

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W projekcie budowlanym znajduje się "analiza zacieniania i przesłaniania", z której wynika, że zgodnie z § 60 warunków technicznych, pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godz. od 7.00 - 17.00 i warunek ten jest spełniony w stosunku do zabudowy, otaczającej projektowany zespół budynków. Nadto zgodnie z § 13 warunków technicznych, odległość budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń i warunek ten jest spełniony.

Odnosząc się do kwestii zgodności projektowanych miejsc postojowych z warunkami technicznymi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie.

Natomiast stosownie do § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie; 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie.

W ramach spornej inwestycji zaprojektowano łącznie 13 miejsc postojowych: 4 przy budynku C1; 5 przy budynku B1; 4 przy budynku A1.

Z projektu zagospodarowania terenu wynikało, że miejsca postojowe usytuowane zostały wzdłuż ścian budynków A1, B1 i C1 i bezpośrednio do nich przylegają. W północnych ścianach budynków A1, B1 i C1 na wysokości ok 3,0 m oraz na wysokości 5,20 m od podstawy ściany, do której przylegają miejsca postojowe, znajdują się okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że choć decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, to jednak naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa

Projektowane miejsca postojowe są odgrodzone od okien zadaszeniem przylegającym do ściany budynków A1, B1, C1. Miejsca postojowe zostały oddzielone od ogródków lokatorskich i wewnętrznych przestrzeni półprywatnych ścianami pełnymi o wys. 2,2 m, będącymi kontynuacją ścian szczytowych budynków A1, B1, C1.

Negatywne konsekwencje związane z powyższym usytuowaniem projektowanych miejsc postojowych dotyczyć będą w istocie jedynie użytkowników spornych budynków mieszkalnych. Powyższe uchybienie nie wpływa w żaden sposób na nieruchomości sąsiednie.

Podsumowując, GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie organ uznał, że kwestionowana decyzja nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. wniósł K. H..

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes wszystkich obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

b) art. 16 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 lutego 2015 r., została wydana z naruszeniem prawa i nie może być chroniona zasadą trwałości decyzji administracyjnej;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż są podstawy do stwierdzenia nieważności z uwagi na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomimo, że naruszenia prawa nie mają charakteru oczywistości, a ponadto charakter przepisów, które zostały naruszone, oraz skutki społeczno - ekonomiczne decyzji nie mają rażącego charakteru;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 mpzp, w zw. z § 3 pkt 16 i 19 ww. rozporządzenia - poprzez uznanie, iż doszło do rażącego naruszenia tych przepisów;

b) art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 1 Protokołu 1 do tej Konwencji, poprzez ingerowanie w sposób niedopuszczalny w prawo własności i w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego.

Skarżący wnosił o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

W uzasadnieniu skargi podnosił m. in., że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana w sprzeczności z w § 12 ust. 3 pkt 1 ww. mpzp, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc nie powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Powołał się na problematyczność pojęcia antresoli oraz kondygnacji, co miało wpływ na odpowiednie odczytanie zapisów mpzp. Zdaniem skarżącego, należało wziąć pod uwagę interesy osób, które nabyły nieruchomości, w tym (skarżącego), który bezpośrednio doświadczy skutków prawnych nieważności decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła również A.Spółka Akcyjna z siedzibą w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucała:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, gdyż:

- nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji niespełniającej ustaleń § 12 ust. 3 pkt 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy;

- nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie usytuowania miejsc parkingowych względem okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi;

- organ II instancji zaniechał rozważenia racji ekonomicznych, gospodarczych i społecznych przemawiających za utrzymaniem praw nabytych inwestora działającego w zaufaniu do trwałości decyzji administracyjnych.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

W uzasadnieniu skargi podniosła m. in., że podstawową kwestią było ustalenie wagi naruszenia i ocena, jaki wpływ na wydanie decyzji miało ewentualne naruszenie prawa, czy ma charakter "rażącego naruszenia prawa". Nie można zgodzić się z twierdzeniami jakoby naruszenie prawa miało charakter rażący, gdy wykładnia pojęcia "antresola" nie jednolita i wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Należało ocenić konsekwencje jakie niesie za sobą stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. po przeszło 4 latach od jej wydana. Spowoduje ono dolegliwe skutki dla aktualnych właścicieli, a skarżąca nie ma już możliwości dokonania żadnych zmian w budynku, albowiem nie przysługuje jej już status właściciela.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2019 r. wniosła również A. S..

Zaskarżonej decyzji zarzucała:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 6 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zawarta tam definicja wskaźnika intensywności zabudowy znajduje zastosowanie w okolicznościach sprawy;

b) art. 87 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), przez ich błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy Uchwała Rady Miasta [...] [...] z [...] marca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], została podjęta pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

c) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że nie jest dotknięta sankcją nieważności.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wadliwym utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...],

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o wykładnię pojęć wskaźnika intensywności zabudowy i antresoli;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawcy oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym okoliczności i twierdzeń przedstawionych przez skarżącą w piśmie z dnia 29 marca 2019 r.;

d) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niewskazanie okoliczności faktycznych przemawiających za rażącym naruszeniem prawa oraz wskazanie zbyt ogólnych stwierdzeń dotyczących zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

W uzasadnieniu skargi podnosiła, że nie było podstaw do zastosowania definicji wskaźnika intensywności zabudowy wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Organ powinien zastosować art. 10 ust. 1 pkt 6 poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który również odwołuje się do pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy, ale nie zawiera jego legalnej definicji.

Organ błędnie przyjął, że konieczność dokonania wykładni pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy, nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uchwalenie planu miejscowego, przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkowało koniecznością stosowania przepisów dotychczasowych (art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p.).

Skarżąca podnosiła, że brak jest negatywnych skutków wydania decyzji dla nieruchomości położonych w sąsiedztwie. Skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są bardziej dolegliwe, niż utrzymanie jej w obrocie prawnym. Wyeliminowanie tej decyzji dotknie obecnych właścicieli nowopowstałych budynków (w tym skarżącą). Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę tych okoliczności, ograniczając się wyłącznie do kwestii ściśle technicznej, związanej ze wskaźnikiem intensywności zabudowy powstałej inwestycji.

Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności przemawiających za brakiem naruszenia ładu przestrzennego przez budynki powstałe w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. wnieśli także K. D.-J. i M. J..

Zaskarżonej decyzji zarzucali:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że obowiązująca tam definicja wskaźnika intensywności zabudowy znajduje zastosowanie w okolicznościach sprawy;

b) art. 87 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędne niezastosowanie, gdy uchwała Rady Miasta [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. została podjęta w dniu [...] marca 1999 r., a zatem pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

c) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 Uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, pomimo że nie jest ona dotknięta sankcją nieważności.

3. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...], nieumorzeniu postępowania w całości, podczas, gdy decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, polegające na oparciu rozstrzygnięcia o wykładnię pojęć wskaźnik intensywności zabudowy i antresoli, w sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności może być tylko oczywiste i wyraźne naruszenie przepisów;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na braku wszechstronnego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego;

d) art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k p a. w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na nienależytym uzasadnieniu decyzji, niewskazanie okoliczności faktycznych przemawiających za rażącym naruszeniem prawa oraz wskazanie zbyt ogólnych stwierdzeń dotyczących zasadności zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Skarżący domagali się uchylenia decyzji Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu skargi podnosili, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało miejsce w dniu 31 marca 1999 r., a więc jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Plany miejscowe uchwalone przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinny być oceniane przez pryzmat poprzedniej ustawy.

Skarżąca podnosiła, że brak jest negatywnych skutków wydania kwestionowanej decyzji dla nieruchomości położonych w sąsiedztwie. Skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są bardziej dolegliwe, niż utrzymania jej w obrocie prawnym. Wyeliminowanie tej decyzji dotknie obecnych właścicieli nowopowstałych budynków. Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę tych okoliczności, ograniczając się wyłącznie do kwestii technicznej, związanej ze wskaźnikiem intensywności zabudowy powstałej inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, naruszył przepisy postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.pa., przez przyjęcie, ze Wojewoda [...] prawidłowo ocenił decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W ocenie skarżących, przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło także do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do okoliczności faktycznych przemawiających za uznaniem braku naruszenia ładu przestrzennego przez budynki powstałe wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę, na co wskazywano w toku postępowania.

Uzasadnienie decyzji zawiera tylko ogólne stwierdzenia dotyczące zasadności zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skargi okazały się zasadne.

Na wstępie wskazać należy, że kwestia wadliwości decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, była oceniana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie wznowienia. Decyzje administracyjne zapadłe w tym trybie, były skontrolowane przez sądy administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1057/16 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2016r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 671/17, oddalił skargi kasacyjne – A.S.A. oraz S. M.-L..

Taka sytuacja zrodziła określone konsekwencje prawne dla przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...], które wszczęto na wniosek S. M.-L. z dnia 12 marca 2018r.

Organy administracji w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności, musiały bowiem uwzględnić moc wiążącą wskazanych wyroków sądów administracyjnych.

Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona odmiennie oceniana. Wiążąca moc orzeczenia oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu.

Dysponując zatem określoną oceną prawną, wyrażaną w powyższych wyrokach organ miał wszelkie podstawy do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa we wskazanym przez Sądy zakresie.

Nie oznaczało to jednak istnienia automatyzmu w sferze oceny, czy naruszenia prawa w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., pociągają za sobą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, czy mają charakter rażący.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy prawidłowo wskazał na przesłanki konieczne do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja administracyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zaistnieniu kwalifikowanego naruszenia prawa, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Rażące naruszenie prawa to oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, oraz takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Przypomnieć trzeba, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że w zakresie objętym kwestionowaną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności w ich wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru. Konsekwencje prawne mających zastosowanie norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania (Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Barbara Adamiak/Janusz Borkowski, Wydawnictwo, Warszawa 2014, C.H.BECK 13 wydanie).

W sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu, charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący.

Oceniając skutki, które wywołuje decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., uznana za rażąco naruszającą prawo - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że: "skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego oraz byłoby próbą obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. względami ekonomicznymi, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

(...) udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 2 października 2015 r, sygn. akt II OSK 215/14). Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów (tak wyroki NSA z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1944/16 i z 8 lutego 2018r" sygn. akt II OSK 1657/17).

Miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych."

W ocenie Sądu przedstawiona przez organ argumentacja była ogólna i powierzchowna - nie dotykała istoty rozbieżnych interesów stron tego postępowania.

Biorąc pod uwagę nadzwyczajny tryb przedmiotowego postępowania, Sąd pragnie przypomnieć, że w systemie prawa silnie akcentowana jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Stwierdzenie nieważności decyzji nigdy nie powinno być działaniem pochopnym, lecz poprzedzonym wykazaniem konieczności takiego rozstrzygnięcia oraz analizą jego skutków prawnych, dla stron o często przeciwstawnych interesach.

Słuszny był zarzut skarg dotyczący braku dostatecznego wyjaśnienia skutków jakie powstaną w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. Ten element oceny był niezbędny do stwierdzenia czy zachodzą przesłanki eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, było nie tylko wskazanie naruszeń przepisów prawa, ale także skutków tych naruszeń, tak w odniesieniu do wartości chronionych prawem budowlanym oraz planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, a z drugiej strony do beneficjentów stanu faktycznego i prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną.

GINB nie przedstawił dostatecznej argumentacji dla swojego rozstrzygnięcia, szczególnie w zakresie oceny skutków społeczno-gospodarczych eliminacji decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. o pozwoleniu na budowę.

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze weryfikowanej w trybie nieważności decyzji, nie można było pominąć tego, że w oparciu o decyzję wybudowano, a następnie zbyto lokale mieszkalne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał jednak wyłącznie na skutki obarczonej wadami decyzji w odniesieniu do sytuacji wnioskującej o stwierdzenie nieważności, pomijając zupełnie skutki społeczno-gospodarcze decyzji, które wywołała ona w szerszym ujęciu.

W tych aspektach uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija sytuację "pozostałych stron", to zaś powoduje, że stwierdzenie faktu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. było przedwczesne.

Organ powołał się na konieczność ochrony ładu przestrzennego, który daje gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko określone obiekty w kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu.

Należy zatem przypomnieć, że pojęcie ładu przestrzennego zdefiniowane jest w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), który określa je jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

O ładzie przestrzennym decyduje nie tylko niesprzeczność funkcji zabudowy, ale i gabaryty nowej zabudowy, a także natężenie zagospodarowania nieruchomości, które tworzy zamkniętą całość urbanistyczną.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzenie naruszenia przez kwestionowaną decyzję ładu przestrzennego wymagało ustalenia, czy w okolicznościach sprawy przy zastosowaniu norm planu miejscowego, przedmiotowa zabudowa o wskazanych w projekcie gabarytach i intensywności, nie mogłaby w ogóle powstać, czy też jej powstanie byłoby teoretycznie możliwe, lecz ekonomicznie nieopłacalne, skoro musiałaby być zachowany wskaźnik intensywności zabudowy. Należało następnie odnieść wnioski płynącej z takiej analizy na przedmiotowe postępowanie i ocenić ich wpływ na ważność badanej w trybie nieważności decyzji. Na taką argumentację wskazywali skarżący: A. S. oraz K. i M. J..

W tym kontekście - ważąc skutki decyzji naruszającej prawo, organ powinien uwzględnić interes ogółu uprawnionych do określonego zagospodarowania terenu objętego planem oraz interes podmiotów zainteresowanych pozostawieniem decyzji w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu, w tej sprawie ma znaczenie fakt, że nabywcy lokali pozostający poza bezpośrednim procesem inwestycyjnym, działający w zaufaniu do organów państwa, ponieśliby najdalej idące konsekwencje eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji.

Organ nie odniósł się również do tego, czy w związku z prawnym wyodrębnieniem lokali mieszkalnych oraz ich nabyciem przez skarżących, nie doszło do nieodwracalnych skutków w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez przedwczesne jego zastosowanie, stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji bez dostatecznej analizy tego, czy zaistniały wszystkie przesłanki do uznania, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie do uwzględniania powyższych uwag. W ich kontekście podejmie wszelkie czynności niezbędne do ustalenia przesłanek nieważności.

Jednocześnie Sąd za przekonującą uznał argumentację organu II instancji, że choć decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutki analizowanego uchybienia nie mogą być bowiem uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.