Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 82/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73  ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W., E. G. i T. K. na decyzję Wojewody z dnia 4 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 4 grudnia 2018 r., nr [...], Wojewoda (dalej: jako Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania M. W. i E. G. od decyzji Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z 18 kwietnia 2018 r., nr [...], ustalającej odszkodowanie w wysokości 39.449,40 zł za 1/5 udziału w prawie własności działki nr [..] (poprzednio: [..]) o powierzchni 380 m², położonej w G., obręb C. (poprzednio: obręb [..]), na rzecz L. K. oraz odmawiającej ustalenia odszkodowania na rzecz E. G., T. K. – każdemu za 1/5 udziału w prawie własności ww. nieruchomości, a także M. W. za 2/5 udziału w prawie własności ww. nieruchomości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy 30 grudnia 2005 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo L. K., datowane na dzień 29 grudnia 2005 r., które organ I instancji potraktował jako wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] (poprzednio: [..]) - po sprecyzowaniu przez stronę pismem z 24 grudnia 2010 r.

Postanowieniem z 22 listopada 2010 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku L. K. z 29 grudnia 2005 r. i wyznaczył Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Do Urzędu Miasta w dniu 11 lutego 2011 r. wpłynęły wnioski podpisane przez pozostałych właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] (poprzednio [..]), tj. E. G., M. W., T.K. oraz A. K. o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość przejętą pod drogę.

Decyzją z 6 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta ustalił odszkodowanie za 1/5 udziału w prawie własności nieruchomości przejętej pod drogę na rzecz L. K. oraz odmówił pozostałym właścicielom nieruchomości ustalenia odszkodowania.

Wojewoda decyzją z 1 lutego 2016 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z 6 czerwca 2011 r. i umorzył w całości prowadzone przez niego postępowanie, wskazując że właściwym organem do załatwienia sprawy jest Prezydent Miasta.

Postanowieniem z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt [..], Sąd Rejonowy , orzekł że spadek po zmarłym w dniu 19 grudnia 2011 r. A.K. nabyła w całości M. W.

Decyzją z 20 października 2016 r. Prezydent Miasta ustalił odszkodowanie na rzecz L. K. za 1/5 udziału w prawie własności nieruchomości przejętej pod drogę, odmawiając ustalenia odszkodowania na rzecz E. G., M. W. i T. K.

Wojewoda decyzją z 11 września 2017 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie decyzją z 18 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta ustalił, w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę B. J., odszkodowanie w kwocie 39.449,40 zł na rzecz L. K. za udział w prawie własności nieruchomości przejętej pod drogę oraz odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz pozostałych właścicieli ww. nieruchomości.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji, T.K., M. W. i E. G. wnieśli odwołanie. W odwołaniu wskazali, że złożyli w ustawowym terminie wnioski o odszkodowanie, a przyjęta przez organ data złożenia wniosków w dniu 11 lutego 2011 r. to data dostarczenia zagubionych w Urzędzie Miasta dokumentów, które zostały odtworzone dla Urzędu Miasta.

Postanowieniem z 19 października 2018 r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez T. K.

Powołaną na wstępie decyzją z 4 grudnia 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 18 kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji, przytaczając treść art. 73 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako ustawa Przepisy wprowadzające, wskazał że na gruncie ww. artykułu dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Decyzja, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, a więc w omawianej sprawie decyzja Wojewoda z 18 grudnia 2009 r., utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury decyzją z 10 maja 2010 r. stwierdzająca, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o ustalenie odszkodowania z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta, ma jedynie charakter deklaratoryjny. Przesłanką przyznania odszkodowania, zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, jest złożenie wniosku przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości w określonym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wojewoda podkreślił jednocześnie, że każdemu współwłaścicielowi danej nieruchomości przysługuje własne (osobne) roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Wojewoda w dalszej kolejności wskazał, że L.K. złożył wniosek przed upływem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające a organ I instancji prawidłowo ustalił, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za przysługujący mu udział wynoszący 1/5 w prawie własności nieruchomości przejętej pod drogę.

Oceniając zaś termin złożenia wniosków przez pozostałych właścicieli nieruchomości wskazał, że przy piśmie z 8 lutego 2011 r. L.K. przesłał podpisane przez E. G., M. W., T. K., A. K. wnioski "o odszkodowanie za nieruchomość pozostającą w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa nie stanowiących ich własności, za zajętej pod drogi publiczne zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r." Przedmiotowe pisma nie zawierały daty ich sporządzenia.

Odwołujący się wywodzili, że złożyli wnioski w terminie, a wraz z pismem z 8 lutego 2011 r. dostarczyli dokumenty, które zagubił Urząd. Ustosunkowując się do powyższych twierdzeń Wojewoda wskazał, że z pisma L. K. z 12 lutego 2001 r. wyraźnie wynika, że załącza on "podania spadkobierców po T. K. i A. K. o zwrot nieruchomości wywłaszczonych w latach 1945 – 1980". Skoro pisma pozostałych spadkobierców dotyczyły zwrotu nieruchomości, to nie można ich uznać za wnioski o odszkodowanie za przejętą, w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, nieruchomość.

Ponadto pokreślił, odnosząc się do twierdzeń stron odwołujących się, że L. K. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców, że z akt sprawy nie wynika, aby składając w dniu 30 grudnia 2005 r. wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..] L. K. działał również w imieniu A. K. (którego spadkobiercą jest M. W.), T. K., M. W. i E. G. Z treści tego wniosku jak również z dodatkowych wyjaśnień do niego (vide: pismo z dnia 24 grudnia 2010 r.) jasno wynika, że L. K. działał we własnym imieniu, nie wspominając o roszczeniach pozostałych uprawnionych osób. Brak jest w tym wniosku wzmianki o przysługujących L. K. pełnomocnictwach od E. G., M. W., T. K., A. K. (którego spadkobiercą jest M. W.), nie załączono też dowodu uiszczenia wymaganej od pełnomocnictwa opłaty skarbowej.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda stwierdził, że jedyne wnioski A. K. (którego spadkobiercą jest M. W.), T. K., M. W.i E. G. w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wpłynęły do Urzędu Miasta (który wówczas prowadził przedmiotowe postępowanie) w dniu 11 lutego 2011 r., tj. po terminie przewidzianym przez przepisy ustawy. Treść art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych - roszczenie o odszkodowanie wygasa po upływie wskazanego w tym przepisie okresu, a zatem po dniu 31 grudnia 2005 r.

Wojewoda wyjaśnił, że na wygaśnięcie terminu do złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..] (poprzednio nr [..]) nie miał wpływu fakt, że decyzja stwierdzająca przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Gminy Miasta została wydana w dniu 18 grudnia 2009 r., a stała się ostateczna z dniem 10 maja 2010 r. Powoływanie się przez strony odwołujące się na toczące się postępowania o zwrot nieruchomości, długotrwałość tych postępowań i problemy z odnalezieniem dokumentacji nie ma żadnego znaczenia dla niniejszego postępowania, które dotyczy kwestii ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] (poprzednio nr [..]), a nie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych przez E. G. i M. W., w odwołaniu z 11 maja 2018 r.

W dalszej części decyzji Wojewoda wyjaśnił zasadność przyznania odszkodowania L. K. w wysokości 39.449,40 zł. Powołując się na art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające wskazał, że odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa m.in. na własność powiatu ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w formie operatu szacunkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość prawa własności działki nr [..] została oszacowana przez rzeczoznawcę na kwotę 197.247,00 zł, zaś 1 m² przedmiotowej działki na kwotę 519,07 zł. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy, sporządzony w dniu 20 grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego został wykonany zgodnie z przepisami prawa, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśniła zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości działki nr [..] (poprzednio nr [..]).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.W., E. G. i T. K. zakwestionowali decyzję Wojewody w zakresie orzeczenia o odmowie ustalenia odszkodowania na ich rzecz oraz zanegowali jego stanowisko dotyczące nie złożenia przez nich wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ich zdaniem L. K. pismem z 29 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę nie tylko w imieniu własnym, ale też w imieniu skarżących. Skarżący wskazali, że wszystkimi sprawami dotyczącymi wywłaszczonych, przejętych przez Skarb Państwa lub Gminę, nieruchomości po ich rodzicach A. K. oraz T. K. zajmował się L. K., który był przez skarżących upoważniony, żeby działać również w ich imieniu. Dowodem na ten fakt mogą być pisma urzędowe kierowane przede wszystkim do L. K. W ich ocenie, z treści pisma z 29 grudnia 2005 r. wynika, że L. K. zwracał się ponownie o uzgodnienie warunków sprzedaży gruntów wywłaszczonych w latach 1950-1990 podczas modernizacji ulic M., [..] oraz innych (...), to znaczy, że powinno istnieć pismo wcześniejsze, które ich zdaniem uległo zagubieniu i nie było możliwości jego odtworzenia. Powołując się na pismo L. K. z 24 grudnia 2010 r. zauważyli, że informował on w nim o niemożności zrealizowania wezwania organu dotyczącego przedłożenia wymaganych dokumentów w terminie siedmiu dni, gdyż próbował odnaleźć w swoim archiwum brakujących dokumentów. Brak w aktach sprawy pełnomocnictwa skarżących dla L. K. wynikać może, w ich ocenie, z faktu zaginięcia całej dokumentacji złożonej w Urzędzie Miasta od roku 1992 do 2007. Ponownie podkreślili, że ich zdaniem L. K. działał nie tylko w swoim imieniu ale również w imieniu skarżących, brak dokumentów potwierdzających ten fakt, nie upoważnia organów do stawiania tezy odmiennej, ponieważ brak dokumentacji spowodowany został przez organ administracji (Urząd Miasta). Sporo zagubionych dokumentów nie dało się odtworzyć, gdyż pochodziły z przed dwudziestu lat, kiedy nie była stosowana technologia komputerowa. Potwierdza to pismo Urzędu Miasta z 19 czerwca 2009 r. Organy obu instancji nie odniosły się do podnoszonych przez nich zarzutów w sprawie zaginięcia dokumentacji w niniejszej sprawie.

Skarżący zarzucili także naruszenie art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r., a w konsekwencji naruszenie normy art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji oraz naruszenie art. 9 k.p.a. polegające na uznaniu, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku informowania o uprawnieniach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Gmina Miasta ustosunkowując się do zarzutów skargi w piśmie z 18 marca 2019 r. również wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody w zakresie, w którym utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta, w części orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz E. G. za udział wynoszący 1/5 części, M. W. za udział wynoszący 2/5 części i T. K. za udział wynoszący 1/5 części w prawie własności nieruchomości położonej w G. przy ul. W., oznaczonej ewidencyjnie jako Obręb [..] (poprzednio Obręb [..], działka nr [..]), która z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest m.in. art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, który stanowi, że odszkodowanie, za nieruchomości przeznaczone pod drogi, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z przepisów art. 73 ustawy wynika, że na instytucję stwierdzenia nabycia mienia składają się dwie sprawy administracyjne. W ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje decyzję o przejściu prawa własności, na podstawie art. 73 ust. 1. Natomiast w drugiej sprawie decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), pod warunkiem że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] (poprzednio: [..]) o powierzchni 380 m², położona w G., obręb [..] (poprzednio obręb [..]), przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Miasta, co potwierdziła deklaratoryjna decyzja Wojewody z 18 grudnia 2009 r., zaakceptowana przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w ostatecznej decyzji z 10 maja 2010 r. Wydanie tych rozstrzygnięć oznacza, że spełnione zostały wszystkie przesłanki zastosowania trybu z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, w tym przesądzona została kwestia przeznaczenia spornej nieruchomości pod drogę.

Z treści decyzji Wojewody z dnia 18 grudnia 2009 r. wynika także, że na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli E. G., M. W., T. K., A.K., L. K. (spadkobiercy po A. K.), a więc były to osoby uprawnione do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość.

Co przy tym istotne, norma zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Termin ten obejmował okres od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., co oznaczało, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Powyższy termin jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może on być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. W konsekwencji też złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i ugruntowane (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 273/08, LEX nr 563128; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1526/13, LEX nr 1502350; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1037/14, LEX nr 2032666).

Kwestia zgodności z prawem omawianej regulacji była też kilkukrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W wyrokach z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 (OTK 2000/2/60), z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) oraz z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123) Trybunał potwierdził zgodność art. 73 ust. 4 ustawy Prawo przepisy wprowadzające z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że zawarty w art. 73 ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Wyrokiem z 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09 (OTK-A 2011/4/350) Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP, a konkretnie jej art. 21 ust. 2 w związku art. 31 ust. 3 oraz art. 2 i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest na tyle precyzyjny i na tyle komunikatywny, że językowe reguły wykładni pozwalają wyinterpretować z niego normę zgodną z Konstytucją. Jest zatem zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytuły wywłaszczenia.

Zatem w świetle treści art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające i przytoczonych orzeczeń nie budzi wątpliwości, że właściciele działki nr [..] (poprzednio nr [..]) mogli złożyć skutecznie wnioski o ustalenie i wpłatę odszkodowanie tylko w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Rolą organów rozpoznających przedmiotowe wnioski o ustalenie odszkodowania było więc zbadanie w pierwszej kolejności, czy wnioski zostały złożone w tym terminie.

Zaznaczyć należy, że na gruncie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające nie zachodzi tzw. współuczestnictwo materialne łączne, które implikowałoby obligatoryjny udział w postępowaniu jurysdykcyjnym wszystkich współwłaścicieli odnośnej nieruchomości lub ich następców prawnych. Każdy ze współwłaścicieli ma bowiem osobne uprawnienie do dochodzenia określonej części roszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2535/14 (Lex 1985835), wskazał, że prawidłowa wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające winna być taka, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie. Oczywiście, wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 k.p.a. Każdy ze współwłaścicieli ma jednak interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. Podzielność prawa do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy (w przeciwieństwie do własności nieruchomości) i wyznaczenie terminu do jego dochodzenia (pozostającego w zgodzie z Konstytucją) nie uprawnia do tezy, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 328/13 (Lex 1591026) stwierdzając, że każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych, ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich. Nie ma przy tym przeszkód procesowych do wspólnego inicjowania przez współwłaścicieli jednego postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania każdemu z uprawnionych, proporcjonalnie do posiadanego udziału. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez jednego ze współwłaścicieli zajętej nieruchomości (por. też wyrok NSA z wyrok z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2280/12, Lex 1574623).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że L. K. w piśmie z 29 grudnia 2005 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 30 grudnia 2005 r., a więc w terminie zakreślonym przez art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, złożył wniosek zawierający żądanie w przedmiocie odszkodowania za działkę nr [..] (poprzednio nr [..]), która z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego. Nadmienić należy, że pismo to w swej pierwotnej wersji nie była jasno sformułowane, ale w konsekwencji jego doprecyzowania przez L. K. pismem z 24 grudnia 2010 r., nie było wątpliwości, że jego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające.

Kwestią sporną było ustalenie natomiast, czy przedmiotowy wniosek został złożony również przez A. K. (którego spadkobiercą jest M. W.), T. K., M. W. i E. G. lub w ich imieniu. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji uznały, że L. K. działał wyłącznie we własnym imieniu. W ich ocenie, pozostali właściciele działki nr [..] (poprzednio nr [..]) złożyli wnioski w sprawie ustalenia odszkodowania w dniu 11 lutego 2011 r., tj. po terminie przewidzianym przez przepisy ustawy Przepisy wprowadzające. W ocenie sądu, stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że samo ustalenie treści oświadczeń woli należy do ustaleń faktycznych i nie podlega kontroli sądowej (odpowiednio - wyrok SN z 6 listopada 1996 r., II UKN 9/96, OSNP 1997/11/201, akceptowane przez S. Rudnickiego, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 583-584, uw. 1 do art. 65; także orzeczenia opublikowane w OSNP: 1999/8/275, 1999/23/765, 2000/1/18, 2000/2/46, 2000/3/95, 2000/7/261). Natomiast wykładnia ustalonego przez sąd (odpowiednio - w postępowaniu administracyjnym - organ administracji publicznej) oświadczenia woli w zawartej przez strony w umowie (bądź w piśmie procesowym, adresowanym do innej strony czy organu administracji publicznej), należy do kwestii prawnych i podlega kontroli sądowej (wyrok SN z 20 lutego 1997 r., I CKN 90/96, Prok. i Pr. 1998/1/47 dodatek, akceptowane przez S. Rudnickiego - op. cit. s. 583 uw. 1; T. Erecińskiego w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2009 t. 2, s. 194-195, uw. 28; także orzeczenia opublikowane w: OSNC 1999/2/38; PiP 1958/1/102; OSNP 2000/4/148). W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej - w szczególności wypracowanej na tle innych regulacji kodeksowych (kodeksu postępowania cywilnego i kodeksu cywilnego - odpowiednio - Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Oświadczenie woli zawarte może być w piśmie procesowym. W jednym piśmie procesowym może być zawartych kilka oświadczeń woli (uchwała Sądu Najwyższego z 11 września 1997 r., III CZP 39/97, OSNC 1997/12/191, z akceptującą glosą A. Szpunara, PS 1998/6/102-107 i przywołane przez Glosatora orzecznictwo i piśmiennictwo). W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29 czerwca 1995 r., III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168 - dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli.

Na gruncie postępowania administracyjnego powyższe uwagi dotyczące wykładni oświadczeń pozostają aktualne, przy czym dodatkową wskazówką w zakresie wykładni żądań stron jest art. 7 k.p.a., z którego wynika, że organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, że organ musi wszechstronnie zbadać i ustalić wszystkie dowody, które kreują stan faktyczny sprawy. W niniejszej sprawie taką sporną okolicznością było to, czy L. K. złożył w ustawowym terminie wniosek o odszkodowanie, a w ramach tych ustaleń, czy z pisma L. K. z 29 grudnia 2005 r. wynikało, że działał on w imieniu skarżących. W ramach tych ustaleń zatem organ musiał dokonać wykładni żądania zawartego w tym piśmie.

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Prezydent, a następnie Wojewoda, dokonali trafnej interpretacji pisma z 29 grudnia 2005 r., w którym to piśmie L.K. wyraźnie wskazał, że działa w imieniu własnym. Świadczy o tym treść pisma: "Proszę jako spadkobierca po matce A. K. (...) o ponowne uzgodnienie warunków sprzedaży gruntów wywłaszczonych w latach 1950-1990 podczas modernizacji ulic M., [..]oraz innych ponieważ w Decyzjach często nie podawano nazw ulic jak też w jakiej części wywłaszczonej nieruchomości stanowiły grunty pod ulicę." Pismo z 29 grudnia 2005 r. jest sformułowane w liczbie pojedynczej i brak w nim jakiejkolwiek wzmianki o tym, by miało być złożone również w imieniu osób trzecich. Podpisał je wyłącznie L. K., zaś w nagłówku wyraźnie wskazał tylko siebie i swój adres zamieszkania, do pisma załączył dwa załączniki, przy czym żadne z nich nie było pełnomocnictwem dla niego od E. G., M.W., T. K., czy A. K. Wykładania oświadczenia woli zawartego w piśmie z 29 grudnia 2005 r. nie nasuwała żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że L. K. złożył owe pismo wyłącznie we własnym imieniu. Organ prowadzący postępowanie miał natomiast wątpliwości co do treści żądania zawartego w tym piśmie, dlatego pismem z 1 grudnia 2010 r. wezwał L. K. o sprecyzowanie, tj. wskazanie czy jest to wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, czy ustalenie wysokości odszkodowania za działkę przejętą pod drogę w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Pismem z 24 grudnia 2010 r. L. K. sprecyzował swoje pismo z 29 grudnia 2005 r. wskazując, że "(...) rozchodzi się o ustalenie wysokości odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. We wniosku złożonym 30.12.2005 r. nie sprecyzowałem dokładnie ustaw ponieważ prowadzone są od 1992 roku postępowania administracyjne w sprawie zwrotu kilkunastu nieruchomości oraz unieważnienia decyzji wywłaszczeniowych do dnia dzisiejszego niezakończonych ostateczną decyzją". Zauważyć należy, że treść pisma 24 grudnia 2010 r. koreluje z treścią pisma z 29 grudnia 2005 r. w zakresie działania wnioskodawcy wyłącznie we własnym imieniu. W nagłówku tego pisma L. K. znów wskazał wyraźnie tylko siebie i swój adres zamieszkania, pismo podpisał wyłącznie L. K. Do przedmiotowego pisma nie załączył żadnego załącznika.

Podkreślić należy, że pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek dołączyć do akt przy pierwszej czynności oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa już przy pierwszej czynności przez siebie podejmowanej. Jeżeli tego nie czyni, przynajmniej z treści podania musi wynikać, że działa on w imieniu osób trzecich – tylko wtedy organ ma podstawę do potraktowania braku dokumentu pełnomocnictwa jako braku formalnego i ma obowiązek wezwać o jego uzupełnienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1169/13, Lex 1658406). W przypadku wniosku L. K. taka sytuacja nie wystąpiła. Ta konkluzja jest również wsparta dodatkowo brakiem innych dokumentów pochodzących z tego czasu, a mogących wskazywać na istnienie umocowania do działania w imieniu pozostałych właścicieli nieruchomości. Załączone do skargi kserokopia pisma Urzędu Miasta z 19 czerwca 2009 r. faktycznie wskazuje, że dokumenty zostały zagubione, ale w piśmie tym wskazano wyraźnie, że dokumenty te dotyczyły zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należących do L. K. i jego rodziny. Nie wzmiankowano o żadnych dokumentach w sprawie odszkodowania i jego ustalenia, ani też o tym, że L. K. został umocowany przez pozostałych właścicieli działki nr [..] (poprzednio nr [..]) do działania w ich imieniu. Natomiast w kserokopii pisma z 31 sierpnia 2009 r. Urzędu Wojewódzkiego skierowanego do Prezydenta Miasta (również załączonego do skargi) wskazano, że L. K. złożył pismo datowane na dzień 25 sierpień 2009 r., z którego wynika, że w dniu 29 grudnia 1992 r. składał wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonych w latach 1950-1990, która część dotyczyła wywłaszczeń na cel budowy ulic oraz dnia 29 grudnia 2005 r. złożył do Urzędu Miasta pismo o uzgodnienie warunków sprzedaży gruntów. Z treści tego pisma można wywieźć tylko, że L. K. w roku 1992 złożył wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a w roku 2005 wniosek o uzgodnienie warunków sprzedaży gruntów.

Przedłożone dokumenty zatem w żaden sposób nie uprawdopodabniają faktu złożenia przez skarżących wniosku o ustalenie odszkodowania w ustawowym terminie, ani też tego, że w ich imieniu występował L. K. Koreluje z takim stanowiskiem również fakt, że dołączone do pisma przewodniego L. K. z 8 lutego 2011 r. wnioski pozostałych właścicieli nieruchomości nie są opatrzone żadna datą.

W świetle wszystkich tych okoliczności brak jest podstaw, by uznać, że organy naruszyły art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., bowiem podjęły wymagane prawem czynności, zmierzające do ustalenia treści żądań stron oraz właściwych adresatów tych żądań, a także daty, kiedy te wnioski (żądania) zostały złożone. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że pozostali właściciele działki nr [..] (poprzednio nr [..]) złożyli wnioski w sprawie ustalenia odszkodowania w dniu 11 lutego 2011 r., tj. po terminie przewidzianym przez przepisy ustawy Przepisy wprowadzające, a zatem ich roszczenia odszkodowawcze wygasły.

Na niekorzystną dla skarżących ocenę oświadczeń złożonych w dniu 11 lutego 2011 r. nie może wpływać brak wiedzy skarżących co do tego, że należąca do nich nieruchomość posiadała cechy, które powodowały, że z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością gminy. Ta okoliczność nie miała też żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania i jego upłyniecie. Podkreślić też trzeba, że ustawodawca nie uzależnił możliwości złożenia wniosku o odszkodowanie od posiadania ostatecznej decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa takiej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 171/10, Lex 745139). Dlatego nie ma w sprawie znaczenia to, że decyzja stwierdzająca nabycie nieruchomości przez Gminę Miasto, została wydana długo po upływie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie.

Za niezasadny należy uznać zarzut skarżących naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, polegający na niezastosowaniu art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w sytuacji, gdy – jak twierdzą skarżący - przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające jest sprzeczny z tym przepisem.

Stosownie do art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Przepis art. 91 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy określenia miejsca umowy międzynarodowej w systemie źródeł prawa obowiązującego w Polsce. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, jako powszechnie obowiązujące źródło prawa, podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stając się przez to częścią krajowego porządku prawnego. Tym samym, co do zasady, podlega bezpośredniemu stosowaniu. Natomiast art. 91 ust. 2 Konstytucji RP przyznaje pierwszeństwo umowie międzynarodowej w jej kolizji z ustawą, ale zasada ta dotyczy tylko umów ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną przez Sejm i Senat w ustawie.

Na tego rodzaju umowę międzynarodową powołują się skarżący. Polska ratyfikowała zarówno Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. oraz Protokół Nr 1 do tej Konwencji sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowany przez Polskę, za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Wynika z tego, że Protokół Nr 1 do Konwencji wszedł do polskiego systemu źródeł prawa i ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). Określona konstytucyjnie hierarchia źródeł prawa oznacza, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne, obowiązane są uwzględnić postanowienia Konwencji, i uzupełniających ją Protokołów dodatkowych, w tym Protokołu Nr 1, a w wypadku, gdy przepisów ustawy nie da się pogodzić z Konwencją, bezpośrednio zastosować umowę międzynarodową.

Stosowanie umowy międzynarodowej, jaką jest Konwencja i jej protokoły dodatkowe, wymaga uwagi na temat relacji porządków prawnych dwóch systemów ochrony praw człowieka - krajowego i międzynarodowego. Każdy z systemów zawiera przepisy materialne i proceduralne oraz określa kompetencje organów i instytucji uprawnionych do ochrony. Relacje między przepisami materialnymi, procedurami i kompetencjami instytucji działających w poszczególnych systemach kształtują uprawnienia, nie tylko obywateli, ale wszystkich osób, które pozostają w obszarze oddziaływania Państwa Polskiego. Nawet zatem, jeśli norma krajowa zapewnia niższy poziom ochrony, to Konwencja nie powoduje derogacji tej normy, ale wiąże i ogranicza całą władzę publiczną Państwa. Każdy z systemów chroni przed naruszeniem i każdy ma uniwersalny zasięg stosowania. Sąd administracyjny kontrolujący legalność działań organów administracji publicznej winien zatem w pierwszej kolejności ustalić poziom ochrony i wzajemne relacje między normami obu tych systemów, po czym ocenić, norma prawna którego systemu powinna zostać zastosowana do rozstrzygnięcia sprawy.

Z naruszeniem przepisu art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, polegającym na niezastosowaniu postanowień umowy międzynarodowej mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdyby przepisy ustawy były sprzeczne z postanowieniami tej umowy. Oznacza to, że rozpoznanie zarzutu skargi zależy od oceny, czy przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające jest sprzeczny z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. W ocenie Sądu taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Analiza orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej ETPC), powołującego się na polskie orzecznictwo konstytucyjne Trybunału Konstytucyjnego, prowadzi do wniosku, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające nie jest sprzeczny z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji.

Art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji zatytułowany "Ochrona własności" stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Na tle stosowania art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ETPC w decyzji z 3 czerwca 2014 r., nr 33081/11, w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska (Lex 1477695) nie stwierdził żadnych przejawów naruszenia praw i wolności chronionych w Konwencji i jej Protokołach.

Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że istotą zarzutów skarżących, podobnie jak w niniejszej sprawie, było to, że nie otrzymali odszkodowania. ETPC podkreślił, że "wszelka ingerencja w prawo własności może zostać jedynie uzasadniona wówczas, gdy służy uzasadnionemu prawnie interesowi publicznemu. Organy władzy krajowej, przez wzgląd na swoją bezpośrednią znajomość społeczeństwa i jego potrzeb, co do zasady znajdują się w lepszym położeniu, niż sędzia międzynarodowy, by zdecydować, co leży w "interesie publicznym". Tym samym na podstawie systemu ochrony ustanowionego przez Konwencję to do organów władzy krajowej należy dokonywanie wstępnej oceny w przedmiocie zaistnienia problemu publicznego uzasadniającego przyjęcie środków ingerujących w prawo do poszanowania własności". Powołując się na polski Trybunał Konstytucyjny ETPC wskazał, że celem zaskarżonych przepisów ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną było dostosowanie tytułów prawnych nieruchomości de facto wywłaszczonych w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa do realiów dnia dzisiejszego oraz wyjaśnienie sytuacji zarówno właścicieli, jak i podmiotów prawa publicznego - sukcesorów prawnych tych podmiotów, które w przeszłości przejęły władanie nad tymi nieruchomościami na cele budowy dróg publicznych. Przepisy te miały na celu umożliwienie zainteresowanym osobom wystąpienia o odszkodowanie w odniesieniu do takich nieruchomości oraz przyspieszenie rozpatrywania ich wniosków. ETPC tym samym zaakceptował, że ingerencja w prawa majątkowe skarżących realizowała uzasadniony prawnie cel "zgodnie z interesem powszechnym".

Rozważając, czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu powszechnego a interesem konkretnych osób w regulacji wynikającej z przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, ETPC ocenił, czy zarzucana ingerencja w mienie skarżących była zgodna z prawem i czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy zastosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany. Analizując charakter przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające pod kątem zgodności z zasadą praworządności oraz zapewnienia gwarancji przeciwko arbitralności ETPC wskazał, że "przepisy te dotyczyły jedynie sytuacji faktycznych powstałych w przeszłości i nie przewidywały dalszego odbierania nieruchomości gruntowych w przyszłości. Nadto ich zakres obowiązywania zdefiniowano z wystarczającą precyzją, aby uniknąć niepewności co do ich stosowania. Wszystkie osoby zainteresowane dobrze wiedzą, iż ich nieruchomości zostały faktycznie w przeszłości przejęte na cele budowy dróg publicznych. Ustawodawca w rzeczywistości dał dawnym właścicielom, którzy nie uzyskali odszkodowania w momencie przejęcia nieruchomości, drugą możliwość dochodzenia takiego odszkodowania. Właściciele, których dotyczyło faktyczne wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa ich mienia na cele budowy dróg publicznych, mieli do swej dyspozycji pełen zbiór przepisów prawnych, identycznych do przepisów stosowanych w każdym przypadku wywłaszczenia na cele publiczne, zarówno w zakresie procedury dochodzenia odszkodowania, jak i wysokości odszkodowania. Dysponowali również wyraźną, praktyczną i skuteczną możliwością zaskarżenia decyzji administracyjnych dotyczących ich prawa do odszkodowania". Powyższe skłoniło ETPC do wniosku, że ramy proceduralne dostępne we wskazanych sprawach były zgodne z kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie Trybunału i dawały wystarczające gwarancje przeciwko arbitralności. ETPC uznał również, że ramy materialnoprawne regulujące wysokość odszkodowania wypłacanego osobom znajdującym się w sytuacji skarżących chroniły ich prawa do uzyskania odszkodowania racjonalnie związanego z wysokością wywłaszczanej nieruchomości. Trybunał był też zdania, że tymczasowy zakres stosowania systemu prawnego stworzonego w ustawie Przepisy wprowadzające miał podstawowe znaczenie dla oceny sprawy. Wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy osoby, których nieruchomości zostały zajęte na cele budowy dróg publicznych przed upadkiem ustroju komunistycznego w 1989 r., były uprawnione do odszkodowania. Art. 73 ust. 4 ustawy, który wszedł w życie 1 stycznia 1999 r., stworzył wyraźne ramy czasowe dla dochodzenia odszkodowania. Skarżący mogli podnosić swe roszczenia odszkodowawcze od 1 stycznia 2001 r. Tym samym ustawodawca przewidział najpierw okres dwóch lat vacatio legis, który dawał zarówno podmiotom prawa publicznego zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, jak i byłym właścicielom możliwość poznania swych praw oraz przygotowania swych działań w związku z funkcjonowaniem systemu odszkodowań. Okres składania wniosków odszkodowawczych miał się zakończyć 31 grudnia 2005 r. Trwał zatem przez pięć lat i upłynął ponad siedem lat po publikacji ustawy z 1998 r. ETPC uznał, że "nie można zatem przyjąć, iż okres ten był tak krótki, iż niezasadnie utrudniał skarżącym poznanie swych praw oraz nie pozwalał im na dochodzenie tychże praw w czasowy i skuteczny sposób. Wydaje się, iż skarżący przez wiele lat nie podejmowali żadnych kroków prawnych w celu dochodzenia swej własności lub uzyskania odszkodowania". Podobna sytuacja ma miejsce w sprawie rozpoznawanej przez tutejszy Sąd.

ETPC był również zdania, że "uprawnieni z tych praw konwencyjnych, które podlegają uregulowaniu przez władze publiczne w ogólnym interesie społeczeństwa, winni sami wykazywać się przynajmniej minimalną starannością przy dochodzeniu tychże praw. Zobowiązanie to jest tym bardziej aktualne w odniesieniu do praw regulowanych przez prawo cywilne i wchodzących w zakres stosowania art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Obowiązek należytej staranności przy wykonywaniu i dochodzeniu praw regulowanych przez prawo cywilne jest normalnym obowiązkiem spoczywającym na osobach z nich uprawnionych". Trybunał podkreślił przy tym, że przepisy szczególne przyjęte w ustawie Przepisy wprowadzające były wielokrotnie badane przez Trybunał Konstytucyjny przed upływem pięcioletniego terminu, w którym to właściciele mogli dochodzić odszkodowań za swe nieruchomości. Zdaniem ETPC fakt ten dawał zainteresowanym osobom kolejną możliwość poznania swej sytuacji prawnej oraz podjęcia środków dążących do zapewnienia ich praw przed upływem wskazanego terminu w dniu 31 grudnia 2005 r. ETPC nadto uznał, że konieczność zagwarantowania pewności prawnej jest uzasadnionym celem, który uprawnia Państwo do przyjęcia surowych ograniczeń czasowych dla dochodzenia praw majątkowych. ETPC podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny zbadał wiele aspektów wpływu, jaki art. 73 wskazanej ustawy miał na sytuację prawną byłych właścicieli i uznał, że ograniczenia na nich nałożone nie naruszały indywidualnych praw własności, a zapewniały możliwość uzyskania odszkodowania w rozsądnym terminie. ETPC stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny przedstawił wystarczające i ważne powody na uzasadnienie wywiedzionych wniosków.

W oparciu o przedstawione stanowisko ETPC nie stwierdził żadnych naruszeń praw i wolności chronionych w Konwencji i jej Protokołach. Podkreślił, że kwestia podniesiona przez skarżących została zbadana przez polski Trybunał Konstytucyjny, który uznał zaskarżone przepisy prawne za zgodne z polską Konstytucją, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznawał, że ograniczenia nałożone na byłych właścicieli nie naruszyły indywidualnych praw własności a postanowienia ustawy Przepisy wprowadzające zmierzały do uregulowania przedmiotowych tytułów własności w interesie pewności prawnej oraz do zapewnienia zainteresowanym osobom możliwości uzyskania odszkodowania w rozsądnym terminie.

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny kontrolując wielokrotnie mechanizm odszkodowawczy, w tym ograniczenie w czasie możliwości dochodzenia odszkodowania, uznał go za odpowiadający konstytucyjnej gwarancji słusznego odszkodowania (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt P 5/99, P 33/07, SK 11/02).

W ocenie Sądu, w kontekście regulacji zawartej w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, przepisów Konstytucji RP, orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwa ETPC, zarzuty podnoszone w skardze nie znajdują uzasadnienia. Nie doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie postanowień art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji skoro przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, badany przez Trybunał Konstytucyjny oraz weryfikowany przez ETPC w sprawach indywidulanych został uznany za nienaruszający praw i wolności chronionych w Konstytucji RP oraz Konwencji i jej Protokołach.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że organy miały obowiązek informować ich o uprawnieniach wynikających z przepisów prawa oraz w zmianach wprowadzanych w dokumentacji administracyjnej. Żaden przepis prawa materialnego nie nałożył takiego obowiązku na organy administracji. Takiego obowiązku nie można wyprowadzić także z art. 9 k.p.a. który obliguje organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości drogowe nabyte z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z woli ustawodawcy, nie są bowiem wszczynane z urzędu, lecz na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości. Zatem dopiero z chwilą złożenia wniosku przez byłego właściciela takiej nieruchomości, staje się on stroną postępowania i od tego momentu przysługuje mu ochrona przewidziana w art. 9 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1796/11 (Lex 1339596) wskazał, że przepis ten nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania stron o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów. Potwierdził to także Trybunał Konstytucyjny w sprawach, w których przedmiotem kontroli był art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające, stwierdzając, że utratę prawa do odszkodowania na skutek niezłożenia wniosku do 31 grudnia 2005 r., należy rozpatrywać w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy, a nie pozbawienia prawa do słusznego odszkodowania (por. wyroki TK z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 i z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07).

Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uznał zarzuty skargi za nietrafne. W ocenie Sądu bowiem organy rozpoznające niniejszą sprawę procedowały w zgodzie z przepisami k.p.a., w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów ustawy Przepisy wprowadzające i podjęcia decyzji na podstawie art. 73 ust. 4 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.