Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 286/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 3-9
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 5/07 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia od A. N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 5/07, uchylił zaskarżoną przez A. N. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] sierpnia 2006 r., w przedmiocie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W wyniku wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyznania A. N. zaliczki alimentacyjnej na dwoje dzieci, tj. M. i S. B., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie uchylił w dniu [...] czerwca 2006 r. wskazaną prawomocną decyzję i odmówił stronie przyznania prawa do przedmiotowej zaliczki, wywodząc, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że A. N. nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci, gdyż od kilku lat zamieszkuje z ojcem swoich dzieci. Decyzja ta stała się ostateczna.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. zobowiązano A. N. do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki za okres od 1 września 2005 r. do 31 maja 2006 r. wraz z odsetkami, w łącznej kwocie [...] zł. Rozstrzygniecie oparto o przepis art. 15, art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz art. 30 ust. 1,2 pkt 1, ust. 6,7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że już w toku wcześniej prowadzonego postępowania wznowieniowego ustalono, iż strona zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo ze swoim konkubentem, ojcem jej czworga dzieci. Powołując się na przepis art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych wywodzono, że A. N. nie może być w tych okolicznościach uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko, której przysługuje prawo skutecznego ubiegania się o zaliczki alimentacyjne dla dzieci. W konsekwencji, pobrane przez stronę zaliczki stanowią nienależnie pobrane świadczenie, które wynosi [...] zł. Wskazano również, że kwota ta podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podkreśliło, że decyzja z dnia [...] października 2005 r., przyznająca stronie zaliczki alimentacyjne na dzieci została uchylona, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie ich zwrotu, wyjaśnił też, że w niniejszym postępowaniu organ bada, czy strona pobrała świadczenie nienależne i ewentualnie ustala kwotę podlegającą zwrotowi. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające (wywiady środowiskowe, wskazanie przez samą stronę ojca dzieci jako osoby wchodzącej w skład rodziny) wykazało, że A. N. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem – A. B.. Nie może być zatem uznana, w świetle art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz w świetle definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych za osobę, której przysługuje prawo skutecznego ubiegania się o zaliczkę alimentacyjną. Zdaniem Kolegium, w tych okolicznościach należało przyjąć, że zaliczka alimentacyjna w wysokości [...] zł pobrana na M. i S. B. za okres od 1 września 2005 r. do 31 maja 2006 r. jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych i dlatego podlega zwrotowi. Żądanie odsetek od powyższej kwoty wynika z art. 15 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 30 ust. 1 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze na powyższą decyzję A. N. podkreśliła raz jeszcze, iż została zmuszona do ujęcia we wniosku ojca dzieci, jako członka rodziny. Od maja 2006 r. skarżąca nie uwzględnia A. B. we wnioskach kierowanych do Ośrodka i wnioski te są przyjmowane jako prawidłowe. A. B. nie był u niej nigdy zameldowany i nie mieszkał z dziećmi, choć odwiedza je i kupuje prezenty oraz żywność. Okoliczność tę może potwierdzić były kurator oraz Urząd Miasta. Skarżąca podniosła ponadto, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i samotnie wychowuje troje dzieci.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż dla weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, organ nie wykorzystał instrumentu przewidzianego postanowieniami art. 32 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, lecz zastosował instytucję zamieszczoną w K.p.a. Przeprowadzenie weryfikacji decyzji w oparciu o unormowania kodeksowe nie daje podstaw do uruchomienia nowego postępowania, zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tych okolicznościach należało uznać, że wydane w niniejszej sprawie decyzje podjęto z naruszeniem przepisów wskazanych jako materialnoprawna podstawa ich wydania, a omówione naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe świadczy o wystąpieniu przesłanki, o której mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a., i nakazuje uchylić badane decyzje.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., nie poddano jakiejkolwiek ocenie prawidłowości ustalenia – objętej żądaniem zwrotu – łącznej kwoty nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych oraz wysokości odsetek ustawowych, ograniczając się do powtórzenia stwierdzeń organu pierwszej instancji, zresztą bardzo ogólnikowych. Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, by w uzasadnieniu decyzji nakładającej na stronę obowiązek zapłaty określonych kwot, organ administracji przemilczał zupełnie sposób ich wyliczenia. W badanych decyzjach organy administracji obu instancji skupiły się przede wszystkim na ustaleniach stanu faktycznego, pozwalającego na uznanie zaliczki alimentacyjnej za pobraną nienależnie, jednak nie dokonały oceny tych ustaleń w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej podano jedynie, że chodzi o przesłankę wymienioną w pkt 1 ust. 2 art. 30 omawianej ustawy, lecz w uzasadnieniu decyzji przesłanka ta nie została omówiona. Szczegółowe odniesienie się do przypadków przewidzianych w podanym przez organ przepisie wydaje się konieczne, bowiem nie dotyczą one sytuacji, w której świadczenie nie przysługiwało od samego początku, a takie właśnie wywody znalazły się w decyzjach administracyjnych. Kwestii tej nie wyjaśniło Kolegium, które poprzestało na przytoczeniu całego przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu z uwagi na treść uzasadnienia podjętych decyzji wydaje się, że chodzi o przypadek określony w cyt. wyżej pkt 2 ust. 2 art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak organy nie rozważały sprawy pod kątem celowego (świadomego) wprowadzenia organu w błąd, czego wymaga ostatnio wskazana regulacja.

Jednocześnie podkreślono, że wypowiadające się w sprawie organy nie odniosły się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności, zmierzających do wykazania, że jest matką samotnie wychowującą dzieci. A. N. podważała prawdziwość własnych wpisów w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego odnośnie prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z A. B., a pomimo zgłoszonych zastrzeżeń organ oparł się na kwestionowanym dowodzie i nie wyjaśnił, dlaczego twierdzeniom skarżącej odmówił wiarygodności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie złożyło skargę kasacyjna od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, iż jedyną podstawą żądania zwrotu nienależycie pobranej zaliczki alimentacyjnej jest uprzednia decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., polegające na przyjęciu, że postępowanie administracyjne naruszyło przepisy postępowania w ten sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchylona została decyzja dająca prawo do pobierania zaliczki alimentacyjnej, tym samym świadczenie zostało pobrane nienależnie. Istniała więc podstawa, by wszcząć postępowanie o jej zwrot. Jak wskazał Sąd, każde z tych postępowań jest odrębnym postępowanie, w czasie którego organ zobowiązany jest zwrócić uwagę na inne aspekty. Dlatego też w trakcie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki organ nie bada już czy świadczenie było należne. Tym samym ostateczna decyzja w tym przedmiocie daje podstawę do wydania decyzji żądającej zwrotu zaliczki. W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia nie powołano się na art. 32 ust. 1 u stawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, jednak zdaniem Kolegium nie może być to podstawą do kwestionowania decyzji ostatecznej.

Ponadto, Organ wskazał, iż A. N. podając konkubenta jako członka rodziny była świadoma tego, a ustalenia w tym zakresie stanowiły podstawę ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Tym samym Sąd naruszył prawo materialne przez przyjęcie, że jedyną podstawą żądania zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej jest uprzednia decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych.

Ponadto podniesiono, że kwota nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej nie była kwestionowana, organ pierwszej instancji prawidłowo ją ustalił.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w związku z tym podlegała uwzględnieniu.

Generalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość decyzji. Zmiana, uchylenie ostatecznej decyzji następuje w przypadkach ściśle określonych w przepisach. Takie uregulowania zawierała m.in. ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Jednakże ten fakt nie wyłącza stosowania przepisów dotyczących nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych. Jeżeli bowiem decyzja zawiera wadę kwalifikowaną, to z oczywistych względów stosuje się przepisy czy to dotyczące stwierdzenia jej nieważności, czy też wznowienia postępowania administracyjnego w zależności od wady materialnej bądź procesowej. Stosowne przepisy szczególne prawa materialnego pozwalające na eliminację lub zmianę decyzji ostatecznej, nie wyłączają i nie mogą wyłączyć stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Eliminacja lub zmiana decyzji na podstawie przepisów szczególnych nie dotyczy bowiem decyzji o kwalifikowanej wadliwości. Odnoszą się bowiem do decyzji prawidłowych, które winny ulec weryfikacji w związku ze zmianą określonych sytuacji lub ujawnieniu określonych faktów. Zawierają inne przesłanki weryfikacji decyzji ostatecznej niż przesłanki wzruszenia decyzji wadliwych. Do eliminacji decyzji wadliwych służą bowiem odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ uznał, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego i wyeliminował z obrotu prawnego – jego zdaniem – wadliwą decyzję, przyznającą zaliczkę alimentacyjną, odmawiając jednocześnie jej przyznania. Niezależnie od oceny przyjętego trybu i samej decyzji, jest ona ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Dopóki nie zostanie z tego obrotu wyeliminowana wywołuje określone skutki prawne.

Jeżeli więc wyeliminowano ostateczną decyzję o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej z obrotu prawnego i uznano, iż zaliczka taka nie przysługiwała, to jej pobranie było nienależne.

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji zbędne jest prowadzenie kolejnego postępowania, mającego na celu ustalenie przesłanek nienależnie pobranej zaliczki.

Fakt nienależnie pobranej zaliczki wynika bowiem z decyzji ustalającej brak uprawnienia do jej pobierania. Jeżeli więc pobrano nienależnie zaliczkę alimentacyjną, to stosownie do art. 15 ww. ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. istnieje obowiązek jej zwrotu.

Ponieważ przepisy powołanej wyżej ustawy nie precyzują już samych zasad zwrotu nienależnie pobranej zaliczki, to w tym zakresie mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 30 ust. 3-9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) stosownie do art. 18 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Przy czym postępowanie to odnosi się już jedynie do kwestii ustalenia samego zwrotu pobranej zaliczki. Bowiem kwestie istnienia przesłanek nienależnie pobranej zaliczki winny być uprzednio rozstrzygnięte stosowną ostateczną decyzją administracyjną.

W niniejszej sprawie oznacza to, iż w postępowaniu o zwrot pobranej zaliczki nie dokonuje się ustaleń faktycznych czy A. N. jest osobą samotnie wychowującą dziecko, bowiem ta kwestia została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r.

W związku z tym dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena naruszenia w tym zakresie przez organ przepisów postępowania nie jest słuszna. Nie jest również słuszna ocena naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co zasadnie podniesiono w zarzucie drugim skargi kasacyjnej, w zakresie ustalenia samej wysokości zwrotu pobranej zaliczki. Wprawdzie faktycznie organ odwoławczy nie dokonał własnych wyliczeń w tym zakresie, ale ustalona przez organ pierwszej instancji kwota była bezsporna i nie budziła wątpliwości. W tej sytuacji samo tylko stwierdzenie organu odwoławczego o prawidłowości dokonanych wyliczeń, co świadczy o przeprowadzonej w tym zakresie kontroli, nie można uznać za naruszenie powołanych przepisów K.p.a., zwłaszcza iż Sąd nie wskazał jakie to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego zobowiązuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione obie podstawy i na mocy art. 185 § 1 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd uznał, iż sytuacja rodzinna i materialna A. N. uzasadnia odstąpienie od niej obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a.