Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2279/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 par 2 pkt 8, art 83, 134 par 1, 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 7, 107, 145 par 1 pkt 4, art 106 par 5, art 148 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. uzgodnił projekt decyzji ustalającej na rzecz "M." sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...], dz. nr [...] we W., pod warunkiem wpisania w pkt. 2 c) w/w projektu decyzji nakazu: realizacja inwestycji wymaga przeprowadzenia ratowniczych, wyprzedzających badań archeologicznych za pozwoleniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowienie to stało się ostateczne.

Na skutek wniosku K. P. z dnia [...] maja 2011 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił postępowanie zakończone postanowieniem nr [...].

Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., umorzył wznowione postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie dochował terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, albowiem o treści postanowienia nr [...] dowiedział się z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2010 r., wydanej na skutek odwołania K. P. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2009 r. Zdaniem organu pierwszej instancji termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, licząc jedynie od daty doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego upłynął w 2010 r., podczas gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiono dopiero [...] maja 2011 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił na wstępie, iż od dnia 11 kwietnia 2011 r. rozstrzygnięcie umarzające wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym powinno mieć charakter postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Tym samym uznać należało, że wydana przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., jest w istocie postanowieniem. Fakt niezachowania przez organ konserwatorski pierwszej instancji właściwej formy zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że w przypadku kiedy podstawą wznowienia jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania liczy się od daty powzięcia przez stronę wiadomości o wydanej decyzji w zakresie niezbędnym do jej identyfikacji. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz może pochodzić z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie.

W ocenie organu dane zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2010 r., były wystarczające do identyfikacji podjętego przez organ ochrony zabytków rozstrzygnięcia. Z jej treści wyraźnie wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu, profesjonalny pełnomocnik, z którego pomocy korzysta K. P., powinien wiedzieć, że organ konserwatorski uzgadniający projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zajmuje stanowisko, w trybie art. 106 kpa, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, a zatem, że jest możliwe żądanie wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tego typu rozstrzygnięciem. Ponieważ ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., została doręczona pełnomocnikowi skarżącego przed dniem [...] września 2010 r., tj. datą, w której K. P. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, to nie ulega wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 § 2 kpa.

Pismem z dnia 3 września 2012 r. skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł do Sądu K. P. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

- przyjęcie niewłaściwej formy aktu prawnego tj. postanowienia, którym organ uchylił decyzję,

- niewłaściwą interpretację art. 148 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie daty, od której należy liczyć termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. nie wynikało jakiego rodzaju rozstrzygnięcie, w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wydał [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę charakter opiniodawczy wystąpienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz pismo wydane przez ten organ w dniu [...] maja 2006 r. uznać należało, że postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r. miało charakter postanowienia, o którym mowa w art. 123 § 2 kpa. W związku z powyższym dopiero informacja zawarta w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 marca 2011 r. pozwoliła określić charakter postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Tym samym termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania należy liczyć od daty doręczenia skarżącemu ww. uzasadnienia wyroku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego stanowiska.

W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2013 r. uczestnik postępowania "M." sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że celem postępowania wznowieniowego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji wystąpienia podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 i 145 a kpa. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości ostatecznego orzeczenia i składa się z dwóch podstawowych etapów. Pierwszy z nich obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania. Na tym etapie organ zobowiązany jest do ustalenia, czy wniosek o wznowienie opiera się na jednej z przesłanek opisanych w art. 145 § 1 lub 145 a kpa, czy został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 kpa oraz czy pochodzi od strony, z tym zastrzeżeniem, że w sytuacji, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania powołuje jako przesłankę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ocena, czy podanie o wznowienie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny w postępowaniu następuje dopiero po wznowieniu postępowania. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest więc możliwe dopiero po pozytywnej weryfikacji wymienionych wyżej warunków.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2011 r. K. P. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...], dz. nr [...] we W.

Jako przesłankę wznowienia postępowania skarżący wskazał brak udziału w postępowaniu zwyczajnym, pomimo przysługującego mu przymiotu strony (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Organ rozpoznający sprawę zobligowany był zatem w pierwszej kolejności dokonać ustalenia, czy wnioskodawca zachował jednomiesięczny termin złożenia wniosku. W przypadku wznowienia ze względu na brak udziału w postępowaniu zwyczajnym podmiotu będącego stroną termin ten biegnie od momentu, w którym strona dowiedziała się o istnieniu ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 148 § 2 kpa).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że co do zasady ciężar udowodnienia zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania spoczywa na wnioskodawcy. Powyższe nie zwalnia jednak organów administracji z obowiązku weryfikacji wyjaśnień złożonych przez wnioskodawcę, w związku z koniecznością pełnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wydania rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt materiału dowodowego tj. zgodnie z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa. Należy zatem przyjąć, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać, czy został zachowany termin określony w art. 148 kpa. Podjęcie przez organ administracyjny w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego ma niezwykle istotne znaczenie, a to z tego powodu, że wszczęcie postępowania wznowieniowego, pomimo uchybienia terminu, jako godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, stanowi rażące naruszenie prawa.

Obowiązkowi powyższemu nie uczynił zadość wstępnie organ pierwszej instancji, albowiem, jak wynika z treści postanowienia z dnia [...] października 2011 r., orzekając o wznowieniu postępowania organ ograniczył się wyłącznie do zbadania, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Kwestia zachowania terminu do wznowienia postępowania nie była natomiast przedmiotem badań tego organu.

Słusznie następnie organ ten, po zapoznaniu się z treścią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2010 r. i ustaleniu, że wnioskodawca nie dochował terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, orzekł w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 148 kpa o umorzeniu postępowania wznowionego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Należy bowiem wskazać, że stwierdzenie okoliczności uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności, może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 kpa. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeżeli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć. Odnosząc się z kolei do formy rozstrzygnięcia umarzającego wznowione postępowanie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 126 kpa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105 kpa, art. 107 § 2 -5 kpa oraz art. 109-113 kpa, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz od postanowień określonych w art. 134 kpa, również art. 145-152 kpa oraz art. 156-159 kpa, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 kpa i art. 158 § 1 kpa, wydaje się postanowienie. A zatem rozstrzygnięcie umarzające wznowione postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym powinno mieć charakter postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Tym samym uznać należy, że orzekając w dniu [...] grudnia 2011 r. o umorzeniu postępowania organ pierwszej instancji winien wydać postanowienie a nie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - decyzję. Fakt niezachowania właściwej formy orzeczenia, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, bowiem nie wpływa negatywnie na prawa strony. Mając powyższe na uwadze za prawidłowe należy również uznać działanie organu odwoławczego polegające na rozpoznaniu, wniesionego przez stronę w dniu [...] stycznia 2011 r. tj. z uchybieniem terminu, przysługującego jej środka prawnego od doręczonego w dniu [...] grudnia 2012 r. rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2012 r. Zawarte w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2012 r. pouczenie o przysługującym stronie odwołaniu uznane być powinno za błędne pouczenie co do prawa złożenia zażalenia, o którym mowa w art. 112 kpa. Podzielając pogląd prezentowany w doktrynie (por. Janusz Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 453) wskazać bowiem należy, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania (zażalenia), które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu.

Odnosząc się natomiast do kwestii terminowości złożenia przez K. P. wniosku o wznowienie postępowania stwierdzić należy, że Sąd podziela co do zasady stanowisko organu odwoławczego odnośnie niezachowania przez skarżącego jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że użyty we wskazanym powyżej przepisie zwrot: "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadała informację, czego dana decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08).

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, takie informacje w rozpoznawanej sprawie były już znane K. P. w dniu doręczenia mu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2010 r. Z treści tej decyzji wyraźnie bowiem wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ostatecznym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazać należy przy tym, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, iż z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. nie wynikało jakiego rodzaju rozstrzygnięcie, w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wydał [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Stwierdzić bowiem należy, że uzgodnienie w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy następuje, zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w trybie art. 106 kpa. Natomiast z treści art. 106 § 5 kpa wynika wprost, że zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Skarżący, reprezentowany w toku postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika, winien zatem wiedzieć, iż jest możliwe żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tego typu rozstrzygnięciem.

Kolegium, analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie ustaliło natomiast, jaka była dokładna data doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał jedynie, iż doręczenie ww. decyzji nastąpiło przed dniem [...] września 2010 r. (omyłkowo oznaczonej w zaskarżonym postanowieniu jako [...] września 2011 r.), tj. przed datą w której K. P. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

O ile Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż doręczenie ww. decyzji nastąpiło przed dniem [...] września 2010 r., to zauważyć należy, iż wskazana przez Kolegium data nie stanowi, jak przyjął to organ, daty wniesienia skargi do Sądu, tj. nadania skargi w polskim urzędzie pocztowym (art. 83 P.p.s.a.), a jest to data zdarzenia, które miało miejsce później, tj. wpłynięcia skargi do Sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Powyższe Sąd ustalił w oparciu o znajdujący się w aktach administracyjnych wydruk wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 547/10 pochodzący z bazy internetowej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazany powyżej błąd w ustaleniach faktycznych, jak również brak ustalenia przez organ dokładnej daty doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., choć stanowią naruszenie art. 107 § 3 kpa, nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż nie miały wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dowodzi bowiem tego, że co najmniej przed dniem [...] września 2010 r. skarżący posiadał informacje o istnieniu przedmiotowego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. To z kolei oznacza, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa został uchybiony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.