Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2438/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Biała Podlaska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1020/12 w sprawie ze skargi B.Z. na uchwałę Rady Gminy Biała Podlaska z dnia 31 maja 2002 r. nr XLIV/461/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wójta Gminy Biała Podlaska na rzecz B. Z. kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1020/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi B. Z. na uchwałę Rady Gminy Biała Podlaska z dnia 31 maja 2002 r., nr XLIV/461/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości [...].

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

B. Z. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Biała Podlaska nr XLIV/461/2002 z dnia 31 maja 2002 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biała Podlaska obejmującego teren miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2002 r. Nr 87, poz. 1867), żądając stwierdzenia nieważności § 12 ust. 3 uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...], położonych w [...], gmina Biała Podlaska, będących własnością skarżącej. W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że § 12 ust. 3 przedmiotowej uchwały reguluje kwestię obsługi komunikacyjnej dla terenu objętego planem i ustala dla dróg osiedlowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem K8, szerokość w liniach rozgraniczających 12 m, szerokość jezdni 6 m i nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ulicę. Zdaniem skarżącej, przepis § 12 ust. 3 planu stoi w sprzeczności z aktualnym stanem faktycznym i prawnym należącej do niej nieruchomości, jak również pozostałych nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż drogi osiedlowej, a nadto nie uwzględnia istniejącej w chwili uchwalania planu zabudowy. Skarżąca wskazała, że określenie w planie odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na poziomie 12 m spowodowało, że linia ta przebiega obecnie przez teren będący jej własnością i sięga około 2 m w granice jej działki, co w znaczny i nieuzasadniony sposób ogranicza prawa właścicielskie, w tym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z przebudową domu. Ustalenie natomiast nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ulicę ogranicza możliwości dysponowania nieruchomością o kolejne 4m w głąb granicy działki. Konsekwencją takich regulacji jest, w ocenie skarżącej, realne ograniczenie prawa własności poprzez brak możliwości swobodnego z niej korzystania, w tym wykorzystywania na cele budowlane.

Skarga została oddalona wyrokiem tutejszego sądu z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 649/11. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że kwestionowana przez skarżącą regulacja przedmiotowej uchwały nie przekreśla możliwości korzystania przez nią z nieruchomości bądź rozporządzania tą nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może bowiem rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem zaskarżony § 12 ust. 3 planu miejscowego nie naruszył istoty prawa własności. W ocenie tego sądu, nie ma żadnych podstaw, by uznać, że organ gminy, uchwalając § 12 ust. 3 planu, naruszył prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. Ustalenia § 12 ust. 3 planu w kontekście art. 27 ust. 1 obowiązującej w dniu jego uchwalenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą również stanowić podstawy do postawienia organowi gminy zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przy uchwalaniu tego przepisu.

Po rozpoznaniu wniesionej przez B. Z. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., wydanym w sprawie II OSK 1422/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu wyroku sąd drugiej instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz brak dokładnego odniesienia się do stanowiska strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sąd pierwszej instancji, wbrew wymogom art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie niepełnej dokumentacji planistycznej nadesłanej do akt postępowania sądowego, bezpodstawnie przyjął, że rada gminy Biała Podlaska zbadała spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6 ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w dokumentacji planistycznej przesłanej do akt postępowania sądowego brak jest jakiejkolwiek wzmianki czy też dokumentu potwierdzającego fakt takiego badania. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem żadnych podstaw, aby uznać, że organ gminy, uchwalając § 12 ust. 3 planu, nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. Analizy w powyższym zakresie nie można było bowiem dokonać na podstawie niekompletnej dokumentacji planistycznej. W ocenie sądu drugiej instancji, wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. nie spełnia także ogólnikowe stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że ustalenia § 12 ust. 3 planu w kontekście art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą stanowić podstawy do postawienia organowi gminy zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przy uchwalaniu tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości nie budzi bowiem pogląd, zgodnie z którym każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności musi być adekwatne do potrzeb interesu publicznego, dla osiągnięcia których ograniczenia te zostały wprowadzone. Sąd pierwszej instancji nie wykazał, że przewidziane w planie rozwiązania nie naruszają interesu prawnego skarżącej, a uchwała nie została w zaskarżonej części podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mających zastosowanie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dokonanie jednoznacznej oceny zgodności ustaleń miejscowego planu z przepisami prawa materialnego wymaga uprzedniego przesądzenia, że ustalenia te zostały wprowadzone do planu z zachowaniem ustawowo określonego trybu sporządzania tego planu oraz załączenia do akt sprawy kompletnej i czytelnej dokumentacji planistycznej. Zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego sąd uznał w związku z tym za przedwczesne.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości [...]. Dokonując ponownej oceny zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego, Sąd I instancji powołując się na związanie wynikające z art. 190 p.p.s.a. zbadał zarówno zachowanie przez organy trybu sporządzania planu miejscowego, jak i zgodność treści tej uchwały z zasadami sporządzania planu.

Sąd I instancji uznał, że analiza akt przedmiotowej sprawy, w tym dołączonych zgodnie ze wskazaniami sądu drugiej instancji dokumentów planistycznych w postaci: uchwały Nr XXI/233/2000 Rady Gminy Biała Podlaska z dnia 29 marca 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biała Podlaska oraz części graficznej uchwały Rady Gminy Biała Podlaska nr XLIV/461/2002 z dnia 31 maja 2002 r., w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biała Podlaska (w formie płyt CD), prowadzi do wniosku, że jakkolwiek tryb sporządzania planu został zachowany, a zaskarżona uchwała jest spójna z ustaleniami studium, to § 12 ust. 3 tej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w [...], narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Sąd wyjaśnił, że kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia sporu jest odpowiedź na pytanie, czy Rada Gminy Biała Podlaska, określając w § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały parametry szerokości drogi osiedlowej o symbolu K8, przylegającej do działek nr [...] i [...], szerokości jezdni oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy przy tej drodze, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności. Zdaniem tego Sądu okolicznością bezsporną jest, że w § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Biała Podlaska, w odniesieniu do drogi osiedlowej przylegającej do należących do skarżącej zabudowanych działek nr [...] i [...], przyjęła odległość pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na poziomie 12 m, gdy tymczasem odległość pomiędzy zabudowanymi działkami położonymi po obu stronach tej drogi wynosi 8 m. Ponadto w powołanym przepisie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ulicę, co sprawia, że linia ograniczająca możliwość zabudowy, jak również rozbudowy istniejących budynków przebiega przez istniejący na działce skarżącej B.y Z. budynek (pokój, przedpokój i kuchnię), sięgając około 2,7 m w głąb budynku (licząc od lica ściany zewnętrznej). Prowadzi to do wniosku, że powołana regulacja uniemożliwia skarżącej rozbudowę lub nadbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności. W rezultacie Sąd stwierdził, że ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały nie jest uzasadniona, a tym samym niewątpliwe naruszenie interesu prawnego B.y Z. nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, polegającym na przekroczeniu przez organ stanowiący gminy Biała Podlaska władztwa planistycznego. W § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ulicę, co sprawia, że linia ograniczająca możliwość zabudowy, jak również rozbudowy istniejących budynków przebiega przez istniejący na działce skarżącej budynek (pokój, przedpokój i kuchnię), sięgając około 2,7 m w głąb budynku, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej korzystanie z nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu dopuszczającymi jednocześnie rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o drugą kondygnację. Tymczasem, z treści art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie, że lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy, ustala się w planie miejscowym w zależności od potrzeb. Prowadzi to do wniosku, że linię zabudowy wyznacza się w szczególności na terenach dotychczas niezabudowanych. Natomiast w odniesieniu do obszarów już zabudowanych, gdzie parametry i wskaźniki zabudowy są już ukształtowane w terenie, linię zabudowy należy wyznaczyć, o ile istniejące warunki tego nie uniemożliwiają. Sąd ten powołując się na wskazania NSA stwierdził, że przyjęcie w planie odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na poziomie 12 m, podczas, gdy odległość pomiędzy przeciwległymi zabudowanymi działkami wynosi 8 m, byłoby uzasadnione jedynie w wypadku konieczności poszerzenia tej drogi. Jednak ani z ustaleń planu miejscowego, ani z innych zamieszonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika jednak, aby taki był powód ustalenia parametrów przedmiotowej drogi osiedlowej.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż powyższe prowadzi do wniosku, że przyjęte w § 12 ust. 3 planu miejscowego rozwiązania w odniesieniu do należących do B.y Z. działek nr [...] i [...] w sposób nieuprawniony faworyzują interes publiczny kosztem indywidualnego interesu skarżącej jako właścicielki tych nieruchomości. Dlatego stwierdził nieważność § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...], uznając, że we wskazanym zakresie przepis ten został wydany z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy, a tym samym z naruszeniem dyspozycji art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 2 ust. 1 oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej Wójt Gminy Biała Podlaska zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a, a to poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu w jakikolwiek sposób wobec zarzutu organu, iż Rada Gminy Biała Podlaska przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały była związana brzmieniem § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nakazującej jej przyjęcie wskaźników technicznych na poziomie kwestionowanym przez skarżącą, co w istocie dowodzi nierozważenia przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu tego przeciwzarzutu, jak też uniemożliwia organowi ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu I instancji, a co za tym idzie - pozbawia go możliwości polemizowania z jego oceną stanu prawnego sprawy, oraz naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a to poprzez przyjęcie, iż skarżącej przysługiwał interes prawny w skardze na przedmiotową uchwałę, podczas gdy interesu takowego u niej brakuje.

Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wskazał także na zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 k.c. w zw. z § 12 ust. 3 uchwały Rady Gminy Biała Podlaska z dnia 31 maja 200 r., nr XLTV/461/200 w przedmiocie uchwaleni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biała Podlaska obejmującego teren miejscowości [...] w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości [...], poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa uchwała ograniczyła prawo własności skarżącej, a w konsekwencji przysługuje jej interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania rzeczonych przepisów poprzez wydanie orzeczenia uwzględniającego skargę, mimo braku interesu prawnego po stronie skarżącej.

Ponadto zarzucono naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie a to poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, przez pominięcie zobligowania Rady Gminy Biała Podlaska do jego zastosowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek czego Sąd I instancji błędnie wyłożył i zastosował art. 2 ust. 1 oraz 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując, iż na podstawie tych przepisów organ uchwałodawczy Gminy mógł i był zobligowany przyjąć wskaźniki niższe niż określone w przywołanym wyżej § 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.a Z. wniosła o odrzucenie ,,skargi", z uwagi na wniesienie środka odwoławczego przez organ nie będący stroną postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, tj. Wójta Gminy Biała Podlaska podczas gdy stroną przedmiotowego postępowania była Rada Gminy, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku – o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. B.a Z. podzieliła stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W piśmie z dnia 11 września 2013 r. organ, odnosząc się do wniosku B.y Z. o odrzucenie skargi kasacyjnej wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale powiększonego składu z dnia 13 listopada 2012 roku, sygn. akt I OPS 3/12 uznał, że "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". W ocenie organu w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o konflikcie pomiędzy Wójtem a Radą Gminy, uzasadniającym przyjęcie zachodzenia przedmiotowych okoliczności szczególnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku B.y Z.y o odrzucenie skargi kasacyjnej jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony. Wniosek ten nie jest zasadny. Kontrowersje dotyczące podmiotu który może reprezentować radę gminy w sprawach ze skargi na uchwałę rady gminy, zostały rozstrzygnięte, jak to słusznie wskazał skarżący kasacyjnie Wójt Gminy Biała Podlaska, przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale powiększonego składu z dnia 13 listopada 2012 roku, sygn. akt I OPS 3/12, który uznał, że "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". Oczywistym jest, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o konflikcie pomiędzy wójtem a radą gminy, uzasadniającym przyjęcie zachodzenia przedmiotowych okoliczności szczególnych. Wobec tego Wójt Gminy Biała Podlaska był uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

W następnej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( dalej jako u.s.g.) w którym podważa się legitymację B.y Z. do wniesienia skargi. Bez wątpienia zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Stosownie do treści art. 101 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Istotnym zatem jest ustalenie czy na skutek uchwalenia przedmiotowego planu naruszony został interes prawny skarżącej. Interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie przede wszystkim w normach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony również spoza materialnego prawa administracyjnego np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (tak już J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996 r. s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Interes może znajdować ochronę także w przepisach kodeksu cywilnego, przede wszystkim tych, które regulują sferę uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości. Przywołać w tym miejscu można wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt OSK 682/04 w którym wskazano, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1505/07 NSA zaakceptował pogląd, że wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego może polegać na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazaniu, że czyjeś zamierzenie może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Przenosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że interes prawny B.y Z. wynika z przepisów kodeksu cywilnego m.in. z art. 140 k.c. (które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z nieruchomości), bowiem jest właścicielem nieruchomości objętej ustaleniami uchwalonego planu. Interes ten nie jest ograniczony czasowo przepisami ustawy o samorządzie gminnym ani przepisami mającej tu zastosowanie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem bez znaczenia w tej kwestii jest okoliczność nabycia nieruchomości objętej uchwalonym planem już po jego uchwaleniu od osób które nie kwestionowały jego ustaleń. Nie ulega wątpliwości, że zbywcy nieruchomości zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie byli ograniczeni czasowo we wniesieniu skargi na ustalenia tegoż planu. Zatem także nabywca tej nieruchomości wchodzący w prawa i obowiązki zbywców może skorzystać z tego uprawnienia bez ograniczeń czasowych.

Przechodząc do oceny wymaganego w art. 101 § 1 u.s.g. naruszenia interesu prawnego wskazać trzeba, że bezspornym jest, iż ustalenie w przedmiotowym planie linii rozgraniczającej teren ulicy i linii zabudowy przebiegających przez nieruchomość B.y Z. a linii zabudowy nawet przez istniejący jej budynek, prowadzi do wniosku, że z uwagi na ograniczenie możliwości zagospodarowania tej nieruchomości np. poprzez uniemożliwienie rozbudowy a nawet nadbudowy budynku jest naruszeniem jej interesu prawnego (ograniczenie prawa własności wynikającego z art. 140 k.c.) wymaganego przez przepis art. 101 § 1 u.s.g. Autor skargi kasacyjnej opacznie rozumie brzmienie art. 140 k.c. w ten sposób, że wyznaczenie granic prawa własności określonych przez ustawy nie jest ograniczeniem tego prawa. Wprost przeciwnie wyznaczenie granic prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym na podstawie przepisów ustawowych jest ograniczeniem prawa własności. Inną bowiem kwestią jest, to czy ograniczenie tego prawa (naruszenie interesu prawnego) jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Niezgodność naruszenia interesu prawnego z prawem, nie może być warunkiem dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g. Przepis ten wymaga jedynie wykazania naruszenia interesu prawnego. Natomiast ocena zgodności tego naruszenia następuje dopiero na etapie rozpoznania merytorycznego skargi przez sąd administracyjny.

Następne zarzuty kasacyjne związane są z rozstrzygnięciem Sądu dotyczącym właśnie oceny zgodności naruszenia interesu prawnego B.y Z. z prawem. Dlatego przypomnieć trzeba, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie, czy Rada Gminy Biała Podlaska, określając w § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały parametry: szerokości dróg osiedlowych o symbolu K8, zlokalizowanych na terenie objętym planem, szerokości jezdni oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy przy tych drogach, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności. Sąd Wojewódzki uznał, że ustalenia planu zawarte w § 12 ust. 3 zaskarżonego planu są niezgodne z prawem i uwzględnił skargę. W skardze kasacyjnej, kwestionując stanowisko Sądu, zarzucono naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie a to przez pominięcie zobligowania Rady Gminy Biała Podlaska do jego zastosowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek czego Sąd I instancji błędnie wyłożył i zastosował art. 2 ust. 1 oraz 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując, iż na podstawie tych przepisów organ uchwałodawczy Gminy mógł i był zobligowany przyjąć wskaźniki niższe niż określone w przywołanym wyżej § 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Zarzucono też, że Sąd nie odniósł się do tej kwestii. Z przepisu § 7 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia wynika, że szerokość ulicy jednojezdniowej klasy L w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12 metrów.

W tym miejscu należy powtórzyć z Sądem pierwszej instancji, że gmina w ramach władztwa planistycznego poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Ustalanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, linii rozgraniczających ulice i nieprzekraczalnych linii zabudowy ma przede wszystkim na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Aby ten cel osiągnąć, przebieg tych linii powinien być ustalony w sposób harmonijny. Ład przestrzenny osiąga się bowiem przez ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość.

Należy także przypomnieć to, czego zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku Sądu przez NSA wyrokiem w sprawie o sygn. akt II OSK 1422/12. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ale co najważniejsze z przepisu tego wynika ponadto, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wydaje się, że w skardze kasacyjnej pomija się wykładnię dokonaną przez NSA.

Tymczasem NSA stwierdził, że "Z brzmienia art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. wynika jednoznacznie, że lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy, ustala się w planie miejscowym w zależności od potrzeb. Prowadzi to do wniosku, że linię zabudowy wyznacza się w szczególności na terenach dotychczas niezabudowanych. Natomiast w odniesieniu do obszarów już zabudowanych, gdzie parametry i wskaźniki zabudowy już są faktycznie ukształtowane w terenie, linię zabudowy należy wyznaczyć, o ile istniejące warunki tego nie uniemożliwiają. Całkowicie niezrozumiałe i wymagające wyjaśnienia jest zatem, dlaczego - jak podniesiono w skardze kasacyjnej - w § 12 ust. 3 przedmiotowego planu Rada Gminy Biała Podlaska w odniesieniu do drogi przylegającej do zabudowanej nieruchomości skarżącej przyjęła odległość pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na poziomie 12 m, gdy tymczasem odległość pomiędzy przeciwległymi zabudowanymi działkami wynosi 8 m. Ponadto Gmina Biała Podlaska ustaliła nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ulicę, co sprawia, że linia ograniczająca możliwość zabudowy, jak również rozbudowy istniejących budynków przebiega przez istniejący budynek (pokój, przedpokój i kuchnię), sięgając ok. 2,7 m w głąb budynku (licząc od lica ściany zewnętrznej), co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej korzystanie z nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu dopuszczającymi jednocześnie rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o drugą kondygnację."

Naczelny Sąd administracyjny ponadto wyraźnie wskazał, że "dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) ustalający wymagania w zakresie odległości, w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Wyznaczenie linii zabudowy dla spełnienia wymagań art. 35 ust. 2 i art. 43 ustawy o drogach publicznych jest jednak niezbędne w przypadku przeznaczenia w planie terenu pod realizację nowych dróg, bowiem będzie koniecznym wyznaczenie terenu niezbędnego nie tylko pod realizację samej drogi, lecz i ukształtowanie takiej przyszłej zabudowy, która będzie spełniała wymagania ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1524/09 i z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08). Przyjęcie zatem w planie odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na poziomie 12 m, gdy tymczasem odległość pomiędzy przeciwległymi zabudowanymi działkami wynosi 8 m, byłoby uzasadnione jedynie w wypadku konieczności poszerzenia tej drogi. Z ustaleń planu miejscowego nie wynika jednak, aby taki był powód ustalenia parametrów przedmiotowej drogi osiedlowej". Sąd pierwszej instancji zastosował się do tej wykładni NSA.

Z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, wynika zasada samodzielności planistycznej gminy, zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym. Kluczowym atrybutem władztwa planistycznego jest przyznanie organom gminy kompetencji do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Nieodzownym elementem samodzielności planistycznej organów gminy jest przyznane im przez ustawodawcę uprawnienie do władczej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości. Wynika to wprost z dyspozycji art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o którym mowa w wyżej powołanych przepisach, ma charakter nieograniczony, a gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu są więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Należy bowiem mieć na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej, oprócz interesu publicznego, ochronie podlega również interes indywidualny.

Jak to trafnie ujął Sąd pierwszej instancji, w procesie uchwalania planu miejscowego, który jest podstawowym aktem planistycznym, mającym – z założenia – urzeczywistniać ideę ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, konieczne jest takie wyważenie interesu publicznego i indywidualnego, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednocześnie w jak najmniejszym stopniu ingerując w prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości nie budzi pogląd, zgodnie z którym każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności musi być adekwatne do potrzeb interesu publicznego, dla osiągnięcia których ograniczenia te zostały wprowadzone.

Wobec tego, aby równowaga między przysługującym gminie władztwem planistycznym a konstytucyjnie chronionym prawem własności nieruchomości objętych planem nie została zachwiana, wprowadzając te ograniczenia, rada gminy musi każdorazowo wykazać, że cel publiczny mógł być osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie prawa własności, a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu. W istocie zatem przy dokonywanej przez sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego - również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności.

Mając to na względzie i przestawione już wyżej ustalenia planu zawarte w § 12 ust. 3 prowadzące do ograniczenia właścicielki działek nr [...] i nr [...] w prawie do jej zagospodarowania, szczególnie rozbudowy lub nadbudowy istniejącego już budynku oraz związanie wykładnią NSA, należy uznać, że zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, iż ingerencja w prawo własności w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały nie jest uzasadniona, a tym samym niewątpliwe naruszenie interesu prawnego B.Z. nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, polegającym na przekroczeniu przez Radę Gminy Biała Podlaska władztwa planistycznego. Rada Gminy nie wykazała aby ustalenie odpowiedniej szerokości ulicy mogło być osiągnięte jedynie poprzez ograniczenie prawa własności. Z zaskarżonej uchwały ani ustaleń planu nie wynika, aby zachodziła konieczność poszerzenia ulicy, która już istnieje jako osiedlowa i ma asfaltową nawierzchnię. Rada nie wykazała też, że inne rozwiązania, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu.

Co prawda z treści § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynikają minimalne szerokości ulic, to nie można pominąć treści § 7 ust. 2 tego rozporządzenia z którego wynika, że w wyjątkowych wypadkach uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic. Jest to uprawnienie organu. Jednak jak już wskazano wyżej istniejące zagospodarowanie działek, w tym ich zabudowa, powoduje, że ustalenie szerokości ulicy w granicach określonych w § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi poważną ingerencję w prawa właścicielskie B. Z.. W konsekwencji Rada Gminy zobowiązana była rozważyć przyjęcie mniejszej szerokości ulicy, co wydaje się przy istniejącej już zabudowie i ewentualnym braku zamierzeń poszerzenia ulicy, za dopuszczalne. Tymczasem Rada Gminy tej kwestii nie rozważała. To dodatkowo potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego.

Sąd Wojewódzki nie odniósł się do regulacji zawartej w § 7 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia, zapewne dlatego, że nie była ona wskazywana przez strony. Zatem Sąd naruszył tym art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednak naruszenie to, jak wykazano wyżej, nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być skuteczna, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego ją oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a mając na względzie wynik sprawy.