Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 298/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 31 ust 3, art. 97 ust. 1, art. 96 ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Anita Wielopolska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].11.2016 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GDOŚ), utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. (zwanego dalej RDOŚ) z dnia [...].08.2016 r., nr [...], którym:

1/. nałożono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i ustalono jego zakres dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku letniskowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości S., gm. [...];

2/. nałożono obowiązek przedłożenia w dwóch egzemplarzach wraz z ich zapisami w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

3/. ustalono zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, który powinien być ograniczony do określenia oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] PLC180001 oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [...] PLC180001, integralność tych obszarów oraz spójność sieci Natura 2000, w tym postanowiono, że raport ten będzie zawierał:

- charakterystykę całego przedsięwzięcia oraz informacje na temat warunków użytkowania terenu przed realizacją inwestycji (w obecnym stanie), w fazie budowy oraz na etapie jej użytkowania,

- graficzne przedstawienie rozmieszczenia na działce objętej wnioskiem poszczególnych elementów przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego,

- opis elementów przyrodniczych, będących w zasięgu przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (w szczególności inwentaryzację gatunków ptaków i ich siedlisk będących przedmiotem ochrony w obszarze specjalnej ochrony ptaków [...] PLC180001, ze szczególnym uwzględnieniem ptaków drapieżnych, a także siedlisk przyrodniczych, oraz gatunków, ich siedlisk będących przedmiotem ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] PLC180001, ze szczególnym uwzględnieniem siedliska przyrodniczego (kod 6520), tj. górskie łąki konietlicowe i mietlicowe użytkowane ekstensywniej, a także gatunków roślin oraz gatunków zwierząt i ich siedlisk będących przedmiotem ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] PLC180001,

- - opis przewidywanych skutków dla obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] PLC180001 i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] PLC180001, w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia,

- opis analizowanych wariantów (proponowanych przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska) wraz z uzasadnieniem ich wyboru,

- dokonanie identyfikacji wszystkich możliwych oddziaływań (skumulowanych z innymi realizowanymi, zrealizowanymi i planowanymi przedsięwzięciami, bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, krótko-, średnio- i długoterminowych, stałych i czasowych) planowanego zamierzenia na występujące na obszarze objętym ww. inwestycją oraz w jej otoczeniu (w zasięgu możliwego oddziaływania) gatunki ptaków chronione w OSOP [...] PLC180001, oraz gatunki i ich siedliska oraz siedliska przyrodnicze chronione w ramach OZW [...] PLC180001, na integralność tych obszarów oraz spójność sieci Natura 2000 związanych m.in. ze zwiększoną antropopresją nasiloną penetracją terenu, fragmentacją siedlisk przyrodniczych, siedlisk gatunków, zaborem miejsc do żerowania, odpoczynku, i in.

- określenie zasięgu (granice geograficzne oraz czasowe) zidentyfikowanych potencjalnych oddziaływań oraz ocenę ich istotności (wielkości i znaczenia) na przedmioty ochrony (na ich właściwy stan ochrony) ww. obszarów Natura 2000, na integralność tych obszarów oraz spójność sieci Natura 2000, przy uwzględnieniu biologii gatunków wraz z podaniem kryteriów na podstawie których określono rodzaj, zasięg i istotność generowanych oddziaływań,

- przedstawienie wniosków odnośnie istotności generowanych oddziaływań na poszczególne gatunki i ich siedliska stanowiące przedmiot ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] PLC180001, integralność tych obszarów oraz spójność sieci Natura 2000. Jeżeli realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia osobno i/lub w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami wpłynie w sposób znacząco negatywny (lub takiego wpływu nie można z całą pewnością wykluczyć) na przedmioty i cele ww. obszarów Natura 2000 to należy opisać znacząco negatywne oddziaływania, odbiorcę tych oddziaływań, skutki oddziaływań dla celów ochrony obszarów Natura 2000 (ilościowo, jakościowo),

- opis przewidywanych działań, adekwatnych do zidentyfikowanych negatywnych oddziaływań planowanego zamierzenia, mających na celu zapobieganie, ograniczanie tych oddziaływań w szczególności na cele i przedmioty ochrony ww. obszarów Natura 2000. W sytuacji braku możliwości wyeliminowania/ zminimalizowania znacząco negatywnego wpływu na cele ochrony obszarów Natura 2000 należy: udowodnić brak alternatywnych rozwiązań nieoddziałujących znacząco negatywnie na obszary Natura 2000, udowodnić występowanie koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, zaproponować skuteczne środki kompensujące, zapewniające integralność obszarów Natura 2000,

- opis metod prognozowania oddziaływań,

- przedstawienie w formie graficznej i kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych w raporcie zagadnień oraz umożliwiającej kompleksowe przedstawienie analiz oddziaływania na obszary Natura 2000,

- streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie, w odniesieniu do każdego elementu raportu,

- nazwisko autora raportu,

- źródła informacji stanowiące podstawę do sporządzenia raportu. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. M. S., działając zgodnie z postanowieniem Starosty [...] z dnia [...].08.2016 r. nr [...], przedłożył Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w R. dokumenty, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 – zwanej dalej OOŚ), tj.: kopię wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości S., gm. [...], kartę informacyjną przedsięwzięcia (zwaną dalej KIP), kopię mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2000 oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], obejmujący przedmiotową działkę.

Na skutek zażalenia wniesionego od postanowienia I. instancji GDOŚ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] PLC180001 - funkcjonującego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133, ze zm.) oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] PLC180001.

Podzielił stanowisko RDOŚ, że istnieje możliwość wystąpienia znacząco negatywnego wpływu tego przedsięwzięcia na te obszary, stąd zachodzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000. Potwierdził, że obszar Natura 2000 [...] obejmuje jedno z najlepiej zachowanych pod względem przyrodniczym pasm górskich w Polsce i zajmuje powierzchnię ok. 112 tys. ha, z czego niemal 90 % stanowią tereny leśne, a tylko 10% tereny otwarte i półotwarte, w tym siedliska zaroślowe i łąki. Warunki klimatyczno - gruntowe determinują piętrowy układ roślinności, w wyniku czego stoki górskie są porośnięte w znacznej mierze lasem, a siedliska nieleśne zajmują tylko dwa skrajne piętra (najniższe i najwyższe). Przy tym poniżej granicy lasu obszary otwarte stanowią stosunkowo nieduże - bo nie przekraczające 20 ha - enklawy. Obszar Natura 2000 [...] jest ostoją ptasią o randze europejskiej, który został wyznaczony dla ochrony m. in. orła przedniego (Aquila chrysaetos), orlika krzykliwego (Aquila pomarina), trzmielojada (Pernis apivorus), puchacza (Bubo Bubo), sowy włochatej (Aegolius funereus), puszczyka uralskiego (Strix uralensis), bociana czarnego (Ciconia nigra), derkacza (Crex crex), sóweczki (Glaucidium passerinum), gąsiorka (Lanius collurio), muchołówki białoszyjej (Ficedula albicollis), jarzębatki (Sylvia nisoria), dzięcioła trójpalczastego (Picoides tridactylus) i dzięcioła zielonosiwego (Picus canus). Wszystkie ww. gatunki, poza derkaczem, gąsiorkiem i jarzębatką (dla których kluczowymi siedliskami są łąki, zarośla, murawy i ziołorośla), związane są że środowiskiem leśnym, jednakże dla większości z nich bardzo istotna jest obecność w sąsiedztwie lasów terenów otwartych, wykorzystywanych jako łowiska.

Przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 [...] są także siedliska przyrodnicze, w tym m. in. niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (6510), bogate florystycznie górskie i niżowe murawy bliźniczkowe (6230) i górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (6520), a także wiele gatunków zwierząt, m.in. wilk (Canis lupus), niedźwiedź brunatny (Ursus arctos) i ryś (Lynx lynx) (gatunki priorytetowe) oraz roślin, w tym najliczniejsza w Polsce populacja dzwonka piłkowanego (Campanula serrata), również posiadającego status gatunku priorytetowego. Ww. gatunki zwierząt są związane z obszarami leśnymi, przy czym wilk i niedźwiedź brunatny bytują również na terenach otwartych, zaś dzwonek piłkowany związany jest z zespołami traworoślowymi.

W przypadku obszaru Natura 2000 [...] najważniejszym, obok naturalnej sukcesji, zagrożeniem dla zachowania cennych obszarów otwartych, a tym samym dla występujących tam cennych siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków związanych z krajobrazem łąkowym, jest narastająca presja na ich zabudowywanie.

Organ Wskazał, że [...] to jedna z największych ostoi orła przedniego oraz orlika krzykliwego, trzmielojada, puchacza, puszczyka uralskiego, włochatki i sóweczki. Dla tych. gatunków, gniazdujących w lasach, szczególnie istotna jest obecność terenów otwartych (łąk, pastwisk, upraw), wykorzystywanych jako łowiska. Przy czym gatunki te nie wykorzystują do gnieżdżenia czy żerowania terenów zabudowanych.

Powierzchnia otwartych terenów, stanowiących dogodne łowiska dla tych gatunków w obszarze Natura 2000 [...] sukcesywnie ulega zmniejszeniu. Kolejna zabudowa na tym terenie, może spowodować pogorszenie (antropopresja) lub utratę części i tak już suboptymalnych łowisk dla tych gatunków ptaków.

Powierzchnia zabudowy planowanego budynku letniskowego będzie wynosiła [...] m2, natomiast planowana powierzchnia dojazdów, dojść i parkingu wyniesie [...] m2. Planuje się zastosowanie ogrzewania kominkowego dla planowanego budynku letniskowego. Ścieki socjalno - bytowe będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego. Zasilanie w energię elektryczną będzie się odbywać po wykonaniu przyłącza kablowego. Na wnioskowanej działce planuje się również nasadzenia zieleni ozdobnej. Działka, na której planuje się realizację przedsięwzięcia w chwili obecnej jest niezabudowana. Przedmiotowa działka znajduje się przy drodze gminnej. Przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest do realizacji w terenie otwartym, poza obszarem zwartej zabudowy miejscowości S.

Z informacji zawartych w KIP wynika, iż analizowany teren użytkowany jest jako łąka kośna. Na obecność użytków zielonych na przedmiotowej działce wskazują również zdjęcia satelitarne umieszczone na ogólnodostępnym portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.geoportal.gov.pl). Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w środkowej części polany, w której północnym fragmencie skupia się zwarta zabudowa miejscowości S., i wchodzi w skład otwartego kompleksu użytków rolnych (stanowiących w przeważającej części łąki). Realizację spornej inwestycji planuje się w środkowej części analizowanej działki, w odległości ok. 500 metrów od zwartej zabudowy miejscowości S., pomiędzy dwoma ciekami naturalnymi, tj. znajdującym się w odległości ok. 150 m w kierunku wschodnim Potokiem [...] (stanowiącym działkę o numerze ewidencyjnym [...]) oraz zlokalizowanym w odległości ok. 170 metrów w kierunku zachodnim ciekiem naturalnym bez nazwy (stanowiącym działkę o numerze ewidencyjnym [...]). Teren położony bezpośrednio wzdłuż obu tych cieków naturalnych, porastają zadrzewienia nadwodne. Od zachodu działka graniczy z utwardzoną drogą gminną. Organ II. instancji wskazał, że w odległości ok. 200 metrów w kierunku wschodnim od analizowanej działki znajduje się pojedyncza zabudowa (na działce o numerze ewidencyjnym [...]), zaś kolejne tego typu zabudowania znajdują się w odległości ok. 260 metrów od jej południowych granic (w kierunku południowo-wschodnim). Organ odwoławczy przytoczył też za RDOŚ, że "siedlisko przyrodnicze (kod 6520), w granicach którego planuje się realizację inwestycji, w analizowanym obszarze Natura 2000 zajmuje niewielką powierzchnię i w skali tego obszaru jest zagrożone głównie w wyniku dużej presji na zabudowywanie kolejnych obszarów łąkowych (...) oraz zaprzestanie ich rolniczego użytkowania".

Teren przedmiotowej działki objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej MPZP), na mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Plan ten nie obejmuje całej miejscowości S., lecz jedynie teren o powierzchni 0,45 ha, obejmujący dwie działki, położone w oderwaniu od zwartej zabudowy miejscowości.

Ustalono też, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa w otoczeniu przedmiotowej działki to zabudowa rozproszona (na działce o nr ew. [...] w odległości ok. 260 m, na działce o nr ew. [...] w odległości ok. [...] m, na działce o nr ew. [...] oraz na działce o nr ew. [...] w odległości ok. [...] m). Na działce sąsiedniej (o nr ew. [...]) znajduje się budynek gospodarczy, którego budowy RDOŚ nie mógł ocenić pod kątem wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, ponieważ oceny tej dokonał Starosta [...], natomiast w stosunku do tego budynku "Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. działając na podstawie (...) art. 37 ust. 1 oraz 37a ustawy (...) o ochronie przyrody (...) nakazał podjęcie niezbędnych działań naprawczych". Postępowanie w tym przedmiocie jest w toku.

Sporna działka znajduje się w granicach głównego [...] korytarza ekologicznego GKK-1, w związku z czym realizacja inwestycji może również znacząco oddziaływać na populacje dużych ssaków drapieżnych stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Zasada przezorności przemawiała zatem za nałożeniem ujętych w postanowieniu I. instancji obowiązków.

Co do podnoszonych w zażaleniu kosztów sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zaznaczono, że wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania stanowi obowiązek podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Nadto GIOŚ podkreślił, że interes obywatela jest słuszny, jeżeli nie godzi zarazem w interes społeczny, za jaki uznaje się ochronę środowiska. Wskazał przy tym, że art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zalicza ochronę środowiska i zrównoważony rozwój do podstawowych zasad ustrojowych państwa, a ich istotna rola znajduje także potwierdzenie w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. w związku z ochroną środowiska.

GDOŚ podkreślił następnie, że w rozumieniu OOŚ znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 definiuje się jako oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania, które pogarszają stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, wpływają znacząco negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar lub pogarszają integralność obszaru oraz jego powiązania z innymi obszarami (art. 3 pkt 17 OOŚ). Kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie, czy planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...], a tym samym, czy konieczne jest poddanie przedmiotowego przedsięwzięcia ocenie oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 97 ust. 1 i 2 OOŚ).

GDOŚ, po analizie akt niniejszej sprawy, podzielił pogląd Organu I. instancji w kwestii wystąpienia możliwego znaczącego oddziaływania spornego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...], a tym samym stwierdził, że stanowisko o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar Natura 2000 jest prawidłowe i uzasadnione.

Stwierdził, że biorąc pod uwagę łącznie uwarunkowania określone w art. 97 ust. 1 pkt 1-3 ust OOŚ oraz informacje zawarte w KIP, realizacja przedmiotowej inwestycji może prowadzić do trwałego zajęcia i przekształcenia tego terenu, zmiany warunków siedliskowych i zwiększonej zabudowy, a w dalszej perspektywie - do eliminacji enklawy przestrzeni otwartej. Wobec tego planowane przedsięwzięcie może znacząco wpływać na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, będące przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 [...], w związku z czym niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w określonym przez Organ I. instancji zakresie.

GIOŚ odnosząc się do zarzutów zażalenia uznał je za chybione. W szczególności stwierdził, że w odniesieniu do argumentów Skarżącego, iż w rejonie spornej działki znajduje się zabudowa rozproszona, którą stanowią budynki mieszkalne, wyjaśnił, iż ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest postępowaniem przeprowadzanym indywidualnie dla konkretnego przedsięwzięcia, w trakcie którego bada się jego oddziaływanie na określony obszar Natura 2000. Bierze się przy tym pod uwagę uwarunkowania wymienione w art. 97 ust. 1 pkt 1-3 ustawy OOŚ, dotyczące m. in. rodzaju i skali inwestycji, wielkości zajmowanego terenu, lokalizacji inwestycji, możliwości kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się w rejonie przedsięwzięcia (i w tym zakresie bierze pod uwagę zagospodarowanie terenu w rejonie inwestycji i planowane bądź istniejące na nim inne przedsięwzięcia) oraz specyfikę obszarów Natura 2000 znajdujących się w zasięgu jej oddziaływania.

Podał, że każde zamierzenie inwestycyjne, jako przedmiot postępowania administracyjnego, rozpatrywane jest indywidualnie. Zatem Skarżący nie może oczekiwać uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia tylko dlatego, iż w pobliżu terenu projektowanej inwestycji znajdują się inwestycje o podobnym charakterze.

Na marginesie Organ odwoławczy wskazał również, że w toku przedmiotowego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, nie analizuje się uwarunkowań wynikających z lokalizacji przedmiotowej działki w granicach [...] Parku Krajobrazowego (tj. nie bada się zgodności planowanej do realizacji inwestycji z przepisami obowiązującymi na terenie tego parku krajobrazowego).

We wniesionej skardze M. S. zarzucił, że jego zdaniem:

- niniejsza sprawa nie została rozpatrzona z należytą starannością i wnikliwością przez Organy obu instancji, przez to pozbawiona jest obiektywizmu oraz w oczywisty sposób krzywdząca dla Skarżącego;

- ustalenia Organów mają walor czysto hipotetyczny;

- skoro dla działki sąsiadującej o nr. ew. [...], przyjęto, iż jej teren oraz jej otoczenie nie stanowi optymalnego siedliska dla ptaków szponiastych, będących przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [...], to w razie realizacji tej inwestycji na jego działce,. nie zachodzi obecnie ryzyko dla tego rodzaju ptactwa, zwłaszcza, że GDOŚ stwierdził, iż "ze względu na obecność pojedynczych zabudowań w rejonie inwestycji - teren ten "nie jest optymalnym siedliskiem dla ww. gatunków ptaków szponiastych";

- stwierdzenie I. instancji, że teren przedmiotowej działki i jej otoczenia może być miejscem występowania również innych, niż ww. gatunków ptaków, bez ich podania i konkretów, jest gołosłowne. Skarżący zarzucił także, iż z przedstawionego, przez niego projektu planu inwestycyjnego, wynika niezbicie, iż o żadnym zanieczyszczaniu środowiska mowy być nie może, więc nie ma zastosowania zasada przezorności. Podał, że teren, na którym położona jest przedmiotowa działka, należy do najuboższych w Polsce. Skarżący zamierza poświęcić swoje ciężko wypracowane oszczędności, aby zrealizować przedmiotową inwestycję, płacić w dalszym ciągu podatki lokalne, zatrudniać okolicznych mieszkańców przy pracach ogrodniczych i utrzymaniu niezbędnego porządku, a zatem zamierza działać tak, aby ten obszar Polski miał realną szansę wy dźwignięcia się z ubóstwa.

Podniósł także, iż nie powołano się na wyniki dotychczasowych raportów środowiskowych z sąsiadujących działek/obszarów, które obiektywnie, a nie hipotetycznie wskazywałyby na rzeczywiste zagrożenia dla środowiska.

Zdaniem Skarżącego, brak jest również jakichkolwiek odwołań do dokumentacji (raportów/ekspertyz) związanych z rzeczywistymi problemami stanu lokalnego środowiska i oddziaływania na nie zrealizowanych już inwestycji o podobnej do planowanej "spornej inwestycji" o marginalnej skali.

Podkreślił, że działka ta w znacznej mierze jest porośnięta chwastami, głównie ostem, który w okresie późnowiosennym i wczesnoletnim, a więc wspomnianym okresie potencjalnego przebywania na działce ptaków szponiastych, skutecznie uniemożliwia jakąkolwiek bytność tego ptactwa. Stwierdził, że oset porasta przeszło 50% działki i tylko dzięki jego działaniu (koszeniu działki przynajmniej raz w miesiącu, w okresie maj-lipiec), można zapewnić jakąkolwiek możliwość bytowania na niej ptactwa.

Zdaniem Skarżącego, przyjęta przez Organy nadinterpretacja, odejście od zasad obiektywizmu, czynią przedmiotową decyzję obarczoną licznymi wadami prawnymi, skutkującymi wydaniem oderwanej od rzeczywistości decyzji, nakładającej obowiązek wykonania raportu środowiskowego, o wymiernych i trudnych do zaakceptowania skutkach finansowych dla Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiot wywiedzionej skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego ten tryb mógł znaleźć zastosowanie.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] PLC180001 oraz obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty [...] PLC180001.

Przedmiotowe przedsięwzięcie, polegające na budowie budynku letniskowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu OOŚ.

Nadmienić zatem należy, że przedsięwzięcie inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, może wymagać przeprowadzenia jego oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony.

W takiej sytuacji ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 dokonywana jest w ramach procedury określonej w dziale V rozdział 5 OOŚ (art. 96-103).

Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nakłada regionalny dyrektor ochrony środowiska w drodze postanowienia wydawanego na podstawie art. 97 ust. 1 cyt. ustawy, po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 tej ustawy.

Zgodnie z art. 97 ust. 2 cyt. ustawy postanowienie, nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Wbrew więc argumentacji skargi, zasada przezorności, określona w przepisie art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90 poz. 864/2), nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy negatywne oddziaływanie podejmowanych działań na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane.

Nie znajduje zatem uzasadnienia żądanie Skarżącego, przedłożenia przez Organy obu instancji opracowań uprawdopodabniających w poważnym stopniu domniemane oddziaływanie.

Wskazana zasada przezorności ma szczególne znaczenie w ochronie obszarów sieci Natura 2000, co znajduje odzwierciedlenie z wyrokach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. m. in. powołany przez GIOŚ wyrok C-98/03, Komisja Europejska przeciwko Niemcom, [2006] ECR I-53).

Zatem, jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie danego zamierzenia inwestycyjnego jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz przeprowadzenia owej oceny i zawsze wystąpienie tych przesłanek interpretowane jest "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji" (por. "Ocena planów i przedsięwzięć oddziałujących na obszary Natura 2000". Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów artykułu 6(3) i 6(4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG. Komisja Europejska 2002 r.).

Zatem, jak trafnie przyjęły Organy obu instancji, przesłanką do przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 nie jest pewność co do wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony danego obszaru, a jedynie prawdopodobieństwo wystąpienia takiego oddziaływania. Zarówno Organ I. instancji jak i GIOŚ - dysponujące wiedzą specjalistyczną w tym zakresie – stwierdziły zaistnienie takiego prawdopodobieństwa i właściwie swe stanowisko uzasadniły.

Wbrew zarzutom skargi, GIOŚ precyzyjnie i trafnie wyjaśnił zajęte w tym przedmiocie stanowisko.

Stwierdził wprawdzie, że teren ten nie jest optymalnym siedliskiem dla chronionych gatunków ptaków szponiastych. Zaraz jednak nadmienił, że biorąc pod uwagę, iż powierzchnia otwartych terenów śródleśnych, stanowiących dogodne łowiska dla tych gatunków, w obszarze Natura 2000 sukcesywnie ulega zmniejszeniu (z powodu zmiany dotychczasowego wykorzystania gruntów rolnych, głównie ich zabudowywaniu, jak również postępującej sukcesji wtórnej), z tego względu w powstałych uwarunkowaniach rejon inwestycji może stanowić siedlisko suboptymalne dla omawianych gatunków, tj. ich żerowisko, oraz znajdować się w obszarze zasadniczej aktywności tych gatunków w okresie lęgowym. GIOŚ dostrzegł, że istniejące w rejonie analizowanej działki pojedyncze zabudowania, niewątpliwie niekorzystnie oddziałują na integralność obszaru Natura 2000 [...] oraz mogą negatywnie oddziaływać na podlegające ochronie w omawianym obszarze gatunki ptaków (wykorzystujące otwarte tereny łąkowe jako miejsce gniazdowania lub żerowiska), niemniej każda kolejna inwestycja (w tym również sporna zabudowa) na tym terenie, powoduje zwiększenie tego oddziaływania (oddziaływanie skumulowane) i może spowodować pogorszenie lub utratę części i tak już suboptymalnych dla omawianych gatunków ptaków łowisk. Wobec tego, nie był uprawniony argument Skarżącego, że stwierdzenie Organu I. instancji, iż rejon inwestycji nie stanowi optymalnego siedliska dla tych chronionych gatunków ptaków szponiastych, oznacza, że "w przypadku dzikiego ptactwa przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia". GIOŚ, Organ dysponujący wiedzą specjalistyczną ocenił, że teren spornej działki może być miejscem występowania (żerowania bądź gniazdowania) innych, niż wymienione wyżej, gatunków ptaków stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...], takich jak np.: derkacz, gąsiorek czy jarzębatka. Biotop gąsiorka i jarzębatki stanowią bowiem m.in. niewielkie skupiska krzewów, nadrzeczne łąki, zakrzewione miedze, zadrzewienia nadrzeczne, skraje lasów oraz ekstensywnie użytkowane tereny zielone i nieużytki. Podał, że derkacz natomiast zasiedla otwarte i półotwarte tereny stanowiące ekstensywne łąki z kępami krzewów lub turzyc i okolice dolin rzecznych.

W świetle tych ustaleń, nie zasługiwał na uwzględnienie również ten argument Skarżącego, że sporna inwestycja nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000, bowiem pod zabudowę przeznaczono tylko 13,2 % powierzchni działki, przy czym planowany do realizacji dom letniskowy będzie użytkowany tylko w sezonie letnim. GIOŚ obszernie wyjaśnił, że planowana inwestycja będzie polegała na budowie budynku letniskowego o powierzchni [...] m2 (trwale związanego z gruntem poprzez fundament) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, co znacząco zmieni zagospodarowanie przedmiotowej działki, stanowiącej do tej pory łąkę użytkowaną kośnie. Zagrożenie dla występowania omawianych gatunków ptaków na analizowanym obszarze związane jest zaś nie tyle z faktem fizycznego zajęcia terenu przez inwestycję, ile z jej charakterem. Należy się bowiem spodziewać, że budowa domu letniskowego, stwarzającego dogodne warunki bytowania ludzi, spowoduje wzrost antropopresji na tym obszarze w okresie letnim (stanowiącym okres lęgowym ptaków), co może spowodować utratę dogodnych dla tych gatunków siedlisk. Stanowisko to w sposób jednoznaczny dowodziło zasadności powołania się na zasadę przezorności.

Ponadto Organ odwoławczy w sposób uprawniony stwierdził, że realizacja inwestycji utrwali niekorzystne zmiany przestrzenne (zabudowę rozproszoną) oraz może stymulować dalszą zabudowę terenu położonego w sąsiedztwie spornej działki.

W tym kontekście GIOŚ miał prawo stwierdzić, że argument, iż Skarżący jest właścicielem sąsiedniej działki, którą zamierza "pozostawić w stanie dzikim", nie miał znaczenia w sprawie i nie mógł wpłynąć na zaniechanie przeprowadzania oceny dla przedmiotowej inwestycji.

W nawiązaniu do charakteru zamierzonej inwestycji oraz miejsca jej usytuowania, bardzo istotne stało się zebranie rzetelnych, aktualnych danych dotyczących obszaru przeznaczonego pod planowaną inwestycję oraz jego okolicy, pozwalających na określenie występowania, rozmieszczenia oraz sposobu i okresu jego wykorzystywania przez tam występujące, chronione gatunki ptaków.

Nie bez znaczenia jest przy tym podniesiony, bardzo ograniczony zasób terenów potencjalnie atrakcyjnych dla gniazdowania i żerowania wymienionych gatunków.

Ponadto Organ II. instancji wskazał, iż sporna działka wraz z terenami sąsiednimi stanowi siedlisko przyrodnicze 6520, tj. górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (wg inwentaryzacji przyrodniczej wykonanej w 2015 r. w ramach prac nad projektem planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], zleconej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R.). Podał, że to siedlisko przyrodnicze, będące przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [...], na omawianym terenie stanowi zwarty, rozległy płat obejmujący środkową część polany. Przedmiotowe siedlisko przyrodnicze w obszarze Natura 2000 [...] zajmuje powierzchnię niemal 1000 ha i jest, w skali tego obszaru, jak i innych obszarów Natura 2000 wyznaczonych dla jego ochrony, zagrożone, głównie w wyniku dużej presji na zabudowywanie kolejnych terenów łąkowych, powodującej zarówno fizyczne zniszczenie części siedliska, (fragmentację poszczególnych płatów), jak i zaprzestanie ich rolniczego użytkowania.

Zatem – w ocenie Sądu - GIOŚ w sposób uprawniony przyjął, że na etapie niniejszego postępowania nie można wykluczyć wystąpienia znaczącego oddziaływania spornej inwestycji na omawiane siedlisko (poprzez fizyczne zniszczenie jego części oraz rozbicie zwartej struktury analizowanego płatu).

Zarzut skargi, dotyczący niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie należało więc uznać za chybiony. Zaskarżone postanowienie spełnia bowiem wymogi art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a.

Wymaga też podkreślenia, że Organy obu instancji szczegółowo i bardzo wnikliwie zaprezentowały swą argumentację w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć, spełniających wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., przy czym, wbrew zarzutom skargi, sprostały wymogom art. 11 k.p.a.

Lokalizacja terenów łąkowych na omawianej działce, położenie w stosunkowo bliskiej odległości od dużych kompleksów leśnych, poza zwartą zabudową miejscowości, z całą pewnością nie pozwalały - jak wywiódł GDOŚ, które to stanowisko podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - wykluczyć znaczącej roli tego terenu dla innych gatunków zwierząt, stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000.

Nie można bowiem wykluczyć, że realizacja spornego przedsięwzięcia będzie oddziaływała na populację dużych ssaków drapieżnych, a zwłaszcza wilka i niedźwiedzia brunatnego. Wspomniana zasada przezorności nie pozwalała na pominięcie tego wpływu i uchylenie się od jego oceny.

Sąd stwierdza zatem, że stanowisko GDOŚ, jak i Organu I. instancji w kwestii wystąpienia możliwego znaczącego negatywnego oddziaływania spornego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...] oraz o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na ten obszar Natura 2000 jest prawidłowe oraz w wystarczający sposób uzasadnione.

Dopiero bowiem wynik postępowania w tym przedmiocie, pozwoli na określenie konkretnych działań minimalizujących ewentualne znacząco negatywne oddziaływanie zamierzonego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Co się zaś tyczy podniesionej w skardze konieczności poniesienia przez Skarżącego kosztów sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, Sąd podziela stanowisko wyrażone w tej kwestii przez GIOŚ. Wykazanie bowiem owego braku negatywnego oddziaływania stanowi obowiązek podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność inwestycyjną na tym terenie przyrodniczo wrażliwym. Wyważenia wymaga też relacja pomiędzy interesem prywatnym właściciela danego terenu, a interesem publicznym, społecznym, jakim jest ochrona środowiska, która w myśl art. 5 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., obok zrównoważonego rozwoju, należy do podstawowych zasad ustrojowych Państwa. Nadto, ich istotna rola znajduje także potwierdzenie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa m. in. w związku z ochroną środowiska. Takie zaś unormowanie przyjął ustawodawca w OOŚ.

Reasumując, zaskarżone postanowienia obu instancji odpowiadają prawu.

Sąd z urzędu nie stwierdził zaś takich uchybień zaskarżonego postanowienia, które prowadziłyby do jego wzruszenia.

Ze wskazanych przyczyn, skarga wywiedziona w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. -należało orzec jak w sentencji.