Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 318/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Wycichowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 marca 2022 r. nr WI-IV.7840.3.7.2022.ESD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. T. wniósł skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 marca 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 19 stycznia 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Słupska rozpoznając wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. L. w Słupsku, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na objętą wnioskiem inwestycję. W ocenie organu inwestor nie doprowadził projektu budowlanego – do czego został wezwany postanowieniem z dnia 3 listopada 2021 r. – do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Lelewela" w Słupsku (uchwała Nr XLI/495/05 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 25 maja 2005 r.), w zakresie ustaleń zawartych w karcie terenu 13.MN w pkt 2 i w pkt 3. Jak wskazano, stosownie do pkt 2 uchwały "zasady zagospodarowania terenów funkcji przeznaczenia podstawowego: - powierzchnia zabudowy - nowoprojektowaną zabudowę oraz przebudowę i rozbudowę funkcji podstawowej kształtować należy powierzchniowo.". Z kolei w pkt 3 uchwały postanowiono, cyt. "warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy przeznaczenia podstawowego: ustalenia dla zabudowy - adaptuje się istniejącą zabudowę; wysokość zabudowy - zabudowa nowoprojektowana, rozbudowa i przebudowa obiektów istniejących – plan dopuszcza maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne (w tym poddasze) oraz maksymalnie jedną kondygnację podziemną. Poziom posadowienia parteru wynosić może maksymalnie 1,2 m nad poziomem przyległego gruntu.".

Organ powołując się na § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem, stwierdził, że przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. W przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym w części opisowej nie określono w istniejącym budynku ilości kondygnacji podziemnych i wskazano, że budynek ma 3 kondygnacje nadziemne. W części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego zamieszczono rzut piwnic, rzut I kondygnacji, rzut II kondygnacji, rzut III kondygnacji. Z inwentaryzacji zamieszczonej w projekcie wynika, że w budynku znajduje się piwnica, I kondygnacja i II kondygnacja. Natomiast z przeprowadzonej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej analizy poziomu gruntu przylegającego do ścian istniejącego budynku i zagłębienia kondygnacji oznaczonej w projekcie jako "kondygnacja piwnic" wynika, że w przeważającej części znajduje się ona w ponad połowie swojej wysokości ponad poziomem przylegającego gruntu. Elewacja wschodnia jest zagłębiona poniżej poziomu terenu na głębokości od 1,16 m do 1,08 m na długości 3,7 m, co stanowi 26 % długości elewacji. Pozostała część elewacji wschodniej jest zagłębiona poniżej poziomu terenu na głębokość 0,35 m do 0,75 m, co stanowi, że od strony tej elewacji jest to kondygnacja nadziemna w 74%. Elewacja zachodnia na całej swojej długości, tj. 13,9 m nie jest zagłębiona poniżej poziomu gruntu co najmniej do połowy wysokości w świetle "kondygnacji piwnic", co znaczy, że od strony tej elewacji jest to kondygnacja nadziemna w 100%. Elewacja północna na całej swojej długości, tj. 8,8 m, nie jest zagłębiona poniżej poziomu gruntu co najmniej do połowy wysokości w świetle "kondygnacji piwnic", a tym samym od strony tej elewacji jest to kondygnacja nadziemna w 100%. Elewacja południowa jest zagłębiona w gruncie na głębokość 1,25 m na całej długości elewacji, co stanowi, że od strony tej elewacji jest to kondygnacja podziemna w 100%.

Z analizy wynika zatem zdaniem organu, że jedynie od strony elewacji południowej na całej jej długości i w 26% od strony elewacji wschodniej "kondygnacja piwnic" jest zagłębiona co najmniej w połowie wysokości w świetle poniżej poziomu terenu. Z pozostałych trzech stron, tj. od strony elewacji zachodniej, północnej na całej długości i w 74% od strony elewacji wschodniej, jest wyniesiona powyżej poziomu terenu o więcej niż 1,08 m (1/2 wysokości kondygnacji w świetle), a tym samym w przeważającej części jest wyniesiona powyżej poziomu przylegającego terenu więcej niż połowę wysokości w świetle, co oznacza, zgodnie z obowiązującą definicją kondygnacji podziemnej, że jest to kondygnacja nadziemna. W konsekwencji uznać należy, że budynek objęty przedmiotowym wnioskiem jest budynkiem o 3 kondygnacjach nadziemnych i 0 kondygnacji podziemnych. Wobec stwierdzenia niezgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej nadbudowy, możliwa jest zdaniem Prezydenta Miasta Słupska jedynie rozbudowa i przebudowa przedmiotowego budynku.

Organ pierwszej instancji wskazał też, że z projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowano w odległości 3,17 m ścianą z witrynami stałymi względem granicy z działką nr [...], co w związku z zastosowaniem w projektowanej ścianie witryn stałych, a nie otworów murowanych przeziernymi elementami, jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Planowane zamierzenie narusza także przepis § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia, gdyż na terenie działki nr [...] zaprojektowano parking z dwoma stanowiskami postojowymi w odległości 0,6 m od wschodniej granicy tej działki.

W projekcie nie wykazano też spełnienia przepisu § 13 rozporządzenia (odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów) dotyczącego przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednim budynku przy ul. P. w Słupsku, w formie graficznej i opisowej, a sam projekt budowlany nie spełnia wymogów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie art. 20 ust. 1 pkt 2 - uzyskania wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów: brak zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej (ul. P.), zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, z późn. zm.). Załączony do wniosku projekt budowlany nie zawiera tej zgody, a projektowana rozbudowa usytuowana jest względem drogi gminnej w odległości mniejszej niż 6 m (brak zwymiarowania na rysunku projektu zagospodarowania terenu).

Ponadto stwierdzono, że projekt budowlany jest niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), nie zawiera bowiem określenia rzędnej budynku oraz zwymiarowania odległości placyku gospodarczego od granic działki i okien.

M. T. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że na działce nr [...] nie znajduje się urządzony parking oraz naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. i § 3 pkt 17 rozporządzenia.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 17 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 19 stycznia 2022 r. W ocenie organu, na podstawie analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, a zwłaszcza rysunków przedstawiających elewacje planowanego budynku (rys. od A-8 do A-11), należy stwierdzić, że najniższa kondygnacja nie jest zagłębiona poniżej poziomu gruntu w połowie wysokości tej kondygnacji, nie może więc być traktowana jako kondygnacja podziemna. Wojewoda podzielił również opinię Prezydenta Słupska, że zastosowanie w projektowanej ścianie witryn stałych, a nie otworów murowanych przeziernymi elementami jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Inwestor nie wykazał również spełnienia przepisu § 13 (odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów) dotyczącego przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednim budynku przy ul. P. w Słupsku, w formie graficznej i opisowej ani nie przedstawił zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej, niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej (ul. P.), zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.). W projekcie budowalnym nie zwymiarowano odległości placyku gospodarczego od granic działki i okien.

W odniesieniu do zarzutu odwołania związanego z tym, że na sąsiedniej działce znajduje się parking, Wojewoda zauważył, iż miejsca parkingowe na działce nr [...] zostały zaprojektowane nie obok siebie, a jedno za drugim. Zaprojektowany w projekcie parking nie spełnia zatem wymogów techniczno-budowlanych, gdyż nie zapewnia możliwości bezkolizyjnego korzystania z tego parkingu, a ponadto nie zapewnia bezpieczeństwa korzystających z parkingu i mieszkańców budynku.

M. T. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 marca 2022 r. zarzucił organowi naruszenie:

1.art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 79a § 1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej "P.b.", polegającym na wydaniu decyzji:

- bez podjęcia czynności niezbędnych do załatwienia sprawy oraz z pominięciem obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, w szczególności w sytuacji, w której skarżący występował do organu o zajęcie stanowiska w kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii,

- bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz z pominięciem obowiązku wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane.

2. § 3 pkt 17 rozporządzenia w zw. z § 13 (karta dla jednostki planu 13.MN) uchwały Nr XLI/495/05 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 25 maja 2005 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Lelewela" w Słupsku (dalej "mpzp") polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że ocena przesłanki zagłębienia kondygnacji poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle powinna być dokonywana osobno dla każdej ściany budynku, gdy prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, że oceny tej należy dokonywać w odniesieniu do najwyższej rzędnej terenu przylegającego do budynku (kondygnacji), a ponadto polegającym na niezastosowaniu ww. przepisów mpzp. Jak wynika z gramatycznej wykładni tego przepisu, dla wystąpienia przesłanki pozwalającej na uznanie kondygnacji za podziemną, wystarczające jest, aby kondygnacja w jej świetle znajdowała się poniżej poziomu terenu do niej przylegającego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący pismem z dnia 28 grudnia 2021 r., w reakcji na postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie architektoniczno - budowlanym, wystąpił do organu o zajęcie stanowiska w przedmiocie wskazanej przez organ nieprawidłowości dotyczącej ustalenia liczby kondygnacji nadziemnych. W piśmie tym wskazano, że jest to główna nieprawidłowość, a skarżący uzasadnił swoje zapatrywania w tym przedmiocie i wniósł o zajęcie ostatecznego stanowiska w powyższej kwestii. Skarżący wyjaśnił, że pismo to było polemiką z organem i nie odnosiło się do pozostałych, mniej istotnych kwestii, a sam skarżący nie usunął nieprawidłowości, do których usunięcia był wezwany, gdyż nieprawidłowości te był gotowy usunąć po ustaleniu stanowiska organu w kwestii sposobu liczenia kondygnacji.

Skarżący zarzucił, że Wojewoda nie zastosował normy art. 35 ust. 3 P.b. i nie nałożył na skarżącego obowiązku usunięcia jakichkolwiek nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Tymczasem Wojewoda wskazał na nieprawidłowość polegającą na zaprojektowaniu miejsc postojowych niezgodnie z przepisami, gdyż jedno z nich jest tzw. miejscem "zależnym", mimo tego, że organ pierwszej instancji takiego naruszenia nie zauważył. Nie została zatem dochowana zasada dwuinstancyjności postępowania.

Wskazano też w skardze, że w dniu uchwalenia planu miejscowego, kondygnacja określona w dokumentacji projektowej jako "piwnica" nie spełniała definicji kondygnacji nadziemnej. Mając to na uwadze oraz fakt, że przedmiotowy budynek powstał wiele lat przed uchwaleniem planu, wykładni przepisów tego planu należy dokonywać w odniesieniu do otoczenia normatywnego obowiązującego w momencie jego uchwalania. Nie może być bowiem mowy o tym, że późniejsze zmiany przepisów rozporządzenia dokonują modyfikacji treści planu miejscowego w zakresie, w jakim plan definiuje Zasady i Standardy Kształtowania Zabudowy Przeznaczenia Podstawowego (pkt 3 karty jednostki mpzp). W mpzp wprost wskazano ponadto, że adaptuje się istniejącą zabudowę (pkt 3 karty jednostki mpzp). Podobnie w § 6 ust. 2 mpzp postanowiono, że adaptuje się dotychczasowy sposób użytkowania terenów objętych planem. Z kolei w ust. 3 przewidziano, że tereny oznaczone symbolem MN to adaptowane tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem ustalenia planu, w tym dla rozbudowy, należy odnosić zdaniem skarżącego do sytuacji faktycznej panującej w momencie sporządzania planu miejscowego, a nie do abstrakcyjnej sytuacji kreowanej każdorazowo przez przepisy (w tym przyszłe) innych aktów.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 marca 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 19 stycznia 2022 r. odmawiającą skarżącemu M.T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę, rozbudowę, przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy, na działce nr [...] obręb [..] przy ul. L. w Słupsku.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i rozstrzygnięcia organu I instancji, główną przyczyną odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę było stwierdzenie przez organy, że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieuzupełnienie braków w dokumentacji budowlanej.

Podstawą prawną działań organów w niniejszej sprawie był art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej jak dotychczas P.b. lub ustawą.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Art. 35 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy stanowi natomiast, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.

Powyższe przepisy wskazują zatem po pierwsze na przesłanki, od których uzależnione jest wydanie pozwolenia na budowę, wśród których należy wymienić przede wszystkim zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi, zaś po drugie, na charakter prawny decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak spełnienia choćby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestycyjnym, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Stwierdzenie przez właściwy organ naruszeń w określonym zakresie, które nie zostały na wezwanie usunięte, obliguje go do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Słupska, w ramach analizy przesłanki zgodności inwestycji z planem miejscowym (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy) stwierdził nieprawidłowości i wezwał inwestora do ich usunięcia (postanowienie z 3 listopada 2021 r.). Jak zauważył organ, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Lelewela" w Słupsku (uchwała Nr XLI/495/05 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 25 maja 2005 r.), w karcie terenu 13.MN w pkt 3 wskazano m.in., że plan dopuszcza maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne (w tym poddasze) oraz maksymalnie jedną kondygnację podziemną. Poziom posadowienia parteru wynosić może maksymalnie 1,2 m nad poziomem przyległego gruntu. Ponieważ uchwała nie zdefiniowała pojęcia kondygnacji podziemnej i nadziemnej, organ odwołał się do definicji z § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), zwanego dalej jak dotychczas "rozporządzeniem", stwierdzając, że przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Zdaniem organu, kondygnacja oznaczona w projekcie jako "kondygnacja piwnic", w rzeczywistości jest kondygnacją nadziemną, w przeważającej bowiem części znajduje się ona w ponad połowie swojej wysokości ponad poziomem przylegającego gruntu.

Zdaniem strony z kolei, skoro połowa najniższej kondygnacji budynku (piwnicy) od strony południowej na całej długości znajduje się poniżej poziomu terenu, to jest to kondygnacja podziemna w rozumieniu § 3 ust. 17 rozporządzenia, w związku z czym projektowana nadbudowa o dodatkową kondygnację nadziemną (poddasze) nie narusza postanowień planu.

Rozstrzygnięcie sporu pomiędzy stronami wymaga zatem dokonania wykładni przepisów uchwały Rady Miejskiej w Słupsku Nr XLI/495/05 z dnia 25 maja 2005 r. w zakresie ustalonych w niej warunków i zasad kształtowania zabudowy, a konkretnie wysokości zabudowy, przez pryzmat pojęcia kondygnacji podziemnej w rozumieniu § 3 pkt 17 rozporządzenia. Z braku odmiennych postanowień wyrażonych w tekście planu miejscowego, biorąc pod uwagę, że plan determinuje prawne warunki korzystania z wolności zabudowy, taki zabieg jest w pełni uzasadniony. Odwołanie do definicji legalnej jest również uzasadnione względami pewności prawa. Definicja legalna pozwala na rozstrzygnięcie wątpliwości, jakie mogą rodzić się na tle wykładni językowej, odwołującej się do znaczenia pojęcia w języku powszechnym.

Przepis § 3 pkt 17 rozporządzenia podlegał zmianom. Przed dniem 1 stycznia 2018 r. § 3 pkt 17 rozporządzenia stanowił, że przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Z dniem 1 stycznia 2018 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację.

Różnica pomiędzy obiema wersjami rozpatrywanego przepisu sprowadza się do wymogu zagłębienia kondygnacji podziemnej ze wszystkich stron budynku, który w § 3 pkt 17 rozporządzenia był przewidziany tylko przed 1 stycznia 2018 r. W aktualnym stanie prawnym takiego wymogu nie ma. Pozostaje natomiast bez zmian wymóg zagłębienia kondygnacji poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. W ocenie Sądu aktualnego brzmienia przepisu nie można rozumieć tak, jak strona skarżąca, tj. że zagłębienie kondygnacji z jednej tylko strony budynku co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, powoduje, że mamy do czynienia z kondygnacją podziemną.

Na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego w związku z wymogiem zagłębienia kondygnacji podziemnej ze wszystkich stron budynku, w praktyce zarysował się problem z kwalifikacją jako kondygnacji podziemnej garaży podziemnych, z zewnętrznym wjazdem. W orzecznictwie takie podziemne garaże były kwalifikowane jako kondygnacja podziemna w znaczeniu określonym w § 3 pkt 17 rozporządzenia. Przykładem w tej materii może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 973/15, w którym wprost stwierdzono, że "definicję kondygnacji podziemnej, zawartą w powołanym przepisie warunków technicznych, należy rozumieć w ten sposób, że dopuszczalne jest "odkrycie" ścian kondygnacji podziemnej na całej jej wysokości w miejscu, gdzie przewidziany jest wjazd do garażu usytuowanego w tej kondygnacji". Zagłębienie postrzegano zatem bardziej jako obniżenie przestrzeni względem pozostałego terenu ze wszystkich stron niż jako zamknięcie tej przestrzeni pod tym poziomem. Za drugorzędne uznawano to, czy dostęp do tej przestrzeni następuje za pomocą wjazdu stanowiącego element konstrukcyjny budynku. Wprowadzona z dniem 1 stycznia 2018 r. zmiana w treści § 3 pkt 17 rozporządzenia, jak wynika z uzasadnienia projektu tej zmiany, miała na celu uwzględnienie specyficznych warunków projektowania (na terenach górskich, garaży zagłębionych posiadających z jednej strony wjazd). Nie zmieniła natomiast zasady, że za kondygnację podziemną uznać należy kondygnację, która pozostaje obniżona względem pozostałego terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, nawet jeśli jej ściany są odsłonięte od gruntu.

Organ przeprowadził analizę projektu budowlanego, która wykazała, że elewacja wschodnia jest zagłębiona poniżej poziomu terenu na głębokości od 1,16 m do 1,08 m na długości 3,7 m, co stanowi 26% długości elewacji. Pozostała część elewacji wschodniej jest zagłębiona poniżej poziomu terenu na głębokość 0,35 m do 0,75 m, co stanowi, że od strony tej elewacji jest to kondygnacja nadziemna w 74%. Elewacja zachodnia na całej swojej długości, tj. 13,9 m nie jest zagłębiona poniżej poziomu gruntu co najmniej do połowy wysokości w świetle "kondygnacji piwnic", co znaczy, że od strony tej elewacji jest to kondygnacja nadziemna w 100%. Elewacja północna na całej swojej długości, tj. 8,8 m, nie jest zagłębiona poniżej poziomu gruntu co najmniej do połowy wysokości w świetle "kondygnacji piwnic", a tym samym od strony tej elewacji jest to kondygnacja nadziemna w 100%. Elewacja południowa jest zagłębiona w gruncie na głębokość 1,25 m na całej długości elewacji, co stanowi, że od strony tej elewacji jest to kondygnacja podziemna w 100%.

W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko organów, że najniższa kondygnacja, określona w projekcie jako "kondygnacja piwnicy", nie może zostać uznana za kondygnację podziemną, nie jest bowiem co do zasady zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle. Elewacje zachodnia i północna w całości są kondygnacjami nadziemnymi, nie pozostając w żadnym stopniu zagłębione poniżej poziomu gruntu. W elewacjach tych znajdują się również drzwi prowadzące do budynku, na poziomie przylegającego gruntu. Elewacja wschodnia jedynie w 26% pozostaje zagłębiona poniżej poziomu gruntu co najmniej do połowy wysokości w świetle. Jedynie od strony elewacji południowej można mówić o zagłębieniu poniżej poziomu gruntu co najmniej do połowy wysokości w świetle. Nie jest to jednak wystarczające do uznania, że cała kondygnacja stanowi kondygnację podziemną.

Należy mieć przy tym na względzie, że przepis rozporządzenia zawierający definicję kondygnacji podziemnej analizowany powinien być również i przede wszystkim w kontekście zapisu uchwały planistycznej, to bowiem wszak zgodność z zapisami tej uchwały przesądza o możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a zastosowanie § 3 pkt 17 rozporządzenia ma miejsce wyłącznie wobec braku zdefiniowania w uchwale użytego w niej pojęcia kondygnacji podziemnej i nadziemnej. Zawarte w uchwale planistycznej pojęcie kondygnacji podziemnej należy wykładać zatem przy zastosowaniu § 3 pkt 17 rozporządzenia i z uwzględnieniem celu ustaleń zawartych w tej uchwale. Celem tym jest zapewnienie przewidzianego przez organ planistyczny ładu przestrzennego i harmonijne uksztaltowanie zabudowy objętym planem terenie. W tym kontekście planowany obiekt musi być uznany za naruszający wymogi uchwały planistycznej, skoro nad naturalnym poziomem gruntu widoczne byłyby cztery kondygnacje budynku, podczas gdy plan dopuszcza tylko trzy kondygnacje nadziemne.

Zwrócić należy też uwagę, że uchwała w karcie terenu 13.MN nie przewiduje nadbudowy obiektów istniejących, a jedynie rozbudowę i przebudowę takich obiektów. Ponownie, ze względu na brak definicji tych pojęć zawartych w uchwale, odwołać należy się do przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z definicją określoną przez ustawodawcę w art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć także rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową jego część. Przez nadbudowę obiektu budowlanego należy rozumieć zmiany parametrów istniejącego obiektu takich jak wysokość i wykonanie dodatkowej kondygnacji obiektu. Przez przebudowę wobec tego należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Co przy tym istotne, w ewidencji gruntów i budynków budynek mieszkalny przy ul. L. pierwotnie wykazany był jako budynek jednorodzinny o trzech kondygnacjach nadziemnych i bez kondygnacji podziemnej, natomiast zmiana w rejestrze (na budynek o jednej kondygnacji podziemnej i dwóch nadziemnych) nastąpiła na podstawie operatu technicznego przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznej w dniu 13 września 2021 r., tj. już po sporządzeniu przedmiotowego projektu budowlanego. Z mapy załączonej do pisma Urzędu Miejskiego w Słupsku z dnia 19 października 2021 r. wynika, że również pozostałe budynki jednorodzinne sąsiadujące z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, oznaczone są w ewidencji gruntów i budynków jako mj3, czyli budynki trzykondygnacyjne. W ocenie Sądu przemawia to przeciwko tezie skarżącego, że uchwalony w 2005 r. plan dopuszczał dobudowanie dodatkowej kondygnacji potwierdzając raczej, że celem uchwałodawcy było zachowanie na terenie 13.MN istniejącej trzykondygnacyjnej zabudowy.

Zdaniem skarżącego przepisy planu powinny być wykładane z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalania planu, tj. w 2005 r. Obowiązujące wówczas rozporządzenie w § 3 pkt 17 stanowiło, że przez kondygnację nadziemną należy rozumieć kondygnację, której górna powierzchnia stropu lub warstwy wyrównawczej podłogi na gruncie znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną nad nią kondygnację. Jednocześnie jednak w § 3 pkt 18 rozporządzenie stanowiło, że kondygnacją podziemną jest kondygnacja, której więcej niż połowa wysokości w świetle, ze wszystkich stron budynku, znajduje się poniżej poziomu przylegającego do niego, projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną pod nią kondygnację. Przepisy te należy rozpatrywać łącznie, a nie w oderwaniu od siebie, oczywiste jest bowiem, że kondygnacja może być albo kondygnacją podziemną albo nadziemną. W świetle powołanych przepisów dolna kondygnacja przedmiotowego budynku położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. L. w Słupsku nie mogłaby zostać uznana za kondygnację podziemną, skoro nie spełniała warunku zagłębienia poniżej poziomu przylegającego do niego, projektowanego lub urządzonego terenu, więcej niż połowy wysokości w świetle, ze wszystkich stron budynku. Jednocześnie spełniała warunek uznania za kondygnację nadziemną, bowiem od strony północnej i zachodniej oraz w 74% od strony wschodniej elewacji, warstwa wyrównawcza podłogi znajdowała się w poziomie urządzonego terenu. Stanowiła ona zatem kondygnację nadziemną. Zmiana definicji kondygnacji podziemnej (zawartej w § 3 pkt 17 rozporządzenia od dnia 8 lipca 2009 r.), dokonana z dniem 1 stycznia 2018 r., a polegająca na usunięciu warunku dotyczącego przylegania ze wszystkich stron budynku, nie wpłynęła na zmianę kwalifikacji dolnej kondygnacji z dotychczasowej nadziemnej na podziemną.

Do odmiennego wniosku nie prowadzi też zapis uchwały, zgodnie z którym wyznaczono poziom posadowienia posadzki parteru maksymalnie 1,2 m nad poziomem przyległego gruntu. Zapis uchwały w powiązaniu z treścią definicji kondygnacji nadziemnej z daty jej uchwalania (2005r.), ujętej w ówcześnie obowiązującym przepisie § 3 pkt 17 rozporządzenia, oznacza, że kondygnacją nadziemną w rozumieniu uchwały jest kondygnacja, której górna powierzchnia stropu lub warstwy wyrównawczej podłogi na gruncie znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu (a także każdą sytuowana nad nią kondygnacja), przy czym poziom posadowienia posadzki parteru nie może być wyższy niż 1,2 m nad poziomem przyległego gruntu. Nie oznacza to, że poziom ten nie może znajdować się niżej. Warunku tego nie narusza kondygnacja dolna przedmiotowego budynku, której warstwa wyrównawcza podłogi, jak wskazano wyżej, od strony północnej i zachodniej oraz w 74% od strony wschodniej elewacji, znajdowała się w poziomie urządzonego terenu.

Podsumowując, prawidłowa jest ocena dokonana przez organy, że istniejący na przedmiotowej nieruchomości budynek posiada trzy kondygnacje nadziemne i żadnej podziemnej. W konsekwencji projektowana przez skarżącego nadbudowa w postaci dodatkowej kondygnacji, prowadziłaby do naruszenia postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla danego terenu przewiduje maksymalnie trzy kondygnacje nadziemne.

Zgodność z miejscowym planem, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przede wszystkim oznacza brak sprzeczności w tym zakresie. Wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa. W związku z tym niewypełnienie przez inwestora nałożonego przez organ obowiązku wyeliminowania niezgodności z planem, musi skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 35 ust. 3 P.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 156/16).

Organ I instancji stwierdził również inne nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, do usunięcia których skarżący został zobowiązany postanowieniem z dnia 3 listopada 2021 r. Nieprawidłowości te polegały na:

- zaprojektowaniu ściany z witrynami stałymi w odległości 3,17m od granicy działki, co było niezgodne z § 12 ust. 1 w zw. z § 232 rozporządzenia;

- zaprojektowaniu parkingu z 2 stanowiskami postojowymi w odległości 60 cm od wschodniej granicy tej działki, co było niezgodne z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia;

- niewykazaniu spełnienia warunków wynikających z § 13 rozporządzenia (odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów) dotyczącego przesłaniania w formie graficznej i opisowej;

- nieuzyskaniu zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż 6 m od drogi gminnej, co stanowiło naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 2 P.b.;

- niespełnieniu wymogów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020r., poz. 1609) w zakresie określenia rzędnej PPP projektowanej rozbudowy, zwymiarowania odległości placyku gospodarczego od granic działki i okien budynku oraz przedstawienia projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych (w zakresie ilości kondygnacji).

Nie mają one charakteru spornego. Skarżący wskazał, że był gotowy usunąć te nieprawidłowości po uzyskaniu ostatecznego stanowiska organu w zasadniczej kwestii, dotyczącej sposobu liczenia kondygnacji. Wobec jednak przesądzenia, że prawidłowe jest stanowisko organów co do braku możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego ze względu na niezgodność zaprojektowanej liczby kondygnacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, kwestia powyżej opisanych nieprawidłowości traci na znaczeniu, niezależnie bowiem od tego, czy skarżący nieprawidłowości te by usunął czy też nie, projekt budowlany nie mógł zostać zatwierdzony. Obejmuje to również kwestię dotyczącą zmodyfikowania przez Wojewodę podstawy stwierdzenia nieprawidłowości dotyczącej usytuowania parkingu. Zarzut brak umożliwienia skarżącemu usunięcia tej nieprawidłowości w kształcie wskazanym przez organ odwoławczy nie mógł odnieść skutku, ostatecznie bowiem prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji co do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na niezgodność projektowanej nadbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew zarzutom skargi, Wojewoda Pomorski rozpatrując odwołanie nie miał obowiązku ponownie wezwać skarżącego do usunięcia stwierdzonych w projekcie nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 P.b. Tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 P.b. powinien być co do zasady wyczerpany przed organem I instancji. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w I instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 302/17).

Oceniając natomiast podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdził, że w istocie sposób procedowania przez organy obu instancji nie był wolny od wad, niemniej jednak ostatecznie nie mogły one skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, nie miały bowiem wpływu na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 3 listopada 2021 r. organ I instancji w trybie art. 35 ust. 3 P.b. nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym poprzez m.in. dostosowanie projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji nadziemnych. Termin uzupełnienia braków wyznaczono na dzień 31 grudnia 2021r. Skarżący niewątpliwie braków w tym terminie nie uzupełnił. Natomiast pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. zakwestionował brak zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu z postanowieniami MPZP, wnosząc o zajęcie ostatecznego stanowiska w przedmiotowej kwestii (ilości kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku) w kontekście jego odpowiedzi. Organ pierwszej instancji po upływie wyznaczonego postanowieniem terminu na usunięcie występujących w projekcie nieprawidłowości wydał w dniu 19 stycznia 2022 r. decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli inwestor, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu zawartym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., na poparcie swoich racji prezentuje szczegółową argumentację, to organ powinien dokładnie wyjaśnić zgłoszone zarzuty, zanim wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 18 lutego 2004 r., IV SA 2770/02, wyrok WSA w Krakowie z 9 października 2012 r., II SA/Kr 887/12). W okolicznościach tej sprawy jednak skarżący składając w dniu 28 grudnia 2021 r. pismo co do własnego stanowiska w kwestii sposobu liczenia kondygnacji, mimo że wyznaczony postanowieniem z dnia 3 listopada 2021 r. termin na usunięcie nieprawidłowości w projekcie upływał z dniem 31 grudnia 2021 r., nie wniósł o przedłużenie terminu na usunięcie nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym. W wyznaczonym terminie nie usunął także pozostałych nieprawidłowości wyszczególnionych w postanowieniu ani nie poinformował organu, że ich usunięcie uzależnia od zajęcia przez organ "ostatecznego stanowiska" w kwestii ilości kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku. Organ zatem miał podstawy do tego, aby wobec bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dostrzec jednak należy, że przed wydaniem decyzji organ I instancji zignorował obowiązek wynikający z art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3).

Zgodnie natomiast z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Również Wojewoda Pomorski wydał decyzję z ewidentnym naruszeniem powyższych przepisów. Żaden zatem z rozpatrujących sprawę organów nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie utrwalił w aktach sprawy przyczyn tego stanu rzeczy, ani nie wskazał stronie przesłanek, zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Wyjaśnić jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obecnie jednolity i utrwalony jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18; z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17, z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2908/17).

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Przedmiotem sporu w tej sprawie jest kwestia materialnoprawna, dotycząca wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie pojęcia kondygnacji podziemnej. W sporze tym skarżący prezentuje konsekwentnie stanowisko przeciwne do stanowiska orzekających organów. Nie jest zatem tak, że wskutek postępowania organów skarżący został pozbawiony możliwości zgłaszania wniosków dowodowych, spór w sprawie nie dotyczył bowiem w istocie stanu faktycznego lecz prawnego. Cały materiał dowodowy w sprawie zgromadzony został na etapie postępowania przed organem I instancji, na etapie postępowania odwoławczego nie przeprowadzano dowodów. Natomiast swoje stanowisko co do wykładni przepisów prawa w tej sprawie skarżący przedstawił zarówno w odwołaniu, jak i następnie w skardze do sądu. Ponieważ w sporze tym Sąd podzielił stanowisko organów, że w świetle obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejący budynek posiada trzy kondygnacje nadziemne i dokonanie jego nadbudowy zgodnie z przedłożonym do zatwierdzenia projektem jest niedopuszczalne, naruszenie przez organy obu instancji wskazanych przepisów uznać należy za niemające wpływu na wynik sprawy, stąd niemogące skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd pragnie jednak podkreślić, że mimo iż wskazane naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy, to jednak taki sposób procedowania z ewidentnym naruszeniem prawa strony do tzw. ostatniego słowa ocenić należy jako naganny, nie odpowiadający zasadom rzetelności i profesjonalizmu, jakimi powinny kierować się instytucje publiczne w wykonywaniu nałożonych na nie zadań.

Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym można wyprowadzać z preambuły i całokształtu przepisów Konstytucji RP, w szczególności na podstawie art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 7 (zasada legalizmu), ponadto znaczenie ma preambuła we fragmencie mówiącym o "pragnieniu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych". Jak zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną (zob. np. wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r. sygn. akt K 14/03, OTK-A 2004/1/1).

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) prawo do dobrej administracji obejmuje prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację. Ponadto, zgodnie z art. 16 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) w przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewnia przestrzeganie prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do podjęcia decyzji (ust. 1). W przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia (ust. 2).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 866/11, "Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na uchwalony w dniu 6 września 2001r. przez Parlament Europejski "Europejski Kodeks Dobrej Administracji". Otóż Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w grudniu 2000 r. w Nicei umieściła w katalogu zawartych w niej praw prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela załatwienia sprawy. Nie ma przy tym żadnych powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym "dobra praktyka administracyjna", o której mówi Kodeks jest pojęciem szerszym niż przestrzeganie przepisów prawa.".

W ocenie Sądu wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organów zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, czyli zapewnienia stronie prawa do tzw. ostatniego słowa, należy do podstawowych obowiązków procesowych organów administracji publicznej działających w sposób rzetelny i profesjonalny, z dbałością o zachowanie pełnych procesowych praw uczestników postępowania, czego wymagają zasady państwa prawa. Jakkolwiek niedochowanie tego obowiązku jest w postępowaniu sądowym oceniane pod kątem wpływu na wynik sprawy, niemniej jednak uznanie, że w okolicznościach danej sprawy taki wpływ nie zaistniał, nie oznacza akceptacji dla praktyk organów naruszających standardy dobrej administracji, którymi powinny się kierować.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, nie znajdując dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, mimo uchybień przepisom prawa procesowego popełnionych przez organy obu instancji.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).