Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 680/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art.153, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 89 par.2, art.  8 par.1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. i G. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej : k.p.a. oraz art. 59 – 64 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej : u.p.z.p. po rozpatrzeniu dwóch tożsamych odwołań : M. K., właściciela nieruchomości objętej działką nr [...] w P. (zam. w Ł.) oraz G. H. zam. w K. właściciela nieruchomości objętej działką nr [...] w P. (zam. w K.), reprezentowanych przez r.pr. R. S., od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalno – usługowy (usługi handlu, biurowe, badawczo – rozwojowe) zlokalizowanego na działce nr [...], obręb D., gm. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym :

E. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej : "Wnioskodawczyni" lub "inwestor") wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w P., obręb D., na budynek usługowy, wskazując, iż zmiana polegać ma na utworzeniu w przedmiotowym budynku punktu dystrybucji

i załadunku systemów terapeutycznych przeciwodleżynowych, części usługowej (konfekcjonowanie elementów systemów terapeutycznych przeciwodleżynowych)

z częścią socjalną, biura ds. terapii i profilaktyki odleżyn oraz laboratorium badawczego, a wszelkie zmiany adaptacyjne będą miały miejsce wewnątrz budynku.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., Wójt Gminy B. (dalej : "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazując na niespełnienie warunku kontynuacji funkcji.

Po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawczyni, decyzją z dnia [...] grudnia

2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej : "SKO", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja Kolegium, po rozpatrzeniu skargi Wnioskodawczyni, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 212/17.

Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wywiódł, że organ odwoławczy nie rozważył jaką rzeczywiście funkcję ma pełnić budynek w wyniku zmiany sposobu jego użytkowania (tj. czy funkcję usługową, czy produkcyjno-usługową i dodatkowo handlową), ani nie wyjaśnił w dostateczny sposób dlaczego planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym.

Po zwrocie akt z sądu, SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2016 r. wskazując, że organ ten nie wyjaśnił w dostateczny sposób dlaczego planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym, a nadto oparł się na ustaleniach, które nie znajdują potwierdzenia w zebranych dowodach.

Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, Wójt Gminy B. (dalej także : "organ I instancji") decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz.1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p"), ponownie odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji przywołał dotychczas wydane decyzje o warunkach zabudowy dotyczące działki nr [...] obręb D., wskazując

że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, zaś decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. - dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo-mieszkalny - biuro ds. terapii i profilaktyki odleżyn. Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Ponadto organ I instancji ustalił, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ wskazał też, że przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2017 r. kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wykazała, że w części pomieszczeń mieszkalnych, zlokalizowanych na parterze budynku, prowadzona jest działalność gospodarcza związana z konfekcjonowaniem wyrobów medycznych, a powierzchnia użytkowa pomieszczeń przeznaczonych pod działalność gospodarczą nie przekracza 30% powierzchni całego budynku, czyli budynek ten stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny.

Powołując się na przeprowadzoną w sprawie analizę urbanistyczną, organ wywiódł, że na działkach sąsiednich nr [...], [...], [...], [...], 16 67, [...], [...], [...], [...] występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, na działce nr [...] zabudowa o charakterze rekreacji indywidualnej, na działce nr [...] budynek, w którym świadczone są usługi wypoczynku pobytowego z częścią wydzieloną na bar, na działce nr [...] zabudowa magazynowa na potrzeby świadczenia usług w zakresie wynajmu sprzętu pływającego.

W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że planowana zmiana sposobu użytkowania będzie sprzeczna z zastanym ładem przestrzennym i nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji mieszkaniowej, ani ją uzupełniającej funkcji rekreacyjnej czy usług turystycznych. Nadto wywiódł, że wprowadzona przez Wnioskodawczynię do budynku mieszkalnego jednorodzinnego część usługowa nie obliguje organu do wyrażenia zgody na zmianę użytkowania dla całego budynku, skoro sposób użytkowania jest odmienny od zatwierdzono projektu budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wnioskodawczyni wskazała na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że zmiana użytkowania budynku dotyczy funkcji nie do pogodzenia z istniejącą oraz sprzeczność ustaleń organu z treścią materiału dowodowego jak i naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyznanie przymiotu strony podmiotom nieuprawnionym, tj. właścicielom działek [...] i [...]. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i wydanie decyzji pozytywnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., utrzymało powyższą decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przytoczeniu stanu faktycznego i treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, która odpowiada wymogom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w promieniu od 200 do 210 m od granic działki nr [...], której front wynosi 49 m, a nadto w analizie sprecyzowano, na jakich konkretnie działkach, zlokalizowanych w badanym obszarze, występuje funkcja usługowa związana ze świadczeniem usług wczasowo-turystycznych. Ze sporządzonej analizy wynika, że obszar analizowany stanowi fragment terenów zainwestowanych o dominującej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej - działki nr [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...]; rekreacji indywidualnej - działka nr [...] i usługi wypoczynku pobytowego z częścią wydzieloną pod bar - działki nr [...], budynek na potrzeby świadczenia usług w zakresie wynajmu sprzętu pływającego - działka nr [...]; brak jest w tym obszarze zabudowy usługowej innej niż wczasowa, turystyczna, czy związana z wypoczynkiem. Kolegium uznało, że o ile zabudowa wczasowo - turystyczna bez wątpienia przeważa w analizowanym obszarze, o tyle działalność objęta wnioskiem odwołującej (konfekcjonowanie elementów systemów terapeutycznych przeciwodleżynowych oraz punktu dystrybucji i załadunku systemów terapeutycznych przeciwodleżynowych) nie znajduje kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym. Mając na uwadze szerokie rozumienie kontynuacji funkcji organ odwoławczy wywiódł, że powyższe nie oznacza jednak, aby w sytuacji istnienia w obszarze analizowanym jakiegokolwiek obiektu usługowego automatycznie dopuszczalne było zrealizowanie w jego szeroko pojmowanym sąsiedztwie dowolnego innego budynku usługowego. W konsekwencji organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż skoro w przedmiotowej analizie ustalono występowanie w obszarze analizowanym zabudowy wczasowo-turystycznej to wnioskowane usługi związane z konfekcjonowaniem czyli pakowaniem, foliowaniem, etykietowaniem oraz polegające na dystrybucji czyli wysyłaniu sprzętu według zamówień, będą godziły w zastaną zabudowę wczasowo-turystyczną. Wprawdzie taka zabudowa może być w szczególnych przypadkach dopuszczalna, jednakże należy mieć na uwadze, że ochrona interesu prywatnego inwestora nie może godzić w ochronę interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że opracowana w tej sprawie analiza urbanistyczna posiada pełną wartość dowodową, co determinuje konieczność stwierdzenia rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez organ I instancji za zgodne z wynikami analizy.

Organ odwoławczy za nietrafną uznał sugestię wnioskodawczyni, iż działalność usługowa w zakresie konfekcjonowania elementów systemów przeciwodleżynowych, biuro ds. terapii i profilaktyki odleżyn, laboratorium badawcze i punkt dystrybucji materacy przeciwodleżynowych w budynku o pow. [...]m2, nie byłaby bardziej uciążliwa niż działalność turystyczna w budynkach typu pensjonat lub hotel z kilkudziesięcioma pokojami hotelowymi. Ponadto przedmiotowa działalność nie mogłaby być prowadzona w całej wskazanej powierzchni budynku, gdyż dokonana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny stwarza konieczność użytkowania go w przeważającej powierzchni jako budynek mieszkalny, a nie usługowy.

E. K., reprezentowana przez radcę prawnego, również tę decyzję Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W wyniku rozpatrzenia powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 874/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzając, że decyzje te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w badanej sprawie wniosek dotyczy budynku istniejącego, a przedmiotem rozważań organu była dopuszczalność zmiany funkcji z mieszkalnej na użytkową, która to kwestia była już rozpoznawana przez Wojewódzku Sąd Administracyjny w Szczecinie w związku ze skargą E. K. na wcześniejszą decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższe oznacza, że rolą sądu jest przede wszystkim zbadanie, czy organ wywiązał się z obowiązku uwzględnienia wytycznych WSA w Szczecinie, zawartych w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 212/17, dotyczących rozważenia, jaką rzeczywiście funkcję ma pełnić budynek w wyniku zmiany sposobu jego użytkowania (tj. czy funkcję usługową czy może produkcyjno-usługową i dodatkowo handlową) i wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym.

Wykonując zalecenia sądu organ zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie co należy rozumieć pod pojęciem "konfekcjonowanie", a następnie – przyjmując,

że planowana zmiana funkcji będzie dotyczyła umiejscowienia w budynku działalności usługowej uznał, że w związku z brakiem w obszarze analizowanym zabudowy o podobnym charakterze nie zachodzi kontynuacja funkcji, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu poczynione przez organ ustalenia w tym zakresie okazały się niewystarczające dla prawidłowego określenia planowanej zmiany funkcji. W konsekwencji zaś organ nie mógł dokonać prawidłowej oceny, czy planowana funkcja będzie kolidowała z istniejącym sposobem zagospodarowania i użytkowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym.

Składając wyjaśnienia na żądanie organu, Wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. wskazała na czym polega "konfekcjonowanie", wyliczając jakie czynności w ramach tej usługi są wykonywane. W treści pisma zawarto wyjaśnienia,

z których wynika, że w zakres tych czynności wchodzą prace ręczne, których użycie pozwala na minimalne wykorzystanie parku maszynowego w ramach realizacji zamówień "tworzone są zestawy produktowe", usługi wykonywane są "z materiału własnego pochodzącego od certyfikowanych poddostawców". Treść pisma w dużej mierze dotyczy uwypuklenia zalet oferowanych produktów i podkreślenia profesjonalizmu Wnioskodawczyni, ale nie wyjaśnia w wystarczający sposób jakiego rodzaju działalność ma być w budynku prowadzona, czy są to wyłącznie usługi, czy też może produkcja, bądź działalność usługowo – produkcyjna. Ww. pismo skarżącej nie daje odpowiedzi na tak postawione pytanie. Zdaniem Sądu, okoliczność ta powinna zostać ustalona ponad wszelką wątpliwość, bowiem od tego zależy prawidłowa ocena, czy planowana zmiana sposobu użytkowania spełnia warunek kontynuacji funkcji – stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, poczynione przez organ w tym zakresie ustalenia nie dają niebudzącej wątpliwości odpowiedzi na pytanie o rodzaj działalności, którą Wnioskodawczyni zamierza prowadzić po zmianie funkcji budynku, co ma istotne znaczenie dla prawidłowej oceny jej wniosku.

Sąd podkreślił, że pojęcie "kontynuacja funkcji", jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż pojęcia kontynuacji funkcji nie należy zawężać do zabudowy jednorodzajowej pod względem funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 58/07, wskazał, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza zatem bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. Zbyt wąska wykładnia terminu "kontynuacja funkcji zabudowy" prowadziłaby bowiem do naruszenia proporcjonalności pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego - zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r., II OSK 3350/17, CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazał, iż w tej sytuacji rzeczą organu będzie niebudzące wątpliwości ustalenie funkcji planowanej inwestycji, a następnie odniesienie poczynionych ustaleń do zastanego stanu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym, przy czym, przy ocenie czy planowana funkcja - jeżeli nie jest ona tożsama z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym - da się z nim pogodzić, należy uwzględnić jej ewentualną uciążliwość dla otoczenia. W zakres tej oceny powinien wchodzić charakter całego przedsięwzięcia, a więc w badanej sprawie powinien on obejmować oprócz wskazanych powyżej okoliczności, również ustalenie co należy rozumieć pod pojęciem "punkt dystrybucji i załadunku systemów terapeutycznych przeciwodleżynowych", czy w zakres działalności wchodzić będzie również działalność transportowa i handlowa, a jeżeli tak, to czy skarżąca przewiduje utworzenie miejsc parkingowych dla pojazdów, w jakiej ilości,

a w konsekwencji czy tak zaplanowana działalność będzie miała wpływ na otoczenie

i czy będzie uciążliwa.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Wójt Gminy B., mając na uwadze powyższe wskazania WSA, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalno - usługowy, wyszczególniając rodzaje usług prowadzonego w przedmiotowym budynku, tj. usługi handlu, usługi biurowe, usługi badawczo – rozwojowe.

Od ww. decyzji odwołali się: M. K., zam. w Ł., właściciel działki nr [...] w P.; oraz G. H. właściciel działki nr [...] w P., reprezentowani przez r.pr. R. S., podnosząc zarzuty: 1/ naruszenia art. 107 § 3 Kpa - gdyż uzasadnienie decyzji zawiera praktycznie część "historyczną" prowadzonego postępowania w tej sprawię, natomiast nie wskazano faktów, które organ uznał jako dowody w tej sprawie, nie uzasadniając należycie swojego stanowiska, w tym nie wskazał faktów, które uznał jako dowody w tej sprawie, 2/ w uzasadnieniu prawnym decyzji organ nie wyjaśnił jej podstawy prawnej łącznie z przytoczeniem przepisów prawa, tzn. nie wskazał jakie fakty uznał za udowodnione i na jakich się oparł, podejmując rozstrzygnięcie;

3/ brak jest pogłębionej analizy prawnej, bowiem przywołano jedynie przepisy prawa wraz z przywołaniem wyroków WSA.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 59 - 64 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U.z 2020r. poz. 293) dalej : "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wydało zaskarżoną obecnie decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...]

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazano, iż decyzja organu I instancji ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno -usługowy. W sentencji decyzji wskazano też rodzaj usług jako usługi handlu, usługi biurowe, usługi badawczo-rozwojowe - zgodnie z wnioskiem inwestora.

Przechodząc do merytorycznej oceny przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało, iż postępowanie to prowadzone jest w trybie przepisów 59 - art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz według zasad określonych w k.p.a. W trakcie w/w postępowania organ obowiązany jest: podjąć decyzję na podstawie w pełni zebranego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.); respektować prawo strony do czynnego udziału strony w podejmowanych czynnościach, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronom zapoznanie się z zebranymi dowodami w sprawie, celem ustosunkowania się do nich. W uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa organ winien wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś jako uzasadnienie prawne - organ winien wyjaśnić podjęte rozstrzygnięcie w decyzji, ze wskazanie przepisów prawa na których je oparł.

Przytoczone w decyzji przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują organowi prowadzącemu postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dokonanie następujących czynności procesowych: 1/ analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych mających zastosowanie w danej sprawie - są to przepisy innych ustaw jako prawa powszechnie obowiązującego, o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia ; do tych przepisów organ zaliczył: ustawę o ochronie przyrody, ustawę Prawo wodne oraz prawo miejscowe którymi są uchwały Sejmiku Województwa Z. w sprawie obszarów szczególnie chronionych; 2/ analizę stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji 3/ zbadanie warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz.1588), na podstawie którego sporządzana jest analiza urbanistyczno-architektoniczna działek znajdujących się w sąsiedztwie. Analizę sporządza się w części tekstowej i graficznej (kopia mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wyniki w/w analizy stanowią podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie.

Kolegium dokonało zbadania sporządzonego projektu decyzji w tej sprawie, stwierdzając, iż projekt decyzji został sporządzony o przez architekta P. W. T., wpisanego na listę Samorządu Zawodowego Architektów pod numerem [...] Projekt ten został poddany uzgodnieniom w trybie przepisów odrębnych, mających zastosowanie w tej sprawie.

Ze sporządzonej części graficznej analizy urbanistyczno – architektonicznej na kopii mapy zasadniczej wynika, iż wyznaczony do analizy obszar "dobrego sąsiedztwa", ustalono jako 3-krotność szerokości frontowej przedmiotowej działki, wynoszącej 40m co spełnia wymogi odległościowe wskazane w § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Po wyznaczeniu w/w obszaru dokonano analizy istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania każdej z działek położonych w granicach wyznaczonego obszaru, określając istniejącą tam zabudowę, jej funkcję oraz parametry. Ustalono, iż na działkach zabudowanych znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz służąca wypoczynkowi pobytowemu związanemu z rekreacją indywidualną. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że wnioskowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w obszarze sąsiednim znajduje się zarówno zabudowa mieszkalna jednorodzinna jak i zabudowa usługowa - usługi turystyki oraz rekreacji indywidualnej. Przedmiotowy budynek jest budynkiem istniejącym, dlatego w analizie nie ustalano parametrów i gabarytów budynku objętego wnioskiem.; działka posiada bezpośredni dostęp do drogi wewnętrznej składającej się z szeregu działek, w tym m.in. [...] i [...], a tym samym posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną; inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, czego dowodem są uzgodnienia organów właściwych w sprawie przepisów odrębnych: ustawy o ochronie przyrody, gdyż przedmiotowa działka znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu pod nazwą [...] którego dotyczą uchwały Sejmiku Województwa Z. : z dnia [...].09.2009 r[...] zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...].12.2009 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu oraz uchwały Sejmiku z dnia [...]09.2009 r. Nr [...] w sprawie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie do 100m od linii brzegowej zbiorników wodnych, w tym jezior, którym w tej sprawie jest jezioro [...], przy czym ustalono, iż obiekt ten nie narusza wymogów w/w uchwał Sejmiku Województwa Z., jak też ustalono, iż teren działki nr [...] obręb D. znajduje się poza obszarem specjalnej ochrony NATURA 2000. W zakresie urządzeń wodnych, o których mowa w ustawie Prawo wodne, dokonano uzgodnień z Państwowym Gospodarstwem Wodnym, Zarząd Zlewni w K.: w zakresie melioracji wodnych, uzyskując informację, iż przedmiotowa działka położona jest w granicach polderu [...]", co skutkować może wystąpieniem okresowych podtopień. (postanowienia z dnia [...].02.2020r. znak [...] oraz znak [...]) Organ ustalił też, iż przedmiotowa działka jest już zabudowana, co oznacza, że nie wymaga uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Na podstawie powyższych prawidłowych ustaleń organu I instancji Kolegium stwierdziło, że w analizowanym obszarze występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i zabudowa o funkcji usługowej związanej z usługami wczasowo-turystycznymi. W kategorii funkcji usługowej mieszczą się zarówno usługi uciążliwe np. warsztat naprawy samochodów o znacznej uciążliwości dla otoczenia jak i usługi nieuciążliwe do których zaliczyć można zarówno usługi wnioskowane przez inwestora jak i usługi typu np. krawiectwo, fryzjerstwo itp. W ocenie Kolegium, wnioskowana kategoria usług tj. usługi konfekcjonowania elementów systemów terapeutycznych przeciwodleżynowych oraz punkt dystrybucji i załadunku systemów terapeutycznych przeciwodleżynowych, mieści się w granicach usług nieuciążliwych.

Kolegium akceptuje przyjmowane zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, aby mogła być zachowana wskazana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, do którego posiada on tytuł prawny i jeżeli nie narusza to chronionego, prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Reasumując Kolegium stwierdziło, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna posiada pełną wartość dowodową, co pozwala organowi na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ponadto - w ocenie Kolegium - postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym a podjęte rozstrzygnięcie w sprawie wniosku inwestora należy uznać za prawidłowe

Mając na uwadze przedstawione w wyrokach WSA w Szczecinie wskazania, Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołujących się. Za nietrafny uznano zarzut, iż organ I instancji podjął rozstrzygnięcie na podstawie nie w pełni zebranego materiału dowodowego. W ocenie Kolegium organ dla podjęcia zaskarżonej decyzji dokonał wszystkich czynności wynikających zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i z przepisów Kpa, informując strony zarówno o wszczęciu postępowania, jak też o podejmowanych czynnościach w każdym z prowadzonych postępowań jak i o jego zakończeniu, wyznaczając zarazem stronom postępowania termin dla zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem Kolegium, sprzeciw odwołujących się nie może blokować wnioskowanego zagospodarowania terenu przedmiotowej działki, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Powyższą decyzję M. K. oraz G. H. – właściciele sąsiednich nieruchomości, (dalej : "Skarżący") zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżonej decyzji zarzucili

I. naruszenie przepisów postępowania tj. :

1. art. 107 § 3 k.p.a. - zdaniem Skarżących decyzja organu I instancji jest niezrozumiała; organ II instancji w uzasadnieniu zawarł rozważanie prawne, jednakże jest ono niewystarczające;

2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. - zdaniem skarżących organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną celem uzgodnienia interesów stron;

3. art. 8 § 1 k.p.a. - organ II instancji odniósł się do zarzutów skarżących, które nie były formułowane w odwołaniu, między innymi zarzut braku pełnego zebrania materiału dowodowego;

4. Błąd w ustaleniach faktycznych organów obydwu instancji – zdaniem skarżących Wnioskodawczyni w rzeczywistości prowadzi zakład produkcyjny (wpisy na stronie internetowej wnioskodawczyni), a jej wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego – domu mieszkalnego - ma w rzeczywistości na celu usankcjonowanie tego stanu;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, przez naruszenie zasady kontynuacji funkcji zabudowy, wykorzystanie nieruchomości w praktyce ma charakter działalności uciążliwej. Zdaniem skarżących działalność Wnioskodawczyni nadaje się bardziej do strefy usługowo/przemysłowej.

Wszystkie te naruszenia – zdaniem Skarżących - miały istotny wpływ na wynik postępowania.

W związku z powyższym Skarżący wnieśli o :

- uchylenie decyzji obu instancji;

- dopuszczenia dowodu z kopii (print screen) strony internetowej Wnioskodawczyni;

- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących wraz z kosztami zastępstwa procesowego;

W uzasadnieniu skargi skarżący wywiedli, iż przedmiotowy wniosek jest przedmiotem postępowania administracyjnego od 2016 roku. Wnioskodawczyni cały czas użytkuje budynek wbrew przepisom prawa. Sposób użytkowania nieruchomości przez Wnioskodawczynię jest niezwykle uciążliwy dla sąsiadów.

Podnosząc podniesione wyżej zarzuty Skarżący powołali się na wyroki sądów administracyjnych, w tym na wyrok NSA w Warszawie z 30.12.1980 r., SA 645/80, ONSA 1981/1, poz. 2, wyrok NSA w Warszawie z 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981/1, poz. 7, OSPiKA 1982/5-6, wyrok NSA w Warszawie z 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981/1, poz. 4, wyrok NSA we Wrocławiu z 28.08.1981 r., SA/Wr 87/81, wyrok NSA w Warszawie z 22.10.1981 r., I SA 2147/81, ONSA 1981/2, poz. 104, wyrok NSA w Warszawie z 18.04.1984 r., III SA 113/84, wyrok NSA w Krakowie z 10.07.1985 r., SA/Kr 579/85, por. wyrok NSA w Poznaniu z 23.02.1988 r., SA/Po 1317/87.

Podnieśli też, iż organy w związku z prowadzonym postępowaniem powinny przeprowadzić rozprawę administracyjną, aby uzgodnić stanowiska stron, a nadto podnieśli, że w odwołaniu nie postawili zarzutów niewłaściwego zebrania materiału dowodowego, zatem powstaje domniemanie, że organ nie zapoznał się z wniesionym odwołaniem, co stanowi naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie powinien korespondować z niepostawionym przez Skarżących zarzutem, jednocześnie organ tylko lakonicznie odniósł się do głównego zarzutu odwołania;

Wnioskodawczyni na swojej stronie internetowej przyznaje, że jej zakład produkcyjny znajduje się na przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący podkreślają, iż w miejscowości P. dominuje zabudowa o funkcji mieszkalnej, rekreacyjnej, turystycznej. Zlokalizowanie działalności usługowej mającej charakter uciążliwy, w praktyce produkcyjny, będzie stało w sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy odróżnić działalność usługową polegającą na prowadzeniu sklepu bądź restauracji, które mają charakter uzupełniający dla wymienionych wyżej funkcji, od działalności produkcyjnej, która nie powinna się odbywać w miejscowości letniskowej, takie umiejscowienie zakładu produkcyjnego powoduje spadek atrakcyjności terenów sąsiadujących.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Również Wnioskodawczyni E. K. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) przywoływana dalej jako P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie legalności zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu.

Należy mieć na uwadze, iż tutejszy Sąd już dwukrotnie rozstrzygał w niniejszej sprawie wyrokami z dnia 25 maja 2017 r., sygn.. akt II SA/Sz 212/17 oraz z dnia 21 listopada 2018r. sygn. II SA/Sz 874/18, w których uwzględnił skargi E. K. na decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, wskazując m.in. iż kwestii kontynuacji funkcji, nie można interpretować jako wymóg tożsamości funkcji.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania Sądu co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ocena czy organy obu instancji zastosowały się do wskazań Sądu, w szczególności zawartych w ostatnim wyroku Sądu w sprawie o sygn. II SA/Sz 874/18. W wyroku tym Sąd wskazał organom na konieczność jednoznacznego ustalenia charakteru zamierzonej przez Wnioskodawczynię działalności związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na mieszkalno – usługowy, obejmujący usługi handlu, biurowe i badawczo – rozwojowe, a w szczególności czy działalność tego rodzaju da się pogodzić z ustaloną w wyniku analizy architektoniczno – budowlanej funkcją terenu, jako obejmującego funkcję mieszkalną i usługową w zakresie usług turystyki i wypoczynku, zaznaczając przy tym, iż pojęcie "kontynuacja funkcji", jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

W ocenie Sądu, w zaskarżonych obecnie decyzjach organów obu instancji wskazania te zostały zrealizowane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny i przekonujący wykazano, iż planowana w przedmiotowym budynku działalność handlowo – usługowa i administracyjna związana z konfekcjonowaniem i dystrybucją systemów terapeutycznych i przeciwodleżynowych nie jest sprzeczna z dominującą funkcją stwierdzoną w analizie urbanistyczno – architektonicznej, związaną z usługami w zakresie turystyki i wypoczynku. Sąd podziela stanowisko organów, iż działalność w zakresie konfekcjonowania i dystrybucji systemów przeciwodleżynowych, z częścią socjalną, biurem ds. terapii i profilaktyki odleżyn oraz laboratorium badawczego nie jest sprzeczna z funkcją wypoczynkowo – turystyczną obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu nieuprawniony jest zarzut błędu w ustaleniach faktycznych organów obydwu instancji, z zarzutem, że wnioskodawczym w rzeczywistości prowadzi zakład produkcyjny o dużej uciążliwości, co jest sprzeczne z ustaloną w wyniku analizy urbanistycznej funkcją terenu, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek. Skarżący nie udowodnili wskazywanej uciążliwości. O braku uciążliwości świadczyć może to, że w tym samym budynku wraz z rodziną, tj. mężem i dwójką małoletnich córek zamieszkuje Wnioskodawczyni, oraz inne osoby, które – jak wynika z akt sprawy – nie mają zastrzeżeń do działalności Wnioskodawczyni nie zgłaszali jej też inni stali mieszkańcy tej miejscowości. Twierdzenia Skarżących, jako właścicieli nieruchomości oddalonych od przedmiotowej nieruchomości i wykorzystujących swoje posesje tylko sezonowo, uznać należy w tej sytuacji za subiektywne.

Działalność produkcyjna wiąże się z wytwarzaniem określonych produktów przy pomocy służących temu urządzeń. Konfekcjonowanie zaś i dystrybucja produktów o przeznaczeniu prozdrowotnym to nie działalność produkcyjna, a nadto nie stwarza uciążliwości godzących w funkcję mieszkalną i turystyczno – wypoczynkową, jako że zamyka się w obszarze samego budynku, a związany z dystrybucją systemów przeciwodleżynowych transport ma charakter jednostkowy i nie generuje zwiększonego ruchu pojazdów. Skarżący w każdym bądź razie tego nie wykazali. Realizując wskazania Sądu organy zasadnie zatem uznały, iż opisana we wniosku działalność stanowi działalność usługową nieuciążliwą i dającą się pogodzić z funkcją mieszkalną lub w zakresie usług zakwaterowania turystycznego.

Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. oparty na twierdzeniu, że organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną celem uzgodnienia interesów stron. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie ma potrzeby uzgadniania interesów stron. O tym, czy w danej sprawie istnieje możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z treścią wniosku inwestora, organ decyduje w oparciu o analizę urbanistyczno - architektoniczną na danym obszarze. Decyzja w tym przedmiocie ma więc charakter związany i jest uzależniona tylko od przepisów prawa i przeprowadzonej analizy architektoniczno budowlanej, z której wynika czy na danym terenie może powstać i funkcjonować obiekt budowlany o wskazanej przez inwestora funkcji. Przeprowadzanie rozprawy było zatem zbędne i prowadziłoby jedynie do zwłoki w postępowaniu, które i tak trwa już od czterech lat. (od 2016 r.)

Także zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez odniesienie się przez organ do zarzutów, które rzekomo nie były formułowane w odwołaniu, uznać należy za nietrafny zarzut, tym bardziej, że Skarżący w odwołaniu podnosili m.in. iż cyt.: "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego", a także przytaczali orzecznictwo traktujące m.in. o obowiązku organu co do obowiązku zebrania i właściwej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem Skarżący bezzasadnie twierdzą w skardze, że w swych odwołaniach nie stawiali zarzutów w tym zakresie. Poza tym okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, a nadto decyzja została wydana w oparciu o właściwie zebrany oceniony przez organ materiał dowodowy, tj. analizę funkcji i cech zabudowy obszaru, na którym przedmiotowy obiekt budowlany ma być lub jest usytuowany.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne ze stanowiskiem Sądu wyrażonym we wskazanym wyżej wyroku w sprawie II SA/Sz 874/18. Skarga – jak wyżej wskazano - nie zawiera uzasadnionych zarzutów, a w jej uzasadnieniu skarżący ograniczyli się do przytoczenia tez z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 80 – ch ubiegłego wieku i to też nie mających żadnego przełożenia na przedmiotową sprawę. W tym stanie rzeczy należało uznać, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu – zgodnie z dyspozycją art. 151 P.p.s.a.