Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 216/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 376/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] na rzecz J. S. i M. S. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 października 2015 r., sygn. akt: II SA/Gl 376/15, stwierdził nieważność decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], oraz zasądził od tegoż organu na rzecz skarżącej – [...] zwrot kosztów postępowania.

Jak wynika z przywołanego w powyższym wyroku stanu faktycznego sprawy, pismami z dnia 2 marca 2012 r. oraz z dnia 15 marca 2012 r., skierowanymi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim (PINB), M.S. i J.S. wnieśli o przeprowadzenie kontroli urządzeń infrastruktury technicznej, w tym gazociągu [...]. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2012 r. PINB, powołując się na przepis art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), odmówił wszczęcia, a w wyniku złożonego przez M.S. i J.S. zażalenia na nie, ŚWINB uchylił to postanowienie, wskazując na obowiązek uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń zakończenie właściwym rozstrzygnięciem.

Po przeprowadzeniu postępowania PINB, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie przebiegu sieci gazowej zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] przy ulicy [...] należącej do M.S. i J.S. (w uzasadnieniu wyroku na s. 1 podano omyłkowo inne imię – uwaga Sądu). W uzasadnieniu decyzji umarzającej organ powiatowy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie, w tym dokonane oględziny, potwierdziło, że sieć gazowa zlokalizowana na przedmiotowej działce wykonana została na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1996 r., zakończenie budowy zostało zgłoszone w dniu 14 września 1999 r. i sieć gazowa oddana została do użytkowania.

W wyniku złożonego odwołania przez M.S. i J.S., ŚWINB w Katowicach decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako motyw wydania powyższego rozstrzygnięcia wskazano uchybienia organu I instancji w trakcie tego postępowania dotyczące pozbawienia stron prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu.

PINB zawiadomił ponownie strony o wszczęciu postępowania w sprawie gazociągu na działce nr [...] w [...], a następnie po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r., przywołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 K.p.a., ponownie umorzył postępowanie w sprawie przebiegu sieci gazowej zlokalizowanej na wymienionej powyżej działce. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że w dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę przewidziano przebieg gazociągu średniego ciśnienia Ø 250/200 przez działkę nr [...], rzeczywisty przebieg gazociągu nie odbiega od planowanego. Stwierdzono tym samym, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem i brak jest podstaw do dalszego postępowania.

W wyniku rozpoznania złożonego przez M.S. i J.S. odwołania, ŚWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że odpowiada ona prawu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących legalności decyzji o pozwoleniu na budowę spornego gazociągu z uwagi na brak prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, organ stwierdził, iż mogą one być przedmiotem odrębnego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Jak dalej w wyroku II SA/Gl 376/15 wskazano, że wskutek złożenia przez M.S. i J.S. odrębnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę gazociągu relacji [...], Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] listopada 1996 r., Nr [...]odnośnie pozwolenia na budowę sieci gazowej, w części dotyczącej działki nr [...] w [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ nadzorczy wyjaśnił, że wniosek odnośnie stwierdzenia nieważności oparto na regulacji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazując, że decyzja odnośnie pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż inwestor nie posiadał zgody współwłaściciela działki nr [...] – J. J. – na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, inwestor dysponował jedynie zgodą drugiego współwłaściciela – H. G., nie przedstawił natomiast zgody J. J. Stwierdzono dalej w decyzji nadzorczej, że wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i skutkować powinno stwierdzeniem nieważności takiego pozwolenia.

Pismem z dnia 16 maja 2014 r. M.S. i J.S. złożyli do PINB wniosek o podjęcie kontroli budowy gazociągu relacji [...].

PINB w Wodzisławiu Śląskim decyzją z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postanowił umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami gazociągu Ø 250/200 mm na działce nr [...] w [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu na działce nr [...] należącej w chwili orzekania do M.S. i J.S., zaistniały okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania w trybie art. 51 uPb, mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu takim może być nakazane wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, ale nie można żądać od inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeprowadzone w trakcie postępowania oględziny potwierdziły przebieg gazociągu, jego wybudowanie na podstawie usuniętej z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę, a także oddanie do użytkowania przyjęte bez sprzeciwu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M.S. i J.S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, względnie jej uchylenie i orzeczenie co do istoty, tj. nakazanie usunięcia gazociągu zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. ŚWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 2 , art. 81, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb) uchylił decyzję organu I instancji i w to miejsce orzekł o nakazaniu [...] (Spółka) rozbiórki gazociągu Ø 250/200 mm (oznaczonego również jako gPE315) w części znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...]w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ II instancji przyznał rację odwołującym się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wszczęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego określonego w przepisach art. 50- 51 uPb. W przypadku nie dającego się usunąć naruszenia prawa organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Uznano, że problemem jest kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wobec braku zgody obecnych właścicieli na pozostawienie gazociągu oraz braku dowodów na rzecz posiadania przez Spółkę prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, za bezcelowe uznano dalsze rozważania czy gazociąg nadaje się do doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami odnośnie odcinka znajdującego się na działce nr [...].

Skargę na powyższą decyzję ŚWINB do WSA w Gliwicach wniosła [...] z siedzibą w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i wyborze najbardziej restrykcyjnej formy zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 7 tej ustawy w sprzeczności z prokonstytucyjnym stosowaniem przepisu "art. 51 § 1" uwzględniającym zasady wynikające z art. 2 Konstytucji i nie uwzględniającym z kolei okoliczności, iż obiekt budowlany, którego dotyczy rozbiórka wybudowany został jako inwestycja celu publicznego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb polegające na jego niezastosowaniu; zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania; naruszenie art. 28 K.p.a., polegające na nie zawiadomieniu o toczącym się postępowaniu wszystkich stron mających interes prawy w jego rozstrzygnięciu, tj. wszystkich, którzy zawarli umowy o przyłączenie do sieci gazowej lub na rzecz których skarżąca świadczy usługę dystrybucji paliwa gazowego, w ramach umowy dystrybucyjnej lub umowy kompleksowej, o której mowa w art. 3 pkt 30 ustawy – Prawo energetyczne, a którzy zostaną narażeni na wstrzymanie dostaw paliwa gazowego w przypadku wykonania nakazu rozbiórki gazociągu stanowiącego jedyne źródło zasilania dla odbiorców z rejonu miejscowości [...] oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. z uwagi na brak przeprowadzenia czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania. Wskazując na naruszenie interesu prawnego polegającego na brak możliwości wywiązania się z obowiązków wynikających z art. 9c Prawa energetycznego Spółka wniosła o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięte zostały wskazane powyżej zarzuty. Skarżąca Spółka przyznała, że w toku postępowania ujawniono, że jeden z współwłaścicieli działki nr [...]J. J. nie złożył swego podpisu na przedstawionym przez inwestora blankiecie zawierającym oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Jednak w ocenie skarżącej przedstawione wyliczenie odszkodowania i jego przyjęcie potwierdzać ma, iż w istocie istniała zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. To, że następca prawny inwestora nie był w stanie przedstawić potwierdzenia wypłaty odszkodowania na rzecz współwłaścicieli przesądziło o tym, iż Wojewoda Śląski zdecydował o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. w części dotyczącej działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Na rozprawie przed WSA w Gliwicach w dniu 30 września 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśnił, że nie posiada żadnych informacji na temat rozmów prowadzonych z właścicielami przedmiotowej działki. Nie zostały też odnalezione dokumenty świadczące o wypłacie odszkodowania dla właścicieli tej działki czy inne dokumenty świadczące o tym, że drugi ze współwłaścicieli nie wyraził zgody na dysponowanie tą działką na cele budowlane. O brakach formalnych Spółka dowiedziała się dopiero w toku niniejszej sprawy. Nie wiadomo jest także, czy J. J. żyje, podobnie jak i druga współwłaścicielka, która wyraziła zgodę na dysponowanie działką na cele budowlane. Nie dysponuje także Spółka żadnym dokumentem, z którego by wynikało jak i kiedy M.S. i J. S. nabyli tę działkę, o której twierdzą, że są jej właścicielami.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami WSA w Gliwicach doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona.

Sąd wojewódzki wskazał, że w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w części dot. przedmiotowej działki, organy nadzoru zobowiązane były przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50- 51 uPb. Podkreślono, że inwestor przeprowadził roboty budowlane związane z budową przedmiotowego gazociągu na podstawie ostatecznej i obowiązującej wówczas decyzji o pozwoleniu na budowę i w całości zrealizował wszystkie roboty budowlane, a następnie zgłosił zakończenie przedmiotowej inwestycji, które zostało przyjęte bez sprzeciwu.

Sąd wojewódzki podkreślił, że przedmiotowy nakaz rozbiórki dotyczący części obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] należącej do inicjujących niniejsze postępowanie M.S. i J.S., dotyka w istocie szerszego kręgu osób, a mianowicie odbiorców gazu, którym na podstawie ustawy – Prawo energetyczne przysługuje roszczenie o zawarcie umowy na dostawę paliwa gazowego. Dlatego też istotne jest rozważenie naruszenia i ochrony tak interesu prawnego indywidualnego właścicieli działki, jak również interesu zbiorowego – społecznego. Niewątpliwie ochroną prawną powinny być objęte, tak indywidualny interes właścicieli działki, ale także i interes ogółu odbiorców. Powołując się na informacje od Spółki wykazane w piśmie z dnia 30 marca 2015 r. sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że zastosowanie konstrukcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb nie powinno mieć w sprawie zastosowania, a to z powodu treści art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Zdaniem WSA w Gliwicach nakazanie rozbiórki skutkowałoby czynem zagrożonym karą. Źródłem takiego przekonania sądu a quo była norma zawarta w art. 56 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, dalej uPe). Sąd wojewódzki wyłuszczył, że w myśl art. 5a uPe sprzedawca paliwa gazowego lub energii elektrycznej jest obowiązany do zapewnienia świadczenia usługi kompleksowej i do zawarcia tzw. umowy kompleksowej. Sąd pierwszej instancji uznał, że o ile w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 uPb prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia, o tyle w sytuacji niniejszej – w sytuacji inwestycji liniowej celu publicznego, musi ono być ocenione "w odmienny sposób". Za słuszną sąd wojewódzki uznał argumentację Spółki, że pozostawienie spornego odcinka gazociągu na działce nr [...], nie pozbawia jej właścicieli możliwości skorzystania z ochrony ich praw w innym postępowaniu, m. in. do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem w związku z przebiegiem gazociągu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.S. oraz J.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a ponadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 133 § 1 Ppsa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, co w istocie uniemożliwiać ma jego instancyjną kontrolę, gdyż w uzasadnieniu tym brak w ogóle motywów, jakimi kierował się WSA w Gliwicach dochodząc do przekonania, iż "(...) o ile w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 uPb dysponowanie nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia, o tyle w sytuacji niniejszej - w sytuacji inwestycji liniowej celu publicznego musi ono być ocenione w odmienny sposób", a nadto poprzez pominięcie stanowiska w sprawie uczestników na prawach strony wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 3 września 2015 r., które wpłynęło do WSA w Gliwicach w tym samym dniu, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, "bo rolą sądu pierwszej instancji jest rozstrzygnąć sprawę na podstawie jej akt, a więc całego materiału dowodowego oraz przytoczyć stanowiska wszystkich podmiotów występujących w postępowaniu, o ile takie zostały zajęte, a rozstrzygnięcie uzasadnić wyjaśniając jego podstawę umożliwiając tym samym instancyjną kontrolę orzeczenia";

art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku przejawiające się w tym, że skoro w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a taka jest konsekwencja zaskarżonego wyroku, to uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, "a nie jak to czyni - lakoniczne stwierdzenie, iż organ będzie miał na uwadze uwagi tegoż sądu zawarte w uzasadnieniu"; czym innym jest bowiem podanie motywów rozstrzygnięcia, a czym innym udzielenie wskazań dotyczących dalszego postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Gliwicach nie udzielił wskazań organowi odnośnie dalszego postępowania, bowiem sam przesądził jego wynik, wobec czego ponowne postępowanie przed organem administracji publicznej jest w takim stanie rzeczy fikcją, mając na uwadze związanie organu oceną prawną sądu zawartą w wyroku;

na podstawie przepisu art. 191 Ppsa skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie przez NSA postanowienia WSA w Gliwicach w przedmiocie dopuszczenia dowodu z pisma złożonego przez Spółkę wraz ze skargą (załączniki nr 1 do skargi) datowanego na dzień 30 marca 2015r., które to pismo WSA w Gliwicach dopuścił jako dowód w sprawie mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o przedmiocie postępowania i poczynił w jego oparciu ustalenia (s. 16 uzasadnienia wyroku), które to postanowienie nie podlegało zaskarżeniu, a miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności wobec: niewskazania przez WSA w Gliwicach powodów oparcia swoich ustaleń na tym dowodzie, szczególnie wobec zgłoszenia go przez stronę skarżącą po wydaniu decyzji w sprawie przez organ administracji II instancji, bez powołania przyczyn niezgłoszenia go na wcześniejszym etapie postępowania i wobec sprzeciwu uczestników na prawach strony co do jego dopuszczenia przez sąd, czym naruszone zostały przepisy postępowania tj. art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 106 § 5 Ppsa oraz art. 236 K.p.c., w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy (wnosząc z pisemnego uzasadnienia wyroku – s. 16) doprowadzając do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji pomimo braku przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania odnośnie okoliczności mających uzasadniać przesłankę nieważności, a ocena przeprowadzonego dowodu uzupełniającego z dokumentu dokonana przez WSA w Gliwicach, który nie był znany organowi, może prowadzić do wniosku, iż zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa; ponadto wnioski wyprowadzone z przeprowadzonego przez WSA w Gliwicach dowodu z dokumentu doprowadziły także do błędnych ustaleń faktycznych dokonanych na jego podstawie, (tj., że rozbiórka spornego gazociągu wywoła czyn zagrożony karą) i w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wymienionych w zarzucie pierwszym z grupy zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a uczestnicy postępowania pozbawieni zostali na skutek takiego postępowania przez WSA w Gliwicach gwarancji procesowych wyrażonych w następujących przepisach K.p.a.: art. 10 § 1, art. 78 § 1, art. 79;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:

art. 3 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej dokonanej przez WSA w Gliwicach i w następstwie niewłaściwego zastosowania ww. przepisów oraz poprzez przekroczenie kompetencji nadanych przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uznanie, iż zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji orzeczenia rozbiórki na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb nie może mieć miejsca z uwagi na fakt, iż w ocenie WSA w Gliwicach prowadzi to do zaistnienia przesłanki nieważności postępowania administracyjnego wskazanej w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., tj. wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, przez który należy również rozumieć czyn zagrożony sankcją kar administracyjnych, w tym przewidzianych w uPe (art. 56 ust. 1 pkt 17 tej ustawy), podczas gdy zastosowanie tych przepisów jest nieuprawnione i co najmniej przedwczesne, skoro nie zostało w ogóle przeprowadzone przez uprawniony do tego organ postępowanie w kierunku ustalenia ewentualnego wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na potencjalną możliwość wywołania czynu zagrożonego karą, a sąd administracyjny nie jest podmiotem współoceniającym, ani tym bardziej zastępującym właściwe organy w zakresie badania stanu faktycznego; kompetencją sądu administracyjnego jest weryfikacja zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności, którą w niniejszej sprawie WSA w Gliwicach przekroczył;

art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż o ile w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie tych przepisów prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia, o tyle w sytuacji inwestycji liniowej celu publicznego musi ono być oceniane w odmienny sposób, czyli nie może dojść do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb i w ten sposób do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy taka wykładnia ww. przepisów dokonana przez WSA w Gliwicach nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego i dodatkowo godzi w konstytucyjne zasady wyrażone w art. 7 Konstytucji RP (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa), art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne) i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności), których sąd ten nie zastosował, gdyż różnicuje sytuację prawną podmiotów i zdarzeń w zależności od przeznaczenia inwestycji oraz wprowadza nieistniejące w przepisach prawa budowlanego kryteria oceny typu: cel inwestycji, jej szczególny charakter, interes zbiorowy społeczny.

Skarżący sporządzili skargę kasacyjną we własnym zakresie, korzystając z dyspozycji art. 175 § 2 Ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd wojewódzki nadużył kompetencji do zbadania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego i w gruncie rzeczy przyjął rolę organu.

Wskazano także, że skarżąca Spółka nie była zainteresowana rozmowami na temat uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze ustanowienia służebności przesyłu na wcześniejszym etapie postępowania. Spółka nie udzielała informacji ani nie przedstawiała dowodów, co skutkowało licznymi monitami o te informacje kierowanymi do niej przez organ. Pomimo tego WSA w Gliwicach jednoznacznie i bez jakiegokolwiek uzasadnienia tej tezy przesądził, iż inwestycja liniowa celu publicznego musi być oceniana w odmienny sposób od tego, jaki zawarł w zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano m. in., że zastosowanie przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. jest nieuprawnione i co najmniej przedwczesne, skoro nie zostało w ogóle przeprowadzone w sprawie przez uprawniony do tego organ postępowanie w kierunku ustalenia ewentualnego wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na potencjalną możliwość wywołania czynu zagrożonego karą, a sąd administracyjny nie jest podmiotem współoceniającym, ani tym bardziej zastępującym właściwe organy w zakresie badania stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie wskazali, iż nie zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne stosownie do zasad wyrażonych w K.p.a. na okoliczność wpływu usunięcia fragmentu spornego gazociągu na ewentualne wystąpienie czynu zagrożonego karą, co jest z pewnością rolą organu administracji, a nie sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty naruszenia przepisów procesowych, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Pierwszy z tych przepisów określa jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. WSA w Gliwicach rozpoznając skargę Spółki niewątpliwie dokonywał kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środek znany Ppsa, tym samym nie uchybił cyt. przepisowi.

B. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, jeśli idzie o zakwestionowanie motywów sądu wojewódzkiego odnośnie oceny skutków braku dysponowania przez inwestora tytułem do nieruchomości celem przeprowadzenia robót budowlanych, w odniesieniu do inwestycji liniowych celu publicznego, jak również zakwestionowanie prawidłowości uzasadnienia, gdy idzie o wytyczne odnośnie sposobu przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 3) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonego wyroku odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną, rozważania prawne są zaś w nim na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Gliwicach. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznaczne stanowisko sądu a quo odnośnie zakresu badania przez właściwy organ w ramach tzw. postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 uPb, prawa inwestora do nieruchomości celem jej wykorzystania na cele budowlane, stwierdzającego przy tym, iż w odniesieniu do inwestycji liniowej celu publicznego musi być ono oceniane "w odmienny sposób". Z uzasadnienia podstawy kasacyjnej wynika jednak, że skarżący kasacyjnie w istocie kwestionują meriti to stanowisko sądu. Nie zgadzają się także z wykładnią przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb odnośnie nakazu rozważenia potrzeby ochrony interesu zbiorowego – odbiorców gazu z przedmiotowego gazociągu, przy jednoczesnej możliwości ustanowienia służebności przesyłu na działce nr [...] w [...] na rzecz skarżącej Spółki. Innymi słowy to, że M.S. i J.S. nie zgadzają się z motywami zaskarżonego wyroku, nie oznacza że doszło w ten sposób do naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może skutecznie służyć w zwalczaniu stanowiska sądu pierwszej instancji odnośnie wykładni bądź zastosowania przepisów prawa materialnego.

C. Uzasadniony jest z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, gdy idzie o pominięcie przez sąd wojewódzki stanowiska skarżących kasacyjnie, wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 3 września 2015 r. Z cyt. przepisu wynika jednoznacznie, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m. in. "stanowiska pozostałych stron", w art. 12 Ppsa zaś przesądzono, że ilekroć w tej ustawie mowa jest o stronie, rozumie się przez to także uczestnika postępowania. Niewątpliwie M.S. i J.S. byli uczestnikami postępowania w sprawie ze skargi Spółki na decyzję ŚWINB, innymi słowy mieli prawo zająć stanowisko wobec wniesionej skargi, z prawa tego skorzystali, a obowiązkiem sądu pierwszej instancji było odnotować to stanowisko w uzasadnieniu wyroku. WSA w Gliwicach obowiązku tego nie dopełnił, uchybiając przepisowi art. 141 § 4 Ppsa. Aby jednak naruszenie to stało się skuteczną podstawą kasacyjną, skarżący kasacyjnie powinni wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zarzutu tego nie rozwinięto w żaden sposób w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Tym samym zarzut ten nie może per se przesądzać o skuteczności skargi kasacyjnej.

D. Wniosek skarżących kasacyjnie odnośnie rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 191 Ppsa postanowienia WSA w Gliwicach w przedmiocie dopuszczenia dowodu z pisma Spółki, będącego załącznikiem do skargi, a konsekwencji zarzuty odnośnie naruszenia szeregu przepisów postępowania wyłuszczonych w skardze kasacyjnej, jest bezprzedmiotowy. Zgodnie z cyt. art. 191 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Aby móc zastosować tę konstrukcję sąd wojewódzki musiałby wydać stosowne postanowienie w przedmiocie dopuszczenia dowodu z dokumentu, tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy takowe postanowienie, jak wynika to z lektury protokołu rozprawy przed WSA w Gliwicach z dnia 30 września 2015 r., (k. 56 akt sądowych) nie podejmowano. Zgodnie z art. 162 Ppsa rozstrzygnięcia zawarte w postanowieniach niekończących postępowania w sprawie, wydanych na posiedzeniach jawnych, wpisuje się do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji, jeżeli nie przysługuje na nie zażalenie.

E. Uzasadniony jest z kolei zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 3 § 1 Ppsa. WSA w Gliwicach uznał, że rozbiórka gazociągu na odcinku zlokalizowanym na działce skarżących kasacyjnie skutkowałaby wywołaniem czynu zagrożonego karą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., przy czym pod pojęciem tego czynu rozumiano czyn ujęty dyspozycją art. 56 ust. 1 pkt 17 uPe. Zgodnie z ostatnio cyt. przepisem karze pieniężnej podlega ten, kto "nie przestrzega obowiązków, o których mowa w art. 5a ust. 1-3". Z kolei z art. 5a uPe wynika m. in., że "Sprzedawca z urzędu jest obowiązany do zapewnienia świadczenia usługi kompleksowej i do zawarcia umowy kompleksowej, na zasadach równoprawnego traktowania, z odbiorcą paliw gazowych lub energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, niekorzystającym z prawa wyboru sprzedawcy i przyłączonym do sieci przedsiębiorstwa energetycznego wskazanego w koncesji sprzedawcy z urzędu (ust. 1), "Przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej jest obowiązane do zawarcia ze sprzedawcą z urzędu umowy o świadczenie usługi przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii elektrycznej w celu dostarczania tych paliw lub energii odbiorcy paliw gazowych lub energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, któremu sprzedawca z urzędu jest obowiązany zapewnić świadczenie usługi kompleksowej" (ust. 2), "Przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją ciepła jest obowiązane do zawarcia umowy kompleksowej z odbiorcą końcowym przyłączonym do sieci ciepłowniczej tego przedsiębiorstwa na wniosek tego odbiorcy" (ust. 3). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego – sieci gazowej na obszarze jednej działki gruntu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, nie skutkował zdarzeniem, które można zakwalifikować z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., albowiem wykonanie tego nakazu rozbiórki nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, o której mowa w art. 56 ust. 1 pkt 17 uPe. Cyt. ostatnio przepis odnosi się wyłącznie do obowiązków sprzedawcy m. in. paliwa gazowego oraz przedsiębiorstwa energetycznego w aspekcie zawarcia przezeń tzw. umowy kompleksowej oraz kwestii dostarczania paliw gazowych. Wykonanie nakazu rozbiórki części sieci gazowej, nie wyklucza wszak technicznej możliwości zrealizowania nowego fragmentu gazociągu, np. z pominięciem działki skarżących kasacyjnie, o czym zresztą skarżąca Spółka wywodziła w treści swej skargi (kwestionując przy tym decyzję nakazową oraz wskazując na trudności techniczne w wytyczeniu trasy alternatywnego przebiegu gazociągu). Z tych przyczyn nie można podzielić stanowiska sądu wojewódzkiego, wedle którego wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę części gazociągu stanowi ipso iure czyn, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 17 uPe.

F. Uzasadniony jest także drugi z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w skardze kasacyjnej, a to błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, wedle której o ile w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie tych przepisów prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia, o tyle w sytuacji inwestycji liniowej celu publicznego musi ono być oceniane "w odmienny sposób". WSA w Gliwicach doszedł do tego wniosku eksponując w motywach swego wyroku to, iż w jego ocenie nakaz rozbiórki dotykać będzie szerszego kręgu podmiotów (odbiorców paliw gazowych), a ponadto istnieje możliwość skorzystania przez właścicieli zajętej pod gazociąg działki z uprawnień do ustanowienia służebności przesyłu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter przedmiotowej inwestycji w postaci tzw. inwestycji celu publicznego, to iż ewentualne wykonanie nakazu rozbiórki dotykać może szerszego kręgu podmiotów, nie uprawnia do tezy, że orzeczenie rozbiórki takiego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb musi być ocenione "w odmienny sposób", przy trafnym jednocześnie stwierdzeniu sądu a quo, że w ramach postępowania naprawczego badaniu podlega prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnie skarżący kasacyjnie wskazują, że taka wykładnia ww. przepisów dokonana przez WSA w Gliwicach nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego i dodatkowo godzi w konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Przepisy uPb w aspekcie rozstrzygnięć podejmowanych w ramach tzw. postępowania naprawczego nie przewidują a priori zróżnicowania w zależności od przedmiotu podejmowanych decyzji.

G. W myśl art. 188 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Pod pojęciem tej "sprawy" rozumieć należy sprawę sądowoadministracyjną wywołaną wniesioną skargą do sądu pierwszej instancji. W ocenie Sądu zachodzą w przedmiotowej sprawie warunki do rozpoznania skargi.

H. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga Spółki jest uzasadniona, o ile prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy zatem, że przedmiotem oceny pozostaje decyzja ŚWINB wydana w postępowaniu odwoławczym w związku z tzw. postępowaniem naprawczym, prowadzonym w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji, pozwolenia na budowę sieci gazowej, na odcinku zlokalizowanym na działce należącej obecnie do skarżących kasacyjnie – M.S. i J.S.. Organ odwoławczy uchylając decyzję umarzającą postępowanie wydaną przez PINB, doszedł do wniosku, że Spółka nie dysponuje tytułem prawnym do działki nr [...]. ŚWINB opowiedział się za tym, że kwestia posiadania tytułu prawnego do nieruchomości zajętej na cele budowlane podlega badaniu w toku postępowania naprawczego. Sąd podziela to stanowisko, które zresztą jest często prezentowane w judykaturze (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 1358/16, LEX nr 2323440, z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1370/15, LEX nr 2271899, z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 893/15, LEX nr 2248141, z dnia 4 października 2016 r., II OSK 3243/14, LEX nr 2169102, z dnia 22 czerwca 2016 r., II OSK 2566/14, LEX nr 2106686). Zasadniczym przeto zagadnieniem było ustalenie w toku postępowania, czy inwestor – Spółka posiada tytuł prawny do działki nr [...] na cele budowlane, czy też nie. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy wzywał Spółkę oraz skarżących kasacyjnie, wyznaczając dwutygodniowy termin, do zajęcia stanowiska w tej kwestii, a także przedłożenia stosownych dokumentów. Na wezwanie to odpowiedzi udzielili tylko skarżący kasacyjnie wyjaśniając, że takiego prawa Spółce nie udzielili i nie udzielają. W tych okolicznościach zapadła zaskarżona decyzja. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło jednak do naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawy do wznowienia postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

I. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 uPb jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., II OSK 1738/15, LEX nr 2290017). Katalog decyzji możliwych do podjęcia w ramach postępowania naprawczego określa art. 51 ust. 1 uPb, zaskarżona decyzja uchylając decyzję organu I instancji zawiera nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego, wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb. Podzielić należy to stanowisko prezentowane w orzecznictwie, wedle którego nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a więc powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r., II OSK 991/13, LEX nr 2008028). Sąd w tym składzie zgadza się i z tym poglądem, zgodnie z którym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 uPb. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 uPb (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1877/11, LEX nr 1358441).

Niezależnie od materialnoprawnych przesłanek wyznaczających dopuszczalny katalog rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50-51 uPb, nie może ten organ zignorować faktu, iż rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, przeto winien stosować oznaczone reguły postępowania uregulowane w przepisach K.p.a. Skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zasadne będzie wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, zatem skorzystanie z najdalej idącej sankcji administracyjnej, to powinien dołożyć uprzednio wszelkich starań, aby nie można było mu zarzucić, że rozstrzygnięcie to zostało podjęte pochopnie i bez zachowania oznaczonych gwarancji procesowych stron, a zwłaszcza tej, na którą został nałożony obowiązek rozbiórki. Jest to tym bardziej istotne, że w sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia uczyniono część gazociągu, zrealizowanego kilkanaście lat wcześniej. Gazociąg ten – w świetle oświadczeń pełnomocnika Spółki – jest głównym i jedynym źródłem zasilania w paliwo gazowe użytkowników z rejonu miasta [...]. Jak zdaje się to wynikać z treści oświadczeń pełnomocnika Spółki przed sądem wojewódzkim, Spółka ta nie odnalazła dokumentów, z których wynikać miało uzyskanie prawa do działki nr [...] na cele budowlane w okresie poprzedzającym realizację inwestycji, ani potwierdzających wypłatę odszkodowania dla jednego z ówczesnych współwłaścicieli tej działki. Nadto z protokołu rozprawy z dnia 30 września 2015 r. wynika, że Spółka o "brakach formalnych" dowiedziała się "w związku z tą sprawą".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne dla kierunku rozpoznania sprawy ze skargi sądowoadministracyjnej jest to, że organ odwoławczy zaniechał – w realiach tej sprawy – podjęcia oznaczonych czynności procesowych, a to zaniechanie mogło mieć istotne znaczenie dla kierunku podjętego rozstrzygnięcia. Bezsporne jest, że w sprawie uczestniczyły strony o spornych interesach – Spółka oraz M.S. i J.S. Z art. 89 § 2 K.p.a. wynika, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi "potrzeba uzgodnienia interesów stron". Z mocy art. 9 K.p.a., to na organie ciążył obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach nie tylko faktycznych, ale i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. To organ czuwa nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu winien udzielać stronie "niezbędnych wskazówek i wyjaśnień" (art. 9 zd. 2 K.p.a.). W toku postępowania organy powinny ponadto przy załatwianiu spraw uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a. in fine). W ocenie Sądu wszystkim powyższym obowiązkom wynikającym z przywołanych powyżej przepisów uchybił zaskarżony organ. ŚWINB wzywając Spółkę do przedłożenia dokumentów na okoliczność dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości i wyznaczając jej termin dwóch tygodni, przy bierności następnie organów Spółki (jej pełnomocnika) w udzieleniu informacji w tym zakresie, uznał że zachodzi przesłanka do podjęcia decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb i orzeczenie o rozbiórce. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działanie organu było przedwczesne, należało wykorzystać te procesowe urządzenia, które pozwoliłyby zrealizować z kolei istotę postępowania naprawczego – doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, rozumianą jako uwzględniającą także regułę z art. 4, uPb, wedle którego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Taką możliwość, czego nie wykluczają skarżący kasacyjnie (vide s. 7 skargi kasacyjnej), co także podniesiono w samej skardze Spółki, stwarza ewentualność ustanowienia służebności przesyłu. Nie od rzeczy będzie uwzględnienie – zarówno przez strony postępowania administracyjnego, jak i orzekający organ – że podjęcie takiego działania doprowadzić może do definitywnego zakończenia długoletnich procesów, angażujących organy państwa i sądy, nadto może być rozwiązaniem względniejszym ekonomicznie dla samej Spółki, czego Spółka ta musi mieć pełną świadomość. Nie będzie także obojętnym z punktu widzenia zaopatrzenia w paliwo gazowe odbiorców w mieście [...]. Skoro organ odwoławczy tych wszystkich działań procesowych, o których mowa powyżej nie podjął, dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

J. Nie są zasadne natomiast te zarzuty skargi Spółki, w których podnosi brak zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, skoro istotą sprawy było ustalenie posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenie przepisów procesowych – art. 105 § 1 K.p.a., gdy idzie o podjęcie decyzji umarzającej postępowanie, art. 28 K.p.a. oraz art. 7 i 77 K.p.a., z uwagi brak działań polegających na zapewnienie udziału w sprawie w charakter stron – podmiotów, które zawarły umowy o przyłączenie do sieci gazowej lub na rzecz których Spółka świadczy usługę dystrybucji paliwa gazowego. Niezasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 105 § 1 K.p.a. wynika z powyżej przywołanych względów, gdy idzie o istotę przedmiotowej sprawy administracyjnej. Z kolei zarzut naruszenia dalej przywołanych w skardze przepisów postępowania jest chybiony, albowiem podmiotom tym nie przysługuje przymiot stron w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 uPb.

K. Rzeczą organu odwoławczego będzie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania oraz pouczenie o skutkach materialnoprawnych, jakie wywołać może brak tytułu prawnego do nieruchomości zajętej na cele budowlane.

K. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w pkt 1 wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

L. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa (pkt 2 wyroku), orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajdowało podstawę w art. 200 i 205 § 2 Ppsa (pkt 3 wyroku).