Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 854/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Dnia 21 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 roku sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 854/04

UZASADNIENIE

Gmina P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...]. Powyższą decyzją, wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.- po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P.- uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. ustalił jednorazową opłatę - rentę planistyczną - w wysokości 851.250,00 zł w związku ze zbyciem nieruchomości położonej w [...]. P., oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów numerami działek: 203/1, 203/3, 204/1, 204/3, 205/1, 205/2, 34/2, 33/2, 31/5, której wartość wzrosła na skutek zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Opłatą tą obciążono S.S. dotychczasowego właściciela nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że wymienione działki w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą Nr XXV/140/88 Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia 25 maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrk. Nr 14, poz. 128 ze zm.) objętą wykazem aktów prawa miejscowego (Dz. Urz. Woj. Piotrk. Nr 4, poz. 51 z 1991 r.), zlokalizowane były w jednostce urbanistycznej [...]- strefa terenów otwartych, R - tereny rolne. Ustalenia szczegółowe: "Teren upraw polowych. Zakaz parcelacji i zabudowy."

Zgodnie z uchwałą Nr VIII/115/99 Rady Miejskiej w P. z dnia 25 lutego 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 59, poz. 620) w sprawie zmian fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., (obszar między ulicami O. - granice miasta, autostradą A-1 i drogą krajową Nr 8) działki te położone są w terenie [...] - strefa rozwoju terytorialnego miasta, U - tereny usługowe. Ustalenia szczegółowe: "Przeznaczenie podstawowe U - obejmujące centra usługowo - handlowe. Przeznaczenie uzupełniające G - obejmujące obiekty aktywności ekonomicznej, związanej z przetwórstwem, magazynowaniem, składowaniem oraz obsługą tej działalności. Zabudowę mieszkaniową dopuszcza się jako adaptowaną lub towarzyszącą funkcji podstawowej lub uzupełniającej. Dopuszcza się wtórne podziały na działki, których wielkość w wyniku podziału wynosi minimum 2500 m2."

Zmiana miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała wzrost wartości działek nr [...], co potwierdza operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 24 lutego 2004 r. Zgodnie z operatem szacunkowym, wartość tych działek przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 805.980,00 zł. zaś po zmianie planu wynosi 3.643.480,00 zł. Wzrost wartości działek, na dzień ich zbycia wynosi 2.837.500,00 zł. Stosownie do § 3 pkt 2 uchwały Nr VIII/115/99 Rady Miejskiej w P. z dnia 25 lutego 1999 r., wartość stawki procentowej, służącej naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, wynosi 30%. W dniu 1 lipca 2003 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] nastąpiła sprzedaż przedmiotowych działek, czym spełnione zostały przesłanki art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).

Od decyzji tej odwołanie wniósł S. S. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 10, art. 94 § 2 k.p.a. Zdaniem S. S., organ pierwszej instancji bezpodstawnie nie dopuścił złożonego przez niego dowodu w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego R.S. i opinii rzeczoznawcy majątkowego S. G.. Nadto organ I instancji nie odroczył rozprawy, pomimo wniosku złożonego w rozmowie telefonicznej oraz nie ustosunkował się do złożonych wniosków dowodowych. W ocenie S.S., organ I instancji dokonał rozstrzygnięcia na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego niezgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, a w szczególności z § 50 ust. 2 rozporządzenia. Organ pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia postanowień art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W dniu 7 czerwca 2004 r. do Kolegium wpłynęło pismo pełnomocnika S.S.- adwokat K.C. w którym zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy podnosząc, że opłata określona w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma zgodnie z art. 6 Ordynacji podatkowej - cechy podatku jako publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe i bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz gminy. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2001 r. II SA/Gd 1948/01 (OSP 2003/2/16). Tymczasem organ prowadził postępowanie w całości na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto podniosła zarzut, iż należność stała się z dniem 1 czerwca 2004 r. przedawniona. Uchwała Rady Miejskiej w P. nr VII/115/99 z dnia 25 lutego 1999 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 59, poz. 620 w dniu 27 maja 1999 r., weszła w życie po 14 dniach, tj. 31 maja 1999 r. - 5 lat upłynęło 1 czerwca 2004 r.

Z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 czerwca 2003 r. sygn. akt III RN 116/02 (Monitor Podatkowy z 2003 r., Nr 11, str 40) wynika, że "jeżeli w trakcie toczącego się postępowania podatkowego zobowiązanie podatkowe uległo przedawnieniu, postępowanie to umarza się w drodze postanowienia.". W wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt Sa/Bk 869/2002 (Monitor Podatkowy 2003/10/46) stwierdzono, że "w sytuacji, gdy przed wydaniem przez organ odwoławczy decyzji upłynie termin przedawnienia zobowiązania podatkowego powstałego z mocy prawa (art. 30 ust. 1 ustawy z 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych - obecnie art. 70 § l Ordynacji podatkowej), to obowiązkiem organu II instancji jest uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty." Wobec powyższego pełnomocnik strony wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. W sytuacji, gdyby Kolegium nie uwzględniło powyższego żądania, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że od 11 lipca 2004 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy tej ustawy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Kwestie związane z tzw. "rentą planistyczną" uregulowane zostały w art. 36 i 37 ustawy.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. Zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości ustalają przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy). W myśl art. 37 ust. 3 ustawy, "roszczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące". Natomiast w myśl ust. 4 "przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4." Ze wskazanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że pobranie opłaty uzależnione jest od spełnienia dwu przesłanek: wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany i sprzedaży nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu. Uchwała Rady Miejskiej w P., którą dokonano zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, weszła w życie 1 czerwca 1999 r. (ogłoszona 17 maja 1999 r.). S. S. sprzedał nieruchomość w dniu 1 lipca 2003 r. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że sprzedaż nastąpiła przed upływem 5 lat od wejścia w życie ustawy.

Kwestią sporną jest, czy na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości, a jeśli tak, to o ile. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w pierwszej instancji prowadzone było na podstawie przepisów k.p.a., przy czym organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § l, 75, 78 § l, 80 i 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium, postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, renta planistyczna może być pobrana w ciągu 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Do ustalenia tej opłaty ma zastosowanie również art. 21 § l pkt 2 Ordynacji podatkowej, w myśl którego zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Aby pobrać opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, decyzja ją ustalająca musi być doręczona stronie przed upływem pięcioletniego terminu określonego w art. 37 ust. 4 ustawy. W niniejszej sprawie w dniu 1 czerwca 2004 r. upłynęło 5 lat od dnia uchwalenia zmian do planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. A zatem w chwili obecnej nie jest już możliwe, z zachowaniem tego terminu, doręczenie decyzji organu I instancji, co spowodowałoby powstanie obowiązku wniesienia opłaty. Bezcelowe jest więc przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, którego postępowanie byłoby już bezprzedmiotowe na skutek przedawnienia prawa do ustalenia opłaty.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosła Gmina P.. Decyzji zarzucono naruszenie interesu prawnego Gminy P. poprzez nieuprawnione pozbawienie jej prawa do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz naruszenie art. 37 ust 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Strona skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji wskazano wszystkie istotne podstawy, na których oparto się ustalając zarówno fakt powstania obowiązku zapłaty renty, jak i jej wysokość. Zmiana miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała wzrost wartości działek, co potwierdził operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 24 lutego 2004 r. Wskazano także podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem wszystkich przepisów prawnych mających istotne znaczenie w sprawie. Strona skarżąca nie zgodziła się z poglądem organu odwoławczego o zaistnieniu podstaw prawnych do umorzeniem postępowania. Zdaniem strony, żaden przepis nie stanowi, iż "renta planistyczna może być pobrana w ciągu 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące". W myśl art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roszczenia dotyczące obniżenia wartości nieruchomości zaistniałe na skutek zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego mogą być wnoszone w terminie 5 lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. Z kolei w myśl ust. 4 przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4. Wątpliwość dotyczy zatem kwestii, czy organ po upływie 5 lat od wejścia w życie zmiany planu władny jest wydać w sprawie rozstrzygnięcie. W ocenie strony skarżącej, porównując oba w/w przepisy, a także przepis art. 37 ust. 10, według którego spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust 1 - 3 i ust 5 (a zatem roszczeń o odszkodowanie związane z obniżeniem wartości nieruchomości) rozstrzygają sądy powszechne, uznać należy, iż nie ma żadnych przeszkód formalnych do wydania decyzji także po upływie 5 lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. Wniesienie roszczenia przez właściciela bądź użytkownika wieczystego jest wyrażeniem jego woli, aby uzyskać korzystne rozstrzygnięcie. Przejawia się ono we wniesieniu pozwu sądowego w określonym terminie i w sprawie tej nie ma znaczenia, kiedy roszczenie to uwzględnione zostanie prawomocnym wyrokiem sądowym. Odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 w odniesieniu do opłat przejawiać się winno wszczęciem postępowania administracyjnego, w wyniku którego organ zamierza ustalić wysokość opłaty. Przyjęcie poglądu przeciwnego stawiałoby właściciela nieruchomości w pozycji nieporównywalnie bardziej uprzywilejowanej niż gmina, która poniosła koszty zmiany planu. Uprzywilejowanie takie nie jest niczym uzasadnione i żadna wykładnia w/w przepisów nie wskazuje na zamiar stworzenia takiego uprzywilejowania.

Wszczęcie postępowania w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi nastąpiło w momencie doręczenia zawiadomienia S. S. (w dniu 4 sierpnia 2003 r.), a zatem przed upływem pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 3.

Gmina P. zakwestionowała także możliwość zastosowania w sprawie niektórych przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w świetle tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2001 r., sygn. II SA/Gd 1948/01, w którym Sąd uznał, iż do opłat, o jakich mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Z poglądem tym można by się zgodzić co do zasady, jednakże z tym zastrzeżeniem, że jeżeli dana kwestia jest wprost regulowana w ustawie szczególnej - w tym wypadku w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (a także ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - to nie jest możliwe przyjęcie do stosowania przepisu ogólnego Ordynacji. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi niewątpliwie pierwszeństwo ma regulacja art. 37 ust 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zastosowanie regulacji art. 68 bądź 70 Ordynacji podatkowej i udzielenie niejako pierwszeństwa tym przepisom wykluczałoby możliwość stosowania art. 37 ust. 3 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czego nie ma żadnych podstaw. Prawo do wydania decyzji ustalającej S.S. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. nie wygasło. Uprawnienie Prezydenta Miasta P. do zaskarżenia decyzji organu II instancji wynika z faktu, że rozstrzygnięcie to głęboko ingeruje w prawa Gminy do ustalania opłat stanowiących jej dochód. Decyzja Kolegium pozbawia Gminę należnych jej dochodów, a z pewnością pozbawia prawa do dochodzenia tych dochodów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej odrzucenie. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z przepisów tych wynika, że postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie legitymowanego podmiotu. Gmina może być stroną postępowania administracyjnego na takich samych zasadach jak każda inna osoba prawna, gdy znajdzie się w sytuacji podmiotu żądającego czynności od organu administracji publicznej lub też, gdy ze względu na treść obowiązującej normy prawnej występuje w roli podmiotu administrowanego. Przyznanie organowi gminy kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w tym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji gmina nie ma legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia kończącej to postępowanie decyzji do sądu administracyjnego. Orzecznictwo i doktryna były zgodne, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, gdy jej organ jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie. Organ odwoławczy powołał się między innymi na postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r. sygn. SA/Wr 990/90 (ONSA 1990, z .4, poz. 7), uchwałę NSA z 9 października 2000 r. OPK 14/00 (ONSA 2001 nr 1, poz. 17) oraz postanowienie NSA z dnia 15 maja 1997 r., I SA 1794/96 (niepublikowane).

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie gmina P. nie była adresatem zaskarżonej decyzji, lecz przeciwnie, jej organ (Prezydent) działał jako organ administracji publicznej w I instancji. Tym samym organ ten nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdyż doprowadziłoby to do zmiany jego statusu w tym samym postępowaniu. Nadto Kolegium podniosło, że w myśl art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, gminę na zewnątrz reprezentuje prezydent. Na podstawie art. 33 ust. 4 tejże ustawy, prezydent może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta (prezydenta) lub sekretarzowi gminy. Skarga została wniesiona w imieniu Gminy przez Wiceprezydenta Miasta P., który nie dołączył do skargi żadnego dokumentu potwierdzającego umocowanie do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego.

W piśmie z dnia [...] Gmina P. podniosła, że wbrew poglądom wyrażonym w odpowiedzi na skargę, Gmina w przedmiotowej sprawie posiada legitymację do wniesienia skargi do Sądu. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiera bowiem określone skutki finansowe dla budżetu gminy. Strona skarżąca zarzuciła nadto, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa / art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. /, polegającym na zastosowaniu do ustalenia opłaty z tytułu tzw. "renty planistycznej" przepisów ordynacji podatkowej w sytuacji, gdy z żadnej normy prawnej nie wynika, iż przedmiotowa opłata ma status podatku. Skutkiem zastosowania niewłaściwych przepisów winno być stwierdzenie nieważności decyzji, której rozstrzygnięcie byłoby w sposób oczywisty odmienne, gdyby przepisów niewłaściwych nie zastosowano.

Odnośnie uprawnienia Wiceprezydenta Miasta P. do wniesienia skargi strona skarżąca podkreśliła, że skomplikowana sytuacja miasta spowodowana nieobecnością Prezydenta Miasta jest faktem powszechnie znanym. W ocenie Gminy nie oznacza to jednak, że Gmina pozbawiona jest uprawnień do występowania przed sądem administracyjnym. Prezydent Miasta na zasadzie art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przekazał Wiceprezydentowi prowadzenie wszystkich spraw należących do organu wykonawczego gminy. Na tej podstawie Wiceprezydent wykonuje wszystkie uprawnienia Prezydenta Miasta, a zatem, zdaniem strony skarżącej, trudno postawić zarzut, iż nie posiadał uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2005 r. adw. K. C. -pełnomocnik uczestnika postępowania S.S. wniosła o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz S.S. kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z zestawieniem. Pełnomocnik uczestnika zarzuciła, że przedmiotową skargę wniosła osoba nieupoważniona i ten fakt stanowi samoistną podstawę do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania. Z ostrożności procesowej adw. K.C. - powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w sprawie sygn. akt OSK 1017/04 - podniosła, iż gmina, która wydała decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie może zaskarżyć do sądu administracyjnego orzeczenia organu odwoławczego w tejże sprawie. Zdaniem pełnomocnika uczestnika postępowania merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jest w pełni uzasadnione. Roszczenie przedawniło się, a w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa.

W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko, że gmina nie może występować w postępowaniu w podwójnej roli. Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 (niepubl.), którym oddalono skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II SA 530/03 odrzucające skargę gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że gmina, której organ wydał decyzję w I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dniu 2 czerwca 2005 r. pełnomocnik Gminy P.– radca prawny V. Z. złożyła upoważnienie Nr 31 Prezydenta Miasta P. z dnia 30 marca 2004 r. do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń oraz dokonywania czynności w imieniu Prezydenta Miasta P./ upoważnienie dla Wiceprezydenta A. C./, pełnomocnictwo /w formie aktu notarialnego/ z dnia 2 czerwca 2004 roku udzielone Wiceprezydentowi A.C. i Wiceprezydentowi K. C. oraz oświadczenie Prezydenta Miasta P. [...] M. z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego wniosku z odpowiedzi na skargę i rozważyć dopuszczalność wniesienia skargi przez Gminę P..

Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego. (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004).

Gminę P. zaliczyć należy do pierwszej kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. tych których legitymacja do wniesienia skargi związana jest z posiadaniem w sprawie interesu prawnego.

Analiza treści art. 50 § 1 p.s.a. prowadzi do wniosku, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes taki musi wynikać z przepisu prawa materialnego i może go posiadać także gmina lub miasto na prawach powiatu. W takim przypadku, gmina jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie stoi temu na przeszkodzie fakt, iż organ gminy wydał decyzję w pierwszej instancji. Okoliczność, iż organ gminy wydał decyzję w pierwszej instancji nie może pozbawiać gminy statusu podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Pogląd, iż gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995r., wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001r. w sprawie III RN 104/00 (OSP nr 10 z 2002 r., poz.133 z krytyczną glosą W. Chróscielewskiego i Z. Kmieciaka), w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r. w sprawie III RN 189/01 (OSNAP nr 8 z 2002 r. poz. 177), w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie III RN 24/02 (niepublikowane) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 1999 r. w sprawie II SA/Ka 81/98 (niepublikowany).

Zważywszy, iż brzmienie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest podobne do brzmienia art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzecznictwo jak i poglądy doktryny, wyrażone pod rządem poprzedniej regulacji prawnej, zachowały swoją aktualność.

Wobec tego należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, str. 89).

Bezspornym jest, iż skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...], wniósł organ administracji publicznej, reprezentujący interesy gminy, który wydał decyzję w sprawie w I instancji. Postępowanie administracyjne dotyczyło wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego /zwaną w doktrynie rentą planistyczną /. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej własność S.S. zbytej przez niego w dniu 1 lipca 2003 r. W postępowaniu tym Prezydent Miasta P. nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Przepis prawa nakazuje organowi gminy pobrać stosowną opłatę, a zatem organ gminy wykonuje w tym przypadku władztwo administracyjne. Pozycja tego organu nie uległa zmianie w późniejszym czasie.

Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z.7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26).

Jak wyżej wskazano interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek.

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r., II S.A. 1355/98 (niepubl.), w wyroku z dnia 5 października 1998 r., II S.A. 1104/98 (niepubl.), w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r., I S.A. 1326/93 (Glosa 1996/1/5) i w wyroku z dnia 13 grudnia 1992r., I S.A. 1725/93 (Glosa 1997/4/13).

Konkludując, w rozpatrywanej sprawie Gmina P. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Do uiszczenia opłaty – renty planistycznej został zobowiązany S. S., który zbył w dniu 1 lipca 2003 r. działki gruntu będące jego własnością. Gminie P.nie przysługuje żaden tytuł prawny do tej nieruchomości. W przepisach prawa materialnego cywilnego i administracyjnego brak jest natomiast przepisu, z którego wynikałyby prawa lub obowiązki dla podmiotu niemającego tytułu prawnego do nieruchomości. Gmina P. jest zainteresowana wyłącznie pobraniem opłaty związanej ze wzrostem wartości działki. Ma zatem interes majątkowy, który, zdaniem Sądu, nie jest interesem prawnym. Interes majątkowy Gminy P. jest związany z zamiarem powiększenia należności finansowej przysługującej gminie. Okoliczność, iż pobrana opłata – z woli ustawodawcy – stanowi dochód gminy, nie rodzi po stronie tej gminy interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.s.a. Z uwagi na brak interesu prawnego Gmina P. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. (por. postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02, niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 12 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 20/04, niepubl. i postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1687/04, OSK 1688/04 OSK 1685/04 niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 17 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 17/04, niepubl. i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1753/04, postanowienie NSA z dnia 2003 r., II SA/Gd 1831/02, niepubl.).

W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s.103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny.

Także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. (por.ONSA 2003, z.4, poz. 115)

Z przytoczonych wyżej względów, należy uznać, że skarga Gminy P. w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna, gdyż Gmina nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego. Zwalnia to Sąd administracyjny od obowiązku dokonania merytorycznej oceny zgodności z prawem decyzji odwoławczej, zaskarżonej w sprawie niniejszej.

Odnośnie zarzutu, iż skarga została wniesiona w imieniu Gminy przez Wiceprezydenta Miasta P., który nie przedłożył dokumentu potwierdzającego umocowanie do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że pełnomocnictwo /w formie aktu notarialnego/ z dnia 2 czerwca 2004 roku udzielone Wiceprezydentowi A.C. i Wiceprezydentowi K.C. przez Prezydenta Miasta P. [...] M. obejmuje uprawnienie Wiceprezydenta A.C. do reprezentowania Gminy P. przed sądami administracyjnymi. Powyższe uprawnienie wynika jednoznacznie z § 1 tegoż pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo z dnia 2 czerwca 2004 r. odpowiada wymogom art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t. j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. W myśl art.. 11a ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t. j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt – stosownie do art. 33 ust. 4 - może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Ilekroć zaś w ustawie o samorządzie gminnym jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta.

Mając na uwadze rozważania dotyczące braku legitymacji skargowej Gminy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucił skargę jako niedopuszczalną.