Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1258/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 43 pkt 1,2 i 4, art. 44 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1166/18 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia wstrzymanych działań prowadzonych w zabytki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. S. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r. VII SA/Wa 1166/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. (zwanej dalej "Skarżącą") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia wstrzymanych działań prowadzonych w zabytku.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwatora Zabytków [...] . na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446, ze zm.), zakazał Skarżącej prowadzenia wstrzymanych działań: prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań prowadzonych w zabytku tj. pałacu w P., wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] maja 1977 r. pod numerem [...]

Na skutek wniesionego przez Skarżącą odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że w trakcie oględzin w dniu [...] września 2017 r. stwierdzono, iż bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wykonano przy obiekcie: miejscowe naprawy ubytków i spękań ścian wewnętrznych zaprawą cementową; miejscowe naprawy ubytków w obrębie stropów; zamurowania otworów drzwiowych wewnętrznych; prace ziemne przed fasadą budynku oraz roboty ziemne polegające na wykonaniu tunelu w pomieszczeniu parteru oraz wykopu od strony elewacji tylnej; prace konstrukcyjne w obrębie ściany nośnej w narożniku budynku od strony fasady; czyszczenie i naprawy stolarskie oryginalnej stolarki drzwiowej wewnętrznej wraz z częściowym odtworzeniem ościeżnic; wymianę stolarki okiennej na nową; czyszczenie dekoracji sufitów na pierwszym piętrze wraz z częściowym wypełnieniem spękań; rozbiórkę pieca kaflowego stanowiącego element oryginalnego wyposażenia pałacu, prace instalatorskie.

W wyniku powyższych ustaleń organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 43 ust. pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446, ze zm.), nakazał Skarżącej wstrzymanie prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań prowadzonych w pałacu w P.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...].

Dalej wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. wskazał, że pomimo iż organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił Skarżącej udzielenia pozwolenia na wymianę istniejącej drewnianej stolarki okiennej na nową, Skarżąca wymieniła część tej stolarki, zatem wobec stwierdzenia bezprawnie realizowanych prac przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy organ zobowiązany był do wydania decyzji na podstawie art. 43 ustawy. Jednocześnie w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. wyjaśniono, nawiązując do regulacji zawartej w art. 44 ust. 1 ustawy, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2017 r. została doręczona Skarżącej w dniu 5 października 2017 r., a zatem organ pierwszej instancji [pic]winien do dnia 6 grudnia 2017 r. wydać następną decyzję.

Rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister stwierdził, że stan faktyczny i prawny sprawy nie zmienił się. Zdaniem organu, działania przy pałacu w P. wykonywane samowolnie, z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wobec stwierdzenia bezprawnie realizowanych prac przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, organ konserwatorski był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji.

Na powyższą decyzję z dnia 15 marca 2018 r. Skarżąca wniosła skargę, zarzucając jej naruszenie: art. 43 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż wykonywane prace nie wymagają pozwolenia ani nie mają charakteru prac konserwatorskich, budowlanych oraz innych działań prowadzonych w pałacu jako wykonywanych bez pozwolenia lub w sposób istotnie odbiegający od zakresu warunków określonych w pozwoleniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, stąd też ją oddalono, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.) - zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił Skarżącej pozwolenia na wykonanie prac porządkowo-demontażowych w pałacu: demontaż ścianek działowych, oczyszczenie stolarki okiennej i drzwiowej, udrożnienie kanałów wentylacyjnych oraz kominowych, udrożnienie drenów odprowadzających wody opadowe z dachu, oczyszczenie piwnic z gruzu, śmieci, podparcie częściowo zawalonych stropów, demontaż współczesnych instalacji i pieców grzewczych, kuchni kaflowych, skucie współczesnych płytek. Powyższa decyzja była ważna do dnia [...] grudnia 2015 r. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r., organ konserwatorski odmówił udzielenia pozwolenia na wykonanie prac związanych z wymianą istniejącej drewnianej stolarki okiennej na nową.

Dalej Sąd wskazał na prace przeprowadzone w pałacu, a ujawnione w dniu [...] września 2017 r. podczas oględzin przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, przeprowadzone w pałacu działania wykroczyły poza zakres prac na które Skarżąca uzyskała pozwolenie w decyzji z dnia [...] września 2014 r. Sąd nie podzielił także stanowiska Skarżącej, że wykonane prace nie wymagały pozwolenia konserwatorskiego. Ustalenia z przeprowadzonej kontroli, zgromadzona dokumentacja zdjęciowa, w tym także nadesłana przez Skarżącą, jednoznacznie wskazują, że wykonane prace ingerują w substancję objętą ochroną. Za niezasadne uznał zatem zarzuty naruszenia przez organy przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym art. 36 i art. 38. W ocenie Sądu, prawidłowo organy oceniły, że wykonane prace prowadzone były bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego z naruszeniem art 36 ustawy. Zasadnie więc – po uprzednim wstrzymaniu prac (w oparciu o art. 43 ustawy) – [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy zakazując Skarżącej prowadzenia wstrzymanych działań. Organy w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadniły swoje stanowisko, a zaprezentowana argumentacja nie budzi zastrzeżeń Sądu. Sąd zauważył, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2017 r, została wydana z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego – art. 43 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o nakazaniu wstrzymania prac konserwatorskich, budowlanych oraz innych działań prowadzonych w zabytku – pałac w P., jako wykonywanych bez pozwolenia lub w sposób odbiegających od zakresu warunków określonych w pozwoleniu była zgodna z prawem, podczas gdy prace te nie mają charakteru konserwatorskiego, restauratorskiego czy architektonicznego, ani nie wymagają pozwolenia, bowiem nie odnoszą się do substancji objętej ochroną konserwatora zabytków;

2/ naruszeniu prawa materialnego – art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie polegające na nakazaniu wstrzymania prac konserwatorskich, budowlanych oraz innych działań prowadzonych w zabytków – pałac w P., który to zakaz narusza treść prawa własności do nieruchomości przysługujący Skarżącej, gdyż w sposób bezzasadny uniemożliwia Skarżącej korzystanie z nieruchomości zgodnie z treścią prawa własności tj. art. 140 Kodeksu cywilnego, podczas gdy Skarżąca pozostaje prywatnym właścicielem pałacu w P., który zakupiła za własne środki finansowe i w którym obecnie zamieszkuje wraz z rodziną, gdyż tam znajduje się jej centrum życiowe, a nakaz konserwatorski powoduje, że Skarżąca nie może dokończyć rozpoczętych prac adaptacyjnych i tym samym zmuszona jest zamieszkiwać w pałacu, który nie spełnia w pełnym zakresie funkcji mieszkalnych;

3/ naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. w szczególności art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 ustawy, polegające na dopuszczeniu jako dowodu protokołu kontroli sporządzonej z naruszeniem prawa, tj. bez koniecznego egzemplarza dla kontrolowanego, wypełnionego dowolnie przez inspektorów, a przede wszystkim dotyczącego prac wykonywanych wewnątrz pałacu przy jego wyposażeniu, a zatem wykraczających poza ramy ochrony zabytków określone w decyzji z dnia [...] maja 1977 r.;

4/ naruszeniu przepisów postępowania przez organy administracyjne, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. w szczególności art. 75 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu dopuszczenia, jako dowodu wyjaśnień Skarżącej złożonych w dniu [...] listopada 2017 r. w Delegaturze w [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...]., jak również dowodu z zeznań świadków: K. D. i E. K. na okoliczność złożenia wyjaśnień i ich treści, jak również stanowiska organu;

5/ naruszeniu przepisów postępowania przez organy administracyjne, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. w szczególności art. 6, 7, 7a § 1, 8 § 1, 9, 11, 12 § 1 i § 2, 13 § 1 i § 2 k.p.a.;

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł również o przeprowadzenie rozprawy.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 8 stycznia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy przypomnieć, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej w rozpoznawanej sprawie przez Sąd pierwszej instancji były decyzja, organu konserwatorskiego wydana na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zakazująca Skarżącej właścicielce zabytku (Pałacu w P.), prowadzenia wstrzymanych decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] działań: prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań przeprowadzanych w ww. zabytku. Zatem kwestionowana skargą decyzja jest konsekwencją wcześniejszych rozstrzygnięć organów konserwatorskich dotyczących wstrzymania na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań powadzonych przy przedmiotowym zabytku. Wydana w tym zakresie decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymana została w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2017 r. Wskazane wyżej decyzje wstrzymujące prace, roboty zostały zaskarżone do Sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2018r. VII SA/Wa 177/18 oddalił skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań prowadzonych w zabytku. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. II OSK 888/19 oddalił skargę kasacyjną Skarżącej od tego wyroku. Tym samym decyzja organu konserwatorskiego dotycząca wstrzymania prac i robót przy przedmiotowym zabytku ma charakter decyzji ostatecznej i prawomocnej, zaś powyższe orzeczenie NSA wiążę w tej sprawie stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98).

Nie jest również w realiach tej sprawy sporne, iż aby decyzja organu konserwatorskiego wstrzymująca prace i roboty przy zabytku nie wygasła, konieczne jest w terminie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, wydanie decyzji na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak wynika z akt sprawy decyzja organu konserwatorskiego pierwszej instancji wstrzymująca prace i roboty z dnia [...] października 2017r. nr [...] została doręczona Skarżącej w dniu [...] października 2017 r., a zatem organ pierwszej instancji [pic]winien w ramach przedmiotowego postępowania do dnia [...] grudnia 2017 r. wydać następną decyzję w trybie art. 44. Taką właśnie decyzję w trybie art. 44 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy wydano w tym postępowaniu dnia [...] grudnia 2017 r. zakazującą prowadzenia wstrzymanych działań. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygnięciem z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. Sąd pierwszej instancji uznał, iż wydana w sprawie decyzja ostateczna zakazująca prowadzenia wstrzymanych prac i robót odpowiada prawu, zaś Skarżąca kwestionuje to stanowisko wniesionym środkiem odwoławczym, w który przedstawiła zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna w tej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim Skarżąca zarzutem naruszenia prawa materialnego art. 43 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, kontestuje prawidłowość decyzji dot. wstrzymania prac i robót przy zabytku, która poprzedzała skarżone w tej sprawie decyzje. Gdy tymczasem ten zarzut w tożsamej konfiguracji był oceniany we wskazywanym powyżej wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. II OSK 888/19. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie w opisanym wyroku podkreślił cytat: "Zarzut naruszenia art 43 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz jest nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca wykonała przy zabytku wpisanym do rejestru prace i roboty budowlane, które zgodnie z ustawą wymagały uzyskania uprzedniego pozwolenia konserwatorskiego. Nie ma żadnego znaczenia dla oceny zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 2 uozoz, czy prace te wymagały zgody budowlanej, jak również to, że zdaniem skarżącej nie odnoszą się one do substancji objętej ochroną konserwatorską. Wykonanie opisanych w decyzji prac w zabytku bez uzyskania uprzedniej zgody, obligowało organ do wydania decyzji w trybie art. 43 ust. 1 pkt 1 uozoz, przy tym zastosowanie tego przepisu jest obligatoryjne i nie zostało pozostawione uznaniu organu"- koniec cytatu.

Mając na uwadze treść art. 170 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w realiach tej sprawy podniesionego zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie mógł ocenić odmiennie, niż przyjęto to w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. II OSK 888/19. Ta kwestia prawna bowiem musi się kształtować się tak, jak stwierdzono to w ww. prawomocnym orzeczeniu NSA. Tym samym w realiach tej sprawy na skutek prawidłowego i zgodnego z prawem wstrzymania prac i robót przy zabytku wykonywanych bez wymaganej zgody konserwatorskiej konieczne było następnie wydanie decyzji w trybie art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co też uczyniono w ramach przedmiotowej sprawy zachowując przy tym termin wydania decyzji o jakim stanowi norma art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast skarga kasacyjna nie formułuje jakichkolwiek zarzutów, które kwestionowały by prawidłowość zastosowania art. 44 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji, a przecież Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Wobec powyższego, brak jest podstaw do czynienia dalszych rozważań w tej sprawie w zakresie podstawy materialnoprawnej zaskarżonych decyzji.

Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej również odnoszą się do wadliwości postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji wstrzymującej prace i roboty przy zabytku a nie do rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem oceny legalności w tym postępowaniu, tj. decyzji zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań. A przecież postępowanie w sprawie wydania decyzji wstrzymującej prace i roboty przy zabytku zostało, jak już wyżej wspominano, ocenione w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem NSA z 27 kwietnia 2022 r. II OSK 888/19. To właśnie w tym wyroku, odnosząc się do tożsamych zarzutów, jak te w rozpoznawanej sprawie, naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał: cytat "W świetle powyższego tj. w sytuacji, kiedy skarżąca prowadziła prace przy zabytku bez wymaganej zgody, co skutkowało koniecznością zastosowania określonego w art. 43 ust. 1 uozoz czasowego środka jakim jest wstrzymanie prac w zabytku, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Okoliczność dopuszczenia jako dowodu - protokołu kontroli sporządzonego bez egzemplarza dla kontrolowanego, stanowi naruszenie art. 75 § 1 Kpa w zw. z art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 uozoz, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Kwestią sporną nie jest bowiem sam stan faktyczny - to jest zakres wykonanych prac, ale ocena czy podjęte przez skarżącą działania wymagały zgody konserwatora. W świetle art. 86 i art. 95 § 1 Kpa wyjaśnienia strony nie są środkiem dowodowym, a strony mają prawo je składać oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Niemniej jednak oczywistość stanu faktycznego wynikająca z wyników kontroli przeprowadzonej 26 września 2017 r. czyniła zbędnym przesłuchanie strony, jak również przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Powoływane dowody nie miały bowiem w ogóle na celu podważenie niespornych w istocie okoliczności faktycznych, lecz ich ocenę dokonaną przez organ. W związku z powyższym prawidłowo Sąd I instancji ocenił zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 13 § 1 i 2 Kpa za niezasadne. Konieczność wstrzymania prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych przy zabytku wykonywanych bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia była w tej sprawie oczywista."- koniec cytatu. To stanowisko również wiąże w tej sprawie i nie może być w sposób odmienny ocenione przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Zatem podniesione zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do ustaleń faktycznych przed wydaniem decyzji wstrzymującej prace przy zabytku, w tym naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 75 § 1 k.p.a. czy art. 6, art. 7 art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 13 § 1 i 2 k.p.a. nie mogły również odnieść zamierzonego skutku w sprawie dotyczącej wydania przez organ konserwatorski na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzji zakazująca Skarżącej właścicielce zabytku (Pałacu w P.), prowadzenia wstrzymanych decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] października 2017 r. prac i robót. Stąd też zarzuty naruszenia prawa procesowego oznaczone w petitum skargi kasacyjnej pod pozycja nr 3, 4 i 5 jako całkowicie nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Również przywołany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 140 k.c. dotyczy decyzji wstrzymującej prace i roboty przy zabytku. Niemniej jednak nawet gdyby teoretycznie przyjąć, iż zarzut naruszeniu prawa materialnego – art. 140 k.c. poprzez jego niezastosowanie dotyczy niniejszej sprawy to jest on chybiony. Z samej bowiem istoty prawa własności wynika możliwość jej ograniczeń właśnie z uwagi na podstawowe wartości konstytuujące cywilizowane społeczeństwo. Konstytucja w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są regulacje zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Normy te stanowią rozwinięcie wynikającego z art. 5 Konstytucji obowiązku ochrony dziedzictwa narodowego. Przede wszystkim jednak regulacje zawarte w omawianej ustawie nie uniemożliwiają skarżącej korzystania z jej praw właścicielskich, natomiast ograniczają to prawo - w uzasadniony i proporcjonalny sposób.

Należy dodać, że wprawdzie wpis do rejestru zabytków ogranicza prawo własności właściciela w wielu kwestiach, m.in. w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), niemniej jednak powyższe "ograniczenie" znajduje oparcie w Konstytucji RP we wskazanym wyżej art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej i ma na celu uchronienie nieruchomości zabytkowej przed jej "bezmyślną" eksploatacją lub przebudową albo zniszczeniem- porównaj wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1124/18. Nadto przechodząc na grunt art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka należy podnieść, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się, iż ingerencja w prawo własności musi dążyć do uzasadnionego celu (legitimate aim) i jest dozwolona tylko wtedy, gdy leży w interesie publicznym (public interest). Nie budzi żadnych wątpliwości, że wpis zabytku do specjalnego rejestru i jego objęcie szczególnego rodzaju ochroną dąży do uzasadnionego celu, jakim jest ochrona zabytków i dziedzictwa kultury, a także leży w interesie publicznym, jakim jest chociażby przeciwdziałanie niszczeniu zabytków i ich zachowanie w jak najlepszym stanie dla przyszłych pokoleń. Nałożone na Skarżącą obowiązki w tej sprawie, w związku z wpisem jej nieruchomości do rejestru zabytków nie są nadmiernie uciążliwe. Nie skutkują one taką ingerencją w prawo własności Skarżącej, które można byłoby uznać za zbyt daleko idące. W związku z tym, zarzuty podnoszone w tym zakresie są nieusprawiedliwione.

Tym samym przedstawione powyżej rozważania wskazują, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony. Zatem w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało tak wniesioną skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano w oparciu o normę art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.