Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 99/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 13
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno - Przedszkolnego nr 1 w P. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P. zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm. – dalej "u.s.o."), powierzył A.Z. stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w P. na okres od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2015 r.

Skargę na to zarządzenie w zakresie ustalenia daty końcowej powierzenia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w P., jako sprzecznego z art. 36 a ust. 13 u.s.o. złożył do tutejszego Sądu Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem skarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał, że podstawę prawną skarżonego zarządzenia stanowiły przepisy art. 36a ust.1, ust. 2 oraz ust. 13 u.s.o. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów "stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę". Organem prowadzącym zgodnie z brzmieniem art. 5c pkt 2 u.s.o jest w przedmiotowej sprawie wójt gminy. Wójt Gminy P. jest organem właściwym do powierzenia stanowiska Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w P. Kandydata na stanowisko szkoły lub placówki, zgodnie z brzmieniem art. 36a ust. 2 u.s.o., wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Wojewoda [...] stwierdził, że art. 36a ust.13 u.s.o. powołany, jako podstawa prawna zarządzenia wskazuje, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na pięć lat szkolnych. Podkreślił, że zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, ponieważ zdanie drugie tego przepisu umożliwia powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat, w uzasadnionych przypadkach.

Wojewoda [...] stwierdził, że ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia uzasadnionego przypadku stąd uznać należy, że mamy do czynienia z pojęciem nieokreślonym. Oznacza to, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jako powierzający stanowisko dyrektora dokonuje każdorazowej oceny, czy w danym przypadku występują okoliczności uzasadniające powierzenia stanowiska kandydatowi na krócej niż pięć lat szkolnych. Zaakcentował, że ocena ta nie może być dowolna, a zasadność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat podlega kontroli organu nadzoru i sądu administracyjnego, zatem wymaga szczegółowego i czytelnego uzasadnienia zawierającego przekonywujące argumenty, że nie jest to rozstrzygnięcie arbitralne lecz oparte na obiektywnym i realnie istniejącym ratio. O istnieniu "uzasadnionego przypadku" ma świadczyć argumentacja użyta w zarządzeniu, a nadto odpowiednie jej udokumentowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt I SA 3085/01). Próba późniejszego uzupełnienia takiej argumentacji lub wyjaśnienia swojego stanowiska w sprawie na podstawie okoliczności nie znanych organowi w czasie wydawania aktu, a uzyskanych dopiero na etapie skargi lub odpowiedzi na skargę jest niedozwolona, jako spóźniona. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 31/12). Wojewoda [...] stwierdził, że z wyjaśnień udzielonych przez Wójta Gminy P. z dnia [...] r. wynika, że akt powierzenia stanowiska dyrektora nie zawiera uzasadnienia. Natomiast w treści pisma z 24 sierpnia 2015 r. wskazano, że skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego do trzech lat spowodowane jest zmianami organizacyjnymi, planowaną likwidacją jednooddziałowych przedszkoli działających w ramach zespołów szkolno-przedszkolnych i utworzeniem w ich miejsce jednego gminnego przedszkola, koniecznością uniknięcia komplikacji organizacyjnych oraz dążeniem do ujednolicenia okresów pełnienia funkcji przez dyrektorów we wszystkich zespołach szkolno-przedszkolnych na terenie gminy P. W ocenie organu nadzoru okoliczności przedstawione przez Wójta Gminy P. nie mogą stanowić uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 36 ust. 13 u.s.o., co oznacza, że skrócenie okresu powierzenia do trzech lat jest niezgodne z prawem.

Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, że wyjaśnienie złożone przez Wójta Gminy P. jest spóźnione, jednocześnie wskazał, że nie zostały powołane żadne okoliczności faktyczne, wskazano wyłącznie na zdarzenia przyszłe i niepewne, a nadto ogólnikowo umotywowane.

Zdaniem Wojewody [...] powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat nastąpiło bez racjonalnego i przekonywującego uzasadnienia, co stanowi o naruszeniu podstawy prawnej przewidzianej w ustawie o systemie oświaty dla tego rodzaju aktów.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i twierdząc, że skarżone zarządzenie jest zgodne z art. 36a ust. 13 u.s.o. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że powołanie na skrócony okres kadencji było uzasadnione okolicznościami. Zaakcentował, że w 2012 r. bardzo realna stała się perspektywa rozbudowy budynku gimnazjum z Z. w ramach której zaplanowano budowę nowego przedszkola. Gmina posiadała projekt rozbudowy gimnazjum i planowała w budżecie na rok 2013 środki na rozpoczęcie rozbudowy. Nadto argumentował, że perspektywa demograficzna oraz wdrażana reforma nauczania sześciolatków spowodowały w perspektywie likwidację jednodziałowych przedszkoli działających w ramach zespołów szkolno-przedszkolnych i utworzenie w ich miejsce jednego gminnego przedszkola. Podkreślił, że organ prowadzący powierzył funkcję dyrektora na okres trzech lat by uniknąć dodatkowych komplikacji organizacyjnych. Ponadto wskazał, że celem organu prowadzącego było ujednolicenie okresów pełnienia funkcji przez dyrektorów we wszystkich zespołach szkolno-przedszkolnych na terenie gminy P. Zauważył, że ze względu na kadencyjność pracy wójta nie chciał obciążać swoimi decyzjami kadrowymi potencjalnego następcy. Zdaniem Wójta Gminy P. zaistniały obiektywne i rzeczywiste przyczyny uzasadniające powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat. Zauważył, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ prowadzący szkołę obowiązku uzasadnienia decyzji o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat, a zatem chybiony jest zarzut niedopełnienia przez Wójta Gminy P. obowiązków, które nie istnieją. Uznał za bezpodstawne twierdzenia Wojewody [...], że wyjaśnienia uzasadniające przyczyny powołania na stanowisko dyrektora na okres krótszy niż pięć lat, złożone w sytuacji zakwestionowania decyzji przez organ nadzoru, jako spóźnione były niedozwolone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły a także zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych

Przedmiotem sporu między organem nadzoru a Wójta Gminy P. w tej sprawie jest to, czy zarządzenie tego organu gminy z dnia [...] r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w P. na okres od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2015 r., w więc na okres krótszy niż pięć lat nastąpiło w uzasadnionym przypadku.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów art. 36 a ust. 1, ust. 2 i ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.- dalej "u.s.o."). Wskazane przepisy stanowią: Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. (ust. 1) Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Stanowisko dyrektora szkoła lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. (ust. 13). Redakcja przepisu nie budzi wątpliwości co do tego, że regułą jest powierzanie stanowiska na okres pięciu lat, a zastosowanie krótszego okresu jest wyjątkiem. Ratio legis tego rozwiązania stanowił kompromis pomiędzy różnymi wartościami. Z jednej strony specyfika stanowiska dyrektora szkoły lub placówki wymaga stabilizacji sprawowania tej funkcji. Częste zmiany osoby kierującej szkołą lub placówką negatywnie wpływają na ich funkcjonowanie. Kompetencje dyrektora nie ograniczają się wyłącznie do czysto technicznego administrowania, ale wiążą się też z realizacją pewnej wizji, planu funkcjonowania placówki, tak aby w jak najlepszym stopniu zaspokajała potrzeby społeczności lokalnej w dziedzinie edukacji i wychowania. Z drugiej strony prawodawca musi uwzględnić możliwość wystąpienia specyficznej sytuacji, w której inne względy przemawiają za krótszym okresem powierzenia stanowiska dyrektora. Przyjęta konstrukcja krótszego okresu powierzenia stanowiska opiera się na zwrocie niedookreślonym ("uzasadnione przypadki") oraz na przyznaniu organowi powierzającemu pewnego stopnia luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w przepisie sformułowania: "można powierzyć". Skoro powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat jest wyjątkiem od reguły, kluczowego znaczenia nabiera właściwa interpretacja pojęcia uzasadnionego przypadku. Jest to typowy zwrot niedookreślony, którego abstrakcyjne zdefiniowanie nie jest ani możliwe, ani celowe. To w konkretnym przypadku należy nadać mu właściwą treść, analizując całokształt okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie opowiedziano się tylko przeciwko abstrakcyjnemu stosowaniu klauzuli "uzasadnionych przypadków". Myśl ta została dobitnie wyrażona jeszcze w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego (art. 36a ust. 8 u.s.o.), kiedy to stwierdzono, że "wymóg oznacza, że odstępstwa od ustawowej zasady stabilizacji pełnienia funkcji dyrektora szkoły muszą być uzasadnione. Aby wymóg uzasadnienia był spełniony musi ono być zindywidualizowane, odnosić się do konkretnej osoby, rzetelne, poparte wnikliwą argumentacją, wskazujące na rozważenie różnych okoliczności przemawiających za odstępstwem od ogólnej zasady powierzania stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Łodzi z 14 marca 2001 r., II SA/Łd 1900/00, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na tle kontroli aktów powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż pięć lat wypracowano pewne podstawowe reguły zastosowania omawianego wyjątku. Po pierwsze – zarządzenie wymaga starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec osoby, której powierzono funkcję dyrektora, a także umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i przez sąd administracyjny. Przy tym przesłanki odstąpienia przez organ prowadzący od reguły pięcioletniego okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły powinny być wykazane wyczerpująco w zarządzeniu o powierzeniu tej funkcji.

Po drugie, argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej.

Po trzecie argumenty muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły (por. wyrok NSA z 8 września 2000 r. w sprawie II SA/Łd 889/00; wyrok NSA z 14 marca 2001 r. w sprawie II SA/Łd 1900/00; wyrok WSA w Opolu z 19 maja 2005 r. w sprawie II SA/Op 93/04; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 stycznia 2012 r. w sprawie IV SA/Wr 697/11; wyrok WSA w Opolu z 21 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Op 760/11, wyrok WSA w Lublinie z 6 września 2012 r. w sprawie III SA/Lu 364/12; wyroki NSA z 1 czerwca 2012 r. w sprawie I OSK 689/12 i z 31 października 2012 r. w sprawie I OSK 1935/12- orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności faktycznych badanej sprawy należy zauważyć, że bezspornym jest przyznanie przez Wójta Gminy P. braku uzasadnienia aktu powierzenia stanowiska dyrektora. Na wezwanie Wojewody [...] Wójt Gminy P. wyjaśnił w piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r., podobnie jak w treści odpowiedzi na skargę, że skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkolno- przedszkolnego do trzech lat spowodowane jest zmianami organizacyjnymi, planowaną likwidacją jednooddziałowych przedszkoli działających w ramach zespołów szkolno-przedszkolnych i utworzeniem w ich miejsce jednego gminnego przedszkola, koniecznością uniknięcia komplikacji organizacyjnych oraz dążeniem do ujednolicenia okresów pełnienia funkcji przez dyrektorów we wszystkich zespołach szkolno-przedszkolnych na terenie gminy P. Wojewoda [...] w piśmie z dnia 18 sierpnia 2015 r. wnosił o przesłanie wszelkich innych dokumentów, w oparciu o które zostało wydane między innymi skarżone zarządzenie, a mimo to Wójt Gminy P. ograniczył się jedynie do złożenia wyjaśnień. Zdaniem Sądu wyjątek od zasady wyrażonej w art. 36a ust. 13 u.s.o. z natury rzeczy powinien zostać należycie umotywowany, gdyż istotnym jest czy adresat aktu prawnego znał jego ugruntowanie prawne, a także faktyczne, tym bardziej gdy z samej podstawy prawnej wynika konieczność jego starannego sprecyzowania. To natomiast wynika z przepisu art. 36 a ust. 13 u.s.o. powoływanej ustawy gdzie się mówi o "uzasadnionym przypadku". W ocenie Sądu, skoro ustawa o systemie oświaty przewiduje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów jak również gwarantuje dyrektorom powierzenie stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok dowodzi to jasnej i klarownej woli ustawodawcy zapewnienia cech stabilności i trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora. O istnieniu "uzasadnionego przypadku" ma świadczyć argumentacja użyta w zarządzeniu, a nadto odpowiednie jej udokumentowanie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tak sformułowane stanowisko, wyrażone między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12 oraz wyrok tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 31/12 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek zatem art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty nie formułuje w sposób literalny "obligatoryjności wyartykułowania" powodów zaproponowania nauczycielowi powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięcioletni (na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w przywołanym w skardze wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt I PKN 11/99, publ. OSNP 2000/12/466), to jednak trzeba podkreślić, że istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu. Ustalenie znaczenia użytego w przepisie art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o. pojęcia niedookreślonego, jakim jest zwrot "uzasadniony przypadek", nie może bowiem być dokonane w sposób abstrakcyjny, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym to pojęcie funkcjonuje. W żadnym wypadku nie oznacza to, że od oceny organu prowadzącego szkołę zależy, czy dany przypadek zostanie uznany za uzasadniony. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, iż w przypadku pojęć niedookreślonych ustawodawca pozostawia organowi stosującemu prawo pewien luz decyzyjny, jednak proces interpretacji takich pojęć jest elementem wykładni prawa. Z pojęcia niedookreślonego (nieostrego) nie wynika zatem swoboda wykładni prawa (por. wyrok TK z 3 czerwca 2003 r., sygn. akt K 49/02, publ. OTK-A 2003/6/49). Akty administracyjne wydane na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, w tym także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów tych jednostek podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kontroli sądów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania pojęć niedookreślonych przez organ administracji publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, publ. Lex nr 526575 i z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12, publ. Lex 1234203). Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 13 zdanie drugie u.s.o. powinien zatem wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku". Polega to na precyzyjnym i wyczerpującym umotywowaniu przez organ bezpośrednio w wydawanym zarządzeniu. Stanowisko organu powinno zostać przy tym udokumentowane

W tym kontekście dokonana przez skład orzekający kontrola wykładni pojęcia "uzasadniony przypadek" doprowadziła do wniosku, że stanowisko Wojewody [...] jest słuszne, a powierzenie stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno–Przedszkolnego nr [...] w P. na okres trzech lat nastąpiło bez racjonalnego i przekonywującego uzasadnienia. Przedstawione natomiast przez Wójta Gminy P. uzasadnienie skrócenia kadencji dyrektora było spóźnione i nie odnosiło się do stanu rzeczywiście istniejącego w chwili wydania zarządzenia, co stanowi o naruszeniu podstawy prawnej przewidzianej w ustawie o systemie oświaty dla tego rodzaju aktów.

Zważając na fakt, że w istocie zarzut skargi sprowadzał się do zakwestionowania końcowej daty czasookresu powierzenia funkcji dyrektora szkoły, Sąd, w sytuacji gdy upłynął już rok od podjęcia zaskarżonego zarządzenia z mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.