Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1890/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77, art. 78, art. 74 ust. 2, art. 81, art. 97 ust. 1 pkt 4, pkt 5a
journal: Dz.U. 2009 nr 185 poz 1439
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 92 ust. 1, art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 207 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wzorów wezwań do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji  spółki publicznej, szczegółowego sposobu ich ogłaszania oraz warunków nabywania akcji w wyniku tych wezwań.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 142 poz 12 art. 7
law: Dyrektywa 2004/25/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie ofert przejęcia (Tekst mający znaczenie dla  EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 469/12 w sprawie ze skarg A. B. i A. B. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o ofercie publicznej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od A. B. i A. B. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego po 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 469/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi A. B. i A. B. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że NSA wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1068/11 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja) od wyroku WSA w W. z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1875/10 w sprawie ze skarg A. B. i A. B. na decyzję KNF z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o ofercie publicznej, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA w W. Podstawą tego rozstrzygnięcia była wadliwie oceniona przez Sąd I instancji kwestia wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) od udziału w rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy członka KNF w sytuacji, gdy ten sam członek KNF brał udział w podejmowaniu decyzji o nałożeniu kary. NSA stwierdził, że instytucja wyłączenia członka organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do członków KNF.

Przedmiotem ponownego rozpatrzenia sprawy były zatem skargi A. B. i A. B. na decyzję KNF z dnia [...] czerwca 2010 r. która utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nakładającą na:

1. A. B. karę pieniężną w wysokości 500.000 zł w związku z nieprzeprowadzeniem wezwania w terminie oraz niezachowaniem warunków określonych w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439; dalej: ustawa o ofercie);

2. A. B. karę pieniężną w wysokości 100.000 zł w związku z nieprzeprowadzeniem wezwania w terminie oraz niezachowaniem warunków określonych w art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie.

KNF wyjaśniła, że rodzaj zabezpieczenia ustanowiony na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie powinien prowadzić do zaspokojenia roszczeń w związku z zawarciem transakcji sprzedaży akcji w ramach wezwania. Za skuteczne zabezpieczenie Komisja nie uznała jednak weksla własnego, wskazując, że w przypadku, gdy dłużnik wekslowy jest niewypłacalny, weksel własny nabywającego nie pozwoli na rozliczenie wezwania.

Ponadto organ stwierdził, że termin przyjmowania zapisów w ramach wezwania został określony na okres od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] czerwca 2009 r., tj. zgodny z dyspozycją § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wzorów wezwań do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji spółki publicznej szczegółowego sposobu ich ogłaszana oraz warunków nabywania akcji w wyniku tych wezwań (Dz. U. Nr 207, poz. 1729; dalej: rozporządzenie MF z dnia 19 października 2005 r.). Jednak, na skutek żądania złożenia wyjaśnień zgłoszonego przez organ nadzoru, bieg terminu na przyjmowanie zapisów w ramach ogłoszonego wezwania rozpoczął się po złożeniu przez wzywających stosownych wyjaśnień i po przekazaniu do publicznej wiadomości nowego terminu rozpoczęcia przyjmowania zapisów, tj. [...] czerwca 2009 r. Jak ustalił organ, przyjmowanie zapisów zakończyło się już [...] czerwca 2009 r. Skrócenie terminów przyjmowania zapisów KNF uznała za naruszające zagwarantowane inwestorom mniejszościowym prawo skorzystania z możliwości sprzedaży akcji w ramach wezwania na jasnych i przejrzystych zasadach.

Wobec wskazanych naruszeń § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MF z dnia 19 października 2005 r. i 77 ust. 1 ustawy o ofercie Komisja nałożyła na wskazane osoby kary pieniężne na podstawie art. 97 ust. 4 i 5a ustawy o ofercie. Dokonując miarkowania wysokości kar na skarżącą i skarżącego wzięto pod uwagę liczbę posiadanych głosów na Walnym Zgromadzeniu Spółki, a także fakt, że naruszenie polegające na częściowo nieprawidłowym zabezpieczeniu wezwania, nie naruszyło interesów inwestorów, gdyż transakcje zawarte w ramach wezwania zostały rozliczone prawidłowo.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy KNF utrzymała w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2009 r. podtrzymując argumentację w niej zawartą.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnieśli A. B. i A. B.

Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie wydane na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), stwierdził, że KNF dokonała ustaleń faktycznych, nie naruszając art. 7, 8 i 107 § 1 k.p.a. Działania przypisane skarżącym zostały opisane w uzasadnieniu decyzji, zaś sentencja objęła sam wymiar kary. Organ szczegółowo ustalił, że skarżący jak i skarżąca nie dochowali obowiązku ustanowienia zabezpieczenia w wysokości nie mniejszej niż 100% wartości akcji, które miały być przedmiotem wezwania, jak i nie przeprowadzili w terminie wezwania w przypadku, o którym mowa w art. 74 ust. 2 ustawy o ofercie. Obowiązek ogłoszenia wezwania spoczywał na skarżącym w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 2009 r. o połączeniu M. S.A. i W. S.A. W wyniku połączenia skarżący stał się posiadaczem 70,88% ogólnej liczby głosów w Spółce, a podmiotem pośredniczącym w wezwaniu był Dom Maklerski [...] S.A. Do zawiadomienia o zamiarze ogłoszenia wezwania skarżący załączyli zaświadczenie Domu Maklerskiego [...] S.A., zgodnie z którym A. B. zdeponował na rachunku pieniężnym prowadzonym przez Dom Maklerski [...] S.A. środki pieniężne w kwocie 2.000.000 zł, stanowiące zabezpieczenie płatności za akcje objęte wezwaniem, które zostały objęte nieodwołalną blokadą do dnia rozliczenia transakcji. Ponadto skarżący złożył w Domu Maklerskim [...] S.A. weksel własny in blanco, będący jego zdaniem zabezpieczeniem pozostałych płatności za akcje W. S.A. objęte wezwaniem.

KNF pismem z dnia 7 maja 2009 r. poinformowała skarżących, że wystawiony przez nabywającego weksel własny nie jest właściwym zabezpieczeniem. Zabezpieczenie, o którym mowa w art. 77 ust.1 ustawy, musi gwarantować rozliczenie transakcji nabycia akcji w ramach wezwania w terminie wynikającym z § 12 ust. 1 rozporządzenia, tj. 3 dni po upływie terminu przyjmowania zapisów w ramach wezwania, a warunku tego nie spełnia wystawienie przez wzywającego weksla in blanco, ponieważ w chwili jego wystawienia nie jest możliwe dokonanie oceny, czy majątek wystawcy jest wystarczający na zaspokojenie roszczenia i nienaruszenie ww. terminu. Sąd I instancji uznał działania i argumentację organu za prawidłową. Wskazał, że wystawienie weksla przez wzywającego i następnie złożenie go w podmiocie pośredniczącym nie daje podstaw do przyjęcia, że za pośrednictwem tej instytucji zostało ustanowione zabezpieczenie. Zabezpieczenie złożone przez wzywających w ramach wezwania do zapisywania się na sprzedaż akcji W. S.A. zostało prawidłowo ustanowione tylko do części dotyczącej blokady środków pieniężnych w wysokości 2.000.000 zł.

Sąd uznał, że żądanie, na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o ofercie, udzielenia wyjaśnień jest rodzajem środka nadzoru, co do trybu i treści oferty ogłaszanej w ramach wezwania, bowiem powoduje wstrzymanie przyjmowania zapisów. Skarżący odpowiedzieli na żądanie organu poprzez przedstawienie innego poglądu - o prawidłowym ustanowieniu zabezpieczenia, twierdząc, iż art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie nie wskazuje formy zabezpieczenia zapłaty ceny za akcje, które mają być przedmiotem wezwania. W kolejnym piśmie KNF m.in. poinformowała skarżących, że zabezpieczenie jest niezgodne z art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie.

WSA nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie, mając na względzie okoliczność, że gdyby dłużnik wekslowy był niewypłacalny i nie pokrył należności z tytułu zapłaty za akcje objęte wezwaniem, to weksel własny nabywającego nie pozwoliłby na rozliczenie wezwania. Wystawienie weksla własnego nie wymaga również, co do zasady, udokumentowania zaświadczeniem banku lub innej instytucji finansowej. Ponadto, ustawa o ofercie nie odsyła do form cywilnoprawnych zabezpieczenia, a formułuje we własnych zapisach formę i sposób zabezpieczenia - na użytek tej ustawy. Nadrzędnym celem analizowanego przepisu jest bankowe udokumentowanie zabezpieczenia w formie płynnych środków finansowych, gwarantujące rozliczenie transakcji nabycia akcji w ramach wezwania i w terminie wynikającym z powołanego § 12 ust. 1 rozporządzenia MF. Innymi słowy, to bank lub inna instytucja finansowa udziela zabezpieczenia lub pośredniczy w jego udzieleniu gwarantując i potwierdzając okoliczność zabezpieczenia środków finansowych w zaświadczeniu. Zdaniem Sądu, wykładnia językowa i celowościowa przepisu art. 77 ust. 1 wraz z celem ustawy o ofercie wystarczała do przyjęcia, że o przedmiocie zabezpieczenia decyduje taki jego rodzaj, który gwarantuje, że w każdym wypadku i w sposób bezwarunkowy zabezpieczona jest płynność środków finansowych na wykonanie zobowiązania. Gwarantem tej płynności jest bank lub inna instytucja finansowa, która zaświadcza o posiadaniu tych środków.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, WSA z ustaleń organu wywiódł, że skarżący nie kwestionowali, że w dniu [...] czerwca 2009 r. upublicznili informację, że przyjmowanie zapisów w wezwaniu będzie wznowione od [...] czerwca 2009 r. W związku z powyższym KNF pismem z [...] czerwca 2009 r. poinformowała ich oraz podmiot pośredniczący, że zapisy w spornym wezwaniu, z uwagi na wstrzymanie zapisów na sprzedaż akcji objętych wezwaniem, powinny być przyjmowane w terminie nie krótszym niż do dnia [...] lipca 2009 r. KNF ustaliła jednak, że zapisy w ramach wezwania ogłoszonego przez skarżącego i skarżącą były przyjmowane od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. Wobec tych ustaleń Sąd I instancji uznał za uprawnioną ocenę Komisji, że nieoczekiwane skrócenie terminów przyjmowania zapisów w ramach wezwania do 4 dni roboczych, doprowadziło do naruszenia prawa zagwarantowanego inwestorom mniejszościowym skorzystania z możliwości sprzedaży akcji w ramach wezwania na jasnych i przejrzystych zasadach oraz naruszenia § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 października 2005 r. i 77 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, co wypełniło przesłankę upoważniającą organ nadzoru do nałożenia na podstawie art. 97 ust. 4 i 5a ustawy o ofercie, kary pieniężnej na skarżących.

Sąd I instancji nie podzielił twierdzenia skarżących, że art. 78 ust. 2 ustawy o ofercie należy interpretować tak, że w następstwie wstrzymania rozpoczęcia zapisów, co miało miejsce w sprawie - termin przeprowadzenia wezwania ulega skróceniu, gdyż bieg terminu nie został wstrzymany. Taka interpretacja sankcjonowałby sytuację, w której organ nadzorczy, wypełniając swoje ustawowe zadania, służące ochronie uczestników rynku, sam jednocześnie te prawa naruszał.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, zakres upoważnienia do wydania rozporządzenia MF z dnia 19 października 2005 r. pozostaje w ścisłym związku z treścią ustawy o ofercie, w zakresie dotyczącym nabywania znacznych pakietów akcji. Zgodnie z tym upoważnieniem minister finansów ma określić "warunki nabywania akcji w wezwaniach" i takiego ich ukształtowania, aby zapewnić zrównanie uprawnień podmiotów odpowiadających na te wezwania. Terminy przyjmowania zapisów WSA uznał za jedno z najistotniejszych zagadnień wynikających z ogłoszonego wezwania.

Zdaniem WSA w Komisja prawidłowo uzasadniła również sposób miarkowania kary - zarówno jej rodzaj, jak i wysokość została w decyzji precyzyjnie określona. Komisja oceniła wymierzoną karę jako adekwatną do stopnia i rodzaju stwierdzonych naruszeń na podstawie tej indywidualnej sprawy.

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 4 i 5a w zw. z art. 78 ustawy o ofercie, podzielając w tym zakresie ocenę KNF, że sposób zabezpieczenia i treść wezwania stanowią integralną całość zarówno pod względem formy jak i treści w rozumieniu przepisów rozdziału IV ustawy o ofercie. Na podstawie art. 81 tej ustawy Minister Finansów określił w rozporządzeniu wzory oraz treść wezwań. Treść wezwania obejmuje informacje dotyczące ustanowionego zabezpieczenia, a w ramach sprawowanego nadzoru, na podstawie art. 78 ustawy o ofercie, Komisja jest uprawniona do żądania wszelkich informacji dotyczących ogłoszonego wezwania, w tym także ustanowionego zabezpieczenia.

WSA uznał za niezasadny zarzut polegający na nieopisaniu w treści sentencji decyzji działań, jakie zostało uznane za nieprawidłowe i naruszające normy ustawy o ofercie. W ocenie Sądu nie miało to istotnego wpływu na rozstrzygniecie. Treść osnowy decyzji, jak i jej uzasadnienie, nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości co do rodzaju popełnionych przez skarżących czynów i zastosowanych przez Komisję przepisów prawa.

W skargach kasacyjnych od powyższego wyroku A. B. i A. B. wnieśli - na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a.- o łączne rozpoznanie ich skarg, objętych jednym pismem. Zaskarżyli ww. wyrok w całości, domagali się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zastosowania art. 188 p.p.s.a. oraz wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Wyrokowi zarzucili naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj.

1. art. 97 ust. 1 pkt 4 w zw. z naruszeniem art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie, gdyż brak podstaw do czynienia A. B. i A. B. zarzutu, że nie zachowali warunków, o których mowa w art. 77 ust. 1 cyt. ustawy i wadliwe ustalenie przez WSA, że po pierwsze, KNF ma uprawnienie do badania złożonego zabezpieczenia, jak i pod względem stwierdzenia, że zabezpieczenie powinno mieć jedynie formę płynnych aktywów, a konsekwencją takiego ustalania jest stwierdzenie, że negatywne stanowisko KNF w zakresie oceny złożonego zabezpieczenia, daje podstawę do stawienia zarzutu o niezachowaniu warunków, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie.

Zdaniem skarżących stan prawny w dacie prowadzenia procedury wzywającej nie dawał Komisji prawa do wartościowania i oceny zabezpieczenia, o jakim mowa w art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie. Przepis ten nie określa katalogu praw majątkowych lub instytucji prawnych, za pomocą których ma być ustanowione zabezpieczenie. Ustalenia w zakresie odmowy uznania, że złożony weksel in blanco wraz z deklaracją wekslową, przez każdego ze skarżących, był skutecznym zabezpieczeniem i dopuszczalnym na gruncie art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie, są nieprawidłowe i dokonane ponad treść tej regulacji. Wywód przeprowadzony przez Sąd w zakresie ryzyk związanych z zabezpieczeniem wekslowym, nie ma - zdaniem wnoszących skargi kasacyjne - istotnego znaczenia w świetle podstawowych zarzutów, co do braku uprawniania KNF do oceny tych ryzyk i ustalania, jakie zabezpieczenia Komisja przyjmie za prawidłowe oraz braku istnienia ograniczenia w katalogu zabezpieczeń w samej ustawie o ofercie. Za prawidłowością stanowiska skarżących, co do braku uprawnienia Komisji w tym zakresie, przemawia proces legislacyjny skierowany do zmiany art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie. Z zakresu zmian i ich uzasadnienia wynika, że projektowane zmiany legislacyjne dążyły do wprowadzenia ograniczeń rodzajów składanych zabezpieczeń.

2. art. 97 ust. 1 pkt 4 i 5 a w zw. z naruszeniem art. 78 ust. 1 ustawy o ofercie, poprzez wystąpienie do A. B. i A. B. o wyjaśnienie w zakresie zabezpieczenia i badania zdolności do wykonania tego zabezpieczenia, do czego regulacja art. 78 ustawy o ofercie nie uprawnia. Nieprawidłowe są, zdaniem autora skargi kasacyjnej, ustalenia WSA w W. w zakresie oceny prowadzonej procedury badania zabezpieczenia w zakresie ustalenia, że działanie organów do żądania, na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o ofercie, udzielenia wyjaśnień jest rodzajem środka nadzoru. Strona skarżąca podnosiła, że pojęcie "wezwania" i "zabezpieczenia" według art. 77 i 78 ustawy o ofercie, nie są tym samymi pojęciami. Stąd brak jest uprawnienia do formułowania tezy o dopuszczalności zastosowania art. 78 ust. 1 ustawy o ofercie, jako instrumentu weryfikującego zabezpieczenie.

3. art. 97 ust. 1 pkt 5a w zw. art. 74 ust. 2 ustawy o ofercie, poprzez uznanie, że A. B. i A. B. "nie przeprowadzili wezwania w terminie". A. B. wezwaniem z dnia 30 kwietnia 2009 r. ogłosił wspólnie z A. B. do zapisywania się do sprzedaży akcji W. S.A. Do zastosowania regulacji karnej z art. 97 ust. 1 pkt 5a ustawy o ofercie koniecznym jest wykazanie, że norma zachowania, uznanego za wykroczenie na gruncie tej ustawy, została zrealizowana. Zgodnie z art. 97 ust. 1 pkt 5a ustawy o ofercie działaniem karanym karą administracyjną jest nieogłaszanie wezwania lub nieprzeprowadzanie w terminie wezwania w przypadkach, o których mowa w art. 74 ust. 2 lub 5. Skoro zarzut dotyczy: nieprzeprowadzenia wezwania w terminie, to należy ustalić, jaki stan faktyczny jest objęty dyspozycją art. 97 ust. 1 pkt 5a ustawy o ofercie. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną dyspozycja ww. przepisu, stanowiąca o niedokonaniu wezwania w terminie lub niedokonaniu wezwania, nie obejmuje stanu faktycznego, w zakresie określenia terminów do zapisów na akcje, o którym mowa w § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MF z dnia 19 października 2005 r.

4. art. 97 ust. 1 pkt 5a w zw. z art. 81 ustawy o ofercie i § 7 ust. 2 rozporządzenia MF z dnia 19 października 2005 r. Skarżący podtrzymali zarzut, że Minister Finansów nie otrzymał delegacji do ustalania terminu przeprowadzania wezwania. Ich zdaniem stanowisko WSA nie jest przekonujące, a argumentacja nie zawiera szczegółowej analizy art. 81 ustawy o ofercie, w aspekcie postawionego zarzutu.

Ponadto podniesiono, że WSA w W. nie ustosunkował się do zarzutu w zakresie braku podstaw do zastosowania art. 97 ust. 1 pkt 5a ustawy o ofercie w przypadku stwierdzenia naruszenia regulacji zawartych w rozporządzeniu z dnia 19 października 2005 r.

Zdaniem skarżących brak podstaw do wymierzania kar administracyjnych, o ile doszłoby faktycznie do stwierdzenia naruszania regulacji poza ustawą o ofercie.

Dalej, zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie:

5.1. art. 107 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieopisanie w treści sentencji decyzji działania, jakie zostało uznane przez KNF za nieprawidłowe i naruszając normy ustawy o ofercie. KNF ogólnikowo wskazała, że A. B. i A. B. naruszyli określoną regulację prawną bez opisania działania, które miało znamiona tego naruszenia. Dalej KNF wskazała, że miało dojść do naruszenia art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie, bez podania działania, które takim naruszeniem było;

5.2. art. 97 ust. 2 w zw. z art. 107 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez wymierzenie kary w kwocie 500.000 zł, jako łączna kwota dla A. B. i 100.000 zł, jako łączna kwota dla A. B., gdy tymczasem przy dwóch zarzutach, z których każdy może być kwestionowany oddzielnie, oraz przy stosowaniu zasady miarkowania kary, należy dokonać oceny każdego czynu osobno.

II. przepisów postępowania, w taki sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i art 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.), poprzez orzekanie w dniu [...] czerwca 2010 r. przy rozpoznaniu wniosku A. B. i A. B. o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji KNF wydanej w dniu [...] listopada 2009 r., przez tych samych pracowników KNF.

Wobec tak skonstruowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie, po uchyleniu wyroku o rozpoznanie merytoryczne zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym A. B. i A. B. w całości i poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o wystąpienie do KNF o złożenie oświadczenia:

1) Czy Prezes Rady Ministrów, zgodnie z zapisami ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, powołując Przewodniczącego oraz Zastępców Przewodniczącego w Komisji nawiązuje z ww. stosunek pracy? Jaki jest status tych członków KNF, jako pracowników?

2) Czy to KNF była inicjatorem zamian w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym ujętych w art. 166 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. Nr 119, poz. 1175)? Jeśli nie, to czy KNF, opiniowała zmiany w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym ujęte w art. 166 ustawy o usługach płatniczych i jaką wystawiła w tym zakresie opinię?

Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu ze stanowiska przedstawionego w korespondencji elektronicznej, na okoliczność stanowiska Ministra Finansów, co do stwierdzenia: należy stwierdzić, że Prezes Rady Ministrów powołując Przewodniczącego oraz na wniosek Przewodniczącego jego zastępców nawiązuje z nimi stosunek pracy na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy. Nawiązując stosunek pracy na podstawie powołania, wymienione osoby stają się pracownikami administracji publicznej. A zatem będzie miał do nich zastosowanie art. 24 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek zgłoszony z powołaniem art. 111 § 2 p.p.s.a. był bezzasadny. Przepis ten stanowi o możliwości zarządzenia połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed sądem w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Jednakże w myśl art. 51 powołanej ustawy kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą jednej decyzji /.../. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanym przypadku. Dodać trzeba, że stosownie do art. 193 p.p.s.a., gdy nie ma szczególnych przepisów postępowania przez NSA do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania - której w niniejszej sprawie się nie dopatrzono - bierze pod uwagę z urzędu. Konsekwencją związania skargą kasacyjną jest wymóg wskazania podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2) i ich uzasadnienia (art. 176). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem składu orzekającego skarga kasacyjna została sformułowana nie w pełni prawidłowo - w szczególności wskazując na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię nie dookreślono, w czym przejawiało się błędne ich rozumienie a jaka interpretacja poszczególnych przepisów jest - w ocenie autorki skargi kasacyjnej - prawidłowa. Stwierdzone nieprawidłowości nie wykluczają jednak możliwości odniesienia się zarzutów.

W ocenie NSA skarga kasacyjna - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw - nie mogła zostać uwzględniona.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w szczególności nie popiera zarzut sformułowany w pkt II petitum skargi kasacyjnej – tj. zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji jednoznacznie wskazał na regulację art. 190 p.p.s.a. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych też względów WSA zasadnie poprzestał w części sprawozdawczej uzasadnienia swego rozstrzygnięcia na wskazaniu, że NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1068/11 stwierdził, że instytucja wyłączenia członka organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do członków Komisji Nadzoru Finansowego, ponieważ Komisja nie pozostaje w stosunkach organizacyjnych i kompetencyjnych, które pozwoliłyby wskazać dla niej organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., a tezę tę potwierdza przepis art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Skoro bowiem od decyzji Komisji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.), to oznacza, że KNF nadano w postępowaniu administracyjnym status ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Stosownie do regulacji zawartej w zdaniu drugim przywołanego wyżej art. 190 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W doktrynie trafnie podnosi się przy tym, że oparcie skargi kasacyjnej, wbrew zakazowi zawartemu w art. 190 zdanie drugie, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w tej sprawie przez NSA, nie może skutkować wprawdzie odrzuceniem skargi kasacyjnej, ale badanie zgodności podstawy kasacyjnej z treścią wykładni zawartej w orzeczeniu sądu stanowi element merytorycznego rozpoznania sprawy. Jego wynikiem może więc być - w razie dostrzeżenia zakazanej sprzeczności - oddalenie skargi kasacyjnej (por. B. Dauter, Komentarz do art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 7, Komentarz LEX 2013).

Odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zmierzają one do podważenia zasadności nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 i pkt 5a ustawy o ofercie – w myśl którego Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł, na każdego, kto nie zachowuje warunków, o których mowa w /.../ art. 77 (pkt 4), jak i kto nie ogłasza wezwania lub nie przeprowadza w terminie wezwania w przypadkach, o których mowa w art. 74 ust. 2/.../ (pkt 5a).

Z treści powołanego przepisu WSA wywiódł, że zawiera on katalog deliktów, a KNF może nałożyć karę w nim przewidzianą na każdego, kto działaniem swym zrealizuje znamiona czynów określonych przepisem.

Zarzucając wadliwą wykładnię przepisu autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje w czym wadliwość ta przejawia się i nie określa jak przepis (odmiennie) winien być rozumiany. Niewątpliwie jednak nie podważa, że w określonych tam przypadkach kara pieniężna może być nałożona.

Zdaniem składu orzekającego wskazanie (w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), że brak jest podstaw do czynienia skarżącym zarzutu, że nie zachowali warunków, o których mowa w art. 77 ustawy o ofercie, oznacza, że w istocie kwestionowana jest prawidłowość zastosowania art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Z kolei stwierdzenie, że wadliwie przyjęto, że KNF ma uprawnienia do badania złożonego zabezpieczenia, jak i że może żądać w tym zakresie wyjaśnień - co podniesiono także w zarzucie naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 4 i 5a w związku z art. 78 ust. 1 (pkt 2 skargi kasacyjnej) – świadczy o tym, że skargę kasacyjną w tym zakresie oparto na naruszeniu tych przepisów przez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie art. 78 ustawy.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie, ogłoszenie wezwania następuje po ustanowieniu zabezpieczenia w wysokości nie mniejszej niż 100 % wartości akcji, które mają być przedmiotem wezwania. Ustanowienie zabezpieczenia powinno być udokumentowane zaświadczeniem banku lub innej instytucji finansowej udzielającej zabezpieczenia lub pośredniczącej w jego udzieleniu.

W świetle podstaw kasacyjnych, w tym na tle omawianego zarzutu, problem dotyczy tego, czy Komisja Nadzoru Finansowego ma uprawnienie do badania złożonego zabezpieczenia i czy fakt złożenia weksla in blanco pozwalał uznać, że skarżący nie zachowali warunków przewidzianych przytoczonym przepisem.

W ocenie NSA z treści przytoczonego art. 77 ust. 1 ustawy wynika, że warunek w nim określony zostaje spełniony, gdy dojdzie do prawidłowego ogłoszenia. Prawidłowym ogłoszeniem jest zaś tylko takie, które następuje po ustanowieniu zabezpieczenia (wartości nie mniej niż 100 % wartości akcji), które to ustanowienie ma zostać udokumentowane dołączonymi zaświadczeniami instytucji w przepisie tym wskazanych.

Istotnie, art. 77 ust. 1 ustawy o ofercie nie ustanawia katalogu zabezpieczeń ani nie definiuje w inny sposób znaczenia zwrotu "ustanowienie zabezpieczenia". Oczywiste jest jednak, że skoro zabezpieczenie oznacza ochronę (przed czymś) - to znaczy, że musi być realne, a nie pozorne. O ustanowieniu zabezpieczenia można więc mówić, gdy zabezpieczenie to spełnia określoną funkcję - w tym przypadku ma gwarantować rozliczenie transakcji, w prawem określonym terminie.

Przyjęcie, że fakt rzeczywistego ustanowienia zabezpieczenia nie podlega kontroli KNF wymagałoby założenia, że zaświadczenia m.in. instytucji pośredniczącej w udzieleniu zabezpieczenia mają moc wiążącą. Ustawodawca zastrzeżenia takiego nie wprowadził. Brak zatem podstaw prawnych, by taki wiążący charakter dokumentom tym przypisać i tym samym, aby nie podlegały kontroli KNF i by nie mogły one zostać podważone.

Nie można też przyjąć, że badanie czy warunek, o którym mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, został spełniony ogranicza się do skontrolowania czy do wniosku dołączono wymagane dokumenty. Takie założenie oznaczałoby bowiem, że KNF dokonuje jedynie kontroli z formalnego punktu widzenia. Z takim rozumieniem omawianego przepisu nie sposób się zgodzić. Przychylenie się do takiego poglądu pozostawałoby w sprzeczności z regulacją art. 78 ust. 1 ustawy.

Fakt, że - stosownie do tego przepisu - KNF może zgłosić żądanie wprowadzenia niezbędnych zmian lub uzupełnień w treści wezwania albo przekazania wyjaśnień dotyczących jego treści, wskazuje wyraźnie na to, że treść wezwania podlega ocenie. Z kolei zgodnie z wzorem wezwania - zamieszczonym w załączniku do rozporządzenia MF z 19 października 2005 r. i stanowiącym jego integralną część - "szczegółowy opis ustanowionego zabezpieczenia, o którym mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, jego rodzaj i wartość /.../" stanowi element treściowy wezwania. W tym stanie rzeczy stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, że "wezwanie" i "zabezpieczenie" nie są tożsame - nie znaczy, że w ramach badania wezwania ocenie nie podlega także ta jego część, która dotyczy danych, co do zabezpieczenia. W ocenie NSA należy uznać, że wykładnia art. 77 wymaga uwzględnienia następującego po nim art. 78 - albowiem pozostają one w funkcjonalnym związku.

Niewątpliwie z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada określoności i pewności prawa wymaga, aby norma naruszona, za którą grozi sankcja, była sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny. Powyższy wymóg ma znaczenie tak dla organów zobowiązanych działać na podstawie prawa, jak też dla adresatów norm, którzy muszą mieć jasny obraz nałożonych obowiązującym prawem obowiązków jak i grożących za ich naruszenie sankcji. Norma zagrożona sankcją administracyjną musi być wykładana zgodnie z jej językowym, literalnym brzmieniem. Nie jest dopuszczalne przy interpretacji normy sankcyjnej stosowanie innego rodzaju wykładni - celowościowej czy systemowej dla uzyskania innej, niż to wynika z użycia wykładni gramatycznej, treści danej normy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 972/08).

W ocenie składu orzekającego uprawnienie KNF do badania skutecznego ustanowienia zabezpieczenia – dla oceny zachowania warunku z art. 77 ust.1 i zasadności zastosowania art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy o ofercie wynika z treści art. 77 ust. 1 w zestawieniu z brzmieniem art. 78 powołanej ustawy. Prawidłowe rozumienie tych przepisów potwierdza cel regulacji. Przedstawiona wykładnia nie jest jednak wynikiem tylko wykładni celowościowej czy systemowej ustawy.

Także zamknięty katalog zabezpieczeń nie wyłączałby wskazanych uprawnień KNF do oceny skuteczności ustanowienia zabezpieczenia. Projektom ewentualnych zmian ustawy - na jakie powoływano się w skardze kasacyjnej - przypisać można zamiar uporządkowania spornych kwestii. Co do zasady zgodzić należy się z tym, weksel może pełnić funkcję gwarancyjną. Zauważyć trzeba jednak, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - w świetle wyjaśnień skarżącego, brak było możliwości oceny czy majątek wystawcy weksla jest wystarczający na zaspokojenie roszczeń wynikających z ogłoszonego wezwania. W tym stanie rzeczy skoro do zawiadomienia KNF o zamiarze ogłoszenia załączono zaświadczenie Domu Maklerskiego [...] S.A. o zdeponowaniu na rachunku pieniężnym, prowadzonym przez ten Dom Maklerski środków pieniężnych w kwocie 2.000.000 zł (objętych nieodwołalną blokadą do dnia rozliczenia transakcji), a jako zabezpieczenie pozostałych płatności (48.000.000 zł) złożono weksel in blanco - nie wykazując skuteczności zabezpieczenia -organ miał podstawy by uznać, warunek w którym mowa w art. 77 ust. 1 - nie został zachowany.

Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne zmierzające do podważenia zasadności nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 5a ustawy o ofercie – wobec stwierdzenia, że wezwanie nie zostało przeprowadzone w terminie – Sądowi I instancji postawiono przede wszystkim zarzut naruszenia art. 74 ust. 2 ustawy o ofercie.

Autorka skargi kasacyjnej twierdziła, że skarżący ogłosili wezwania ([...] kwietnia 2009 r.) a w sprawie nie wykazano, że norma zachowania, uznanego za wykroczenie na gruncie powoływanej ustawy, została zrealizowana.

Przypomnieć trzeba, że według pkt 5a art. 97 ust. 1 ustawy, karze podlega, kto nie ogłasza lub nie przeprowadza w terminie wezwania w przypadkach, o których mowa w art. 74 ust. 2 /.../. Według zaś art. 74 ust. 2 w przypadku przekroczenia progu, o którym mowa w ust. 1 (66% ogólnej liczby głosów) /..../ akcjonariusz /.../ jest zobowiązany w terminie 3 miesięcy od przekroczenia 66% ogólnej liczby głosów do ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę wszystkich pozostałych akcji /.../. W przepisie tym ustawodawca wprost nie dookreślił "terminu przeprowadzenia wezwania". Porównując regulacje obu przytoczonych przepisów nie ulega jednak kwestii, że terminu przeprowadzenia wezwania z art. 97 ust. 1 pkt 5a nie można utożsamiać z terminem 3 miesięcy na ogłoszenie wezwania – określonym w art. 74 ust. 2 ustawy o ofercie. Art. 97 ust. 1 pkt 5a odsyła bowiem do "przypadku", o którym mowa w art. 74 ust. 2 ustawy - a nie do terminu w nim wskazanego. Przypadek, o którym mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o ofercie, to zaś opisana w tym przepisie sytuacja, w której powstaje obowiązek ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji.

Termin zapisywania - właśnie w przypadkach określonych w art. 74 ust. 2 ustawy - określa § 7 rozporządzenia MF z 19 października 2005 r., wskazując, że nie może on być krótszy niż 30 dni ani dłuższy niż 70 dni.

W tym stanie rzeczy, skoro w sprawie nie jest kwestionowane, że zapisy w ramach ogłoszonego wezwania były przyjmowane w dniach od [...] czerwca 2009 r. do [...] czerwca 2009 r. czyli przez cztery dni – zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 74 ust. 2 ustawy o ofercie trafny nie jest.

Nie można się też zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej - przedstawionymi w zarzucie sformułowanym w pkt 4 podstaw kasacyjnych - że dyspozycja art. 97 ust. 1 pkt 5a ustawy nie obejmuje stanu faktycznego w zakresie terminów do zapisów na akcje, o którym mowa w § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MF z dnia 19 października 2005 r. – z uwagi na brak w art. 81 ustawy o ofercie delegacji do ustalenia terminu przeprowadzenia wezwania.

Zgodnie z art. 81 powołanej ustawy Minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze rozporządzenia, wzory wezwań, o których mowa w art. 72-74 oraz art. 91 ust. 6, warunki nabywania akcji w wezwaniach oraz szczegółowy sposób ich ogłaszania. Rozporządzenie powinno określać taką treść wezwań, która, w zależności od charakteru i celu wezwania, daje możliwość właściwej oceny warunków transakcji oraz kształtować warunki nabywania akcji w wezwaniach przy zapewnieniu zrównania uprawnień podmiotów odpowiadających na te wezwania.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że w orzecznictwie NSA postawiono tezę, że "Jeżeli rozporządzenie jest wydawane na podstawie przepisu upoważniającego, który jest zawarty w ustawie implementującej akt prawa UE, to organ upoważniony do wydania rozporządzenia ma obowiązek uwzględnienia norm zawartych w akcie implementowanym, niezależnie od tego, czy wyraźnie przewiduje to przepis upoważniający". NSA w składzie rozpoznającym sprawę pogląd ten - wyrażony w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 334/11 - w całej rozciągłości podziela.

Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu powołanego wyroku według art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenie może być wydane na podstawie przepisu upoważniającego, zamieszczonego w ustawie. Co do zasady wytyczne powinny wprawdzie wynikać wprost z samego przepisu upoważniającego. Powołany w ww. orzeczeniu wyrok TK z dnia 29 maja 2002 r., sygn. akt P 1/01 wskazuje jednak na możliwość konstruowania wytycznych w oparciu o pozostałe przepisy ustawy, a także – wyjątkowo – w oparciu o przepisy innych ustaw niż ustawa zawierająca delegację do wydania rozporządzenia (zob. wyrok TK z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt K 55/05). Uzasadnia to stanowisko, że skoro w świetle Konstytucji organ wydający rozporządzenie w pewnych okolicznościach powinien poszukiwać wytycznych dotyczących treści rozporządzenia w innych ustawach, to tym bardziej jest dopuszczalne odtworzenie wytycznych na podstawie przepisów prawa, które mają moc nadrzędną wobec ustaw. Art. 91 ust. 3 Konstytucji stanowi, że "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Dopuszczalność odtworzenia wytycznych w oparciu o akt prawa wtórnego UE odnosi się zwłaszcza do sytuacji, w której rozporządzenie jest wydawane na podstawie tzw. ustawy implementacyjnej. W sytuacji, gdy ustawa implementująca przekazuje do uregulowania w rozporządzeniu określoną sprawę, a sprawa ta jest unormowana również w przepisach implementowanego aktu prawa europejskiego, to konieczne jest uwzględnienie tych przepisów prawa europejskiego w treści rozporządzenia. Nakaz ten nie musi być przy tym wypowiedziany expressis verbis w treści ustawy (czy przepisu upoważniającego). Skoro bowiem ustawa implementacyjna jest z definicji zdeterminowana treścią norm prawa europejskiego, to tym bardziej minister (czy inny organ), wydając rozporządzenie na podstawie delegacji zawartej w takiej ustawie, powinien w jak najpełniejszy sposób uwzględniać treść norm, których transpozycji służy ustawa - niezależnie od tego, czy przewiduje to sam przepis upoważniający.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę przychyla się do stanowiska, że w sytuacji, gdy rozporządzenie jest wydawane na podstawie przepisu upoważniającego, który jest zawarty w ustawie implementującej akt prawa UE, to organ upoważniony do wydania rozporządzenia ma obowiązek uwzględnienia norm zawartych w akcie implementowanym. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione wyżej stanowisko jest uzasadnione koniecznością stosowania w orzecznictwie sądowym wykładni proeuropejskiej.

Stwierdzenie przez sąd niekonstytucyjności rozporządzenia Ministra Finansów, rodzące konieczność uchylenia decyzji administracyjnej opartej na tym rozporządzeniu, prowadziłoby do naruszenia przez RP prawa Unii Europejskiej. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że był zobligowany do wykorzystania wszelkich dopuszczalnych metod sądowej interpretacji prawa w celu zagwarantowania efektywności norm prawa unijnego przy jednoczesnym poszanowaniu standardów konstytucyjnych.

W sprawie ma więc miejsce sytuacja, w której przepis rozporządzenia, będącego z założenia aktem wykonawczym do ustawy (art. 92 ust. 1 Konstytucji), w istocie posłużył jako środek implementacji aktu prawa europejskiego. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla oceny legalności § 7 rozporządzenia MF z dnia 19 października 2005 r.

Wskazać należy, że Dyrektywa 2004/25/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie ofert przyjęcia (Dz. Urz. UE Nr L 142 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 12) w preambule wskazuje, że należy ustanowić przepisy regulujące terminy odpowiadania na ofertę. Z kolei w art. 7 stanowi wprost, że Państwa Członkowskie określają, że termin odpowiadania na ofertę nie będzie mógł być krótszy niż dwa tygodnie ani nie dłuższy niż 10 tygodni od daty opublikowania dokumentu oferty /.../.

Tak więc przepis rozporządzenia krajowego w spornym zakresie realizuje wymóg ustanowienia terminów odpowiadania na ofertę i kwestię tę określa stosownie do regulacji zawartych w powołanej Dyrektywie.

Za nietrafne uznać należy też zarzuty sformułowane w pkt 5 skargi kasacyjnej. Art. 97 ust. 1 ustawy o ofercie stanowiąc, że KNF może nałożyć karę w wysokości

1.000.000 zł, wskazuje, że na jego podstawie nakładana może być jedna kara, nawet jeśli nakładana jest odrębnie za każdy z czynów, jej łączna wysokość nie może przekroczyć wymienionej kwoty. W tym stanie rzeczy zarzut, że wadliwie w sentencji decyzji wskazano łączne kary, nie opisując jakie działania KNF uznała za naruszenie norm ustawy, nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Orzeczenia powołane w skardze kasacyjnej dotyczyły odmiennych sytuacji. Niewątpliwie osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku. Uchybienie w tym zakresie ma jednak miejsce, gdy nałożenia obowiązku na adresata organ dokona w innej części decyzji niż jej osnowa. Taka sytuacja w tej sprawie miejsca nie miała.

Na koniec zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zmierzali do podważenia także wysokości nałożonych kar i kwestionowali poprawność uzasadniania zaskarżonego wyroku. W tym zakresie nie postawiono jednak zarzutów naruszenia stosownych przepisów, co świetle zasady określonej art. 183 § 1 p.p.s.a., wyklucza możliwość kontroli kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).