Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 515/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2009-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 142 ust. 1 i 2 i par. 204 ust. 1 i 4, par. 12 i 13, par. 57 i 60, par. 271, par. 272 ust. 4, par. 270, par. 42 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 140
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny  odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. i J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. M. i J. M. jest decyzja Wojewody z dn. [...].06.2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym.

M. M. i J. M. wnioskiem z 5.09.2002 r. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w J. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym do osadnika ścieków oraz elektrycznym na działkach nr 881 i 926 w N. Ż. przy ul. W. Do wniosku dołączony został projekt budowlany oraz decyzja Wójta Gminy N. Ż. z [...].08.2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku postępowania zapadło szereg decyzji wydanych przez Starostę J. udzielającego kolejno pozwolenia na budowę oraz decyzji wydanych przez Wojewodę uchylającego decyzje organu I instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wszystkie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie z 21.06.2005 r. II SA/Rz 992/04. Przyczyną wzruszenia wszystkich wydanych do tego momentu rozstrzygnięć były uchybienia natury procesowej w postaci braku zapewnienia prawa do czynnego udziału współwłaścicielowi działki sąsiadującej w stosunku do działki inwestorów.

Prowadząc ponownie postępowanie Starosta J. decyzją z [...].11.2005 r. nr [...] odmówił M. M. i J. M. (zwanych dalej także: inwestorami) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami wodociągowym, kanalizacyjnym do osadnika ścieków oraz elektrycznym na działkach nr 881 i 926 w N. Ż. przy ul. W. W podstawie prawnej powołano się na art. 35 ust. 3 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). Motywując swoje stanowisko organ ten w szczególności wskazał, że zaprojektowany budynek spełnia wymogi ważnej i ostatecznej decyzji Wójta Gminy N. Ż. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].08.2002 r. [...]. W projekcie zagospodarowania terenu budynek mieszkalny zaprojektowano bezpośrednio przy granicy z działką nr 884, należącą do J. M., i w odległości 1,5 m od granicy z działką nr 880. Działka nr 884 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o konstrukcji drewnianej, usytuowanym ścianą bez otworów w odległości 0,69 m do 8,84 m od granicy z działką nr 881, budynek ten ma wysunięty okap dachu o szerokości od 0,07 m do 0,25 m od strony granicy z działką inwestorów. Działka nr 880 zabudowana jest murowanymi budynkami – mieszkalnym i gospodarczym. Organ odnosząc się do zastrzeżeń, zgłaszanych w toku postępowania przez J. M., nie stwierdził przypadku naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności wskazując, że nie zachodziłby przypadek przesłaniania istniejącego na działce nr 884 budynku drewnianego. Starosta eksponując nieobligatoryjność Polskiej Normy PN-80/B-02-10 w aspekcie obciążeń statycznych odnośnie tzw. "worka śnieżnego" wykluczył, aby w tym przypadku norma ta miała zastosowanie, albowiem odnosi się ona do budynków stykających się ze sobą. Za uzasadnione uznano natomiast zarzuty dotyczące opracowania projektu zagospodarowania terenu w oparciu o nieaktualne mapy. Organ wskazał, iż wskutek decyzji organów geodezyjnych zmianie uległ przebieg granicy między działkami nr 884 i 881. Nadto stwierdził, że w sytuacji, gdy projekt budowlany nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego na działkach, nie zostało zrealizowane postanowienie z dnia 17.10.2005 r. wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, na tej podstawie zobowiązany był do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy wydania pozwolenia na budowę. Tym bardziej uzasadniać taką decyzję ma to, że projektowany budynek usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką nr 884 i w sztywnej /w przepisach techniczno-budowlanych/ odległości 1,5 m od granicy z działką nr 880, najmniejsza więc zmiana położenia obiektu na działce nie byłaby możliwa. W sytuacji niezgodności stanu faktycznego ze stanem w projekcie budowlanym mogłoby to prowadzić do sytuacji, iż nie dałoby się nie tylko wybudować projektowanego budynku, ale nawet go wytyczyć.

Od powyższej decyzji odwołali się M. M. i J. M., zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie art. 9 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem odwołujących się inwestorów wypełnić mieli oni obowiązki nałożone na nich postanowieniem z [...].10.2005 r. Nową, a wcześniej nie podnoszoną przez Starostę okolicznością mają być w decyzji odmownej kwestie zmiany granicy między działką odwołujących się, a działką J. M. Uchybieniem organu w tej sytuacji ma być naruszenie art. 9 k.p.a. w aspekcie obowiązku informowania stron postępowania administracyjnego o wszelkich okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki. W konkluzji sformułowano zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, dodatkowo podniesiono kwestię braku wyszczególnienia w samej decyzji stron biorących udział w postępowaniu.

Wojewoda decyzją z [...].02.2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...].11.2005 r.

W wyniku wniesionej skargi przez M. M. i J. M. WSA w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z [...].02.2007 r. II SA/Rz 361/06 uchylił decyzję Wojewody z [...].02.2006 r. dochodząc do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa/).

WSA w Rzeszowie nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji rozstrzygając w sprawie ograniczył się do formalnej oceny wykonania poszczególnych punktów postanowienia z dnia [...].10.2005 r. [...] i przyjął ustalenia zawarte w uzupełnionym projekcie zagospodarowania działki, sporządzonym przez projektanta, jako własne stanowisko, a w końcu też sprzecznie z "wcześniejszymi dywagacjami" stwierdził niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych w/w postanowieniem. Sąd uznał, że z lektury uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji w rzeczywistości wynika, że organ wniesione w toku postępowania zastrzeżenia przez właścicielkę sąsiedniej działki nr 884 ujął w punkty 1 – 9 i w treści tegoż uzasadnienia odniósł się właśnie do nich, bądź też stwierdził, że nie może prawidłowo ocenić ich zasadności (co dotyczy pkt 5 i 7). Przyjął, że mapa sporządzona w 2002 r., na podkładzie której wykonano projekt nie oddaje obecnego stanu faktycznego i prawnego i ten stan niezgodności uzasadnia ocenę, iż nie zostało zrealizowane w/w postanowienie z dnia [...].10.2005 r. Podał przy tym, że z treści decyzji Starosty J. z dnia [...].10.2003 r. [...] i decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].12.2003 r. [...] wynika, iż uległ zmianie przebieg granic działki nr 881, w tym z działką nr 884. Na powyższą nieprawidłowość nie wskazano jednakże w powyższym postanowieniu, wydanym po wcześniejszej zmianie granic działki nr 881 i obowiązek jej usunięcia nie został też, co nie budziło wątpliwości Sądu, wyszczególniony w treści tegoż postanowienia. Stąd też Sąd wykluczył, aby inwestorom mogło być przypisane zaniedbanie dające podstawę do uznania, iż "nie zostało zrealizowane postanowienie Starosty J. z dnia [...].10.2005 r. wydane w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane". Organ odwoławczy uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji ocenił jako wadliwe, lecz w ocenie Sądu zawartej w wyroku II SA/Rz 361/06 jego pogląd przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...].02.2006 r., nie zasługiwał na akceptację. Pogląd bowiem, iż wydanie skarżącym decyzji o pozwoleniu na budowę prowadziłoby do naruszenia praw osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, Sąd ocenił co najmniej jako przedwczesny. Zdaniem Sądu, gdy w sprawie występują sprzeczne interesy, obowiązkiem organu administracji jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie względy wziął pod uwagę (dlaczego pewne argumenty przedłożył nad inne) i w jaki sposób interesy strony, dla której rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały przez niego wzięte pod uwagę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak takiej analizy. Sąd przypomniał, że organ odwoławczy – przed wydaniem zaskarżonej decyzji – trzykrotnie kasował (w trybie art. 138 § 2 k.p.a.) pozytywną dla skarżących decyzję o pozwoleniu na budowę.

WSA w Rzeszowie wyeksponował również, iż zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z ogólnych zasad wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia), prawidłowe zaś wywiązanie się z tego obowiązku ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy – jak w konkretnej sprawie – organ odwoławczy zaakceptował (jak sam stwierdził) wadliwe uzasadnienie decyzji organu I instancji. Sąd ocenił, iż z tych obowiązków, a także obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. organ odwoławczy nie wywiązał się należycie i w konsekwencji wydana przez niego decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym.

W wyroku II SA/Rz 361/06 podkreślono, iż z analizy treści art. 35 ust. 3, 4 i 5 prawa budowlanego wynika, że podstawą odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może być bezskuteczny upływ terminu usunięcia nieprawidłowości wyznaczony postanowieniem wydanym w myśl art. 35 ust. 3 tej ustawy, nieusuwalna niezgodność projektu zagospodarowania działki (lub terenu) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nieusuwalna niezgodność projektu zagospodarowania działki (lub terenu) z wymogami ochrony środowiska lub przepisami (w tym techniczno-budowlanymi), a także brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (gdy taka jest wymagana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nieusuwalny brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz istnienie obiektu budowlanego, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, na terenie objętym projektem zagospodarowania działki (lub terenu).

W ocenie orzekającego w sprawie WSA w Rzeszowie organ odwoławczy zaakceptował wadliwe uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji, przy czym kwestia usunięcia przez skarżących nieprawidłowości wskazanych w powoływanym już postanowieniu z dnia [...].10.2005 r. nie została w istocie należycie wyjaśniona i oceniona przez organ I instancji, a także w szczególności przez organ odwoławczy. Brak było też rzetelnego odniesienia organów obu instancji do sporządzonej przez projektanta analizy w związku z w/w postanowieniem Starosty Powiatowego z dnia [...].10.2005 r. oraz informacji bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (z października 2005 r.).

Zdaniem WSA w Rzeszowie akceptując negatywne dla skarżących rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, że projekt zagospodarowania działki inwestora zawiera rozwiązania niespełniające warunków technicznych i występuje, w jego ocenie, "nieusuwalność nieprawidłowości". Obszernie organ odwoławczy zaakcentował przy tym jedynie naruszenie postanowień wynikających z Polskich Norm: PN-89/B-10425 "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne wymurowane z cegły" i PN-80/B-02010 "Obciążenie śniegiem", natomiast nie zawarł w motywach swojej decyzji stanowiska, co do zgodności powyższego projektu przede wszystkim z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm., zwanego dalej Rozp.war.tech.), chociaż prawidłowo stwierdził, że przepisy tegoż rozporządzenia winny być stosowane przy podejmowaniu rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie. Ocena organu odwoławczego stanowiska projektanta odnośnie nieobowiązkowego stosowania PN (obu tych norm), zawarta w analizie przedłożonej wymaganej postanowieniem z dnia 17.10.2005 r., w ocenie Sądu, nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Nie wytłumaczył bowiem organ odwoławczy, jakie przepisy prawa czynią stanowisko projektanta błędnym, a przede wszystkim też nie wyjaśnił skarżącym – wobec podnoszonego przez nich zarzutu – w sposób przekonujący, że istnieje obowiązek stosowania tych norm (PN). W ocenie WSA w Rzeszowie miało to istotne znaczenie, skoro w ocenie tego organu budynek na działce nr 881 został zaprojektowany z naruszeniem postanowień wynikających z wymienionych przez niego Polskich Norm i co, w jego również ocenie, prowadzić musi do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie Wojewoda postanowieniem z [...].07.2007 r. nałożył na M. M. i J. M. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Wśród tych obowiązków wskazano na: przedłożenie projektu zagospodarowania działki nr 881 na aktualnej mapie zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ze szczególnym uwzględnieniem charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaju i zasięgu uciążliwości, zasięgu obszaru ograniczonego użytkowania. Aby zapewnić "czytelność" zasugerowano powiększenie rysunku do skali 1:100. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano się m.in. na art. 35 ust. 3 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm., zwana dalej Upb).

J. M. i M. M. wystąpili z wnioskiem o wyłączenie "pracownika organu II instancji, który dotychczas prowadził postępowanie", postanowieniem z [...].07.2007 r. wojewoda odmówił uwzględnienia tego wniosku.

Inwestorzy pismem z [...].09.2007 r. przedłożyli nowy projekt, mający uwzględniać zalecenia organu II instancji zawarte w postanowieniu z [...].07.2007 r.

Postanowieniem z [...].10.2007 r. Wojewoda nałożył na M. M. i J. M. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, szczegółowo wyszczególniając na czym te nieprawidłowości mają polegać. Na żądanie M. M. organ dwukrotnie przedłużał termin wywiązania się z obowiązków wymienionych w postanowieniu z [...].10.2007 r. M. M. w przedłużonym terminie przedstawiła materiały uzupełniające zawierające także ustosunkowanie się architekta do zarzutów odnośnie spełniania przez projektowany obiekt określonych Polskich Norm.

Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy obszerne pismo w sprawie wniosła uczestniczka J. M. zarzucając, iż przedstawione przez projektanta na rysunkach wymiary jej budynku nie są zgodne z rzeczywistością. W szczególności podniosła, iż od strony północnej jej budynek ma okienko w pomieszczeniu "komory", zaś okap jej budynku sięga granicy geodezyjnej działki inwestorów, zatem zaprojektowany budynek będzie musiał się stykać z jej budynkiem. W ocenie wnoszącej zaprojektowany budynek inwestorów będzie negatywnie oddziaływał na jej budynek już istniejący i wykluczy w przyszłości możliwość zagospodarowania działki.

Decyzją z [...].06.2008 r. nr [...] Wojewoda rozpoznając odwołanie M. M. i J. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty J. z [...].11.2005 r. o odmowie udzielenia odwołującym się pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej powołano się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 3 Upb. Organ odwoławczy zrekapitulował zastrzeżenia wobec organów administracji architektoniczno-budowlanej zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 361/06. Wojewoda wskazał na zakres podjętych przez siebie czynności w sprawie, polegających na wezwaniu inwestorów do przedłożenia nowego projektu budowlanego wraz z oświadczeniem projektanta. Mimo kilkukrotnego przedłużania terminu, zdaniem organu II instancji, inwestorzy nadal nie usunęli w przedłożonym projekcie określonych nieprawidłowości, mimo że przedkładając dodatkowe rysunki zamienne do projektu zagospodarowania działki, wywiązano się, ale tylko formalnie, z nałożonych obowiązków. Zdaniem organu zaprojektowana wysokość budynku inwestorów uniemożliwia zachowanie prawidłowego działania przewodów kominowych w znajdującym się na działce nr 881 budynku. Nie jest zachowana norma PN-89/B-10425, nie zostało spełnione wymaganie przewidziane dyspozycją § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Rozp.war.tech.). Zdaniem Wojewody w aspekcie uwag projektanta odnośnie ewentualnego obciążenia śniegiem konstrukcji więźby dachowej budynku zlokalizowanego na działce nr 881, nie wykazano, aby nie mogły zostać naruszone wymogi zawarte w § 204 ust. 1 i 4 Rozp.war.tech. W ocenie organu odwoławczego błędnie wykluczono, aby w sprawie nie miała zastosowania norma PN-80/B-02010/Az1. Stwierdzono ponadto, iż gabaryty planowanej zabudowy nie spełniają warunków § 12 i 13 Rozp.war.tech., albowiem uniemożliwiają zabudowę działki sąsiedniej budynkiem wolnostojącym ze ścianą zwróconą w stronę granicy z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 4m od strony granicy z działką inwestorów. Decyzja zawiera także rozważania na temat konieczności uwzględnienia zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Upb). Zdaniem Wojewody nie zostały spełnione wszystkie warunki przewidziane prawem, aby uzyskać pozwolenie na budowę, tym samym należało utrzymać w mocy odmowną decyzję organu I instancji, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazano w jej uzasadnieniu.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do WSA w Rzeszowie M. M. i J. M., zarzucając jej: 1) błędną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, iż uzupełniony projekt zagospodarowania przestrzennego działki uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę, 2) naruszenie § 142 Rozp. war.tech. przez przyjęcie, iż zaprojektowany budynek zakłóci prawidłowe działanie przewodów kominowych budynku na działce sąsiedniej, 3) bezpodstawne przyjęcie, iż zaprojektowany budynek będzie negatywnie oddziaływał na konstrukcję dachu istniejącego budynku na działce sąsiedniej, 4) naruszenie §§ 12 i 13 Rozp.war.tech., art. 5 ust. 1 pkt 9 Upb oraz art. 144 k.c., poprzez przyjęcie, iż zrealizowanie zaprojektowanego budynku oznacza podjęcie działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętna miarę. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania pismo procesowe wniosła uczestniczka – J. M., domagająca się oddalenia skargi. W obszernych wywodach, akceptując jednocześnie argumenty przedstawione przez Wojewodę, wskazuje, że narzuca się jej zabudowę w granicy działki – zamiarem inwestorów jest wybudowanie domu wolnostojącego w granicy z jej działką. Zaprojektowano budynek blisko dwukrotnie większy od jej budynku i w takim miejscu, iż przylega on do okapu budynku uczestniczki. W konsekwencji jej działka nr 884 stanie się bezużyteczna, a to narusza prawo do ochrony własności. Podniosła ponadto, że przy projektowaniu nie wzięto pod uwagę, jakie będzie oddziaływanie projektowanego budynku na jej budynek, przedłożony projekt zabudowy działki jest krzywdzący i narusza jej uzasadnione interesy, a z kolei przedłożony przez skarżących projekt budowlany nie spełniać ma warunków bezpieczeństwa względem zabudowy na działce uczestniczki, zaś jego realizacja zakłóciłaby korzystanie przez nią ze swojej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Uczestniczka eksponuje, iż inwestorka jest pracownikiem Urzędu Gminy w N. Ż., projektowany budynek jest zlokalizowany w granicy z jej działką. J. M. zasugerowała, aby inwestorzy zaprojektowali w taki sposób swój budynek, aby mogła ona sama w przyszłości wybudować budynek z otworami okiennymi w odległości 4 m od granicy z działką inwestorów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie sądu skarga nie dowodzi tego typu naruszeń, które nakazywałyby wzruszyć zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego, albowiem odpowiada ona prawu.

Na wstępie jednak należy podnieść, że sprawa objęta zakresem skargi była już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrok z dnia 26.02.2007 r. II SA/Rz 361/06). Z tej przyczyny obowiązkiem Sądu w przypadku ponownego wniesienia skargi w tej samej sprawie jest zbadanie, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, czy organ administracji publicznej, ponownie rozpoznający sprawę, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) wypełnił powinność wynikającą z art. 153 Ppsa - stanowiącym w związku z art. 134 § 1 tej ustawy, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie (...) organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Wspomnianym wyrokiem z dnia 26.02.2007 r. WSA uchylił decyzję Wojewody z dnia [...].02.2006 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z lektury akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, że w postępowaniu prowadzonym po wyroku WSA uzupełniono postępowanie wyjaśniające, nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera tego rodzaju analizy i stanowiska, których brak był uprzednio podstawą uwzględnienia skargi wyrokiem II SA/Rz 361/06.

Kontroli sądu poddana jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty J. z [...].11.2005 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano się m.in. na dyspozycję art. 35 ust. 3 Upb. Art. 35 ust. 1 Upb stanowi, iż, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z powołanego przez organ odwoławczy art. 35 ust. 3 Upb wynika, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z mocy art. 35 ust. 4 Upb wynika z kolei, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiódł, iż utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę z innych przyczyn, niż wskazano to w jej motywach. Przyczynami tymi miało być przede wszystkim nie usunięcie nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym określonych w postanowieniu organu II instancji z [...].10.2007 r. w aspekcie zachowania wymagań wynikających z treści § 142 ust. 1 i 2 i § 204 ust. 1 i 4 Rozp.war.tech oraz stosownych Polskich Norm, a także brak zachowania wymagań wynikających z § 12 i 13 Rozp.war.tech. w aspekcie braku możliwości zlokalizowania w przyszłości na działce uczestniczki J. M. budynku wolnostojącego zwróconego w stronę granicy z otworami okiennymi w odległości 4m od tej granicy. Organ architektoniczno-budowlany zobowiązany na mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 Upb do sprawdzenia rozwiązań projektowych musi zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu i oznaczonego w nim usytuowania budynku z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Badanie to musi obejmować warunki techniczne dotyczące odległości między obiektami budowlanymi w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, a zatem także odległości zabudowy od granic działki. Obiekty budowlane należy sytuować na działkach zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy, zapewniające jednocześnie wymagania szczegółowe wynikające z Upb, a w szczególności z przepisów Rozp.war.tech., cytowanego wyżej. Utrwalonym w judykaturze jest stanowisko, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Upb i jest rozstrzygane na etapie ubiegania się o wydanie pozwolenia budowlanego.

W postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Bezspornym jest, albowiem wynika to także z wiążącego w sprawie prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 361/06, iż kwestia prawidłowości sytuowania projektowanego budynku musi być oceniana w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Rozp.war.tech.). Wojewoda wyeksponował, iż projekt budowlany został sporządzony dla budynku, którego usytuowanie przy granicy jest co prawda dopuszczalne, ale jego gabaryty (wysokość ściany szczytowej usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki) nie spełniać mają warunku przepisu § 12 i § 13 Rozp.war.tech. Zgodnie z treścią § 13 ust.1 Rozp.war.tech. "odległość budynku mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, z zachowaniem przepisów § 57 i 60. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli odległość od obiektu przesłaniającego jest: 1) nie mniejsza niż jego wysokość - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 55 m włącznie, 2) nie mniejsza niż 55 m - dla obiektów przesłaniających wyższych niż 55 m". Zgodnie z § 13 ust. 2 cyt. rozporządzenia "wysokość obiektu przesłaniającego, o której mowa w ust. 1, liczy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego, zaś w myśl ust. 3 odległości, o których mowa w ust. 1, mogą być mniejsze, jeżeli będą spełnione inne warunki określone w rozporządzeniu oraz będzie zapewnione, z okna budynku przesłanianego, pole widzenia o kącie 60° w płaszczyźnie poziomej, a obiekt przesłaniający, znajdujący się w tym polu, jest usytuowany w odległości nie mniejszej niż jego wysokość". Trafnie organ odwoławczy wskazał, szczegółowo kwestię tę wyłuszczając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowanie przepis ust. 4 § 13 Rozp.war.tech., skoro odnosi się on do śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej. Z kolei w myśl § 12 ust.1 Rozp.war.tech. "usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej". § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia określa, iż "jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m". Kwestii usytuowania budynku w odległościach mniejszych niż określonych w powyższym przepisie dotyczy § 12 ust. 6 Rozp.war.tech, zgodnie z którym "dopuszcza się sytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela". § 12 ust. 6 Rozp.war.tech. w aspekcie obowiązku uzyskania pisemnej zgody właściciela sąsiedniej działki został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Upb (wyrok TK z 5.03.2001 r. P 11/00, OTK nr 2/2001, poz. 33).

W ocenie Sądu trafnie Wojewoda wywiódł, iż biorąc pod uwagę powyższe przepisy, zaprojektowanie budynku inwestorów o wysokości 7,95m w granicy z działką uczestniczki J. M., uniemożliwi w przyszłości uczestniczce, zabudowę budynkiem z otworami okiennymi w stronę granicy działki inwestorów w odległości, o jakiej mowa w § 12 ust. 4 pkt 1 Rozp.war.tech. Trafnie także wyeksponowano obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej w aspekcie uwzględniania w przypadku lokalizowania budynku w granicy działki, treści wynikających z art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 5 ust. 1 pkt 9 Upb oraz art. 144 kodeksu cywilnego. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uwzględnienia odległości przewidzianych dla budynków w przepisach techniczno-budowlanych oznaczałoby, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy również przytoczyć stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. OSK 786/2004 (ONSAiwsa 2005/4 poz. 86), zgodnie z którym rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 kodeksu cywilnego). Również przepisy Upb nakazujące zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9) wskazują na to, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyjątkowo, gdy są stwierdzone szczególnie uzasadnione przyczyny (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r. II OSK 794/2005, LexPolonica nr 1556754, wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. II OSK 1090/2005 niepubl., wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r. II OSK 634/2005). Wykazując precyzyjnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak spełnienie wymogów wynikających z treści § 12 i § 13 Rozp.war.tech. przez projektowany budynek, zasadnie Wojewoda przyjął, iż uwzględniając uzasadnione interesy osób trzecich w stosunku do inwestorów, trafnym było co do zasady, wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, co pociągało za sobą wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym (tj. utrzymanie w mocy decyzji odmownej wydanej przez Starostę J.). Z tych przyczyn zarzut skargi naruszenia § 12 i § 13 Rozp.war.tech., art. 5 ust. 1 pkt 9 Upb oraz art. 144 kodeksu cywilnego nie jest uzasadniony. Organ II instancji prawidłowo zauważył, że zachowanie warunków zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, o których mowa w art. 4 Upb, oznacza przede wszystkim obowiązek projektowania i budowania obiektu w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (art. 5 ust. 1 Upb), zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Już to stwierdzenie w ocenie Sądu jest wystarczające do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej usunięcie z obrotu, a w konsekwencji uprawnia Sąd do oddalenia skargi.

Z wytycznych zawartych w wyroku II SA/Rz 361/06 wynikało, iż rolą Wojewody będzie uzasadnienie oraz wyjaśnienie skarżącym kwestii obowiązku zastosowania Polskich Norm. W ocenie Sądu z obowiązku tego organ się wywiązał. W zaskarżonej decyzji (s.3) odwołano się do motywów postanowienia wojewody z [...].10.2007 r., w którym wskazano źródła stosowania tych norm w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreślić dodatkowo należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z 12.09.2002 r. o normalizacji (Dz. U. nr 169, poz. 1386 ze zm.) celem normalizacji krajowej jest m.in. "zapewnienie ochrony życia, zdrowia..". Warto także podkreślić, iż zgodnie z § 1 ust. 2 Rozp.war.tech rozporządzenie to "określa warunki, które przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego oraz odrębnych ustaw i przepisów szczególnych, a także ustaleń Polskich Norm (podkreślenie Sądu) zapewniają: 1) bezpieczeństwo konstrukcji, 2) bezpieczeństwo pożarowe, 3) bezpieczeństwo użytkowania, 4) odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochronę środowiska, 5) ochronę przez hałasem i drganiami, 6) oszczędność energii i odpowiednią izolacyjność cieplną przegród, 7) odpowiednie warunki użytkowe, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych, 8) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, 9) ochronę dóbr kultury". Zasadnie zatem wojewoda wskazał w postanowieniu z [...].10.2007 r., iż Polskie Normy obowiązują w zakresie wskazanym przepisami prawa budowlanego, w tym także w zakresie wskazanym w rozporządzeniach wydanych na podstawie delegacji, zawartych w Upb. Mające w sprawie zastosowanie Rozp.war.tech. w § 142 w ust. 2 w zw. z ust.1 odwołuje się do obowiązku zaprojektowania przewodów kominowych w sposób uniemożliwiający zakłócenie tzw. ciągu, poprzez odesłanie do treści Polskiej Normy. Podobne odwołanie do treści Polskiej Normy zawiera przywołany w zaskarżonej decyzji w aspekcie bezpieczeństwa konstrukcji, § 204 ust. 4 Rozp.war.tech. Oba te przepisy wprawdzie nie przywołują konkretnie wskazanej Polskiej Normy, niemniej wykładnia systemowa prowadzić musi do wniosku, iż obie normy przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji musiały mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie (chodzi o PN-89/B-10425 "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne wymurowane z cegły" i PN-80/B-02010 "Obciążenia w obliczeniach statycznych. Obciążenie śniegiem"). Konstatacja ta wyprowadzana może być z treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2002"). Wprawdzie cyt. rozporządzenie nie mogło mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na termin, w jakim inwestorzy wnieśli podanie o uzyskanie pozwolenia na budowę, niemniej w załączniku do niego wydanym na podstawie § 9 ust. 4 cyt. rozporządzenia z 2002, obie te normy, na obowiązek stosowania których powołuje się Wojewoda, zostały wyraźnie wskazane (przy czym norma PN-80/B-02010 "Obciążenia w obliczeniach statycznych. Obciążenie śniegiem" została wskazana w całości – por. l.p. 46, zaś norma PN-89/B-10425 "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne wymurowane z cegły" w części dotyczącej pkt. 3.3 i 3.3.2. – por. l.p. 25 i 26).

Biorąc pod uwagę treść normy PN-89/B-10425 "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne wymurowane z cegły" zasadna jest ocena organu wyrażona w zaskarżonej decyzji, iż ustalenia zawarte w uzupełnianym projekcie, odzwierciedlone na rys. nr 7 przy k. 20 t. IV akt organu odwoławczego), nie respektują treści powyższej normy. Z tego względu nie jest także uzasadniony zarzut skargi odnośnie naruszenia § 42 ust. 1 i 2 Rozp.war.tech.

Biorąc pod uwagę z kolei treść normy PN-80/B-02010 "Obciążenia w obliczeniach statycznych. Obciążenie śniegiem" w aspekcie obowiązku uwzględnienia jej w odniesieniu nie tylko do budynków stykających się, ale także budynków bliskich oddalonych mniej niż o 1,5m, zdaniem Sądu zasadna jest ocena organu wyrażona w zaskarżonej decyzji, iż ustalenia zawarte w uzupełnianym projekcie, odzwierciedlone na rys. nr 8 przy k. 20 t. IV akt organu odwoławczego, a kwestionujące w ogóle konieczność respektowania ustaleń tej normy, nie uwzględniają jej treści, która została ujęta w t. IV akt organu odwoławczego. Także i z tego względu zarzut skargi naruszenia prawa w tym zakresie, choć nie sprecyzowany przez skarżących, nie mógł zostać uwzględniony. Projektowany budynek praktycznie przylega do obiektu istniejącego na działce nr 884, co dowodzi, że znajduje się on w obszarze oddziaływania budynku projektowanego. Odległość ścian budynku uczestniczki - J. M. (od 0,69 m do 0,84 m) powoduje, że okap dachu budynku istniejącego praktycznie przylegałby bezpośrednio do ściany szczytowej budynku projektowanego, a zatem w zakresie cyt. Polskiej Normy budynki te (istniejący i projektowany) muszą być rozpatrywane jako budynki z dachami "bliskimi".

Z wyłożonych wcześniej przyczyn Sąd skargę jako nieuzasadnioną, oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.