Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 556/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 79, art. 40 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2009r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania zespołu obsługi motoryzacyjnej - stacji obsługi i salonu sprzedaży I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej w kwocie 5475 (pięć tysięcy czterysta siedemdziesiąt pięć) zł.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 kpa wymierzył stronie skarżącej A. D. Ś. L. Sp. z o.o. z siedzibą we W. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]r. nr [...] wydane w sprawie przystąpienia do użytkowania zespołu obsługi motoryzacyjnej – stacji obsługi i salonu sprzedaży, zlokalizowanego przy ul. L. w L., bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji podniósł, że w dniu [...]r. przeprowadzono kontrolę budowy wyżej wymienionego obiektu, sporządzając protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną. Ustalono, że w pomieszczeniu salonu sprzedaży wyeksponowane były samochody osobowe oraz artykuły do konserwacji samochodów z ich cenami, czynne były stanowiska do obsługi klienta oraz stanowiska obsługi serwisowej i naprawczej. Na drzwiach wejściowych salonu była informacja o godzinach jego otwarcia. W toku kontroli ustalono, że w pomieszczeniu serwisu znajdowały się samochody osobowe O. A. – usytuowany na podnośniku, Ch. – ze zdemontowaną głowicą silnika, która znajdowała się na stole warsztatowym oraz O. O.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił następnie zeznania przesłuchanych świadków i wskazał, że uzyskał ze Starostwa L. informację o trzech fakturach zakupu samochodów osobowych, które miały zostać zakupione w salonie samochodowym A. D. Ś. LM w L. przy ul. L.[...], a także, iż Urząd Dozoru Technicznego poinformował, że w trakcie badania odbiorczego dźwignika w dniu [...] r. nie były przeprowadzane jego badania pod obciążeniem oraz że badaniom odbiorczym podlegają tylko dokumenty urządzenia wydane za granicą przez producenta, stwierdzające uprzednie wykonanie badań technicznych dźwignika. Podnosząc, że w toku postępowania ustalono, iż A. D. Ś. L. Spółka z o.o. korzystała z pomieszczeń Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w L. S.A., zlokalizowanych przy ul. Ś. [...]w L., w celu sprzedaży samochodów, organ I instancji podał, że P. poinformował, iż A. D. Ś. L. złożył wypowiedzenie najmu lokalu [...]r. i okres wypowiedzenia upłynął w dniu [...]r.

Wskazując, że w zeznaniach złożonych przez właścicieli samochodów pojawia się informacja, iż w celu naprawy lub serwisowania podstawiali oni samochody na teren Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "A." Spółka z o.o. w L. przy ul. Ś.[...], organ uzyskał od "A." informację, że Spółka A. D. Ś. L. przestała użytkować wynajęte pomieszczenia z dniem [...]r.

Powołując się na analizę zebranych dowodów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowy obiekt był użytkowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W opinii organu, świadczą o tym wyeksponowanie samochodów i środków do konserwacji z ich cenami, uruchomienie stanowiska obsługi klienta, obsługi serwisowej i naprawczej oraz obecność trzech samochodów będących własnością osób trzecich w pomieszczeniach warsztatowych, w tym jednego ze zdemontowaną głowicą silnika, a ponadto zeznania R. W.i P.G. oraz fakty sprzedaży samochodów, wystawiania faktur i przyjmowanie należności w jego pomieszczeniach za sprzedane samochody i usługi, dokonywanie odbioru samochodów nowych i po naprawie z pomieszczeń stacji obsługi, posługiwanie się pieczątką firmy, w treści której widnieje adres "[...] L. ul. L.[...]", zeznania L. P., pismo Urzędu Dozoru Technicznego oraz załączony do niego protokół. Zdaniem organu, dzień przeprowadzonych przez UDT badań podnośnika ([...]r.) i dzień odebrania przez L. P. samochodu ([...] r.) jednoznacznie wykluczają możliwość wykorzystania tego samochodu do badań nośnika dźwignika przez UDT, a świadczą o tym, że samochód znajdował się na podnośniku, ponieważ podlegał przeglądowi.

Organ I instancji podkreślając, że zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, z racji zakwalifikowania go do kategorii XVII, inwestor zobowiązany był do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stwierdził, że dokonane ustalenia wskazują, iż w rozpatrywanej sprawie inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu nie posiadając decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż otrzymał ją dopiero w dniu [...] r.

Powołując się na art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego oraz wskazując, że przedmiotowy obiekt zaliczony jest do kategorii XVII, a jego kubatura wynosi [...]m³, organ I instancji wyliczył kwotę kary w wysokości [...]zł.

W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie A. D.Ś. L. Spółka z o.o. z siedzibą we W. wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu zażalenia, polemizując z motywami kwestionowanego postanowienia, strona skarżąca w szczególności podkreśliła, że postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania zespołu obsługi motoryzacyjnej – stacji obsługi i salonu sprzedaży bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydane zostało po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zarzucając, że oględziny w dniu [...]r. nie zostały przeprowadzone w obecności inwestora i nie mają racji bytu, strona wywodziła, że postępowanie dotknięte jest wadą. Zdaniem skarżącej Spółki, organ I instancji z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przeprowadził postępowanie, przy czym "żaden ze wskazanych dowodów przez inspektora nie jest dowodem na poparcie jego twierdzeń tym bardziej że przepisy prawa dają również inwestorowi prawo do tak zwanego rozruchu przed wydaniem ostatecznej decyzji umożliwiającej użytkowanie obiektu". Spółka wywodziła, że "organ II instancji odrzucił wszystkie dowody organu I instancji", natomiast nowe dowody, na które powołuje się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie dają podstaw do uznania, iż obiekt był użytkowany.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, którego dyspozycja nakłada na organ obowiązek nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli przystąpiono do użytkowania tego obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55. W świetle zaś art. 55 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor jest obowiązany uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, w szczególności jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony m.in. do kategorii XVII. W zaistniałym stanie faktycznym sprawy, przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego – zaliczonego do kategorii XVII oraz objętego uprzednim obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – możliwe było jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor stwierdził, że powyższy stan obligował organ nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Powołując się na unormowania zawarte w art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, organ odwoławczy uznał, iż wyliczenia dokonane przez organ I instancji w zakresie wielkości kary oraz przyjęte w związku z tym wartości prawidłowo zostały zastosowane.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ II instancji zwrócił uwagę, że organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy lub teren zakładu pracy. Teren budowy jest zdefiniowany w art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego i oznacza przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym – w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Jednakże w razie nieobecności wyżej wymienionych osób, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności pełnoletniego świadka. Podstawową zasadą skutecznego działania organów nadzoru budowlanego jest dokonywanie kontroli na miejscu budowy lub w użytkowanym obiekcie budowlanym. Dlatego też pracownicy organów nadzoru budowlanego (lub osoby działające z upoważnienia tych organów), do których należy wykonywanie zadań określonych ustawą, mają prawo wstępu na teren budowy oraz do istniejących obiektów budowlanych. Uprawnienie do wstępu na teren budowy i do obiektów, o których mowa wyżej, wynika wprost z ustawy, a zatem nie jest konieczne wydawanie w tej sprawie postanowień czy decyzji, określających kiedy i jaki obiekt może kontrolować. Uprawnienie to nie może być też ograniczane przez żadne instytucje, w szczególności nie można upoważnionemu pracownikowi odmówić wydania przepustki i wstępu na teren o ograniczonej dostępności, gdyż stanowiłoby to utrudnianie bądź wręcz udaremnianie czynności nadzoru budowlanego, a zatem wykroczenie lub występek określony w przepisach karnych Prawa budowlanego. Jedyne ograniczenia, które są tu dopuszczalne, mogą być związane tylko z przestrzeganiem zasad bezpieczeństwa pracy, co nie ma zastosowania do analizowanego przypadku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że czynności kontrolne nie są oględzinami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wszelki przepisy o oględzinach można zastosować jedynie posiłkowo. Z istoty czynności kontrolnych wynika również, że nie obowiązuje w tym przypadku uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie dokonania kontroli.

W kontekście powyższego organ II instancji uznał, iż zarzuty strony skarżącej dotyczące przeprowadzonej kontroli "rzekomo poza tokiem postępowania" oraz podważanie mocy dowodowej sporządzonego z tej czynności protokołu i dokumentacji fotograficznej, nie znajdują żadnego uzasadnienia. Wojewódzki Inspektor podkreślił przy tym, że organ nadzoru budowlanego bada cały materiał dowodowy, uwzględniając zarówno dowody zgromadzone przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak i nowe dowody uzyskane w wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co stanowi uzupełnienie dotychczas zebranych dowodów. Na podstawie całości tak zebranego materiału dowodowego jako całokształtu, możliwe jest dopiero podjęcie właściwego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stroną skarżącą, jakoby organ I instancji nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, że sporny obiekt przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na jego użytkowanie, był nielegalnie użytkowany. W wyniku uzupełnienie dowodów w sprawie, organ I instancji wykazał – zdaniem Wojewódzkiego Inspektora – ponad wszelką wątpliwość, że inwestor przystąpił do użytkowania zespołu obsługi motoryzacyjnej – stacji obsługi i salonu sprzedaży przy ul. L. [...] w L., jeszcze przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na takie działanie. Zostało to potwierdzone dokumentacją fotograficzną, zeznaniami świadków i dołączonymi do akt dokumentami. Kontrola przeprowadzona w dniu [...]r., w kontekście uzupełnionego materiału dowodowego – w ocenie organu – jednoznacznie wykazała, iż sporny obiekt stanowił teren budowy i jako taki winien być odpowiednio oznakowany i zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Niedopuszczalna jest "powszechność takiego miejsca, rozumiana jako możliwość korzystania z usług tam świadczonych osobom trzecim czy brak zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich". Kierownik budowy powinien stale przebywać na terenie budowy i czuwać nad prawidłowością wykonywania robót. Natomiast w trakcie kontroli organ I instancji na terenie budowy nie zastał kierownika budowy, lecz pracownika inwestora – kierownika salonu samochodowego, który nie był uprawniony do przebywania na terenie budowy, a ponadto zastano wyeksponowane do sprzedaży samochody, środki do ich konserwacji, wraz z cenami, uruchomione stanowiska obsługi klienta, obsługi serwisowej i naprawczej oraz będące w trakcie naprawy trzy samochody osobowe, stanowiące własność osób trzecich.

W ocenie organu II instancji, nie można zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że podjęte działania były tzw. rozruchem technologicznym. Organ podniósł, iż ustawa Prawo budowlane nie zna takiego pojęcia i nie wyróżnia go jako etapu procesu budowlanego. Pojęciem "rozruch technologiczny" posługuje się jedynie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627), która kwalifikuje ten okres jako tzw. warunki odbiegające od normalnych, co wiąże się z dopuszczeniem naruszenia niektórych norm ochrony środowiska przez instalację (art. 42), nie reguluje jednak kwestii, kiedy ów rozruch może nastąpić. Prawo budowlane stanowi, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie należy dołączyć "protokoły badań i sprawdzeń" (art. 54 ust. 1 pkt 4). Zdaniem organu, z przepisu tego wnosić należy, iż przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy należy sprawdzić należyte funkcjonowanie urządzeń będących częścią obiektu budowlanego, usunięcie bowiem usterek w ich funkcjonowaniu może pociągać za sobą konieczność wykonania dodatkowych robót budowlanych. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie należy dołączyć oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej (art. 57 ust. 3 w związku z art. 56). Uzyskanie stanowiska tych organów również nie jest możliwe bez protokolarnego wykazania prawidłowego funkcjonowania urządzeń, co wymaga próbnego ich rozruchu. Rozruch ten nie może jednak zapoczątkować normalnego, ciągłego funkcjonowania obiektu budowlanego, gdyż to oznaczałoby przystąpienie do użytkowania obiektu, mające charakter samowolny. Dlatego też zakres wykonywanych czynności dotyczący wyposażenia salonu, dostępności osób trzecich, oferty sprzedażowej, zapoczątkowania sprzedaży, naprawy samochodów, wykracza poza normy pojęcia rozruchu technologicznego i nie ma z tym terminem nic wspólnego. Ponadto "rzekoma konieczność sprawdzenia nośnika podnośnika z uwagi na spodziewaną kontrolę Urzędu Dozoru Technicznego, jest nieprawdziwa, a zupełnie niezrozumiałym dla organu odwoławczego jest fakt wykorzystywania w tym celu samochodu stanowiącego własność osoby trzeciej, oddanego de facto do przeglądu".

Wskazując na powyższe, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jest zobligowany do wymierzenia kary w wysokości określonej przepisami prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. W opinii organu, nie mają przy tym znaczenia okoliczności podnoszone w zażaleniu, bowiem organ I instancji ponad wszelką wątpliwość dowiódł, że inwestor samowolnie przystąpił do użytkowania zespołu obsługi motoryzacyjnej – stacji obsługi i salonu sprzedaży.

Na powyższe postanowienie A. [...] Spółka z o.o. z siedzibą we W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Strona skarżąca postanowieniu temu zarzuciła uchybienie przepisom:

- postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 10, 61, 77 kpa, poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału, art. 61 kpa poprzez brak wszczęcia postępowania przed wydaniem postanowienia, art. 77 § 1 kpa poprzez nie podjęcie wszystkich czynności zmierzających do zebrania materiału dowodowego, art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie;

- prawa budowlanego, a w szczególności art. 54, 55 i 57 ust. 7;

i wniosła o "zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania".

W uzasadnieniu skargi, podkreślając, że zaskarżone postanowienie zapadło po dwukrotnym uchyleniu postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., przedstawiono argumentację w istocie tożsamą z zawartą uprzednio w zażaleniu. W szczególności wywodzono, iż zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z dotychczas wydawanymi przez organ II instancji postanowieniami, w których wskazywano na nieudowodnienie przez organ I instancji samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Podnosząc, że organ I instancji wydając po raz trzeci postanowienie o nałożeniu kary "posiłkował się dowodami z zeznań świadków H. L., Z. H. i F.B.", strona skarżąca stwierdziła, ze mając na uwadze "powagę rzeczy osądzonej (dwa poprzednie postanowienia organu II instancji są prawomocne) ocena zasadności po wydaniu po raz kolejny postanowienia o uchyleniu postanowienia nakładającego karę za nielegalne użytkowanie i przeprowadzonego postępowania mogła być przeprowadzona jedynie na podstawie dowodów zebranych przez organ orzekający w toku trzeciego z przeprowadzonych postępowań". Polemizując następnie z kwestionowanymi postanowieniami i analizując zeznania świadków strona skarżąca wywodziła, że całokształt zgromadzonych dowodów, wbrew stanowisku organów obu instancji, pozwala tylko na przyjęcie, iż niektórzy kupujący dokonywali jedynie odbioru pojazdów z parkingu przed budynkiem, albowiem żaden ze świadków nie potwierdził faktu użytkowania samego obiektu. W opinii strony skarżącej, skoro organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie w dniu [...]r., a w dniu [...]r. ten sam organ udzielił pozwolenia na użytkowanie, postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe i winno być umorzone, bowiem "organ dokonujący kontroli obiektu w zakresie jego nielegalnego użytkowania bada czy jest on nielegalnie użytkowany na dzień wydania decyzji o wszczęciu postępowania i nie prowadzi postępowania dowodowego z przed wydana decyzji o wszczęciu".

W przypadku uznania zasadności nałożenia kary strona skarżąca zarzuciła, że sposób naliczenia wysokości kary nie jest zgodny z przepisami i wskazała na nałożenie na inwestora znacznie mniejszej kary za nielegalne użytkowanie Galerii G. we W., chociaż jej kubatura jest wielokrotnie większa.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podnoszone były uzasadnione.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a procedurę podjęcia zapadłych w sprawie postanowień organów obu instancji regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy.

Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W myśl art. 59f ust. 1 cytowanej ustawy, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stosownie do ust. 2, stawka opłaty (s) wynosi 500 zł.

W rozpatrywanej sprawie obiektem budowlanym jest zespół obsługi motoryzacyjnej – stacja obsługi i salon sprzedaży. Jest to więc obiekt objęty uprzednim obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane zaliczony do kategorii XVII. Przed przystąpieniem do jego użytkowania konieczne jest zatem uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Abstrahując w tym miejscu od spornej w niniejszej sprawie kwestii, czy strona skarżąca faktycznie przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stwierdzić trzeba, iż mając na względzie regulację zawartą w art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, sam sposób wyliczenia wysokości kary dokonany przez organy administracyjne jest prawidłowy. Skoro bowiem stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, a wysokość kary to iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), pomnożony przez 10, to 500 zł x 15 x 2,5 x 10 = 187 500 zł.

Zgodnie z art. 81 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego.

Po myśli art. 81a tej ustawy, organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy lub zakładu pracy (ust. 1). Czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym – w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku (ust. 2). W przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności osób, o których mowa w ust. 2, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka (ust. 3).

Przepis art. 75 § 1 kpa stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Stosownie do art. 79 kpa, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2).

W myśl art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Mając na uwadze treść powyższych unormowań ustawowych stwierdzić należy, że nie są uzasadnione twierdzenia strony skarżącej, jakoby organy nadzoru budowlanego naruszyły "powagę rzeczy osądzonej" i mogły podejmować postanowienia jedynie na podstawie dowodów przeprowadzonych po ostatnim uchyleniu postanowienia organu I instancji, a niedopuszczalne było oparcie się na dowodach uprzednio przeprowadzonych.

Jak trafnie wskazał D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozstrzygając końcowo sprawę, w której uprzednio zapadłe rozstrzygnięcia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ II instancji, organ administracyjny bada cały materiał dowodowy, uwzględniając zarówno dowody zgromadzone przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak i nowe dowody uzyskane w wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co stanowi uzupełnienie dotychczas zebranych dowodów. Dopiero na podstawie całości tak zebranego materiału dowodowego możliwe jest podjęcie właściwego rozstrzygnięcia.

W kontekście unormowań zawartych w art. 81 § 1 pkt 1 i art. 81a ustawy – Prawo budowlane oraz art. 75 § 1 kpa nie jest też uzasadnione stanowisko całkowicie negujące możność posłużenia się przez organy nadzoru budowlanego dowodami zebranymi w dniu [...]r., chociaż – na co słusznie zwracał uwagę organ II instancji uchylając uprzednio zapadające w tej sprawie postanowienia pierwszoinsstancyjne – nie można bezkrytycznie opierać się na tych dowodach, a prawidłowe ustalenia muszą wynikać z całokształtu dowodów, gdyż dowody zebrane w dniu [...]r. – bez ich zweryfikowania innymi dowodami – mogą budzić uzasadnione wątpliwości.

Tymczasem szereg dalszych dowodów zebranych w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego przez nie w mocy postanowienia organu I instancji budzi istotne zastrzeżenia.

Zauważyć bowiem należy, że adwokat P. L. została ustanowiona pełnomocnikiem strony skarżącej najpóźniej w dniu [...]r., ponieważ w tym dniu uczestniczyła w przesłuchaniu świadka A. G., a za protokołem przesłuchania tego świadka (k. 29 akt adm. organu I inst.) umieszczono nie posiadające daty pełnomocnictwo dla adw. L. (k. 28 akt adm. I inst.).

Pomimo iż co najmniej od [...]r. Spółka A. D.Ś. L. była reprezentowana przez pełnomocnika, prowadząc dalej postępowanie dowodowe organ I instancji, z naruszeniem art. 79 kpa w związku z art. 40 § 2 kpa, nie zawiadomił pełnomocnika strony skarżącej o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka L. P. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, w dniu [...]r., a więc po dniu [...]r., od którego adw. P. L.na pewno była pełnomocnikiem Spółki A. D. Ś. L., wezwanie do złożenia zeznań w charakterze świadka przez L. P. przesłano do wiadomości jedynie skarżącej Spółce, a nie jej pełnomocnikowi. Z akt administracyjnych nie wynika ponadto, czy o wyznaczonym na dzień [...]r. terminie przesłuchania świadka R. K. powiadomiono pełnomocnika strony skarżącej (a także by powiadomiono samą stronę), bowiem w aktach znajduje się wezwanie z dnia [...]r. świadka R.K. do złożenia zeznań w dniu [...] r., natomiast brak jest informacji, dlaczego w tym terminie świadka tego nie przesłuchano, lecz uczyniono to dopiero w dniu [...]r. (k. 35 akt admin. I inst.).

Co prawda, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]r. zostało uchylone postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., niemniej jednak ponownie podjęte rozstrzygnięcie oparto m.in. na uprzednio wskazanych zeznaniach, bowiem wyżej wymienionych świadków nie przesłuchano ponownie. Ponadto prowadząc postępowanie dowodowe po uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. przez organ odwoławczy, organ I instancji przesłuchał kolejnych świadków, jednak z akt administracyjnych wynika, że o terminie składania przez nich zeznań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawiadomił pełnomocnika strony skarżącej ani samej strony (k. 55 – Z. H., k. 56 – A. K., k. 57 – T. L., k. 59 – przedstawiciel P.L. S.A., k. 60 – przedstawiciel "A." ). W aktach brak dowodu doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej zawiadomienia o wezwaniu tych świadków na wskazany termin oraz brak informacji, czy w ogóle kogokolwiek powiadamiano o przeprowadzaniu powyższych dowodów. Dopiero pismem z dnia [...]r. zawiadomiono adw. P. L., jako pełnomocnika strony skarżącej, zgodnie z art. 10 § 1 kpa, że zostało zakończono postępowanie dowodowe w sprawie przystąpienia do użytkowania zespołu obsługi motoryzacyjnej.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji, gdy organ administracji, wbrew dyspozycji art. 40 § 2 kpa, nie zawiadamia pełnomocnika strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka i tym samym wadliwie realizuje obowiązek, o którym mowa w art. 79 § 1 kpa. narusza procedurę w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a okoliczność, której ma służyć taki dowód, nie może zostać uznana za udowodnioną. Zachowanie wymagań art. 79 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, zaś naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto naruszenia art. 79 § 1 kpa nie konwaliduje ewentualne zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Dowód taki należy powtórzyć, bowiem naruszenie przez organ obowiązków wypływających z art. 79 kpa jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Art. 79 kpa stanowi następną (po wyrażonej w art. 10) gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada obowiązek zawiadomienia strony co najmniej na 7 dni przed terminem czynności. Zachowanie wymogu art. 79 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez organ administracji państwowej obowiązków wypływających z art. 79 kpa jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przesłuchania świadka stanowi bezwzględny obowiązek organu, a naruszenie tego obowiązku jest równoznaczne z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 375/06 - LEX nr 321513; z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 1210/99 - LEX nr 46806; z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1035/97 - LEX nr 36901; z dnia 14 listopada 1995 r. sygn. akt 664/95 - LEX nr 36901; wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1759/07 - LEX nr 508447; z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1004/07 - LEX nr 439039).

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 79 kpa i art. 40 § 2 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.

Zasądzając zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz strony skarżącej Sąd miał na uwadze, że koszty te, ze względu na wartość przedmiotu sporu wynoszącą [...]zł, stanowią: wpis pobrany w wysokości [...] zł oraz koszty zastępstwa adwokackiego w kwocie [...]zł – zgodnie z § 6 pkt 6 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), czyli łącznie [...] zł.