Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 422/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. K. od decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesianie gruntów rolnych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zakwestionowaną decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr [...][...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR rozpoznał odwołanie D. K. i orzekając w sprawie, po pierwsze, uchylił w całości skontrolowaną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie wypłaty i wstrzymaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych, a po drugie, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Stan tej sprawy przedstawiał się następująco.

W dniu 14 czerwca 2005 r. D. K. złożył wniosek o przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2005. Zadeklarował teren o korzystnej konfiguracji o powierzchni 1,62 ha - iglaste, a w obsadzie 0,40 ha - liściaste. Wnioskodawca wystąpił o premię pielęgnacyjną oraz o premię zalesieniową. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] stwierdził w postanowieniu nr [...] (doręczonym stronie w dniu 17 października 2005 r.), że wnioskodawca spełnienia niezbędne warunki do przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Po złożeniu przez stronę oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia została wydana w dniu 10 lutego 2006 r. decyzja nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Ww. decyzją organ przyznał płatności na zalesianie gruntów rolnych w kwocie [...]zł, w tym z tytułu:

- wsparcia na zalesianie w wysokości [...] zł,

- premii pielęgnacyjnej w wysokości [...] zł,

- premii zalesieniowej w wysokości [...] zł.

Do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęły wnioski o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych za rok: 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 i 2018. Złożone zostały także kolejne, o czym będzie mowa poniżej.

W dniu 4 września 2006 r. D. K. zgłosił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] szkodę powstałą w uprawię leśne spowodowaną suszą, na powierzchni 0,24 ha (udział zniszczeń 12%).

W dniu 24 kwietnia 2009 r. w gospodarstwie D. K. została przeprowadzona kontrola na miejscu przez upoważnionych inspektorów terenowych z Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR w zakresie zalesiania gruntów rolnych (co dokumentował protokół z czynności kontrolnych nr [...]/[...]/09). Ujawniono nieprawidłowości polegające na tym, że zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia, tj. 2,02 ha jest mniejsza niż powierzchnia całkowita stwierdzona, tj. 2,33 ha.

W dniu 30 września 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęła decyzja Starosty [...] w [...], znak [...] zgodnie, z którą zmieniono dotychczasową klasyfikację gruntów oraz zapis w części opisowej i graficznej operatu ewidencji gruntów w działce [...] o powierzchni 7,13 ha położonej w obrębie wsi B. gm. O. L. stanowiącej własność D. K.. Dotychczasowe dane "w działce [...] z ŁV-1,0200 ha, [...],8100 ha, [...],1900 ha, [...],6900 ha, W-0,4200 ha" zmieniono na " LS-2,0200 ha".

W dniu 20 sierpnia 2010 r. D. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] informację, że na skutek intensywnych opadów deszczu nastąpiło podtopienie działki ewidencyjnej nr [...]. Dołączył również oświadczenia dwóch świadków M. S. i K. Z.. Starostwo Powiatowe w [...] pismem znak [...] z dnia 12 lipca 2010 r. potwierdziło – po przeprowadzeniu w dniu 24 czerwca 2010 r. wizji trenowej – fakt podtopienia uprawy leśnej spowodowany wysokim poziomem wód gruntowych wyjaśniając, że należy przypuszczać, że wysoki poziom wód jest spowodowany wiosennymi wodami roztopowymi jak również znaczną ilością wiosennych opadów deszczu.

W dniu 29 sierpnia 2011 r. D. K. złożył Biurze Powiatowym ARiMR

w [...] pismo dotyczące zatopienia uprawy leśnej na działce nr [...], w którym

stwierdził, że nigdy nie zlikwidował tej uprawy na działce oraz że zniszczenie uprawy nastąpiło na skutek opadów deszczu w 2010 i 2011 r. i radykalnego podniesienia się poziomu wód gruntowych. D. K. dołączył oświadczenia dwóch świadków- J. L. i M. S..

Pismem z dnia 20 września 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zwrócił się do Dyrektora L. Oddziału ARiMR o wskazanie ścieżki postępowania w przypadku uzyskania informacji od beneficjenta o wystąpieniu szkód w uprawie leśnej założonej jesienią 2005 r. w ramach programu Zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004 -2006).

W dniu 3 września 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło pismo D. K. wskazujące, że w 2017 r. wydzierżawił on całą działkę nr [...] o powierzchni 7.13 ha swojej córce D. B., a ponadto, że w skład tej działki wchodzi las o powierzchni 2.02 ha (są to zasadzenia w ramach programu zalesieniowego 2004-2006).

W dniu 4 września 2018 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu (sporządzono protokół z czynności kontrolnych nr [...]/[...]/18). W wyniku kontroli stwierdzono, że na działce rolnej A położonej w województwie lubelskim, powiat [...], gmina O. L., obręb B., o powierzchni zadeklarowanej do płatności z tytułu zalesiania 2,02 ha, powierzchnia zmierzona wyniosła 1,40 ha, w związku z powyższym został zastosowany kod pokontrolny [...] powierzchnia całkowita zalesiania jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona. W trakcie kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili także zalanie wodą części uprawy leśnej na powierzchni 0,57 ha.

W dniu 10 października 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] o wstrzymaniu płatności na zalesianie.

D. K. wniósł odwołanie, podnosząc zarzut ignorowania przez organ faktu zgłoszenia zniszczenia plantacji w 2010 i 2011 r. W piśmie z dnia 2 stycznia 2019 r. D. K. domagał się zawieszenia postępowania odwoławczego z uwagi na zły stan zdrowia.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił m.in., że w sprawie dotyczącej wypłaty płatności na zalesianie na 2018 rok nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze i brak jest

prawomocnej decyzji kończącej to postępowanie, postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności jest odrębnym postępowaniem, które na dzień 9 stycznia 2019 r. nie zostało wszczęte.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2019 r. zawieszono postepowanie.

Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2021 r. podjęto zawieszone postępowanie, a następnie decyzją organu odwoławczego Nr [...] z dnia 27 stycznia 2021 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia 10 października 2018 r. o wstrzymaniu płatności na zalesianie.

D. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 139/21 Sad uchylił decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR Nr [...] z dnia 27 stycznia 2021 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia 10 października 2018 r.

Wydaną w dniu 8 listopada 2021 r. decyzją Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w sprawie wypłaty płatności na zalesianie gruntów rolnych przyznał D. K. płatności za rok 2018 z tytułu premii zalesieniowej do powierzchni 2,02 ha w wysokości [...] zł.

W dniu 15 lipca 2019 r. D. K. złożył wniosek o wypłatę płatności na

zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2019, a w dniu 15 lipca 2020 r. złożono wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2020.

Przedmiotowe wnioski załatwiono wypłacając stronie świadczenie.

W dniu 14 lipca 2021 r. wpłynął wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych za rok 2021.

We wniosku D. K. zadeklarował m.in., że realizuje Program "Zalesianie gruntów rolnych" na mocy decyzji nr [...] z dnia 10 lutego 2006 r. na powierzchni 1,40 ha oraz że zgłasza powierzchnię lasu 1,40 ha, jaka wynika z ustaleń Biura Kontroli na Miejscu i jaka została zaakceptowana przez organ.

W dniu 29 lipca 2021 r. Biuro Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR podjęło próbę przeprowadzenia kontroli terenowej. W protokole z czynności kontrolnych nr [...]/[...]/21 stwierdzono kod GR 2 - Producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.

D. K. składał wyjaśnienia i wnioski w związku z brakiem przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 29 lipca 2021 r.

W dniu 4 października 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał: postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka R. W. oraz świadka P. B..

W dniu 6 października 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał postanowienie o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia kontroli na miejscu.

W dniu 15 października 2021 r. D. K. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek dowodowy dotyczący skierowania do Prokuratury zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa polegającego na wyłudzeniu od ARiMR środków z tytułu dopłat bezpośrednich oraz wniosek dowodowy dotyczący skierowania do Prokuratury zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa polegającego na uniemożliwieniu kontroli w dniu 29 lipca 2021 r. Inspektorom Terenowym Biura Kontroli na Miejscu.

W dniu 21 października 2021 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] pismem [...] zwrócił się do Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z prośbą o skierowanie gospodarstwa D. K. do kontroli na miejscu w ramach programu zalesianie gruntów rolnych.

W dniu 26 listopada 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął protokół z czynności kontrolnych Nr [...]/[...]/21. W protokole z czynności kontrolnych stwierdzono kod GR 2 - Producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.

W odpowiedzi na zgłoszone przez D. K. wnioski, w dniu 7 marca 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał postanowienia:

-o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka R. W. na okoliczność kontroli na miejscu, której próbę podjęto w dniu 29 lipca 2021 r.,

- o odmowie uwzględnienia żądani przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka B. K. na okoliczność złożenia skargi przez D. K. na pracownika Biura Kontroli na Miejscu L. OR ARiMR - W. D.,

- o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka M. S. – [...] na okoliczność złożenia skargi przez D. K. na pracownika Biura Kontroli na Miejscu L. OR ARiMR - R. W.,

- o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka P. B. na okoliczność kontroli na miejscu, której próbę podjęto w dniu 29 lipca 2021 r.,

- o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka S. R. na okoliczność kontroli na miejscu, której próbę podjęto w dniu 29 lipca 2021 r., oraz na okoliczność złożenia skargi D. K. na pracownika Biura Kontroli na Miejscu L. OR ARiMR- W. D..

W dniu 31 marca 2022 r. D. K. złożył pismo zawierające prośbę o zawieszenie postępowania w sprawie wypłaty premii zalesieniowej za rok 2021 na okres 3 lat.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 12 kwietnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR odmówił zawieszenia postępowania.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w dniu 13 kwietnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję Nr [...] o odmowie wypłaty i wstrzymaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych. Decyzją tą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...]

- odmówił D. K. wypłaty płatności z tytułu premii zalesieniowej za rok 2021,

- wstrzymał płatność na zalesienie przyznaną decyzją nr [...] z dnia10 lutego 2006 r., wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], w odniesieniu do gruntów o powierzchni 0,71 ha,

- odmówił uznania działania siły wyższej.

Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. Wniosła o przesłuchanie świadków, uwzględnienie jego racji, uznanie siły wyższej i przyznanie dofinansowania za 2021 rok.

W dniu 23 czerwca 2022 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał postanowienia:

- o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka H. S., Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

- o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka S. S., Dyrektora Departamentu Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

- o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka K. G., Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

- o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka Pana J. S., Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...],

- o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka A. W., Głównego Specjalistę z Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

- o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka W. D., Głównego Specjalistę z Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

- o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka R. W., Głównego Specjalistę z Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

- o odmowie uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka P. B., Głównego Specjalistę z Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W dniu 27 lipca 2022 r. wpłynęły kolejne wnioski dowodowe D. K. dotyczące m.in.:

- przekazania do Biura Powiatowego ARiMR w [...] skierowania do okulisty i na wykonania badań laboratoryjnych w placówce ZOZ - na okoliczność zgłoszenia siły wyższej;

- odmowy wypłaty płatności na zalesianie za 2021 rok;

- dołączenia do akt sprawy dokumentów jakie wytworzyła Agencja, tj. Biuro Kontroli Wewnętrznej w prowadzonym postępowaniu [...] .PM;

- zastrzeżeń do stanowiska Kierownika Biura Powiatowego w [...] w sprawie odwołania od decyzji nr [...] o odmowie wypłaty i wstrzymaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych z dnia 13 kwietnia 2022 r.;

- włączenia do postępowania opisu zniszczeń pogodowych na uprawie dokonanych przez nadleśnictwo w [...] dniu 21 listopada 2011 r. przez leśniczego inżyniera nadzoru L. G.;

- włączenia do postępowania stanowiska Dyrektor B. N. z dnia 22 marca 2022 oraz wywiadu z pracownikami BKM LOR;

- włączenia do postępowania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów działki nr [...] położonej w miejscowości B. gm. O. L. z dnia 26 lipca 2022 r.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR – działając na mocy art.138 § 2 k.p.a. – uchylił w całości skontrolowaną decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 13 kwietnia 2022 r. o odmowie wypłaty i wstrzymaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszej kolejności materialnoprawne przesłanki płatności na zalesianie gruntów rolnych. Stwierdził dalej, że: zaskarżona decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 13 kwietnia 2022 r. o odmowie wypłaty i wstrzymaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych, została wydana przedwcześnie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Organ odwoławczy zauważył i podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w części dotyczącej wstrzymania płatności na zalesianie zgodnie z dyspozycją art. 61 § 4 k.p.a. Zatem w rozpoznawanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania poprzez brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Artykuł 61 § 4 k.p.a. stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Dalej organ wyjaśnił, że jakkolwiek przepis ten nie wskazuje, w jakiej formie i z jaką chwilą winno to nastąpić, to bezspornym pozostaje fakt, iż należy to uczynić w sposób wyraźny, nie budzący wątpliwości, Tylko takie działanie pozwalało organowi na wydanie decyzji w przedmiocie wstrzymania płatności na zalesianie.

Tym samym prowadzenie postępowania w zakresie wstrzymania płatności

na zalesianie, zakończone wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] zaskarżonej decyzji, należy uznać za bezprzedmiotowe.

W postępowaniu odwoławczym strona złożyła nowy wniosek dowodowy (przedłożyła uproszczony wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...] położonej w miejscowości B. gm. O. L., z dnia 26 lipca 2022 r.). W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów [...] z dnia 21 września 2021 r. na działce nr [...] obręb B., gm. O. L., o powierzchni całkowitej 7,13 ha, powierzchnia lasu wynosi 1,31 ha (LsV). Pozostałe grunty na przedmiotowej działce ewidencyjnej stanowią tylko grunty pod stawami i grunty pod rowami. We wniosku dowodowym złożonym w dniu 27 lipca 2022 r. wskazano na uproszczony wypis z rejestru gruntów działki nr [...] położonej w miejscowości B. gm. O. L. świadczący, że powierzchnia lasu wynosi 2,02 ha. W sprawie istnieją więc rozbieżności dotyczące ustalenia na działce nr [...] położonej w miejscowości B. gm. O. L. faktycznej powierzchni lasu, które to zagadnienie należy wyjaśnić. Dopiero po wyjaśnieniu ww. nieścisłości istnieje możliwość podjęcia prawidłowych ustaleń i czynności organu. A zatem zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Organ odwoławczy stwierdził, że występuje konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania w zakresie złożonych przez D. K. wniosków dowodowych w dniu 27 lipca 2022 r., w tym przede wszystkim w zakresie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów działki nr [...] położonej w miejscowości B. gm. O. L..

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien wyjaśnić ze Starostwem Powiatowym w [...] jakie okoliczności legły u podstaw wydania przedmiotowego uproszczonego wypisu z rejestru gruntów działki nr [...]. Jest to o tyle istotne, ponieważ ten sam urząd w dniu 21 września 2021 r. na działce ewidencyjnej potwierdził powierzchnię lasu wynoszącą 1,31 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powinien przeprowadzić dowód z wniosku D. K. z dnia 27 lipca 2022 r. dotyczący włączenia do postępowania stanowiska Dyrektor B. N. z dnia 22 marca 2022 oraz wywiadu z pracownikami BKM LOR. W materiale dowodowym zebranym w sprawie brak jest stanowiska B. N.. Strona składając wniosek dowodowy nie załączyła przedmiotowego stanowiska.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ I instancji zobowiązany będzie dokonać dodatkowych ustaleń faktycznych, prowadzących do jednolitej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz wyciągnięcie na podstawie tych dowodów niewadliwych wniosków oraz dokona niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, poddając zgromadzony materiał dowodowy wnikliwej ocenie.

Po tak przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien wydać rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

D. K. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podnosząc m.in., że decyzja nr [...] z dnia 5 sierpnia 2022 r paradoksalnie jest korzystna dla strony, ale w rzeczywistości tak nie jest, że rozstrzygnięcie jest dalszym ciągiem nagonki na osobę skarżącego, że sprawa powinna byś załatwiona definitywnie przez organ odwoławczy, że organ nic nie ustalił i sprawę scedował na organ I instancji, że organ II instancji sporządził obszerną decyzje świadcząca o ogromie poczynionych ustaleń ale są to tylko pozory, ponieważ przytoczono wyjaśnienia strony z różnych pism, że jest to dalszy ciąg zatargu jaki organ prowadzi przeciwko stronie, która ma dość ciągłej nagonki i wszczynania nowych spraw, że jest to nękanie strony przyjmujące wręcz formę znęcania psychicznego oraz że Kodeks postępowania administracyjnego nie pozwala na nękanie przez 5 lat rolnika od 2018 roku, od tego czasu trwa nagonka.

Organ wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny, bowiem nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zamieszczone zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e).

Według art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Oznacza to, że sprzeciw przysługuje od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do szczegółowych rozważań trzeba wyjaśnić, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też wystąpiła obiektywna konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji w znacznym rozmiarze, czyli w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) – uzasadniał podjęcie decyzji o uchyleniu w całości skontrolowanego rozstrzygnięcia oraz przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując zagadnienie prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oczywiście nie można pomijać, że organ odwoławczy ma prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co wynika z treści art. 136 k.p.a. Przepis powyższy w § 1 określa, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Według § 2 art. 136 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

Stosowanie do 136 § 3 k.p.a. przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

W myśl art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Powyższe oznacza, że wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione w sytuacji, kiedy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19).

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

W orzecznictwie sygnalizuje się ponadto kwestię ograniczonego zakresu rozpoznania sprawy zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. I GSK 1806/20 podniesiono, że sąd winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw, musi ocenić, czy z uwagi na postępowanie organu pierwszej instancji można zarzucić naruszenie przepisów postępowania, którego wynikiem była konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie, tj. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 2346/20).

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (wyrok NSA wyrok z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. I GSK 1518/20).

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zasadne jest stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 5 sierpnia 2022 r. odnośnie zaistnienia podstaw do uchylenia w całości decyzji organu I instancji oraz do przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już wykazano, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego zaskarżoną decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadzała się do oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

Analiza zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wskazują, że prawidłowo zastosowano w tej sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji zasadnie podniósł, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został należycie ustalony i koniecznym jest uzupełnienie materiału dowodowego.

Dodatkowo należy podnieść, że organ administracji zobowiązany jest do przestrzegania zasady praworządności (według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), co oznacza, że podejmowanych rozstrzygnięć nie sposób postrzegać jako prowadzenia nagonki, czy też wieloletniego nękania strony ubiegającej się o przyznanie zawnioskowanej pomocy finansowej. To w interesie beneficjenta tej pomocy leży dokładne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy, w myśl zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a.

Z wniesionego sprzeciwu oraz z wcześniejszych wyjaśnień strony domagającej się wszechstronnego postępowania wyjaśniającego (w tym przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów) wynika, że sprawa prawidłowego ustalenia stanu zagospodarowania zalesionej działki (jej powierzchni uznawanej za las) ma istotne znaczenie i wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerokim zakresie. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że występują sprzeczne informacje zamieszczone w ewidencji gruntów i budynków. Według wypisu z rejestru gruntów z dnia 21 września 2021 r. (k. [...]) na działce nr [...] obręb B., gm. O. L., o powierzchni całkowitej 7,13 ha, powierzchnia zalesiona wynosi 1,31 ha (las). Uproszczony wypis z rejestru gruntów działki nr [...] położonej w miejscowości B. gm. O. L. (później wydany dokument z dnia 26 lipca 2022 r. – k. [...]) ) świadczył, że powierzchnia lasu (terenu zalesionego) jest dużo większa bo wynosząca 2,02 ha. W sprawie powstały wątpliwości dotyczące rzeczywistej powierzchni lasu. Z., aby organ pierwszej instancji (tu - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśnił w porozumieniu z organem ewidencyjnym (Starostą Powiatowym w [...] jakie okoliczności legły u podstaw wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów działki nr [...], okazało się uzasadnione, zwłaszcza, że w aktach administracyjnych figuruje pismo Starosty [...] z dnia 22 września 2021 r. (k. [...]) skierowane do Spółki "[...]" w C. w sprawie zaniechania w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wykorzystania operatu technicznego, na podstawie którego wydano decyzję o zmianie klasyfikacji działki nr [...].

Jak wcześniej wykazano, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten zobowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). W sytuacji, kiedy jeden z dowodów w sprawie potwierdzał powierzchnię lasu wynoszącą 1,31 ha oraz występowanie na tej samej działce gruntów pod stawami i pod rowami (0.71 ha), to rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, wykraczającym poza ramy wyznaczone dyspozycją art. 136 § 1-3 k.p.a.

Stwierdzone uchybienia natury procesowej powodują, że nie wiadomo dokładnie jaki jest stan zagospodarowania działki nr [...], a przez to dyskwalifikują w całości wydaną w sprawie decyzję z dnia 13 kwietnia 2022 r. o odmowie przyznania płatności z tytułu premii zalesieniowej za rok 2021, o wstrzymaniu płatności na zalesienie w odniesieniu do gruntu o powierzchni 0,71 ha oraz o odmowie uznania działania siły wyższej. Podjęte zobowiązanie do uprawy leśnej dotyczyło powierzchni wynoszącej 2,02 ha. Strona twierdzi we wniosku z dnia 25 lipca 2022 r., że kontrolerzy odmówili wejścia na teren działki i sfałszowali dokumentację kontrolną. O celowości ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji świadczą liczne wnioski dowodowe strony, w tym ostatni wniosek dowodowy złożony w dniu 6 sierpnia 2022 r. (zatem już po wydaniu w dniu 5 sierpnia 2022 r. decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy) dotyczący dokonania pomiarów zalesionej działki, oceny drzewostanu, oceny przydatności działki pod zalesienie oraz oceny przydatności glebowej pod uprawę sosny.

W tych okolicznościach nie wystąpiły podstawy do uwzględnienia sprzeciwu i jego oddalenie było czynnością konieczną w świetle art. 151a § 2 p.p.s.a.