Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 304/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 PAR 5, 17
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 335/18 w sprawie ze skargi Województwa Warmińsko - Mazurskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia projektu uchwały I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Województwa Warmińsko - Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 roku, sygn. akt II SA/Ol 335/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa Warmińsko - Mazurskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia projektu uchwały uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz Województwa Warmińsko-Mazurskiego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego pismem z dnia 9 sierpnia 2017r. przekazał Radzie Gminy [...], do uzgodnienia w trybie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. 2018, poz. 142 ze zm.), projekt uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie [...].

Uchwałą nr XL.262.2017 z dnia 31 sierpnia 2017r. Rada Gminy [...] odmówiła uzgodnienia opisanego wyżej projektu uchwały. Wskazała przy tym, że przyjęcie uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy.

Pismem z dnia 15 września 2017 r. Województwo Warmińsko-Mazurskie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, za pośrednictwem Rady Gminy [...], domagając się jego uchylenia.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, argumentując, że organ prowadzący postępowanie lub współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego.

Województwo Warmińsko – Mazurskie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, że skoro zgodnie z art. 23 ust. 3a u.o.p. uzgodnień, o których mowa w art. 23 ust. 3, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., to należy uznać, że w toku postępowania w sprawie uzgodnienia projektu uchwały sejmiku województwa w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu zastosowanie ma również przepis art. 106 § 5 k.p.a., w myśl którego na postanowienie organu właściwego do zajęcia stanowiska, służy stronie zażalenie, a dokonując wykładni pojęcia strony należy uwzględnić unormowania zawarte w przepisach art. 23 ust. 1-3a powołanej ustawy. Podkreślono także, że zażalenie z art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi środka prawnego w postępowaniu administracyjnym, lecz specyficzny środek zaskarżenia służący ochronie samodzielności gminy, a uchwała Rady Gminy stanowi w istocie postanowienie, gdyż zawiera określenie organu administracji, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, upoważnionej do wydania postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a, poprzez jego zastosowanie, w związku z błędnym uznaniem, że zażalenie wniesione zostało na akt niepodlegający zaskarżeniu w drodze zażalenia i przez nieuprawniony podmiot.

Sąd wskazał także, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (u.s.w.) samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wobec czego ma interes prawny w zakresie zaskarżenia przedmiotowej uchwały rady gminy. Zaskarżenie to, poprzez art. 23 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody, odbywa się w oparciu o art. 106 k.p.a.

Z treści art. 23 ust. 3b u.o.p. wynika wyraźnie, że rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Rada gminy nie załatwia tutaj sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie ma tutaj prócz wnioskodawcy (województwa) i gminy innych stron postępowania. Tym samym na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. to samorządowi województwa przysługuje zażalenie na stanowisko organu uzgadniającego.

Odpowiednie stosowanie art. 106 k.p.a. na gruncie art. 23 ust. 3a u.o.p. powinno uwzględniać, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają prawną formę działania Rady Gminy. Sąd uznał, że Rada Gminy zastosowała wiążący ją tryb podejmowania uchwał, a zaskarżona zażaleniem uchwała zawiera wszystkie niezbędne elementy, aby uznać za wiążące rozstrzygnięcie, na które przysługuje zażalenie na mocy art. 106 § 1 k.p.a. na zasadach określonych w art. 17 k.p.a.

Wobec powyższego, wydając ocenianą uchwałę, Rada Gminy uwzględniła zarówno art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jak też art. 106 § 5 k.p.a. do którego odsyła art. 23 ust. 32 ustawy o ochronie przyrody. Dodatkowo według Sądu art. 1 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych przewiduje wprost możliwość orzekania w innych sprawach niż indywidualne, gdy ustawy odrębne określają zasady w tym zakresie. Zdaniem Sądu takie zasady określa art. 23 ust. 3a-3c ustawy o ochronie przyrody poprzez odesłanie w art. 23 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody do trybu określonego w art. 106 k.p.a..

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła strona przeciwna zaskarżając go w całości oraz zarzucając:

naruszenie następujących przepisów postępowania, mogące w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2015 r. poz, 1659 z późn. zm.), art. 23 ust. 3a-3c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. 2018, poz. 142 ze zm.), art. 106 § 5 i art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1257 z późn. zm.) dalej: Kpa, art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2018r. poz. 994 z późn. zm.) polegające na uznaniu, iż uchwala rady gminy w przedmiocie uzgodnienia projektu uchwały sejmiku województwa o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu jest zaskarżalna w drodze zażalenia, rozpatrywanego przez samorządowe kolegium odwoławcze, w sytuacji gdy nie istnieje przepis upoważniający samorządowe kolegium odwoławcze do występowania w takiej roli, a uzgodnienie to należy do wyłącznych kompetencji rady gminy, zaś jego prawidłowość weryfikowana jest poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegające na braku wskazań co do dalszego postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem od wskazań co do dalszego postępowania zależy możliwość prawidłowego wykonania wyroku sądu,

3. art. 151 P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Województwo Warmińsko-Mazurskie wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 22 stycznia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 3 marca 2021 r. Województwo Warmińsko – Mazurskie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz wyraziło stanowisko, że ze względu na sytuację epidemiologiczną zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego w celu rozpoznania niniejszej sprawy jest w pełni uzasadnione.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Poddając kontroli podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o s.k.o. art. 23 ust. 3a-3c ustawy o ochronie przyrody, art. 106 § 5 i art. 17 k.p.a. oraz art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w świetle argumentacji podniesionej w jego uzasadnieniu oraz w kontekście treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny.

Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy stosownie do treści art. 23 ust. 3a u.o.p. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. uzgodnienie (odmowa uzgodnienia) projektu uchwały sejmiku województwa o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu (art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody) przez właściwą miejscowo radę gminy następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie podlegające rozpatrzeniu przez samorządowe kolegium odwoławcze.

Zgodnie z brzmieniem art. 23 ust. 3 u.o.p. zarówno projekt uchwały sejmiku o wyznaczeniu obszaru krajobrazu, jak i jego likwidacji lub zmiany granic musi być uzgodniony z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz właściwą miejscowo radą gminy. Posłużenie się przez ustawodawcę instytucją uzgodnienia wskazuje na najdalej idącą formę współdziałania wymagającą osiągnięcia konsensusu pomiędzy organami współdziałającymi. Skoro zaś ustawa o ochronie przyrody dopuszcza tak silną ingerencję innych podmiotów w sposób kształtowania obszaru chronionego krajobrazu, przewidywać musi równocześnie mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki ochrony środowiska przez sejmik województwa w tym zakresie. Jak wynika z treści art. 23 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody wspomnianego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. z zastrzeżeniem, że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w trybie art.106 k.p.a.", a więc, jego zastosowanie nie odnosi się tylko do formy zastosowanego uzgodnienia (postanowienia), ale również do możliwości jego zaskarżenia do organu wyższej instancji - co wynika z § 5 powołanego przepisu. Jest do regulacja szczególna odnosząca się do uzgadniania projektu uchwały sejmiku województwa w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, a tym samym stanowiąca lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w art.89 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia (odmowy uzgodnienia) wspomnianego projektu przysługuje możliwość wniesienia zażalenia przez podmiot mający w tym interes prawny (sejmik województwa). Tym samym z woli prawodawcy sytuacja ta traktowana jest tak, jakby postanowienie było wydane w sprawie indywidualnej. Do rozpoznania takiego postanowienia zgodnie z regułami wynikającymi z art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o. w zw. z art.17 pkt 1 k.p.a. będzie właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Z przepisów tych wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o s.k.o., gdyż nie chodzi tu o orzekanie na zasadach określonych w odrębnych ustawach w innych sprawach niż wymienione w ust. 1 tego przepisu. Z tych samych względów nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 17 k.p.a., który nie został zresztą poprawnie sformułowany, gdyż nie wskazano dokładnie jednostki redakcyjnej (artykuł ten dzieli się na punkty). Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).

Jako bezpodstawne ocenić należy zarzut naruszenia art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym chyba, że ustawa stanowi inaczej. Natomiast do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminy). Ani w treści zarzutu, ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, na czym polega naruszenie tych przepisów, w szczególności czy przybrało ono postać niewłaściwej wykładni tych przepisów, czy też niewłaściwego ich zastosowania. Rozumienie tych przepisów przez Sąd I instancji nie zostało w żaden sposób zakwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie, jak również nie zostało wykazane przez nią, że uchwały nie podjęto w głosowaniu jawnym bądź, że odmowa uzgodnienia pochodzi od innego organu niż rada gminy.

Z tych samych powodów nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Co więcej w niniejszej sprawie nie miałby on zastosowania. Przyjmując nawet, że uzgodnienie projektu uchwały o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu na podstawie art. 23 ust. 3 u.o.p. przez radę gminy następuje w trybie art. 89 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, to podstawy prawnej do zaskarżenia takiej uchwały należałoby upatrywać w art. 98 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie art. 101 ust.1 tej ustawy. Jednak jak wskazano wyżej ustawodawca jasno określił tryb postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu uchwały o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu na podstawie art. 23 ust. 3 u.o.p.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art.153 P.p.s.a. Nadto zwrócić należy uwagę, iż przedmiotem skargi do sądy administracyjnego było postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], które na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Kontrolowany przez sąd administracyjny orzeczenia ma charakter wyłącznie formalny i jego przedmiotem nie były rozważania o charakterze merytorycznym. Z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia wyroku Sądu I Instancji wyraźnie wynika, że zaskarżone postanowienie SKO jest nieprawidłowe, a więc po jego uchyleniu Kolegium jest zobowiązane rozpatrzyć merytorycznie wniesione przez Województwo Warmińsko-Mazurskie pismem z dnia 15 września 2017 r. zażalenie na postanowienie Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. przyjęte w formie uchwały

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo nie został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12.