Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1242/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.48 w zw. z art.55 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju Regionalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2537/07 w sprawie ze skargi R. P., S. S., Z. O., K. B., Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg Mazowiecki, Koła Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg Mazowiecki w Wesołej na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia- Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku od węzła "Marki" do węzła "Lubelska" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2537/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skarg R. P. , S. S. , Z. O. , K. B. , Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg [...], Koła Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg [...] w W. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku węzła "Marki " do węzła "Lubelska" uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy :

Minister Rozwoju Regionalnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r., wydanym na podstawie art. 106 § 5 kpa oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U z 2006. Nr 129, poz. 902 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2005 r., uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku od węzła "Marki" do węzła "Lubelska" według wariantu WIIIA i określił dla niego warunki zgodnie z załącznikiem do postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 2 grudnia 2005r. zwrócił się do Ministra Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Minister Środowiska postanowieniem z dnia 6 lutego 2007r. uzgodnił realizację tego przedsięwzięcia według wariantu W3 i określił warunki konieczne dla jego realizacji. Na wniosek Burmistrza Miasta Halinowa z dnia 26 lutego 2007r. Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. w trybie art. 26 § 2 kpa wyłączył Ministra Środowiska od rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie, Burmistrza Miasta Halinów, Wójta Gminy Wiązowna i jako organ właściwy do ich rozpatrzenia wskazał Ministra Rozwoju Regionalnego.

Minister Rozwoju Regionalnego po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. uchylił ww. postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007r. i umorzył postępowanie przed tym organem.

W tych warunkach w dniu 18 kwietnia 2007r. Minister wszczął postępowanie w sprawie uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ podał, iż przeprowadził szerokie konsultacje społeczne, w dniu 20 czerwca 2007 r. przeprowadził otwartą dla społeczeństwa rozprawę administracyjną. Inwestor –Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie, który pierwotnie - we wniosku z dnia 22 listopada 2005 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wskazał wariant 2, podczas spotkania w ramach konsultacji społecznych w dniu 5 czerwca 2007r. poinformował, iż obecnie widzi możliwość realizacji przedsięwzięcia według wariantu W1 lub WIIIA, i nie popiera wariantu W3 uzgodnionego poprzednio przez Ministra Środowiska. Natomiast z przeprowadzonych konsultacji społecznych wynika, że budowa Wschodniej Obwodnicy Warszawy budzi sprzeciw społeczny i żaden z wariantów nie znalazł akceptacji. W konkluzji Minister stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na konieczność realizacji przedsięwzięcia w wariancie WIIIA, ponieważ jest najkorzystniejszy dla środowiska spośród analizowanych wariantów.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Minister Rozwoju Regionalnego , po rozpatrzeniu wniosków: Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg [...], Polskiego Klubu Ekologicznego Koło w W., Ligii Ochrony Przyrody Koło w W., Burmistrza Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy oraz mieszkańców Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż zarzuty wyrażone we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie, bowiem w toku prowadzonego postępowania rozważane były wszystkie warianty realizacji przedmiotowej inwestycji i wyboru wariantu WIIIA jako najbardziej korzystnego z punktu widzenia ochrony środowiska dokonano m.in. w oparciu o sporządzony Raport oddziaływania na środowisko, przeprowadzone konsultacje społeczne, opinie biegłych.

Na powyższe postanowienie skargi tej samej treści złożyli: R. P., S. S., Z. Olędzka, K. B., Polski Klubu Ekologiczny Okręg [...], Koło Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg [...] w W., domagając się jego uchylenia. W skargach zarzucono naruszenie prawa, a w szczególności:

1. art. 26 § 2 kpa poprzez załatwienie sprawy niezgodnie z treścią postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2007r. wyznaczającego Ministra Rozwoju Regionalnego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2. art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez nienależyte określenie rozwiązania ograniczającego uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz poprzez nieokreślenie w sposób wystarczający obowiązków dotyczących zapobiegania i ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

3. art. 6 ust.1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez nieuwzględnienie zasady przezorności;

4. art. 56 ust.1 ustawy - Prawo ochrony Środowiska polegające na sprzeczności rozstrzygnięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5. art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na nie ustosunkowaniu się w uzasadnieniu postanowienia do wniosków zgłaszanych przez strony postępowania dotyczących faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

6. art. 7 k.p.c ( chyba chodziło o art. 7 kpa ) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego

7. art. 5 w zw. z art. 74 ust.1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska oraz niewłaściwą ocenę okoliczności faktycznych.

Nadto zarzucono organowi działania niezgodne z zasadami wdrażania ramowej dyrektywy wodnej.

W odpowiedzi na skargi Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ,że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich wskazano i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienia.

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001. - Prawo ochrony środowiska (tj. z 2006r. Dz. U. Nr 129, poz. 902 ze zm.) realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Jak stanowi art. 46a tej ustawy wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku dróg będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tego rodzaju inwestycją drogową. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia (art. 46a ust.1 ustawy ). Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ, w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki, obowiązany jest uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia z właściwym organem, którym w przypadku przedsięwzięcia polegającego na realizacji dróg, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy jest m.in. minister właściwy do spraw środowiska ( pkt 2). Wedle ust.3 powołanego wyżej art. 48 ustawy organ występujący o uzgodnienie przedkłada wniosek o wydanie decyzji (pkt 1), raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust.3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane ( pkt 2), wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Z przytoczonych uregulowań prawnych wynika wprost, iż decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem. Przywołany wyżej przepis art. 48 ust. 2 ustawy wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W świetle art. 106 kpa współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała NSA z dnia 15 stycznia 1999 r. sygn. OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony.

Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego i wydaje decyzję pozytywną w przypadku uzgodnienia inwestycji, a w razie odmowy uzgodnienia wydaje decyzję negatywną.

Zaznaczono , że jak wynika z cytowanego wyżej ust. 2 art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska wszczęcie postępowania uzgodnieniowego przez organ uzgadniający, w tej konkretnej sprawie przez Ministra Rozwoju Regionalnego, wyznaczonego postanowieniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2007 r., następuje na wniosek złożony przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym przypadku Wojewodę Mazowieckiego, który do wniosku o uzgodnienie załącza dokumenty wymienione w ust. 3 tegoż art. 48 ustawy. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania uzgodnieniowego w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 §1 kpa). Sąd zauważył, iż zarówno w orzecznictwie, jak też w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż art. 61 § 1 kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania treści stosunku materialnoprawnego ( por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1396/97 ., Lex Nr 41909, B. Adamiak / J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, 9 wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 351 i n.). Dodano także, iż organ uzgadniający nie tylko wszczyna postępowanie uzgadniające na podstawie żądania organu właściwego do wydania ww. decyzji, ale także prowadzi postępowanie w granicach żądania nie będąc przy tym uprawnionym do rozpoznania sprawy ponad to żądanie. Rozpoznanie sprawy ponad żądanie traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (wyrok WSA z dnia 5 kwietnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX Nr 337783 ). Inaczej mówiąc organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Powyższe w ocenie Sądu prowadzi do oczywistego wniosku, iż przedmiot uzgodnienia jest determinowany przedmiotem wniosku strony występującej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. A to oznacza, iż organ uzgadniający dokonuje uzgodnienia lub odmawia uzgodnienia inwestycji wskazanej we wniosku organu występującego o uzgodnienie (prowadzącego postępowanie główne), tożsamej z inwestycją wskazaną we wniosku strony. Natomiast zmiany przedmiotu uzgodnienia, w toku prowadzonego postępowania może li tylko dokonać organ prowadzący postępowanie główne, o ile strona dokona zmiany treści żądania zawartego w uprzednio złożonym wniosku.

Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika, iż inwestor -Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - wnioskiem z dnia 22 listopada 2005 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku od węzła "Marki" do węzła "Lubelska" według wariantu W2. Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 2 grudnia 2005 r. wystąpił do Ministra Środowiska o uzgodnienie tej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora.

Tymczasem Minister Środowiska postanowieniem z dnia 6 lutego 2007 r. uzgodnił przedmiotową inwestycję według wariantu W3, a więc zdaniem Sąd niezgodnie z wnioskiem Wojewody Mazowieckiego i wbrew żądaniu inwestora. Postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2007 r. , który na mocy postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2007 r. został wskazany jako organ właściwy do dokonania uzgodnienia tejże inwestycji. Minister Rozwoju Regionalnego, podobnie jak jego poprzednik, zlekceważył, iż wniosek Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2005 r. dotyczył uzgodnienia przedmiotowej inwestycji drogowej według wariantu W2. Wszak Minister - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego -zamiast prawidłowo uzgodnić lub odmówić uzgodnienia planowanej inwestycji drogowej według wnioskowanego wariantu W2, to wbrew żądaniom wynikającym z wniosków organu głównego i inwestora dokonał uzgodnienia tejże inwestycji według wariantu WIIIA. W tym stanie rzeczy, działanie organu uzgadniającego Sąd ocenił jako pozostające w wyraźniej sprzeczności z przepisami procesowymi, a przede wszystkim z art. 61 § 1 kpa, a to obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia organu pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższych uwag dodano, iż oba rozstrzygnięcia organu uzgadniającego podlegają uchyleniu również z tej racji, że nie spełniają wymogów wynikających z art. 124 kpa. Wedle § 1 tego przepisu postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Prócz tego postanowienie, jak stanowi § 2 ww. artykułu, powinno mieć uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnych składników jest istotną wadą postanowienia.

Podkreślono, iż wada postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Ministra Rozwoju Regionalnego sprowadza się do niewłaściwego jego podpisania przez osobę upoważnioną do jego wydania. Przede wszystkim zauważono, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują odrębnego podpisania sentencji wydanego postanowienia i jego uzasadnienia, a to dlatego, iż postanowienie jest aktem administracyjnym, na którego całość składa się sentencja i uzasadnienie. Na pewno odrębnego podpisania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 124 § 1 kpa wymaga załącznik stanowiący integralną część tegoż postanowienia. Postanowienie pierwszoinstancyjne wraz z załącznikiem stanowiącym jego integralną część jest co prawda podpisane, ale podpis jest nieczytelny i nie został uzupełniony imienną pieczątką składającego podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego. Takie podpisanie postanowienia nie spełnia wymogu z art. 124 § 1 kpa i jest, w ocenie Sądu, nieprawidłowe, bowiem nie identyfikuje osoby, która wydała postanowienie, w sposób jasny i niewątpliwy, a temu właśnie służy złożenie podpisu pod postanowieniem i pod załącznikiem stanowiącym jego integralną część.

Natomiast w zaskarżonym postanowieniu organ naczelny wbrew obowiązkowi nie oznaczył wszystkich stron postępowania na żądanie których to postępowanie zostało wszczęte, lecz ograniczył się do wymienienia stron, będących osobami prawnymi i organizacjami społecznymi oraz ogólnikowego stwierdzenia, iż wnioski ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło jeszcze 35 mieszkańców. Wyłączenie z sentencji postanowienia oznaczenia wszystkich stron postępowania, które zainicjowały wszczęcie postępowania odwoławczego, nie jest niczym uzasadnione, jeśli zważy się na obowiązek wynikający z art. 124 § 1 kpa, i stanowi o jego wadzie.

Również podkreślono, iż organ rozpatrując 35 wniosków mieszkańców o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zwrócił uwagi, iż R. K. oraz M. K. nie podpisali swoich wniosków. Wymagania formalne, jakie musi spełniać strona, by jej czynność procesowa - podanie -spowodowało skutek prawny, reguluje art. 63 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie formy i treści podania, przyjmuje co prawda zasadę ograniczonego formalizmu, jednakże zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa - np. odwołanie wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Zgodnie z treścią przepisu art. 63 § 3 kpa, "podanie wniesione pisemnie .... powinno być podpisane przez wnoszącego ...". Spełnienie wymagań formalnych wynikających z cytowanego przepisu, tzn. podpisanie pisma przez wnoszącego gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnosząca podanie (odwołanie). Brak podpisu osoby wnoszącej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku tego wnioski powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji.

W niniejszej sprawie jak podkreślono organ naczelny nie wezwał wyżej wskazanych stron, pod rygorem z art. 64 § 2 kpa pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, do usunięcia braku i wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznał, chociaż nie wywołały one żadnych skutków prawnych. Powyższa okoliczność sprawia jak konkludował Sąd , że zaskarżone postanowienie jest wadliwe i z tego też względu nie mogło się ostać.

W końcowych motywach wyroku Sąd wskazał , że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni wszystkie wskazane powyżej uwagi i dokona uzgodnienia inwestycji zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku o uzgodnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Rozwoju Regionalnego , zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skarg, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadami, w związku z naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 49, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 106 §1, 2 i 4 i art. 124 § 1 Kpa,

b) art. 141 § 4, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Wojewoda Mazowiecki wystąpił do Ministra Rozwoju Regionalnego o uzgodnienie wariantu W2 oraz rażące braki w uzasadnieniu wyroku uniemożliwiające efektywną kontrolę instancyjną,

c) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione wyjście poza granice skarg,

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego :

2) art. 48, w związku z art. 55, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) , oraz w związku z art. 5-10 dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. Nr 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L 175 z 5 lipca 1985 r., str. 40 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ uzgadniający środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia jest związany granicami wniosku organu występującego o uzgodnienie, co spowodowało ustalenie przez WSA, że rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju Regionalnego mogło dotyczyć jedynie uzgodnienia w wariancie wskazanym we wniosku Wojewody albo odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną, na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy procesowej , kosztów postępowania według norm przepisanych

W motywach skargi kasacyjnej nie podzielono stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wskazanych w jego motywach uchybień procesowych podnosząc , że art. 61 § 1 Kpa wprowadza dwa modele inicjowania postępowania administracyjnego - z urzędu (zasada oficjalności) i na żądanie strony (zasada skargowości). Przepis ten wyznacza również granice zasady skargowości przyjmując, że wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić jedynie z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 Kpa, a więc wszczęte postępowanie musi dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku podmiotu, który żąda czynności organu.

W świetle powyższego, jak zaznaczono za stronę wnoszącą o wszczęcie postępowania nie można uznać organu administracji publicznej, zwracającego się do innego organu o zajęcie stanowiska. Organ administracji publicznej, w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki, nie może być uznany za stronę wszczynającą postępowanie, gdyż nie jest on adresatem aktu administracyjnego kończącego postępowanie. Wydane przez organ uzgadniający postanowienie nie dotyczy sfery interesu prawnego organu występującego o zajęcie stanowiska.

Nie zgodzono się więc z twierdzeniem Sądu, że " inicjatywa wszczęcia postępowania uzgodnieniowego w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 § 1 kpa)". Podkreślono , iż Wojewoda, nie może być uznany za stronę inicjującą postępowanie na podstawie art. 61 § 1 kpa., jak też Wojewoda nie inicjuje go jako strona nowego postępowania w sprawie, gdyż uzgodnienie odbywa się w ramach toczącego się już postępowania. W przypadku, gdy przepisy prawa materialnego przewidują obowiązek współdziałania organów administracji publicznej, organ administracji zwraca się do organu o zajęcie stanowiska, o czym zawiadamia stronę. "Zwrócenie się" do innego organu nie może być jednak utożsamiane z wszczęciem postępowania przez stronę. Nie można bowiem zdaniem skarżącego zapominać, że przepisy ustanawiające obowiązek współdziałania kształtują w istocie zakres właściwości organów. W ramach jednej sprawy administracyjnej, wszczętej z urzędu lub na wniosek strony, dochodzi do sytuacji, w której właściwość rzeczową posiada więcej niż jeden organ (por. Borkowski (w): Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 7.wyd, Warszawa 2005, s. 491). Wobec powyższego za nieuprawnione uznano stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowanie wpadkowe jest inicjowane przez organ na podstawie art. 61 § 1 Kpa. Nie można też zwrócenia się do innego organu o zajęcie stanowiska traktować jako żądania wszczęcia postępowania. Żądanie wszczęcia postępowanie w tej sprawie może być tylko jedno jest to żądanie wszczęcia postępowania przez stronę, inicjujące postępowanie przed organem upoważnionym do wydania decyzji administracyjnej.

Organ współdziałający nie może być traktowany jako organ prowadzący postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która jest już zawisła przed organem administracji publicznej, a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o istocie postępowania i nie ma samodzielnego bytu prawnego.

Pomocniczy i akcesoryjny charakter tego postępowania wyraża się m.in. w szczególnym trybie jego wszczynania na podstawie art. 106 § 2 i 3 Kpa, a nie jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 61 § 1 Kpa.

Zatem Wojewoda Mazowiecki zwracając się do organu współdziałającego o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, nie zwracał się w charakterze strony z żądaniem wszczęcia postępowania. Tym samym organ współdziałający, wbrew twierdzeniu Sądu, nie mógł naruszyć art. 61 § 1 Kpa poprzez orzeczenie wbrew żądaniu organu "głównego".

Ponadto podkreślono , iż za naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, należy uznać też interpretację art. 106 Kpa, w związku z art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska prowadzącą do stwierdzenia, że organ współdziałający na podstawie art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska prowadzi postępowanie w granicach żądania organu właściwego do wydania decyzji, gdyż uzgadnia on decyzję w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia. Podstawę bowiem do orzekania przez organ uzgadniający stanowią stosowne przepisy prawa normujące przedmiotowy zakres uzgodnienia, a nie treści przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji .

Skoro bowiem treść uzgodnienia może przesądzić o treści decyzji głównej, to za nieuzasadniony uznano pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , że organ uzgadniający w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest związany treścią pisma, w którym organ główny występuje o uzgodnienie i może jedynie albo uzgodnić wariant wskazany przez organ główny, albo odmówić uzgodnienia. Nie można skutecznie argumentować, że organ główny występuje w stosunku do organu uzgadniającego w charakterze strony w rozumieniu art. 61 §1 Kpa i przyjąć za Sądem pierwszej instancji, że tylko Wojewoda Mazowiecki, jako strona w rozumieniu art. 28 Kpa, miał prawo wyrazić zgodę na realizację przedsięwzięcia w wariancie wskazanym przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Odwrotnie, to Minister Rozwoju Regionalnego, działający w tym przypadku jako organ ochrony środowiska, wskazał Wojewodzie wariant do realizacji i określił szczegółowe warunki w tym zakresie.

Nadto podniesiono , że art. 106 kpa reguluje jedynie kwestie proceduralne. Obowiązek współdziałania nakładany jest natomiast normą prawa materialnego, która określa w szczególności formę współdziałania oraz moment, do którego obowiązek ma być zrealizowany. W niniejszej sprawie zakres współdziałania jest regulowany przez art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska . Formą współpracy przewidzianą przez art. 48 ust. 2 tejże ustawy jest uzgodnienie, które ma być dokonane przed wydaniem decyzji. Ustawodawca określając zakres uzgodnienia wskazuje, że ma ono dotyczyć środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Zauważono , iż celem procedury w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko jest m. in. wszechstronna ocena przez właściwe organy administracji wszystkich wariantów realizacji przedsięwzięcia i wybór wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, z udziałem wszystkich zainteresowanych. Prawidłowa analiza wariantów alternatywnych nabiera szczególnego znaczenia w przypadku inwestycji drogowych (tzw. liniowych), których realizacja i przebieg dotyczy żywotnych interesów tysięcy mieszkańców znajdujących się strefie oddziaływania przedsięwzięcia, w tym przypadku drogi ekspresowej zlokalizowanej na gęsto zurbanizowanych terenach aglomeracji Miasta Stołecznego Warszawy.

Dla realizacji celów postępowania, wynikających z art. 47 Prawo ochrony środowiska , w przypadku obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko inwestor, zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 3 Prawo ochrony środowiska , powinien przedłożyć raport zawierający opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Z tego wynika, że to na inwestorze, jako wnioskodawcy w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, spoczywa obowiązek dostarczenia kluczowego materiału dowodowego. Sporządzany przez inwestora raport podlega natomiast ocenie organów administracji w granicach określonych przez zasady administracyjnego postępowania dowodowego. Oznacza to, że na skutek przeprowadzonego postępowania, wskazany przez inwestora wariant może nie uzyskać akceptacji właściwych organów, gdyż w ich ocenie inny wariant, niż rekomendowany w raporcie, jest jednak najkorzystniejszy dla środowiska. W tym aspekcie wskazano, że ocena wariantów realizacji przedsięwzięcia, w oparciu o możliwie zobiektywizowane kryteria, jest kluczowym elementem procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a wymogi wszechstronnej analizy wszystkich ocenianych wariantów odnoszą się przy tym zarówno do organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i organów uzgadniających warunki realizacji przedsięwzięcia w trybie art. 48 ust. 2 Prawo ochrony środowiska .

Ponadto, na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska , organ występujący o uzgodnienie przedkłada organowi uzgadniającemu trzy enumeratywnie określone dokumenty: wniosek o wydanie decyzji, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Wprowadzenie przez ustawodawcę zamkniętego katalogu dokumentów, które są przekazywane organowi uzgadniającemu, oraz brak zamieszczenia w nim wymogu przekazania projektu przyszłego rozstrzygnięcia oznacza, że organ uzgadniający analizuje całościowo, z punktu widzenia ochrony środowiska, wniosek strony oraz raport. Art. 48 ust. 2 Prawo ochrony środowiska wyraźnie przewiduje, że w toku współdziałania organów dochodzi do "uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia", a nie do uzgodnienia rozstrzygnięcia uwzględniającego wariant preferowany przez wnioskodawcę.

W tym stanie rzeczy zdaniem skarżącego należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 48 ust. 3 Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię, uznając, że wiążący dla organu ochrony środowiska jest wniosek Wojewody Mazowieckiego, wskazujący na uzgodnienie konkretnego wariantu, gdyż art. 48 ust 3 Prawo ochrony środowiska nie przewiduje konieczności, aby organ występujący o uzgodnienie przedkładał jakąkolwiek ocenę planowego przedsięwzięcia, czy też żądanie uzgodnienia konkretnego wariantu.

Tym samym w sytuacji, w której inwestor przewiduje kilka wariantów przedsięwzięcia, w zakresie kompetencji organu ochrony środowiska mieści się możliwość uzgodnienia tego wariantu, który najmniej negatywnie będzie wpływał na środowisko.

W świetle celów postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko podkreślono , iż trudno zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że "(...) Minister Środowiska postanowieniem z dnia 6 lutego 2007 r. uzgodnił przedmiotową inwestycję według wariantu W3, a więc niezgodnie z wnioskiem Wojewody Mazowieckiego i wbrew żądaniu inwestora" oraz że "Minister Rozwoju Regionalnego, podobnie jak jego poprzednik, zlekceważył, iż wniosek Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2005 r. dotyczył uzgodnienia przedmiotowej inwestycji drogowej według wariantu W2 ", co zdaniem Sądu pozostawało w wyraźnej sprzeczności z przepisami procesowymi, a przede wszystkim z art. 61 § 1 Kpa. Podstawowym bowiem kryterium dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz uzgodnienia jej warunków jest kryterium korzystności dla środowiska, a nie żądanie inwestora. Zarówno bowiem organ główny, jak i organ uzgadniający, prowadzą swoje postępowania w procesie współdecydowania (w rozumieniu art. 106 Kpa), w związku z żądaniem strony, którą jest inwestor w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej.

W świetle powyższego zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji wyprowadził błędne wnioski z obowiązującego prawa w zakresie oceny zakresu uprawnień Ministra Rozwoju Regionalnego, jako organu uzgadniającego w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego.

Natomiast jak podniesiono obowiązek dokonania wyboru przez organ uzgadniający (specjalistyczny) takiego wariantu, który będzie najkorzystniejszy dla środowiska, pozostaje w ścisłym związku logicznym z wyrażoną w art. 55 Prawo ochrony środowiska kompetencją organu w tym wypadku Wojewody Mazowieckiego, do wskazania, za zgodą wnioskodawcy, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wariantu innego niż proponowany, który w toku postępowania został uznany za zasadny.

Wykładnia art. 55 Prawo ochrony środowiska prowadzi do wniosku, że zasadność realizacji przedsięwzięcia, w wariancie innym niż proponowany, wynika z całego postępowania administracyjnego, prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, a więc obejmującego również wyniki postępowania uzgodnieniowego. Ponadto wykładnia funkcjonalna postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko (zarówno głównego, jak i uzgodnieniowego) prowadzi do wniosku, że organy administracji są uprawnione do swobodnego wyboru jednego z wariantów wskazanych w raporcie, który w ich ocenie jest najkorzystniejszy dla środowiska. Koresponduje z tym także treść art. 55 Prawo ochrony środowiska , dotyczącego możliwej sytuacji, w której inwestor, który będzie finansował przedsięwzięcie, nie będzie w stanie go zrealizować w wariancie innym niż wynikający z raportu. Z tego względu ustawodawca przyznał mu uprawnienie do modyfikacji swojego pierwotnego wniosku i wyrażenia zgody na realizację innego wariantu. Brak zgody wnioskodawcy na wybór innego wariantu skutkować będzie brakiem uzgodnienia i w efekcie decyzją odmowną ( art. 55 Prawo ochrony środowiska in fine).

W przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie, jako inwestor, jeszcze w trakcie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez Ministra Rozwoju Regionalnego, na wniosek Wojewody Mazowieckiego, zajął stanowisko, że wyraża zgodę na realizację przedsięwzięcia w wariancie W IIIA. Wyrażona akceptacja stanowiła, zgodnie z art. 55 Prawo ochrony środowiska , przesłankę dla Wojewody Mazowieckiego, umożliwiającą wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach we wskazanym wariancie, co Wojewoda Mazowiecki uczynił wydając przedmiotową decyzję w zakresie wariantu W IIIA .

W ocenie skarżącego obowiązek właściwych organów administracji do dokonania wszechstronnej oceny i wyboru jednego z analizowanych wariantów realizacji przedsięwzięcia, który będzie najkorzystniejszy dla środowiska, wynika z określonej w art. 5 Konstytucji RP zasady zrównoważonego rozwoju oraz związany jest z dyrektywą Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. Nr 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L 175 z 05.07.1985 r., str. 40 ze zm.).

W aspekcie wspólnotowym zdaniem skarżącego organy administracji oraz sądy państw członkowskich UE są zobowiązane do prowspólnotowej wykładni prawa krajowego w taki sposób, aby zapewnić pełną efektywność normom wspólnotowym. W niniejszym postępowaniu jak zaznaczono Sąd dokonał wykładni ustawy Prawo ochrony środowiska w sposób, który uczynił spełnienie wymogów prawa wspólnotowego niemożliwym, tym samym naruszając art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W szczególności wskazano, że WSA, naruszając art. 6 (który został transponowany do polskiego porządku prawnego m. in. przez art. 48 Prawo ochrony środowiska ), w związku z art. 5-10 dyrektywy 85/337/EWG, poprzez błędną wykładnię prawa krajowego faktyczne uniemożliwił Ministrowi Rozwoju Regionalnego (jako organowi w rozumieniu art. 6 dyrektywy 85/337/EWG) wszechstronne rozważenie wszystkich alternatywnych wariantów realizacji przedsięwzięcia, przedstawionych przez inwestora, i swobodne uzgodnienie wariantu najkorzystniejszego pod względem ochrony środowiska dla realizacji celów procedury określonej w art. 5 - 10 dyrektywy 85/337/EWG. Poprzez wydanie skarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił obowiązkowi stosowania pro wspólnotowej wykładni prawa krajowego, zgodnie z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie von Colsoni Kamman.

Wskazując również na treść art. 141 § 4 ustawy procesowej skarżący podniósł , że Wojewódzki Sąd Administracyjny popełnił błąd w ustaleniach faktycznych i dwukrotnie na str. 6 zaskarżonego wyroku wskazał, że " Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 2 grudnia 2005 r. wystąpił do Ministra Środowiska o uzgodnienie tej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora", czyli według wariantu W2. Tymczasem z treści pisma Wojewody Mazowieckiego wynika, że zwrócił się on o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy, bez wskazywania jakiegokolwiek wariantu, załączając wymagane przepisami dokumenty dostarczone przez inwestora.

Ponadto zakwestionowano stanowisko Sądu , iż wbrew żądaniom wynikającym z wniosków organu głównego i inwestora dokonał uzgodnienia tejże inwestycji według wariantu WIIIA. Przypomniano , że inwestor dwukrotnie wypowiadał się (raz w formie pisemnej - pismo z dnia 13 lutego 2007r., Nr GDDKiA-O/WA-B.13m/400/74/2007, adresowane do Ministra Środowiska, innym zaś razem w formie oświadczenia złożonego w czasie konsultacji społecznych i odnotowanego w dokumencie z dnia 6 czerwca 2007 r., zatytułowanym "Notatka ze spotkania z przedstawicielami organizacji pozarządowych" ), iż za dopuszczalny uważa również wariant W IIIA, modyfikując w ten sposób swój pierwotny wniosek.

Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 124 § 1 kpa in fine podniesiono ,iż postanowienie powinno zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Na tej podstawie, na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. (protokół z rozprawy - k. 223), Sąd zwrócił się do Ministra Rozwoju Regionalnego z pytaniem, czy pełnomocnik organu posiada postanowienie pierwszoinstancyjne z pieczątką imienną osoby podpisującej to postanowienie, po czym udzielił organowi 7 dniowego terminu do usunięcia braków formalnych, poprzez przesłanie postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. właściwie podpisanego.

Przede wszystkim zdaniem skarżącego wbrew twierdzeniu Sądu, w wypadku gdy postanowienie jest podpisane przez osobę pełniącą funkcję organu administracji, nie ma obowiązku podawania stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania danego aktu, ponieważ umocowanie dla organu wynika z mocy samego prawa. Przepisy Kpa nie wprowadzają również obowiązku umieszczania na postanowieniu imiennej pieczątki składającego podpis. Stawianie pieczęci obok podpisu jest tylko efektem nieformalnej praktyki. Brak imiennej pieczątki nie może więc w żadnym wypadku stanowić naruszenia prawa. Omawiane dokumenty zostały zresztą opatrzone pieczęcią z godłem Państwa i napisem "Minister ..." (w tym przypadku "Rozwoju Regionalnego"), co w powszechnym odbiorze uznawane jest za niewątpliwie pochodzące od danego Ministra.

Ponadto zdaniem skarżącego samo nieczytelne podpisanie postanowienia, przez osobę działającą jako organ administracji, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że brak jest przepisów, które określałyby wymogi, jakie powinien spełniać podpis własnoręczny. Złożony na postanowieniach podpis jest z całą pewnością własnoręcznym podpisem ówczesnej Minister Rozwoju Regionalnego. Został też złożony w sposób typowy dla G.G. Złożenie, zaś podpisu nieczytelnego, w formie zwykle używanej przez osobę podpisującą się jako organ, niewątpliwie spełnia swoją funkcję identyfikacyjną, w szczególności w wypadku, gdy w nagłówku postanowienia podane są dane identyfikujące organ oraz osobę działającą w tym charakterze.

Z analogicznych względów w ocenie wnoszącego kasację nie może zostać uznany za zasadny zarzut Sądu, że wada postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Ministra Rozwoju Regionalnego sprowadza się do niewłaściwego jego podpisania, gdyż przepisy Kpa nie przewidują odrębnego podpisania sentencji wydanego postanowienia i jego uzasadnienia, skoro pod każdym z elementów postanowienia podpis został złożony przez działającego w charakterze organu.

W tej sytuacji nie sposób, zdaniem Ministra Rozwoju Regionalnego, podzielić stanowiska Sądu (wyrażonego na str. 7 uzasadnienia), że takie podpisanie postanowienia nie identyfikuje osoby, która je podpisała, w sposób jasny i niewątpliwy, czemu właśnie ma służyć złożenie podpisu pod postanowieniem i pod załącznikiem stanowiącym jego integralną część. Zdaniem skarżacego sposób oznakowania pisma i złożenia podpisu na omawianych postanowieniach niewątpliwie zapewnił osiągnięcie wymienionego wyżej celu.

Natomiast co do zarzutu, że Minister Rozwoju Regionalnego nie oznaczył w postanowieniu wydanym w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wszystkich stron postępowania, na żądanie których to postępowanie zostało wszczęte, zauważono mając na względzie pismo Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., znak: WŚR.I.EM.6613/1/80/05 , że zarówno postępowanie w obu instancjach było prowadzone z zastosowaniem art. 49 Kpa. Wskazana w art. 124 § 1 Kpa reguła imiennego wymieniania w orzeczeniu stron postępowania nie dotyczy sytuacji, gdy ze względu na przepis szczególny (tu: art. 46a ust. 5 Prawo ochrony środowiska .) znajdzie zastosowanie art. 49 Kpa. Uproszczony sposób doręczania ustawodawca przewiduje z uwagi na określone, ważne przesłanki (np. wzgląd na większą liczbę stron postępowania), gdy imienne wymienianie wszystkich stron postępowania jest zbędne i byłoby niezasadne. Z punktu widzenia wydania tego rodzaju orzeczenia doręczanego na podstawie art. 49 Kpa, generalnie bez znaczenia jest określanie, kto był faktycznie traktowany jako jego strona, z uwagi na szczególny sposób doręczania rozstrzygnięcia oraz określenia terminu wnoszenia środków odwoławczych. Skoro prawodawca zwolnił organy administracji od obowiązku bezpośredniego doręczenia orzeczenia, mając na względzie potrzebę uproszczenia procedury w pewnego rodzaju sprawach, to nieracjonalne byłoby uznanie, że równocześnie konieczne jest precyzyjne ustalenie kręgu stron postępowania, jedynie w celu zamieszczenia wykazu stron w orzeczeniu. Przyjęcie jedynie literalnej wykładni art. 124 § 1 Kpa nadawałoby temu przepisowi treść, jaką trudno byłoby przypisać normie ustanowionej przez racjonalnego prawodawcę. Z tego względu uprawnione jest odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej, które prowadzą do wskazanej powyżej konkluzji o braku obowiązku zamieszczania wykazu stron w postępowaniach, gdy doręczenia odbywają się poprzez publiczne ogłoszenie.

Zaznaczono także w skardze kasacyjnej , że rozpoznanie dwóch wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, w której organ rozpatrywał łącznie 35 wniosków mieszkańców, bez wezwania dwóch wnioskodawców, w trybie art. 64 § 2 Kpa, do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważono, że organ rozpatrujący sprawę w "drugiej instancji" zyskał ten przymiot w wyniku innych prawidłowo złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do naruszenia, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego doszłoby w sytuacji, w której osoby, które nie podpisały wniosku, jako jedyne składałyby wniosek na podstawie art. 127 Kpa.

Ponadto, w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Rozwoju Regionalnego zostało złożonych 35 wniosków mieszkańców o tożsamej treści, sporządzonych według takiego samego wzoru. Brak wezwania 2 spośród 35 wnioskodawców do uzupełnienia wniosków poprzez ich podpisanie mógłby mieć wpływ na wynik sprawy jedynie w sytuacji, gdyby we wnioskach tych podniesiono zarzuty odmienne od tych zawartych w pozostałych wnioskach, a organ nie rozpatrzyłby tych zarzutów w ramach postępowania prowadzonego w trybie art.127 Kpa. Tymczasem, wobec identycznej treści wniosków, uzupełnienie podpisów przez 2 wnioskodawców nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy, którym było uzgodnienie środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia drogowego.

Ponadto, w uzasadnieniu wyroku będącego przedmiotem niniejszej skargi, WSA nie wskazał w jaki sposób dostrzeżone przez niego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć wpływ na wynik sprawy, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 141 § 4 w świetle art. 145 § 1 ust. 1 lit. c. ustawy procesowej. Brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku konkretnych skutków prawnych, jakie mogły spowodować zarzucane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybienia i ich wpływu na treść rozstrzygnięcia, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, które uniemożliwia efektywną kontrolę instancyjną wyroku.

Z powyższych względów, mając również na uwadze art. 134 § 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zdaniem organu administracji powołany na wstępie zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony w całości, zwłaszcza że w sytuacji, gdy Sąd ten nie podzielił argumentacji stron skarżących, zawartej w ich skargach na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r. skargi te powinny być oddalone.

W złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną Polski Klub Ekologiczny Okręg Mazowiecki , Z. O., Polski Klub Ekologiczny Koło w W., S. S. wnieśli o jej oddalenie w całości .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy , co sprawia , że zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów kasacji zauważyć należy , iż usprawiedliwione pozostają podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego .

Według art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie prawnej jest ustalenie , że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy sąd uchylając decyzję na tej podstawie musiałby wykazać , że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Natomiast art. 141 § 4 ustawy procesowej , określa że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter , sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia , że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji .

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu .

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku Sądu o jakim wyżej mowa. To z treści uzasadnienia powinno wynikać , że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy . Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa .

Uzasadnienie zatem powinno być przekonujące i nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie wniesienia skargi kasacyjnej , że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po wszechstronnej analizie akt sprawy oraz , że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione .

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy , iż przesłanki uwzględnienia skargi zamieszczone w motywach zaskarżonego wyroku nie mogły w żadnym wypadku stanowić podstawy do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej bowiem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności podjętych rozstrzygnięć a w efekcie niezasadnie wyeliminował z obrotu prawnego kwestionowane postanowienia w zakresie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – Wschodnia Obwodnica Warszawy na odcinku od węzła "Marki" do węzła "Lubelska".

Podkreślić w tym miejscu należy , iż niniejsze postępowanie dotyczy uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przewidzianej przez ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. Nr 129 z 2006 r. poz. 902 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust.2 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska , przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tejże decyzji , uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia w przypadku dróg oraz linii kolejowych będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko , o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 – z ministrem właściwym do spraw środowiska (...).

Z uwagi na wyłączenie Ministra Ochrony Środowiska od rozstrzygania w tej sprawie i wskazaniu jako organu właściwego Ministra Rozwoju Regionalnego do załatwienia sprawy , przedmiotowe postępowanie uzgodnieniowe toczyło się przed tym Ministrem. Niewątpliwie uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przybiera formę współdziałania w trybie art. 106 kpa.

Przepis art. 106 kpa ma zastosowanie do takich przypadków współdziałania , w których wydanie decyzji administracyjnej a zatem ukształtowanie treści tej decyzji należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej , który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji , zaś organ współdziałający ma ustawowe kompetencje do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej. Z dyspozycji art. 106 § 1 kpa wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem współdziałanie organów administracji występuje na etapie przygotowywania decyzji administracyjnych i ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienie do załatwiania określonego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma pomocniczy, służebny charakter poprzez zaznaczenie przez ustawodawcę trybu jego wszczynania ( art. 106 § 2 i 3 kpa), dopuszczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach (art. 106 § 4 kpa ) oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia ( art. 106 § 5 kpa ).

Wyjaśnić w tym miejscu należy , iż z treści art. 106 § 2 kpa wynika, że inicjatywa podjęcia współdziałania z innym organem leży po stronie organu prowadzącego postępowanie główne. Na nim spoczywa także obowiązek zawiadomienia o tym przedsięwzięciu wszystkich stron postępowania. Organ współdziałający może skutecznie podjąć jakiekolwiek czynności współdziałania dopiero wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie główne zwróci się do niego o zajęcie stanowiska w sprawie. Otrzymawszy wezwanie do współdziałania, organ ten nie może jednak odmówić zajęcia stanowiska w sprawie, na co wskazuje początkowa część art. 106 § 3 kpa.

Nie ulega wątpliwości, że określenie terminu, w którym organ prowadzący postępowanie zwróci się o zajęcie stanowiska w sprawie przez inny organ, zależy wyłącznie od organu prowadzącego postępowanie główne. Dlatego też w procesie współdziałania kolejność działań przedstawia się następująco: 1) wszczęcie postępowania przed organem powołanym do wydania decyzji (wszczęcie postępowania głównego), 2) stwierdzenie obowiązku współdziałania i zwrócenie się do innego organu o wydanie opinii (zajęcie stanowiska), 3) zawiadomienie strony o wymogu uzyskania tego stanowiska, 4) uzyskanie i rozpatrzenie stanowiska tego organu, 5) wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

Organ współdziałający uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego właśnie w trybie art. 61 § 1 kpa ( a więc sprawy zawisłej przed innym organem ) uczestnicząc w załatwieniu sprawy , której ono dotyczy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swojej właściwości. Organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej , odrębnej sprawie. Stanowisko jakie w formie postanowienia zajmuje nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie kończy jej. Tym samym postępowanie przed organem współdziałającym ma w swej istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ.

Niniejsze postępowanie uzgodnieniowe uruchomiono pismem Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2005 r. Nr WŚR-I-6613/1/80/05 , w którym ten organ administracji rządowej zwrócił się z prośbą do Ministra Środowiska o uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku "Marki " do węzła "Lubelska", zawiadamiając o tym strony postępowania .

Mając na uwadze charakter przedmiotowego postępowania w tym sposób jego wszczynania przyjąć należy , iż zwrócenie się do właściwego Ministra o dokonanie uzgodnienia przez organ uprawniony do załatwienia sprawy we wszczętym wnioskiem inwestora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być utożsamiane z wszczęciem postępowania przez stronę w trybie art. 61 §1 kpa , albowiem jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej , żądanie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie może być tylko jedno a jest nim żądanie wszczęcia postępowania przez stronę Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad , inicjującą postępowanie przed organem upoważnionym do wydania decyzji administracyjnej. Tym samym organ współdziałający wbrew twierdzeniu Sądu nie mógł naruszyć art. 61 § 1 kpa poprzez orzeczenie wbrew żądaniu głównemu.

Jednocześnie w opisanych warunkach jak zasadnie wskazuje na to kasacja nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji , iż organ uzgadniający zdeterminowany jest przedmiotem wniosku strony występującej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach co oznacza , że organ uzgadniający dokonuje takiego uzgodnienia lub odmawia uzgodnienia inwestycji wskazanej we wniosku.

Przyjęcie takiego poglądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Celem procedury uzgodnieniowej w trybie art. 48 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska jest wszechstronna ocena skutków wywieranych przez przedmiotowe przedsięwzięcie publiczne na środowisko i uzgodnienie warunków na jakich ma być wydana najkorzystniejszych dla środowiska decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotem tego postępowania nie jest uzgodnienie projektu decyzji ( rozstrzygnięcia ) , lecz warunków realizacji przedsięwzięcia. Ma to istotne znaczenie w szczególności jak w rozpoznawanej sprawie , kiedy inwestor przewiduje kilka wariantów przedsięwzięcia. Zatem w zakresie kompetencji Ministra Rozwoju Regionalnego działającego w tym przypadku jako organ ochrony środowiska mieści się jak to trafnie zauważa skarga kasacyjna uzgodnienie tego wariantu , który najmniej negatywnie będzie oddziaływał na środowisko. Organ uzgadniający warunki realizacji przedsięwzięcia pełni role specjalistyczną w stosunku do organu , który prowadzi postępowanie główne. Dlatego też w świetle celów postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , że organ uzgadniający zdeterminowany jest wnioskiem inwestora o uzgodnienie wskazanego wariantu przebiegu planowanej obwodnicy, a w tej sprawie orzekł niezgodnie z tym wnioskiem . Skoro jak już wyżej zauważono podstawowym kryterium w postępowania prowadzonym w trybie art. 106 kpa pozostaje element korzystności dla środowiska , a żądanie inwestora skierowane do organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowania nie uruchamia postępowania uzgodnieniowego, to żądanie inwestora w takiej sytuacji nie może wiązać organu uzgadniającego. Tak więc i w tym zakresie nie można przyjmować w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 61 § 1 kpa.

Trafnie podniesiono również w skardze kasacyjnej , iż w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 124 § 1 kpa. Norma ta odnosi się do składników struktury postanowienia administracyjnego w szczególności wskazując , iż powinno ono zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania . W ocenie Sądu pierwszej instancji wada postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Ministra Rozwoju Regionalnego sprowadza się do niewłaściwego jego podpisania przez osobę upoważnioną do jego wydania. Sąd wprawdzie uznał , że postanowienie to zostało podpisane ale podpis jest nieczytelny i nie został uzupełniony imienną pieczątką składającego podpis z podaniem imienia i nazwiska i stanowiska służbowego .

Analizując akta administracyjne sprawy w tym postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] jak i wydane w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy postanowienie tego Ministra z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć , że w odniesieniu do postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. mamy do czynienia z aktem nieistniejącym a więc takim , który jest niepodpisany. Niespornym jest , iż postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2007 r. podpisane zostało własnoręcznie przez osobę pełniącą funkcję organu administracji choć w przeciwieństwie do postanowienia z dnia [...] października 2007 r. podpis ten nie został opatrzony pieczątką Ministra G.G. – Ministra Rozwoju Regionalnego .

Brak pieczątki imiennej na podpisie nie może dyskwalifikować tego aktu jako wydanego przez uprawniony organ administracji. Przede wszystkim jednak podkreślić należy , że pod sentencją postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. obok własnoręcznego podpisu podejmującego rozstrzygnięcie znajduje się pieczęć okrągłą identyfikująca organ a więc Ministra Rozwoju Regionalnego , a nadto w nagłówku postanowienia w lewym górnym rogu wskazano także dane w sposób bezsporny identyfikujące osobę działająca w tym charakterze tj. G.G. -Ministra Rozwoju Regionalnego, co pozostało poza jakąkolwiek uwagą Sądu pierwszej instancji. Ponadto zauważyć należy , iż postanowienie z dnia [...] października 2007 r. , które nie budziło jakichkolwiek wątpliwości Sądu co do jego prawidłowego podpisania już niezależnie od posiadania pieczęci okrągłej, pod podpisem odręcznym zawierało pieczątkę z imieniem i nazwiskiem osoby podpisującej . Nawet proste porównanie tychże dwóch postanowień wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości , że oba zaskarżone postanowienia zostały podpisane w sposób tożsamy przez uprawniony organ administracji.

Z dyspozycji art. 124 § 1 kpa wprost wynika , że postanowienie powinno być podpisane , a skoro ma to być podpis , to nie może być to "faksymile" a taki własnoręczny podpis został w tej sprawie uczyniony identyfikujący z imienia i nazwiska wydającego rozstrzygnięcie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku , iż kwestionowane przez Sąd postanowienie zostało podpisane w sposób nie naruszający normy art. 124 § 1 kpa.

Jedynie na marginesie czynionych rozważań zauważyć należy , iż jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 17 kwietnia 2008 r. Sąd pierwszej instancji odraczając termin ogłoszenia orzeczenia w tej sprawie zobowiązał organ w terminie siedmiu dni do usunięcia braków poprzez przesłanie postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. właściwie podpisanego , lecz niedostarczenie tego rozstrzygnięcia przez organ nie spowodowało wyprowadzenie przez Sąd odpowiednich wniosków tego faktu.

Ponadto z dyspozycji art. 124 § 1 kpa wynika również , iż postanowienie powinno zawierać oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu. Niewątpliwie Minister Rozwoju Regionalnego w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2007 r. nie oznaczył wszystkich stron, które złożyły wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy bowiem wymienił jedynie osoby będące osobami prawnymi i organizacjami społecznymi zaś w odniesieniu do osób fizycznych wskazał , iż wnioski takie złożyło 35 mieszkańców Dzielnicy Miasta Stołecznego Wesoła. To zaś jak wyjaśniono w motywach zaskarżonego wyroku oznacza wyłączenie z sentencji wszystkich stron postępowania i stanowi naruszenie w/w normy art. 124 § 1 kpa. Jednakże jak trafnie wskazano w kasacji takie oznaczenie stron we wstępnej części zaskarżonego postanowienia nie stanowi naruszenia prawa mogącego mieć wpływy na wynik postępowania uzgodnieniowego a tylko ta przesłanka mogłaby uzasadniać przyjęcie naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej w związku z art. 124 § 1 kpa. Należy zgodzić się ze skarżącym , iż z uwagi na przepis art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 49 kpa dotyczący obwieszczania jako równoważny sposób doręczania, bowiem liczba stron w tej sprawie przekraczała 20 . Zatem z punktu widzenia wydania takiego rozstrzygnięcia jak w tej sprawie doręczanego poprzez obwieszczenie oraz przy uwzględnieniu w takiej sytuacji terminu wnoszenia środka odwoławczego, generalnie nie ma istotnego znaczenia dla bytu tej sprawy brak precyzyjnego oznaczanie z imienia i nazwiska wszystkich stron biorących udział w postępowaniu , gdyż w tych okolicznościach pominięcie dokładnego wskazania osób fizycznych wnoszących przedmiotowy wniosek nie może być traktowane jako takie naruszenie norm prawa procesowego , które może mieć wpływ na wynik sprawy .

Podobnie należy ocenić jako nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia wskazywane przez Sąd naruszenie procedury administracyjnej polegające na rozpoznaniu dwóch wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy , które nie zostały podpisane a organ nie wezwał osób wnoszących tenże środek zaskarżenia w trybie art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Organ odwoławczy a więc i ten , który rozpoznaje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony , którą jest wniesienie stosownego środka odwoławczego sprawia , że organ ten może korzystać z uprawnień jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną , że organ rozpoznający sprawę w "drugiej instancji" uzyskał ten przymiot w wyniku innych prawidłowo złożonych wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy. Do naruszenia prawa doszło by niewątpliwe wówczas gdyby w niniejszej sprawie wyłącznie te dwa nie podpisane wnioski spowodowały wydanie zaskarżonego postanowienia , jednakże oprócz tych tożsame co do treści złożyło jeszcze 33 osoby fizyczne , nie licząc tych pochodzących przecież od osób prawnych i organizacji społecznych. Tym samym zaniechanie wezwania dwóch wnioskodawców spośród innych 33 , którzy złożyli tożsamy środek zaskarżania do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 kpa poprzez ich podpisanie , w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jak skutecznie wskazuje to kasacja nie może stanowić naruszenia prawa , które mogło mieć wpływ na wynik postępowania w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia drogowego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku , iż usprawiedliwiony pozostaje zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej poprzez uwzględnienie skargi , chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadami związanymi z naruszeniem art. 49 , 61 § 1 , art. 64 § 2 , art. 106 § 1 , 2 i 3 oraz art. 124 § 1 kpa .

Poza tym naruszono także normę art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano w jaki sposób podniesione przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa procesowego a to art. 124 § 1 , 64 § 2 kpa mogły mieć wpływ na wynik sprawy a więc nie wyjaśniono przesłanek rozstrzygnięcia w taki sposób aby uznać , że zapadłe rozstrzygniecie jest przekonujące, podjęte po wszechstronnej analizie sprawy. Poza tym Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w motywach zaskarżonego wyroku do zarzutów skarg a jest to niezbędne z uwagi na potrzebę wszechstronnego informowania strony o jej sytuacji procesowej.

Należy również zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej ż naruszenie art. 141 § 4 ustawy procesowej polega w tej sprawie na tym , iż Sąd pierwszej instancji popełnił błąd w ustaleniach faktycznych przyjmując , że Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 2 grudnia 2005 r. wystąpił do Ministra Środowiska o uzgodnienie wariantu W2 , gdy tymczasem z treści tego pisma wynika , że ten organ administracji rządowej zwrócił się o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia tj. Wschodniej Obwodnicy Warszawy bez wskazywania jakiegokolwiek wariantu .

Tym samym powołane wyżej uchybienie prawa procesowego pozwalają także przyjąć jako usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej a to naruszenia art. 134 1 ustawy procesowej a więc niezasadnego wyjście poza granice skargi oczywiście przy uwzględnieniu motywów zaskarżonego wyroku.

Z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy procesowej wynika , że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, jak wynika z utrwalonych podglądów w judykaturze , że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Co do zasady norma ta obliguje Sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze tylko wówczas gdy Sąd skoncentrował się na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia a pominął wątki które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują. Jednakże w tej sprawie Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, przyjmując , że inne niewskazane przesłanki pozwalają na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień , lecz te przesłanki co wyżej wykazano nie mogły stanowić takiej podstawy , a to uzasadnia w okolicznościach tej sprawy stanowisko , że doszło do naruszenia art. 134 § 1 ustawy procesowej poprzez nieuzasadnione wyjście poza granice skarg.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego zatem zasługiwały na uwzględnienie pozwalając na uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zarzuty te stanowiły wystarczającą przesłankę uwzględnienia skargi .

Wprawdzie skarga kasacyjna zawiera również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 48, w związku z art. 55, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.-Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) , oraz w związku z art. 5-10 dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. Nr 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L 175 z 5 lipca 1985 r., str. 40 ze zm.) poprzez błędną wykładnię , lecz nie zasługują one na uwzględnienie.

Błędna wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś, .... op. cit., str. 541). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w opisanym zakresie takiej wykładni wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska , jednocześnie nie czyniąc kwestionowanym rozstrzygnięciom zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nie wzięcie jednakże pod uwagę i nie rozważenie w motywach orzeczenia prawidłowej wykładni w/w norm nie pozwala na przyjęcie zarzutu błędnej interpretacji tych przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Także w swoich rozważaniach Sąd nie odnosił się do wskazanej w kasacji dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. Nr 85/337/EWG choć niewątpliwie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć ją na uwadze. Stosowanie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi bowiem pośrednie (zdecentralizowane) wykonywanie prawa wspólnotowego , czyli stosowanie prawa krajowego, uchwalonego w celu realizacji dyrektywy. Dlatego też w odniesieniu do przepisów prawa polskiego dot. postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko niezbędne jest zapewnienie nie tylko formalnej zgodności z dyrektywą 85/337/EWG , ale także takie jej stosowanie i interpretację , która zapewni skuteczną realizacje celu tej dyrektywy.

Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania .

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 wskazanej ustawy procesowej uznając, iż z uwagi na charakter przedmiotowej sprawy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.