Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 620/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 23, art 27 ust 1 i 1a
journal: Dz.U. 1991 nr 32 poz 131
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
article: art 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art 106
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 1 lipca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 lutego 2022 r., nr RYB.krm.9702.4.2021 w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku o wydanie uzgodnienia ustalającego lokalizację i warunki utrzymania kabli na obszarze wyłączonej strefy ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z 3 lutego 2022 r., nr: RYB.KRM.9702.4.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z 3 grudnia 2021 r. znak: RYB.krm.9702.4.2021 w zaskarżonej części, tj. w części dotyczącej środków wskazanych w lit. a) - e) sentencji postanowienia.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwana dalej "Inwestorem", wnioskiem z 28 czerwca 2021 r., zwróciła się do Ministra Infrastruktury o wydanie decyzji o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z planowanym przedsięwzięciem "Morska Infrastruktura przesyłowa [...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd, zwanym dalej "wnioskiem".

Pismem z 3 września 2021 r., znak: DGM-3.530.10.2021, działając na podstawie art. 106 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej "k.p.a." w związku z art. 27 ust. 1 i 1a ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 457, ze zm.), dalej "u.o.m.m" Minister Infrastruktury wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - jako właściwego do spraw rybołówstwa, o zaopiniowanie wniosku Inwestora.

Postanowieniem z 3 grudnia 2021 r. (znak: RYB.rm.9702.4.2021) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozytywnie zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie, wskazując jednocześnie, że w celu zminimalizowania zagrożenia dla żywych zasobów oraz bezpiecznego wykonywania rybołówstwa morskiego na dalszym etapie procedowania wniosku powinny zostać uwzględnione następujące zastrzeżenia, tj.:

a) ułożenie kabli na odpowiedniej głębokości, tj. minimum 70 cm, z uwzględnieniem możliwości kotwiczenia, a w przypadku braku możliwości zakopania kabli, zastosowanie ochrony mechanicznej, np. w postaci osłon, materacy betonowych, materiału skalnego;

b) w akwenach wyodrębnionych zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód zewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1 : 200 000 (Dz. U. z 2021 r., poz. 935), których część stanowi [...] oraz w akwenie [...], prowadzenie prac związanych z naruszeniem osadów dennych poza okresami tarła dorsza, storni oraz śledzia stada jesiennego,

c) stosowanie technik maksymalnie ograniczających wzrost stężenia zawiesiny w wodzie w trakcie prac związanych z naruszeniem struktury osadów dennych,

d) stosowanie technik minimalizujących oddziaływanie hałasu podwodnego na ichtiofaunę podczas prac związanych z drążeniem korytarza kablowego,

e) podjęcie współpracy ze środowiskiem rybackim w celu umożliwienia współistnienia planowanej inwestycji z prowadzeniem działalności połowowej, a w przypadku braku możliwości wykonywania rybołówstwa na wnioskowanym obszarze lub innych negatywnych oddziaływań na rybołówstwo będących efektem planowanej inwestycji, podjęcia starań w celu wdrożenia środków zaradczych, w tym rekompensat z tytułu udokumentowanych utraconych możliwości połowowych (strat ekonomicznych), obejmujących nie tylko okres prac budowy wnioskowanej inwestycji, ale również czas jej eksploatacji i likwidacji.

Przedmiotem wniosku było uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli należących do zewnętrznej infrastruktury przesyłowej na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej (WSE). Odcinek ten stanowi fragment kabli eksportowych (biegnących w WSE jak i morzu terytorialnym RP), których celem będzie dostarczenie wytworzonej w morskiej farmie wiatrowej energii na ląd.

Organ podkreślił, że biorąc pod uwagę zasoby rybołówstwa, ich odradzanie i zabezpieczenie dla przyszłych pokoleń, na szczególną uwagę w zasięgu planowanego przedsięwzięcia zasługuje obszar [...], który ma istotne znaczenie dla bioróżnorodności ichtiofauny Bałtyku, w tym dla gatunków ryb cennych gospodarczo. Choć sama trasa planowanego korytarza kablowego bezpośrednio nie przebiega przez obszar rynnowy, to przechodzi przez cztery akweny, których część stanowi [...]. Obszar [...] stanowi strefę tarliska dorsza oraz miejsce migracji pokarmowych tego gatunku. Ponadto w rejonie [...] stwierdzano tarliska storni, gładzicy, szprota, moteli oraz śledzia tarła jesiennego.

Na obszarze objętym wnioskiem prowadzone jest rybołówstwo na zasadach, zakazach i ograniczeniach wynikających z przepisów ustawy z 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim (Dz. U. z 2021 r. poz. 650). Połowy prowadzone są zarówno z użyciem narzędzi biernych, jak i czynnych - głównie przez jednostki rybackie powyżej 12 m długości, ale również przez jednostki mniejsze. Obszar inwestycji, z uwagi na swój liniowy charakter przebiega przez cztery kwadraty rybackie: [...], [...], [...], [...]. Jak wynika z Systemu Elektronicznej Rejestracji i Elektronicznego Raportowania działalności połowowej w latach 2016

2020 do najliczniej poławianych z gatunków ryb cennych gospodarczo w ww. akwenach należały: szprot, śledź, dorsz oraz stornia. Jednocześnie we wskazanym okresie liczba jednostek rybackich operujących w powyższych akwenach łącznie była zmienna i wahała się od sześćdziesięciu trzech do stu czterdziestu dwóch jednostek w zależności od rozpatrywanego roku. Z punktu widzenia rybołówstwa akweny przez które przebiega inwestycja są wodami nie tylko połowowymi. Pełnią także rolę szlaków komunikacyjnych dla jednostek rybackich wypływających z portów oraz baz rybackich na połowy i powracających z łowisk.

Rozpatrując zagadnienie żywych zasobów- morza, w aspekcie prowadzonych prac związanych z realizacją planowanej inwestycji, organ podkreślił, że na uwagę zasługują oddziaływania wpływające negatywnie na kondycję i stan ichtiofauny. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługują prace związane z pogłębianiem dna generujące wzrost stężenia zawiesiny w wodzie, emisję hałasu oraz w przypadku stwierdzenia zanieczyszczeń osadów redystrybucję zanieczyszczeń z osadu do wody. Wzrost stężenia zawiesiny wpływa na pogorszenie widzialności, ale także w zależności od trybu życia, strategii rozrodczej, kondycji czy stadia rozwoju ryb może skutkować zakłóceniami w pozyskiwaniu tlenu i pokarmu, zahamowaniem tempa wzrostu, uszkodzeniami aparatu oddechowego, obniżeniem skuteczności reprodukcji lub śmiercią. Podobnie emisja hałasu, w zależności od jego natężenia oraz odległości od źródła dźwięku może doprowadzać do zmian behawioralnych ryb, czasowego lub trwałego uszkodzenia słuchu lub uszkodzenia tkanek, zakłócenia sygnałów dochodzących z otoczenia oraz błędnej ich interpretacji, a w skrajnych przypadkach również do śmierci osobników. Również w przypadku zanieczyszczeń zdeponowanych w osadach dennych proces przechodzenia zanieczyszczeń (np. formy [...] metali, trwałe zanieczyszczenia organiczne (TZO np. PCB), biogeny) z osadów do wody, któremu sprzyja naruszenie osadu dennego wywołane posadowieniem kabli, może powodować zarówno bezpośrednie ostre zatrucia jak i chroniczne zatrucia np. choroby nowotworowe u ryb. Zagrożenia te przybierają na znaczeniu w kontekście opisanych powyżej wyjątkowo korzystnych warunków do rozrodu ryb, jakie zdiagnozowano w akwenach przez które przebiega planowana inwestycja.

Minister podkreślił, że biorąc pod uwagę regulacje ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym realizacja inwestycji obligatoryjnie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i na obecnym etapie procedowania wniosku nie jest jednoznacznie przesądzone czy wymóg ten zostanie narzucony.

Pismem z 10 grudnia 2021 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wskazanych zastrzeżeń w lit. a) - e) i odstąpienie przez organ od wskazywania powyższych zastrzeżeń.

Postanowieniem z 3 lutego 2022 r., nr: RYB.KRM.9702.4.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z 3 grudnia 2021 r.

Minister zwrócił uwagę, jakie działania, powinny zostać podjęte w celu zminimalizowania negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na żywe zasoby oraz bezpieczne wykonywanie rybołówstwa. Uznał, że w celu ochrony żywych zasobów morza, powinny zostać zastosowane: metody i odpowiedni sprzęt zmniejszające wzrost stężenia zawiesiny w wodzie, rozwiązania bądź urządzenia o charakterze technicznym ograniczające emisję hałasu i wibracji w trakcie prac budowlanych oraz środki o charakterze nietechnicznym tj. prowadzenie prac poza okresami tarła ryb i migracji ryb dwuśrodowiskowych. Ponadto, biorąc pod uwagę bezpieczne wykonywanie rybołówstwa, w szczególności pod kątem używanych narzędzi połowowych, organ w oparciu o informacje uzyskane z Morskiego Instytutu Rybackiego i dotyczące podstawowych zagrożeń mogących mieć wpływ na ichtiofaunę morską i bezpieczne uprawianie rybołówstwa przy realizacji inwestycji morskich, zwrócił uwagę, że kable powinny zostać ułożone na odpowiedniej głębokości, tj. minimum 70 cm, uwzględnieniem możliwości kotwiczenia, a w przypadku braku możliwości zakopania kabli (kamieniste dno), zastosowanie ochrony mechanicznej, np. w postaci osłon, materacy betonowych, materiału skalnego.

Zabezpieczenie związane z odpowiednim ułożeniem kabli jest o tyle istotne, że akweny objęte wnioskiem są wykorzystywane jako łowiska, lub jako trasy na inne łowiska, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej. Organ podkreślił, że w pięciu z siedmiu akwenów, przez które przebiega inwestycja panują wyjątkowo korzystne warunki dla rozwoju ryb cennych gospodarczo. W jednym akwenie stwierdzono optymalne warunki habitatowe i hydrologiczne do skutecznego tarła śledzia populacji jesiennej, w tym dla jednego tych czterech akwenów równocześnie stwierdzono wysokie zagęszczenie ikry i larw storni, co świadczy o istnieniu, istotnego dla zachowania gatunku, tarliska pelagicznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 4 oraz ust. 5 w związku z art. 27 ust. u.o.m.m., organ zauważył, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu zastrzeżenia mają swoją podstawę we wskazanych wyżej przepisach ustawy o rybołówstwie morskim, tj. w art. 47 ust. 3 i art. 98 tej ustawy. Przepisy ustawy o rybołówstwie morskim oraz akty wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy są przepisami odrębnymi w rozumieniu przepisu art. 23 ust. 4 w związku z art. 27 ust. 1a u.o.m.m. Środki, które wskazał organ doprecyzowują, na czym miałaby polegać ochrona żywych zasobów, o których mowa w przepisach ustawy o rybołówstwie morskim oraz aktach wykonawczych, w ramach przedmiotowej inwestycji. Przepisy ustawy o rybołówstwie morskim oraz akty wykonawcze wydane na jej podstawie, są stosowane na akwenach, na których jest realizowana przedmiotowa inwestycja.

Minster uznał także za niezasadny zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6 i art. 124 § 1 k.p.a., poprzez wykroczenie przez organ poza uprawnienia określone przepisami prawa i niepowołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kieruje działam administracji rządowej rybołówstwo. Dział ten obejmuje m.in. sprawy rybołówstwa morskiego, racjonalnego gospodarowania żywymi zasobami morza oraz gospodarki rybnej. Tym samym organ wydając swoją opinię kieruje się koniecznością zapewnienia ochrony żywych zasobów morskich oraz możliwością wykonywania rybołówstwa morskiego w polskich obszarach morskich. Powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 21 ustawy o rybołówstwie morskim, Minister podkreślił, że znajdujące się w kompetencjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprawy rybołówstwa morskiego dotyczą wielu kwestii związanych, m.in. z wykonywaniem rybołówstwa komercyjnego. Brak wskazania konkretnych przepisów ustawy o rybołówstwie morskim, które odnoszą się do zadań ministra w zakresie ochrony żywych zasobów, nie stanowi naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i które można byłoby kwalifikować jako brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ustawa o rybołówstwie morskim w wielu miejscach zawiera regulacje, które odnoszą się do ochrony żywych zasobów morza i zadań ministra właściwego do spraw rybołówstwa w tym zakresie. Podstawa prawna do wydania opinii przez ministra właściwego do spraw rybołówstwa w zakresie swoich kompetencji, w postaci przepisu art. 27 ust. 1 i 1a u.o.m.m. została przez organ powołana.

Z powyższych względów w ocenie organu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., wobec braku ku temu merytorycznych podstaw. Podstawę merytoryczną do wskazania zastrzeżeń stanowią przepisy ustawy o rybołówstwie morskim. Organy wydają opinie w zakresie swoich ustawowych kompetencji mając na względzie okoliczności danej sprawy, w niniejszym przypadku inwestycję polegającą na ułożeniu i utrzymywaniu kabli służących wyprowadzeniu mocy z morskiej farmy wiatrowej. W przepisach ustawy nie mogą być wpisane konkretne zastrzeżenia, gdyż są one różne w przypadku różnych inwestycji. Gdyby takie zastrzeżenia i zagrożenia były wskazane w ustawie o rybołówstwie morskim lub innych przepisach, wówczas wydanie opinii byłoby zbędne.

Organ nie podzielił także stanowiska wnioskodawcy zgodnie, z którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest właściwy jedynie w kwestiach związanych z wykonywaniem rybołówstwa, gdyż ww. przepisy uprawniają i upoważniają go do dbałości o stan żywych zasobów morza.

Konkludując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podkreślił, że jako organ opiniujący przedmiotową inwestycję, miał prawo wskazać argumenty, które jego zdaniem przemawiają za wdrożeniem określonych zastrzeżeń, w celu zminimalizowania zagrożenia dla żywych zasobów oraz bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej "skarżąca".

Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 u.o.m.m. w związku z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie o powinności podjęcia przez skarżącego środków, które wykraczają poza zakres opinii wymaganej i dozwolonej przepisami prawa. Naruszenie przejawia się w określeniu zastrzeżeń związanych z układaniem kabli morskich, podczas gdy zgodnie z art. 27 ust. 1 u.o.m.m. opinia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinna odnosić się wyłącznie do zakresu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli morskich;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 4 i ust. 5 u.o.m.m. w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 5 u.o.m.m. w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m.m. w zw. z art. 23c ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz.U.2020.1220 ze zm.) (dalej: "UDAR"), poprzez określenie w lit. a) - e) sentencji postanowienia z 3 grudnia 2021 r. środków do podjęcia w celu zminimalizowania zagrożeń dla żywych zasobów oraz bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego wykraczających poza leżący w kompetencji organu zakres jego uprawnień, jak również mimo braku istnienia przepisów odrębnych uprawniających organ do wskazania środków określonych w lit. a) - e) sentencji postanowienia z 3 grudnia 2021 r.;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., przejawiające się w dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego w toku postępowania, poprzez oparcie zastrzeżeń poczynionych w postanowieniu z 3 grudnia 2021 r. na piśmie Morskiego Instytutu Rybackiego (dalej: "MIR") z 10 września 2021 r. (znak: DM/1956/66/2021/TN), o ogólnikowej treści, nie odnoszącego się do skonkretyzowanego przedmiotu postępowania, z pominięciem innych dowodów i informacji zgromadzonych w sprawie, w szczególności stanowiska skarżącego;

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 6 k.p.a., poprzez brak powołania w zaskarżonym postanowieniu rzeczywistej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

a) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 grudnia 2021 r., znak sprawy: RYB.krm.9702.4.2021 w części określającej środki do podjęcia w celu zminimalizowania zagrożeń dla żywych zasobów oraz bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego (lit. a) - e) sentencji postanowienia z 3 grudnia 2021 r.),

b) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych,

c) w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do niniejszej skargi (postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z 10 marca 2021 r. znak DOP-3.414.1.2021.IŁ, z 13 stycznia 2021 r. znak DIŚ- V.414.1.2021.ALS oraz z 29 marca 2021 r. znak DOP-3.414.3.2021.IŁ1), gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi strona przytoczyła stan faktyczny sprawy i szczegółowo odniosła się do postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z 3 lutego 2022 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w postanowienie własne z 3 grudnia 2021 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowanie wniosku o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłączonej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia.

Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowi art. 27 ust. 1 u.o.m.m., zgodnie z którym układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej jest dozwolone, jeśli nie utrudnia to wykonywania praw Rzeczypospolitej Polskiej i pod warunkiem uzgodnienia ich lokalizacji oraz sposobów utrzymywania z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej wydaje decyzję w tym zakresie po zasięgnięciu opinii ministrów właściwych do spraw: aktywów państwowych, energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, geologii, gospodarki wodnej, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych - również Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Według art. 27 ust. 1a do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 23 ust. 2a, 3-5, 6e i 6f oraz art. 26 ust. 5, 6 i 8 u.o.m.

Zgodnie z art. 23 ust. 4 i 3 w zw. z ust. 2a u.o.m.m. organy opiniujące wskazują na podstawie przepisów odrębnych wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3 , lub szczegółowe warunki i wymagania, o których mowa w ust. 5.

Stosownie do treści art. 106 z § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zaś art. 106 § 5 k.p.a. stanowi, że zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Podkreślić trzeba, że organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy.

Podkreślić trzeba, że postępowanie prowadzone w trybie art. 106 k.p.a., jest tzw. postępowaniem wpadkowym, którego celem jest uzyskanie przez organ administracji prowadzący postępowanie główne stanowiska organu administracji zajmującego się tą dziedziną życia społecznego, która nie wchodzi w zakres działalności organu administracji prowadzącego postępowanie główne. Organ administracji, wyraża swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania głównego, oceniając je przez pryzmat własnej wiedzy z tej dziedziny życia, która należy do zakresu jego działalności.

W niniejszej sprawie organem administracji prowadzącym postępowanie główne, to jest postępowanie w sprawie uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "Morska infrastruktura przesyłowa [...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd, jest Minister Infrastruktury. Organem prowadzącym postępowanie wpadkowe jest minister właściwy do spraw rybołówstwa, a więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (§ 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - Dz.U. z 2020r. poz. 1721, ze zm.) Rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było więc dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na jedną z dziedzin życia społecznego, która należy do zakresu jego właściwości, tj. rybołówstwo.

Nie można zatem zanegować poglądu, że odesłanie do przepisów odrębnych daje pole organowi opiniującemu do wyrażenia opinii uwzględniającej różne aspekty sprawy, charakterystyczne dla danej branży i nie można poczytywać za błąd, ani też za wyjście poza granice opiniowanej sprawy, jeżeli organ opiniujący wypowie się co do dalej idących możliwych skutków realizacji przedsięwzięcia, niż to wynika z materiałów zaprezentowanych przez inwestora załączonych do wniosku. Współdziałanie organów polega bowiem na tym, że organ mający podjąć decyzję w sprawie, a nie mając jednak dostatecznej wiedzy branżowej (resortowej) sięgać musi po opinie innych organów, które wiedzę taką posiadają (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r., II OSK 1411/13, LEX nr 1769842). Jednocześnie wymaga podkreślenia, że postanowienie w sprawie stanowiska nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani nie kończy postępowania w danej instancji (teza druga wyroku NSA z 7 maja 1998 r., II SA 292/98, LEX nr 41653; wyrok NSA z 7 maja 1998 r., II SA 356/98, LEX nr 41654; wyrok NSA z 22 listopada 1999 r., II SA 1337/99, LEX nr 46257, dostępne na www.orzeczenia-nsa.pl CBOSA).

W konstrukcji prawnej wyrażonej w tym przepisie, stanowisko innego organu, wyrażone w jego postanowieniu, ma cechy dokumentu wyrażającego jedynie opinię co do warunków lub następstw decyzji administracyjnej - ogranicza się zatem do kształtowania przesłanek motywacyjnych organu, któremu powierzono rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 622/15, LEX nr 2167131; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 850/11, LEX nr 1155747; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1186/04, LEX nr 840622, Wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3257/16, CBOSA). W analizowanej sprawie, na obecnym etapie postępowania, organ opiniujący nie dopatrzył się wystąpienia zagrożeń, które mogłyby powodować wydanie negatywnej opinii. Organ wydał postanowienie, w którym pozytywnie zaopiniował planowaną inwestycję. Podkreślił, że obszary morskie stanowią już w tej chwili bardzo ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowywane w racjonalny i najbardziej efektywny dla kraju sposób. Jednak wydając ww. postanowienie organ mając na względzie brzmienie przepisu ust. 5 art. 23 u.o.m.m. uznał, że winien określić zastrzeżenia celem zminimalizowania ewentualnych zagrożeń dla żywych zasobów morza oraz bezpieczeństwa uprawiania rybołówstwa morskiego.

W ocenie Sądu Minister miał prawo wskazać argumenty, które jego zdaniem przemawiają za wdrożeniem zastrzeżeń oraz określić te zastrzeżenia w wydanej opinii, gdyż ich celem i zadaniem jest zminimalizowanie zagrożenia dla żywych zasobów oraz bezpiecznego uprawiania rybołówstwa a nadto jest to jedyny moment, w którym organ ten może zwrócić uwagę organowi prowadzącemu postępowanie główne na pewne elementy sprawy, które powinny być brane pod uwagę w dalszym procedowaniu. Jest to wyrazem właściwości rzeczowej tego organu, którego opinie, dokumenty, etc. powinny być postrzegane jako wyrażenie zdania organu specjalistycznego.

Tym samym Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze, które sprowadzają się w istocie do zanegowania podniesienia przez organ zastrzeżeń, nie zasługują na uwzględnienie.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 u.o.m. w związku z art. 106 § 5 k.p.a. Prawidłowo organ przyjął, że kwestie dotyczące lokalizacji kabli oraz ich późniejszego utrzymywania są związane ze sposobem ich ułożenia. W ocenie Sądu, nie jest możliwe wyrażenie opinii w tej kwestii bez oceny całościowego podejścia do tych poszczególnych etapów inwestycji (lokalizacji oraz utrzymywania) i jego wpływu na żywe zasoby oraz bezpieczne wykonywanie rybołówstwa. Zwrócenie uwagi przez organ opiniujący w zaskarżonym postanowieniu na konieczność uwzględnienia sposobu ułożenia i utrzymania kabli pod kątem bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego należy uznać za uwzględnienie wymogów wynikających z przepisów art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4, 5 oraz ust. 3 u.o.m. Zauważyć również należy, że Minister formułując zastrzeżenia jedynie ogólnie wskazał na pewne aspekty inwestycji pod kątem swoich ustawowych uprawnień.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd za niezasadne uznał także zarzuty naruszenia art. 23 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 23 ust 3 pkt 5, w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m. w zw. z art. 23c ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Jak wyżej wyjaśniono, Minister był uprawniony do wyrażenia zastrzeżeń i nie można uznać, że wykraczały one poza kompetencje tego organu. Zadaniem ministra właściwego do spraw rybołówstwa jest bowiem, m. in. monitorowanie i dbanie o stan zasobów w polskich obszarach morskich, co jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę przejawia się m. in. zlecaniem prowadzenia badań i sporządzaniem opinii i raportów, co do stanu zasobów morskich. W ocenie Sądu organ rozpoznając niniejszą sprawę słusznie uwzględnił także jako materiał dowodowy informacje zawarte w piśmie Morskiego Instytutu Rybackiego z dnia 10 września 2021 r. (znak: DM/1956/66/2021/TN). Morski Instytut Rybacki jest instytucją wyspecjalizowaną w kwestiach związanych z żywymi zasobami morza, a zatem informacje przedstawione we wskazanym piśmie były pomocne by móc prawidłowo zaopiniować planowaną inwestycję.

Zarzut naruszenia art. 124 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 6 k.p.a., również, w ocenie Sądu, jest nieskuteczny. Podstawą prawną do działania w niniejszej sprawie są bowiem przepisy art. 27 ust.1 i 1a u.o.m.m. i art. 106 k.p.a., a te niewątpliwie zostały powołane zarówno w zaskarżonym orzeczeniu jak i poprzedzającym je orzeczeniu z 3 grudnia 2021 r. Zadaniem wskazanego organu jest bowiem nie tylko regulowanie kwestii połowów i ich bezpieczeństwa (racjonalne i zrównoważone eksploatowanie zasobów morza) ale i dbanie o ochronę żywych zasobów morza. Obie te wartości muszą zostać wyważone, a a zastosowana procedura analizę taką zapewnia.

Nie zasługuje na usprawiedliwienie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem Minister w postępowaniu opiniującym nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, wyjaśniającego, nie wzywał innych organów o dodatkowe dokumenty, ponieważ nie było potrzeby ustalania stanu faktycznego ponad to co znajdowało się w zgromadzonym już materiale dowodowym. Nadto skuteczność takiego zarzutu uzależniona jest od wykazania spowodowanych naruszeniem deficytów czasu czy wiedzy o stanie sprawy, uniemożliwiających skuteczne przeciwdziałanie argumentacji organu. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Wbrew stanowisku skarżącego Minister nie dopuścił się podniesionych w skardze zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę