Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1701/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit.a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 312/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddala skargę, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Warszawie na rzecz P. R. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 312/09, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - decyzją z [...] grudnia 2008r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2008r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z częścią usługową i z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną, dojściami i wjazdami na teren nieruchomości na fragmencie działki o nr ew. [...] w obrębie [...] oraz fragmencie działki o ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie. Kolegium wskazało, iż w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w efekcie ustalił, że przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz przy spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego brak podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, a tym samym do uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie ustala obligatoryjnie wysokości budowanego budynku o trzy kondygnacje wyższego niż budynek skarżącej, a określa jedynie ilość kondygnacji od czterech do pięciu. Zaś zarzuty dotyczące zagadnienia związanego z bezpieczeństwem budowy należą do materii uregulowanej w przepisach Prawa budowlanego i nie mogą być przedmiotem postępowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w Warszawie w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2008r. stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.) określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie m. in. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących interesów osób trzecich. Stosownie do art. 61 ust. 1 punktów od 1 do 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tej regulacji. Jednym z tych warunków jest tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa, przewidująca iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ((Dz.U. nr 164, poz. 1588) - zwane dalej: rozporządzeniem). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (por. wyroki WSA w Warszawie z: 16.11.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, publ. LEX nr 214359; 5.07.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 725/04, LEX nr 190733).

Jednym z wymagań dotyczących nowej zabudowy jakie winna ustalać decyzja o warunkach zabudowy jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Z kolegi zgodnie z § 7 rozporządzenia:

- ust. 1 - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, którą zgodnie z ust. 2 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku,

- ust. 3 - jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym,

- ust. 4 - dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

Zdaniem Sądu z przedstawionej regulacji prawnej należy wywieść, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna ustalać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość ta powinna być mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem od budynku w metrach. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy winna być wyznaczona jako przedłużenie odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w przypadku zróżnicowanej wysokości (tworzącej uskok) na działkach sąsiednich winno się przyjąć jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, ewentualnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, niemniej jednak musi to wyraźnie wynikać z analizy. Tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na ok. 22 m, wysokość elewacji od strony ul. [...] jako kontynuację wysokości elewacji sąsiedniego budynku, ilość kondygnacji od 4 do 5. Z kolei w analizie tekstowej i graficznej wysokość obiektów w sąsiedztwie określono jako zróżnicowaną, kształtującą się od I do X kondygnacji. Zaś w zaskarżonej decyzji podano, iż nie ustalono obligatoryjnie wysokości planowanego budynku [...], jedynie określono ilość kondygnacji. Przedstawionymi ustaleniami - w ocenie Sądu - naruszono § 7 rozporządzenia, tym samym Sąd za zasadny uznał zarzut skarżącej odnoszący się do sposobu ustalenia wysokości wnioskowanej zabudowy. Sąd stwierdził, że nie wiadomo w oparciu, o który ustęp § 7 ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (22 m), na jakiej podstawie prawnej wskazano ilość kondygnacji, podczas gdy cytowany przepis rozporządzenia wyraźnie stanowi tylko o obowiązku określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nadto, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 § 7 rozporządzenia, na działkach sąsiednich tworzy uskok (jest zróżnicowana) przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, zaś nie dopuszcza się jej określania przez ilość kondygnacji, jako że wysokość przyjęta dla kondygnacji może być rożna i takie określenie wysokości zabudowy na terenie analizowanym nie oddawałoby rzeczywistej wysokości istniejącej zabudowy. Z kolei wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej musiałoby wynika z analizy. Zaakceptowanie sprzecznych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, tj. z jednej strony ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na ok. 22 m, a z drugiej ilości kondygnacji od 4 do 5, do tego przy twierdzeniach organu odwoławczego, iż w decyzji tej nie ustalono obligatoryjne wysokości planowanej zabudowy, tylko ilość kondygnacji od 4 do 5, mogłoby doprowadzić na etapie dalszego procesu inwestycyjnego do niejasności w tej kwestii i wykorzystania opisanej rozbieżności do realizacji inwestycji naruszającej ład przestrzenny w zakresie wysokości sąsiedniej zabudowy. Zauważenia bowiem wymaga, iż gdyby inwestycja miałaby mieć maksymalnie tylko 5 kondygnacji, to jedna kondygnacja liczyłaby 4,4 m przy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 22 m.

Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona została z naruszeniem § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu stanowisko organu, że wnioskowana zmiana zagospodarowania nie odbiega od cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, czyli spełnia warunek z pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., jest przedwczesne.

Oceniając pozostałe zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzut skarżącej dotyczący braku przesądzenia usytuowania projektowanego obiektu względem granic sąsiednich, podnoszony na etapie warunków zabudowy, jest nietrafny. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Natomiast konkretyzacja tych zasad następuje na etapie dalszego procesu inwestycyjnego, mianowicie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu leży w zakresie kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę.

Również chybionym jest zarzut niezagwarantowania na etapie warunków zabudowy w ramach ochrony interesów osób trzecich bezpieczeństwa dla konstrukcji budynku, którym zarządza skarżąca i osób zamieszkałych w tym budynku. Kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy w punkcie 2 ustala wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stanowiąc iż w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem m. in. dostępu do drogi publicznej, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz zanieczyszczeniami powietrz, wody i gleby. Tak więc zabezpiecza zagwarantowanie interesów osób trzecich w ramach dalszego procesu inwestycyjnego jakim jest etap pozwolenia na budowę, czyli w zakresie w jakim pozwalają jej na tym etapie przepisy prawa. Organ prawidłowo określił wymagania dotyczące interesu osób trzecich z powołaniem się na projekt budowlany, co oznacza iż konkretyzacja tego uprawnienia nastąpi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd stanął na stanowisku, że wykazane uchybienia, wymagające zarazem poczynienia konkretnych ustaleń dowodowych, organ odwoławczy może dokonać w oparciu o art. 136 K.p.a. we własnym zakresie, ewentualnie zlecić przeprowadzenie w tej części postępowania organowi pierwszej instancji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. R. , zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie:

- art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: UPZP);

- art. 61 ust. 7 pkt 4 UPZP;

- § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie wykonawcze do UPZP)

- poprzez bezzasadne uznanie, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy szczegółowe określenie liczby kondygnacji jest niezbędne i tożsame z wyznaczeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także wypowiadanie się na etapie ustalania warunków zabudowy co do materii normowanej przepisami prawa budowlanego.

2. naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 PPSA, poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, która powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 PPSA, oraz uchylenie decyzji administracyjnej zgodnej z prawem.

Mając powyższe na uwadze P. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdza, że w decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2008 r. "podano, iż nie ustalono obligatoryjnie wysokości planowanego budynku [...], jedynie określono ilość kondygnacji" (s. 5 uzasadnienia). Stwierdzenie powyższe nie jest zgodne z prawdą. Na s. 3 uzasadnienia powołanej decyzji SKO wskazano bowiem jedynie, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. "wbrew zarzutom skarżącej nie ustala obligatoryjnie wysokości budowanego budynku o trzy kondygnacje wyższego niż budynek skarżącej - określa jedynie ilość kondygnacji od 4 do 5". Jest to jedyny fragment decyzji, w którym SKO explicite wypowiada się o wysokości planowanej zabudowy. Czyni to natomiast celem wyjaśnienia wątpliwości Wspólnoty Mieszkaniowej w tej mierze, a nie celem zmiany decyzji. W wyniku postępowania odwoławczego organ II instancji nie dokonał, co wyraźnie wynika z sentencji decyzji SKO, zmiany decyzji Prezydenta m. st. Warszawy o ustaleniu warunków zabudowy. Wręcz przeciwnie, SKO utrzymało w mocy powołaną decyzję organu I instancji, a zatem przychyliło się do treści tej decyzji, nie ingerując w nią. Tym samym, za bezpodstawne należy uznać zarzuty WSA co do tego, że SKO nie ustaliło wysokości zabudowy w zgodny z przepisami sposób.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że z samej istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż określa się w niej jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji. Parametry te podlegają zaś następnie dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Powyższy pogląd jest zresztą w pełni podzielany przez WSA, który oddalił pozostałe zarzuty zawarte w skardze Wspólnoty Mieszkaniowej właśnie z powołaniem się na niedopuszczalność rozstrzygania na etapie warunków zabudowy kwestii normowanych przepisami prawa budowlanego (ss. 7-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Tym bardziej dziwi zatem, że zarzut analogiczny, mający za przedmiot ustalenie wysokości planowanego budynku i podnoszący niezgodność tegoż ustalenia z przepisami technicznymi w rozumieniu prawa budowlanego, został potraktowany w sposób odmienny.

Po drugie, za niedopuszczalne w świetle regulacji w dziedzinie planowania i zagospodarowania przestrzennego trzeba uznać przychylenie się przez WSA do zaprezentowanej przez Wspólnotę Mieszkaniową linii argumentacyjnej, opierającej się na utożsamieniu wskazania ilości kondygnacji z ustaleniem wysokości budynku (tylko przy takim utożsamieniu możliwe było zresztą przyjęcie, że szacunkowe określenie ilości kondygnacji można potraktować jako istotny brak decyzji o warunkach zabudowy).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja czyni zadość zarówno § 7 rozporządzenia wykonawczego do UPZP oraz art. 61 ust. 7 pkt 4, art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 UPZP, jak i celom planowania przestrzennego (zachowaniu ładu przestrzennego). W szczególności decyzja ta określa wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej gwarantując, że planowana zabudowa nie będzie przewyższać najwyższych spośród sąsiednich, już istniejących budynków.

Przy tej okazji należy wskazać, że, jak wynika z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy, wysokość obiektów w sąsiedztwie planowanej inwestycji jest zróżnicowania od I do X kondygnacji. W sytuacji natomiast, "gdy inwestycja lokalizowana jest w otoczeniu, w którym gabaryty istniejącej zabudowy są znacznie zróżnicowane i nie widzi się konieczności ustalania jednoznacznie wysokości dla nowej zabudowy, uprawnione jest używanie określeń: «do wysokości...» lub «od...do...», bądź np. «wysokość kalenicy nie może przekroczyć poziomu...»". Uznać zatem należy, że w przedmiotowej sprawie w pełni uzasadnione i zgodne z wyraźnym brzmieniem § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego do UPZP, było działanie Prezydenta m. st. Warszawy, polegające na wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji na ca 22 m, przy założeniu kontynuacji wysokości elewacji sąsiedniego budynku od strony ul. [...], tj. w sposób inny niż wskazany w § 7 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia. Dzięki temu możliwe było bowiem lepsze uwzględnienie znacznego zróżnicowania gabarytów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Inwestorowi pozwoli to natomiast elastycznie dostosować projekt budowlany do granic określonych w decyzji o warunkach zabudowy, jako że jej ustalenia mają, co ponownie podkreślmy, charakter koncepcyjny i ramowy. Natomiast kwestię zapewnienia właściwego doświetlenia budynków sąsiednich, podobnie jak wiążącą liczbę kondygnacji i usytuowanie budynku na działce należy, jak to wyżej wskazano, rozstrzygnąć w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

W istocie rzeczy autor skargi kasacyjnej kwestionuje zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit.a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie w ocenie skarżącego Sąd niezasadnie przyjął, że ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie określono wysokości dla planowanego budynku. Natomiast zarzut natury procesowej ma w gruncie rzeczy charakter pomocniczy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej jest słuszne. Należy przede wszystkim mieć na uwadze, że w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego wyraźnie określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na ok. 22 m. Jednocześnie określono, że wysokość elewacji od strony ulicy [...] powinna stanowić kontynuację wysokości elewacji sąsiedniego budynku. Zatem wysokość górnej elewacji frontowej została wyznaczona zgodnie z § 7 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wobec tego niczego w tej mierze nie zmienia fakt, że w omawianej decyzji określono również ilość kondygnacji na 4-5. Decydujące znaczenie ma bowiem określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz elewacji od strony ulicy [...].

Natomiast Sąd pierwszej instancji niewłaściwie odczytał uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził: "Zaś w zaskarżonej decyzji podano, iż nie ustalono obligatoryjnie wysokości planowanego budynku [...], jedynie określono ilość kondygnacji." Tymczasem w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazano: "Zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skarżącej nie ustala obligatoryjnie wysokości budowanego budynku o trzy kondygnacje wyższego niż budynek skarżącej – określa jedynie ilość kondygnacji od 4 do 5." Z samego zestawienia obu cytatów widać, że Sąd pierwszej instancji nadał inną od rzeczywistej treść uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji nie ustalono obligatoryjnie wysokości planowanego budynku, lecz odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Warszawie, wskazało, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie ustaliła, że planowany budynek będzie wyższy o trzy kondygnacje od budynku Wspólnoty. Błędne odczytanie treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego miało bezpośredni wpływ na uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do naruszenia § 7 rozporządzenia, a w konsekwencji, że przedwczesne jest rozstrzygnięcie, iż doszło do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego." Ma ona na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 493).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadził zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Organ administracji musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, co nie ogranicza się tylko do działki posiadającej wspólną granicę.

Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika duże zróżnicowanie gabarytów oraz stylu architektonicznego obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Zróżnicowanie to dotyczy również wysokości budynków. Dlatego też określenie wysokości górnej elewacji frontowej ca 22 m nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż nie odbiega od wysokości innych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Również uwzględniając zasadę dobrego sąsiedztwa w decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie ustalono, że wysokość elewacji od strony ulicy [...] powinna stanowić kontynuację wysokości elewacji sąsiedniego budynku. Wobec tego organy administracji publicznej, ustalając warunki zabudowy i określając wysokość budynku, uwzględniły sąsiedztwo urbanistyczne. Zatem decyzje organów administracji publicznej obu instancji nie naruszają przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 ust. 1, jak również § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.