Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 692/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 2, art. 28, art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Sędzia: WSA Urszula Zięba Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 22 marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2009-2012 r. - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 marca 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 28 listopada 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia P. M. nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych (PROW 2007-2013) za lata 2009, 2010, 2011, 2012 w łącznej kwocie 65.919,15 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujący ustalony stan faktyczny i prawny obowiązujący w sprawie.

P. M. w dniu 17 kwietnia 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. złożył wniosek o przyznanie na 2009 r.:

- płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 3.1.1 (Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - dalej PRŚ 3.1.1),

- płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 4.1 (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – dalej PRŚ 4.1),

Strona zadeklarowała łącznie 16,89 ha do płatności PRŚ 3.1.1 i 56,77 ha do płatności PRŚ 4.1 Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika w/w Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) nr [...] z dnia 19 marca 2010 r., którą stronie przyznano płatności do wartości zadeklarowanych, w łącznej wysokości 79.707,75 zł (7.583,75 zł PRŚ 3.1.1 i 72.124,00 PRŚ 4.1).

W następnych latach tj. 2010, 2011 oraz 2012 strona złożyła odpowiednie wnioski kontynuacyjne dla płatności rolnośrodowiskowej. Po rozpatrzeniu tych wniosków organ I instancji wydał decyzje na mocy których przyznano stronie płatności do wartości zadeklarowanych we wnioskach (za 2010 r. - decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 7 grudnia 2010 r. o przyznaniu płatności do wartości zadeklarowanych, w łącznej kwocie 75.707,78 zł (7.583,78 zł PRS 3.1.1 i 68.124,00 PRŚ 4.1), za 2011 r. - decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 14 grudnia 2011 r. o przyznaniu płatności do wartości zadeklarowanych, w łącznej kwocie 75.683,75 zł (7.583,75 zł PRS 3.1.1 i 68.100,00 PRŚ 4.1), za 2012 r. - decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 3 grudnia 2012 r. o przyznaniu płatności do wartości zadeklarowanych, w łącznej kwocie 75.676,25 zł (7.576,25 zł PRŚ 3.1.1 i 68.100,00 PRŚ 4.1),

W dniu 7 maja 2013 r. do w/w Biura Powiatowego ARiMR wpłynął kontynuacyjny wniosek P. M. o przyznanie na 2013 r. płatności PRŚ 3.1.1 (do powierzchni 16,87 ha) i PRŚ 4.1 (do powierzchni 56,75 ha). W dniu 7 maja 2013 r. został także złożony wniosek B. L. dotyczący przeniesienia części gospodarstwa zgłoszonego do płatności PRŚ wraz z zobowiązaniem dotyczącym tych płatności (dotyczyło to działki ewid. nr [...] w miejscowości M., na której realizowano wariant PRŚ 3.1 na pow. 7,88 ha i wariant PRŚ 4.1 na pow. 32,36 ha). W związku z w/w transferem od 2013 r. zobowiązanie strony dotyczyło powierzchni 8,96 ha w przypadku płatności PRŚ 3.1.1 i 24,39 ha, w przypadku płatności PRŚ 4.1.

Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] r. z dnia 14 lipca 2016 r. (wcześniejsze rozstrzygnięcie dotyczącej tej sprawy (decyzja nr [...] z dnia 6 listopada 2014 r.) zostało uchylone przez Dyrektora MOR ARiMR decyzja nr [...] z dnia 21 grudnia 2015 r. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt SA/Kr 597/15).

Na mocy w/w decyzji P. M. przyznano płatności w pomniejszeniu, w łącznej kwocie 2.196,00 zł (1.500,00 zł PRŚ 3.1.1 i 696,00 zł PRŚ 4.1). W tej decyzji powierzchnię uprawnioną do płatności PRŚ 4.1 ustalono na 21,76 ha, a do PRŚ 3.1.1 - 8,96 ha. Podstawą w/w decyzji były wyniki kontroli terenowych wykonanych w gospodarstwie strony w dniach 30 grudnia 2013 r. i 20 lipca 2013 r.

Odwołanie od decyzji w sprawie płatności za 2013 r. okazało się nieskuteczne, gdyż zostało złożone po terminie (postanowienie Dyrektora MOR ARiMR nr [...] z dnia 25 stycznia 2017 r., stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania oraz odmowę przywrócenia terminu do złożenia odwołania).

W związku z w/w okolicznościami, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, wypłaconych P. M. na podstawie w/w decyzji dotyczących płatności PRŚ za lata 2009-2012. Postępowanie w sprawie ustalenia w sprawie kwot nienależnie pobranych płatności zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia 28 listopada 2016 r. na mocy której strona powinna zwrócić kwotę 65.919,15 zł.

Od tej decyzji zostało złożone odwołanie w dniu 29 grudnia 2016 r. Częścią odwołania był wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego, co uzasadniono brakiem ostatecznego zakończenia sprawy płatności PRŚ za 2013 r., której wynik był pośrednią przyczyną wszczęcia postępowania ustalającego kwotę do zwrotu.

Wniosek o zawieszenie został załatwiony odmownie, postanowieniem Dyrektora MOR ARiMR z dnia 22 lutego 2017 r. Przyczyną odmowy było uznanie, że sprawa płatności PRŚ za 2013 r. została już ostatecznie zakończona.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a mianowicie aktualne dla sprawy regulacje rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. ), zwanego dalej "rozporządzeniem PRŚ" oraz przepisy powiązane z w/w aktem prawnym (krajowe i wspólnotowe), a także zapisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponieważ niniejsze rozstrzygnięcie dotyczy postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, to organ II instancji przytoczył art. 29 ust. 1-2 ustawy o Agencji, z których wynika, że przedmiotem takiego postępowania jest określenie:

- czy w sprawie, w której wypłacono środki zawiadywane przez ARiMR, środki te zostały wypłacone zasadnie,

- czy niezasadnie wypłacone środki z ARiMR pobrano nienależnie (które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu), czy też w nadmiernej wysokości (z powodu nieprawidłowego działania lub zaniechania ARiMR),

- kwoty pobranej nienależnie lub nadmiernie,

- czy zaistniały okoliczności uniemożliwiające dochodzenie przez ARiMR zwrotu w/w kwot.

Dalej organ II instancji zauważył, że przedmiotem tego postępowania zasadniczo nie było sprawdzanie uprawnień strony do danych płatności, czy też dochowanie przez stronę określonych wymogów związanych z tymi płatnościami. Kwestie tego rodzaju są ustalane przede wszystkim w postępowaniach bezpośrednio dotyczącym danych płatności.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że ogólną zasadę zwrotu kwot nienależycie wypłaconych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (M. P. z 2007 r., Nr 94, poz. 1035), tj. takich jak np. płatności PRŚ, zawiera art. 72 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. (Dz. Urz. WE L 277 z 21.10.2005, str. 1 ze zm.), który odsyła do art. 33 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. WE L 209 z 11.8.2005, str. 1 ze zm.). Te przepisy wyznaczają ogólne ramy dotyczące odzyskiwania płatności z PROW 2007-2013, które nie powinny zostać wypłacone, a jednak wypłacone zostały. Szczegółowe unormowania dotyczące takiego odzyskiwania zawarto w przepisach krajowych i rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (Dz. Urz. UE Nr L 25 z 28.1.2011, str. 8 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc istotna w niniejszej sprawie jest zmniejszana lub nie jest przyznawana jeżeli nie spełniono wymaganych przepisami norm, wymogów oraz nakazów i zobowiązań wykraczających poza te normy i wymogi, ale wynikających z przepisów szczególnych dotyczących płatności rolnośrodowiskowej lub programu rozwoju obszarów wiejskich.

W/w przepis jednoznacznie przy tym stanowi, że "w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych". Według art. 18 ust. 2 "państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności". Analogiczne rozwiązania zapisano w obowiązującym w tym samym zakresie od 2015 r. (po uchyleniu rozporządzenia nr 65/2011) art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (Dz. Urz. UE Nr L 181 z 30.06.2014, str. 48 ze zm.).

Z kolei według art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), pomoc pobrana (w ramach PROW 2007-2013) nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, przy czym właściwe organy określa w tym zakresie ustawa o Agencji, a wyjątki od dochodzenia kwot należnych ARiMR wynikają z przepisów odrębnych (krajowych i wspólnotowych). Zgodnie z 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich [...] z 2007 r. organem, który o takim rodzaju wsparcia rozstrzyga w I instancji jest kierownik biura powiatowego ARiMR właściwy według miejsca zamieszkania podmiotu starającego się o takie płatności.

Zdaniem organu II instancji decyzja, od której wniesiono odwołanie, jest decyzją prawidłową, tj. uwzględniającą wszystkie istotne okoliczności sprawy, którą rozstrzygała. W związku z tym w/w odwołanie nie mogło zostać i nie zostało uwzględnione. Nie stwierdzono także innych powodów uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia innego od zawartego w decyzji niniejszej.

Weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że strona nie dotrzymała ciążącego na niej zobowiązania związanego z przyznanymi jej płatnościami PRŚ. Taka ocena była efektem wykrytej w toku kontroli terenowej różnicy między łączną powierzchnia uprawnioną (tzw. powierzchnią stwierdzoną) do w/w płatności, a powierzchnią zadeklarowaną do tych płatności oraz nieprzestrzegania norm związanych z tymi płatnościami. Ta różnica oraz brak zachowania norm oznaczała, że strona nie zachowała minimalnego obszaru, który powinien być użytkowany zgodnie z wymogami w/w płatności. Konsekwencją tego jest konieczność zwrotu płatności PRŚ za teren objęty zawyżeniem płatności oraz nieprzestrzeganiem norm za wszystkie lata otrzymywania tych płatności.

Organ odwoławczy podzielił odnośnie w/w kwestii ustalenia organu I instancji i uznał je za własne (dotyczy to także konsekwencji w/w nieprawidłowości).

Organ II instancji wskazał, że wielkość powierzchni, która powinna być przez stronę użytkowana (tzw. zobowiązanie PRŚ) w ramach wariantu PRŚ PROW 2007-2013 3.1.1 przez 5 lat od przyznania pierwszej tego rodzaju wynosiła do 2012 r. 16,89 ha, w przypadku płatności PRŚ 4.1 powierzchnia wynosiła do 2012 r. 56,77 ha. Od 2013 r. w/w wartości wynosiły dla PRŚ 3.1.1 - 8,96 ha, a dla PRŚ 4.1 - 24,39 ha,

Z analizy akt sprawy wynika, że stwierdzone nieprawidłowości są efektem porównania powierzchni objętych zobowiązaniami dotyczącymi płatności PRŚ oraz stanu spełniania wymogów związanych z tymi płatnościami z wynikami kontroli terenowych sprawdzających sposób użytkowania gruntów strony dotyczących wsparcia za rok 2013. W/w czynności kontrolne zostały wykonane dnia 30 grudnia 2013 r. (kontrola opisana w protokole nr [...] dotyczącym kwalifikowalności powierzchni oraz kontrola opisana w protokole nr [...] dotyczącym przestrzegania wymogów tzw. dobrej kultury rolnej, oraz protokole nr [...] dotyczącym wymogów PRŚ) i przeprowadzone zostały metodą inspekcji terenowej (certyfikowanymi urządzeniami GPS) przez pracowników ARiMR. Protokoły z w/w kontroli zostały doręczone stronie dnia 27 styczna 2014 r. Załączniki do obu w/w protokołów obejmowały zdjęcia wykonane podczas czynności kontrolnych oraz szkice (oparte o zdjęcia lotnicze), na których zamieszczono informacje m.in. o miejscach z których wykonano w/w zdjęcia i kierunkach ich wykonania. W toku w/w kontroli ustalono że:

- powierzchnia uprawniona do płatności PRŚ 3.1.1 za 2013 r. była taka sama jak deklaracja za ten rok (8,96 ha),

- powierzchnia uprawniona do płatności PRŚ 4.1 za 2013 r. różniła się od deklaracji za 2013 r. i wynosiła 21,86 ha (zadeklarowana 24,39 ha),

- zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności PRŚ 4.1 za 2013 r. stwierdzono na działkach rolnych C (zadeklarowana 3,97 ha, stwierdzono 2,44 ha - dz. ewid. nr [...]) oraz F (zadeklarowana 7,22 ha, stwierdzono 4,26 ha - dz. ewid. nr [...]),

- zaniżenia powierzchni uprawnionej do płatności PRŚ 4.1 za 2013 r. stwierdzono na dz. rolnej A (zadeklarowana 12,19 ha, stwierdzono 14,05 ha - dz. ewid. nr [...]).

Różnica między łączną powierzchnią zadeklarowaną do płatności PRŚ 4.1, a łączną powierzchnią uznaną na uprawnioną do tych płatności wyniosła (po uwzględnieniu zaniżeń): 2,63 ha,

Ponadto w przypadku działek rolnych A, C, F, H (PRŚ 4.1), D, E, G, I stwierdzono pozostawienie nieskoszonej powierzchni większej niż 10% ale mniejszej niż 50%, a w przypadku działek rolnych A, C, F, H (PRŚ 4.1), D, E, G, I stwierdzono pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działek rolnych - innych niż zaznaczonych na załączniku graficznym.

W/w okoliczności oznaczały:

1. brak możliwości przyznania stronie płatności PRŚ za 2013 r. w żądanej wysokości,

2. brak dotrzymania przez stronę zobowiązań związanych z w/w płatnościami, ciążących na stronie z uwagi na otrzymywanie w/w płatności za lata 2009-2012,

3. konieczność wszczęcia postępowania nakierowanego na odzyskanie płatności.

Według organu odwoławczego zakwestionowany w wyniku w/w kontroli obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go jako prawidłowo użytkowany rolniczo, a tym samym uprawniony do płatności. W przypadku działek rolnych A oraz B obszar wykluczony obejmował m.in. las i zakrzaczenia - kwestie te zostały odpowiednio szczegółowo omówione w decyzji dotyczącej płatności PRŚ dla strony za 2013 r. Ponieważ różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a uprawnioną do w/w płatności wynosiła wobec powierzchni uprawnionej do tych płatności więcej niż 3% ale mniej niż 20%, zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oznaczało to przyznania płatności do powierzchni uprawnionej (stwierdzonej) ale pomniejszonej o 2-krotność różnicy między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczące wykaszania części działek rolnych oznaczały naruszenie wymogów dotyczących wariantów 3.1.1 i 4.1 zapisanych w załączniku nr [...] do rozporządzenia PRŚ w cz. III pkt 2 i cz IV ppkt 4. Zgodnie z tymi wymogami strona była w przypadku obu w/w wariantów zobowiązana do koszenia działek w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 września, nie więcej niż dwa pokosy w roku; wysokość koszenia 5-15 cm oraz pozostawianie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki. Porównanie zawartości załącznika graficznego przy wniosku strony o płatności PRŚ za 2013 r. (na którym zaznaczono obszary do wykoszenia lub bez wykoszenia w tym roku) z wynikami kontroli dotyczącym położenia i wielkości obszarów wykoszonych i niewykoszonych pozwoliło stwierdzić wyraźne różnice w tym zakresie (opisane dokładnie w decyzji dotyczącej w/w płatności za 2013 r.).

Organ II instancji zauważył, że zgodnie z opisem zawartym w załączniku nr [...] do rozporządzenia PRŚ pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej oznaczało zmniejszenie płatności do tej działki o 30%. Z kolei pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym oznaczało zmniejszenie płatności do tej działki o 50%.

Jak wskazał organ odwoławczy w przypadku płatności PRŚ w ramach PROW 2007-2013, konsekwencje braku realizacji zobowiązań i wymogów związanych z tymi płatnościami regulują przede wszystkim przepisy § 39 rozporządzenia PRŚ, które zostały przytoczone w uzasadnieniu decyzji.

Stwierdzone nieprawidłowości zdaniem organu II instancji wskazują na brak dochowania zobowiązania odnośnie powierzchni oraz wymogów związanych z płatnościami PRŚ. Konsekwencją tego jest konieczność zwrotu przez stronę płatności przysługujących do zakwestionowanej powierzchni objętej wariantem 4.1 od początku jego realizowania, tj. od roku 2009 r. do roku 2012. Wysokość kwoty do zwrotu wynika w tym wypadku z wielkości powierzchni, na której stwierdzono zaniechanie realizacji programu PRŚ i średniej stawki w ramach w/w wariantu. Stosowanie średniej stawki wynika z § 16 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego PRŚ.

Zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia PRŚ z 2013 r. i załącznikiem nr [...] z rozporządzenia PRŚ z 2009 r. stawka płatności w ramach wariantu PRŚ 4.1 wynosiła 1.200 zł (stawka średnia wynosiła więc tyle samo). Zaniechanie realizacji tego wariantu wykryte w roku 2013 dotyczyło pow. 2,63 ha. Tym samym za każdy rok, za który wypłacono wsparcie tego rodzaju kwota nienależnie pobrana przez stronę wynosiła 3.156,00 zł (2,63 ha x 1200 zł). Łączna kwota do zwrotu do ARiMR wyniosła zatem 12.624,00 zł (4 lata x 3.156,00 zł).

W przypadku uchybień dotyczących pozostawienia nieskoszonej powierzchni większej niż 10% ale mniejszej niż 50% i pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działek rolnych w wariantach 3.1.1. i 4.1 obowiązek zwrotu dotyczy jedynie lat 2011 i 2012. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 35 rozporządzenia nr [...], w/w art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia (który jest podstawą zwracania płatności od początki realizacji zobowiązania PRŚ) stosowany jest do spraw od roku 2011. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. WE L 368 z 23.12.2006, str. 74 ze zm.), które obowiązywało do końca roku 2010 (zastąpiło je w/w rozporządzenie nr 65/2011), nie zawierało zapisów jednoznacznie pozwalających - w związku z nieprawidłowościami dotyczącymi norm i wymogów (takich jak np. odpowiednie koszenie) - na domaganie się zwrotu części płatności PRŚ za lata od momentu rozpoczęcia realizowania zobowiązania PRŚ przed rokiem 2011. Zapisów wprost pozwalających na taki zwrot nie zawiera także krajowe rozporządzenie dotyczące PRŚ z 2009 r. W tym wypadku kwota do zwrotu jest sumą wysokości zmniejszeń jakie wynikały z w/w nieprawidłowości dotyczących koszeń (30% i 50%, tj. 80%) wyliczoną w odniesieniu do płatności przyznanych (wg stawki średniej) do działek rolnych, których dotyczyły te nieprawidłowości.

Średnia stawka płatności PRŚ 3.1.1 za 2011 r. wyniosła 449,00828893 zł, a za 2012 r. - 449,09602845 zł. Takie wielkości w/w stawek wynikały z § 14 ust. 2 rozporządzenia PRŚ z 2009 r. Zgodnie z tym przepisem w przypadku wariantu 3.1.1 pełna stawka (500 zł - zgodnie z zał. nr [...] do rozporządzenia PRŚ z 2009 r.) przysługiwała do powierzchni do 10 ha, a za powierzchnię ponad 10 ha do 50 ha przysługiwało 75% w/w stawki. W przypadku płatności za 2011 r. strona otrzymała z wariantu 3.1.1 kwotę 7.583,75 zł, tj. 5.000 zł za 10,00 ha (stawka 500 zł x 10 ha) i 2.583,75 zł za 6,89 ha (stawka 375 zł x 6,89 ha). Stawka średnia w takim wypadku wynikała z podzielenia kwoty 7.583,75 przez 16,89 ha. Analogicznie wyliczono stawkę średnią za rok 2012, przy czym w tym wypadku powierzchnia ponad 10 ha wynosiła 6,87 ha - stąd minimalna różnica w stawce uśrednionej.

W nawiązaniu do powyższego organ odwoławczy przedstawił szczegółowe wyliczenie kwot pobranych nienależnie w związku z nieprawidłowym wykaszaniem dla poszczególnych działek rolnych odwołującego. Łącznie z tego tytułu (uchybień w koszeniu) wyliczono kwotę 53.295,15 zł.

Według Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR organ I instancji prawidłowo przyjął także, iż w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności uniemożliwiające ustalenie wysokości kwot, które powinny zostać przez stronę zwrócone do ARiMR bądź pozwalające na warunkowe odstąpienie od żądania ich zwrotu wymienione w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ("obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności") oraz art. 32 ust. 6 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. (Dz. U. L 209 z 11.8.2005, s. 1 ze zm.), zgodnie z którym zaprzestanie odzyskiwania kwoty nienależnej jest możliwe, "gdy łączna kwota poniesionych i przewidywanych kosztów windykacji przewyższa kwotę do odzyskania". W sprawie nie ma zastosowania także art. 28a ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich i art. 5a rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006, zgodnie z którym ARiMR odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, jeśli kwota podlegająca zwrotowi przez beneficjenta w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach jednego programu pomocy nie przekracza sumy 100, a także art. 32 ust. 6 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. (Dz. U. L 209 z 11.8.2005, s. 1 ze zm.), zgodnie z którym zaprzestanie odzyskiwania kwoty nienależnej jest możliwe, "ody odzyskanie okazuje się niemożliwe w związku z niewypłacalnością dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzona i uznaną zgodnie z prawem krajowym zainteresowanego Państwa Członkowskiego".

W rozpatrywanej sprawie nie wykryto żadnych okoliczności wskazujących na to, że nienależne stronie płatności zostały jej przyznane i wypłacone w wyniku jednoznacznej pomyłki organów ARiMR. W czasie rozstrzygania w zakresie płatności rolnośrodowiskowej za lata 2009-2012 organy te nie miały wiedzy o rzeczywistych lub możliwych uchybieniach w realizacji przez stronę zobowiązania związanego z w/w płatnościami. Organy te nie mogły posiadać takiej wiedzy, ponieważ ich wykrycie nastąpiło dopiero w wyniku kontroli terenowych wykonanych na gruntach strony w 2013 r. Konsekwencją wykrycia tych nieprawidłowości było odpowiednie zmniejszenie płatności PRŚ dla strony za rok 2013 oraz wszczęcie postępowania ustalającego kwoty do zwrotu w ramach płatności PRŚ dla strony za lata 2009-2012. Skoro organy ARiMR wiedzy o w/w nieprawidłowościach posiadać nie mogły, to nie można mówić o ich pomyłce odnośnie przyznania wsparcia za lata sprzed wykrycia tej nieprawidłowości.

W ocenie organu II instancji brak jest również podstaw do twierdzenia, że "w zwykłych okolicznościach" strona w ogóle nie mogła wykryć stwierdzonych w jej sprawie nieprawidłowości. Płatności istotne w niniejszej sprawie są przyznawane jeżeli ubiegający się o te płatności spełnia wymogi związane z tymi płatnościami. Chodzi tu przede wszystkim o rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej na terenach zadeklarowanych do tych płatności oraz prowadzenie tej działalności zgodnie z normami i wymogami podstawowymi (takimi samymi jak w przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) oraz wymaganiami powiązanymi z realizowanym wariantem płatności PRŚ (wyszczególnionymi w załącznikach do rozporządzenia PRŚ). Zadeklarowany do w/w płatności m.in. za 2013 r. teren zadrzewiony ewidentnie nie można określić jako użytkowany rolniczo, a tym bardziej zgodnie z wszystkimi wymogami dotyczącymi w/w płatności. Warianty PRŚ realizowane przez stronę wyróżniają się przede wszystkim specyficznym sposobem wykaszania działek na których są realizowane. Skoro strona zdecydowała się na realizację tych wariantów powinna mieć świadomość wymogów z nimi związanych. Poza tym to sama strona corocznie zaznaczała na załącznikach graficznych do składanych przez stronę wniosków o w/w płatności tereny pozostawione w danym roku bez wykoszenia. Brak dopilnowania w/w kwestii nie usprawiedliwia strony, ponieważ otrzymując płatności to właśnie strona powinna zadbać o wypełnienie wszystkich związanych z tymi płatnościami wymogów. W sprawie strony nie stwierdzono żadnych niezwykłych okoliczności, ani innych podobnych, które pozwalałyby przyjąć, że strona zupełnie nie była świadoma wystąpienia w/w uchybień.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących m.in. niezasadności ustalania kwoty płatności PRŚ do zwrotu przy braku ostatecznego zakończenia sprawy PRŚ za 2013 r. organ odwoławczy wskazał, że na dzień wydania decyzji niniejszej, w/w sprawa dotycząca płatności PRŚ za 2013 r. dla strony jest ostatecznie zakończona.

Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wskazywany w odwołaniu art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 2004 r. (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.). Akta tej sprawy nie wskazują na to, aby strona kiedykolwiek odpowiednio wcześnie poinformowała ARiMR o ewentualnych nieprawidłowościach w jej wniosku za 2013. W takiej sytuacji przyznanie tych płatności bez sankcji, tj. tylko do powierzchni stwierdzonej i bez żadnych dalszych zmniejszeń było niemożliwe. Należy tu podkreślić, że w/w przepisy stosowane są odnośnie płatności, a nie odnośnie ustalania kwot do zwrotu.

Organ II instancji nie podzielił również zarzutu, że organy ARiMR bezzasadnie uznały za celowe dopuszczenie się nieprawidłowości przez odwołującego. Wskazano, że w decyzji dotyczącej płatności PRŚ za 2013 r. nie uznano w/w nieprawidłowości za dokonane celowo. Zmniejszenia płatności zastosowane odnośnie tej sprawy wynikały ze stwierdzenia w/w nieprawidłowości i uznania, że obciążają one stronę, ale nie na tyle aby potraktować je za dokonane celowo. Taka ocena znajduje potwierdzenie w zastosowanych przepisach dotyczących zmniejszeń. Gdyby bowiem stwierdzono, że nieprawidłowości zostały popełnione celowo zastosowane zostałyby inne przepisy (art. 16 ust. 6 rozporządzenia nr 65/2011) i inne, surowsze sankcje.

Organ odwoławczy odrzucił również zarzut, co do braku podstaw do prowadzenia postępowania ustalającego kwoty do zwrotu za lata 2009, 2010, 2011 i 2012 w przypadku braku decyzyjnego stwierdzenia nieprawidłowości za te lata. Stwierdzenie przez organy ARiMR, że w 2013 r. doszło do naruszenia wymogów związanych z realizowanym przez stronę zobowiązaniem PRŚ uprawniały te organy do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. decyzji określającej wysokość zwrotu części płatności PRŚ otrzymanych za lata 2009-2012. Wykrycie nieprawidłowości w realizacji projektu PRŚ w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2710/14). Konieczność takiego zwrotu wynika z wieloletniego i kompleksowego charakteru programu PRŚ a sankcja w postaci zwrotu płatności od początku realizowania tego programu ma stanowić gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały okres jego trwania (por. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2115/16). W związku z powyższym dla sprawy ustalenia kwot do zwrotu bez znaczenia pozostaje niewielka - w ocenie odwołującego - różnica miedzy powierzchnią uprawnioną, a zadeklarowaną oraz ewentualne coroczne posługiwanie się przy wypełnianiu wniosku materiałami pozyskanymi z ARiMR.

Na decyzję ostateczną Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w K., P. M. reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez niewłaściwą interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie polegającą na orzeczeniu wbrew celowi ustawy i nie rozważeniu, a w konsekwencji nie ustaleniu w sposób należyty — stosownie do zasad postępowania — iż, wypłacenie nienależnych w ocenie organów środków stanowiło konsekwencję nieprawidłowego działania a poniekąd zaniechania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

- naruszenie art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie, a to poprzez nieuwzględnienie w okolicznościach sprawy wskazanych w niniejszym przepisie "rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności", a także poprzez nie znajdujące odzwierciedlania w niniejszej normie przyjęcie, iż w okolicznościach sprawy występują podstawy do ustalenia nienależnie pobranych płatności środowiskowych, o których mowa w zaskarżonej decyzji;

- naruszenie art. 72 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz.U.UE.L.2009.316.65.), który stosowanie zmniejszeń i wykluczeń uzależnia od celowego dopuszczenia się przez rolnika stwierdzonych przez organ niezgodności poprzez niewłaściwy brak zastosowania do niniejszej sprawy;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z przywołanych przepisów oraz poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nałożenia na skarżącego sankcji nie mających podstaw w ustawie,

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym ustalenia, że w sprawie brak jest przesłanek wyłączających odpowiedzialność skarżącego za rzekome odchylenie od dopuszczalnej normy, w sytuacji gdy przesłanki takie niewątpliwie istnieją i są przez skarżącego konsekwentnie przytaczane i argumentowane w kolejnych stadiach postępowania,

- naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowanie w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, m.in. z uwagi na dopuszczenie się przez organ szeregu uchybień o charakterze organizacyjnym polegających chociażby na posługiwaniu się niewłaściwymi mapami, brak zapewnienia rolnikowi możliwości skorygowania zakresu dokonywanych prac w trakcie trwania programu, dokonanie kontroli jedynie w ostatnim roku programu przy równoczesnym braku zapewnienia mechanizmów pozwalających na weryfikację czy w latach poprzedzających program był realizowany zgodnie z założeniami,

- naruszenie art. 21 ust. 2 ustawy wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez nieudzielenie skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania.

W oparciu o powyższy zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 28 listopada 2016 r. oraz

o zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.). Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu, jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Podstawą orzekania Sądu jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji.

Aby usunąć z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję co do jej zgodności z prawem, tj. w granicach określonych przepisami ustaw powołanych wyżej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli sądowej została poddana decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w sprawie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych (PROW 2007-2013) za lata 2009, 2010, 2011, 2012 w łącznej kwocie 65.919,15 zł.

W skardze zostały postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego jak również przepisów prawa materialnego tj. 29 ustawy o Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, że ustawodawca - stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy - zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie pomocy finansowej to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę - producenta rolnego, który z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11). Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2501/10).

W niniejszej sprawie organy dysponowały obszernym materiałem dowodowym zebranym m. in. w czasie kontroli terenowej. Działki objęte płatnościami rolnośrodowiskowymi zostały szczegółowo zmierzone i oraz opisane. Wykonano szczegółową i dokładną dokumentację fotograficzną oraz szkice obrazujące miejsca i kierunek wykonania poszczególnych zdjęć. W/w szkice obrazują również dokładny przebieg granic obszarów koszonych oraz niekoszonych na deklarowanych działkach. Zatem ustalenia, które legły u podstaw zmniejszenia płatności za 2013 r. i w konsekwencji wszczęcia postępowania w sprawie ustalenie nienależnie pobratanych płatności za lata wcześniejsze znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym.

Jak ustalono w toku tych kontroli powierzchnia uprawniona do płatności PRŚ 3.1.1 za 2013 r. była taka sama jak deklaracja za ten rok (8,96 ha), natomiast powierzchnia uprawniona do płatności PRŚ 4.1 za 2013 r. różniła się od deklaracji za 2013 r. i wynosiła 21,86 ha (zadeklarowana 24,39 ha). Ponadto stwierdzono nieprzestrzeganie norm związanych z płatnościami rolnośrodowiskowymi polegające na pozostawieniu nieskoszonej powierzchni większej niż 10%, ale mniejszej niż 50% i pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działek. W wyniku kontroli terenowej w/w obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go jako prawidłowo użytkowany rolniczo, a tym samym uprawniony do płatności. W przypadku działek rolnych A oraz B obszar wykluczony obejmował m.in. las i zakrzaczenia - kwestie te zostały odpowiednio szczegółowo omówione w decyzji dotyczącej płatności PRŚ za 2013 r.

Powyższych ustaleń skarżący ani na etapie postępowania administracyjnego ani w skardze nie podważył, poprzez przedstawienie konkretnych argumentów popartych dowodami. W tym zakresie zarzuty skargi sprowadzają się do przerzucania odpowiedzialności za zaistniały stan na ARiMR, sugerując wręcz, że "być może organy celowo czekały praktycznie do zakończenia okresu objętego planem z realizacją jakichkolwiek kontroli, ażeby "dać" rolnikowi szansę by przekroczył dopuszczalną normę tolerancji". Należy podkreślić, że skarżący podpisując wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych zobowiązywał się do wypełniania wymogów określających dane wsparcie. Zobowiązanie PRŚ dotyczący 5 lat (2009-2013) i w całym wspomnianym okresie organy ARiMR mają prawo przeprowadzania kontroli terenowej, natomiast skarżący był obowiązany do wypełniania wszystkich wymogów związanych z tym wsparciem.

W skardze podjęto również próbę zbagatelizowania ujawnionych przez kontrolujących nieprawidłowości, które przyniosły rezultat w postaci przekroczenia progu dopuszczalnego odchylenia jedynie o 2%. Przy czym stwierdzone nieprawidłowości tłumaczy czynnikiem czysto ludzkim, a mianowicie niechlujstwem traktorzysty, który nie omieszkał opuścić fragmentami wymagające dużego wysiłku fragmenty łąk, czy też nie kosił trawy przy samej linii granicy. Abstrahując od faktu, że powyższa argumentacją potwierdza ustalenia kontroli, co do stwierdzonych nieprawidłowości i nie dopełnienia wszystkich wymogów, to należy wskazać, że to na skarżącym spoczywał obowiązek przypilnowania, aby prace związane z prawidłowym użytkowaniem gruntów w tym np. z wykaszaniem traw były prawidłowo wykonane.

Tego rodzaju zarzuty i argumenty (np. ludzie poruszający się okoliczną, przebiegającą w granicy drogą, znacząco zmienili jej usytuowanie, wchodząc, a praktycznie wjeżdżając w głąb należącej do skarżącego ziemi) nie poparte jakimikolwiek dowodami, w żaden sposób nie mogą podważyć ustaleń kontroli, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Całość okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i ich konsekwencji została opisana w zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe wyliczenia kwot do zwrotu wynikających z braku dochowania zobowiązania w zakresie uprawianej powierzchni oraz realizacji wszystkich wymogów związanych z płatnościami PRŚ. Tym samym za chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego wskazać trzeba, że postępowanie to powadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.). W wyniku tego postępowania w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy.

Ponadto ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa z dnia 7 marca 2017 r." ) w art. 1 pkt 2 stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Należy również przytoczyć przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: rozporządzenie nr 65/2011) tj. art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 kierowane są do Państw Członkowskich, które określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.

Natomiast stosownie do art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy wyżej powołanej ustawy z dnia 7 marca 2007 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11).

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w latach 2009-2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc za te lata. i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatności za 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy dnia 7 marca 2007 r., zgodnie z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r.

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr [...] do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr [...] do rozporządzenia (ust. 2 § 38).

Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust.1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia z 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu.

Z treści przedstawionych powyżej przepisów wynika bezspornie, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. W przypadku ustalenia, że rolnik prowadził działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane, tak jak to ustalono w rozpoznawanej sprawie, należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Dochodzi wówczas do nienależytego pobrania przez rolnika świadczenia, gdyż świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Należy uznać, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Rolnik, który podejmuje się - w zamian za płatności - realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu.

Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Z treści ww. rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr [...], obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2710/14).

Dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2009 - 2012, decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu.

Stwierdzone w wyniku kontroli terenowych w dniu 20 lipca 2013 r. oraz w dniu 30 grudnia 2013 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego przez skarżącego w 2013 r. zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. zaskarżonej decyzji. Brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości występowały wcześniej. W przypadku stwierdzenia w 2013 r. niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w 2013 r. podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu.

W kontekście powyższego Sąd nie uznaje za zasadny zarzut niewłaściwej interpretacji art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 m. in. poprzez nieuwzględnienie w okolicznościach sprawy "rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności". Przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który odwołuje się do rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, przyznaje państwu członkowskiemu uprawnienie do zmniejszania lub odzyskiwania kwot przekazanych w ramach wsparcia. Jednocześnie określa on podstawy jakie powinno państwo uwzględniać przy konstruowaniu przepisów szczególnych określających sposób prowadzenia postępowania w tym zakresie i ustalania kwot podlegających pomniejszeniu lub odzyskaniu. W tym znaczeniu przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii.

W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a szczególnie § 38 i § 39 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4969/16).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przepisy regulujące płatności rolnośrodowiskowe są jednoznaczne, stąd m. in. każdy wymóg dotyczący wsparcia zawiera odpowiedni zakres tolerancji uwzględniający specyfikę danego wsparcia. Przekroczenie w/w tolerancji nie uprawnia organu do stopniowania sankcji w inny sposób niż opisany w przepisach regulujących przyznawanie płatności PRŚ. Tym samym dla ustalenia kwoty zwrotu nienależnie pobranej płatności bez znaczenia pozostaje niewielkie według skarżącego przekroczenie podjętych zobowiązań. Stwierdzone zostało ewidentne przekroczenie, skutkujące wydaniem decyzji o zwrocie.

W postępowaniu, o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. organ nie jest zobowiązany ustalać, czy w latach poprzedzających stwierdzone uchybienia zaistniała identyczna sytuacja, że rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Taka wykładnia § 39 rozporządzenia jest nieuprawiona i rozszerzająca. Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter płatności rolnośrodowiskowej, a mianowicie, że jest to zobowiązanie wieloletnie, polegające m.in. na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i zmniejszenia płatności, brak podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w których uchybień nie stwierdzono. Jak już wcześniej zasygnalizowano obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2115/16).

Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Zatem za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi, że w stosunku do całego pozostałego terenu organ nie uprawdopodobnia nawet, że naruszenia mogły mieć charakter trwały.

Należy odrzucić jako niezasadny także zarzut naruszenia art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W zaskarżonej decyzji, a także w decyzji dotyczącej płatności PRŚ za 2013 r. nie uznano stwierdzonych nieprawidłowości za dokonanych celowo. Zmniejszenia płatności zastosowane odnośnie tej sprawy wynikały ze stwierdzenia w/w nieprawidłowości i uznania, że obciążają one skarżącego, ale nie na tyle aby potraktować je za dokonane celowo. Taka ocena znajduje potwierdzenie w zastosowanych przepisach dotyczących zmniejszeń. Gdyby bowiem stwierdzono, że nieprawidłowości zostały popełnione celowo zastosowane zostałyby inne przepisy (art. 16 ust. 6 rozporządzenia nr 65/2011) i inne, surowsze sankcje.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.