Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 610/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 26 stycznia 1952 r. o ogłoszeniu jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
article: art. 58
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1195/09 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1195/09 oddalił skargę Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia 18 października 1954 r. nr (...) wywłaszczyło nieruchomość o pow. 1154 m2, zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni - Gdynia KW nr (...), oznaczoną katastralnie jako parcela nr (...), karta mapy (...), położoną w Gdyni przy ul. P., stanowiącą własność "(...)" Spółka z o.o. z siedzibą w G.. Decyzją z dnia (...) listopada 1954 r. nr (...) Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. utrzymała w mocy orzeczenie z dnia (...) października 1954 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń wywłaszczeniowych wystąpił adwokat P. B., działający jako kurator "(...)" Spółka z o.o. z siedzibą w G.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2005 r. nr (...) Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia (...) listopada 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) października 1954 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 r. nr (...) Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) kwietnia 2005r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi "(...)" Spółka z o.o. z siedzibą w G., reprezentowanej przez kuratora, wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1888/05 oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2005 r.

W wyniku skargi kasacyjnej "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w G., reprezentowanej przez kuratora, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1532/06, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2005 r. i decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) kwietnia 2005 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia (...) listopada 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) października 1954 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent G. wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania oraz podnosząc, że Spółka "(...)" nie funkcjonuje od 50 lat, nie jest wpisana do rejestru, a kurator nie ma umocowania do reprezentowania Spółki w przedmiotowej sprawie.

Minister Infrastruktury decyzją (...) listopada 2009 r. nr (...) w utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) sierpnia 2008 r. nie znajdując okoliczności uzasadniających jej zmianę. W uzasadnieniu Minister wskazał, że mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1532/06, uznać należy, że przy wydawaniu orzeczeń wywłaszczeniowych z 1954 r. rażąco naruszono przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31) stanowiących podstawę prawną wywłaszczenia. Wywłaszczenia dokonano na rzecz Kwatermistrzostwa Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w Gdańsku, a zgodnie z wiążącym organ wyrokiem NSA "(...) urzędy bezpieczeństwa publicznego zostały powołane do walki z organizacjami niepodległościowymi, a celem była ochrona ustroju ludowo-demokratycznego. Takiego celu nie można zakwalifikować jako realizacji narodowych planów gospodarczych". Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) listopada 1954 r. nr (...) oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z (...) października 1954 r. nr (...) zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 1 w związku z art. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Konsekwencją tego jest rażące naruszenie art. 5 powołanego dekretu wywłaszczeniowego, co również zostało podniesione w powołanym wyroku; NSA bowiem wskazał: "wszelkie zezwolenia udzielane urzędom państwowym, które nie były wykonawcami narodowych planów gospodarczych nie mogą mieć znaczenia prawnego, gdyż art. 2 powołanego dekretu nie przyznaje prawa przejmowania, nabywania, zbywania, przekazywania nieruchomości w trybie dekretu wszystkim władzom i urzędom państwowym, a tylko tym, które są wykonawcami planów gospodarczych".

Minister wskazał, że z kolei art. 8 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego ustanawiał bezwzględnie obowiązującą przesłankę zastosowania trybu wywłaszczenia: wezwanie właściciela, by odstąpił nieruchomość niezbędną dla realizacji narodowego planu gospodarczego za cenę określoną w art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W sprawie wywłaszczeniowej nie ustalono właściwie reprezentacji właściciela, oparto się natomiast na domniemaniach faktycznych, ponadto z akt sprawy nie wynika, aby wskazana cena była zatwierdzona przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Nadto organ podniósł, że w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2007 r. wskazano, iż prowadzenie rokowań z kuratorem przekraczało zakres zwykłego zarządu, zatem podejmujący czynność zawarcia umowy zbycia nieruchomości musiał mieć zezwolenie sądu na dokonywanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, co w tym wypadku nie miało miejsca, w związku z czym naruszono przepisy art. 58 ustawy z 27 czerwca 1950 r. Kodeks rodzinny (Dz. U. Nr 34, poz. 308 ze zm.) w związku z art. 1, art. 56, art. 60, art. 60, art. 42 i art. 23 ustawy z 27 czerwca 1950r. o postępowaniu niespornym w sprawach rodzinnych oraz z zakresu kurateli (Dz. U. z 1950 r. Nr 34, poz. 310 ze zm.).

Minister Infrastruktury podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W świetle powyższego jest zatem bezspornym, że decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) listopada 1954 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) października 1954 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 1, art. 2, art. 5 oraz art. 8 ust 1 dekretu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Prezydenta Miasta G., Minister wskazał na brak wątpliwości co do właściwej reprezentacji wywłaszczonej Spółki, bowiem w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 22 maja 2003 r. sygn. akt III RNs 664/02 ustanawiające dla spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w języku angielskim: "(...)"(...), wpisanej do (...) sygn. akt (...), kuratora w osobie P.B. Kwestionowanie działań kuratora wynikających z przepisu art. 42 § 2 Kodeksu cywilnego nie mieści się w ramach postępowania administracyjnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Prezydenta Miasta G. reprezentującego Skarb Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 30 § 2, art. 32, art. 33 i art. 34 K.p.a. w zw. z art. 42 § 2 K.c., jak również art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 16 K.p.a. w zw. z art. 1 i art. 2 pkt 1 powołanego dekretu wywłaszczeniowego w zw. z art. 101 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Uzasadniając powyższe zarzuty wskazano, że wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych nie pochodzi od prawidłowo reprezentowanej strony. W przedmiotowej sprawie nie może legitymować działań kuratora postanowienie Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 22 maja 2003 r., skoro zakres kompetencji kuratora wyznacza art. 42 § 2 K.c. Ponadto zdaniem skarżącego, skoro w dacie wydania powołanych orzeczeń wywłaszczeniowych przepisy procedury administracyjnej dawały podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych jedynie w przypadku braku podstawy prawnej, to brak jest systemowych przesłanek dla stosowania aksjologii wprowadzanej normami prawa administracyjnego w 1961 r. do decyzji wydanych wcześniej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1195/09 stwierdził, że stan faktyczny w sprawie jest oczywisty, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd wskazał, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W wyroku z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1532/06 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł jednoznaczną ocenę prawną, iż wywłaszczenia dokonanego na rzecz Kwatermistrzostwa Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G. nie można zakwalifikować jako realizacji narodowych planów gospodarczych. Ta ocena przesądza o naruszeniu fundamentalnego dla funkcjonowania powołanego dekretu wywłaszczeniowego art. 1 i art. 2 dekretu. Naruszenie to ma postać rażącego naruszenia prawa, ponieważ doprowadziło do pozbawienia prawa własności prywatnej nieruchomości, pomimo niespełnienia materialnoprawnej przesłanki wywłaszczenia. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwencją opisanego wyżej naruszenia prawa jest naruszenie przepisu art. 5 powołanego dekretu wywłaszczeniowego, ponieważ wszelkie zezwolenia udzielane urzędom państwowym, które nie były wykonawcami narodowych planów gospodarczych nie mogą mieć znaczenia prawnego. Dodatkowo wyrok z dnia 20 listopada 2007 r. wskazał, że prowadzenie rokowań z kuratorem przekraczało zakres zwykłego zarządu, a podejmujący czynności zawarcia umowy musiał mieć zezwolenie sądu na dokonywanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, czym naruszono przepisy art. 58 ustawy z 27 czerwca 1950 r. Kodeks rodzinny (Dz. U. Nr 34, poz. 308 ze zm.) w zw. z art. 1, art. 56, art. 60, art. 60, art. 42 i art. 23 ustawy z 27 czerwca 1950 r. o postępowaniu niespornym w sprawach rodzinnych oraz z zakresu kurateli (Dz. U. z 1950 r. Nr 34, poz. 310 ze zm.). W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury był zobowiązany do stwierdzenia nieważności powołanych orzeczeń wywłaszczeniowych, bo wiązała go jednoznaczna w swojej treści ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zawarty w skardze zarzut co do relacji pomiędzy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a art. 101 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. jest całkowicie nieuzasadniony. Przepis art. 156 § 1 K.p.a. nie pozostaje w jakiejkolwiek relacji do powołanego przepisu rozporządzenia z 1928 r. i nie może wpływać na treść interpretacji przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Idąc tą drogą interpretacji, którą przedstawił skarżący, można by uznać, że art. 48 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w ogóle zakazuje wzruszania decyzji wywłaszczeniowych wydanych przed wejściem w życie tej ustawy – a więc wszystkich wydanych do 1958 r.

Sąd w całości podzielił również pogląd organu co do właściwej reprezentacji skarżącego. W tym zakresie również przesądzające znaczenie ma powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. nakazuje w ramach postępowania kasacyjnego uwzględniać z urzędu przez NSA nieważność postępowania, która m.in. zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Wobec powyższego na obecnym etapie rozpatrywania sprawy wszelkie dywagacje co do zakresu legitymacji kuratora nie mają znaczenia, skoro Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną Spółki B. reprezentowanej przez kuratora. Minister w ramach postępowania nadzorczego nie był już uprawniony do kwestionowania stanowiska wynikającego z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta G. działający w imieniu Skarbu Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną.

Zaskarżając wyrok w całości w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz w zw. z:

- art. 30 § 1, art. 32, art. 33, art. 34 K.p.a. w zw. z art. 42 § 2 K.c.

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 i 16 K.p.a. w zw. z art. 1 i art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r Nr 4, poz. 31) w zw. z art. 101 ust 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341 ze zm.).

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę orzekł, iż organ administracji jak również skład orzekający Sądu Wojewódzkiego związany jest orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. i to mimo złożenia przez stronę skarżącą nie budzącego jakichkolwiek wątpliwości zaświadczenia Sądu udzielającego umocowania do działania w imieniu strony "(...)" Spółka z o.o. z siedzibą w G. z dnia (...) września 2009 r. zgodnego treściowo z postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 22 maja 2003 r. Tak uzupełniony materiał dowodowy w zakresie reprezentacji strony postępowania administracyjnego będącego przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji nie został przez ten Sąd, w zmienionym stanie dowodowym wzięty pod uwagę. Tak więc doszło do uznania za skuteczny prawnie cykl procedur administracyjnych zdziałanych w oparciu o wnioski osoby nieuprawnionej wbrew jasnym w tym zakresie przepisom prawa proceduralnego (art. 30 § 3, art. 32 K.p.a. w zw. z art. 42 § 2 K.c).

Zdaniem pełnomocnika, przepis art. 153 P.p.s.a. nie może być w tym przypadku dostateczną podstawą do zaniechania analizy problematyki wadliwości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury. Sąd Najwyższy w zakresie uprawnień procesowych kuratora spółki handlowej zakreślił wąsko ich granice, wyłącznie w zakresie zgodności działań z przepisem art. 42 § 2 K.c. (postanowienie SN z 7 maja 2004 r. sygn. akt III CK 249/03). Równocześnie Sąd Najwyższy określił skutki takiego przekroczenia uprawnień do działania w zakresie skuteczności procedur wszczętych i prowadzonych z udziałem takiego pełnomocnika wskazując na bezwzględną nieważność takich postępowań (wyrok SN z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt CSK 304/08). Stanowisko Sądu Najwyższego jest znamienne i nie pozostawia wątpliwości co do przesłanki nieważności postępowania wywiedzionej z działań pełnomocnika osoby prawnej działającego poza granicami umocowania. Sąd przyjmuje, w ślad za kierunkiem orzeczniczym wyrażonym w uchwale SN z dnia 27 listopada 2003 r. (III CZP 74/93), że pełnomocnictwo procesowe ma dwojakie znaczenie: materialne w postaci umocowania do działania pochodzącego od mandanta, z drugiej dokumentu stwierdzającego to umocowanie. Wykazanie tego umocowania zostało procesowo objęte analizą uchwały SN z dnia 30 marca 2006 r. (sygn. akt CZP 14/06), gdzie dla sytuacji typowych Sąd Najwyższy przyjmuje wystarczające złożenie pełnomocnictwa, gdy pochodzi ono od osoby fizycznej, jednak gdy mandantem jest osoba prawna, działająca przez swoje organy, samo złożenie pełnomocnictwa nie jest wystarczające. "W takich sytuacjach wykazanie umocowania może nastąpić tylko poprzez (...) (złożenie) innych stosownych dokumentów, potwierdzających, iż osoba udzielająca pełnomocnictwa jest uprawniona do działania za mocodawcę". Istotne jest więc źródło umocowania, którym w przedmiotowej sprawie było postanowienie Sądu Rejonowego w Gdyni, którego zaświadczenie z dnia 24 czerwca 2003 r. niedookreślało zakresu umocowania, zaś dookreślone ono zostało złożonym do akt zaświadczeniem z dnia 10 września 2009 r. - zaświadczeniem nieznanym składowi NSA orzekającemu w sprawie 20 listopada 2007 r.

Skoro więc strona będąca osobą prawną działa przez swoje organy (art. 30 § 3 K.p.a.), a reprezentant strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności poddanej badaniu decyzji wywłaszczeniowej takiej kwalifikacji prawnej nie posiada, jak również nie dysponuje statusem pełnomocnika strony przewidzianym w art. 32 K.p.a., to zachodzi brak reprezentacji strony skutkujący nieważnością postępowań prowadzonych z jego udziałem. Nie może legitymować proceduralnie działań w imieniu strony postanowienie Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 22 maja 2003 r. (III RNs 664/02), skoro zakres kompetencji uprawnionego kuratora wyznacza wyłączony ze stosowania przez Ministra Infrastruktury i Sąd pierwszej instancji art. 42 § 2 K.c. procesowo skonkretyzowany zaświadczeniem z dnia (...) września 2009 r. Skoro organ nie wszczął i nie przeprowadził procedury przewidzianej art. 34 K.p.a., to zarówno wniosek w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych nie pochodzi od prawidłowo reprezentowanej strony, jak i środki wnoszone w trakcie postępowania skutkują nieważnością orzeczeń wydanych wobec strony nieprawidłowo reprezentowanej. Dla spójności całego systemu prawa nie mogą być uznane i honorowane działania reprezentantów osób prawnych powołanych orzeczeniami sądów rodzinnych do innych zgoła zadań. Działanie kuratora strony oceniane w postępowaniu administracyjnym nie rzutuje na skutki jego staranności przewidzianej art. 42 § 2 K.c., lecz nie może wbrew regułom systemowym nadawać działaniom takiej osoby walorów skutecznie prowadzonych procedur administracyjnych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, należy mieć na względzie i tę okoliczność, iż zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. winno być odnoszone do reguł nieretroakcji norm prawnych stanowiących podstawę systemu demokratycznego państwa prawa ustanowionego Konstytucją z 1997 r. Zasada nieretroakcji winna być szczególnie wnikliwie analizowana w przypadku stosowania norm eliminujących z obrotu orzeczenia dające podstawy kilkudziesięcioletnim stanom prawnym i faktycznym. I tak skoro przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w relacji do art. 101 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym regulującego skutki wad prawnych decyzji wydawanych pod rządem tej procedury uzupełniony został obok wcześniej występującej formy wady wydanej decyzji o kategorię "rażącego naruszenia prawa", to nastąpiło to z dniem 1 stycznia 1961 r., więc dla oceny decyzji administracyjnej kategoria ta albo winna być wyłączona, albo stosowana w wyjątkowych wypadkach, ze względu na zasady systemowe przewidziane w art. 7 w zw. z art. 16 K.p.a. Jeżeli w dacie orzeczeń Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej oraz Prezydium WRN w G. przepis procedury administracyjnej dawał podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jedynie w przypadku braku podstawy prawnej, to brak jest systemowych przesłanek dla stosowania aksjologii wprowadzonej normami prawa administracyjnego w roku 1961 jako podstawy oceny takiej decyzji dyskwalifikującej ją i usuwającej z obrotu w świetle zasady art. 16 K.p.a.

"(...)" Spółka z o.o. z siedzibą w G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła jej oddalenie. Spółka odniosła się krytycznie do zawartych w niej zarzutów wskazując na wadliwą konstrukcję zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przez niepowiązanie tego zarzutu z ewentualną wadą postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 K.p.a. Spółka zwróciła także uwagę na fakt związania Sądu pierwszej instancji przy orzekaniu w niniejszej sprawie wydanym w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r., w którym Sąd ten przesądził kwestię reprezentacji Spółki w postępowaniu w niniejszej sprawie. Krytycznie Spółka odniosła się także do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. szczegółowo polemizując z argumentacją skargi kasacyjnej w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Wobec tego, że nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był ocenić tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut kasacyjny w ramach tej podstawy sformułowano jako naruszenie: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b wraz z pkt 2, w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz w zw. z:

- art. 30 § 1, art. 32, art. 33, art. 34 K.p.a. w zw. z art. 42 § 2 K.c.

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 i 16 K.p.a. w zw. z art. 1 i art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) w zw. z art. 101 ust 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341 ze zm.).".

Analizując przytoczoną konstrukcję podstawy kasacyjnej w kontekście wywodu uzasadnienia skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadniczy zarzut sprowadza się do zakwestionowania poglądu o związaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz orzekającego w sprawie organu administracji publicznej, zapadłym w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1532/06, w zakresie umocowania kuratora "(...)" Sp. z o.o. w G. do skutecznego złożenia w imieniu tej Spółki wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń o wywłaszczeniu oraz do reprezentowania jej w postępowaniu wszczętym na skutek tego wniosku.

Drugi zarzut kasacyjny dotyczy niewłaściwego, retroaktywnego - zdaniem pełnomocnika organu wnoszącego skargę kasacyjną - zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na fakt, iż przewidziana w nim kategoria "rażącego naruszenia prawa" nie była znana uregulowaniom rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), którego przepisy miały zastosowanie przy wydawaniu zakwestionowanych orzeczeń wywłaszczeniowych.

Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim podkreślić, że wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1532/06 Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w G., reprezentowanej przez kuratora adw. P. B., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1888/05 oddalający skargę tegoż kuratora na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych z 1954 roku, oraz uchylił tę decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia (...) kwietnia 2005 r. Należy podkreślić, że w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności stanowiące w myśl art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wadliwości w zakresie reprezentacji "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w G. przez kuratora adw. P. B.. Rozpoznając natomiast istotę sprawy w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej wniesionej przez kuratora Spółki Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonana przez orzekający w sprawie organ administracji i przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) jest wadliwa. Wyjaśniając znaczenie uregulowań zawartych w art. 1 i art. 2 dekretu, w szczególności użytego w art. 1 pojęcia "nieruchomości (...) niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych", Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przy wykładni przepisów dekretu nie można nie uwzględniać innych regulacji prawnych i wskazał na przepisy dotyczące utworzenia oraz funkcjonowania urzędów bezpieczeństwa publicznego stwierdzając, że celu dla jakich zostały one powołane nie można zakwalifikować jako realizację narodowych planów gospodarczych. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z (...) listopada 1954 r. nr (...) oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z (...) października 1954 r. nr (...) o wywłaszczeniu nieruchomości przy ul. P. w G. na potrzeby Kwatermistrzostwa Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w G. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 1 w związku z art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oznacza jedną z ciężkich, kwalifikowanych wad decyzji, których rodzaje enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 K.p.a. W dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., objęte było, w myśl art. 101 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, przesłanką wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez organy orzekające w sprawie wywłaszczenia art. 8 ust. 1 art. 1 w związku z art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez wadliwą czynność wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia jej za cenę określoną w art. 28 dekretu, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Wezwanie skierowane zostało do osoby, której upoważnienie do reprezentowania "(...)" Sp. z o.o. oparto na domniemaniu, bowiem w aktach brak dowodu umocowania do działania tej osoby w charakterze kuratora Spółki, a nawet zakładając, że podstawa taka istniała, to błędnie uznano, że w świetle art. 58 ustawy z dnia 27 czerwca 1950 r. Kodeks rodzinny (Dz. U. Nr 34, poz. 308 ze zm.) w związku z art. 1, art. 56, art. 60, art. 42 i art. 23 ustawy z dnia 27 czerwca 1950 r. o postępowaniu niespornym w sprawach rodzinnych oraz z zakresu kurateli (Dz. U. Nr 34, poz. 340 ze zm.), że czynność przyjęcia oferty oraz prowadzenie rokowań poprzedzających wywłaszczenie jest czynnością nieprzekraczającą zwykłego zarządu, a zatem mogła być dokonana przez kuratora.

Oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1532/06, na podstawie art. 153 P.p.s.a., związany był przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zarówno organ administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Związanie oceną prawną oznacza w szczególności, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie mogą być formułowane nowe oceny prawne sprzeczne z oceną prawną wcześniej wyrażoną przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. IV SA 527/97, Lex nr 47275, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. FSK 506/05, Lex nr 184799).

Należy przy tym podkreślić, że związanie wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r. nie ogranicza się tylko do zasady wynikającej z art. 153 P.p.s.a., jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jak przyjmuje strona skarżąca. Niezależnie od związania oceną prawną zawartą w reformatoryjnym wyroku NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie, był związany na mocy art. 190 P.p.s.a. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią przepisów art. 1 w związku z art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., na których oparte zostało orzeczenie o wywłaszczeniu i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako podstawy stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych wydanych w obu instancjach.

Poza tym trzeba wziąć pod uwagę, że na zasadzie art. 170 P.p.s.a., prawomocne orzeczenie sądu wiąże zarówno strony jak i sąd, a także inne sądy i organy państwowe. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

Zgodnie z art. 190 zdanie drugie P.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedstawionej sytuacji oparcie skargi kasacyjnej na podstawach, które podważają wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz ocenę prawną wyrażoną w wydanym w tej sprawie wyroku, nie mogło liczyć na akceptację przez obecnie orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

Trzeba wyraźnie podkreślić, że zarówno ocena prawna jak i wykładnia prawa zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1532/06 uwzględniającym skargę kasacyjną kuratora "(...)" Sp. z o.o. są jednoznaczne i rozstrzygają zasadniczą w sprawie kwestię, że wywłaszczenie nieruchomości przy ul. P. w G. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 w związku z art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Nie można też w obecnym postępowaniu podważyć oceny prawnej przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny co do reprezentacji Spółki przez jej kuratora adw. P. B. ustanowionego postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 22 maja 2003 r. sygn. akt III RNs 664/02, do czego wydaje się nawiązywać nie do końca wyjaśniony przez autora skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Nie ma wątpliwości, że zawarta w wyroku z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1532/06 ocena prawna sprawy zawiera w sobie także ocenę zdolności stron do występowania w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Wynika to z wyraźnego stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., które sąd kasacyjny obowiązany jest uwzględnić z urzędu. Rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności, w tym sytuacja opisana w punkcie 2, kiedy strona nie posiada zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Tym samym badanie obecnie tej okoliczności nie jest możliwe.

Na ocenę tę nie mogło mieć wpływu złożone przez pełnomocnika Prezydenta Miasta G. zaświadczenie wystawione przez Sąd Rejonowy w Gdyni w dniu 10 września 2009 r., w którego treści stwierdzono, że "Pan P. B. prowadzacy Kancelarię adwokacką przy ul. (...), został ustanowiony kuratorem dla Spółki (...) Towarzystwo Żeglugowe, Spółka zoo (...) – w celu powołania organów spółki". Zaświadczenie to nie jest zgodne z treścią znajdującej się w aktach sprawy notarialnie uwierzytelnionej kopii zaświadczenia Sądu Rejonowego w Gdyni wystawionego w dniu 24 czerwca 2003 r., a poza tym jego treść nie znajduje oparcia w treści art. 42 § 2 K.c., który nie ogranicza uprawnień kuratora do powołania organów spółki, ale wskazuje jedynie, że "Kurator powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby o jej likwidację".

W tej sytuacji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczacy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 30 § 1, 32, 33, 34 K.p.a. w zw. z art. 42 § 1 K.c.

Na dodatkowe wyjaśnienie zasługuje kwestia związana z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego retroaktywne - zdaniem autora skargi kasacyjnej – zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Stwierdzić należy, że pogląd zaprezentowany w tej kwestii w skardze kasacyjnej jest błędny. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) należy wyróżnić dwa odniesienia czasowe: pierwsze odnoszące się do działania organu administracji dokonującego kontroli legalności decyzji pod kątem wady rażącego naruszenia prawa i drugie dotyczące stanu prawnego stanowiącego wzorzec tej kontroli. Generalną regułą jest, że postępowaniem organu administracji publicznej rządzi zasada tempus regit actum, zgodnie z którą organ rozpoznający sprawę działa na podstawie prawa obowiązującego w dacie jego wszczęcia. Oznacza to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w tym także w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, organ administracji wszczyna i prowadzi na podstawie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego obowiązujących w chwili złożenia wniosku o jego wszczęcie. Natomiast legalność zakwestionowanego rozstrzygnięcia pod kątem rażącego naruszenia prawa podlega badaniu według stanu prawnego obowiązującego w dniu jego wydania. Ograniczenie działania przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności ze względu na upływ czasu przewiduje natomiast art. 156 § 2 K.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z wymienionych w tym przepisie przyczyn, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Nie oznacza to jednak, że właściwy organ administracji nie będzie zobligowany także i w tym przypadku do prowadzenia postępowania w sprawie nieważności. W wyniku tego postępowania organ nie może jedynie orzec o nieważności decyzji, natomiast w przypadku stwierdzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa, stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Przedawnienie, o którym mowa, nie obejmuje zresztą przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż nie odnosi się do wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6, (wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, wydania decyzji trwale niewykonalnej w dniu jej wydania, a także wydania decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą).

Nie ma zatem racji pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu, że przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. kategoria prawna "rażącego naruszenia prawa" powinna być wyłączona w stosunku do decyzji wydanych przed 1 stycznia 1961 r. ponieważ przepisy procedury administracyjnej, pod rządami której wydane zostały orzeczenia wywłaszczeniowe, takiej przesłanki nie przewidywały. Na marginesie wypada zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa jako przesłanka nieważności decyzji została wprowadzona do K.p.a. (wówczas art. 137 § 1 pkt 2) nie od 1 stycznia 1961 r. lecz z dniem 1 września 1980 r. ustawą z dnia 31 stycznia 1980r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.).

Z przedstawionych wywodów wynika, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione; skarga kasacyjna zatem, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.