Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1297/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188 i art. 145 §  1 pkt 1 lit. a i c , art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 3 , art. 35 ust. 1 lit. b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 08 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. P. (...) Sp. z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3845/15 w sprawie ze skargi G. P. (...) Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia(...)lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. P. (...)Sp. z o.o. w Ż. 1240 (słownie: tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 27 września 2016 r. w sprawie ze skargi Grupy Producenckiej (...) Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...)w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia (...) października 2011 r. znak (...) Grupa została wpisana do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego.

W dniu 22 grudnia 2011 r. organ I instancji decyzją nr (...) przyznał Grupie pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od 4 października 2011 r. do 3 października 2016 r.

W dniu 30 października 2012 r. Strona złożyła wniosek o wypłatę środków z tytułu pomocy dla grupy producentów rolnych za okres od dnia 4 października 2011 r. do dnia 3 października 2012 r. tj. za pierwszy rok działalności. W dniu 27 lutego 2013 r. organ I instancji odmówił Grupie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za pierwszy rok korzystania z pomocy. W dniu 19 marca 2013 roku Strona wniosła do Prezesa ARiMR odwołanie od powyższej decyzji. Prezes ARiMR decyzją nr (...)z dnia (...) czerwca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji po ponownym przeprowadzeniu postępowania wydał w dniu 2 sierpnia 2013 r. kolejną decyzję o odmowie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za pierwszy rok korzystania z pomocy. Po rozpoznaniu odwołania Strony z dniu 22 sierpnia 2013 r. Prezes ARiMR decyzją z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 maja 2014 roku (sygn. akt. V SA/Wa 241/14) decyzję uchylił. Orzeczenie to stało się prawomocne.

W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i analizę przepisów prawa organ I instancji decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...)odmówił Stronie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych"' objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od dnia 4 października 2011 r. do dnia 3 października 2012 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Prezes ARiMR decyzją z 8 lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając jej prawidłowość pod względem faktycznym i prawnym.

W ocenie organu II instancji w rozpoznawanej sprawie miało miejsce tworzenie przez członków Grupy pozornej działalności. Na potrzeby spełnienia warunku minimalnej liczby członków w Grupie trzech jej członków rozpoczęło prowadzenie działalności rolniczej bezpośrednio przed utworzeniem Grupy. Celem utworzenia Grupy było jedynie stworzenie sztucznej jednostki/podmiotu gospodarczego w cyklu produkcyjnym i sprzedażowym, nieprzynoszącej efektu dodanego dla produkcji członków grupy, ale jedynie sztuczne ogniwo w celu uzyskania korzyści w postaci dotacji przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W ocenie Prezesa ARiMR zależności pomiędzy podmiotami będącymi członkami Grupy dotyczą zarówno miejsca, struktury własnościowej jak i powiązań osobowych pomiędzy poszczególnymi podmiotami wchodzącymi w skład Grupy. Trzy spółki będące członkami Grupy zostały wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego tuż przed wpisaniem samej Grupy, działającej w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do KRS w dniu 26 września 2011 roku (....). Również umowy dzierżawy dotyczące zgłaszanych przez spółki gruntów do płatności bezpośrednich zostały zawarte przez wskazanych członków w dacie 26 sierpnia 2011 r., tj. zaledwie miesiąc przed wpisem Grupy do KRS.

W przypadku czterech z pięciu członków Grupy, tj.: Ż. Sp. z o.o., N. Pierwszy Sp. z o.o.; N.Sp. z o.o. oraz Gospodarstwo (...)Sp. z o.o. jedynym wspólnikiem była Archidiecezja (...). Natomiast w przypadku Grupy B. Sp. z o.o. wspólnikami były Archidiecezja (...)oraz Gospodarstwo Archidiecezji (...)Sp. z o.o.

Zdaniem Prezesa ARiMR wskazane okoliczności świadczą niezbicie o zależnościach w zakresie osobowym i własnościowym członków tworzących Grupę (...)Sp. z o.o., w której bezpośrednio bądź pośrednią kontrolę sprawuje Archidiecezja (...). Także funkcje zarządczą we wszystkich spółkach pełni P. A. T(...)., który jest również prezesem Grupy (...) Sp. z o.o.

Prezes ARiMR w oparciu o przeprowadzoną kontrolę na miejscu stwierdził, iż na chwilę zakładania Grupy oraz zawiązania spółek będących członkami Grupy, członkowie: N. Sp. z o.o., N.Sp. z o.o., Ż. Sp. z o.o. nie dysponowali ani gruntami do prowadzenia działalności rolniczej ani infrastrukturą techniczną oraz magazynową pozwalającą na prowadzenie działalności w zakresie, dla którego Grupa została utworzona, tj. ziarna zbóż i nasiona roślin oleistych. Natomiast B. Sp. z o.o. posiadała jedynie ciągnik oraz opryskiwacz. Jedynie Gospodarstwo Archidiecezji (...) Sp. z o.o. dysponowało pełnym parkiem maszynowym pozwalającym na prowadzenie samodzielnej działalności rolniczej. Żaden z członków: N.Sp. z o.o., N.Sp. z o.o., Ż. Sp. z o.o., biorąc pod uwagę termin, w jakim uzyskał osobowość prawną oraz w jakim został utworzony, tj. bezpośrednio przed utworzeniem Grupy, nie mógł podejmować i nie podejmował działalności rolniczej przed utworzeniem Grupy. Nieutworzenie spółek N.Sp. z o.o., N.Sp. z o.o., Ż. Sp. z o.o. uniemożliwiałoby natomiast ubieganie się o pomoc w zakresie działania "Grupy producentów rolnych" przez Archidiecezję (...), której produkcja w roku pomocy stanowiła ok. 90 % przychodów Grupy.

Organ II instancji podkreślił, że nie kwestionuje sposobu zarządzania gruntami przez właściciela, jednakże w jego ocenie działanie podmiotów powiązanych zarówno kapitałowo jak i osobowo oraz strukturalnie z jednym z podmiotów (Archidiecezją (...)), biorąc pod uwagę cele i ramy działania grupy producentów rolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, nie spełnia celów zakreślonych w art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Prezesa ARiMR, Grupa wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 jak również subiektywny warunek, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi wskazał, że w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Grupa spełniła warunki formalne do otrzymania płatności. Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych, zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Badanie natomiast zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi ale i unijnymi.

Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja z 22 grudnia 2011 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 4 października 2011 r. do 3 października 2016 r. nie rodzi po stronie ARiMR obowiązku wypłaty pomocy finansowej grupie w kolejnych latach jej funkcjonowania. Decyzja taka nie stanowi bowiem gwarancji wypłaty pomocy. Złożenie przez Grupę wniosku o płatność za dany rok funkcjonowania jest niezależną sprawą administracyjną i jako taka powinna być rozpatrywana przez organy administracji.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty Skarżącej o funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch sprzecznych decyzji, a więc decyzji z 22 grudnia 2011 r. o przyznaniu pomocy finansowej w okresie od 4 października 2011 r. do 3 października 2016 r. oraz decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej za pierwszy rok działalności. Wobec powyższego w ocenie tego Sądu organy administracji nie naruszyły w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 110 oraz art. 8 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, iż mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, że zamiarem osób zawiązujących Grupę było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko organów w tej mierze.

W ocenie Sądu I instancji wszystkie okoliczności jednoznacznie wskazują, że Grupa wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 oraz subiektywny warunek, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE)1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Sądu I instancji, w stanie faktycznym sprawy (powiązania osobowe oraz prowadzenie produkcji przez trzech członków Grupy, którzy wcześniej produkcji nie prowadzili) w pełni uprawniony jest pogląd, że powstanie Grupy miało na celu wyłącznie uzyskanie pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013.

Sąd ten zaaprobował też stanowisko organu, że celem utworzenia grupy producentów jest wspomożenie działalności podmiotów produkujących wcześniej produkty, dla których grupę utworzono, że grupa jest kolejnym "etapem", czy "przedłużeniem" wcześniejszej działalności producenckiej. Taka sytuacja natomiast w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że nie mają one uzasadnionych podstaw. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym.

W ocenie Sądu I instancji, organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami procesowymi wyjaśnił zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organ w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Odnosząc się do złożonych na rozprawie kserokopii umów dzierżawy oraz ewidencji środków trwałych Sąd I instancji wskazał, że umowy zostały zawarte 10 sierpnia 2013 r. oraz 1 sierpnia 2015 r. Umowy te nie mają znaczenia dla oceny, czy Grupa organizując się w 2011 r., w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z założeniami systemu wsparcia. Organy administracji ustalając chronologię kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wykazały, że zamiarem osób zawiązujących Grupę było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005, a następnie otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego polegającego na tym, że organ II instancji nie uchylił decyzji organu I instancji wydanej z udziałem pracownika, który powinien zostać wyłączony od udziału w sprawie; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.), przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przez co ustaliły one stan faktyczny sprawy w sposób nieprawidłowy, albowiem wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy przyjęły one, iż wyłącznym zamiarem podmiotów tworzących Spółkę było uzyskanie pomocy dla grup producentów rolnych, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm.), na podstawie którego odmówiono przyznania Spółce płatności; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 241/14), albowiem nie przeanalizowały one okoliczności dotyczących Spółki w zakresie wskazanym przez powyższy Sąd, a przy tym wbrew stanowisku tego Sądu uznały one, iż powiązania pomiędzy wspólnikami Spółki oraz brak wcześniejszej produkcji przez niektórych wspólników Spółki przesądzają o występowaniu po jej stronie sztucznych warunków do otrzymania płatności; gdyby organy respektowały ocenę prawną i wskazania wyrażone w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, to musiałaby one uznać, iż stawiane przez nie zarzuty nie są wystarczającym powodem do odmowy przyznania Spółce płatności; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd ograniczył się do ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji nie wyjaśniając jednocześnie, dlaczego w jego ocenie stanowisko to jest słuszne i dlaczego argumenty podnoszone przez Spółkę w skardze nie zyskały jego aprobaty; powyższe naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia ono ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu,

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że w toku postępowania o przyznanie Spółce płatności za pierwszy rok jej działalności jako grupa producentów rolnych organy administracji w sposób nieuprawniony rozstrzygały, czy w przypadku Spółki zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania płatności, podczas gdy brak występowania sztucznych warunków po stronie Spółki został ustalony już wcześniej na mocy ostatecznej decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr (...) z dnia (...) grudnia 2011 r. o przyznaniu Spółce pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 4-10-2011 do 3-10-2016 r., w konsekwencji czego decyzja ta powinna być dla organów wiążąca; gdyby zatem organy respektowały ustalenia wynikające z wydanej wcześniej decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr (...) z dnia (...) grudnia 2011 r., to nie odmówiłyby one Spółce płatności z uwagi na zarzut sztucznych warunków; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że postępowanie to było prowadzone w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, albowiem organy administracji zmieniły podczas tego postępowania swoją uprzednią ocenę funkcjonowania Spółki jako grupy producentów rolnych; gdyby natomiast organy nie zmieniły swojej oceny funkcjonowania Spółki jako grupy producentów rolnych, to nie odmówiłyby one Spółce płatności z uwagi na zarzut sztucznych warunków; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a:

a) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zinterpretowały art. 4 ust. 8 rozporządzenia. Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm.; dalej: Rozporządzenie 65/2011) przyjmując, iż powiązania pomiędzy członkami grupy producentów rolnych oraz brak wcześniejszej produkcji przez niektórych członków takiej grupy przesądzają o konieczności zastosowania przedmiotowego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 8 Rozporządzenia 65/2011 powinna prowadzić do wniosku, iż okoliczności te nie mogą stanowić wystarczających przesłanek jego zastosowania,

b) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 4 ust. 8 Rozporządzania 6512011, na podstawie którego odmówiono przyznania Spółce pomocy finansowej dla grup producentów rolnych, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

Ponadto wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracyjny wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się być uzasadniona. Niemniej jednak nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych ww. art. 174 p.p.s.a.

Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego.

W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w punkcie 2 lit. a oraz b petitum skargi kasacyjnej zarzutu postawionego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a dotyczącego wykładni oraz zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Zgodnie z tym przepisem nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zwrócić należy uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką zaniechania płatności na rzecz beneficjenta jest: 1) ustalenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., sygn. akt I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Dokonując interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie można oczywiście tracić z pola widzenia wykładni tego przepisu dokonanej przez TSUE. W wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-432/12. Trybunał wskazał mianowicie, że powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jednocześnie TSUE wskazał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, odnosząc się do wskazywanej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 kwestii sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać w ten sposób korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia należy odwołać się do art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Zgodnie z tym przepisem wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. d) ppkt ii), udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Uwzględniając wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2001 dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjąć należy, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest ustalenie przez organ trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Oznacza to, że stwierdzenie przez organ, iż doszło do sztucznego stworzenia przez skarżącą warunków do uzyskania płatności, możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę płatność. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci pomocy. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być cele ustanowione przez prawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie płatności, a obowiązkiem Sądu oceniającego zgodność z prawem decyzji w tym przedmiocie jest zbadanie czy organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący, że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca, ale również celu płatności, o którą ubiegała się skarżąca, a który zdefiniowany został w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17).

Skupiając się w tym miejscu na postanowieniach art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 należy zwrócić uwagę, że wskazane wyżej cele odnoszą się zarówno do etapu produkcji jak również do etapu wprowadzania towarów do obrotu. Ponadto z przepisu tego nie wynika, że cel nie może być osiągnięty przez członków grup rozpoczynających działalność rolniczą.

Niewątpliwie wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych skierowana jest na wzmocnienie pozycji pojedynczego producenta poprzez utworzenie grupy producentów produkujących ten sam produkt. Nie jest natomiast celem omawianej pomocy wspieranie organizacji, która nie produkuje i produkować nie ma zamiaru. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem, że organy udzielające pomocy w każdej sprawie indywidualnie powinny oceniać sytuację z punktu widzenia realizacji wyżej wskazanego celu. Bezrefleksyjna ocena działania grupy i odmowa pomocy w każdym przypadku zaniechania produkcji przez któregokolwiek członka grupy producentów jest działaniem równie nietrafnym jak bezwzględne uznanie, że nie ma znaczenia, czy wszyscy członkowie grupy nadal są producentami (wyrok NSA z 28.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2138). Zatem każda sytuacja, w której nie wszyscy członkowie grupy prowadzą produkcję, ze względu na którą grupa powstała, musi być oceniona indywidualnie z uwzględnieniem rzeczywistych przyczyn zaniechania produkcji przez niektórych jej członków oraz realizacji celów grupy mimo tego faktu.

W dalszej kolejności uwagę należy również zwrócić na tezę 42 wskazanego wyżej orzeczenia TSUE, zgodnie z którym nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia EFRROW. Odzwierciedleniem tej tezy jest stanowisko związane z wyodrębnionym przez TSUE elementem subiektywnym determinującym przesłanki zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Otóż zastosowanie tego przepisu jest możliwe jeżeli obiektywne dowody pozwalają na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał - co należy szczególnie podkreślić - wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Uwzględniając w szczególności specyfikę postanowień art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy mieć na uwadze wpływ tej regulacji na przebieg postępowania dowodowego w przedmiocie otrzymania płatności przez grupę. Norma prawna, określająca przesłanki wstrzymania przyznania pomocy finansowej grupom producentów rolnych, determinuje co oczywiste zakres postępowania dowodowego i jego uprzednie ustalenie pozwala sądowi administracyjnemu na ocenę prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania przez organy.

Odnosząc się zatem do kwestii zastosowania prawa materialnego, w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania sztucznych warunków, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Z powołanego wyroku TSUE, wynika ponadto wprost, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być jednak przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności.

Uwzględniając powyższe rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku o zasadności zarzutów ujętych w puncie 2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej. Po pierwsze, przesłankę zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 organy administracyjne oraz Sąd I instancji ograniczyły wyłącznie do wykazania wzajemnych powiązań pomiędzy członkami grupy producenckiej oraz okoliczności, że w dacie powstania tej grupy nie wszyscy jej członkowie dysponowali gruntami i infrastrukturą techniczną oraz magazynową do prowadzenia działalności rolniczej. Po drugie, wadliwe jest założenie przyjęte przez Sąd I instancji, że celem utworzenia grupy producentów jest wspomożenie działalności podmiotów produkujących wcześniej produkty, dla których grupę utworzono, co oznacza, że grupa jest kolejnym "etapem", czy "przedłużeniem" wcześniejszej działalności producenckiej. Jak już bowiem wskazano ani z przepisów ustawy o grupach producentów rolnych, jak również z postanowień art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 nie wynika, że cele zawarte w tym ostatnim przepisie mogą być osiągnięte wyłącznie przez członków grupy kontynuujących działalność rolniczą. Po trzecie, organy administracyjne oraz Sąd I instancji całkowicie pominęły wynikającą z powołanego orzeczenia TSUE okoliczność umożliwiającą zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 dopiero po stwierdzeniu, że stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW wiązało się z wyłącznym zamiarem uzyskania korzyść sprzecznej z celami tego systemu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Sąd ten bowiem dokonał wadliwej interpretacji tego przepisu, a nadto ustalony w sprawie przez organy administracyjne i przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie uprawniał do zastosowania wskazanej wyżej regulacji. W związku z powyższym zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się być uzasadnione. Dodać należy, że uwzględnienie zarzutu wadliwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 wiąże się również z uwzględnieniem zarzutu naruszenia przepisów regulujących procedurę administracyjną, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013).

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienia zarzut zawarty w punkcie 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tego zarzutu przywołał wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1219/13, w którym wypowiedziano pogląd, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się również do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela tego poglądu, jako że jest to pogląd incydentalny, nieodzwierciedlający poglądów orzecznictwa w omawianej kwestii. W orzecznictwie mianowicie stwierdza się, że: "Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji" (wyroki NSA: z 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16; z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 2138/11). Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (zob. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. II FSK 1699/11; z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1993/14; z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1055/16; z 24 lipca 2018 r., sygn. Akt II GSK 2138/11).

Zasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie 1 lit b. petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przejawem naruszenia wskazanego wyżej przepisu była w szczególności okoliczność, że organy administracyjne ustalając stan faktyczny w sprawie nie ustosunkowały się do przedstawionego przez skarżącego uzasadnienia powstawania nowych podmiotów będących członkami grupy, co wiązało się z przejmowaniem gruntów w dzierżawę od kościelnych osób prawnych. Ponadto ocena okoliczności wskazujących na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia nie została dokonana z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta (także tych które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności), a świadczących o faktycznym prowadzeniu działalności rolniczej przez poszczególnych członków grupy. Taki też wniosek nasuwa się po analizie dowodów przedłożonych przez skarżącą kasacyjnie na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r.

W konsekwencji rozpatrzenia przez organy administracyjne materiału dowodowego w sposób naruszający standardy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., co znalazło aprobatę Sądu I instancji, ustalony w sprawie stan faktyczny spowodował, że organy te w sposób wadliwy zastosowały art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w puncie 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracyjne wykonały wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 241/14, co zresztą potwierdził w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor. Natomiast okoliczność, że materiał dowodowy zebrany zgodnie z wytycznymi zawartymi w powyższym orzeczeniu nie poddano analizie i pominięto przy wydawaniu decyzji nie stanowi bezpośrednio naruszenia art. 153 p.p.s.a. Stanowi to natomiast naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu ujęty w punkcie 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej został uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w punkcie 1 lit. d petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żaden z opisanych wyżej przypadków nie wystąpił w tej sprawie. Natomiast okoliczność, że Sąd I instancji - zdaniem Autora skargi kasacyjnej - ograniczył się do jedynie ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracyjnych nie wyjaśniając dlaczego stanowisko to jest zasadne, nie czyni uzasadnienia wymykającym się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku upatruje bowiem wadliwości merytorycznej, a nie formalnej. Wadliwość merytoryczna uzasadnienia nie może być natomiast zwalczana naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną.

Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut ujęty w punkcie 1 lit. e petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten dotyczył naruszenia art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na zarzuceniu Spółce tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności i odmowie przyznania Spółce pomocy finansowej za pierwszy rok jej działalności jako grupa producentów rolnych w sytuacji, gdy Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał wcześniej decyzję z dnia 23 grudnia 2011 r. o przyznaniu Spółce pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 4-10-2011 do 3-10-2016 r., przez co organy administracji powinny być w niniejszej sprawie związane tą decyzją i nie powinny od nowa badać struktury organizacyjnej Spółki w celu zarzucenia jej stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności, o ile struktura ta nie uległa zmianie.

Zauważyć jednak należy, że kwestia powyższa została przesądzona w prawomocnym wyroku Sądu I instancji z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 241/14. Sąd ten nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 110 k.p.a. i wskazał, że decyzja Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 23 grudnia 2011 r., stanowi swoistą deklarację wypłacania pomocy przyznanej na lata od 4 października 2011 r. do 3 października 2016 r. Spełnienie natomiast przez Grupę wymogów do wypłacenia pomocy za poszczególne, kolejne lata działalności weryfikowane jest w ramach rozpoznawania wniosków o wypłatę środków z tytułu pomocy za te kolejne lata. Jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie takiej weryfikacji podlegał wniosek Grupy z dnia 30 października 2012 r. o wypłatę środków z tytułu pomocy za okres od 4 października 2011 r. do 3 października 2012 r.

W konsekwencji, mając na uwadze powołany w uzasadnieniu art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, Naczelny Sąd Administracyjny, związany oceną prawną zawartą we wskazanym wyżej orzeczeniu, nie mógł uwzględnić tego zarzutu.

Również nie jest zasadny zarzut ujęty w punkcie 1 lit. f petitum skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. uzasadniono tym, że organy administracji zmieniły podczas postępowania administracyjnego swoją uprzednią ocenę funkcjonowania Spółki jako grupy producentów rolnych. Gdyby natomiast organy nie zmieniły swojej oceny funkcjonowania Spółki jako grupy producentów rolnych, to nie nastąpiłaby odmowa płatności. Zarzut ten w istocie nawiązuje do zarzutu zawartego w punkcie 1 lit. e petitum skargi kasacyjnej.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez Grupę określonych w przepisach prawa wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności Grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania. Tak więc, składając wnioski o płatność organ ARiMR wszczyna nowe postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe, fakt przyznania pomocy finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie na który pomoc została przyznana.

Podkreślić należy, że dopiero wraz z wnioskiem o przyznanie płatności składanych jest szereg dokumentów na podstawie, których organ administracyjny może wywieść konkretne wnioski w zakresie stworzenia sztucznych warunków przez stronę. Ponadto, na etapie oceny wniosku o przyznanie płatności przeprowadzana jest kontrola, m.in. w siedzibie Grupy, podczas której sprawdzane są dokumenty do których organ nie miał dostępu na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym, brak jest możliwości, aby przed rozpatrzeniem dostarczanych do wniosku o płatność dokumentów ARiMR mogła stwierdzić zaistnienie okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę.

Wskazać ponadto należy, że organ dokonujący płatności (organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) ma obowiązek badać, w każdym kolejnym roku czy spełnione są warunki do otrzymania kolejnej części pomocy. Sam fakt formalnego istnienia Grupy, nie może stanowić wystarczającego warunku do uzyskania płatności. W wypadku wystąpienia przesłanki wskazującej na stworzenie przez stronę sztucznych warunków brak jest podstaw do przyznania płatności (podobnie NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2138/11). Organy ARiMR wydając decyzje o płatności zobowiązane są sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, jak również, czy spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie występują określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty pomocy. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi.

Odmienną kwestią jest spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu grupy producentów rolnych (o czym decyduje właściwy miejscowo marszałek województwa), a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach PROW, określonych w przepisach wspólnotowych i krajowych, czy też otrzymania płatności za kolejny rok. Przeciwna interpretacja prowadziłyby do sytuacji, w której rola organu sprowadzona zostałaby wyłącznie do naliczenia wysokości pomocy, gdyż sam fakt wpisania grupy do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa oraz otrzymania decyzji o udzieleniu pomocy na 5 lat, przesądzałby o zasadności przyznania płatności.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności za poszczególne lata działalności grupy jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy dotyczącej przyznania pomocy na okres pięcioletni, który jak już wskazano jest jednocześnie warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2528/15.

Interpretacja Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie znajduje uzasadnienie w postanowieniach art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, który każdorazowo nakazuje badanie, czy przyznanie płatności nie jest konsekwencją stworzenia przez danego beneficjenta sztucznych warunków. Należy w tym miejscu także wyjaśnić, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wskazujący na brak podstaw do przyznania płatności w wypadku stworzenia sztucznych warunków posługuje się terminem "płatność", a nie terminem "pomoc", co wskazuje na etap weryfikacji przez organ sytuacji faktycznej sprawy, a więc etap związany z przyznaniem płatności (ustaleniem jej wysokości), a nie etap z związany z przyznaniem pomocy (formalnym spełnieniem warunków przyznania pomocy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, w celu prawidłowego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, organ administracyjny uwzględni wykładnię tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wskazania co do postępowania dowodowego.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).