Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 208/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 57 ust. 7, art 59f ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 3, art 151, art 141 par 4 , art 133 par 1, art 134 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 460/10 w sprawie ze skargi K. J. i T. W. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 460/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. J. i T. W. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymierzył inwestorom – K. J. i T. W. współwłaścicielom spółki cywilnej "[...]" w B. karę w wysokości 75000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami i garażem podziemnym zlokalizowanym na nieruchomości nr geod. [...] przy ul. [...] w B.

Organ ustalił, że budowę obiektu rozpoczęto na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1997 r., zmienionej [...] listopada 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzającej projekt zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. W ostatnio wymienionym rozstrzygnięciu nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W trakcie kontroli w dniu 11 lutego 2009 r. pracownicy Inspektoratu stwierdzili użytkowanie części lokali usługowych w budynku, tj. restauracji "[...]" (lokal nr [...]) oraz dwóch przychodni lekarskich (lokale nr [...]). Jak ustalono, lokale zostały udostępnione osobom trzecim i prowadzona jest w nich działalność.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalono wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu na kwotę 75000 zł. Do obliczenia przyjęto m.in. kategorię budynku XVII (usługowy). Wskazano, że podmiotem zobowiązanym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest inwestor, na którym również ciąży ustawowy obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ wyjaśnił, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, został przez Trybunał Konstytucyjny uznany za zgodny z Konstytucją.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli K. J. i T. W. Zarzucili, że inwestor nie przystąpił do użytkowania lokali usługowych, ale wydał je do wykończenia właścicielom informując, iż budynek nie został oddany do użytkowania. Wyjaśnili, że prace budowlane w budynku zakończono na początku 2010 r. O tej okoliczności wiedział PINB, bowiem inwestor 9 lutego 2010 r. dokonał zgłoszenia przystąpienia do użytkowania.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Podlaski WINB uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej sposobu zobowiązania do uiszczenia kary. Jednocześnie organ odwoławczy nałożył na K. J. i T. W. solidarnie karę w wysokości 75000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami i garażem podziemnym zlokalizowanym na nieruchomości nr geod. [...] przy ul. [...] w B. W pozostałej części dotyczącej sposobu dokonania opłaty legalizacyjnej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne identyczne z dokonanymi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w szczególności o wydaniu pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1997 r., zmienionego [...] listopada 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w której nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W dniu 9 lutego 2010 r. inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jednak kontrola doraźna przeprowadzona przez pracowników Inspektoratu w dniu 11 lutego 2010 r. wykazała użytkowanie części lokali usługowych w budynku: restauracji "[...]" i dwóch przychodni (lokale nr [...]). Tak ustalony stan faktyczny był podstawą nałożenia w dniu 16 lutego 2010 r. przez organ I instancji kary z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu. W postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez inwestorów zażaleniem - przeprowadzono dowód z zeznań świadka M. P. właścicielki Przychodni [...]. Ustalono, że lokal sprzedano 13 czerwca 2008 r. a inwestor nie poinformował nabywcy o braku pozwolenia na użytkowanie. Lokal użytkowano od końca 2008 r., zaś zarządca pobierał opłaty od początku 2009 r.

W oparciu o powyższe ustalono, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu mimo braku pozwolenia na użytkowanie, co jest niezgodne z art. 54 Prawa budowlanego. Sytuacja powyższa zobowiązywała organ do nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, wyliczonej na podstawie wzoru ustawowego, co też w pierwszej instancji prawidłowo uczyniono wyliczając wysokość kary zgodnie z wymaganiami ustawy Prawo budowlane. Do obliczeń przyjęto kategorię obiektu XVII.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ciąży na nim obowiązek zorganizowania procesu budowy, z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, w szczególności z zapewnieniem kierownictwa budowy przez osobę, która powinna uniemożliwić wstęp na teren budowy osobom nieupoważnionym, co wynika z art. 18 i 22 Prawa budowlanego. Na tej podstawie wyprowadzono wniosek, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu może być nałożona wyłącznie lub przede wszystkim na inwestora. Zdaniem organu z uwagi na to, że nie można oderwać odpowiedzialności od kwestii winy, poczyniono ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie wyłączna wina w przedwczesnym przystąpieniu do użytkowania obiektu leży po stronie inwestora, za którego zgodą wykorzystywały lokal osoby trzecie. Wskazano, że korekta rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie sposobu nałożenia kary nie wykraczała poza dopuszczalne prawem granice orzekania w postępowaniu odwoławczym.

Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku K. J. i T. W., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, poprzez uznanie solidarnej odpowiedzialności wszystkich inwestorów z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu; art. 59f Prawa budowlanego w związku z załącznikiem poprzez przyjęcie niewłaściwego przelicznika kategorii obiektu; oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie odpowiedzialności poszczególnych inwestorów oraz niewyjaśnienie przyczyn ustalenia ich solidarnej odpowiedzialności oraz naruszenie art. 29 i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., poprzez uznanie za stronę i kierowanie korespondencji do spółki cywilnej.

Zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenia wskazanych wyżej przepisów procesowych skarżący uzasadnili brakiem ustaleń, który z inwestorów ponosi odpowiedzialność za przystąpienie do przedwczesnego użytkowania obiektu. Powołali wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 57/08, w którym Sąd zajął stanowisko o konieczności indywidualnego wskazania zobowiązanego do uiszczenia kary i określenia indywidualnie jej wysokości. Zdaniem skarżących z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie wskazano w uzasadnieniu postanowienia, jakie okoliczności rozważono i jakie argumenty przesądziły o ustaleniu solidarnej odpowiedzialności inwestorów, którym to postępowaniem uchybiono zasadom ogólnym procedury administracyjnej wynikającym z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Wskazali, że nieprawidłowo skierowano rozstrzygnięcie do spółki cywilnej, mimo że - jak wynika z powołanego w skardze wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 892/07 - zobowiązana do uiszczenia kary osoba fizyczna powinna być wskazana z imienia i nazwiska. Wskazano również na wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 182/07. Skarżący wywodzili nieprawidłowe naliczenie kary w wyniku przyjęcia współczynnika kategorii obiektu XVII - usługowy, a nie XIII - mieszkalny, mimo że pozwolenie na budowę dotyczyło budynku wielomieszkaniowego, a nie budynku handlu, gastronomii i usług.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstosku wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 460/10, oddalając skargę wskazał, że ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającą ustawę Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego otrzymał następujące brzmienie: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Przepis w powyższej postaci zaczął obowiązywać od 31 maja 2004 r. Naruszenie art. 54 Prawa budowlanego związane jest z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy i przed upływem 21 dni od doręczenia temu organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy i dotyczy obiektów budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na użytkowanie, natomiast naruszenie art. 55 Prawa budowlanego jest związane z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie i dotyczy obiektów budowlanych wymienionych w trzech podpunktach tego przepisu, tj. zaliczonych przez ustawodawcę do obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie Sądu niewątpliwie użytkowanie spornego obiektu budowlanego stwierdzone kontrolą z dnia 11 lutego 2010 r. było samowolne. Bezspornym jest bowiem, że w dacie kontroli ciążył na skarżących obowiązek uzyskania decyzji organu nadzoru budowlanego pozwalającej na użytkowanie obiektu. Obowiązek ten nałożony został na skarżących decyzją PINB Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2009 r., zezwalającą skarżącym jako inwestorom, na wznowienie robót budowlanych w budynku przy ulicy [...] z jednoczesnym nałożeniem wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Co prawda w dacie kontroli, tj. 11 lutego 2010 r. był już złożony wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku (wniosek z dnia 9 lutego 2010 r.), ale z punktu widzenia przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, sankcjonującego tzw. samowolę użytkową, jako dopuszczalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, wymagającego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, uznaje się stan dysponowania ostateczną decyzją pozwalającą na użytkowanie. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie uzależnia przy tym nałożenia sankcji od czasokresu samowoli użytkowej. Nie ma znaczenia czy stan samowolnego użytkowania obiektu (części obiektu) trwał do momentu kontroli przez rok, miesiąc, kilka miesięcy, kilka tygodni, czy kilka dni. Obiektywny fakt stwierdzenia samowoli użytkowej czyni koniecznym wymierzenie sankcji. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest tak skonstruowany, że nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego swobody decyzyjnej. Stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 czy 55 Prawa budowlanego, obliguje organ do wymierzenia kary pieniężnej, której wysokość stanowi iloczyn współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) i 10-krotności stawki opłaty (s).

Sąd wskazał, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego był kilkakrotnie oceniany przez Trybunał Konstytucyjny w kontekście różnych wzorców kontroli konstytucyjnej. W żadnym z wyroków Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jego zgodności z przepisami Konstytucji stanowiącymi wzorce kontroli (patrz wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, publ. OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2; z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, publ. OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64; z dnia 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08, publ. OTK-A-2009/8/125).

W ocenie Sądu okoliczności podniesione przez skarżących, nie podważają prawidłowości nałożenia kary kwestionowaną decyzją. Przystąpienie do użytkowania części obiektu budowlanego przy ulicy [...]zanim wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku nie jest kwestionowane. Jak stwierdził Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. (sygn. II SA/Ol 958/07, Lex nr 490194) użytkowaniem jest każdy przejaw korzystania z obiektu. Opisany w protokole kontroli budynku przeprowadzonej w dniu 11 lutego 2010 r. stan pomieszczeń części lokali użytkowych budynku oraz dostrzeżone przejawy prowadzonej w tych lokalach działalności gospodarczej, nie pozostawiały wątpliwości, że użytkowanie lokali miało miejsce zanim wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, inwestorów nie tłumaczy fakt przekazania lokali osobom trzecim na wykończenie i świadomość właścicieli poszczególnych lokali co do braku decyzji pozwalającej na użytkowanie budynku. W świetle przepisów Prawa budowlanego to inwestor, a nie osoby trzecie zainteresowane nabyciem lokali w realizowanym budynku, jest uczestnikiem procesu budowy (vide: art. 17 Prawa budowlanego). Na inwestorze ciążą obowiązki opisane w art. 54 i 55 Prawa budowlanego i to inwestor jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek uzyskania decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu przy ulicy [...] został nałożony decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. na inwestorów - skarżących K. J. i T. W., stąd oczywistym jest, iż sankcja z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przewidziana za brak wywiązania się z nałożonego obowiązku, także obciąża inwestorów. Solidarna odpowiedzialność skarżących z tytułu sankcji uzasadniona jest charakterem więzi łączących skarżących jako wspólników spółki cywilnej "[...]", w ramach której skarżący realizowali inwestycję przy ulicy [...]. W literaturze oraz orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (vide: uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 176/92, publ. OSNCP z 1993 r., Nr 10, poz. 17; uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1996 r., sygn. akt III CZP 11/95, publ. OSNCP z 1996 r., Nr 5, poz. 63; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 października 2003 r., sygn. akt I CK 201/02, Lex nr 151608). Podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych wiążących się przedmiotowo z zakresem działalności gospodarczej spółki cywilnej są jej poszczególni wspólnicy, traktowani jako przedsiębiorcy zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Poszczególni wspólnicy spółki cywilnej, będącej inwestorem, są między innymi adresatami decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Solidarna odpowiedzialność wspólników spółki cywilnej za zobowiązania spółki wynika z art. 864 k.c. Taką zasadę odpowiedzialności wspólników z tytułu kary za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku realizowanego przez spółkę, przeniósł organ do treści decyzji. Sam brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia podstawy do przyjęcia solidarnej odpowiedzialności skarżących, przy oczywistym istnieniu podstawy prawnej dla takiego określenia odpowiedzialności, jest uchybieniem niemającym wpływu na treść postanowienia i nie uzasadnia samo w sobie konieczności jej uchylenia. Solidarna odpowiedzialność wspólników spółki cywilnej niweczy też potrzebę wyjaśniania zakresu odpowiedzialności poszczególnego wspólnika, tym bardziej, że co do zasady odpowiedzialność inwestora za samowolę użytkową jest oderwana od winy. Kwestia zawinienia inwestora, czy braku zawinienia, w powstaniu samowoli użytkowej, nie ma znaczenia dla przyjęcia odpowiedzialności opartej na obiektywnej bezprawności czynu, tj. niespełnieniu nałożonych prawem budowlanym obowiązków.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut niewłaściwego obliczenia kary. Skarżący upatrują go w błędnym przyjęciu kategorii obiektu budowlanego (k), będącej jednym z trzech współczynników, podlegających przemnożeniu przy wyliczaniu kary (vide: art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego). Ich zdaniem właściwym współczynnikiem powinien być współczynnik 4 właściwy dla kategorii obiektu XIII, tj. dla budynków mieszkalnych, a nie - jak przyjął organ - współczynnik 15 właściwy dla kategorii obiektu XVII, tj. dla budynków handlu, gastronomii i usług. Skład orzekający stanął na stanowisku, iż w przypadku przystąpienia do samowolnego użytkowania części obiektu budowlanego, mającego dwojakie przeznaczenie (tu budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami i garażem podziemnym), kara za samowolę użytkową powinna być obliczona stosownie do kwalifikacji części samowolnie użytkowanej. Stanowisko tożsame zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1159/06, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, a powtórzył je Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1162/08. Zważywszy, że samowola użytkowa stwierdzona w sprawie niniejszej dotyczyła trzech lokali usługowych (dwóch przychodni zdrowia i jednego lokalu gastronomicznego), w ocenie Sądu właściwe było wyliczenie kary przy zastosowaniu kategorii XVII obiektu budowlanego.

Reasumując Sąd stwierdził, że kwestionowana kara pieniężna za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, została nałożona zgodnie z obowiązującym prawem, tj. bez naruszenia norm prawa materialnego i bez mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia norm procesowych. Co prawda organ II instancji po uzupełnieniu postępowania dowodowego o przesłuchanie jednej z właścicielek lokalu usługowego, w którym zaczęła prowadzić działalność gospodarczą przed oddaniem budynku do użytkowania, wydał decyzję bez końcowego powiadomienia stron o zebranym materiale dowodowym (o terminie przesłuchania świadka byli powiadamiani), ale skarżący nie wykazali, iż powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie przed Sądem przedłożyli kopię oświadczenia przesłuchanej przez organ właścicielki lokalu użytkowego numer [...], którego treść przeczy jej zeznaniu, iż nie miała w momencie obejmowania lokalu w posiadanie (w lipcu 2008 r.) wiedzy o braku zgody na użytkowanie budynku, ale powyższe oświadczenie - zdaniem Sądu - nie zwalnia inwestorów z odpowiedzialności za samowolę użytkową. Sąd powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 634/07, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którym inwestor jest odpowiedzialny za realizowany obiekt budowlany oraz przestrzeganie przepisów Prawa budowlanego w procesie inwestycyjnym i powinien przedsięwziąć działania, by nie doszło do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Co prawda w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1179/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego może być nałożona także na podmiot, który nie jest inwestorem obiektu, ale który przystąpił nielegalnie do użytkowania, lecz pogląd powyższy nie został wyrażony w tożsamych okolicznościach sprawy, jak niniejsza. W sprawie opisanej wyrokiem NSA nastąpiła zmiana inwestora na etapie budowy obiektu gdyż doszło do sprzedaży nieruchomości będącej terenem inwestycji na rzecz osoby trzeciej. W sprawie niniejszej użytkownicy poszczególnych lokali usługowych nie dysponowali w momencie obejmowania lokali w posiadanie ostatecznymi umowami przenoszącymi na nich odrębną własność lokali, a jedynie umowami przedwstępnymi. W obrocie prawnym nie mogli więc być traktowani jako właściciele lokali gdyż ostateczne akty notarialne przenoszące własność lokali na poszczególnych użytkowników mogły być skutecznie zawarte dopiero po formalnym oddaniu budynku do użytkowania. Nieformalny użytkownik lokalu w budynku w ogóle nie ma uprawnień (ani obowiązku) zgłaszania budynku do użytkowania lub do występowania o decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku.

Zdaniem Sądu oceny sprawy nie zmienia też podniesiona na rozprawie przez skarżących okoliczność wcześniejszego niż w lutym 2010 r. ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie budynku. Z dokumentów przedłożonych przez skarżących i potwierdzonych przez organ wynika bowiem, iż po złożeniu przez skarżących w lutym 2009 r. wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku, organ nadzoru budowlanego wydał w dniu [...] lutego 2009 r. decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu z uwagi na wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie istotnych odstępstw inwestora od warunków pozwolenia na budowę (vide: decyzja k. 87 akt sądowych). W następstwie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę wydana została opisana na wstępie uzasadnienia decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzająca projekt zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z zobowiązaniem inwestorów - skarżących do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyli K. J. i T. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 864 k.c., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie solidarnej odpowiedzialności wszystkich inwestorów z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, bez ustalania który z dwójki inwestorów przyczynił się do przystąpienia do użytkowania obiektu bez pozwolenia na użytkowanie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i załącznikiem do ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym naliczeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu z uwagi na przyjęcie niewłaściwego przelicznika kategorii obiektu.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarga powinna być uwzględniona; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, czy skarżący (inwestor) mieli wpływ na to, iż osoby trzecie po umożliwieniu im wykończenia swoich lokali przystąpili do ich użytkowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, 77, 81 k.p.a., poprzez uznanie, że naruszenie przez Podlaskiego WINB obowiązku zawiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego, pomimo wcześniejszego dopuszczenia dowodów z urzędu nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy oraz nie dawałoby podstawy do wznowienia postępowania; - art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności bez uwzględnienia, iż inwestor posiada ostateczną decyzję PINB z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działkach oznaczonych nr geod. [...] przy ul. [...] w B.; - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że orzeczenie solidarnej odpowiedzialności skarżących bez podania podstawy prawnej oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyny takiego rozwiązania prawnego nie naruszało prawa i nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia; - art. 134 p.p.s.a., poprzez nie wyjście składu orzekającego w sprawie poza granice skargi i powołaną podstawę prawną oraz rozpatrzenie sprawy tylko w ramach wyznaczonych przez organ, a tym samym zaniechanie faktycznej kontroli działalności organów rozstrzygających przedmiotową sprawę oraz nie dokonanie oceny, czy organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną a Sąd nie uwzględnił w toku rozpoznania sprawy naruszeń przepisów postępowania przez organ, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wskutek nie zebrania kompletnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia norm prawa procesowego, jak i materialnego.

Nie zasługuje w niniejszej sprawie na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 864 k.c., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie solidarnej odpowiedzialności wszystkich inwestorów z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, bez ustalania, który z dwójki inwestorów przyczynił się do użytkowania obiektu bez stosownego pozwolenia. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono podmioty, na które należało nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej i gastronomicznej znajdującej się budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami i garażem podziemnym zlokalizowanym na nieruchomości nr geod. [...] przy ul. [...] w B. Co do zasady karę o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nakłada się na inwestora, którym w niniejszej sprawie są K. J. i T. W. wspólnicy spółki cywilnej "[...]" w B. Odnosząc się do ww. zarzutu wskazania wymaga, że z prawnomaterialnego punktu widzenia w niniejszej sprawie bez znaczenia jest okoliczność podnoszona przez skarżącego, iż uznano solidarną odpowiedzialność wszystkich inwestorów. W tym zakresie w zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wyjaśnił, że owe wskazanie w zasadzie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a mianowicie przyjętej w Kodeksie Cywilnym konstrukcji spółki cywilnej i solidarnej odpowiedzialności jej wspólników. Ponadto w tym zakresie ani z przepisów Kodeksu Cywilnego, ani Prawa budowlanego nie wynika by odpowiedzialność ta mogłaby zostać ukształtowana w zależności od stopnia winy danego wspólnika spółki. Oczywiście umowa zawarta między wspólnikami spółki może dotyczyć kwestii przejęcia lub zwolnienia z odpowiedzialności majątkowej za zobowiązania spółki, jednak taki zapis wywiera skutki prawne jedynie między wspólnikami (np. w zakresie regresu). Nie powoduje natomiast żadnych skutków prawnych w stosunku do osób trzecich, w tym w sprawach z zakresu administracji publicznej. A zatem wbrew twierdzeniom skarżącego ocena stopnia winy poszczególnych wspólników w związku nielegalną działalnością spółki cywilnej i przyczynienie się do powstania określonego obowiązku w postaci kary administracyjnej nie ma znaczenia, ponieważ kara ta winna zostać skierowana do wszystkich wspólników spółki cywilnej, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Odpowiedzialność ta ma bowiem charakter obiektywny, niezależny od zawinienia i jest solidarna. Dlatego Sąd prawidłowo ocenił, że kwestia zawinienia inwestora, czy braku zawinienia, w powstaniu samowoli użytkowej, nie ma znaczenia dla przyjęcia odpowiedzialności opartej na obiektywnej bezprawności czynu, tj. niespełnieniu nałożonych prawem budowlanym obowiązków (art. 54 i 55 Prawa budowlanego). Z tego względu ww. zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W tym też miejscu należy odnieść się również do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że orzeczenie solidarnej odpowiedzialności skarżących bez podania podstawy prawnej oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyny takiego rozwiązania prawnego nie naruszało prawa i nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sformułowany tak zarzut oznacza, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie zrozumiał istoty instytucji prawnej wynikającej z przepisu art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. w jakiej określonej sytuacji przepis ten winien mieć zastosowanie. A mianowicie, Sąd winien zastosować ten przepis wówczas, gdy zaskarżona decyzja (postanowienie) dotknięta jest wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jednakże tego rodzaju wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nie może nastąpić z uwagi na okoliczności wskazane w ustawie (upływ terminu przedawnienia, wywołanie decyzją nieodwracalnych skutków prawnych). Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., winien wykazać, że takie wady zaistniały, przy czym ani brak wskazania podstawy prawnej, ani brak wyjaśnienia danej kwestii przez organ administracyjny nie oznacza, że w sprawie zaszły podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ewentualne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w takiej sytuacji nie jest wystarczające dla usprawiedliwienia zarzutu opartego na dyspozycji art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ w tym zakresie należało wykazać że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, a mimo tego, z uwagi na istniejący przepis prawa, nie można usunąć z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia organu. Zarzut ten został więc błędnie sformułowany dlatego nie zasługuje na uwzględnienie jako nieprawidłowy.

Nie można też uznać za usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym naliczeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu z uwagi na przyjęcie niewłaściwego przelicznika kategorii obiektu. Już z samej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], wydanej przez PINB Powiatu Grodzkiego w Białymstoku wynika, że przedmiotowy obiekt posiada dwie kategorie obiektu, a mianowicie XIII i XVII. Stan ten wynika bowiem z tego, że w budynku mieszkalnym, poza "powierzchnią użytkową mieszkań", została też wyodrębniona "powierzchnia użytkowa usług", która zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane została zaliczona do kategorii obiektu "XVII". A zatem wbrew temu co twierdzi skarżący, kategoryzacja przedmiotowego budynku nie jest jednolita i nie można jej przypisać wyłącznie XIII kategorii obiektu. Dlatego też dopiero po ustaleniu, która konkretnie część budynku jest nielegalnie użytkowana, mając na względzie jaką pełni funkcję użytkową, winno nastąpić przypisanie jej konkretnej kategoryzacji celem ustalenia kary administracyjnej. Skoro ustalono, że nielegalnie użytkowana była część użytkowa budynku (dwie przychodnie zdrowia i jeden lokal gastronomiczny), co nie jest w sprawie kwestionowane, to brak było podstaw do dokonania innej kategoryzacji tej części obiektu niż wynikającej z jej funkcji użytkowej. Z tego względu zasadnie Sąd przyjął, że w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, właściwe było wyliczenie kary przy zastosowaniu kategorii XVII obiektu budowlanego.

Ponadto wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 151 w związku art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w świetle pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa procesowego brak jest podstaw do uznania tych zarzutów jako usprawiedliwionych. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że nie wystarczy w zarzucie jako jego wyjaśnienia wskazać, iż skarga nie powinna być oddalona, dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy oceniać w powiązaniu z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia norm prawa procesowego. Skarżący kasacyjnie winien też mieć na względzie, że wobec oddalenia skargi przez Sąd w sprawie nie miał zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a. lecz art. 151 tej ustawy. Nie można więc Sądowi zarzucić naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a., który nie miał zastosowania przy wydaniu zaskarżonego wyroku. W tym zakresie zarzuty skargi są nieprawidłowe i nie podlegają rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa procesowego w zakresie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 8, 9, 11, 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, czy skarżący (inwestorzy) mieli wpływ na to, iż osoby trzecie po umożliwieniu im wykończenia swoich lokali przystąpili do ich użytkowania, wskazania wymaga, że Sąd przywołał ustalony przez organy administracyjne stan faktyczny, który wynika z akt sprawy. Ponadto wydając zaskarżone orzeczenie Sąd wziął pod uwagę stanowisko inwestorów, w tym treść oświadczenia w przedmiocie wydania lokalu nabywcy przez inwestora. Sąd w tym zakresie dokonał też oceny materiału dowodowego, uznając, że prawidłowo w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skierowano karę pieniężną do inwestorów - wręcz wskazując, że ww. oświadczenie nie zwalnia inwestora od odpowiedzialności za samowolę użytkową. A zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd dopuścił się uchybień prawa procesowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego w powiązaniu z art. 10 § 1, art. 77 i 81 k.p.a., poprzez uznanie, że naruszenie przez Podlaskiego WINB obowiązku zawiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego, pomimo wcześniejszego dopuszczenia dowodów z urzędu, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy oraz nie dawałoby podstawy do wznowienia postępowania. W tak sformułowanym zarzucie w zasadzie brak jest należytego wyjaśnienia podstaw zarzutu. W zaskarżonym wyroku Sąd bowiem nie miał żadnych wątpliwości, że brak zawiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego przez organ stanowi naruszenie prawa procesowego, jednak to z uwagi na okoliczność, że skarżący nie wskazali, iż powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tego zarzutu nie uwzględnił. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna mieć na względzie, że postawienie przed sądem administracyjnym zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania przez skarżącego, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro w niniejszej sprawie skarżący inwestorzy takiego wpływu nie wykazali, to nie można skutecznie zarzucić Sądowi naruszenia prawa procesowego, bowiem Sąd dostrzegł owe naruszenie, jednak wobec braku stanowiska strony skarżącej nie mógł uwzględnić zarzutu, uznając za niewystarczające przedstawienie oświadczenia o wydaniu lokalu użytkowego przyszłemu nabywcy.

Nie znajduje również usprawiedliwienia zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., w którego wyjaśnieniu skarżący wskazuje, że podjęcie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia przez Sąd nastąpiło z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności bez uwzględnienia, iż inwestor posiadał ostateczną decyzję PINB z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnił jaki wpływ ma owe pominięcie na wynik sprawy. Jest to wymóg kasacji, który wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a brak wyjaśnienia w skardze kasacyjnej tego elementu taki zarzut czyni nieskutecznym, a więc pozbawionym usprawiedliwionych podstaw. Po drugie, rzeczywiście Sąd w uzasadnieniu wyroku nie powołał się wprost na okoliczność uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednak z treści uzasadnienia wynika, że owe przeoczenie nie nastąpiło w wyniku niestaranności Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ono wynikiem przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, że dla ustalenia, czy mamy do czynienie z nielegalnym użytkowaniem decyduje fakt jej popełnienia (co w niniejszej sprawie niewątpliwie wykazała kontrola z dnia 11 lutego 2010 r.), przy czym bez znaczenia jest to, jak długo stan samowoli trwał, tj. kiedy inwestor mógł legalnie przystąpić do użytkowania. Nie można więc uznać by uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało wszystkich elementów, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym, z jakich względów Sąd uznał, że w sprawie mamy do czynienia z samowolnym użytkowaniem ww. budynku. Poza tym nie można skutecznie zarzucić Sądowi, że ten orzekł w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. W niniejszej sprawie, stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydał rozstrzygnięcie w oparciu o pełny materiał dowodowy, biorąc również pod uwagę dokumenty złożone przez inwestorów przed Sądem. To, że Sąd pominął okoliczność wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie zmienia faktu, iż w dacie wydania wyroku Sąd dysponował pełnym materiałem dowodowym i mógł uznać fakt uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako nieistotny z punktu widzenia bezspornie zaistniałego faktu nielegalnego użytkowania ww. budynku, który trwał do momentu uzyskania stosownej zgody organu nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 p.p.s.a., zwrócić należy uwagę, że w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej tego artykułu, który składa się z dwóch paragrafów. Prawidłowo sformułowany zarzut winien opierać się na wskazaniu m.in. konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, w tym z podaniem stosownego paragrafu. Jednak z uwagi na zawarte wyjaśnienia do tego zarzutu niewątpliwie wolą skarżącego było sformułowanie zarzutu w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że Sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. A zatem Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Natomiast, jak wynika z analizy akt sprawy, granice przedmiotowej sprawy określało niewątpliwie zaskarżone postanowienie nakładające na inwestorów karę z tytułu nielegalnego użytkowania i w tych właśnie granicach rozpoznawano przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku skargę strony.

Zatem, mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania i rozważania Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, w odniesieniu do takiego rozstrzygnięcia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie mówić w tej sprawie o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a., tym bardziej, że w zaskarżonym wyroku prawidłowo określono przedmiot postępowania i rozpoznano skargę w granicach tej sprawy. Poddane ocenie Sądu zostało bowiem to, czy w sprawie mamy do czynienia z samowolą, czy organ prawidłowo określił adresata rozstrzygnięcia, oraz czy organ prawidłowo wyliczył wysokość kary, w tym poprzez zastosowanie odpowiedniego współczynnika obiektu budowlanego. A zatem z punktu widzenia prawnomaterialnej treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, Sąd poddał ocenie wszystkie istotne okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, obejmując swoimi rozważaniami całość sprawy administracyjnej. Skarżący kasacyjnie winien mieć na względzie, że istota zarzutu opartego na naruszeniu przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga wykazania, że Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a rzeczywiście zaistniały, przy czym skarżący winien na te przeoczenia wskazać w kasacji. Nie wystarczy, tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie, ogólnikowe wskazanie, że nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie winien jednoznacznie wskazać, które elementy stanu faktycznego nie zostały objęte przedmiotem oceny, czy te braki miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna nie wskazuje na żadne konkretne okoliczności. Bez spełnienia tych wymogów zarzut naruszenia prawa procesowego nie zawiera usprawiedliwionych podstawy.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżony wyrok nie zawiera wad prawnych, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.