Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1538/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdził na wniosek H. D. nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. z dnia [...] stycznia 1988 roku znak: [...] udzielającej M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego oraz dobudowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu w N. przy ulicy [...] - w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego w N. przy ulicy [...].

W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało mu wg właściwości wniosek H. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Urzędu Miasta i Gminy w N. z [...] stycznia 1988 roku - w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. z [...] stycznia 1988 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie.

W postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2010 roku uchylił decyzję nr [...] WINB w [...] z [...] marca 2010 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda [...] w innym postępowaniu nadzorczym, decyzją z [...] marca 2010 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 1988 roku w części dotyczącej udzielenia M. B. pozwolenia na dobudowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu.

Wymienioną decyzję Wojewody [...], w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1623/10, uchylił decyzję GINB oraz decyzję Wojewody [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2010 r. uchylającej decyzję WINB w [...] z [...] marca 2010 r. wskazał, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. z dnia [...] stycznia 1988 r., nie zawiera podstawy prawnej udzielenia pozwolenia na użytkowanie ani uzasadnienia, na podstawie którego możliwe byłoby ustalenie, jakimi przesłankami kierował się organ udzielając pozwolenia.

Wedle ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wydawana w stosunku do obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w przypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia na budowę (art. 42 ust. 1 ustawy). Decyzję taką zazwyczaj poprzedzała decyzja nakazująca na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. dokonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Poza wypadkiem określonym powyżej, właściwy terenowy organ administracji państwowej mógł także nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy było to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego (art. 42 ust. 2 ustawy).

Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był w ocenie organu odwoławczego niewystarczający do stwierdzenia, czy kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie warsztatu ślusarskiego dotyczyła obiektu samowolnie wybudowanego czy też obiektu wybudowanego legalnie na podstawie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy nie wynikało, kiedy sporny obiekt został wybudowany.

W odniesieniu do wskazań zawartych w ww. decyzji kasatoryjnej, organ I instancji w przeprowadzonym ponownie postępowaniu, pismami z 15 października 2010 r. wezwał M. S. i W. S. do przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę warsztatu ślusarskiego w N. przy ulicy [...] bądź decyzji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w przedmiocie nakazania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Jednocześnie WINB w [...] pismem z 20 października 2010 r. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o dokonanie oceny stanu prawnego dokumentów geodezyjnych na dzień wydania decyzji z [...] stycznia 1988 roku. W szczególności o ustalenie daty naniesienia na mapie zasadniczej zabudowy znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości.

M. S. pismem z 9 listopada 2010 r. poinformowała, iż pierwotny właściciel sprzedając nieruchomość nie przekazał wymaganych dokumentów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z 16 listopada 2010 r., na podstawie dokumentów zgromadzonych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N. stwierdził, że budynek warsztatu ślusarskiego, położony na działce ewidencyjnej nr [...] w N., obręb G., został wkreślony na mapę zasadniczą we wrześniu 1989 r. Opracowanie geodezyjne, polegające na doprowadzeniu do zgodności treści mapy zasadniczej z terenem, obejmowało swym zasięgiem nie tylko działkę nr [...], ale obszar znacznie większy powierzchniowo, a budynek warsztatu został pomierzony jako jeden z wielu z tego obszaru szczegółów terenowych.

Data naniesienia na mapę zasadnicza budynku warsztatu ślusarskiego nie może być identyfikowana z datą budowy tego obiektu, natomiast jest to data, w której ten budynek niewątpliwie już istniał i po raz pierwszy został ujawniony w zasobie geodezyjnym - podkreślił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Jednocześnie Wydziału Infrastruktury i Geodezji [...] Urzędu Wojewódzkiego przekazał organowi nadzoru budowlanego do wykorzystania, kserokopię mapy wydanej 16 maja 1988 r. z państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego, na której nie zaznaczono jako istniejący obiektu warsztatu ślusarskiego.

W toku postępowania nieważnościowego, przesłuchano świadków na okoliczność, kiedy warsztat ślusarski został wybudowany. Z protokołu przesłuchania J. C. wynikało, że budynek został wybudowany na pewno po 1980 r., ale dokładnej daty nie mogła podać. Wskazała, że poprzedni właściciel M. B. miał najpierw warsztat na ulicy [...], a potem po około 6-7 latach wybudował warsztat na ulicy [...]. Wcześniej w miejscu tego budynku było gruzowisko. J. K., dokładnej daty wybudowania obiektu nie pamiętał, twierdził, że budynek wybudowany został przed 1994 r., około 4-5 lat wcześniej. J. M. oświadczył, że w 1989 roku budynek już stał i był częściowo otynkowany.

[...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. z dnia [...] stycznia 1988 roku została wydana na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ) oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.).

Przepis art. 29 ust. 1 tej ustawy zawarty był w Rozdziale 5 zatytułowanym "Pozwolenie na budowę" i stanowił, że "Pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu określa się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót."

Natomiast przepisy § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego zawarte były w Dziale 3 dot. "Budownictwo osób fizycznych", Rozdział 1 zatytułowanym "Pozwolenie na budowę" .

Integralną częścią decyzji z [...] stycznia 1988 roku był załącznik nr 1. Akta sprawy wskazują, że załącznikami do decyzji z [...] stycznia 1988 r. opieczętowanymi przez Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego były dwa załączniki: "Plan realizacyjny dobudowy części socjalno-magazynowej do warsztatu ślusarskiego" oraz "Plan realizacyjny warsztatu ślusarskiego".

Zgodnie z § 46 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć plan zagospodarowania działki budowlanej. Z powyższych przepisów wynika więc, że materialnoprawna podstawa decyzji z [...] stycznia 1988 roku dotyczyła pozwolenia na budowę. Załącznikami do tej decyzji były "plany realizacyjne." Procedurę udzielenia pozwolenia na użytkowanie w trybie przepisów ustawy z 1974 r. określały przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego w związku z § 59 zawartym w Rozdziale 6 "Pozwolenia na użytkowanie" ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego.

Przepis art. 40 Prawa budowlanego stanowił, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Przepis art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zawarty w Rozdziale 7 "Oddawanie do użytku obiektów budowlanych" stanowił, że inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie do użytku wykonanego obiektu.

Natomiast przepis § 59 ust. 1 ww rozporządzenia stanowił, iż w wypadkach określonych w art. 42 inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu w całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami, dołączając do wniosku dokumenty budowy wymagane przez właściwy organ. Zgodnie z § 59 ust. 3 rozporządzenia zdatność do użytku wykonanego obiektu stwierdza właściwy organ, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56.

W przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym ustalono, że decyzji na podstawie art. 40, jak i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w tej sprawie nie wydano.

Zgodnie z treścią art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 59 rozporządzenia właściwy organ wydawał decyzje w sprawie pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu kontroli i stwierdzeniu zdatności do użytku.

Zatem przedmiotem decyzji z [...] stycznia 1988 r. nie było pozwolenie na użytkowanie.

Przepis § 59 ust. 1 rozporządzenia, stanowi, że do pozwolenia na użytkowanie należy dołączyć dokumenty budowy. Zgodnie zaś z § 51 dokumentami budowy są: decyzja o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany, dziennik budowy. W postępowaniu nie stwierdzono, aby do decyzji z [...] stycznia 1988 r. dołączone były dokumenty budowy.

Potwierdzeniem, że kwestionowana decyzja z [...] stycznia 1988 roku nie była decyzją o pozwoleniu na użytkowanie jest kserokopia mapy wydanej 16 maja 1988 roku z państwowego zasobu geodezyjno- kartograficznego. Na mapie z 16 maja 1988 roku, a więc przedstawiającej stan po czterech miesiącach po wydaniu decyzji z [...] stycznia 1988 r. brak jest warsztatu ślusarskiego.

Oceniając treść kwestionowanej decyzji i konfrontując z treścią przywołanych przepisów, organ uznał, iż w istocie treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów wskazanych jako podstawa prawna.

W. S. wniósł odwołanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r.

Wskazał, że z treści decyzji WINB w [...] nie wynika, jaki konkretnie przepis prawny wzruszaną decyzją został w sposób rażący naruszony i na czym to rażące odstępstwo od jego treści polegało.

Organ nie wskazał, jakie skutki gospodarcze lub społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, badana decyzja ostateczna wywołała i których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe jej zaakceptowanie, jako decyzji wydanej przez organ administracji publicznej praworządnego państwa.

Nie zostało ustalone, kiedy przedmiotowy, adaptowany warsztat ślusarski został wybudowany. W swoich rozważaniach WINB w [...] sugeruje, iż obiekt został wybudowany po roku 1988, a badana, ostateczna decyzja administracyjna z [...].01.1988 r. rzekomo miałaby być decyzją, która wydaje pozwolenie na budowę rzeczonego warsztatu. Domniemanie takie jest bezpodstawne, gdyż w decyzji tej wyraźnie oddzielono pozwolenie na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiej od pozwolenia na dobudowę (budowę) pomieszczeń socjalno-magazynowych i garażu.

Poza tym wskazano, że z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 16.11.2010 r. wynika wprawdzie, że budynek warsztatu ślusarskiego, został wkreślony w mapę zasadniczą we wrześniu 1989 r., jednakże data ta, jak wynika z dalszej treści tego pisma, nie może być identyfikowana z datą budowy obiektu.

Fakt, że na kserokopii mapy przekazanej organowi przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Geodezji [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], a wydanej 16.05.1988 r. nie zaznaczono obiektu warsztatu nie może być utożsamianym z faktycznym brakiem tego obiektu.

Natomiast z "inwentaryzacji budowlanej warsztatu ślusarskiego", sporządzonej na zlecenie M. B. z dnia 11.04.1987 r. wynika, że w tym czasie budynek ten już istniał. Jego opis techniczny i usytuowanie zostały w tym dokumencie szczegółowo opisane oraz zaznaczone na mapce, stanowiącej jego integralną część. W uwagach tego dokumentu znajduje się adnotacja, że roboty budowlane związane z budową budynku warsztatowego wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi, a stan techniczny budynku pozwala na bezpieczne jego użytkowanie.

W zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokument ten nazywa "Planem realizacyjnym warsztatu ślusarskiego", który rzekomo był załącznikiem do badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z 1988 r., podobnie jak "Plan realizacyjny dobudowy części socjalno-magazynowej do warsztatu ślusarskiego" wykonany na zlecenie inwestora, 15.11.1987 r.

W aktach sprawy znajdują się: "Inwentaryzacja budowlana warsztatu ślusarskiego" oraz "Projekt techniczno-roboczy dobudowy części socjalno-magazynowej do warsztatu ślusarskiego".

Wprawdzie mapka stanowiąca załącznik do "Inwentaryzacji budowlanej warsztatu ślusarskiego" nazwana jest "Projekt realizacyjny warsztatu ślusarskiego", jednakże z jej legendy wyraźnie odczytać można, że obiekt oznaczony nr 1 jest to istniejący warsztat ślusarski. W ocenie odwołującego się dokument ten nie może być uznany, jako projekt budowy warsztatu, gdyż obiekt ten w dniu [...].01.1988 r. już istniał.

Z dokumentów znajdujących się w księgach wieczystych mojej nieruchomości wynika, że na M. B. i Jego żonę W. B., umową darowizny z dn. 20.02.1985 r. zawartej przed notariuszem, przeniesione zostało prawo własności nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...], na której wg oświadczeń darczyńcy i obdarowanych, znajduje się budynek murowany pokryty dachówką. Darczyńca oświadczyła również, że przedmiot darowizny nabyła w drodze dziedziczenia oraz iż obdarowani przedmiot darowizny już od 1984 r. mają w swoim posiadaniu. Dokument ten potwierdza, że na działce nr ewid. [...] usytuowany był obiekt murowany pokryty dachówką. Czynności zmierzające do adaptacji budynku na warsztat ślusarski podjęte były przez M. B. z chwilą objęcia władania nad nieruchomością. [...]WINB w [...] faktu powyższego nie zbadał w ogóle, a nawet go nie ujawnił.

Także M. S. wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r. stwierdzającej nieważność decyzji z [...] stycznia 1988r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Podniosła w nim , że wnioskodawca H. D. - nie posiada interesu prawnym, dlatego zaskarżona decyzja powinna być uchylona, a postępowanie umorzone.

Nadto, ze organ I instancji opierając się na domniemaniach stwierdził ponad wszelką wątpliwość, iż inkryminowana decyzja z 1988r "nie jest decyzją o pozwoleniu na użytkowanie".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. S. oraz W. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. z dnia [...].01.1988r., w części udzielającej M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego - uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. z dnia [...].01.1988r.

W uzasadnieniu organ podał, że Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. decyzją z dnia [...].01.1988r., udzielił M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego oraz dobudowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu na działce położonej w N. przy ul. [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył Pan H. D. Wnioskodawca twierdził, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w dniu jej wydania, budynek warsztatu ślusarskiego nie istniał. Na działce znajdowały się jedynie fundamenty i jedna ściana wcześniej istniejącego obiektu budowlanego, nie było zatem przedmiotu pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie zgodził się z oceną organu pierwszej instancji, że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W ocenie [...] WINB, badaną decyzją udzielono pozwolenia na budowę warsztatu ślusarskiego, nie zaś pozwolenia na jego użytkowanie. Tymczasem w sentencji decyzji z dnia [...].01.1988r., wskazano: "udziela się obywatelowi B. M. zam. N., ul. [...] pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego + dobudowy zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu na działce położonej w N. przy ul. [...]."

Z powyższego wynika, że przedmiotowa decyzja udzielała pozwolenia na użytkowanie istniejącego warsztatu ślusarskiego oraz pozwolenia na budowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu. Okoliczność, że budynek warsztatu ślusarskiego istniał w dacie wydania decyzji, potwierdzają znajdujące się w aktach dokumenty. Na mapie zatytułowanej "Plan realizacyjny warsztatu ślusarskiego," która stanowiła załącznik do decyzji, warsztat ślusarski został zaznaczony jako obiekt "istniejący."

W aktach znajduje się również inwentaryzacja budowlana warsztatu ślusarskiego opracowana na zlecenie inwestora z dnia 11.04.1987r. Na powyższą okoliczność wskazuje również druga mapa, będąca załącznikiem do decyzji, pn. "Plan realizacyjny dobudowy części socjalno-magazynowej do warsztatu ślusarskiego" oraz projekt techniczno-roboczy dobudowy części socjalno-magazynowej.

Brak przedmiotowego budynku warsztatu na kserokopii mapy z 16.05.1988r. wydanej przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie oznacza, że budynek nie istniał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16.11.2010r. wynika, że budynek warsztatu ślusarskiego został wkreślony na mapę zasadniczą we wrześniu 1989r., w wyniku pracy geodezyjnej mającej na celu doprowadzenie do zgodności treści mapy zasadniczej z terenem. Data naniesienia na mapę zasadniczą budynku warsztatu ślusarskiego nie może być identyfikowana z datą budowy tego obiektu, natomiast jest to data, w której budynek niewątpliwie już istniał i po raz pierwszy został ujawniony w zasobie.

Zeznania świadków przesłuchanych przez [...] WINB w dniu 12.11.2011r., również nie wykluczają istnienia warsztatu w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W świetle powyższego, brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że budynek nie istniał w dniu wydania badanej decyzji.

Za niewłaściwe należy uznać rozumowanie [...] WINB, że o fakcie udzielenia kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę budynku warsztatu świadczy to, że decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną udzielenia pozwolenia na budowę a także okoliczność, że załącznik do decyzji został zatytułowany jako "Plan realizacyjny warsztatu ślusarskiego."

O przedmiocie rozstrzygnięcia decyduje sentencja (osnowa) decyzji. W rozpatrywanej zaś sprawie z sentencji decyzji, a także z załączonych do niej dokumentów jednoznacznie wynika, że przedmiotem decyzji było pozwolenie na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego.

Wedle ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wydawana w stosunku do obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w przypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia na budowę (art. 42 ust. 1 ustawy). Decyzję taką zazwyczaj poprzedzała decyzja nakazująca na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. dokonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Poza wypadkiem określonym powyżej, właściwy terenowy organ administracji państwowej mógł także nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy było to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego (art. 42 ust. 2 ustawy).

Z uwagi na upływ czasu, nie udało się zgromadzić na potrzeby niniejszego postępowania materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie, czy budynek został wybudowany legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę, czy też stanowił samowolę budowlaną, a jeżeli tak, czy zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne.

Zgodnie z treścią art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytku należało rozumieć, że obiekt jest w odpowiednim stanie technicznym i nadaje się do użytkowania.

W inwentaryzacji budowlanej warsztatu ślusarskiego opracowanej, na zlecenie inwestora – M. B., przez A. H. wskazano, że "Roboty budowlane związane z budową budynku warsztatowego wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i z warunkami technicznymi. Stan techniczny budynku pozwala na bezpieczne jego użytkowanie."

Powyższy dokument, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, bez wątpienia potwierdzał zdatność do użytku budynku warsztatu ślusarskiego, co stanowiło przesłankę wydania pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Budowa warsztatu ślusarskiego nie była również sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Z akt sprawy wynika, że na obszarze na którym, usytuowana jest działka objęta inwestycją, obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta N. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z dnia [...] czerwca 1985r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1985 r. Nr [...], poz. [...]) oraz plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. [...] w N. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z dnia [...] maja 1986 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1986 r. Nr [...], poz. [...]). Z załącznika graficznego i legendy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika że działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] - "Teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. (...) Adaptacja istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz rzemiosła wymagane uporządkowanie zabudowy gospodarczej. Program mieszkaniowy: (nieczyt.) działek budownictwa jednorodzinnego, (nieczyt.) mieszkań w zabudowie wielorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy.

Dla omawianego terenu wymagane opracowanie planu szczegółowego, w którym winno się określić podstawowy program usługowy wyliczony wg aktualnych wskaźników." Natomiast z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wynika, że ww. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] - "Teren na którym adoptuje się cztery budynki istniejące oraz projektuje jedną działkę pod budynek wolnostojący. Na przedmiotowym terenie uwzględnić należy przebieg ciągu pieszego łączącego (nieczyt.)"

Z powyższego wynika, że zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie zakazywały wprost realizowania obiektów budowlanych typu warsztat ślusarski.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle materiału jakim dysponował, brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. z dnia [...].01.1988r., w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowałoby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja ta w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie nie jest również dotknięta żadną z pozostałych kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 Kpa.

H. D. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. 4. 2011 r. uchylającą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. 3. 2011 r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Urząd Miasta i Gminy w N. na rzecz M. B. w dniu [...] stycznia 1988 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.c., art. 29, 40 i 42 ustawy z dnia 24. 10. 1974 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) § 59 w zw. z § 51 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z 20. 2. 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie.

Zdaniem skarżącego zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa.

Trafne było ustalenie organu I instancji, że treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pozostaje w sprzeczności z powołaną w niej podstawą prawną. Powołana podstawa prawna - art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24. 10. 1974 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) odnosi się do pozwolenia na budowę, a nie do pozwolenia na użytkowanie. Skoro sentencja decyzji pozostaje w sprzeczności z jej podstawą prawną, przedmiotu decyzji nie można jednoznacznie zidentyfikować. Funkcjonowanie decyzji szkodzi obrotowi prawnemu.

Organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji wynika z jej sentencji. Organ naruszył w ten sposób art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 29, 40 i 42 ustawy z dnia 24. 10.1974 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.)

Do decyzji z [...] stycznia 1988 r. nie dołączono wymaganych przez § 59 w zw. z § 51 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20. 2. 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) dokumentów budowy - w szczególności pozwolenia na budowę, projektu budowlanego oraz dziennika budowy.

Brak było jakichkolwiek dowodów na istnienie wcześniejszej decyzji budowlanej. Brak też jakichkolwiek danych dla stwierdzenia, iż właściwe organy dokonały czynności wymaganych przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie, w szczególności przeprowadziły kontrolę i stwierdzenie zdatności do użytku (§ 59 w/w rozporządzenia).

Organ II instancji naruszył w ten sposób 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 59 w zw. z § 51 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z 20.2.1975 r.(Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.)

Ponadto, nie można podzielić ustaleń organu II instancji w kwestii, tego że na działce [...] istniał przed wydaniem decyzji jakikolwiek budynek. Nie można również zgodzić się z dokonaną przez organ II instancji oceną treści planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności szczegółowego planu zagospodarowania z [...] maja 1986 r., którego treść ma znaczenie podstawowe dla ustalenia, czy funkcjonowanie warsztatu ślusarskiego na tym terenie było zgodne z prawem.

Plan ten przewidywał wyłącznie funkcję mieszkaniową. Okoliczność, iż wyraźnie nie zapisano w nim, że pośród domów nie może znajdować się warsztat ślusarski nie znaczy, by plan ten lokalizację takich inwestycji w jakikolwiek sposób dopuszczał. W planie tym mowa o "adoptowaniu czterech budynków istniejących", ale brak jakichkolwiek podstaw dla przyjęcia, iż może chodzić o ich adaptację na cele warsztatu ślusarskiego. Najprawdopodobniej chodzi o budynki mieszkalne przy ul. [...] nr [...].

Organ II instancji uznał, iż skoro stan faktyczny niniejszej sprawy wymaga dokładnej analizy i rozstrzygnięcia wątpliwości, to z "ostrożności" nie należy stwierdzać nieważności. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym organ winien dążyć do pełnego ustalenia prawdy materialnej. Okoliczność, że świadkowie nie są w stanie podać precyzyjnej daty wybudowania obiektu nie odbiera wartości dowodowej ich zeznaniom. Stwierdzają bowiem, że budowa miała miejsce na przełomie lat 80-tych i 90 - tych (czyli po wydaniu decyzji), a w każdym razie po 1980 r.

Mapa z dnia 16. 5. 1988r., czyli już po wydaniu decyzji, nie wykazuje na działce [...] jakiegokolwiek budynku. W świetle pozostałych okoliczności sprawy - powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisów o pozwoleniu na budowę, braku decyzji budowlanej, która winna poprzedzać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, braku dowodów na przeprowadzenie procedury wymaganej dla wydania pozwolenia na użytkowanie, a także treści planów zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, iż postępowanie dowodowe wykazało, że w dniu wydania decyzji nie istniał budynek który miał być jej przedmiotem.

Organ II instancji naruszył w ten sposób 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W wyniku funkcjonowania decyzji z [...] stycznia 1988 r. przez ponad 20 lat na terenach mieszkaniowych, na działce sąsiadującej z domem skarżącego H. D. funkcjonował najpierw warsztat ślusarski, następnie blacharski, obecnie zaś właściciele działki wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu uruchomienia myjni samochodowej. Funkcjonowania decyzji nie da się pogodzić z porządkiem prawnym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Skarga nie jest zasadna.

Zdaniem Sądu słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że należy uchylić decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r., ponieważ w świetle materiału jakim dysponował organ nadzorczy, brak było niewątpliwych podstaw faktycznych do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. z dnia [...] stycznia 1988 r., w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowałoby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przekroczenie prawa musi być jasne i oczywiste, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Przy tak zakreślonych granicach postępowania, organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Co do zasady oceny legalności ostatecznej decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 k.p.a. dokonać należało na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym.

Jednak w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zastosowanie mają przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego, bowiem przy pomocy tych przepisów organ nadzoru winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić, czy zaistniały, okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest wskazaną, kwalifikowaną wadą prawną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga zebrania konkretnych dowodów na istnienie takiej wady.

W tym kontekście stwierdzić należy, iż niekiedy upływ czasu oraz niedające się usunąć braki materiału dowodnego nie pozwalają na niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, oraz odniesienie do tego stanu, przepisów prawnych jakie były podstawą wydania kwestionowanej decyzji. Tak też jest w ocenie Sądu w sprawie niniejszej.

Istnienie wady prawnej nie może być oparte na spekulacji czy domniemaniu, bądź na dowodach, których znaczenie jest wątpliwe, łatwe do podważenia.

W niniejszym postępowaniu, ustalenia wymagało, do jakich naruszeń prawa doszło, a dopiero po tym możliwe było dokonanie oceny, czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter rażący.

W przedmiotowym stanie faktycznym uprawniona była, zdaniem Sądu, ocena iż po upływie tylu lat od wydania kwestionowanej decyzji oraz przy istniejącym materiale dowodowym nie można było bez żadnych wątpliwości stwierdzić wystąpienia rażącego naruszenia prawa materialnego.

Zgłoszony przez skarżącego H. D. we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut rażącego naruszenia prawa, poprzez wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 1988r. o pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy na nieruchomości M. B. nie znajdował się żaden budynek, nie został przez organ I instancji w sposób niezbity potwierdzony.

Tym samym brak było niewątpliwego potwierdzenia, że kwestionowaną decyzją udzielono tylko pozwolenia na budowę warsztatu ślusarskiego, nie zaś pozwolenia na jego użytkowanie.

Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na fakt, że w sentencja decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., stwierdza się udzielenie M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego + dobudowy zaplecza magazynowo- socjalnego i garażu na działce położonej w N. przy ul. [...] nr [...].

Zatem kwestionowana decyzja mogła dotyczyć udzielenia pozwolenia na użytkowanie istniejącego warsztatu ślusarskiego oraz pozwolenia na budowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu.

Istnieje szereg dowodów wskazujących na fakt, że budynek warsztatu ślusarskiego istniał w dacie wydania decyzji. Na mapie zatytułowanej "Plan realizacyjny warsztatu ślusarskiego," która stanowiła załącznik do decyzji, warsztat ślusarski został zaznaczony jako obiekt istniejący.

W aktach znajduje się również inwentaryzacja budowlana warsztatu ślusarskiego opracowana na zlecenie inwestora z dnia 11 kwietnia 1987 r. Na powyższą okoliczność wskazuje również druga mapa, będąca załącznikiem do decyzji, pn. "Plan realizacyjny dobudowy części socjalno-magazynowej do warsztatu ślusarskiego" oraz projekt techniczno-roboczy dobudowy części socjalno-magazynowej.

Oczywiście istnieją też dowody przeciwne, wskazujące na brak budynku warsztatu, to jest mapa z 16 maja 1988 r. wydana przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Także zeznania świadków przesłuchanych przez [...] WINB w dniu 12 listopada 2011 r., nie są w tym zakresie jednoznaczne.

W świetle powyższego, brak jest niewątpliwych podstaw do przyjęcia, że budynek nie istniał w dniu wydania badanej decyzji.

Słusznie także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r. gdzie stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu było podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie. Przez zdatność do użytku należało rozumieć, że obiekt jest w odpowiednim stanie technicznym i nadaje się do użytkowania.

Zgodnie z inwentaryzacją budowlaną warsztatu ślusarskiego opracowaną, na zlecenie inwestora – M. B., przez A. H., roboty budowlane związane z budową budynku warsztatowego wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i z warunkami technicznymi, stan techniczny budynku pozwalał na bezpieczne jego użytkowanie.

Powyższy dokument, potwierdzał zdatność do użytku budynku warsztatu ślusarskiego, co stanowiło przesłankę wydania pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W tych okolicznościach sam fakt braku przytoczenia właściwych w odniesieniu do sentencji kwestionowanej decyzji przepisów prawa, nie może być w okolicznościach sprawy, uznany za rażące naruszenie prawa.

Nadto przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta N. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z dnia [...] czerwca 1985r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1985 r. Nr [...], poz. [...]) oraz planu szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. [...] w N. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z dnia [...] maja 1986 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1986 r. Nr [...], poz. [...]) – częściowo nieczytelnych - wskazywała, że nie zakazywały one wprost realizowania obiektów budowlanych typu warsztat ślusarski.

Mając na uwadze powyższą argumentację i to, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).