Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1350/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] lutego

2021 r. sygn. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 16 ust. 1 w zw.

z art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt I osnowy, tj.: żądania wyrażonego w pkt 2) wniosku w zakresie: kryteriów ustalających takie plany kontroli, pkt 3) w zakresie: liczby pracowników Urzędu KNF biorących udział

w kontroli, pkt 5), 6), 7), 12), 13) w zakresie: korespondencji wychodzącej do ich autorów i pkt 17) w zakresie udostępnienia: zestawienia zanonimizowanego wskaźnika (kapitał TFI)/(aktywa funduszy zarządzanych przez TFI) dla poszczególnych TFI w latach 2015-2019 ze względu na brak szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej kwalifikowanej jako informacja publiczna przetworzona.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie był wniosek G. S.A. z siedzibą w W. (obecnie G. S.A. z siedzibą w W.) o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2020 r. skierowany do Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie:

pkt 2) kryteriów ustalających plany kontroli towarzystw funduszy inwestycyjnych oraz podmiotów pośredniczących w zapisach na certyfikaty inwestycyjne lub na jednostki uczestnictwa (dystrybutorzy) w latach 2014-2019,

pkt 3) liczby pracowników Urzędu KNF biorących udział w kontroli towarzystw funduszy inwestycyjnych w latach 2014-2019,

pkt 5) liczby pracowników zatrudnionych w Urzędzie KNF zajmujących się przeprowadzaniem postępowań kontrolnych, o których mowa w pkt 3) i pkt 4)

w latach 2014-2019 (pkt 4 wniosku zawierał żądanie udostępnienia listy kontroli Dystrybutorów w latach 2014-2019 obejmującej nazwę podmiotu, okres kontroli

i przedmiot kontroli),

pkt 6) listy zmian statutów funduszy inwestycyjnych zamkniętych przesianych do KNF

w latach 2014-2019 obejmującej nazwę funduszu inwestycyjnego zamkniętego oraz zmieniony zapis statutu,

pkt 7) kopii stanowisk lub odpowiedzi KNF przekazanych towarzystwom funduszy inwestycyjnych lub Dystrybutorom w latach 2015-2019, które nie zostały opublikowane na stronie KNF,

pkt 12) liczby osób, które w latach 2014-2019 składały do KNF lub Urzędu KNF pisma lub skargi dotyczące wnioskodawcy lub certyfikatów inwestycyjnych emitowanych przez fundusze inwestycyjne, które były zarządzane przez wnioskodawcę,

pkt 13) kopii dokumentów, o których mowa w pkt 12) oraz korespondencji wychodzącej do ich autorów,

pkt 17) zestawienia zanonimizowanego wskaźnika (kapitał TFI)/(aktywa funduszy zarządzanych przez TFI) dla poszczególnych TFI w latach 2015-2019.

Wnioskodawca uzasadniając żądanie wyjaśnił, że udostępnienie powyższych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż służy weryfikacji prawidłowości działalności KNF, a w szczególności adekwatności środków i zasobów (przeznaczonych do nadzorowania poszczególnych podmiotów działających na rynku) do istoty i skali ewentualnych zagrożeń. Pozyskanie tych danych pozwoli wnioskodawcy na sformułowanie ewentualnych propozycji odpowiednich zmian ustaw, rozporządzeń, procedur i zaleceń, co do funkcjonowania KNF, a następnie przekazanie tych propozycji do Prezesa Rady Ministrów, Sejmu, Senatu i Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. poinformowano wnioskodawcę, że w odniesieniu do żądań wyrażonych w pkt 2) wniosku w zakresie: kryteriów ustalających takie plany kontroli, pkt 3) w zakresie: liczby pracowników Urzędu KNF biorących udział w kontroli, pkt 5), 6), 7), 12), 13) w zakresie: korespondencji wychodzącej do ich autorów i pkt 17) w zakresie udostępnienia: zestawienia zanonimizowanego wskaźnika (kapitał TFI)/(aktywa funduszy zarządzanych przez TFI) dla poszczególnych TFI w latach 2015-2019, Urząd KNF uznał, że argumentacja wnioskodawcy zaprezentowana w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., wskazująca na szczególną istotność wnioskowanej informacji dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie wyczerpuje przesłanek wymaganych przepisami prawa, tj. nie wskazuje, że uzyskanie przez wnioskodawcę żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co umożliwiłoby jej udostępnienie. Jednocześnie wskazano, że wobec podtrzymania przez Przewodniczącego KNF kwalifikacji wnioskowanych informacji publicznych, jako informacji publicznej przetworzonej, konieczne było wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanych informacji publicznych.

W dniu [...] listopada 2020 r. skierowano do wnioskodawcy zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. sygn. [...] w pkt I Przewodniczący KNF odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania wyrażonego w pkt 2) wniosku w zakresie: kryteriów ustalających takie plany kontroli, pkt 3) w zakresie: liczby pracowników Urzędu KNF biorących udział w kontroli, pkt 5), 6), 7), 12), 13) w zakresie: korespondencji wychodzącej do ich autorów i pkt 17) w zakresie udostępnienia: zestawienia zanonimizowanego wskaźnika (kapitał TFI)/(aktywa funduszy zarządzanych przez TFI) dla poszczególnych TFI w latach 2015-2019 ze względu na brak szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej kwalifikowanej jako informacja publiczna przetworzona.

Po rozpoznaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego w zakresie pkt I decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą w zaskarżonym zakresie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w stanie faktycznym sprawy informacje objęte wnioskiem fizycznie istnieją, lecz tylko w ujęciu cząstkowym. Nie ma bowiem gotowej informacji, której treść odpowiadałaby intencjom i zakresowi żądań wnioskodawcy, natomiast dla zaistnienia informacji w ujęciu całościowym, odpowiadającym żądaniu, konieczne jest jej opracowanie (wytworzenie), aby informacja miała taką treść i formę jakiej oczekuje wnioskodawca. Udostępnienie wnioskowanych informacji wiąże się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy i znacznego zaangażowania intelektualnego, polegającego na wyselekcjonowaniu informacji i dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów. Nadto, z uwagi na zakres przedmiotowy wniosku o informację publiczną, należy wziąć pod uwagę kryteria przetworzenia z uwagi na żądanie udostępniania określonego rodzaju informacji i rozpatrywania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których żąda wnioskodawca i to kosztem takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem organu, zakres czynności przeprowadzanej analizy oraz ilość dokumentów, jakie muszą zostać poddane tej analizie, w celu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, daje podstawę do zakwalifikowania wnioskowanych danych jako informacji publicznej przetworzonej.

Ustosunkowanie się do zadanych pytań wymagałoby bowiem szczegółowej analizy, m.in. dokumentacji związanej z prowadzeniem kontroli towarzystw funduszy inwestycyjnych oraz podmiotów pośredniczących w zapisach na certyfikaty inwestycyjne lub na jednostki uczestnictwa, dokumentacji dotyczącej statutów funduszy inwestycyjnych zamkniętych, wszystkich pism, które zostały przekazane przez organ nadzoru do towarzystw funduszy inwestycyjnych lub dystrybutorów. Kwalifikując wnioskowane dane jako informację publiczną przetworzoną zasadne jest także odniesienie się do rozmiaru przedmiotowych żądań oraz jego zakresu czasowego. Należy bowiem zauważyć, że wnioskodawca w większości postawionych przez siebie pytań wskazuje okres 6 lat wymagających przeanalizowania, tj. lata 2014-2019. Większość dokumentacji, która podlegałaby analizie znajduje się już

w zbiorach archiwalnych. W pierwszej kolejności należałoby ją zatem pobrać

z archiwum zakładowego Urzędu KNF, przeszukać zgodnie z kryteriami wskazanymi przez wnioskodawcę, a następnie należałoby przeprowadzić ocenę przedmiotowej dokumentacji pod kątem ograniczenia prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 u.d.i.p. Czynności te wiązałyby się z koniecznością zapoznania się z obszernym materiałem, w konsekwencji byłyby to czynności czasochłonne i wymagające zaangażowania znacznych środków osobowych. Należy mieć przy tym na względzie, że sporządzenie takiej odpowiedzi nie byłoby działaniem nacechowanym automatyzmem, czy wręcz działaniem bezrefleksyjnym. Wprost przeciwnie, byłoby to działanie złożone od strony intelektualnej oraz wymagające znacznego nakładu organizacyjnego i finansowego, który wysoce utrudniłby działania organu zobowiązanego, jakim jest Urząd Komisji Nadzoru Finansowego. Oznacza to, że obszar analizy, jaką Urząd KNF musiałby poczynić, jest znaczący i musiałby obejmować różnorodne aspekty wykonywania nadzoru. Zakres żądanych danych wskazuje, że UKNF musiałby przygotować dla wnioskodawcy specjalny zestaw informacji przy użyciu dodatkowych sił oraz środków. Oczywiście ich źródłem byłyby dane posiadane przez Urząd, niemniej ich ocena byłaby dokonywana przy uwzględnieniu kryteriów i wymogów dookreślonych wprost przez wnioskodawcę. Przygotowana informacja byłaby w konsekwencji kompilacją posiadanych przez UKNF informacji zawartych w dokumentacji, które zostałyby specjalnie przetworzone i zagregowane z myślą o żądaniach wnioskodawcy. Zadośćuczynienie analizowanemu wnioskowi związane byłoby ze stosowaniem tradycyjnych czasochłonnych metod wyszukiwania. Cechowałyby je trudności organizacyjno-technicznie, a nadto wymagałyby znaczącego intelektualnego wkładu i zaangażowania pracowników UKNF w celu wybrania określonych ilości danych z materiału źródłowego będącego w posiadaniu Urzędu KNF.

W myśl przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uzyskanie informacji publicznej przetworzonej możliwe jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny.

Ten szczególnie istotny związek z interesem publicznym powinien zatem być wykazany we wniosku przez samego wnioskodawcę albo zostać zidentyfikowany przez organ administracji w toku czynności rozpoznawczych przed przystąpieniem do czynności udostępnienia.

Organ wskazał, że wnioskodawca sam, dostrzegając przetworzony charakter żądanej informacji publicznej, zawarł argumenty przemawiające za występowaniem szczególnie istotnego interesu publicznego już w momencie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca stwierdził, że udzielenie informacji publicznej przetworzonej, w zakresie wskazanym we wniosku, ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego ze względu na to, że informacje te służą "(...) weryfikacji prawidłowości działalności KNF a w szczególności adekwatności środków i zasobów (przeznaczonych do nadzorowania poszczególnych podmiotów działających na rynku) do istoty i skali ewentualnych zagrożeń. Pozyskanie tych danych pozwoli wnioskodawcy na sformułowanie ewentualnych propozycji odpowiednich zmian ustaw, rozporządzeń, procedur

i zaleceń do funkcjonowania KNF a następnie przekazanie tych propozycji do Prezesa Rady Ministrów, Sejmu i Senatu i Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej".

Wnioskodawca w przytoczonej argumentacji nie wskazał w jaki sposób zamierza realnie wykorzystać żądane informacje publiczne zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia interesem publicznym, tj. w sposób mogący, na przykład, wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania KNF. Wnioskodawca nie wykazał zatem,

a sam Przewodniczący Komisji z urzędu tego samodzielnie nie dostrzega, w jaki sposób możliwe byłoby wywiedzenie przez wnioskodawcę określonych wniosków na podstawie żądanych informacji. Brak ten jest o tyle ważny, że na gruncie unormowań u.d.i.p., nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10).

G. S.A. z siedzibą w W., dalej: "wnioskodawca", "spółka", "skarżący", pismem z dnia 15 marca 2021 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia z [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. (sygn. [...]) o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt I osnowy, tj. żądania wyrażonego w pkt 2) wniosku z dnia [...] lutego 2020 r.

w zakresie: kryteriów ustalających takie plany kontroli, pkt 3) w zakresie: liczby pracowników Urzędu KNF biorących udział w kontroli, pkt 5), 6), 7), 12), 13)

w zakresie: korespondencji wychodzącej do ich autorów i pkt 17) w zakresie udostępnienia: zestawienia zanonimizowanego wskaźnika (kapitał TFI) (aktywa funduszy zarządzanych przez TFI) dla poszczególnych TFI w latach 2015-2019.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 79a k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie odmowy dostępu do informacji publicznej nie jest postępowaniem z wniosku strony oraz, że zarzut naruszenia tego przepisu polegający na braku wskazania przez KNF

w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2020 r. niespełnienia przesłanki "szczególnego interesu publicznego" w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej jest niezasadny;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania powodów, dla których KNF uznała, że argumenty skarżącej w zakresie istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie żądanych informacji nie zasługują na uwzględnienie;

- naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez brak wezwania spółki do wykazania interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, a także błędne uznanie, że brak jest szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej kwalifikowanej jako informacja publiczna przetworzona oraz poprzez niewykazanie braku istnienia tej przesłanki;

- art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez brak wskazania, że nie można udzielić informacji w sposób lub w formie zgodnych z wnioskiem.

Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] grudnia 2020 r. w zakresie pkt I oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę podniosła, że Przewodniczący KNF w żaden sposób nie ustosunkował się do obszernego uzasadnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (uzupełnionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), wskazującego na możliwość wykorzystania żądanych informacji zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia interesem publicznym i że interes ten jest szczególny.

Skarżąca wskazała bowiem, między innymi, że:

a) żądane informacje są informacjami mającymi cechy szczególnego znaczenia dla ogółu społeczeństwa, gdyż pozwolą na ocenę czy organ nadzoru, jakim jest KNF, należycie realizował swój ustawowy cel, to jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego, jego bezpieczeństwa oraz ochrony jego uczestników i w miarę potrzeby podjąć kroki, które mogą usprawnić nadzór nad towarzystwami funduszy inwestycyjnych w taki sposób, aby nie doszło do kolejnych nieprawidłowości takich jak np. afera [...] czy [...];

b) skarżąca jest jednym z nielicznych podmiotów, który może zestawić informacje i wysoce specjalistyczną wiedzę, którymi sama dysponuje z informacjami uzyskanymi od Urzędu KNF, a następnie uczynić z przekazanych informacji publicznych użytek dla ogółu uczestników rynku finansowego, podając ją do wiadomości publicznej lub do wiadomości organów państwowych (oczywiście z zastrzeżeniem przepisów o tajemnicy zawodowej);

c) skarżąca może korzystać z pośrednictwa lub wsparcia organizacji zawodowych na podstawie art. 70 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi.

Skoro Urząd KNF ani z urzędu, ani wobec argumentacji spółki, nie dostrzegał "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w żądanych informacjach, winien był wezwać spółkę do wykazania tej przesłanki pod rygorem odmowy udostępnienia informacji. Do takiego wezwania jednak nie doszło. Spółka zaś, nie znając stanowiska Przewodniczącego KNF, nie może z nim polemizować ani też przedstawić kolejnych argumentów.

Skarżący podniósł również, że wbrew twierdzeniom organu, przygotowanie wielu spośród żądanych informacji w formie przetworzonej nie wiązałoby się "z trudnościami organizacyjno-technicznymi a nadto wymagałoby znaczącego intelektualnego wkładu i zaangażowania pracowników UKNF" (str. 14 decyzji). Zgodnie z wymaganiami wskazanymi w § 26 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, Departament Funduszy Inwestycyjnych i Funduszy Emerytalnych na pewno posiada łatwo dostępne dokumenty określające kryteria ustalające plany kontroli (pkt 2 wniosku), informacje o liczbie pracowników biorących udział w kontrolach (pkt 3 wniosku) i ogólnej liczbie pracowników, którzy w latach 2014–2019 wykonywali czynności kontrolne w odniesieniu do towarzystw funduszy inwestycyjnych (pkt 5 wniosku), kopie stanowisk lub odpowiedzi kierowanych do TFI lub depozytariuszy w latach 2014-2019 (pkt 7 wniosku) listę skarg i wniosków oraz kopie odpowiedzi na skargi i wnioski dotyczące skarżącej lub certyfikatów inwestycyjnych emitowanych przez fundusze zarządzane przez skarżącą (pkt 12 i 13 wniosku).

Według skarżącej, doświadczenie życiowe mówi, że przy założeniu prowadzenia dokumentacji zgodnie z pragmatyką kancelaryjną oraz przy wykorzystaniu choćby ograniczonych narzędzi informatycznych, przygotowanie każdej z tych informacji nie powinno nastręczać istotnych problemów i na pewno nie wymaga znaczącego wkładu intelektualnego, szczególnie w zestawieniu ze złożoną problematyką, jaką na co dzień zajmują się pracownicy tego Departamentu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło do naruszenie art. 79a k.p.a., ponieważ postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem uproszczonym oraz odformalizowanym. Do postępowania tego k.p.a. znajduje ograniczone zastosowanie. Z art. 16 u.d.i.p. wynika bowiem, że k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania, nie znajduje on natomiast zastosowania do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji. Do decyzji, wydawanych w trybie art. 16 ustawy, znajdują zastosowanie przede wszystkim art. 104 - 113 k.p.a.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2020 r. nie spowodował wszczęcia postępowania administracyjnego na jego żądanie, ponieważ tego rodzaju wniosek nie ma prawnych zdolności inicjacyjnych na gruncie k.p.a. i jest procedowany wg. u.d.i.p. Dopiero w następstwie stwierdzenia przez organ, obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, że sprawa wymaga przejścia na procedurę administracyjną zachodzi konieczność jej wszczęcia, co następuje

z urzędu, choć faktycznie, a nie prawnie znajduje swój początek w pierwotnym żądaniu skarżącego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p. organ wskazał, że przepis ten dotyczy sposobu lub formy udostępnienia informacji publicznej. Przepis ten może być interpretowany jako podstawa do innego udostępnienia informacji wyłącznie z przyczyn technicznych, a nie prawnych (Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III - komentarz do art. 14 w Systemie Informacji Prawnej Lex).

W przypadku niespełnienia przesłanki udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w postaci istnienia interesu publicznego informacja taka nie może być udostępniona w żadnej formie, nie może zatem mieć miejsca wezwanie wnioskodawcy o złożenie wniosku w trybie art. 14 ust. 2 ustawy (Hanna Knysiak - Molczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1938/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu, Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego

w przekonujący sposób wykazał, że opisany w zaskarżonej decyzji nakład pracy, związany z pozyskaniem wnioskowej informacji publicznej i jej opracowaniem, prowadzi do wniosku, że jest to informacja przetworzona, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.), dalej u.d.i.p., wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. w zakresie:

pkt 2) kryteriów ustalających plany kontroli towarzystw funduszy inwestycyjnych oraz podmiotów pośredniczących w zapisach na certyfikaty inwestycyjne lub na jednostki uczestnictwa (dystrybutorzy) w latach 2014 - 2019,

pkt 3) liczby pracowników Urzędu KNF biorących udział w kontroli,

pkt 5) liczby pracowników zatrudnionych w Urzędzie KNF zajmujących się przeprowadzaniem postępowań kontrolnych, o których mowa w pkt 3) i 4) w latach 2014-2019 (pkt 4 wniosku zawierał żądanie udostępnienia listy kontroli dystrybutorów w latach 2014-2019 obejmującej nazwę podmiotu, okres kontroli i przedmiot kontroli),

pkt 6) listy zmian statutów funduszy inwestycyjnych zamkniętych przesłanych do KNF w latach 2014-2019 obejmującej nazwę funduszu inwestycyjnego zamkniętego oraz zmieniony zapis statutu,

pkt 7) kopii stanowisk lub odpowiedzi KNF, przekazanych towarzystwom funduszy inwestycyjnych lub dystrybutorom w latach 2015-2019, które nie zostały opublikowane na stronie KNF,

pkt 12) liczby osób, które w latach 2014-2019 składały do KNF lub Urzędu KNF pisma lub skargi dotyczące wnioskodawcy lub certyfikatów inwestycyjnych emitowanych przez fundusze inwestycyjne, które były zarządzane przez wnioskodawcę,

pkt 13) korespondencji wychodzącej do ich autorów,

pkt 17) udostępnienia zestawienia zanonimizowanego wskaźnika (kapitał TFI)/(aktywa funduszy zarządzanych przez TFl) dla poszczególnych TFI w latach 2015-2019.

Zgodzić należy się z organem, że udostępnienie informacji zgodnie

z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych wymaga przy jej opracowaniu użycia dodatkowych sił i środków. Jej przygotowanie nie będzie zwykłym zestawieniem wielu informacji prostych, ale wyspecyfikowaniem określonych danych według wskazanych we wniosku kryteriów. Przygotowanie żądanej informacji wymaga szczegółowej analizy dokumentacji kontroli towarzystw funduszy inwestycyjnych oraz podmiotów pośredniczących w zapisach na certyfikaty inwestycyjne lub na jednostki uczestnictwa, dokumentacji dotyczącej statutów funduszy inwestycyjnych zamkniętych, wszystkich pism, które zostały przekazane przez organ nadzoru do towarzystw funduszy inwestycyjnych lub dystrybutorów.

Przygotowanie dla skarżącego gotowych zestawień nie wiąże się zatem jedynie z wyszukaniem pojedynczych dokumentów w systemach ewidencyjnych.

Przy czym większość pytań wymaga przeanalizowania dokumentacji za okres sześcioletni, tj. lata 2014-2019, co oznacza, że dużą część dokumentacji należałoby pozyskać ze zbiorów archiwalnych.

Niewątpliwie też wyselekcjonowane, pod kątem kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, dane należałoby także ocenić pod kątem ograniczenia prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 u.d.i.p., co wiązałoby się z zaangażowaniem znacznych środków osobowych.

Przedstawione przez organ okoliczności potwierdzają, zdaniem Sądu, że przedmiotowy wniosek odnosi się do informacji publicznej przetworzonej, ponieważ jego realizacja wymagałaby podjęcia przez organ dodatkowych czasochłonnych czynności oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania Komisji Nadzoru Finansowego oraz wywarłyby negatywny wpływ na realizację ustawowych zadań nałożonych na ten organ.

Uzasadnione jest więc przyjęcie, że zażądana przez spółkę informacja jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W tej sytuacji wnioskodawca winien wykazać, że korzyści z upublicznienia wnioskowanej przez niego informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie.

Ponieważ udzielenie informacji przetworzonej wymaga spełnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ prawidłowo poinformował spółkę pismem z dnia [...] listopada 2020 r., że argumentacja wnioskodawcy zaprezentowana w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., wskazująca na szczególną istotność wnioskowanej informacji dla interesu publicznego, nie wyczerpuje przesłanek wymaganych przepisami prawa, tj. nie wskazuje, że uzyskanie przez wnioskodawcę żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co umożliwiłoby jej udostępnienie.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że w związku z tym, iż wnioskodawca przedstawił argumentację odnośnie istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji już

w treści wniosku, która - w ocenie organu - nie potwierdzała istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji, o czym poinformowano wnioskodawcę odpowiednio wcześniej i umożliwiono, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zajęcie stanowiska przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, Przewodniczący KNF był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to, że wnioskodawca musi wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana, czemu ma służyć. Organ zaś ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.

Skarżący nie wykazał, aby cel udostępnienia żądanej informacji publicznej spełniał przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego, a wskazywane przez nią okoliczności nie uprawdopodobniły, że pozyskanie wnioskowanych informacji może mieć znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu.

Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05, dostępne pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl).

Każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA

z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Tak więc działanie nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Uprawnienie do uzyskania przetworzonej informacji publicznej nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać, że jej udostępnienie stwarza realną możliwość wykorzystania pozyskanych danych dla dobra ogółu, polepszenia funkcjonowania danej społeczności wyróżnionej ze względu na cechę relewantną czy całego państwa, poszczególnych jego organów itp. Charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

Skarżący wyjaśnił, że udostępnienie powyższych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego ze względu na szczególne znaczenie dla ogółu społeczeństwa, ponieważ umożliwi weryfikację prawidłowości działalności KNF i ocenę realizacji ustawowego celu, jakim jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego, jego bezpieczeństwa oraz ochrony jego uczestników, co pozwoli podjąć kroki mogące usprawnić nadzór nad towarzystwami funduszy inwestycyjnych w taki sposób, aby nie dochodziło do nieprawidłowości. Pozyskanie wnioskowanych danych umożliwi wnioskodawcy sformułowanie ewentualnych propozycji odpowiednich zmian ustaw, rozporządzeń, procedur i zaleceń co do funkcjonowania KNF, a następnie przekazanie tych propozycji do Prezesa Rady Ministrów, Sejmu, Senatu i Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Nadzór nad Komisją Nadzoru Finansowego, będącą organem Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, sprawuje Prezes Rady Ministrów, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U.

z 2020 r., poz. 2059 z późn. zm.).

Skarżący nie wykazał, że posiada realne możliwości wykorzystania wszystkich żądanych danych w celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego, jego bezpieczeństwa oraz ochrony jego uczestników, np. poprzez sporządzenie propozycji dotyczących zmian ustaw lub rozporządzeń, procedur i zaleceń i aby rzeczywiście wszystkie żądane dane były dla realizacji tego celu niezbędne, a zatem aby wszystkie one były szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wobec tego nie można przyjąć, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Reasumując, zdaniem Sądu organ prawidłowo zakwalifikował żądaną informację, jako przetworzoną, wobec czego warunkiem jej udostępnienia było ustalenie, że uzyskanie tej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro wnioskodawca tej przesłanki nie wykazał, to w rezultacie należało uznać, że nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym uznając, że skarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), oddalił skargę, jako niezasadną.