Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1036/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Brzesku na uchwałę nr XXII/198/2021 Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 30 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czchów na 2021 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Brzesku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXII/198/2021 Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 30 kwietnia 2021 roku w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czchów na 2021 rok.

W skardze zarzucono: 1. istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2020 poz. 638, zwanej dalej "u.o.z.") w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2020 poz. 713 zwanej dalej "u.s.g." w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na niewyczerpaniu zakresu upoważnienia ustawowego, co wyraża się w zapewnieniu w § 12 załącznika do uchwały miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez H. W. pod adresem [...] jedynie tym zwierzętom gospodarskim, które zostały odebrane na podstawie decyzji, o której mowa w art. 7 u.o.z. lub w wyniku innych zdarzeń losowych; 2. istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na sprzeczności z regulacją ustawową wyrażającej się w braku uwzględnienia w środkach finansowych przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu, wydatkowanych zgodnie z § 15 ust. 3, środków na działania o charakterze edukacyjno-informacyjnym, o których mowa w § 14 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Prokurator podniósł, że uchwale zarzucono naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na niewyczerpaniu zakresu upoważnienia ustawowego, co wyraża się w zapewnieniu w § 12 załącznika do uchwały miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez H. W. pod adresem [...] jedynie tym zwierzętom gospodarskim, które zostały odebrane na podstawie decyzji, o której mowa w art. 7 u.o.z. lub w wyniku innych zdarzeń losowych. Tymczasem taka regulacja jest sprzeczna z intencją ustawodawcy, gdyż z powołanego art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie wynika, by organ gminy mógł dowolnie ograniczyć zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym do określonych kategorii tych zwierząt. Stwierdzenie, że mają to być jedynie zwierzęta gospodarskie, które zostały odebrane, pomija przykładowo zwierzęta, które zabłąkały się, uciekły lub co do których nie można ustalić, kto jest ich właścicielem. Zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie tym zwierzętom, które zostały odebrane właścicielowi na podstawie decyzji z uwagi na złe traktowanie lub w wyniku innych zdarzeń losowych przemawia za uznaniem, iż wypełnienie przez Radę Miejską w Czchowie obowiązku ujęcia w programie regulacji art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. jest w istocie iluzoryczne.

Co do zarzutu istotnego naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji skarżący Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Natomiast w § 15 ust. 3 załącznika do uchwały z dnia 30 kwietnia 2021 roku nie ujęto środków przeznaczonych na realizację jednego z celów Programu, a to realizację działań o charakterze edukacyjno-informacyjnym. Tym samym wspomniane działania należy uznać za pozorne, jako że brak środków na ich realizację powoduje w istocie brak możliwości ich podjęcia. Zapisy § 14 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały są zatem zapisami pustymi, a co za tym idzie ich zawarcie w zaskarżonej uchwale jest całkowicie zbędne. Jak wskazuje się w judykaturze "narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami" (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 01 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 110/21, powołując się na: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. IIOSK 1001/17, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20). W art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". W związku z tym zachodzi "konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy Programu. Jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2021 roku sygn. II SA/Gl 851/20 z powołaniem na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1046/20).

W świetle wskazanych okoliczności Prokurator uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów wskazanych na wstępie, co z kolei uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Co prawda stwierdzenie naruszenia odnoszącego się do § 14 ust. 1 i 2 Programu pozwalałoby na stwierdzenie nieważności Uchwały jedynie w tym zakresie, jednak naruszenie prawa przejawiające się w niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej, o którym mowa w zarzucie sformułowanym w pkt. 1 skargi, czynią wadliwą całą podjętą Uchwałę. Skoro bowiem w § 12 Programu Rada Miejska w Czchowie nie wywiązała się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie uregulowała kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez Sąd lub organ po zaskarżeniu uchwały do Sądu. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym uchwały w kształcie tzw. "kadłubowym", niespełniającej wymagań ustawowych. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której brak zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym nie podlegałby konwalidacji, a co za tym idzie gospodarskie z Gminy Czchów zostałyby pozbawione należytej opieki.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Czchowa, powołując się na upoważnienie udzielone przez Radę Miejską Czchowa, wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Organ wskazał, w odniesieniu do § 12 Programu, że dyspozycją zapisu objęte są m.in. zwierzęta odebrane w wyniku "innych zdarzeń losowych" niż decyzja z art. 7 ustawy o ochronie zwierząt. Za zdarzenie losowe można niewątpliwie uznawać ucieczkę, zabłąkanie się zwierzęcia lub jego porzucenie przez człowieka. Pomimo nieprecyzyjnego sformułowania o odebraniu "w wyniku ...innych zdarzeń losowych", uwzględniając wykładnię celowościową powołanego przepisu i pozostałe zapisy Programu, uzasadnione jest przyjęcie, że miejsce w gospodarstwie rolnym zapewnione będzie także zwierzętom, które stały się bezdomne w wyniku takich zdarzeń losowych jak ucieczka i zabłąkanie się albo porzucenie przez właściciela, a nie tylko takich, które zostały "odebrane (...) w wyniku innych zdarzeń losowych", niż wcześniej wspomniane. Brak jest zresztą przewidzianych prawem przypadków, w których odebranie zwierzęcia następowałoby w wyniku zdarzeń losowych. Niezależnie od tego, nawet kwestionując podany wcześniej sposób rozumienia zaskarżonego przepisu Załącznika do uchwały, należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z § 4 pkt 7 Załącznika do uchwały w ramach Programu Gmina realizuje m.in. następujące zadanie: wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Nie precyzuje się zatem, a tym samym nie wyklucza spod opieki w konkretnym gospodarstwie rolnym żadnego zwierzęcia gospodarskiego, o ile tylko jest ono bezdomne w rozumieniu ustawy. W powiązaniu z treścią § 2 pkt 9 Programu, podającego określone gospodarstwo rolne do przyjęcia zwierząt gospodarskich możliwe jest stwierdzenie, że miejsce w gospodarstwie rolnym zapewnione zostaje wszystkim zwierzętom gospodarskim, natomiast § 12 stanowi wyłącznie dodatkowe doprecyzowanie szczególnego przypadku, iż do gospodarstwa rolnego przyjmowane są również (w szczególności) zwierzęta, które zostały odebrane na podstawie decyzji, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zwierząt lub w wyniku innych zdarzeń losowych. Wykładnia ta uzasadniona jest tym bardziej, że we wspomnianym § 12 powtórzono nazwę i adres gospodarstwa rolnego, do którego przyjmowane są zwierzęta gospodarskie, co byłoby zbędne, w razie ustalenia samodzielnego i wyłącznego charakteru regulacji z tego paragrafu w odniesieniu do zwierząt gospodarskich, skoro skonkretyzowanie gospodarstwa rolnego następuje już na wstępie w § 2 pkt 9 Programu. Ponadto zwierzęta gospodarskie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, są znakowane tj. konie - chipowane, bydło - kolczykowane, a świnie - kolczykowane względnie tatuowane. Dlatego też, jeżeli w ten sposób oznaczone zwierzę gospodarskie zabłąka się bądź ucieknie, to po jego odnalezieniu jest możliwość dokonania identyfikacji jego właściciela. Nie zachodzą zatem w rzeczywistości przypadki ucieczki, zabłąkania się zwierzęcia lub jego porzucenie przez człowieka w wyniku których nie byłoby możliwe niezwłoczne ustalenie jego właściciela.

W odniesieniu do drugiego z postawionych zarzutów, zauważono, iż działania informacyjne i edukacyjne, są realizowane przez Gminę we własnym zakresie, poprzez zamieszczanie stosownych ogłoszeń o możliwości sterylizacji (kastracji) albo adopcji bezdomnych zwierząt na stronie internetowej Gminy oraz gminnych tablicach ogłoszeń. Wiadomości o podanych działaniach przekazywane są także za pośrednictwem sołtysów czy wreszcie w szkołach, prowadzonych przez Gminę. Czynności te nie wymagają z konieczności nakładów finansowych, pozostając przy tym od lat skutecznym narzędziem edukowania i informowania o podejmowanych w ramach Programu działaniach. Równie istotnym pozostaje fakt, że przepisy art. 11a ust. 5 ustawy nie precyzują co należy rozumieć przez wskazanie sposobu wydatkowania środków. Gmina wywiązała się z obowiązku wynikającego z ustawy - podała wysokość środków oraz to, że będą one zabezpieczone w budżecie Gminy Czchów i zostaną przeznaczone na realizację zadań wynikających z realizacji Programu, a wreszcie i sposób wydatkowania tych środków. Regulacja wyczerpuje więc w pełni delegację ustawową z art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zaznaczono, że wykaz działań objętych programem wynikających w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt jest katalogiem otwartym. Przepis ten dopuszcza zatem oznaczenie przez Gminę w programie innych celów i działań poza tymi w nim wyraźnie wymienionymi. W związku z powyższym w ocenie organu wymienione w Programie cele edukacyjne wpisują się w katalog działań związanych z bezdomnością zwierząt. Nadto, gdyby nawet zadania edukacyjno-informacyjne nie były ostatecznie realizowane, to nie powodowałoby to niewyczerpania delegacji ustawowej, jak zarzucono to w skardze.

Wskazano dalej, że zaskarżony projekt uchwały zanim został przyjęty przez Radę Miejską został pozytywnie zaopiniowany przez organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich oraz Powiatowego Lekarza Weterynarii w Brzesku. Stwierdzono też, że wbrew odmiennemu stanowisku Prokuratora, ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie części zakwestionowanych zapisów uchwały jest nie tylko jak najbardziej możliwe ale i pożądane, chociażby ze względu na zasadę pewności obowiązującego prawa. Wystarczające bowiem byłoby, w razie stwierdzenia nieprawidłowego zawężenia w § 12 Programu, wyeliminowanie zastrzeżenia zapewnienia miejsca w gospodarstwie rolnym dla zwierząt gospodarskich "które zostały odebrane na podstawie decyzji, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zwierząt lub w wyniku innych zdarzeń losowych". W efekcie w obrocie pozostałaby cała regulacja, zapewniająca m.in. miejsce w gospodarstwie rolnym dla wszystkich bezdomnych zwierząt gospodarskich. Natomiast nawet ewentualne naruszenie polegające na nieujęciu w § 15 Programu środków na realizację zadań edukacyjno-informacyjnych z § 14 ust. 1 i 2 Programu, pozwalałoby na stwierdzenie nieważności uchwały tylko w zakresie sposobu rozdysponowania środków określonego w § 15 ust. 3 Programu, na co wskazuje Prokurator w końcowej części uzasadnienia skargi (str. 6 ostatni akapit).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Koresponduje z tym przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 731: dalej: u.s.g.) stanowiąc, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę treść przepisów ustawy o samorządzie gminnym można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Niewątpliwie jednak katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń stanowiących istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenia tego rodzaju mogą dotyczyć np. przepisów wyznaczających kompetencje organów, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu, czy też przepisów prawa materialnego determinujących treść aktu.

Uwzględniając powyższe kryteria kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest uchwała nr XXII/198/2021 Rady Miejskiej w Czchowie z dnia 30 kwietnia 2021 roku w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czchów na 2021 rok (dalej: Program), opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 21 maja 2021 r., poz. 2719. Program stanowi załącznik do uchwały.

Analiza legalności uchwały ustanawiającej Program musi być poprzedzona ogólnym spostrzeżeniem, że rada gminy nie jest zasadniczo prawodawcą samoistnym, takim jak ustawodawca. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. A zatem stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego wymaga upoważnienia ustawowego, bądź to ogólnego, określonego w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowego, zawartego w innej ustawie (por. art. 40 ust. 1 u.s.g.), a co za tym idzie, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest chociażby to, że nie mogą normować materii uregulowanej aktami wyższego rzędu.

Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały, co do której orzecznictwo przyjmuje, że stanowi akt prawa miejscowego, zostało wyrażone w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie: Dz. U. z 2020, poz. 638, dalej: u.o.z.), zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program może też obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program ten zawiera również wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Pierwszy zarzut skargi dotyczy naruszenia przez § 12 Programu przepisów art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w ten sposób, że nie wyczerpano zakresu upoważnienia ustawowego, zapewniając miejsce dla zwierząt gospodarskich we wskazanym tam gospodarstwie rolnym jedynie tym zwierzętom gospodarskim, które zostały odebrane na podstawie decyzji, o której mowa w art. 7 u.o.z. lub w wyniku innych zdarzeń losowych, z pominięciem zwierząt, które zabłąkały się, uciekły lub co do których nie można ustalić, kto jest ich właścicielem.

Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Program powinien wskazywać gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Kwestionowany § 12 Programu stanowi natomiast: "Zwierzęta gospodarskie odebrane na podstawie decyzji, o której mowa w art. 7 ustawy lub w wyniku innych zdarzeń losowych umieszczane będą w gospodarstwie rolnym, z którym Gmina ma zawartą stosowną umowę, tj. Gospodarstwie rolnym [...] Przez ustawę, zgodnie z § 2 pkt 5 Programu, rozumieć należy ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zaś art. 7 u.o.z. reguluje wydawanie decyzji w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi.

Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że odnoszące się do zwierząt gospodarskich sformułowanie "w wyniku innych zdarzeń losowych" obejmuje zdarzenia, w tym niezależne od woli człowieka, przypadkowe, wskutek których zwierzę gospodarskie może wymagać opieki, takie jak np. zagubienie, ucieczka, czy porzucenie. Wątpliwość powstała w wyniku literalnej wykładni § 12, wynika z użycia w jego treści słowa "odebrane", którego sens wiąże się jedynie z przypadkiem wydania decyzji określonej w art. 7 ust. 1 u.o.z. Wątpliwość ta jednak daje się usunąć przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej. Niewątpliwie bowiem cel analizowanej regulacji, w zakresie obejmującym sformułowanie "zdarzenia losowe", odnosi się do sytuacji, w których właściciel lub opiekun nie sprawuje pieczy nad zwierzęciem gospodarskim z innych przyczyn niż odebranie na podstawie ww. decyzji. Dostrzec należało przy tym również treść § 4 pkt 7 Programu, który stanowi, że w ramach Programu realizuje się zadanie polegające na wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, a w związku z tym i treść § 2 pkt 9 Programu, w którym wskazano gospodarstwo rolne. Zdaniem Sądu, kompleksowe, systemowe odczytanie wszystkich przywołanych przepisów pozwala przyjąć, że Program realizuje wystarczająco obligatoryjny element upoważnienia ustawowego określony w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.

Drugi zarzut skargi dotyczył § 15 ust. 3 Programu, któremu Prokurator zarzucił sprzeczność z art. 11a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegającą na braku uwzględnienia w środkach finansowych przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu, środków na działania o charakterze edukacyjno-informacyjnym, o których mowa w § 14 ust. 1 i 2 Programu.

Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2020 r., II OSK 997/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazano, że: "W przywołanym przepisie ustawodawca użył zwrotu imperatywnego: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został, nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu."

Podział środków przewidzianych na realizację Programu określa § 15 ust. 3 Programu następująco: "środki finansowe, o których w ust. 2, planuje się wydatkować w następujący sposób: 1) odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczanie i zapewnienie opieki w schronisku oraz zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich z terenu Gminy – 20 250 zł; 2) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych, usypianie ślepych miotów, a także zapewnienie opieki weterynaryjnej i wykonywanie niezbędnych zabiegów weterynaryjnych bezdomnym zwierzętom domowym oraz gospodarskim, w tym sterylizacji i kastracji – 1 500zł; 3) zakup karmy 2 000 zł."

O działaniach informacyjno-edukacyjnych stanowi § 14 Programu, mający następującą treść: "1. Prowadzenie działań informacyjno-edukacyjnych w zakresie opieki nad zwierzętami realizowane będzie poprzez propagowanie wiedzy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, adopcji i sterylizacji. 2. Działania edukacyjne mają na celu podniesienie świadomości mieszkańców, zarówno dzieci jak i dorosłych w zakresie prawidłowych postaw wobec zwierząt i obowiązków wynikających z ich posiadania. Szczególnie istotne jest to, by zwierzęta były nabywane świadomie, co przyczyni się do ograniczenia ich niekontrolowanego rozmnażania."

Zdaniem Sądu, również § 15 ust. 3 Programu realizuje w sposób satysfakcjonujący obligatoryjny element upoważnienia określony w art. 11a ust. 5 u.o.z. Na uwzględnienie zasługuje argumentacja organu nawiązująca do sposobu określenia działań informacyjno-edukacyjnych w § 14 Programu, których nie zdeterminowano udziałem podmiotów trzecich, a zatem mogą być realizowane działaniami własnymi (np. przez ogłoszenia na stronie internetowej gminy, na gminnych tablicach ogłoszeń, za pośrednictwem sołtysów, w gminnych szkołach). W ocenie Sądu, Rada Miejska w Czchowie mogła przyjąć, że ten rodzaj zadania może być realizowany bez zagwarantowania osobnych środków finansowych w Programie. Zobowiązanie do określenia w Programie osobnej kwoty, w tym konkretnym przypadku, wiązałoby się z zakwestionowaniem sposobu i skuteczności realizacji działań edukacyjno-informacyjnych, co pozostaje poza oceną Sądu.

W podsumowaniu Sąd stwierdza, że sformułowane w skardze zarzuty nie uzasadniały stwierdzenia nieważności uchwały ani w części, ani w całości. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.