Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 394/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185 ust 2 i 218
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Warszawa, 17 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 17 maja 2019 r. sprawy ze skargi T. w O. na postanowienie Ministra Środowiska z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 394/19

UZASADNIENIE

Minister Środowiska postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. po rozpatrzeniu zażalenia [...] w [...] utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] października 2018 r.

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Postanowieniem organu I instancji odmówiono dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu z wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] o kolejną zmianę pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw o łącznej nominalnej mocy cieplnej 7346 MW w [...], wydanego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., znak [...], następnie wielokrotnie zmienianą decyzjami Wojewody [...] i Marszałka Województwa [...].

[...], w zażaleniu, do którego została załączona opinia naukowa dra hab. L. P., zakwestionowało rozstrzygnięcie, twierdząc, że postępowanie dotyczy istotnej zmiany instalacji, a więc organizacje ekologiczne mogą w nim uczestniczyć na prawach strony. Jak wynika z dodatkowego pisma, które wpłynęło do Ministerstwa Środowiska w dniu [...] listopada 2018 r., pogląd o istotnej zmianie instalacji wiąże ze zwiększeniem emisji rtęci, kadmu i ołowiu do [...] oraz wytwarzania, w wyniku oczyszczania ścieków, odpadów zawierających te metale. Dostosowanie instalacji do konkluzji BAT wymaga dodatkowego systemu oczyszczania spalin z rtęci oraz dodatkowego systemu oczyszczania z kadmu i ołowiu ścieków z instalacji odsiarczania spalin. Wzrost zawartości metali ciężkich w odpadach powstających w wyniku oczyszczania ścieków spowoduje zakwalifikowanie ich do kategorii odpadów niebezpiecznych 10 01 20*, a to stanowi znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania instalacji Elektrowni [...] na środowisko.

Minister Środowiska wyjaśnił, że po przeanalizowaniu wniosku o zmianę przedmiotowego pozwolenia, uznano, że postępowanie nie zalicza się do żadnego z przypadków postępowań wymienionych w art. 185 ust. 2a ustawy Poś, w których organizacje ekologiczne mogą uzyskać prawa strony, ani w jej art. 218 zawierającym analogiczne zapisy co do udziału społeczeństwa.

Wniosek z dnia 12 lipca 2018 r., złożony na podstawie art. 215 ustawy Poś, odnosi się do zmian pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji Elektrowni [...] do wymagań wynikających z konkluzji BAT, tzn. z decyzji wykonawczej Komisji z dnia [...] lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE, ale nie dotyczy odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Organ pierwszej instancji słusznie uznał, że zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy istotnej zmiany instalacji.

[...] Sp. z o.o. we wniosku odniosła się do spełniania wymagań konkluzji BAT przedstawiła propozycję zmian pozwolenia, które powinny obowiązywać najpóźniej od dnia 18 sierpnia 2021 r., i które obejmują:

1) uzupełnienie wdrożonego systemu zarządzania środowiskowego w celu poprawy ogólnej efektywności środowiskowej,

2) wdrożenie odpowiednich systemów monitoringu emisji do powietrza w zakresie NH3, SO3, HC1, HF i metali,

3) określenie wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza na poziomie wynikającym z konkluzji BAT odniesionych do okresów uśredniania i warunków odniesienia takich samych jak w konkluzjach BAT,

4) wdrożenie odpowiednich systemów monitoringu emisji do wody z oczyszczania spalin w zakresie ogólnego węgla organicznego, siarczków i siarczynów,

5) określenie wskaźników zanieczyszczeń w ściekach z oczyszczania spalin na poziomie wynikającym z konkluzji BAT.

Z tego wniosku wynika, że większość wymagań konkluzji BAT w przypadku omawianej instalacji jest spełniona, ale niektóre z nich powinny zostać uwzględnione w treści pozwolenia.

Wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego poza zmianami związanymi z konkluzjami BAT obejmuje także uwzględnienie agregatu prądotwórczego o mocy elektrycznej 900 kVA, jako źródła awaryjnego zasilania urządzeń mazutowni oraz korekty zapisów dotyczących:

1) maksymalnego dopuszczalnego czasu trwania rozruchu i zatrzymywania instalacji spalania paliw,

2) parametrów niektórych emitorów, w związku z ustaleniem ich rzeczywistej wysokości,

3) oznaczenia właściwości odpadów, w związku ze zmianą przepisów w tym zakresie.

Z uwagi na charakter powyższych zmian pozwolenia, niedotyczących dostosowania instalacji do konkluzji BAT, organ uznał, że nie wiążą się one z istotną zmianą w instalacji. [...] również nie zgłosiło, że wprowadzenie tych zmian do pozwolenia uzasadnia dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W związku z przedstawioną w zażaleniu argumentacją na potwierdzenie poglądu, że zmiana pozwolenia dotyczy zmiany technologii oczyszczania spalin z rtęci, a ścieków z ołowiu i kadmu, a także z rtęci, która ze spalin przejdzie do ścieków, i że wobec zwiększenia zawartości metali ciężkich w ściekach i odpadach należy ją zakwalifikować jako istotną zmianę instalacji, organ przedstawił następujące wyjaśnienia.

Dopuszczalna emisja rtęci do powietrza aktualnie określona w pozwoleniu (0,025 mg/m3) jest wielkością krótkookresową, a ma zostać w nim określona dopuszczalna emisja rtęci odniesiona do roku (graniczna wartość emisyjna ze spalania węgla wynosi 0,004 mg/m3). Tych dwóch wielkości nie można porównywać. Wobec tego fakt, iż przedstawione we wniosku zestawienie wyników pomiarów emisji rtęci do powietrza wykonanych na podstawie próbek pobranych przez 1 godzinę wykazuje wartości 0,0060-0,0067 mg/m3, nie oznacza, że dotrzymywanie po dniu 17 sierpnia 2021 r. granicznej wartości emisyjnej będzie wymagało dodatkowego systemu oczyszczania spalin z rtęci, i że tego dodatkowego systemu dotyczy postępowanie. Ponadto pomiary zostały wykonane w latach 2016 r. i 2017r., gdy nie wszystkie kotły wyposażone były w urządzenia redukujące emisję do powietrza, choć urządzenia te były już ujęte w pozwoleniu zintegrowanym. Prowadzący instalację, świadomy zmienności zawartości rtęci w węglu kamiennym, jedynie informuje we wniosku, że ograniczenie emisji rtęci do powietrza można uzyskać w ramach zastosowanej już w instalacji spalania paliw najlepszej dostępnej techniki, jaką jest selektywna katalityczna redukcja SCR, o ile zachodziłaby taka potrzeba (wniosek str. 46). W konkluzjach BAT technika SCR, jako metoda redukcji emisji do powietrza, wymieniona jest zarówno w BAT 20 (NOx), jak i w BAT 23 (rtęć) z zaznaczeniem, że głównie stosowana jest do kontroli NOx.

Jak wynika z treści wniosku, prawidłowe działanie instalacji odazotowania spalin SCR wymaga cyklicznej wymiany katalizatorów. Wymianę katalizatorów standardowych na katalizatory z dodatkową warstwą utleniającą rtęć trudno uznać za zmianę technologii stosowanej w instalacji.

We wniosku przedstawiono zawartości poszczególnych zanieczyszczeń w ściekach z instalacji odsiarczania spalin IOS I-IV ustalone na podstawie pomiarów wykonanych w latach 2016-2017 dwa razy w miesiącu. Wyniki tych pomiarów wskazują, że zawartości zanieczyszczeń kadmu i ołowiu w tych ściekach są zmienne, i w niektórych dniach ich wartości były większe od określonych w konkluzjach BAT jako BAT AELs, ale mniejsze niż dopuszczalne wielkości emisji określone w obowiązującym pozwoleniu. Fakt, że jeżeli wystąpi taka sytuacja w czasie, w którym instalacja ma być dostosowana do wymagań konkluzji BAT, emisje kadmu i ołowiu w ściekach będzie należało zredukować, tak jak i ewentualną emisję rtęci, nie oznacza, że bezwzględnie wymagany będzie dodatkowy system i zmiana technologii oczyszczania ścieków z metali ciężkich. We wniosku nie podano, jakie technologie ulegną zmianie w celu dostosowania instalacji do wymagań konkluzji BAT w zakresie stopnia oczyszczania ścieków. Ze względu na brak wystarczających danych do wskazania konkretnego rozwiązania, które ewentualnie w przyszłości będzie należało wprowadzić, prowadzący instalację rozważa różne możliwości, pracuje nad koncepcją, o czym informuje we wniosku.

W konkluzjach BAT przedstawione są wymagania różnego rodzaju rn.in. techniki mające na celu ograniczenie emisji takie jak: koagulacja i flokulacja, neutralizacja, strącanie, sedymentacja, SCR, mokre IOS, elektrofiltr, wraz z powiązanymi poziomami emisji (np. BAT 7, BAT 15, BAT 20-26), a więc techniki w ścisłym tego słowa znaczeniu. Są też przedstawione wymagania dotyczące m.in. monitorowania emisji (np. BAT 4, BAT 5), a ponadto wymagania dotyczące wdrożenia odpowiedniego systemu zarządzania środowiskowego (np. BAT 1, BAT 9, BAT 10). Dostosowanie instalacji do wymagań konkluzji BAT, które ma nastąpić w ciągu 4 lat od ich publikacji, polega nie tylko na zastosowaniu nowych technik redukcji emisji, ale także na monitorowaniu emisji z instalacji i wdrożeniu systemu zarządzania środowiskowego przez prowadzącego instalację.

Stosowanie odpowiednich technik redukcji emisji z przedmiotowej instalacji spalania paliw zostało uregulowane w dotychczasowym pozwoleniu zintegrowanym. Zmiana pozwolenia na omawiany wniosek nie obejmuje zmian w tym zakresie. Pozwolenie natomiast powinno być zmienione przez określenie wielkości emisji w sposób wskazany w konkluzjach BAT i przez rozszerzenie zakresu obowiązków pomiarowych lub zwiększenie częstotliwości ich wykonywania. Potrzeba dokonania takich zmian w pozwoleniu nie uzasadnia jednak udziału społeczeństwa, a więc i uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu.

Wniosek o zmianę pozwolenia nie zawiera zmiany dotyczącej wytwarzania odpadu o kodzie 10 0120*. Aczkolwiek nie można wykluczyć, że w przyszłości odpad powstający w wyniku oczyszczania ścieków z odsiarczania spalin może zostać zakwalifikowany do kategorii odpadów niebezpiecznych z uwagi na zawartość metali ciężkich, to jednak taka możliwość nie świadczy o istotnej zmianie w instalacji.

Organ odwoławczy podkreślił, że zintegrowane podejście do ochrony środowiska stanowi sposób na osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości. Stosowanie zaawansowanych technik redukcji emisji do powietrza z instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego silą rzeczy wiąże się z powstawaniem odpadów lub ścieków, a oczyszczanie ścieków - z powstawaniem odpadów, przy czym niektóre z nich mogą zaliczać się do odpadów niebezpiecznych, ale ochrona jednego komponentu środowiska kosztem obciążenia w określonych ramach drugiego, nie stanowi znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

[...] z siedzibą w [...] wniosło skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 KPA w zw. z art. 185 ust. 2a oraz art. 218 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej POŚ), poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, a w konsekwencji że niedopuszczalny jest w nim udział organizacji ekologicznych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niewątpliwie zmiana pozwolenia nie jest związana z rozbudową instalacji. Istotna jest natomiast kwestia czy wnioskowane zmiany pozwolenia doprowadzą do zmiany sposobu funkcjonowania instalacji. W ocenie Skarżącego jest to oczywiste przede wszystkim z uwagi na planowane zmiany w zakresie warunków i parametrów charakteryzujących pracę instalacji w warunkach obiegających od normalnych (str. 72-73 wniosku). Wnioskowane przez inwestora zmiany pozwolenia mają polegać na pogorszeniu warunków emisji zanieczyszczeń do powietrza poprzez:

a) wydłużenie maksymalnego łącznego czasu rozruchów instalacji w roku (tab. 2 s. 72 wniosku) dla każdego kotła i emitora, w tym dla niektórych emitorów blisko dwukrotnie (np. emitor nr 3: zwiększenie z 356,5h na 600h, oraz emitor nr 5_b9: zwiększenie z 78h na 150h);

b) znaczne zwiększenie średniej rocznej emisji z rozruchów (tab. 5 s. 73 wniosku) dwutlenku siarki, tlenków azotu, pyłu, tlenku węgla, chlorowodoru, fluorowodoru i amoniaku - proporcjonalnie do zwiększenia rocznego czasu rozruchów (należy przy tym zwrócić uwagę, że są to znaczne ilości zanieczyszczeń, np. samego pyłu - głównego składnika smogu - tylko w czasie rozruchów instalacja wyemituje aż 179,2 ton (!) rocznie).

Kwestia ta nie była co prawda zgłaszana na wcześniejszym etapie sprawy, ale organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu zwrócił uwagę na planowane zmiany w tym zakresie, jednakże błędnie uznał, że nie wiążą się one z istotną zmianą instalacji. Okoliczność, że planowana zmiana w tym zakresie nie dotyczy konkluzji BAT nie powoduje, że planowana zmiana nie będzie miała charakteru istotnego. Przedstawione w zmiany, w tym bezsprzecznie wydłużenie maksymalnego łącznego czasu rozruchów instalacji w roku (które wprost wpływa na zwiększenie zużycia surowców i zwiększenie emisji gazowo-pyłowych do powietrza), są właśnie zmianą sposobu funkcjonowania instalacji w warunkach obiegających od normalnych. Funkcjonowanie instalacji w takich warunkach, w szczególności w czasie rozruchu, powinno być jak najkrótsze z uwagi na fakt, że w okresie tym nie działają (względnie ich funkcjonowanie jest bardzo ograniczone) urządzenia oczyszczające spaliny z zanieczyszczeń gazowo-pyłowych, a instalacja nie ma obowiązku dotrzymania standardów emisyjnych w takich sytuacjach (art. 142 POŚ). Cechą charakterystyczną tego procesu technologicznego jest bowiem to, że stężenia emisyjne tlenków azotu, dwutlenku siarki i pyłu są wówczas kilkukrotnie większe niż w okresach normalnej eksploatacji i z reguły przekraczają standardy emisyjne (co jest podstawową przyczyną, dla której te ostatnie wówczas nie obowiązują). Tym samym wydłużenie czasu rozruchu łącznie w roku aż o kilkaset godzin znacząco zwiększy emisję zanieczyszczeń, których stężenia dodatkowo wielokrotnie przekraczają standardy emisyjne. Skutkuje to wysokimi emisjami chwilowymi i wzrostami stężeń krótkookresowych w atmosferze. Konsekwencją mogą być przekroczenia tych standardów jakości powietrza, które są zdefiniowane jako krótkoterminowe poziomy dopuszczalne, wraz z dopuszczalnymi częstościami ich przekraczania.

Zmiana sposobu funkcjonowania instalacji wynika też z innych planowanych modyfikacji pozwolenia zintegrowanego. Zmiana rodzaju stosowanych filtrów (katalizatorów) w instalacji odazotowania spalin SCR (na str. 46 wniosku stwierdzono, że obniżenie stężenia rtęci w spalinach ma być osiągnięte przez zastosowanie zamiast standardowych katalizatorów instalacji SCR katalizatorów SCR z dodatkowymi warstwami utleniającymi rtęć) jest zmianą technologii oczyszczania spalin z rtęci. Zmiana w tym zakresie prowadzi do lepszego oczyszczenia spalin z rtęci (poprawy jakości powietrza) kosztem przemieszczenia tej rtęci do ścieków i odpadów, a więc jest typową zmianą sposobu funkcjonowania instalacji. W omawianym przypadku dojdzie do zmiany metody przeprowadzania procesu usuwania rtęci ze spalin, który to proces stanowi część bardziej złożonego procesu produkcyjnego, przetwarzającego energię chemiczną węgla w energię elektryczną - a zatem będzie to zmiana procesu produkcyjnego prądu elektrycznego, skutkująca obniżeniem stężenia pierwiastka Hg w gazach odlotowych trafiających do atmosfery, ale zarazem zwiększeniem jego ilości w ściekach i wytwarzanych odpadach.

W przypadku Elektrowni [...] możliwość spowodowania znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko poprzez zmianę rodzaju katalizatorów SCR na posiadające warstwę utleniającą rtęć niewątpliwie istnieje - z tej przyczyny, że skutkiem ubocznym owej zmiany będzie wytwarzanie dodatkowej ilości ścieków o wyższych stężeniach jonów Hg2+ (wypłukiwanych z absorberów Hg) oraz kolejnych zawierających związki rtęci odpadów stałych z procesu z oczyszczania tychże ścieków, jak również zupełnie nowego rodzaju odpadów ze zużytych katalizatorów (siłą rzeczy także zawierających w sobie pozostałości związków rtęci) - których sposób zagospodarowania nie został w trakcie postępowania w żaden sposób określony.

Dostosowanie do konkluzji BAT wymagać będzie dodatkowego systemu oczyszczania ścieków z instalacji odsiarczania spalin z kadmu i ołowiu. Skoro inwestor wie, że musi coś zmienić, aby oczyścić ścieki, ale jeszcze nie wie jaką technologią to zrobi, choć już obecnie wnosi o dostosowanie instalacji do wymogów BAT w zakresie emisji kadmu i ołowiu, to nie można przyjąć, że ta zmiana pozwolenia w zakresie granicznych emisji BAT nie będzie się wiązać ze zmianą technologii oczyszczania ścieków (a tym samym zmianą sposobu funkcjonowania instalacji), tylko dlatego że inwestor czegoś nie wie lub nie chce podać. Organ nie może z tego powodu odmawiać udziału organizacji społecznej, bo inwestor czegoś nie doprecyzował, więc Organ interpretuje to na niekorzyść organizacji. Skoro inwestor rozważa różne możliwości i pracuje nad koncepcją zmian, to jest oczywiste, że dodatkowe oczyszczenie ścieków z kadmu i ołowiu będzie się wiązało ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji.

Jednocześnie każda technika bardziej skutecznego niż obecnie oczyszczania ścieków z instalacji odsiarczania spalin z kadmu i ołowiu (podobnie jak ewentualna technika oczyszczania tych ścieków z rtęci), skutkować będzie wzrostem zawartości względnych tych pierwiastków w odpadzie 10 01 21, tj. Osady z zakładowych oczyszczalni ścieków inne niż wymienione w 10 01 20, wytwarzanym w ilości do 3400 Mg/rok. Wynika to z faktu, że w oczyszczalni ścieków z instalacji odsiarczania spalin jony kadmu, ołowiu i rtęci w ten czy inny sposób będą wytrącane jako trudno rozpuszczalne związki - w postaci odpowiedniego osadu (tzw. placek filtracyjny).

Nieunikniony wzrost zawartości względnych Cd, Pb i Hg w odpadzie 10 01 21 Osady z zakładowych oczyszczalni ścieków inne niż wymienione w 10 01 20 będzie jednak skutkować przekwalifikowaniem go do kategorii 10 01 20*, tj. Osady z zakładowych oczyszczalni ścieków zawierające substancje niebezpieczne. Przyczyną tego jest okoliczność, że związki kadmu, ołowiu i rtęci wykazują właściwości niebezpieczne i przez to mają charakter substancji niebezpiecznych. W konsekwencji, również odpady zawierające związki kadmu, ołowiu i rtęci będą posiadać właściwości niebezpieczne, przez co mogą zostać zaklasyfikowane jako odpady niebezpieczne, zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o odpadach (odpady niebezpieczne oznaczają odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych). Wytwarzanie odpadu niebezpiecznego 10 01 20* Osady z zakładowych oczyszczalni ścieków zawierające substancje niebezpieczne, mimo że będące skutkiem ubocznym bardziej skutecznego niż dotąd oczyszczania ścieków przemysłowych, a zatem towarzyszące niewątpliwym korzyściom z punktu widzenia ochrony wód powierzchniowych, zarazem stanowić będzie jednak znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania Elektrowni [...] na środowisko jako całość. W konsekwencji, również w tym aspekcie planowana zmiana sposobu funkcjonowania Elektrowni [...] ma charakter istotnej zmiany instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 POŚ.

Ponadto Organ II instancji na ostatniej stronie zaskarżonego postanowienia stwierdził, że ochrona jednego komponentu środowiska kosztem obciążenia w określonych ramach drugiego, nie stanowi znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Takie stwierdzenie przeczy jednej z zasad prawa ochrony środowiska, określonej w art. 5 POŚ, że ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów (a nie ich kosztem). Zatem przerzucanie zanieczyszczenia z jednego komponentu środowiska do drugiego może być niezgodne z powyższa zasadą, a tym samym uznane za znaczące zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Będzie to zależeć od skali i skutków takiego nowego zanieczyszczenia.

W ocenie Skarżącego wszystkie wymienione przypadki zmian sposobu funkcjonowania instalacji mogą powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 7 POS. Wnioskowana zmiana dotyczy istotnej zmiany instalacji, bowiem będzie wynikać ze zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, która może spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania tej instalacji na środowisko. W postępowaniach dotyczących zmiany pozwolenia w zakresie istotnej zmiany instalacji, zgodnie z art. 185 ust. 2a oraz art. 218 pkt 2 POŚ, zapewnia się udział społeczeństwa, a zatem dopuszczalny jest też udział organizacji ekologicznych na prawach stron. Organ II instancji nie dostrzegając, że postępowanie dotyczy zmiany sposobu funkcjonowania instalacji znacząco zwiększającej negatywne oddziaływanie instalacji naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 KPA w związku z powołanymi wyżej przepisami POŚ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż postanowienie Ministra Środowiska z [...] grudnia 2018 r. nie naruszało przepisów prawa.

Kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest spór co do tego czy wnioskowana zmiana w pozwoleniu zintegrowanym spełnia przesłanki istotnej zmiany instalacji, która uzasadniałaby udział w postępowaniu administracyjnym organizacji ekologicznej.

Przesłanki udziału organizacji zostały określone w art. 185 ust. 2 i art. 218 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w postępowaniu którego przedmiotem jest wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji (art. 218 pkt 2 P.o.ś.). Tak więc organizacja ekologiczna może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego tylko w sytuacji, gdy dotyczy istotnej zmiany instalacji. Z kolei z art. 3 pkt 7 P.o.ś. wynika, że przez istotną zmianę instalacji należy rozumieć taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Środowisko jako wartość podlegająca ochronie, według art. 3 pkt 39 P.o.ś. rozumiane jest jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Oddziaływanie negatywne na środowisko dotyczy więc działań lub zaniechań, które wpływają na którykolwiek z tych elementów.

Jednak przy ocenie znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko jako warunku dodatkowego dla podstawowych przesłanek uzasadniających udział organizacji w postępowaniu (zarówno rozbudowy instalacji, jak też zmiany sposobu funkcjonowania instalacji) w odniesieniu do instalacji, która przecież już oddziałuje na środowisko, nie można pominąć wynikającej z art. 5 tej ustawy zasady kompleksowej ochrony środowiska.

Strona skarżąca błędnie rozumie zarówno zasadę kompleksowej ochrony środowiska, jak też pojęcie istotnej zmiany instalacji wiążąc oba zagadnienia z poszczególnymi elementami środowiska. Zakłada tym samym i wywodzi, że ograniczenie oddziaływania na jeden z elementów środowiska (powietrze) godzi znacząco w inny element środowiska (woda, odpady niebezpieczne).

W ocenie sądu ocena organu, że zainicjowane postepowanie o zmianę pozwolenia zintegrowanego nie spełnia przesłanek uzasadniających udział w nim organizacji ekologicznej jest prawidłowa. Zmiany w pozwoleniu zintegrowanym nie dotyczą istotnej zmiany instalacji, ponieważ nie wiążą się z rozbudową instalacji, ani ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji w związku z prowadzonymi procesami spalania węgla, oczyszczania spalin i ścieków. Ponadto nie prowadzą do znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko.

Wnioskowane zmiany dotyczą co do zasady zmian pozwolenia dostosowujących prowadzoną instalację do wymagań wynikających z konkluzji BAT, których większość funkcjonująca instalacja już spełnia. We wniosku nie wystąpiono o zwiększenie dotychczas określonych poziomów dopuszczalnych wielkości emisji. Wyraźnie za to wskazano na potrzebę dostosowania poziomów emisji do wymagań BAT w odniesieniu do tych emisji, co do których określone pozwoleniem wartości były dochowywane, jednak stanowią wartości wyższe niż określone w konkluzjach BAT (przykład kadmu, ołowiu). Już to ustalenie po analizie wniosku wskazuje, że w żadnym przypadku wnioskowane zmiany nie prowadzą do znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Funkcjonowanie tego rodzaju instalacji oddziałuje na środowisko w wielu jego aspektach. Konkluzje BAT stanowią wymóg i jednocześnie podstawę do dokonania zmian warunków udzielonego pozwolenia w celu wykorzystania najlepszych dostępnych technik do znaczącej redukcji emisji. Zmiany te ukierunkowane są więc na ochronę środowiska. Zasada kompleksowości ochrony środowiska zakłada, jak słusznie zauważył organ wymóg wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości i w takim znaczeniu znajdują zastosowanie najlepsze dostępne techniki dotyczące korzystania z poszczególnych jego elementów. Zasady korzystania z jednego lub kilku elementów środowiska muszą uwzględniać inne jego elementy, co nie prowadzi do zakazu ujemnego wpływu na te pozostałe elementy.

Treść wniosku wskazuje, że wnioskodawca rozumie potrzebę uwzględniania ochrony pozostałych elementów środowiska i analizy występujących powiązań w wyniku zmniejszenia emisji substancji do powietrza. Zakłada zasadność rozważenia na przyszłość zmiany technologii oczyszczania ścieków z metali ciężkich, jeżeli wystąpi sytuacja przekroczeń wartości wynikających z konkluzji BAT. Aktualnie jednak wyniki pomiarów wskazywały, że zawartość metali była w większości przypadków mniejsza od wartości BAT – Aels. We wniosku nie zgłasza więc obecnie żadnych zmian technologicznych. Twierdzenie strony skarżącej o konieczności wprowadzenia zmiany dodatkowego systemu oczyszczania ścieków w związku ze zgłaszanymi zmianami nie jest zasadne.

Organ słusznie zauważył, że pomiary emisji rtęci na podstawie próbek pobieranych przez 1 godzinę, w określonej sytuacji, a więc gdy nie wszystkie kotły były wyposażone w urządzenia redukujące emisję (choć same urządzenia były już ujęte w pozwoleniu zintegrowanym) nie oznacza, że dotrzymanie wymogu BAT w zakresie dopuszczalnej rocznie emisji rtęci, wymagać będzie dodatkowego systemu oczyszczania spalin z rtęci. Wnioskodawca wskazał we wniosku, że zmienność zawartości rtęci w węglu może powodować potrzebę zastosowania katalizatorów SCR z dodatkowymi warstwami utleniającymi rtęć, co w jego ocenie pozwoli osiągnąć wymagane poziomy emisji, gdyby okazało się to potrzebne ze względu na zawartość rtęci. Technika selektywnej katalitycznej redukcji SCR została już w instalacji zastosowana. Katalizatory standardowe stosowane dotychczas podlegają co do zasady cyklicznej wymianie. Istotnie więc zmiany rodzaju katalizatorów nie można uznać za zmianę stosowanej w instalacji technologii, ponieważ wbrew zarzutom skargi, nie ulegnie zmianie metoda redukcji emisji rtęci.

Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że wnioskowana zmiana w zakresie maksymalnego dopuszczalnego czasu trwania rozruchu i zatrzymywania instalacji spalania paliw świadczy o istotnej zmianie funkcjonowania instalacji i jej zwiększonym znaczącym negatywnym oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odniósł się także do wnioskowanych zmian niezwiązanych z dostosowaniem do wymogów BAT wyjaśniając, że nie mają one żadnego związku ze zmianą w instalacji. Nie przedstawił w tym zakresie szczegółowej argumentacji, ponieważ na związek tych wnioskowanych zmian w pozwoleniu zintegrowanym ze zmianą w sposobie funkcjonowania instalacji i jej oddziaływania na środowisko nie wskazywała sama organizacja starająca się o udział w postępowaniu.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zmiana łącznego czasu eksploatacji instalacji w warunkach odbiegających od normalnych (rozruch i wyłączanie instalacji) nie oznacza wprowadzenia zmian w samej instalacji, jak też jej zwiększonego negatywnego oddziaływania na środowisko (nie ulegną zmianie krótkookresowe emisje substancji do powietrza na podstawie których określa się dotrzymywanie norm dla poziomów dopuszczalnych substancji N02, S02,PM10).

Wnioskowane zmiany w pozwoleniu zintegrowanym nie są wynikiem istotnych zmian w instalacji, tak więc organy słusznie oceniły, że udział skarżącej organizacji w postępowaniu nie był możliwy.

Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego. Zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, dokonał jego wszechstronnej i logicznej oceny, a uzasadnienie zawiera rzetelną argumentację.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 P.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.