Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2218/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 2 ust 1 pkt 4 i 5, art 34, 37 ust 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art 6 ust 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej im. [...] w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania działań związanych z wycinką drzew - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga R. w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie nakazu wstrzymania działań związanych z wycinką drzew.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta [...] (dalej "Starosta"), w oparciu o art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm., zwanej dalej "ustawą o lasach"):

1. zezwolił R. w P. (dalej: "skarżąca", "Spółdzielnia") na wykonanie na gruncie stanowiącym las, oznaczonym według nowej ewidencji leśnej jako oddział 1a, o powierzchni 4,18 ha, oznaczonym ewidencyjnie numerem działki [...], właściwych zabiegów: a) zrębu częściowego rębnią III (Rb III) drzewostanu dębowego w wieku 123 lat, w wyniku którego pozyskany zostanie surowiec drzewny w formie drewna dłużycowego i stosowego, na powierzchni 1,25 ha; b) cięć sanitarnych (CS) drzewostanu dębowego w wieku 123 lat, w wyniku którego pozyskany zostanie surowiec drzewny w formie drewna dłużycowego i stosowego, na powierzchni 2,93 ha –

na gruntach własnych, położonych w obrębie geodezyjnym P., gmina [...], powiat [...];

2. określił warunki prowadzenia prac poprzez: postawienie tablic ostrzegawczych przed przystąpieniem do wykonywania prac oraz ustalenie zachodniego kierunku obalania drzew z zastrzeżeniem, że drzewa przechylone i złamane należy traktować jako drzewa niebezpieczne.

Pismem z dnia 15 listopada 2012 r. (data wpływu do organu) Burmistrz [...], a w kolejnych dniach także J. N. oraz przedstawiciel O. wystąpili do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") o wyjaśnienie, czy udzielona Spółdzielni zgoda na wycinkę lasu nie narusza wymagań ochrony przyrody, bowiem jest to teren, leżący w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] oraz [...] Parku Krajobrazowego.

W reakcji na powyższe, pismem z dnia 16 listopada 2012 r. RDOŚ zwrócił się do Starosty o wyjaśnienie, czy przed wydaniem decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z przedmiotowej działki rozważył potencjalny znacząco negatywny wpływ planowanych działań na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej "ustawą środowiskową").

Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. Starosta poinformował organ I instancji, iż kwestionowana decyzja została wydana na wniosek Spółdzielni - właściciela lasu w oparciu o "Inwentaryzację stanu lasu R.", sporządzoną w grudniu 2011 r. na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2021 r. przez S. [...]. Zgodnie z tą inwentaryzacją, po wykonaniu wycinki wskazanego drzewostanu nastąpi odnowienie gatunkami właściwymi dla danego siedliska.

Z wyjaśnień uzyskanych przez Spółdzielnię wynika, że zrąb rębnią III nie został wykonany, a jedynie usunięto (w ramach cięć sanitarnych) drzewa powalone i suche. Zdaniem Starosty, realizacja ww. decyzji nie stanowi przedsięwzięcia w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej, tzn. nie stanowi ingerencji w środowisko, polegającej na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Jednocześnie Starosta poinformował, że przed wydaniem ww. decyzji uznano, że planowana wycinka nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar ochrony Natura 2000 — [...] oraz że brak było podstaw prawnych do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej.

Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. RDOŚ, działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., zwanej dalej "ustawą o ochronie przyrody") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), nakazał Spółdzielni natychmiastowe wstrzymanie działań związanych z wycinką drzew z lasu niebędącego własnością Skarbu Państwa, na działce o numerze ewidencyjnym [...] w P., gmina [...].

Analizując treść pism Starosty i Spółdzielni, a także dokumentację do planu zadań ochronnych obszaru [...], sporządzonej w 2010 r. stwierdzono, że drzewa przeznaczone do wycinki stanowią fragment siedliska przyrodniczego [...], które jest przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000, a planowane działania mogą ze względu na ich charakter i lokalizację znacząco negatywnie oddziaływać na te przedmioty ochrony. Organ I instancji podał, iż z "Inwentaryzacji stanu lasu R.", stanowiącej podstawę do wydania przez Starostę decyzji zezwalającej na wykonanie zrębu oraz cięć sanitarnych z przedmiotowej nieruchomości, wynika, że las przeznaczony do wycinki oznaczono jako świeży, gdzie gatunkiem głównym jest dąb (Quercus robur L.), a gatunkami domieszkowymi są: robinia akacjowa (Robinia pseudoacacia L.), wiąz (Ulmus minor Mili.) i jesion (Fraxinus excelsior L.), a więc za wyjątkiem robinii akacjowej gatunki charakterystyczne dla lasów łęgowych. W podszycie natomiast stwierdzono głóg (Crataegus sp.), czeremchę {Padus avium Mili.), bez czarny (Sambucus nigra L.) oraz leszczynę (Corylus avellana L.), również gatunki charakterystyczne dla tego siedliska. W czynnościach gospodarczych wskazano na terenie 1,25 ha: zastosowanie rębni III 30%, melioracje agrotechniczne, odnowienie gatunkami buk (Fagus sylvaticaL.), dąb (Quercus rober L.) i grab (Carpinus betulus L.) oraz pielęgnację upraw, natomiast na terenie 2,93 ha przewidziano cięcia sanitarne.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że przewidziane do wycinki 1,25 ha lasu stanowi około 15 % powierzchni przedmiotowego siedliska, tj. około 0,4 % powierzchni łącznej płatów siedliska [...] w całym obszarze. Ponadto przewidziano odnowienie drzewostanu gatunkami nieodpowiednimi dla danego typu siedliska, co może przyczynić się do jego przekształcenia. Według danych GDOŚ, zawartych w Raporcie rocznym dla siedliska [...] na obszarze [...], sporządzonym w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska w 2010 r. wynika, że ocena ogólna stanu ochrony przedmiotowego siedliska jest niezadowalająca. Zostały zaproponowane działania ochronne, polegające m.in. na pozostawieniu martwego drewna, wydzielającego się naturalnie.

W konsekwencji RDOŚ uznał, iż planowane działania, polegające na usunięciu drzew z lasu łęgowego dębowo-wiązowo-jesionowego (Ficario-Ulmetum), stanowiącego przedmiot ochrony obszaru i zastąpieniu go gatunkami niewłaściwymi dla danego siedliska, mogą potencjalnie przyczynić się do fragmentacji siedliska, jego przekształcenia i pogorszenia stanu jego ochrony. Zatem nie można wykluczyć znacząco negatywnego wpływu ww. czynności na przedmioty i cele ochrony na obszarze Natura 2000, w tym w szczególności na siedlisko [...], dla którego ochrony został wyznaczony obszar [...]. W przedmiotowej sprawie, przed wydaniem decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z działki Spółdzielni, nie została przeprowadzona przez Starostę ocena oddziaływania planowanej wycinki na obszar Natura 2000.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Podała, że las znajdujący się na jej działce jest lasem gospodarczym, a decyzja zezwalająca na wycinkę drzew została wydana na podstawie ustawy o lasach. Spółdzielnia zamierzała podjąć działania niezbędne do uprzątnięcia terenu lasu, gdyż znajdujące się na nim drzewa mają suche konary, co grozi niekontrolowanym odrywaniem i stanowi niebezpieczeństwo w razie wejścia na ten teren dla osób i zwierząt. Poza tym, teren jest podmokły, co powoduje postępujący rozkład i mnożenie się robactwa. Martwy drzewostan składa się z dębów szypułkowych, które mają stosunkowo krótki okres żywotności - są bardzo nietrwałe i szybko ulegają degradacji. Niezbędność dokonania tych czynności wynikała również z przedłożonej Inwentaryzacji Stanu Lasu.

Wskazała, iż nie posiada wiedzy, że sporny las znajduje się na terenie objętym ochroną, a jako prywatny las, służyć ma przede wszystkim do celów gospodarczych. Uniemożliwianie dokonania niezbędnych czynności porządkowych jest dla Spółdzielni niezrozumiałe, biorąc zwłaszcza pod uwagę wskazaną przez organ materialnoprawną przesłankę wstrzymania działań. Z treści art. 37 ustawy o ochronie przyrody wynika nakaz natychmiastowego wstrzymania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Organ natomiast wskazał, że nie można wykluczyć znacząco negatywnego wpływu czynności na przedmioty i cele ochrony na obszarze. Zdaniem Spółdzielni, stwierdzenie, że nie można czegoś wykluczyć nie może być podstawą ograniczenia uprawnień właścicielskich.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja zawiera w swej treści sprzeczność wniosków z ustaleniami faktycznymi. RDOŚ wskazał bowiem, iż w analizowanym przypadku przed wydaniem decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z przedmiotowej działki nie została przeprowadzona ocena oddziaływania planowanej wycinki na obszar Natura 2000. Natomiast w ustaleniach faktycznych wskazał na pismo Starosty z dnia 26 listopada 2012 r., z którego wynikało, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. uznał, że planowana wycinka nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar [...].

Skarżąca podniosła również, że na podstawie art. 36 ustawy o ochronie przyrody zasadą jest, iż działalność gospodarcza na obszarach Natura 2000 nie podlega ograniczeniu. Jedyną możliwością ograniczenia w tym zakresie jest stwierdzenie, iż działalność ta oddziałuje znacząco negatywnie na cele obszaru. Okoliczności tej organ I instancji nie wykazał. Teren, będący przedmiotem decyzji, nie stanowi rezerwatu, ani parku, ale las gospodarczy, którego przeznaczeniem jest wykorzystywanie do prywatnych celów.

W piśmie z dnia 14 lutego 2013 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, skarżąca wskazała ponadto na:

- naruszenie art. 10 k.p.a., ponieważ przed wydaniem decyzji nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie;

- brak podstawy prawnej dla wydania decyzji organu I instancji, bowiem art. 96 ustawy środowiskowej nie ma w sprawie zastosowania, bo nie mamy tu do czynienia

z przedsięwzięciem w rozumieniu tej ustawy. Dokonanie cięć pielęgnacyjnych i nowych nasadzeń nie stanowi przekształcenia ani zmiany sposobu wykorzystania terenu;

- w dacie wydania decyzji przez Starostę nie było ustanowionego planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], a więc nie ma faktycznej możliwości postawienia zarzutu działań niezgodnych z tym planem;

- wskutek wadliwego działania organu I instancji istnieją w obiegu 2 sprzeczne ze sobą decyzje, bowiem decyzji RDOŚ nie da się pogodzić z decyzją Starosty, która jest ostateczna.

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), biorąc za podstawę art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

GDOŚ wskazał, iż wydanie decyzji w sprawie nakazania wstrzymania działań oraz podjęcie w wyznaczonym terminie czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody, następuje w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj.: podjęcia działania bez decyzji, określonej w art. 34 lub w art. 35a tej ustawy i możliwości jego znacząco negatywnego wpływu na cele ochrony obszaru Natura 2000. Organ I instancji przed wydaniem decyzji winien ustalić na jaki konkretnie obszar Natura 2000 przedmiotowe przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać, a następnie czy dla prowadzonych prac została wydana jedna z wyżej wymienionych decyzji. Za prawidłowe w tym kontekście organ odwoławczy uznał podjęte przez RDOŚ czynności w zakresie wszczęcia niniejszego postępowania.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, iż w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta nie umieścił informacji w zakresie rozważenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Z treści art. 96 ust. 2 ustawy środowiskowej wynika także, iż do decyzji, o których mowa w ust. 1, zalicza się wszystkie przedsięwzięcia, które mogą potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko, a nie tylko wymienione w tym przepisie. W związku z powyższym Starosta miał obowiązek rozważyć, czy wykonanie działań związanych z wycinką drzew może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. GDOŚ uznał, że wyjaśnienia Starosty nie są tożsame z przeprowadzeniem oceny oddziaływania planowanej wycinki na obszar Natura 2000. Jednocześnie stwierdził, iż zastosowanie art. 96 ustawy środowiskowej w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe, gdyż planowana wycinka jest przedsięwzięciem w rozumieniu ustawy środowiskowej.

Organ II instancji podał, iż drzewa przeznaczone do wycinki stanowią fragment siedliska przyrodniczego [...], które jest przedmiotem ochrony dla obszaru Natura 2000. Przedmiotowe siedlisko zostało objęte Państwowym Monitoringiem Środowiska, z którego wynika, że stan ochrony uznano za niezadowalający. Najgorzej ocenianymi wskaźnikami były m.in.: martwe drewno, naturalne odnowienie drzewostanu (w tym zamieranie jesionu wyniosłego Fraxinus excelsior) oraz występowanie obcych gatunków inwazyjnych. Prawidłowo zatem organ I instancji stwierdził, iż planowana wycinka i cięcia sanitarne mogą znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony, co było przesłanką do wszczęcia postępowania w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody. GDOŚ podkreślił, iż planowane przedsięwzięcie polegające na wycince rębnią III 1,25 ha lasu gospodarczego oraz wykonaniu cięć sanitarnych na powierzchni 2,93 ha na obszarze stanowiącym siedlisko przyrodnicze [...] stanowi znaczącą ingerencję w omawianym obszarze. Ponadto cięcia sanitarne zaplanowane są na całej powierzchni lasu pozostałego po wycince, a zaplanowane odnowienia wymienione w Inwentaryzacji Stanu Lasu nie są zgodne ze składem gatunkowym przedmiotowego siedliska, co w konsekwencji przyczyni się do zniekształcenia (a w końcu) do zaniku chronionego siedliska.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że wskutek działania organu I instancji w obiegu istnieją 2 sprzeczne ze sobą decyzje, organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta, wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej, a jego decyzja nie odnosiła się do przepisów ustawy środowiskowej, ani ustawy o ochronie przyrody. Z kolei decyzja RDOŚ dotyczyła wstrzymania działań na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody; nie można zatem uznać, iż decyzje te są ze sobą sprzeczne.

Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącą, że dla omawianego obszaru Natura 2000 nie został ustanowiony plan zadań ochronnych. Jednakże zauważył, iż RDOŚ powołał się jedynie na dokumentację do planu zadań ochronnych z 2010 r., wykonaną przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej (BULiGL), nie zaś na sam dokument, tj. na plan zadań ochronnych. Fakt, iż planu nie ustanowiono do dnia dzisiejszego, nie ma wpływu na otrzymaną dokumentację (z inwentaryzacji stanu lasu i jego składu gatunkowego), sporządzoną na potrzeby opracowania planu zadań ochronnych dla obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...], gdyż dokumentacja ta jest podstawą do sporządzenia projektu planu zadań ochronnych.

Ustosunkowując się do uwagi skarżącej, iż nie posiada ona wiedzy dotyczącej położenia lasu na terenie objętym ochroną podał, iż fakt wyznaczania sieci Natura 2000, w tym także obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...], był konsultowany z gminami. Ministerstwo Środowiska, pracując nad listami obszarów Natura 2000, przed przesłaniem ich do Komisji Europejskiej, zgodnie z zapisami ustawy o ochronie przyrody, przekazało informacje o projektowanych obszarach do konsultacji społecznych w lutym 2004 r. Informacja ta była zamieszczona na stronach internetowych Ministerstwa Środowiska oraz rozesłana za pośrednictwem poczty elektronicznej do poszczególnych rad gmin na terenach, na których planowano wyznaczyć obszar Natura 2000. Rada gminy, zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, miała 30 dni na przesłanie do Ministerstwa Środowiska opinii w sprawie planowanych obszarów Natura 2000.

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia uprawnień właścicielskich Spółdzielni GDOŚ wskazał, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne m.in. dla ochrony środowiska. Tego rodzaju sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, gdzie ma zastosowanie art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm.), z którego wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (art. 25, art. 27, art. 27a w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. GDOŚ wyjaśnił, że w istocie nie został zrealizowany w przedmiotowej sprawie obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak, w ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie wykazała, że to uchybienie miało wpływ na negatywne rozstrzygnięcie dla strony. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., wydany w sprawie II OSK 1490/11, GDOŚ wskazał, że tego rodzaju zarzut może odnieść skutek wówczas, jeśli skarżąca wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:

1. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia niezbędnych kwestii dotyczących stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia pochodzenia lasu, stanu lasu (las "choruje", następuje proces obumierania gałęzi, konarów i usychania całych drzew), a także możliwości przeprowadzenia planowanej wycinki bez zakłóceń dla lęgów ptaków czy rozwoju owadów; a ponadto w zakresie zagrożenia, które obecny stan lasu powoduje dla bezpieczeństwa ludzi przez niego przechodzących (na tę okoliczność nie zostały przeprowadzone oględziny w miejscu, którego dotyczy niniejsze postępowanie);

2. art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną interpretację, niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż dla jego zastosowania wystarczające jest stwierdzenie, iż "nie można wykluczyć znacząco negatywnego wpływu czynności na przedmioty i cele ochrony na obszarze", podczas gdy przepis mówi wyraźnie o "działaniach mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000";

3. sprzeczność wniosków z ustaleniami faktycznymi, którą zawierała już decyzja organu I instancji i która nie została w żaden sposób przez organ odwoławczy wyjaśniona, polegająca na rozbieżności co do stanowiska Starosty;

4. art. 36 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy przepis ten przewiduje jedyną możliwość ograniczenia działalności gospodarczej w przypadku stwierdzenia, iż działalność ta "oddziałuje znacząco negatywnie na cele obszaru", podczas gdy w przedmiotowej sprawie takie ustalenia nie zostały poczynione, a prowadzona przez skarżącą działalność stanowi działalność gospodarczą;

5. art. 96 ustawy środowiskowej poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której brak było podstawy prawnej dla wydania decyzji o wstrzymaniu cięć, bowiem decyzja Starosty została wydana prawidłowo i nie było nawet potrzeby rozważania oddziaływania na obszar Natura 2000;

6. brak podstawy prawnej i faktycznej do wydania zaskarżonej decyzji ze względu na brak na dzień wydania decyzji Starosty planu ochrony dla przedmiotowego obszaru, przez co skarżąca została postawiona w sytuacji arbitralnego decydowania organu o tym co wolno, a czego nie wolno na posiadanym przez nią prywatnym terenie;

7. art. 10 k.p.a. poprzez brak zastosowania przed organem I instancji zawartej tam reguły.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, że zamierzała podjąć działania niezbędne do uprzątnięcia terenu lasu, gdyż znajdujące się na nim drzewa mają suche konary, co grozi niekontrolowanym odrywaniem i stanowi niebezpieczeństwo w razie wejścia na ten teren dla osób i zwierząt. Poza tym, teren jest podmokły, co powoduje postępujący rozkład i mnożenie się robactwa. Las choruje; następuje proces zamierania dębów i jesionów, przejawiający się obumieraniem gałęzi, konarów i usychaniem całych drzew. Niezbędność dokonania tych czynności wynikała również z przedłożonej Inwentaryzacji Stanu Lasu.

Skarżąca podniosła, że byłaby skłonna pozostawić część drzew z dziuplami, czy obumarłych - do naturalnego rozkładu, z wyjątkiem jednak tych, które zagrażają bezpieczeństwu i wymagają uporządkowania. Ponadto uważa, iż prace związane z wycinką, przeprowadzone w odpowiednim terminie, nie zakłócą w żaden sposób lęgów mogących ewentualnie występować tam ptaków, czy rozwojowi owadów. Możliwe byłoby również skorygowanie gatunków nasadzanych drzew. Jednakże nie jest to możliwe w przypadku arbitralnego nakazania wstrzymania wycinki i braku jakiejkolwiek możliwości "dialogu" z organami.

Spółdzielnia powtórzyła zarzuty z odwołania, nie godząc się z zastosowaniem przez organy przepisów art. 37 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 96 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Wskazała, że dokonanie cięć pielęgnacyjnych i następnie nowych nasadzeń nie stanowi przekształcenia ani zmiany sposobu wykorzystania terenu, jako że na terenie tym znajdował się i nadal znajdować się będzie las. Ponadto w art. 96 ust. 2 ustawy środowiskowej wskazane są decyzje wymagające przed realizacją przedsięwzięcia rozważenia oddziaływania na obszar Natura 2000, ale w katalogu tym nie wymieniono decyzji, która wydana została w niniejszej sprawie przez Starostę. Wymieniono jedynie zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, wydawane na podstawie ustawy o ochronie przyrody. W przedmiotowym przypadku nie mieliśmy do czynienia z tego rodzaju zezwoleniem, bowiem decyzja Starosty wydana została w oparciu o przepisy ustawy o lasach, a nie ustawy o ochronie przyrody. Stanowiący jej podstawę art. 19 ust. 3 ustawy o lasach wskazuje jedynie na konieczność przedłożenia stosownego dokumentu, co zostało w niniejszej sprawie dopełnione (przedłożona została Inwentaryzacja stanu lasu na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2021 r., która wskazywała na potrzeby wykonania zabiegów w spornym lesie).

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem orzekające organy administracji nie naruszyły prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" i "c" p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji z art. 35 "a" tej ustawy, regionalny dyrektor ochrony środowiska nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków.

Należy zwrócić uwagę, że art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ma zastosowanie już wówczas, gdy istnieje tylko prawdopodobieństwo wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu na cele ochrony obszaru Natura 2000, a nie jego pewność, co wynika z zasady przezorności (ostrożności), określonej w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2010 C 83). W stosunku do obszarów Natura 2000 zasada przezorności ujęta została w art. 6 Dyrektywy Siedliskowej (dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory), natomiast w polskim systemie prawnym została wskazana w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z zasadą przezorności, jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska", a nie "na korzyść inwestycji".

Ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagrożonych wyginięciem rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów (art. 2 ust. 1 punkt 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody). W związku z tym nie powinny być podejmowane działania pozostające w sprzeczności z podstawowymi założeniami ochrony przyrody. Takie ograniczenia w stosunku do obszarów Natura 2000 oraz obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty Europejskiej potwierdzają postanowienia art. 33 ustawy o ochronie przyrody (w związku z art. 3 ust. 17 ustawy środowiskowej). Unormowanie to wprowadza zakaz podejmowania działań, które w znaczący sposób mogą pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 zgodnie z celami ochrony tego obszaru oraz pogorszyć integralność obszaru Natura 2000.

Natomiast wyjątki od tego zakazu reguluje art. 34 ustawy o ochronie przyrody stanowiący, że wojewoda – w określonych sytuacjach, biorąc pod uwagę wymogi nadrzędnego interesu publicznego, może wydać zezwolenie na realizację takich działań. Z kolei w świetle art. 35 "a" tej ustawy, w odniesieniu do działań, które przewidziane są do realizacji w ramach planowanych przedsięwzięć, powyższe zezwolenie zastępuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w rozumieniu ustawy środowiskowej.

Analizując materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie opierały się głównie na dokumentacji stanowiącej podstawę do planu zadań ochronnych z 2010 r., wykonaną przez BULiGL (w tym inwentaryzacja stanu lasu i jego składu gatunkowego), jak również na danych zawartych w Raporcie rocznym GDOŚ dla siedliska [...] na obszarze [...], sporządzonym w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska w 2010 r.

Niewątpliwie teren działki nr [...] zlokalizowany jest na obszarze Natura 2000 - [...]. Drzewa, przeznaczone do wycinki, zgodnie z decyzją Starosty, stanowią fragment siedliska przyrodniczego [...], a planowane działania mogą, ze względu na ich charakter i lokalizację, znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony. Decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2012 r. zezwala na wycinkę 15% powierzchni chronionego siedliska, wykonanie cięć sanitarnych na powierzchni 2,93 ha lasu, znajdującego się na obszarze ww. siedliska przyrodniczego, natomiast przewidziane odnowienie drzewostanu obejmuje gatunki drzew nieodpowiednie dla tego siedliska. Ponadto, jak wynika ze skargi, skarżąca zamierza uporządkować las z suchych konarów, natomiast pozostawienie na tym obszarze martwego drewna jest elementem działań ochronnych siedliska.

Takie planowane działania Spółdzielni uznane zostały przez organy środowiskowe za mogące potencjalnie przyczynić się do fragmentacji siedliska, jego przekształcenia i pogorszenia stanu jego ochrony. Zdaniem Sądu, powyższa ocena znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy oraz obowiązującym w tym zakresie stanie prawnym. Z treści decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, że Starosta nie umieścił w niej informacji w zakresie rozważenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Natomiast w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. poinformował, że realizacja decyzji zezwalającej na wycinkę drzew nie stanowi przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy środowiskowej.

Tymczasem z treści art. 3 ust. 13 ustawy środowiskowej wynika, że przez przedsięwzięcie rozumie się m.in. ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Zdaniem Sądu, planowana wycinka drzew, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, jest przedsięwzięciem w rozumieniu ustawy środowiskowej, dlatego Starosta miał obowiązek rozważyć, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej, czy wykonanie działań związanych z wycinką drzew może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W tym zakresie zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Należy mieć na uwadze, że ten tryb postępowania uruchamiany jest nie tylko wtedy, gdy organ ma pewność wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu na cele ochrony obszaru Natura 2000, ale już wówczas, gdy istnieje tylko prawdopodobieństwo takiego wystąpienia.

Przepisy z zakresu ochrony przyrody w odniesieniu do obszarów Natura 2000 są przepisami szczególnymi, które Starosta winien zastosować w ramach właściwości wynikającej z ustawy o lasach. W istocie, przepis art. 19 ust. 3 ustawy o lasach wskazuje na konieczność przedłożenia stosownego dokumentu, co w sprawie zostało wykonane przez złożenie Inwentaryzacji stanu lasu, jednak taką procedurę stosuje się wówczas, kiedy dany obszar nie jest objęty szczególną ochroną przyrodniczą. Spółdzielnia nie może powoływać się skutecznie na brak wiedzy o zakwalifikowaniu jej własności do obszaru Natura 2000, bowiem procedurę opracowania projektu listy tych obszarów przewiduje art. 27 ustawy o ochronie przyrody, o czym wiedziały organy właściwych gmin.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, że w decyzji organu I instancji zaistniała rozbieżność i sprzeczność w ustaleniach, kiedy raz wskazuje, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta nie przeprowadził oceny oddziaływania planowanej wycinki drzew na obszar Natura 2000, a w innym miejscu podnosi, że w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. Starosta poinformował, że uznał planowaną wycinkę drzew za działanie, które nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę w tym zakresie na okoliczność, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nie zawiera żadnej wzmianki o podjęciu tego rodzaju procedury, dlatego organ I instancji mógł stwierdzić, że przed wydaniem tej decyzji nie było przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko. Późniejsze stwierdzenie Starosty w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. wywołane jest wyraźnym zapytaniem RDOŚ, czy organ rozważał potencjalny znaczący wpływ tej wycinki na przedmiotowy obszar Natura 2000. Jednak w aktach administracyjnych brak jest stosownego udokumentowania stanowiska Starosty, że planowana wycinka drzew nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar.

Z treści art. 36 ust.1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że na obszarach Natura 2000 nie podlega ograniczeniu m.in. działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka, jeżeli nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Tak więc prawo własności na terenie chronionego przyrodniczo obszaru ulega bardzo dużemu ograniczeniu, a w przedmiotowej sprawie nie zostało wykluczone, że takie oddziaływanie może mieć miejsce. Dlatego organy ochrony przyrody zastosowały art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który – jak już wyżej wskazywano – stosuje się w przypadku prawdopodobieństwa wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu na cele ochrony obszaru Natura 2000, a nie (tak jak to podnosi skarżący w skardze) w sytuacjach skrajnych, tj. działań, których negatywne oddziaływanie będzie znaczące.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że organ I instancji nie powoływał się na dokument w postaci planu zadań ochronnych, który nie został dotychczas podjęty, tylko na dokumentację do planu zadań ochronnych, obejmującą wyniki badań, ekspertyz, inwentaryzacji przyrodniczych i dostarczającą wiedzy na temat danego siedliska przyrodniczego. Zdaniem Sądu, brak planu zadań ochronnych na dzień wydania decyzji, jak również brak oględzin przedmiotowego lasu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, z uwagi na posiadanie przez organy przyrodnicze wiedzy źródłowej na temat charakterystyki siedliska przyrodniczego [...] z innych dostępnych dokumentów, np. inwentaryzacji BULiGL oraz kierowanie się przy ocenie możliwych oddziaływań przedsięwzięć zasadą przezorności.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji, analizując stan faktyczny na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonały prawidłowej jego subsumcji, stosując art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Obie przesłanki z tego przepisu zostały spełnione łącznie, ponieważ bez uzyskania stosownego zezwolenia Spółdzielnia podjęła działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, wynikające z treści decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2012 r., wydanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej przez skarżącą wycinki w jej lesie na chronione przyrodniczo obszary. Zaskarżona decyzja, wydana na podstawie ustawy o ochronie przyrody, jest konsekwencją ww. decyzji Starosty, wydanej na podstawie ustawy o lasach, bez uwzględnienia przepisów ustawy o ochronie przyrody i ustawy środowiskowej. W ocenie Sądu, nie można mówić w tej sytuacji, że w obrocie funkcjonują dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., to w orzecznictwie podnosi się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków przed wydanie decyzji może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA i WSA 2006/6/157, OSP 2007, nr 3, poz. 26, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10, LEX nr 786594, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11, publ. cbois). W przedmiotowej sprawie takich ustaleń brak, pomimo działania po stronie skarżącej profesjonalnego pełnomocnika.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.