Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 59/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 461/21 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 461/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi P. S. (dalej Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania Skarżącemu świadczenia na okres od 1 października 2020 r. do 31 marca 2021 r., w pkt II zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., wydaną na postawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływaną dalej "u.ś.r.", odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką A. S. W uzasadnieniu decyzji Prezydent podniósł, że Skarżący opiekuje się niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia. Zatem, zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. mimo, że Skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Jednocześnie organ dodał, że nie można było przyznać wnioskowanego świadczenia gdyż strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co wyczerpuje przesłankę negatywną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.

Na skutek odwołania Skarżącego, Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką na czas nieokreślony od dnia 1 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu Kolegium przychyliło się do stanowiska Skarżącego, zaprezentowanego w odwołaniu, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe w zakresie, w jakim wskazuje na czas postania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ I instancji nie uwzględnił bowiem, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., w sprawie K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W dalszej części Kolegium podniosło, że na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji istniała w sprawie negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy na okres zasiłkowy 2020/2021, co czyni zarzut naruszenia art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. niezasadnym. Jednocześnie w związku z tym, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezydent, w wyniku uwzględnienia oświadczenia strony z dnia 6 kwietnia 2021 r. o rezygnacji z przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił decyzje z dnia [...] listopada 2020 r. od dnia 1 kwietnia 2021 r., tym samym ustała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., co umożliwiło procedowanie w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, od dnia 1 kwietnia 2021 r.

Kolegium zaznaczyło, że na dzień wydawania decyzji nie stwierdziło istnienia przesłanek uzasadniających odmowę przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba wymagająca opieki – matka strony, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność sprawowania opieki i jej zakres wynika z ustaleń zawartych w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego. Skarżący w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, nie podejmuje zatrudnienia. W tej sytuacji Kolegium przyznało świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia 1 kwietnia 2021 r., tj. od miesiąca zaprzestania pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało na stałe, Kolegium uwzględniając brzmienie art. 24 ust. ust. 4 u.ś.r., orzekło o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Skarżący, który w ustawowym terminie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Pełnomocnik Skarżącego zaskarżył decyzję Kolegium w części, w jakiej organ nie przyznał wnioskowanego świadczenia za okres od dnia złożenia wniosku do dnia 31 marca 2021 r. Jego zdaniem, działanie organu narusza art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez niezastosowanie dyspozycji tego przepisu, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie zawartej tam normy prawnej, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji Skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, co implikujący prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń. W tym zakresie podkreślił, że Skarżący już we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia, czym dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. Zatem zgodnie z dyspozycja art. 24 ust. 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne powinno mu zostać przyznane od miesiąca w którym złożył wniosek.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 461/21, Sąd Wojewódzki, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania Skarżącemu świadczenia na okres od 1 października 2020 r. do 31 marca 2021 r., w pkt II zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na wstępie Sąd Wojewódzki wskazał, że Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, co do przyjętej przez ten organ odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Argumentacja Prezydenta, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że prawidłowo Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji reformatoryjnej, tj. do uchylenia wadliwej decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, poprzez przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile data końcowa, do której przyznano świadczenie, jest bezsporna, wynika bowiem z okresu, na jaki ustalono stopień niepełnosprawności matki skarżącego (art. 24 ust. 4 u.ś.r.), o tyle kluczowym elementem sporu jest data początkowa okresu, od którego Kolegium przyznało przedmiotowe świadczenie.

Dalej Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w sprawie pojawił się problem zbiegu świadczeń, wynikający z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Problem zbiegu świadczeń, wynikający z faktu, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja przyznająca Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawna matka (decyzja z dnia [...] listopada 2020 r.), Kolegium rozwiązało to w ten sposób, że pismem z dnia 26 marca 2021 r. wezwało Skarżącego do złożenia "jednoznacznego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy". W odpowiedzi Skarżący złożył pismo zawierające oświadczenie o rezygnacji z przyznanego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Skarżący złożył decyzję Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2021 r. o uchyleniu od dnia 1 kwietnia 2021 r. - decyzji z dnia [...]listopada 2020 r. przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy. W tej sytuacji Kolegium przyznało świadczenie pielęgnacyjne dopiero od dnia 1 kwietnia 2021 r., tj. od miesiąca zaprzestania pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie Sądu I instancji, w tym zakresie rozstrzygnięcie Kolegium jest całkowicie błędne, pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Sąd I instancji zaznaczył, że Skarżący złożył prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 29 października 2020 r., zatem ma prawo do świadczenia (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek) od dnia 1 października 2020 r., a nie - jak przyjęło Kolegium - od dnia 1 kwietnia 2021 r. Kolegium zupełnie nie dostrzegło, iż Skarżący już we wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W aktach sprawy znajduje się również jego pismo z dnia 26 października 2020 r., w którym powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. oświadczył, iż z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Sąd I instancji zaznaczył, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz od treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. Kolegium natomiast zupełnie nie odnotowało faktu, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący zawarł w sposób bardzo wyraźny oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i nie wyciągnęło z tego faktu właściwych konsekwencji.

W ocenie Sądu I instancji powyższe oświadczenia, interpretowane w okolicznościach sprawy, nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że Skarżący dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego oraz wyraził wolę rezygnacji z otrzymywanego dotychczas specjalnego zasiłku opiekuńczego. W konsekwencji wadliwe jest stanowisko Kolegium, że przedmiotowe świadczenie mogło zostać przyznane dopiero od daty uchylenia decyzji o przyznaniu Skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. 1 kwietnia 2021 r.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki przywołał argumentację przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 2508/20, w którym to wskazano, że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r., w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r, może również zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, Kolegium nie uwzględniło oświadczenia strony o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę wyłącznie fakt zaprzestania pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 kwietna 2021 r. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo strony do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 17 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawa o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest podzielna i można z niej wyodrębnić część w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia, i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd że organ II instancji mógłby wydać decyzję jedynie w tej części, podczas gdy – w przypadku, gdy Skarżący podważa decyzję organu I instancji w całości - orzeczenie w tym przedmiocie jest jednorodne i brak jest podstaw do wydania decyzji częściowej oraz rozstrzygania oddzielnie, wyłącznie w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji mylne przyjęcie, że Skarżącemu mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2020 r. do 31 marca 2021 r., pomimo tego, że we wskazanym okresie w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i skarżący to świadczenie pobierał;

3. art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istniały podstawy do przyznania Skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia za okres od 1 października 2020 r. do 31 marca 2021 r. (to jest od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy), pomimo iż w tym okresie funkcjonowała decyzja administracyjna przyznająca Skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i Skarżący to świadczenie pobierał, a tym samym występowała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2020 r., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył ww. przepis oraz całkowite pominięcie przez Sąd, iż warunkiem przyznania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek jest złożenie prawidłowo wypełnionych dokumentów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

4. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stoi na przeszkodzie do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku tj. od 1 października 2020 r. i dokonania kompensacji obydwu świadczeń przyznanych za ten sam okres, pomimo tego, że dopiero od dnia 1 kwietnia 2021 r. tj. od daty uchylenia decyzji przyznającej Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, ustąpiła negatywna przesłanka, umożliwiająca pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego.

Jednocześnie Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co jest niedopuszczalne z uwagi na brak możliwości wyodrębnienia tej części decyzji do odrębnego rozstrzygnięcia oraz bez uwzględnienia rodzaju rozstrzygnięć organu drugiej instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie prawidłowe byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przede wszystkim w kwestii uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co uniemożliwia poznanie motywów Sądu w tym zakresie oraz poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niewykonalnych wskazań co do dalszego postępowania, z zaznaczeniem, iż ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium miałoby nastąpić w uchylonej części;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona w całości, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, a także nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej (w przedmiotowej sprawie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) z mocą wsteczną;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione, a wiążące dla organu wskazania odnośnie zastosowania się do oceny prawnej Sądu i przyjęcie, że posiadanie przez Skarżącego uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi przeszkody do ustalenia mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o ustalenie prawa do ww. świadczenia, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego oraz nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej z mocą wsteczną;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione, a wiążące dla organu wskazania odnośnie zastosowania się do oceny prawnej Sądu, i zobligowanie organu do podjęcia czynności, które miałyby doprowadzić do zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. w ten sposób, aby uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nastąpiło od samego początku okresu na jaki została wydana, a ponadto miałyby doprowadzić do uchylenia decyzji z dnia [...] października 2019 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres zasiłkowy 2019/2020 w zakresie miesiąca października 2020 r., tj. miesiąca w którym złożono wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o rezygnacji z dotychczas pobieranego zasiłku, a następnie wydanie rozstrzygnięcia w zakresie spornego okresu, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, a także nie przewidują możliwości uchylenia przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej wydanej przez organ I instancji, oraz nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej (w przedmiotowej sprawie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) z mocą wsteczną, co czyni wykonanie wyroku niemożliwym;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania z uwagi na pominięcie okoliczności dokonania przez Skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym złożeniem oświadczenia, że rezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego z momentem przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji jej uchylenie, podczas gdy organ odwoławczy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa oraz oświadczenia Skarżącego.

Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w sytuacji skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z możliwości wskazanej w art. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 k.p.a. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut oparty na wyliczeniu kilku przepisów i pozbawiony właściwego uzasadnienia, nie poddaje się weryfikacji. Natomiast żaden poszczególny przepis wymieniony w zarzucie nie uzasadnia samodzielnie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Aby zakwestionować zasadność zastosowania art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 k.p.a. konieczne byłoby uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, czego skarga kasacyjna nie zawiera.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony w sposób wskazany w omawianym zarzucie, czyli poprzez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przede wszystkim w kwestii uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co uniemożliwia poznanie motywów Sądu w tym zakresie oraz poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niewykonalnych wskazań co do dalszego postępowania, z zaznaczeniem, iż ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium miałoby nastąpić w uchylonej części.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wymaganych elementów, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA")). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może natomiast służyć do zwalczania stanowiska sądu co do oceny stanu faktycznego. Jeśli w orzeczeniu sądu pierwszej instancji znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego, to choćby była ona odmienna od oceny przedstawionej przez skarżącego, to nie można twierdzić, że doszło do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1375/05, źródło CBOSA).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21, źródło CBOSA).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 153 p.p.s.a, nie mogły zostać naruszone w sposób wskazany w omawianych zarzutach.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2022 r., sygn. akt III FSK 920/21, źródło CBOSA).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania z uwagi na pominięcie okoliczności dokonania przez Skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym złożeniem oświadczenia, że rezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego z momentem przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji jej uchylenie, podczas gdy organ odwoławczy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa oraz oświadczenia Skarżącego.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. wskazano w związku z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym. Nie naruszył przy tym art. 153 p.p.s.a.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść w tej sprawie również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 u.ś.r.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką – A. S.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, stwierdził, że stanowisko organów administracji wskazujące na niemożliwość przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobierane specjalnego zasiłku opiekuńczego nie znajduje uzasadnienia ze względu na wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej obowiązujących przepisów i wskazał, że Skarżący powinien mieć prawo wyboru pobieranego świadczenia, a w przypadku wybrania świadczenia pielęgnacyjnego powinien on mieć do niego prawo po rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna matki w procesie jej leczenia czy rehabilitacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Tym samym nie można uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć bowiem należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu i wkroczenia jednocześnie w kompetencje władzy ustawodawczej, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, źródło CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo przy tym wskazał, że Skarżący już we wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W aktach sprawy znajduje się również jego pismo z dnia 26 października 2020 r., w którym powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. oświadczył, iż z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Sąd I instancji trafnie zaznaczył, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz od treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. Skoro we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący zawarł w sposób bardzo wyraźny oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego to to oświadczenie wywołuje określone konsekwencje prawne. Zatem przedmiotowe świadczenie nie mogło zostać przyznane dopiero od daty uchylenia decyzji o przyznaniu Skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. 1 kwietnia 2021 r. ale przysługiwało osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Rację przyznać należy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, że brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r., w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r, może również zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a składającym wraz z wnioskiem o ww. świadczenie oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki w rozpoznawanej sprawie mógł zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, źródło CBOSA).

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Nie uchybił też art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.