Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 514/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 §2, art136, art12
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania S. W. od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. wydanej przez Wójta Gminy [...], którą odmówiono uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich do tuczu drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu SKO podało, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. S. W. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyższej inwestycji.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wójt Gminy [...] odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją dnia [...] kwietnia 2014 r. uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wójt Gminy [...] ponownie odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014. uchyliło tą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ podał, że pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Wójt Gminy [...], zobowiązał inwestora do uzupełnienia raportu pod kątem określenia oddziaływania skumulowanego przedsięwzięcia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I. instancji zwrócił się do [...] w [...] o wykonanie badań oddziaływania zapachowego planowanego przedsięwzięcia tj. budowy dwóch kurników we wsi [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] Wydział Spraw Terenowych w [...] o ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformował Wójta Gminy [...] że przedsięwzięcie zostało uzgodnione opinią z dnia [...] grudnia 2012 i z dnia [...] maja 2013 r. podkreślając, że w sprawie nie zaszły nowe okoliczności uzasadniające wydanie ponownej opinii.

W dniu [...] czerwca 2015 r. została złożona korekta opinii w sprawie zapachowego oddziaływania dwóch kurników planowanych do budowy na działce nr [...] we wsi [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...].

Następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. W. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji o odmowie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań w sytuacji gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w tym przepisie, poprzez nieuprawnione podważanie ustaleń poczynionych przez organy opiniujące, poprzez bezpodstawne przyjęcie za podstawę materialną podjętego rozstrzygnięcia przepisów ustawy prawo ochrony środowiska oraz przepisów Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG, podczas gdy zamknięty katalog przesłanek warunkujących wydanie decyzji zawarty jest w art. 80 ust. 1 ustawy, naruszenie art. 6 kodeksu postępowania cywilnego poprzez formułowanie wymogów, które nie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa lecz ze źródeł pozaustawowych (projekty aktów prawnych, bliżej niesprecyzowane standardy japońskie) i uczynienie z nich materialnej podstawy wydania decyzji o odmowie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań, naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego i okoliczności faktycznych sprawy, co przejawiało się uznaniem kluczowych dla sprawy dowodów jako niekompletnych i obarczonych brakami formalno-prawnymi i w konsekwencji przyjęcie przez organ, że planowana inwestycja wpłynie negatywnie na jakość powietrza oraz zdrowie ludzi tworzących społeczność lokalną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie wskazało, że podstawę prawną zaskarżonej stanowi art. 71 ust. 2 pkt.1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt. 1, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013.1235 z późn. zm.). W rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji wskazano, że zapadło ono w oparciu o następujące dokumenty:

← raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w listopadzie 2012 r. i ujednolicona wersja raportu obejmująca uzupełnienia sporządzona w kwietniu 2013 r.,

← opinia dotycząca raportu w aspekcie oddziaływań na mieszkańców i środowisko z elementami analizy oddziaływania odorantów na zdrowie ludzi - opracowana przez dr inż. H. J.,

← uzgodnienie regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] - postanowienie nr [...] z dnia [...].01.2013 r.,

← opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

ocena zasięgu zapachowego oddziaływania dwóch budynków o obsadzie 73630 sztuk brojlerów każdy planowanych do budowy na działce o nr ew. [...] we wsi [...] gmina [...], pow. [...] woj [...] opracowana przez mgr inż. M. F. i prof. dr hab. inż. J. K. z Pracowni Zapachowej [...] w [...] z kwietnia 2015 r.

Organ odwoławczy podał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wydając decyzję odmowną organ pierwszej instancji wziął pod uwagę protesty społeczeństwa wyrażające sprzeciw dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Najczęstszym zarzutem przeciwko inwestycji był fakt, że w wyniku realizacji inwestycji pogorszy się jakość życia z uwagi na ulatniający się odór z działki, na której usytuowane zostaną budynki do tuczu drobiu, dojdzie do utraty atrakcyjności miejscowości ze względu na sąsiedztwo z inwestycją, zaistnieje zagrożenie biologiczne dla ludzi, co wpłynie na pogorszenie zdrowia mieszkańców. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Kolegium podkreśliło, że w żadnym z przepisów ustawy nie określono wprost, kiedy organ prowadzący postępowanie ma podstawy do wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie:

1. Niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy),

2. Odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy)

3. Brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie art. 81 ustawy),

4. Gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy).

Ponadto należy przyjąć, że wydanie decyzji odmownych będzie mogło mieć również miejsce w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa lub gdy z przeprowadzonego postępowania wynika możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.

Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez:

1) utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach;

2) zmniejszanie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane;

3) zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach.

Mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku ochrony powietrza ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach, czy tez odór jest substancją niemierzalną, zaś jego odczuwanie w każdym przypadku ma charakter subiektywny. Zapachy, pomimo iż mogą być uciążliwe nie mogą być badane, ponieważ w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. W takiej sytuacji za kryterium oceny przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenie amoniaku i siarkowodoru. Organ odwoławczy wskazał, że w polskim systemie prawnym rodzaje substancji wprowadzanych do powietrza i ich dopuszczalne poziomy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 czerwca 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. 2012.1031) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87). W oparciu o wyżej wymienione regulacje prawne, w przedmiotowej sprawie w raporcie dokonano analizy emisji zanieczyszczeń do powietrza emitowanych z obiektów związanych z chowem drobiu (amoniak, siarkowodór i pył zawieszony PM 10) oraz powstających podczas spalania paliwa w agregacie prądotwórczym oraz spalania gazu (dwutlenek siarki, tlenki azotu, tlenek węgla, pył zawieszony PM 10, pył PM2,5). Ponadto w raporcie wskazano, że niski próg zapachowy substancji odorotwórczych emitowanych z hodowli zwierząt sprawia, że nawet w niewielkich stężeniach mogą powodować dyskomfort zapachowy. Inwestor chcąc zminimalizować zagrożenia związane z uciążliwością zapachową przedsięwzięcia określił w raporcie szereg działań organizacyjno technicznych:

1. System pojenia na fermie oparty będzie na poidłach smoczkowych z regulacją wysokości. Taki system pojenia powoduje efektywne wykorzystanie wody i ogranicza jej straty wynikające z wylewania się na ściółkę.

2. Okres tuczu trwać będzie ok. 42 dni. Po każdym cyklu ściółka wymieniana będzie na nową. Częsta wymiana ściółki zapobiega powstawaniu procesów gnilnych.

3. Ilość ptaków na m2 zgodna będzie z dobrostanem zwierząt. Po 5 tygodniu tuczu następować będzie ubiór zwierząt w związku ze wzrostem ich wagi.

4. Duże znaczenie w ograniczeniu emisji do powietrza będzie miało zastosowanie odpowiedniej strategii żywienia oraz paszy o odpowiednim zbilansowaniu protein.

5. Ściółka zostanie spryskana preparatem zawierającym efektywne mikroorganizmy hamujące zachodzące w niej procesy gnilne.

6. System wentylacji oraz schładzania budynku jest najważniejszym z czynników wpływających na mikroklimat w kurniku. Wybrano system, który zapewnia najlepsze warunki chowu drobiu.

Zdaniem SKO powoływanie się przez organ pierwszej instancji na projekt rozporządzenia Ministra Środowiska z 2004 r. czy projekt ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej przeczy obowiązującemu porządkowi prawnemu. Wymienione w uzasadnieniu projekty ustaw czy rozporządzenia nie są prawem obowiązującym. Kolegium podało, że organy administracji publicznej na mocy art. 6 i 7 K.p.a. są zobligowane do działania wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Wszelkie wątpliwości związane z oceną oddziaływania inwestycji na środowisko i ewentualna potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz ocenach oddziaływania na środowisko, z uwzględnieniem aktów wykonawczych do tej ustawy, jak też innych przepisów prawa uwzględniających uwarunkowania środowiskowe specyficzne dla danego rodzaju inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że problemu uciążliwości zapachowej nie można wywodzić z ustawodawstwa innych krajów. Brak określenia w prawie polskim norm uciążliwości odorowej nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, a taki wniosek wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Ponadto Kolegium wskazało, że stanowiąca podstawę do wydania decyzji odmownej opinia o zasięgu zapachowego oddziaływania, opracowana w pracowni zapachowej [...] w [...] posługuje się pojęciami, których nie ma w uchwalonych i obowiązujących przepisach prawa. W opracowaniu powołano się także na literaturę obcą, co w ocenie Kolegium nie może stanowić punktu wyjścia do jakichkolwiek obliczeń.

Publikowane na stronie 9 opinii zestawienia tabelaryczne sporządzano zostały w języku obcym, co czyni je, zdaniem SKO, niezrozumiałym dla potencjalnego odbiorcy.

Kolegium podkreśliło również, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dokonując oceny wyżej wymienionego opracowania wskazał (pismo z dnia 5 sierpnia 2015 r.), iż w chwili obecnej brak jest możliwości oceny uciążliwości odorowej planowanej inwestycji, gdyż brak jest odpowiednich aktów prawnych regulujących te kwestie. Na etapie eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia, poziomy substancji odoroczynnych takich jak amoniak czy siarkowodór, pochodzących z procesu technologicznego, nie spowodują przekroczenia aktualnie obowiązujących w tym zakresie norm zgodnych z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu.

Kolegium stwierdziło że stanowisko organu I. instancji, że RDOS nie zajął stanowiska w zakresie wpływu planowanego przedsięwzięcia na zapachową jakość powietrza i zdrowie ludzi nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dopatrzył się braków w zakresie wpływu planowanego przedsięwzięcia na wody gruntowe i opadowe i w postanowieniu uzgadniającym, na podstawie danych wynikających z raportu określił działania na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia w zakresie gospodarki wodno-ściekowej.

W ocenie organu odwoławczego odwoływanie się do protestów mieszkańców świadczy o tym, że właśnie owe protesty stanowiły podstawę do wydania decyzji odmownej. W świetle obowiązujących przepisów prawa sprzeciw społeczeństwa wobec realizacji konkretnej inwestycji nie może być traktowany jako prawo veta, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Przepisy ustawy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia.

SKO podało, że w dacie składania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej inwestor powołał się na obowiązującą ustawę o odpadach. Z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie nowa ustawa o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. 2013. 21). Obowiązkiem Wójta Gminy [...] jako organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji było wezwanie inwestora do uzupełnienia przedłożonego przed organem raportu uwzględniającego zmieniony stan prawny.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy [...] nie rozpatrzył całego materiału dowodowego opierając się jedynie na wybranych elementach, zaś uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 107 § 1 Kpa. Kolegium uznało, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na ta decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. W., reprezentowany przez adwokata, podnosząc zarzut naruszenia

1. art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania decyzji merytorycznej, tj. decyzji orzekającej co do istoty sprawy, w sytuacji gdy zarówno charakter rozpoznawanej sprawy, jak również materiał dowodowy zgromadzony w toku prowadzonego postępowania, pozwalał na dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako organ odwoławczy, rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty;

2. art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia z dnia [...].09.2015 roku i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, pomimo braku przesłanek pozwalających na wydanie decyzji kasacyjnej, w szczególności zaś przesłanki odnoszącej się do konieczności ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podał, że zgadza się z ustaleniami organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy, jak również z argumentacją prawną zawartą w treści decyzji z dnia [...].12.2015 roku. W szczególności skarżący za trafną uznaje dokonaną przez organ wykładnię przepisu art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej w dalszej części niniejszej skargi "Ustawą"), a także stwierdzenie, iż nie zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki do wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Podzielając argumentacje Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do istoty sprawy, skarżący stoi jednak na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji mógł, a nawet powinien wydać innego rodzaju decyzję, a mianowicie decyzję merytoryczną zamiast decyzji kasacyjnej.

Wydanie decyzji, o której mowa w przepisie rat 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego może zatem nastąpić tylko i wyłącznie w razie kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. Sam jednak fakt, że w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania nie wystarczy do tego, by organ II instancji wydać mógł decyzję kasacyjną. W przedmiotowym postępowaniu nie zachodzi bowiem druga z przesłanek określonych w treści przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie nie zachodzi konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem skarżącego w razie uzyskania pozytywnych uzgodnień i opinii od właściwych organów (w szczególności właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego), złożenia przez wnioskodawcę stosownego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zapewnieniu udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym (oraz ewentualnie biorąc pod uwagi wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko), organ obowiązany jest do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę.

Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści decyzji nie tylko nie kwestionowało spełnienia przez skarżących wymogów niezbędnych do uzyskania decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, co wręcz potwierdziło argumentację skarżącego w tym zakresie, uznając de facto, że przesłanki te zostały dla planowanej inwestycji spełnione.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że w odniesieniu do postępowania przed organem I instancji nie stwierdzono uchybień w postaci nieprzeprowadzenia (w ogóle) postępowania wyjaśniającego czy też przeprowadzenia tego postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. To zatem nie rażące naruszenie prawa przez Wójta Gminy [...], ani też nie jakiegoś rodzaju braki w materiale dowodowym, stanowiły przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji. Organ II instancji nie wskazywał w treści zaskarżonej decyzji na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, w oparciu o zgromadzony już przez organ I instancji materiał dowodowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mogło i powinno wydać decyzję merytoryczną, zgodnie z wnioskiem skarżącego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w aktach niniejszej sprawy znajdowała się odpowiednia dokumentacja, co do której organ II instancji nie miał zasadniczo zastrzeżeń. Nawet gdyby na etapie ponownego rozpatrywania sprawy pojawiła się potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, to te dodatkowe czynności dowodowe mogłyby zostać przeprowadzone bezpośrednio przez organem II instancji. Jak bowiem stanowi przepis art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego, Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostało oparte m.in. na przepisie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarówno w literaturze jak również w orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy - prowadząc postępowanie wyjaśniające - powinien dążyć przede wszystkim do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym do jej zakończenia. Zatem ilekroć jest to możliwe, powinien on rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 art. 138 k.p.a. (J.P.Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a.; (w:) Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010 - 2011, pod red. M.Błachuckiego, T.Górzyńskiej, G.Sibigi, wyd. NSA, Warszawa 2012).

Z prawnego ukształtowania konstrukcji kasacyjnego rozstrzygnięcia organu II instancji wynika, że jedynie kwalifikowana postać naruszenia przepisów postępowania, a zatem takiego naruszenia, które wiąże się z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadnia wyjątek od zasady merytorycznego orzekania. Inne wady tak postępowania, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (określony w art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1663/13).

Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, to musi wykazać przesłanki takiego działania, opisane w art. 138 § 2 K.p.a. Jeżeli organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną - rozstrzygającą co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa może zapaść, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Ponadto art. 136 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawnia do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie jako organ II. instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w jakim zakresie zachodzi konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy przez organ I. instancji, ponadto jakie czynności należy w sprawie przeprowadzić i dla wyjaśnienia jakich okoliczności mają one zmierzać. Kolegium podniosło jedynie, że w związku z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji było wezwanie inwestora do uzupełnienia przedłożonego raportu uwzględniającego zmieniony stan prawny. Jednocześnie Kolegium nie wyjaśniło w jakim zakresie powyższy raport ma zostać uzupełniony, czy i ewentualnie jakie dodatkowe elementy skarżący powinien w raporcie zamieścić, wreszcie nie wyjaśniło czy dostrzeżone braki mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a.

Ponadto Kolegium nie podjęło nawet próby analizy przedłożonego raportu o oddziaływania na środowisko, pod kątem jego prawidłowości czy kompletności. Ocena ta ma bowiem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie odnosząc się do przedłożonego przez inwestora raportu, który w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest kluczowym dowodem, organ naruszył zasady określone w art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraźnie podkreślał, że protesty mieszkańców ani też podnoszone przez nich kwestie dotyczące emisji zapachowych nie mogą wpłynąć na treść decyzji, w sytuacji wydanych postanowień o uzgodnieniu i zaopiniowaniu planowanego przedsięwzięcia, to mimo to, bez wskazania konkretnych przyczyn uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zauważyć także należy, że postępowanie administracyjne toczy się od 2012 roku, a organ I instancji dwukrotnie wydawał decyzje, który były następnie uchylane

przez SKO. Tym bardziej zasadne było orzeczenie merytoryczne w sprawie, zwłaszcza, że wynikająca z art. 12 K.p.a. zasada szybkości postępowania stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Dlatego biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosuje się do wytycznych wynikających z niniejszego wyroku.