Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 839/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S.-N. i J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 693/12 w sprawie ze skargi E. S.-N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tarasu rekreacyjno – widokowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 693/12, w sprawie ze skargi E. S.-N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 23 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tarasu rekreacyjno-widokowego – oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że M. B. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Pierwsza wydana w sprawie decyzja Prezydenta Miasta Łomża z dnia 28 grudnia 2012 r. została uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży z uwagi na nieprecyzyjne ustalenie poszczególnych warunków zabudowy, pozwalające na różnorodne interpretacje.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Łomża decyzją z dnia 13 czerwca 2012 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo-usługowego o klatkę schodową i budowie tarasu rekreacyjno-widokowego na dachu tego budynku, obejmującą teren działek o numerach 23508/3, 23508/6, 23508/8, 23509/2 położonych przy [...] w Ł. Organ wskazał następujące obowiązujące parametry nowej zabudowy: linia zabudowy jako 4 m od linii rozgraniczającej [...], wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej po nadbudowie 10,5 m – 11 m; szerokość elewacji frontowej nadbudowy 4 – 5 m, dach płaski, otoczony attyką, obowiązek harmonijnego nawiązywania formy i geometrii tarasu i dachu projektowanej nadbudowy do dachu budynku inwestora oraz budynku mieszkalnego na działce nr 23508/4. W pozostałym zakresie (tj. co do wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynku po nadbudowie, układu głównej kalenicy dachu) organ nie dokonał ustaleń z uwagi na realizację inwestycji w obrysie budynku istniejącego. Ustalił natomiast warunki w zakresie odbioru odpadów (pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów stałych), obsługi komunikacyjnej (istniejącym zjazdem publicznym, którego wykonanie polecił uzgodnić z zarządcą drogi), nałożył obowiązek urządzenia miejsc postojowych minimum 15 na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Nakazał realizować obiekt zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i z zapewnieniem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ wskazał, że ze sporządzonej analizy (jej część tekstowa i graficzna stanowią załączniki do decyzji) wynika tzw. dobre sąsiedztwo, bowiem sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, działki inwestora mają dostęp do drogi publicznej, są wyłączone z produkcji rolnej, inwestycja będzie realizowana na terenie, na którym znajduje się zabudowa usługowa, a projekt decyzji uzgodniono z właściwym zarządcą drogi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. S.-N. i J. N. (właściciele działek sąsiednich o nr 23508/4 i 23509/1 oraz użytkownicy wieczyści działek o nr 23508/5 i 23508/7).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia 23 lipca 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łomża z dnia 13 czerwca 2012 r. nr [...].

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu II instancji ustalenia oparto na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym (jego granice ustalono w odległości trzykrotności frontu działki od strony [...]), na którym istniejąca zabudowa (jednorodzinna, gospodarcza, usługowa i inna) pozwala na ustalenie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Również gabaryty i forma architektoniczna zamierzenia mają cechy niezaburzające istniejącego na analizowanym terenie ładu przestrzennego, zwłaszcza że będą realizowane w obrysie istniejącego budynku. Z tego względu nie było konieczności ustalenia szerokości elewacji frontowej, a ustalono jedynie nieobowiązująco szerokość elewacji frontowej projektowanej nadbudowy (zgodnie z wnioskiem inwestora jako 4 – 5 m). Przyjęto wyższą od średniej – która wynosi 9 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wykorzystując regulację § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie wymagań dla nowej zabudowy, który dopuszcza wprowadzanie odstępstw od średniej jeśli wynika to z analizy. Jak stwierdził organ, taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanym przypadku, bowiem po wschodniej stronie [...] znajduje się budynek jednostki wojskowej o wysokości 11 m. Stąd ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w rozpoznawanym przypadku jako 10,5 – 11 m z dachem płaskim, otoczonym attyką, było dopuszczalne. Organ odwoławczy ocenił natomiast jako wykraczające poza jego kompetencje ustalenia dotyczące ograniczenia uciążliwości inwestycji dla mieszkańców budynków sąsiednich, wskazując, że konkretne rozwiązania architektoniczne o takim celu mogą zostać przedstawione dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego w punkcie 5. decyzji organu I instancji zawarto zastrzeżenie o konieczności projektowania i realizowania inwestycji w sposób zapewniający poszanowanie występujących w zasięgu jej oddziaływania interesów osób trzecich. Organ wskazał też, że w kwestionowanej odwołaniem decyzji ustalono rodzaj zabudowy jako usługowa, a funkcję jako budynek handlowo-usługowy i z tą działalnością będzie związany zamierzony taras rekreacyjno-widokowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży skorygowało jedynie błędne ustalenie organu I instancji zawarte w punkcie 4. jego decyzji o podłączeniu budynku mieszkalnego, a nie jak powinno być prawidłowo: handlowo-usługowego, do niezbędnej infrastruktury technicznej.

Skargę na powyższą decyzję złożyli J.N. i E. S.-N. Zarzucili, że zaskarżona decyzja narusza ich interes prawny, bowiem legalizuje niezgodne z prawem prowadzenie przez sąsiadów działalności gastronomicznej, która już kilkakrotnie doprowadzała do zakłócenia porządku publicznego. Sąsiedzi bezprawnie zmienili również sposób użytkowania budynku, który pierwotnie miał być wykorzystywany jako sklep meblowy i hurtownia zabawek, a nie lokal gastronomiczno-rozrywkowy. Skarżący podnieśli, że w rzeczywistości sąsiedzi wybudowali już "projektowaną" klatkę, natomiast w wyniku wcześniejszych działań rozebrali nielegalne wejście na dach – taras i zlikwidowali parasole, co doprowadziło do umorzenia postępowania legalizacyjnego. Zdaniem skarżących nie zabezpieczono ich stosownymi zapisami decyzji przed nadmiernym hałasem (art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), nie ustalono precyzyjnie przeznaczenia tarasu, ustalono bezpodstawnie zakres oddziaływania inwestycji na granicy z ich działką, mimo że budynki są połączone ścianami, naruszono również § 11 i 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazali, że dla tej samej nieruchomości decyzją nr [...] z dnia 13 czerwca 2012 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części piętra budynku handlowo-usługowego na lokale usługowe z zakresu gastronomii i handlu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę przypomniał, że przedmiotem wniosku M. B. z dnia 23 września 2011 r. było żądanie ustalenia warunków zabudowy dla budowy tarasu rekreacyjno-widokowego na płaskim dachu istniejącego już budynku położonego w Ł. przy ulicy [...] oraz nadbudowy tego budynku o klatkę schodową dla komunikacji pionowej prowadzącej na taras. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony do organu już po ostatecznym zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowolnego przystosowania dachu budynku dla potrzeb "ogródka" kawiarnianego. Jak wynika z akt administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Łomży, dotyczących postępowania zakończonego decyzją z dnia 9 sierpnia 2011 r. nr [...], postępowanie w sprawie samowoli zostało umorzone jako bezprzedmiotowe po stwierdzeniu przez organ, że doszło do faktycznej likwidacji samowolnie wcześniej wykonanych elementów zabudowy dachu dla potrzeb wykorzystywania go jako tarasu użytkowego. Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie była kwestionowana przez skarżących. W ocenie Sądu złożony w dniu 23 września 2011 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie służył inwestycji już zrealizowanej, ale inwestycji przyszłej.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd także uznał za nietrafne w kontekście regulacji prawnej wyznaczającej przesłanki uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzono analizę sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z planowanym zamierzeniem, która pozwoliła na określenie cech urbanistyczno-architektonicznych przedsięwzięcia, dostosowujących je do otoczenia. Obszar objęty analizą zakreślono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki inwestorki, co – zważywszy, że nieruchomość położona jest na obszarze zabudowanym, należało uznać za wystarczające do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cechy zabudowy, w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po nadbudowie klatki schodowej, przewidziano w odniesieniu do istniejącej w analizowanym obszarze wysokości budynków położonych na terenie jednostki wojskowej. Sąd podkreślił, że wysokość budynku inwestorki nie ulegnie zmianie na całej powierzchni, a wyłącznie na powierzchni nadbudowywanej klatki schodowej, tj. wyjścia na dach. Wyjaśnił przy tym, iż wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można w określonych przypadkach odnosić także do innych działek sąsiednich niż działki przyległe do terenu planowanej inwestycji, skoro ustawodawca wprost nie wskazał, że chodzi wyłącznie o tego rodzaju działki.

Sąd zwrócił uwagę, że ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza też nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ja pogodzić z zastanym stanem rzeczy.

Sąd podzielił stanowisko organu, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności planowanej zabudowy czy sposobu zagospodarowania terenu z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Na etapie warunków zabudowy nakazuje się jedynie inwestorowi przestrzeganie norm techniczno-budowlanych na dalszym etapie realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu, jest w ogóle możliwa. Sąd podkreślił, że skarżący uciążliwości budowy tarasu rekreacyjno-widokowego upatrują w jego służebnej roli dla kawiarni prowadzonej na piętrze sąsiedniego budynku, podczas gdy sentencja kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o tak konkretnym powiązaniu. W tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w tak ogólnym sformułowaniu charakteru tarasu.

Zdaniem Sądu opis przedsięwzięcia zawarty we wniosku i przeniesiony następnie do sentencji decyzji o warunkach zabudowy nie pozwalał na dokładniejsze określenie zakresu oddziaływania inwestycji. Budowa tarasu na dachu istniejącego budynku nie zmienia oddziaływania całego obiektu względem otoczenia, w tym na nieruchomość skarżących. Zabezpieczenia przed hałasem, którego skarżący upatrują w wykorzystywaniu tarasu dla przypuszczalnych potrzeb inwestorki, winni domagać się na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W przypadku, jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji istniejącej zabudowy, dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ewentualnie na późniejszym etapie w trakcie użytkowania obiektu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 693/12 wnieśli E.S.-N. i J.N. Powyższy wyrok zaskarżyli w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego – art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie chronionego interesu publicznego, a w szczególności pominięcie uzasadnionego interesu osób trzecich – w postaci interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości;

2. naruszenie prawa materialnego – art.. 61 ust. 1 ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie porównania ustalonych warunków z zabudową działek sąsiednich oraz pominięcie charakteru zabudowy działek sąsiednich i zasady kontynuacji funkcji;

3. naruszenie prawa materialnego - § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne zastosowanie i złą interpretację w postaci wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odbiegającej w sposób istotny od zabudowy sąsiadującej;

4. naruszenie prawa materialnego – art.. 54 pkt. 2 lit. a) i d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich oraz wymagań ładu przestrzennego poprzez pominięcie okoliczności, iż taras przeznaczony do działalności gastronomicznej a wyniesiony znacznie ponad poziom zabudowy sąsiedniej (różnica do granic attyki to 2 m, a dodatkowo jeszcze będzie wymagana balustrada dla tarasu – min. 1,1 m) nie tylko zakłóci ład przestrzenny i może zmniejszyć doświetlenie działek sąsiednich, ale będzie źródłem hałasu i innych niedogodności;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji pomimo braku właściwego ustalenia stanu faktycznego;

6. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób uniemożliwiający Stronie prawidłowe ustosunkowanie się do ustaleń organu, w szczególności poprzez brak uwzględnienia wskazań analiz sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania;

7. naruszenie przepisów postępowania – art.. 77 § 1 oraz 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenia błędnego stanu faktycznego;

8. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyrażenia poglądu w uzasadnieniu wyroku (brak dostatecznego poglądu);

9. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowania w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa;

10. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez fakt, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. uniemożliwia poddania go kontroli skargi kasacyjnej.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć na wstępie należy, a na co również wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1426/11, z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 20/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie – nie tylko dlatego, że postawione w niej zarzuty, dotyczące naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ale również z tego względu, że skarga kasacyjna nie w pełni spełnia wymogi wynikające z przywołanych przepisów.

Przede wszystkim całkowicie chybione są zarzuty naruszenia następujących przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.): art. 138 § 2 (określony jako zarzut naruszenia prawa materialnego), art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 2 tej ustawy. Uwadze autora skargi kasacyjnej uszło, iż przepisy tego aktu prawnego nie miały zastosowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku. Przepisy te mają zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji, a przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi – przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tylko zatem wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przepisów tej ustawy jest zgodne z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 197 § 2 p.p.s.a. "poprzez zaniechanie wyrażenia poglądu w uzasadnieniu wyroku (brak dostatecznego poglądu)" nie mógł być uwzględniony już z tego względu, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu, który nie dotyczy postępowania przed tym sądem. Wskazany przepis brzmi bowiem: Do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zaś dochodzenie, o naruszenie jakiego przepisu chodziło autorowi skargi kasacyjnej w kontekście niedostatecznego wyrażenia poglądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku, ani tym bardziej tego, jakiej kwestii dotyczyć miałby ten pogląd.

Zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. "poprzez jego niezastosowania w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa" sformułowany został nader lakonicznie. Nie został on uzupełniony o wskazanie konkretnych przepisów mieszczących się pod pojęciem "naruszenia prawa". Zarzutowi naruszenia art. 145 § pkt 1 p.p.s.a. – oprócz wskazania dodatkowo na dalsze podpunkty ww. przepisu: litery a, b lub c – towarzyszyć musi powiązanie z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami procesowymi regulującymi postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego aktu, w odniesieniu do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Nie wykazano również, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co jest wymogiem prawidłowej redakcji zarzutu naruszenia prawa procesowego zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z wymienionych przyczyn powyższy zarzut nie mógł być uwzględniony.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazując, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. uniemożliwia poddanie go kontroli skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji wskazał ogólnikowo przedmiot zaskarżenia, nie opisał dokładnie stanu faktycznego, nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie dokonał jej wyjaśnienia. W ocenie skarżących przedstawione rozważania Sądu pomijają ustalony w drodze m. in. analiz załączonych do decyzji obu instancji stan faktyczny sprawy, z uzasadnienia wyroku nie wynika także, jakimi przesłankami kierował się Sąd oddalając skargę. Argumentację w tym zakresie zakończono stwierdzeniem, iż opisane uchybienie jest tego typu, iż mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż ogólne stwierdzenie, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie wyczerpuje wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wykazać wpływ tego naruszenia na treść wyroku oraz przedstawić sposób rozstrzygnięcia, gdyby takiego naruszenia nie dopuszczono się w postępowaniu przed sądem I instancji. Samo twierdzenie o istotnym wpływie naruszenia określonego przepisu postepowania na wynik sprawy – bez poparcia tego wskazaną wyżej argumentacją – należy ocenić jako niewystarczające do prawidłowego postawienia zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tego powodu powyższy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został uwzględniony.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. 1, art. 61 ust. 1, art. 54 pkt. 2 lit. a) i d) ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Stawiając powyższe zarzuty skarżący kwestionują prawidłowość określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po nadbudowie na 10,5 – 11 m. W ocenie skarżących nie wzięto pod uwagę zarówno kontynuacji sposobu zabudowy sąsiednich nieruchomości, jak i interesów osób trzecich właścicieli tych nieruchomości. Podniesiono, iż sąsiednie nieruchomości są nieruchomościami o przeważającej funkcji mieszkalnej, podwyższenie zabudowy znacznie ponad budynki sąsiednie oraz umieszczenie na szczycie budynku tarasu usługowo widokowego nie tylko zakłóca normalną egzystencję mieszkańców, ale może również spowodować dodatkowe niedogodności – zacienienie działek i nadmierny hałas. Ponadto ustalone wymagania dla nowej rozbudowy są sprzeczne § 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ponieważ wyznaczają wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odbiegającej w sposób istotny od zabudowy sąsiadującej. Wysokość sąsiadującej zabudowy wynosi 7-8 m, tylko dwa budynku mają wysokość 9 m, a jedyny budynek o wysokości 11 m znajduje się w znacznej odległości, po przeciwnej stronie ulicy i jest to budynek jednostki wojskowej. Budynek ten, z uwagi na odmienną zabudowę nieruchomości i pełnione funkcje, nie powinien być brany pod uwagę. Zatem dopuszczenie zabudowy do wysokości 11 m liczonych do wysokości attyki – co zapewne będzie wymagało uzupełnienia o barierkę – w sposób istotny odbiega od krawędzi zabudowy na działkach sąsiednich. Wskazano również, że w rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnienia dla zastosowanie szczególnego trybu wyznaczenia wysokości nowej zabudowy, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W orzecznictwie podkreśla się – na co trafnie zwrócił uwagę także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – iż decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter – nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – zwanej dalej: u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Pamiętać jednak należy, że ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy stwierdzić należy, że nie można upatrywać naruszenia ww. przepisu i tym samym naruszenia interesów osób trzecich, wskazując na uciążliwości, jakie będą wiązały się z nowo projektowaną zabudową. Zbadanie, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku, a także czy poziom hałasu emitowanego w czasie realizacji inwestycji nie przekracza dopuszczalnych przepisami norm wykracza poza materię postępowania o ustalenie warunków zabudowy i jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Inny jest bowiem przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżących i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak – na jakich warunkach, w tym jakie cechy zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Dochodzenie ochrony przed ewentualnym hałasem i zacienieniem możliwe jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeśli m.in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejąca i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/07 i z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 446/08, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak stanowi przepis § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: rozporządzeniem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (ust. 2). Istotne jest, że uwzględnianą działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia. Pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej , czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy (por. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 31/13 i z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony wokół działek inwestora zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia w odległości 153 m (nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek – 51 m), przy czym za front działek uznano granicę terenu inwestycji przylegająca bezpośrednio do pasa drogowego Al. Legionów. Obszar ten obejmuje nie tylko działki położone po tej samej stronie ulicy (Al. Legionów), co działki inwestora, ale również po jej przeciwnej stronie. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynika, że na tym obszarze występuje zróżnicowana zabudowa: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą, zabudowa usługowa – sklepy, hurtownie i składy, zabudowa usługowa z zakresu gastronomii, budynek usługowo-mieszkalny, inna zabudowa (teren jednostki wojskowej) oraz teren inwestycji – istniejący budynek handlowo-usługowy. Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie organy administracji uwzględniły w przeprowadzonej analizie, iż na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie zaaprobował zastosowanie przez organy administracji w rozpoznawanej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjaśnić raz jeszcze należy, iż wynikająca z tego przepisu zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ścisłe rozumianej kontynuacji funkcji dominującej – funkcji mieszkaniowej. Organy wzięły pod uwagę, że taka funkcja zabudowy (mieszkalna) występuje na analizowanym obszarze, a także że jest funkcją dominującą. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym – w tym przypadku zabudowy usługowej, która również występuje na terenach sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji § 7 rozporządzenia stwierdzić należy, że i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną budynki znajdujące się na działkach nr 12220/1, 12220/4 i 12220/2, o wysokości 11 m, nie powinny być brane pod uwagę przy analizie, a to z uwagi na odmienną zabudowę nieruchomości i pełnione funkcje (teren jednostki wojskowej), a także znaczną odległość od działek inwestora oraz ich zlokalizowanie po przeciwnej stronie ulicy. Jak zostało już wyjaśnione wcześniej, obszar analizowany został w rozpoznawanej sprawie wyznaczony zgodnie z wymogami zawartymi w § 3 rozporządzenia. W obszarze tym znajdują się również działki nr 12220/1, 12220/4 i 12220/2. Ani charakter i sposób użytkowania obiektów znajdujących się na działkach nr 12220/1, 12220/4 i 12220/2, ani tym bardziej fakt ich położenia po przeciwnej stronie ulicy nie może być podstawą, by wykluczyć wymienione działki z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – w tym również do wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji, skoro znajdują się one w prawidłowo zakreślonym obszarze analizowanym.

Wysokość budynku ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z § 7 rozporządzenia. Jak stanowi § 7 ust. 1 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 2 wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Stosownie do § 7 ust. 3 jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Przepis § 7 ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną zastosowanie w rozpoznawanej sprawie trybu określenia wysokości zgodnie z § 7 ust. 4 nie było poprzedzone uzasadnieniem, iż zachodzą istotne okoliczności uzasadniające odstępstwo od trybów podstawowych, a co więcej, w ocenie strony takie okoliczności nie istnieją.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sadu I instancji, iż prawidłowo cechy zabudowy, w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po nadbudowie klatki schodowej, przewidziano w odniesieniu do istniejącej w obszarze analizowanym wysokości budynków położnych na terenie jednostki wojskowej. Należy mieć na uwadze, że nie stoi w sprzeczności z przytoczonymi wyżej przepisami określenie górnej krawędzi elewacji frontowej w wielkości odbiegającej od krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich czy też od średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, o ile wielkość ta będzie precyzyjnie określona i jednocześnie zapewnione będzie także zachowanie ładu architektonicznego. Powyższe warunki spełnia decyzja organu II instancji.

W badanym przypadku ustalono, że na obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, co teren planowanej inwestycji ([...]), znajdują się budynki usługowe 2-kondygnacyjne o wysokości nie przekraczającej 9 m (8 m, 9 m, 8,5 m – istniejący budynek handlowo-usługowy inwestora). Budynki mieszkalne mają 1, 2 lub 3 kondygnacje, zaś na terenie jednostki wojskowej zlokalizowane są budynki o 3 kondygnacjach i o wysokości 11m. Należy mieć na uwadze, że zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego lub znacząco niższego niż od budynków już usytuowanych w sąsiedztwie inwestycji. W rozpoznawaj sprawie takie ryzyko nie występuje. Ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po nadbudowie zgodnie z wnioskiem na wysokość 10,5 m – 11 m nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego, odpowiada bowiem wysokości budynków znajdujących się na działkach nr 12220/1, 12220/4 i 12220/2 – 11 m. Okoliczność, iż budynki te położone są na terenie jednostki wojskowej, nie ma znaczenia dla tej oceny. Zauważyć też wypada, iż różnica pomiędzy wysokością dopuszczoną w decyzji o warunkach zabudowy a wysokością budynków usługowych znajdujących w obszarze analizowanym nie jest znaczna. Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, wysokość budynku inwestorki ulegnie zmianie nie na całej powierzchni, a jedynie na powierzchni nadbudowanej klatki schodowej, tj. wyjścia na dach. Nie mógł być uwzględniony także argument, iż do określonej w decyzji wysokości należy doliczyć dodatkowe min. 1,1 m na balustradę dla tarasu, ponieważ z treści zaskarżonej decyzji to nie wynika.

Nie znalazł uzasadnienia także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 pkt 2 lit. a i d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak zostało już wykazane badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy uwzględnia zarówno warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu publicznego, jak również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.