Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1105/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 pkt 7a , art 30 ust 6 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2022 r. znak: WI-I.7840.13.21.2021.GT w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta Olkuski decyzją z dnia 3 listopada 2021 r., znak: SAB.6740.3.48.2021 wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej nr [...] w Nadleśnictwie C., Leśnictwo S. na działkach o nr ew. gr. [...] w miejscowości: obręb [...] B. , jednostka ewidencyjna [...] B. oraz na działkach o nr ew. gr.: [...], [...] w miejscowości: obręb [...] S. B., jednostka ewidencyjna [...] B..

Po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. wniesionego od tej decyzji Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 15 lipca 2022 r., znak sprawy: WI-I.7840.13.21.2021.GT utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 tekst jednolity ze zmianami) - zwanej dalej kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 tekst jednolity ze zmianami) - zwanej dalej Prawo budowlane.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, zobowiązany jest do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę, bądź stwierdzenia, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków, a także oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak również prawa miejscowego – w tym również przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W analizowanej sprawie zgłoszono zamiar przebudowy drogi leśnej nr [...] w Nadleśnictwie C., L. S., na działkach nr [...] i nr [...] położonych w B., obr. B. B. oraz na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w B., obr. B. . Droga leśna nr [...] przebiega przez tereny oddziałów [...] Zakres planowanych do wykonania prac, po dokonanym uzupełnieniu zgłoszenia za pismem z dnia 15 października 2021 r., miał obejmować wykonanie przebudowy istniejącej drogi leśnej na długości 770 m: wykonanie nakładki tłuczniowej na istniejącej nawierzchni tłuczniowej w obrębie istniejącego pasa drogowego, korektę mijanek, zjazdów, placu oraz łuków. Na działkach oznaczonych w ewidencji nr [...] zostanie wykonana naprawa istniejącego utwardzenia i przygotowanie jej pod ewentualne ułożenie płyt żelbetowych (karta nr [...] akt organu I instancji).

Starosta Olkuski wniósł sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia, gdyż uznał, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr XLV/258/2005 Rady Miejskiej w B. z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2005 r., nr 260, poz.1830 tekst jednolity ze zmianami). Jednakże na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego akt ten został uchylony i obecnie na terenie objętym analizowanym zgłoszeniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr LII/309/2021 Rady Miejskiej w B. z dnia 14 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. - część A i C (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2021 r., poz. 7958).

Zatem w zaistniałej sytuacji należy dokonać oceny zgłaszanego zamierzenia z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującym na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego ww. Uchwałą Nr LII/309/2021 Rady Miejskiej w B. z dnia 14 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. - część A i C - zwanym dalej mpzp.

Zgodnie z Załącznikiem Graficznym nr 1, stanowiącym integralną część ww. Uchwały, działki inwestycyjne znajdują się w obszarze oznaczonym w mpzp symbolami 42ZL i 51ZL, tj. w terenach lasów. Dyspozycja § 55 mpzp stanowi:

1. Wyznacza się tereny lasów oznaczone symbolami 1-105 ZL.

2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się następujące przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania:

1) Przeznaczenie podstawowe: lasy;

2) Przeznaczenie dopuszczalne:

a) obiekty i urządzenia związane z gospodarką leśną,

b) utrzymanie istniejącej strzelnicy w terenie 82ZL,

c) drogi leśne, drogi pożarowe,

d) cieki i zbiorniki wodne,

e) urządzenia turystyczne zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi lasów, w tym: szlaki, ścieżki i trasy turystyczne, dydaktyczne, rowerowe, konne, dla narciarstwa biegowego, wieże widokowe,

f) wykorzystanie dróg leśnych jako szlaków, ścieżek i tras turystycznych, dydaktycznych, pieszych, konnych, rowerowych, dla narciarstwa biegowego,

g) sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi;

3) Zasady zagospodarowania terenu: lokalizacja budynków przy zachowaniu parametrów jak dla terenów R.

Mając na uwadze powyżej przytoczony przepis wskazano, że na terenach oznaczonych symbolami 42ZLi 52ZL, na których przeznaczeniem podstawowym są lasy, dopuszcza się realizację m.in. dróg leśnych i dróg pożarowych (§ 55 ust. 2 pkt 2 lit. c mpzp). Z kolei w omawianym przypadku Inwestor zgłosił zamiar przebudowy fragmentu drogi leśnej, która zgodnie z przedłożoną dokumentacją (karty nr 1 - 36 akt organu I instancji) oraz z Systemem Informacji Przestrzennej Gminy B., dostępnym pod adresem internetowym: [...], jest jednocześnie drogą pożarową nr [...]. Stąd też należy uznać, że planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami obowiązującego ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. - część A i C.

Jednakże, niezależnie od powyższego, organ odwoławczy wskazał na inną kwestię mającą decydujący wpływ na niniejsze rozstrzygnięcie.

Zgodnie z informacjami zawartymi w przedłożonym przez Inwestora Projekcie technicznym (karty nr 1 - 36 akt organu I instancji) droga leśna objęta analizowanym zgłoszeniem cyt.: na całym odcinku posiada nawierzchnię gruntową szerokości od 3,00 do 4,00 m. Natomiast po wykonaniu robót droga ta będzie mieć szerokość od 3,50 m (na odcinku od km 0+030 do km 0+762) do 5,00 m (na odcinku od km 0+000 do km 0+030). Zaplanowano również wykonanie obustronnych poboczy o szerokości 1,00 m po każdej stronie. Dodatkowo na łuku oznaczonym w ww. Projekcie technicznym symbolem W6 będzie poszerzona jezdnia o 0,60 m. Ponadto zgłoszenie obejmuje także wykonanie 4 mijanek o szerokości 2,50 m i długości 25 m każda. W związku z tymi robotami przewiduje się usunięcie kolidującego drzewostanu.

Mając na uwadze ww. zakres prac stwierdzić należy, że planowane zamierzenie budowlane polegać będzie m.in. na dobudowaniu, w określonych punktowo lokalizacjach, 4 sztuk mijanek w ciągu istniejącej drogi leśnej: 1) od km 0+040,00 do km 0+075,00, 2) od km 0+192,50 do km 0+227,50, 3) od km 0+489,00 do 0+526,00 i 4) od km 0+651,00 do km 0+686,00. Roboty te spowodują poszerzenie istniejącej jezdni o 2,50 m na czterech odcinkach długości 25 m każdy. Poszerzenie terenu zajmowanego przez obecną drogę nastąpi również poprzez wykonanie poboczy, poszerzenie wjazdu przy skrzyżowaniu z drogą powiatową nr 1061K (oznaczonego jako zjazd nr 1, od km 0+000 do km 0+015,00) oraz poszerzenie niektórych odcinków zjazdów oznaczonych numerami od 2 do 7 (odpowiednio karty nr 23 - 29 i nr 32 akt organu I instancji). Stąd też należy uznać, że zgłoszona inwestycja dotyczy rozbudowy, a nie przebudowy drogi. Bowiem w myśl ww. art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, który brzmi: ilekroć w ustawie jest mowa o: przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, przebudowa co prawda dopuszcza zmianę charakterystycznych parametrów drogi, ale tylko takich, które nie wymagają zmiany pasa drogowego. Natomiast w analizowanej sprawie wykonanie zgłoszonych robót budowlanych doprowadzi do poszerzenia powierzchni, jaką obecnie zajmuje droga leśna nr [...] w Nadleśnictwie C., L. S., a tym samym do rozbudowy tej drogi, a nie jej przebudowy. Z kolei jeśli mowa jest o rozbudowie istniejącej drogi, to taki zakres robót budowlanych nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 29 - 31 Prawa budowlanego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że droga leśna nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2021.1376 tekst jednolity ze zmianami), gdyż określa ją ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2022.672 tekst jednolity ze zmianami). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o lasach przez drogi leśne należy rozumieć: drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Tym samym drogi leśnej nie określają takie parametry jak np. wydzielony pas drogowy. Ponadto w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o lasach: Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Jednakże powyższy przepis nie oznacza, że można dowolnie określać powierzchnię zajętą pod drogę leśną, według określonego w danej chwili zapotrzebowania. Szczegółowe przeznaczenie obszarów leśnych określa się w Planach Urządzenia Lasów. W analizowanej sprawie dla Nadleśnictwa C. obecnie obowiązuje Plan Urządzenia Lasu na okres gospodarczy od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2029 r. - zwany dalej PUL. Zaznacza się, że ten dokument dostępny jest m.in. pod adresem: [...]. Zgodnie z Tabelą nr I zamieszczoną na stronie nr 380 PUL, przedstawiającą zestawienie powierzchni gruntów nadleśnictwa wg rodzajów użytków gruntowych, kategorii użytkowania i grup rodzajów powierzchni, zgodnie z podziałem administracyjnym kraju, w obrębie ewidencyjnym B. B. (w którym położone są działki inwestycyjne nr [...] i nr [...]) drogi zajmują powierzchnię równą 0,0661 ha. Natomiast, zgodnie z ww. tabelą, w obrębie ewidencyjnym B. S. (w którym położone są działki inwestycyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) drogi zajmują 0,84 ha. Jednakże brak jest informacji na temat dróg leśnych. Z kolei z tak przedstawionych w PUL zapisów nie można wnioskować, w jaki sposób następuje podział wyznaczonego obszaru w danym oddziale lasu pod drogę przebiegającą w jego granicach, tym samym nie można określić, jaki pas gruntu leśnego, wyrażony w metrach, zostanie przeznaczony pod budowę mijanek objętych zgłoszeniem. Jaka jest jego szerokość i długość. Z tego powodu nie można ustalić, czy zgłaszana inwestycja mieści się w wyznaczonym obszarze, a tym samym wydzielonym pasie gruntu leśnego z przeznaczeniem pod drogę leśną. Natomiast gdyby planowane mijanki wykroczyły poza obszar o przeznaczeniu pod drogę leśną, to w takiej sytuacji należałoby dokonać, w formie aneksu do PUL, zmiany przeznaczenia danego oddziału. Bowiem zgodnie z Instrukcją Urządzenia Lasu, stanowiącą Załącznik do Zarządzenia nr 55 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie "Instrukcji urządzania lasu" (B.I.LP.2012.1.4 ze zmianami): Zmiana planu urządzenia lasu może być dokonana w formie aneksu (Część I, Rozdział I, pkt 4, § 4 ust. 4 Instrukcji). Ponadto zmiana planu urządzenia lasu, o której mowa w ust. 4 i 5, dokonywana jest na wniosek nadleśniczego, weryfikowany przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (nazywanego dalej dyrektorem RDLP), który sporządza niezbędną dokumentację uzasadniającą wnioskowaną zmianę, z zachowaniem wymogu art. 50 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz kieruje ją do ministra właściwego do spraw środowiska, poprzez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, wraz z wnioskiem o zatwierdzenie aneksu do planu urządzenia lasu (Część I, Rozdział I, pkt 4, § 4 ust. 6 Instrukcji).

W analizowanej sprawie podkreślenia wymaga fakt, że co prawda Plan Urządzenia Lasów określa w każdym obrębie ewidencyjnym obszar przeznczony pod drogę oraz pod drogę leśną, ale nie określa dokładnie jej granic. Stąd też nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy planowane mijanki wzdłuż drogi leśnej nr [...] nie wykroczą poza obszar użytku leśnego przeznaczonego pod drogę leśną. Z tego względu należy wykonać projekt budowlany mijanek. Już samo to wskazuje, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w katalogu budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (zgodnie z art. 29 - 31 Prawa budowlanego).

Jak już wcześniej wyjaśniono, w przypadku drogi leśnej nie mamy do czynienia z pasem drogowym, gdyż jest on związany z drogami publicznymi. Niemniej jednak droga leśna, zgodnie z PUL, jest obszarem o określonej powierzchni, który może ona zajmować na użytkach leśnych w ponumerowanych oddziałach leśnych. Ze względu na brak skonkretyzowania, jaki metrażowo jest to pas gruntu oddziałów leśnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w których przebiega przedmiotowa droga leśna nr [...], wzdłuż której mają zostać wybudowane mijanki, koniecznym jest sporządzenie projektu budowlanego, aby dokładnie został zwymiarowany pas użytku leśnego, na którym zostaną one wykonane. Przebudowa może zatem dotyczyć istniejącego obiektu budowlanego, czyli może obejmować drogę, jednak przebudowa nie może dotyczyć mijanek, gdyż jeszcze nie istnieją, a są przewidziane do realizacji. Ponadto w ramach dokonanego zgłoszenia planuje się także poszerzenie niektórych odcinków zjazdów oznaczonych w Projekcie technicznym numerami od 1 do 7, a więc droga po wykonaniu projektowanych robót będzie zajmować znacznie szerszą powierzchnię gruntu niż obecnie. Tym samym do zgłaszanej inwestycji nie znajdują zastosowania przepisy art. 29 - 31 Prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższego wskazuje się, że Wojewoda Małopolski orzekał już w podobnej sprawie i w dniu 15 listopada 2021 r. wydał decyzję o znaku: WI-I.7840.24.14.2021.SM, którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia 10 września 2021 r., znak: UAB.6743.4.62.2021, wnoszącą sprzeciw w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej Linia VII, zlokalizowanej na dz. nr [...] w miejscowości W., gm. W.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji również uznał, analogicznie jak w niniejszej sprawie, że roboty budowlane polegające na wykonaniu mijanek wydłuż istniejącej drogi leśnej, nie stanowią przebudowy, a rozbudowę istniejącej drogi. Podkreślenia wymaga fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 29/22, oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 listopada 2021 r., znak: WI-I.7840.24.14.2021.SM. Na dzień wydania decyzji wyrok ten nie był prawomocny.

Podsumowując, przebudowa istniejącego obiektu liniowego, jakim jest droga, zgodnie z zapisami art. 29 ust. 3 pkt 1 lit d Prawa budowlanego, nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednak rozpatrując przedmiotowe zamierzenie budowlane należy podkreślić, że przekracza ono zakres robót budowlanych podlegających jedynie zgłoszeniu. Bowiem zaplanowane mijanki powstaną w nowych miejscach, które wcześniej nie stanowiły drogi, a zatem nastąpi poszerzenie istniejącej drogi leśnej nr [...] w Nadleśnictwie C., Leśnictwie S.. Stąd też roboty budowlane objęte analizowanym zgłoszeniem w rzeczywistości stanowić będą rozbudowę ww. drogi leśnej.

Skarżący podniósł w odwołaniu, że decyzja Starosty Olkuskiego z dnia 3 listopada 2021 r., znak: SAB.6740.3.48.2021, została wydana po upływie ustawowego terminu, który wynosi 21 dni od dnia dokonania uzupełnienia zgłoszenia przez Inwestora. Jednakże takie twierdzenie jest błędne. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego, który brzmi: Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Zatem organ ma 21 dni, licząc od dnia doręczenia zgłoszenia, na wydanie ewentualnej decyzji o sprzeciwie. Funkcja i istota terminu do wniesienia sprzeciwu w trybie ww. art. 30 ust. 5 wskazuje, że termin ten jest terminem prawa materialnego. Zachowanie tego terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie inwestorowi szybkiego przystąpienia do realizacji planowanego zamierzenia, a więc musi on w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie jego wniesienia, przez właściwy organ. Upływ terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do wykonania robót objętych zgłoszeniem. Ustalony Prawem budowlanym termin do wniesienia sprzeciwu ma także charakter kompetencyjny, co oznacza, że określa czas na skorzystanie z kompetencji organu władzy architektoniczno- budowlanej do wniesienia sprzeciwu. Jednakże powyższy termin dotyczy sytuacji, kiedy wniosek jest kompletny i czyni zadość przepisom prawa, ponieważ nie można rozpatrywać zgłoszenia, które zawiera braki i nie spełnia wymogów prawnych. Natomiast w sytuacji, gdy zgłoszenie jest niekompletne, organ zobowiązany jest wezwać Inwestora do jego uzupełnienia, zgodnie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego: W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Natomiast w myśl art. 30 ust. 5d ww. ustawy: Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Zatem ustawodawca wprost wskazał, że wydanie postanowienia na podstawie ww. art. 30 ust. 5c przerywa bieg terminu, a to oznacza, że termin 21 - dniowy ponownie biegnie od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Bowiem nałożenie tego obowiązku nie zawiesza terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a przerywa jego bieg, co jest istotną różnicą.

W niniejszej sprawie zgłoszenie wpłynęło do organu I instancji w dniu 20 września 2021 r. Następnie w dniu 7 października 2021 r. Starosta Olkuski wydał postanowienie o znaku: SAB.6743.3.48.2021, nakładające na Inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Z kolei odpowiedzi na to postanowienie udzielono dwoma pismami: z dnia 14 października 2021 r. oraz z dnia 15 października 2021 r. Jednakże pierwsze pismo nie zawierało wszystkich wymaganych dokumentów i przedmiotowe zgłoszenie w dalszym ciągu pozostawało niekompletne. Dopiero za drugim pismem, które zostało przesłane do organu pierwszej instancji za pomocą platformy ePUAP, Inwestor uczynił zadość ww. postanowieniu. Stąd też termin na wniesienie sprzeciwu należy liczyć od dnia całkowitego uzupełnienia zgłoszenia, tj. od dnia 15 października 2021 r. Zauważyć należy, że co prawda na zaskarżonej decyzji widnieje data 03.11.2021 roku, ale nadana w placówce pocztowej dwa dni później, tj. 5 listopada 2021 r. (karty nr 68 - 69 akt organu I instancji). Podkreśla się, że zgodnie z art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, a nie dzień sporządzenia decyzji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Starosta Olkuski wniósł sprzeciw, w drodze zaskarżonej decyzji, w 21 dniu po otrzymaniu uzupełnienia zgłoszenia, zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Z tego też względu zarzut odwołującego również w tej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie.

Reasumując, przedmiotowe zgłoszenie z dnia 20 września 2021 r. nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr LII/309/2021 Rady Miejskiej w B. z dnia 14 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. - część A i C. Jednakże zakres planowanych do wykonania prac wykracza poza ustawową definicję przebudowy, a tym samym projektowane zamierzenie budowlane nie mieści się w żadnej kategorii obiektów i robót budowlanych wymienionych w art. 29 - 31 Prawa budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego w analizowanej sprawie zastosowanie ma przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym miejscu Wojewoda Małopolski wskazuje, że sprzeciw wobec zgłoszenia można złożyć jedynie w terminie określonym ustawą Prawo budowlane. Nie jest możliwe, z uwagi na upływ tego terminu, ponowne wydanie decyzji o sprzeciwie. Stąd też, w wyniku zainicjowanej odwołaniem instancyjnej kontroli decyzji o sprzeciwie, organ II instancji nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego, tj. uchylić zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji i ponownie wnieść sprzeciw z odmiennych przyczyn niż przyjął to organ stopnia podstawowego lub uchylić zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, badając ponownie zgłoszenie, może zatem albo utrzymać w mocy decyzję o sprzeciwie w przypadku uznania, że sprzeciw jest zasadny, albo uchylić taką decyzję i orzec o przyjęciu zgłoszenia czy też umorzyć postępowanie I lub II instancji. Nie może natomiast uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, nawet w sytuacji, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, bowiem organ I instancji nie ma już kompetencji do ponownego orzeczenia ze względu na upływ terminu liczonego od daty zgłoszenia lub jego uzupełnienia.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. Sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: "p.b.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarty w art. 3 pkt 7a in fine p.b. wymóg braku zmiany granic pasa drogowego dotyczy również dróg leśnych, co doprowadziło organ odwoławczy do błędnego przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi przebudowy drogi leśnej, a jej rozbudowę i w konsekwencji jest objęta obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

< art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k p a.") poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, mimo iż na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego niemożliwe jest jednoznaczne ustalenie, czy realizacja Przedmiotowej inwestycji będzie się wiązać z przekroczeniem obszaru przeznaczonego w Planie Urządzenia Lasu na okres gospodarczy od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2029 r. dla Nadleśnictwa C. pod drogę leśną,

< art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 5d p.b. poprzez utrzymanie w mocy Decyzji organu I instancji, mimo iż sprzeciw został wniesiony po upływie 21-dniowego terminu.

W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem organy obu instancji błędnie przyjęły, iż w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wniesienia sprzeciwu oraz że sprzeciw został wniesiony przed upływem 21-dniowego terminu,

2. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do skargi, tj. pisma Spółki z dnia 14 października 2021 r. wraz Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia - na fakty wskazane w treści skargi, a to na podstawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.,

3. zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a to na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Ramy prawne sądowej kontroli zaskarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej u.p.b.). W świetle art. 28 ust. 1 u.p.b. zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29-31 u.p.b. W art. 29 u.p.b. wskazano roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wymagają zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d - że nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia przebudowa dróg, torów kolejowych i urządzeń z nimi związanych, torów tramwajowych i urządzeń z nimi związanych. W art. 3 pkt 7a u.p.b. wskazano, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei w myśl art. 30 ust. 6 pkt. 1 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłasza sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwalifikacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem, tj. czy mamy do czynienia z przebudową czy też z rozbudową drogi leśnej. W pierwszym przypadku realizacja zamierzenia inwestycyjnego może nastąpić w trybie zgłoszenia, zaś w tym drugim wypadku niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Definicja przebudowy znajduje się w art. 3 pkt. 7a prawa budowlanego i wynika z niej, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, przy czym w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Z definicji tej wynika zatem, że co do zasady aby mówić o przebudowie, to w ramach robót budowlanych nie może dojść do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak m.in. powierzchnia zabudowy.

Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zakwalifikowania robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie jakim jest droga jako przebudowa, mimo że zmieniają one charakterystyczne parametry tego liniowego obiektu budowlanego, jeśli zmiana tych parametrów mieści się w granicach pasa drogowego tej drogi.

Inaczej ujmując, roboty budowlane polegające na zmianie powierzchni zabudowy, co do zasady kwalifikowane są nie jako przebudowa lecz rozbudowa. Wyjątek stanowią roboty budowlane przy obiekcie linowym jakim jest droga, które mimo że zmieniają (powiększają) powierzchnię zabudowy, to jeśli ich realizacja nie wymaga zmiany granic pasa drogowego, kwalifikowane są nie jako rozbudowa, a jako przebudowa.

W przedmiotowym wypadku mamy do czynienia z drogą leśną, która nie tylko nie jest drogą publiczną, ale również nie posiada pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Okoliczność tę właściwie ocenił organ, przeprowadzając w tym zakresie obszerne i wyczerpujące rozważania.

W uzupełnieniu można wskazać, że termin pasa drogowego zdefiniowany jest w ustawie o drogach publicznych jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tymczasem droga leśna przede wszystkim nie jest drogą publiczną, która powinna mieć pas drogowy o jakim mowa w art. 4 pkt. 1 w zw. z art. 34 ustawy o drogach publicznych, z drugiej natomiast z uwagi na swoją specyfikę, nie wymaga lokalizowania obiektów i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, czy zarządzania tą drogą.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2022 r., zgodnie z którym gdyby przyjąć za trafną argumentację, że granicami pasa drogowego dla drogi leśnej są granice działek ewidencyjnych po których droga ta przebiega, można byłoby prowadzić bez pozwolenia na budowę w zasadzie wszelkie prace budowlane przy istniejącej drodze leśnej – teoretycznie nawet dziesiątki metrów od drogi - byle tylko zmieścić się z tymi robotami budowlanymi w granicach leśnej działki ewidencyjnej, po której droga ta przebiega.

Natomiast pasem drogowym specyficznej drogi, jaką jest droga leśna, jest pas gruntu faktycznie zajęty przez jezdnię i pobocze istniejącej drogi leśnej.

Z akt sprawy wynika, że inwestor w ramach planowanej inwestycji zamierza wykonać: nakładkę tłuczniową na istniejącej nawierzchni tłuczniowej na całej długości drogi leśnej (770 m); poszerzenie drogi (na odcinku od km 0+000 do km 0+030) oraz na łuku oznaczonym w projekcie technicznym symbolem W6; pobocza o szerokości 1,00 m po każdej stronie drogi; wybudować 4 mijanki o szerokości 2,50 m i długości 25 m każda (wraz z wycięciem kolidującego drzewostanu), poszerzenie wjazdu przy skrzyżowaniu z drogą powiatową nr 1061K (oznaczonego jako zjazd nr 1, od km 0+000 do km 0+015,00) oraz poszerzenie niektórych odcinków zjazdów oznaczonych numerami od 2 do 7.

Podkreślenia wymaga w szczególności to, że projektowane mijanki i obustronne pobocza aktualnie nie istnieją i dopiero będą wykonane, co z kolei oznacza, że pas gruntu zajmowany przez drogę leśną (rozumiany jako pas drogowy drogi leśnej), której dotyczy zgłoszenie, z całą pewnością się powiększy, skoro zaś tak to nie jest możliwe wykonanie planowanych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, ale konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Tym samym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7a u.p.b.

Podobnie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wręcz przeciwnie, rozważania organu odnośnie planu urządzenia lasu, świadczą o kompleksowym i wyczerpującym rozpatrzeniu przez organ wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Niemniej, nawet gdyby istniała możliwość ustalenia gdzie i jakie powierzchnie przewidziane są dla spornej drogi leśnej na podstawie obowiązującego w tym terenie planu urządzenia lasu, to i tak w obliczu projektowanych robót budowlanych, z powodów, które powyżej zostały już wyjaśnione, nie miałoby to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Plan urządzenia lasu nie jest bowiem przesłanką wpływającą na kwalifikację robót budowlanych.

Nie jest także zdaniem Sądu uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 5d u.p.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż sprzeciw został wniesiony po upływie 21-dniowego terminu. Kwestie zachowania przez organ I Instancji terminu do wniesienia sprzeciwu zostały już przytoczone powyżej, w ślad za decyzją Wojewody Małopolskiego. Wszystkie ww. twierdzenia organu II instancji, w tym w szczególności wskazane przez organ daty, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.

Prawdą jest, że pierwsze pismo przewodnie dotyczące uzupełnienia braków zgłoszenia dotarło do organu droga elektroniczną w dniu 14 października 2021 r. (k. 51), jednak nie zawierało załączników stanowiących o tym, że w istocie nastąpiło prawidłowe uzupełnienie braków zgłoszenia (w lewym górnym rogu pisma jako załącznik wymieniono jest jedynie ". – Wydz. Architektury.zip.") Po tym piśmie w aktach sprawy brak jest wydruku jakichkolwiek załączników.

Tymczasem dopiero do elektronicznie przekazanego pisma z 15 października 2021 r. (k. 64) dołączona została umowa dzierżawy, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane itp. Załączniki te wymienione są w lewym górnym rogu pisma z 15 października 2021 r. oraz na jego końcu, a następnie za pismem tym znajdują się wydrukowane załączniki. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że pismo z dnia 14 października 2021 r. zostało wysłane bez załączników (być może omyłkowo), zaś prawidłowe uzupełnienie braków zgłoszenia nastąpiło dopiero w dniu 15 października 2021 r. Tym samym sprzeciw zgłoszony został w terminie.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.