Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 65/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,2 i 3, art. 28 ust. 3 b
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 5 lipca 2011r. M.Z. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie, uzasadniając to sytuacją zdrowotną. Po rozpatrzeniu wniosku w dniu [...] września 2011 r. powyższy organ wydał decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia należności za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy określonej w decyzji na łączną kwotę 2.609, 24 zł.

M.Z. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że ze względu na sprawowanie opieki nad 91 – letnią babcią nie może podjąć zatrudnienia, a tym samym spłacić należności. Wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu, stąd w jego treści M.Z. zawarł również wniosek o przywrócenie tego terminu. Organ dwukrotnie odmawiał uwzględnienia tego ostatniego wniosku. Decyzje w tym przedmiocie stały się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który je uchylał ( sprawy o sygn. akt II SA/Go 121/12 i II SA/Go 824/13). Ostatecznie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. organ przywrócił skarżącemu termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku M.Z. z dnia [...] grudnia 2011r. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2011r., nr [...].

W wyniku złożonej przez M.Z. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 452/13 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r. poz. 267 - określanej dalej jako k.p.a. ), gdyż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brał udział ten sam pracownik organu, który pierwotnie brał udział w wydaniu decyzji, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. To zaś oznacza, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięte jest kwalifikowaną wadą formalną, zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Stanowiło to zasadniczą przyczynę wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przy czym Sąd podkreślił, iż wada ta uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji , a zatem odniesienie się do istoty zarzutów przedstawionych w skardze.

Jednocześnie jednak Sąd, uwzględniając długotrwałość prowadzonego postępowania i dla zabezpieczenia interesu strony skarżącej uznał, za konieczne wskazanie uchybień dotyczących istoty sprawy. W tym zakresie, powołując się na treść przepisów art. 28 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 28 ust. 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U z 2013 r. poz. 1442 określanej dalej jako u.s.u.s.) wskazał, że prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów wymaga wnikliwego rozważenia sytuacji wnioskodawcy. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli bowiem w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ustali całkowitej nieściągalności, to musi stwierdzić, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany lub członek jego rodziny dotknięty jest przewlekłą chorobą. I choć ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. W konsekwencji dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym aspekcie Sąd uznał, że istotnym uchybieniem jest brak należytego udokumentowania (udowodnienia) uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia. Uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy, w ustalonym stanie faktycznym, zdolności wnioskodawcy do ponoszenia obciążenia i jego wpływu na możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb jego rodziny, lecz blankietowe przywołanie przesłanek umorzenia zaległości. Dotyczy to przede wszystkim braku rozważenia ustalonych okoliczności w świetle przesłanek umorzenia należności określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 określanego dalej jako rozporządzenie MGPiPS). Sąd uznał, iż ocena przesłanek określonych w wyżej wymienionych przepisach nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. Tym samym przekracza ona granice uznania administracyjnego, a w konsekwencji naruszone zostały przepisy art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2011r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na przebieg postępowania administracyjnego, a także orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskiego wydane w związku ze sprawą. Ponadto przedstawił zakres przysługujących mu kompetencji, obowiązki publicznoprawne spoczywające na ZUS oraz wskazał dokumenty oraz podjęte czynności postępowania wyjaśniającego, które wziął pod uwagę ustalając w sprawie stan faktyczny.

Organ wskazał, że z informacji Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej wynika, iż skarżący nie posiada żadnego dochodu, nie podejmuje prac dorywczych. Mieszka wraz z niepełnosprawną babcią. M.Z. nie pracuje, jednak nie posiada statusu osoby bezrobotnej, otrzymywał bowiem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad 93 – letnią babcią A.Z. do czerwca 2013 r. Pozostaje na utrzymaniu babci. W dniu 27 września 2013 r. złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, który przyznano mu decyzją z dnia [...] listopada 2013 r.

Rozważając zasadność wniosku organ odwołując się do treści art. 28 ust. 2, 3 u.s.u.s. wskazał, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 2 oraz 4 – 5 u.s.u.s.. Odnosząc się do przesłanki wskazanej w punkcie 3 wyżej wymienionego artykułu organ wskazał, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt zawieszenia działalności gospodarczej i możliwości jej wznowienia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym wykazano, że działalność gospodarcza została przez wnioskodawcę zlikwidowana z dniem [...] października 2012r. przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować sporną należność.

W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 a i 3 b u.s.u.s należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Zgodnie z rozporządzeniem MPiPS Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w szczególności w przypadku :

1. gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekłe chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zdaniem organu w przypadku M.Z. nie można stwierdzić, że opłacenie należności z tytułu nieopłaconych składek pozbawiłoby jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż na podstawie dostarczonych przez wnioskodawcę dokumentów i informacji oraz ustaleń własnych nie da się stwierdzić, że sytuacja finansowa i materialna rodziny uzasadnia umorzenie zaległości.

Organ wskazał, że dostarczone przez wnioskodawcę dokumenty i informacje nie zasługują na wiarę, bowiem zobowiązany przedstawia nierzetelne informacje. Dnia [...] sierpnia 2013 r. oświadczył, że opłaca wydatki z tytułu opłat miesięcznych w kwocie 500 zł z prac dorywczych lub opłaca je babcia z emerytury. Ponadto ponosi wydatki na leki w kwocie 100 zł oraz utrzymania zwierząt w kwocie 200 zł, a ponadto posiada zobowiązania wobec osób fizycznych. Z kolei w dniu [...] października 2013r. oświadczył, że nie podejmuje żadnych prac dorywczych i nie osiąga żadnego dochodu. Babcia A.Z. otrzymuje emeryturę w kwocie 1336,51 zł, zaś łączna kwota wydatków wynosi 404 zł. Ponadto zwierzęta domowe są na utrzymaniu babci.

Sam zobowiązany natomiast zaciąga pożyczki w firmie [...] i oddaje do lombardu wartościowe przedmioty, a także korzysta z pomocy matki I.Z. (pomoc w naturze). Ponadto do czerwca 2013r. pobierał zasiłek z CPRiPS w kwocie 520,00 zł miesięcznie.

Dalej organ zaznaczył, że nie kwestionuje, że jednorazowa spłata zadłużenia mogłaby pozbawić zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, lecz istnieje możliwość spłaty tego zadłużenia w systemie ratalnym. W takim zaś przypadku rata wyniosłaby ok. 60 zł.

Odnosząc się do przesłanek wskazanych w § 3 pkt 2 rozporządzenia MPiPS organ wyjaśnił, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zaistnienie w jego przypadku straty wynikłej z klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. W odniesieniu zaś do przesłanki wskazanej w pkt 3 § 3 rozporządzenia MPiPS organ wskazał, że nie znalazł przesłanek uzasadniających umorzenie należności na tej podstawie. Przepis ten odnosi się do sytuacji, w której zobowiązany sprawuje bezpośrednią opiekę nad członkiem rodziny, zaś sposób sprawowania tej opieki uniemożliwia jednocześnie pozyskiwanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia, a także gdy choroba dotyczy zobowiązanego i uniemożliwia mu pozyskiwanie środków na spłatę zadłużenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zobowiązany opiekuje się babcią A.Z., którą zakwalifikowano do I grupy inwalidów, potwierdzając również konieczność sprawowania nad nią opieki, jednakże na podstawie zebranych informacji nie można przyjąć, że zobowiązany musi sprawować bezpośrednią i stałą opiekę nad chorym członkiem rodziny. Potwierdza to również fakt, że zobowiązany wielokrotnie w okresie od 1994 r. do 2008 r. podejmował zatrudnienie oraz w okresie od [...] lutego 2009r. – [...] kwietnia 2011r. prowadził działalność gospodarczą, natomiast w październiku 2010 r. podjął pracę w Niemczech. Sam zobowiązany natomiast miał orzeczony lekki stopień niepełnosprawności do dnia [...] marca 2013 r. i nie przedstawił nowego orzeczenia.

Organ podkreślił, że ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest umożliwienie spłaty zadłużenia w ramach udzielonej ulgi bądź wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, a umorzenie tych należności, stanowiący wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z możliwości ich wyegzekwowania, winno być stosowane na zasadach wyjątkowości.

W konkluzji rozważań organ wskazał, że orzekając w przedmiotowej sprawie uwzględnił i wyważał nie tylko słuszny interes zobowiązanego do opłacenia składek, ale także interes społeczny czyli innych ubezpieczonych, którzy płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych nie płacących składek ubezpieczonych.

W skardze na powyższą decyzję M.Z. wniósł o umorzenie należności, powołując się na swoją sytuację rodzinną, majątkową i zdrowotną. W szczególności podniósł, że nie ma środków na utrzymanie, a tym bardziej na spłatę zadłużenia. Wskazał również, że sprawuje opiekę nad 94 letnią babcią, która wymaga całodobowej opieki. Podkreślił ponadto, iż oficjalnie nie leczy się w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, co jednak nie oznacza, że w ogóle się nie leczy.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji.

W niniejszej sprawie – jak już wspomniano powyżej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznawał skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającą M. umorzenia składek, uwzględniając ją wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. Stąd też przed dokonaniem zasadniczej oceny zaskarżonej decyzji , konieczne jest rozważenie zakresu związania powyższym wyrokiem.

Zgodnie bowiem art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań ( por. A. Kabat, Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz , LEX 2013 , t. 3 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 7 ) .

Mając na uwadze powyższe należy przede wszystkim zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznając poprzednio skargę stwierdził, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięte było kwalifikowaną wadą formalną określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. , a mianowicie, iż rozpoznana została przez pracownika wyłączonego od udziału w sprawie. Podkreślił również , iż wada ta uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji, a zatem odniesienie się do istoty zarzutów przedstawionych w skardze. Wprawdzie w uzasadnieniu znalazły się uwagi dotyczące wadliwości przeprowadzonego postępowania (brak należytego udokumentowania uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia) oraz wadliwości sporządzonego uzasadnienia w kontekście przede wszystkim przesłanek umorzenia postępowania określonych w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., jednakże nie oznacza to, iż Sąd zaakceptował przyjętą przez organ podstawę prawną zaskarżonej decyzji (brak jest w tym, zakresie jednoznacznych stwierdzeń) oraz prawidłowość dokonanych ustaleń. Ponadto w uzasadnieniu brak jest wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania .

Zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie - Zakład Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie przedwcześnie zastosował przepis art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie się podkreśla, iż w przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek – a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek, a dopiero w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i rozporządzeniu MGPiPS. Ma to istotne znaczenie, gdyż w przypadku całkowitej nieściągalności ustawodawca nie przewidział w art. 28 ustawy s.u.s. żadnych dalszych przesłanek jakimi powinien kierować się organ badając wniosek o umorzenie składek pozostawiając to uznaniu organu. Co do zasady, sytuacja życiowa i rodzinna dłużnika nie ma zatem żadnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 u s.u.s. ( por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2006/11). Natomiast w przypadku braku całkowitej nieściągalności zanim organ przejdzie na etap uznania obowiązany jest stwierdzić , iż zobowiązany do uiszczenia składek ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności Organ rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że skarżący z dniem [...] października 2012r. zlikwidował działalność gospodarczą, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (str.12 uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Skarżący bowiem utrzymuje się ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią, który to zasiłek zgodnie z art. 10 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U z 2012 r. poz. 1015 ) nie podlega egzekucji.

Tym samym organ dostrzegając zmianę okoliczności sprawy w powyższym zakresie (na etapie bowiem postępowania przed organem I instancji działalność gospodarcza skarżącego była jedynie zawieszona) nie uwzględnił prawnych konsekwencji tej zmiany i nie poczynił dalszych ustaleń, które konieczne byłby dla stwierdzenia , czy nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności określony w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Przepis ten stanowi bowiem, iż całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z akt sprawy wynika jedynie, iż skarżący jest kawalerem. Brak natomiast ustaleń co do możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie , zwłaszcza na podstawie art. 111 i 112 Ordynacji podatkowej .

Obowiązkiem organu w postępowaniu odwoławczym jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). W ramach tego obowiązku na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interes społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a.). Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno więc zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a. ).

Natomiast organ – wbrew powyższym zasadom - stwierdzając zaprzestanie przez skarżącego prowadzenia działalności, przy braku majątku z którego można prowadzić egzekucję, zamiast poczynić dalsze ustalenia niezbędne do ustalenia spełniania przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., poprzestał jedynie na ogólnych rozważaniach, iż wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest wyczerpujące i dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu składek , a nie prawny obowiązek ich umorzenia, a następnie przystąpił do oceny wniosku skarżącego przez pryzmat przesłanek umorzenia wynikających z art. 28 ust.3 a u.s.u.s. w zw. rozporządzeniem MPiPS, które mają jednak zastosowanie jedynie w przypadku braku całkowitej nieściągalności.

Mając na uwadze odmienność przesłanek umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s oraz na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oznacza, iż niewątpliwie brak poczynienia powyższych ustaleń, organ naruszył art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie w tej sprawie .

Na marginesie należy zauważyć, iż błędne jest stanowisko organu, że nie sposób przyjąć, iż skarżący musi sprawować bezpośrednią i stałą opiekę nad chorym członkiem rodziny, uniemożliwiającą mu jednocześnie pozyskiwanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia. Stanowisko to bowiem pozostaje w sprzeczności z istotą otrzymywanego przez skarżącego świadczenia, gdyż przyznany skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje – zgodnie z art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) – osobie , która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dlatego też - na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 c p.p.s.a. – Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie poczynić ustalenia w kierunku spełnienia przez skarżącego przesłanek umorzenia postępowania na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. w zakresie wskazanym powyżej. W przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności organ oczywiście może umorzyć postępowanie, lecz nie jest do tego zobligowany. Decyzja na podstawie powołanych przepisów jest bowiem decyzją uznaniową. Nie oznacza to jednak dowolności. Organ powinien uwzględnić, iż każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu ( por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 02 sierpnia 2012 r. II SA.Go 393/12 ). W przypadku decyzji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 k.p.a. , który nakłada na organy obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela . Dlatego też w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. winno się znaleźć rozważenie zatem obu interesów tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, tak aby umożliwić kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym ( por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. II GSK 181/10 ). Organ działając w ramach uznania winien również baczyć, iż wprawdzie instytucja umorzenia powinna być stosowana wyjątkowo, jednakże okoliczność ta nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, uczynienia jej instytucją martwą, poprzez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie .

Jednocześnie Sąd - działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. - określił, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku