Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 253/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.4 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 2, art. 88
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi T. C. i D. C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 stycznia 2022 r., znak: NRŚ-OR.7536.56.2021.AB w przedmiocie uchylenia decyzji i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 21 czerwca 2021 r., sygn. SP.GN.6821.41.2020.KG w sprawie ograniczenia na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej także jako inwestor), sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność D. C. i T. C., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], [...], obręb C., gminy C., o powierzchni 0,1512 ha i orzekając co do istoty sprawy postanowił: 1/ ograniczyć sposób korzystania z opisanej wyżej nieruchomości, poprzez zezwolenie inwestorowi na założenie i przeprowadzenie na części ww. działki odcinka stalowego gazociągu wysokiego ciśnienia przekraczającego 1,6 MPa i średnicy DN 150 mm, relacji J. o następujących parametrach:

a) długości 25,19 m oraz osi przebiegającej we wschodniej części ww. działki i przecinającej:

- z jednej strony jej północną granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 22,8 m od północno - wschodniego narożnika działki;

- z drugiej strony jej południową granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 17,1 m od południowo - wschodniego narożnika działki;

b) ułożonego w ziemi na głębokości przykrycia gruntem min. 1,2 m;

c) o obszarze trwałego zajęcia nieruchomości o szerokości 4 m (po 2 m z obu stron osi gazociągu) i powierzchni 101 m2, ograniczonego dwoma odcinkami równoległymi do osi gazociągu i przecinającymi:

- północną granicę działki (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 19,9 m i 25,3 m od północno - wschodniego narożnika działki;

- południową granicę działki (wspólną z działką nr [...]) w odległości 14,9 m i 19,1 m od południowo - wschodniego narożnika działki;

W pkt 2 decyzji Wojewoda wskazał, że przebieg oraz granice obszaru trwałego zajęcia gruntu, opisanego w pkt 1 lit. c decyzji, obszaru zajęcia na czas robót budowlano-montażowych - o powierzchni 563 m2 zostały przedstawione na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. W pkt 3 określił natomiast

okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem przeprowadzeniem gazociągu łącznie na 6 miesięcy, liczonych od dnia ich rozpoczęcia tych robót w w granicach przedmiotowej nieruchomości.

Z uzasadnienia wynika, że przedmiotowa decyzja wydana została na skutek rozpatrzenia odwołania T. C. i D. C. w którym zarzucono Staroście wydanie decyzji niezgodnej z prawem ze względu na: niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejście przepisów dotyczących lokalizacji gazociągu poprzez dopuszczenie do posadowienia na nieruchomości nowego gazociągu bez rozebrania starego, zaakceptowanie jako skutecznych negocjacji i niesprawiedliwych warunków narzuconych przez Spółkę właścicielom nieruchomości. Odwołujący się złożyli również wniosek o powołanie zespołu biegłych z zakresu planowania przestrzennego, geodezji i eksploatacji gazociągów oraz ekonomiki w celu stwierdzenia, czy jest możliwe i uzasadnione z punktu widzenia interesu społecznego, zlokalizowanie i wybudowanie nowego gazociągu wysokiego ciśnienia (powyżej 1,6 MPa) i średnicy DN 150, z pominięciem osiedla "Z." i zabudowy przyległej w C., według alternatywnej lokalizacji po wschodniej stronie miejscowości C., wzdłuż ul. P. i ul. O. i po skrajni terenu leśnego.

Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek inwestora który musi uzyskać niezbędny tytuł prawny do ww. nieruchomości w celu realizacji opisanej inwestycji liniowej. Na etapie postępowania odwoławczego uzyskano dodatkowe dokumenty i wyjaśnienia inwestora dzięki którym uznano, że materiał dowody jest kompletny i pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.

Po analizie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ II instancji uznał, że w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały - wynikające z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz. 1990, ze zm., dalej jako u.g.n.) - warunki niezbędne dla orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Przede wszystkim przed wszczęciem postępowania administracyjnego inwestor przeprowadził rokowania w sposób który pozwala uznać ich skuteczność. Okoliczność ta potwierdzona została przedłożonymi przez Spółkę dokumentami z rokowań, w postaci pism z dnia 10 maja 2018 r. oraz dnia 22 marca 2019 r. (wraz z potwierdzeniami odbioru) skierowanych do właścicieli zawierające opisy etapów zadania inwestycyjnego oraz kluczowe informacje na temat przedsięwzięcia wraz z załączonymi do nich mapami przedstawiającymi lokalizację projektowanego gazociągu na nieruchomości, wzorami oświadczeń o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji, wzorami umów o ustanowienie nieodpłatnej i odpłatnej służebności przesyłu, określającymi zasady korzystania przez P. sp. z o.o. z nieruchomości oraz broszurami pn. przewodnik dla właściciela nieruchomości; pisma obu współwłaścicieli z dnia 23 czerwca 2018 r., oraz pisma podpisanego przez współwłaścicielkę z dnia 6 listopada 2018 r.; notatki z przebiegu negocjacji z dnia 22 września 2018 r.

Z dokumentów tych wynika, że właścicielom przekazano informacje dotyczące zakresu planowanych robót ze wskazaniem obszaru trwałego i czasowego zajęcia oraz zaproponowano konkretną kwotę za ustanowienie służebności przesyłu i odszkodowanie za okres wykonywania prac. Negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym – strony nie doszły do porozumienia w kwestii przebiegu planowanej inwestycji oraz wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. W ocenie Wojewody powyższe potwierdza spełnienie przesłanki uprzedniego przeprowadzenia negocjacji – w tym względzie bez znaczenia pozostaje okoliczność która stała się przyczyną fiaska negocjacji.

Zdaniem organu odwoławczego spełniona także została przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie wyjaśniono, że projektowana infrastruktura nawiązuje swoim przebiegiem do istniejącego, wyeksploatowanego gazociągu wysokiego ciśnienia z zachowaniem odległości minimum 4 m, z wyjątkiem fragmentów gdzie odległość ta jest inna ze względów technicznych ułożenia sieci oraz obowiązujących przepisów. Po wybudowaniu poszczególnych etapów nowego gazociągu, obecnie istniejący zostanie wyłączony z użytkowania (zob. wniosek Inwestora z dnia 19 sierpnia 2020 r.). Natomiast, zgodnie z datowanym na dzień 15 października 2020 r. wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacyjnej we wsi C. gmina C. oraz zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica w zakresie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Doi. z [...]), dalej "m.p.z.p", nieruchomość odwołujących się położona jest na obszarze oznaczonym symbolem MN7 - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto, co potwierdza wykładnia § 6 ust. 1 części tekstowej w zw. z rysunkiem planu, przez parcelę przebiega linia sieci gazowej DN 80, o ciśnieniu powyżej 1,6 MPa wraz ze strefą izolacyjną gazociągu wysokiego ciśnienia, w której obowiązuje zakaz realizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych. Według legendy części graficznej planu oznaczenie gazociągu wysokiego ciśnienia wraz ze strefą bezpieczeństwa ma charakter obowiązujący.

Organ wyjaśnił, że lokalizację odcinków gazociągu planowanego i istniejącego na działce stanowiącej przedmiot postępowania względem jej granic i pozostałych punktów charakterystycznych, ustalił poprzez porównanie ze sobą wyrysu z planu miejscowego i mapy dołączonej przez inwestora do pisma z dnia 11 sierpnia 2021 r. (dalej "mapa inwestora"). Mapa ta, sporządzona przez osobę uprawnioną, zawiera rysunek osi gazociągu oraz pasa zajęcia - zarówno trwałego, jak i na czas wykonania robót budowlano-montażowych - z uwzględnieniem ich odległości od granic i narożników działki. Z porównania obu ww. dokumentów wynika, że planowana inwestycja wraz ze strefą kontrolowaną mieści się w granicach strefy bezpieczeństwa widocznej na wyrysie z planu miejscowego.

Wojewoda stwierdził, że zmiana średnicy nowoprojektowanego gazociągu w stosunku do istniejącego z 80 MPa do 150 MPa, nie powoduje niezgodności przewidywanej inwestycji z przywołanym wyżej planem miejscowym. Wynika to, z § 6 ust. 1 uchwały planistycznej, w którym postanowiono o gazociągu wysokiego ciśnienia bez sprecyzowania jego średnicy. Również w części graficznej planu zobrazowano przebieg gazociągu wysokiego ciśnienia wraz ze strefą bezpieczeństwa bez oznaczenia jego średnicy. Nieuzasadnione są zatem podniesione w tym względzie zarzuty odwołujących się. Wbrew zarzutom odwołania, plan miejscowy odnosi się nie tylko do gazociągu średniego ciśnienia ale także wysokiego ciśnienia. O niezgodności z planem miejscowym nie świadczy także posadowienie projektowanej nitki gazociągu równolegle do istniejącej. Równoczesne posadowienie drugiej nitki gazociągu nie oznacza obejścia ustaleń planistycznych, gdyż po ukończeniu budowy infrastruktura dotychczasowa zostanie wyłączona z użytkowania. Zdaniem Organu trudno zaakceptować stanowisko stron, że inwestor powinien w pierwszym rzędzie usunąć stary gazociąg i dopiero w jego miejsce posadowić nowy, gdyż oznaczałoby to konieczności wielomiesięcznych przerw w dostawach gazu dla wielu odbiorców.

W zaskarżonej decyzji wyjaśniono także, że organ dokonał analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu inwestycji dla właściciela wykorzystując w tym względzie stanowisko inwestora zawarte w piśmie z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wynika z niego, że przesunięcie gazociągu poza działkę stron skutkowałoby nieuzasadnionym wydłużeniem trasy i wpłynęłoby na wzrost kosztów inwestycji. Jednocześnie nie ma technicznej możliwości zmniejszenia gabarytów lub parametrów odcinka gazociągu przebiegającego przez działkę. Za zwiększeniem średnicy gazociągu przemawia wprost wzrost liczby odbiorców gazu. Odnosząc się do wniosku o powołanie zespołu biegłych dla oceny możliwości wybudowanie gazociągu w innym miejscu – z pominięciem osiedla Z. – według alternatywnej lokalizacji po wschodniej stronie C., organ podkreślił, że kwestia zmiany przebiegu gazociągu była już przedmiotem rozmów właścicieli z inwestorem i w tym zakresie nie osiągnięto konsensu. Jednocześnie w odpowiedzi na wezwanie organu inwestor wyjaśnił, że nie ma innej możliwości lokalizacji gazociągu. Zdaniem Wojewody w sprawach dotyczących wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wiadomości specjalne, co do zasady nie są wymagane. Tego rodzaju decyzja ma charakter związany a nie uznaniowy i jej udzielenie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 124 u.g.n. Przesłanki te mają charakter obiektywny i nie dotyczą kwestii technicznych co do których mogłaby być wymagana wiedza specjalistyczna, gdyż organ w żaden sposób nie bada zasadności czy prawidłowości parametrów inwestycji wskazanych we wniosku, czy też alternatywnych tras przebiegu.

Wojewoda wyjaśnił również, że reformatoryjny charakter decyzji odwoławczej wynika przede wszystkim z konieczności precyzyjnego oznaczenia przebiegu osi gazociągu i obszaru trwałego zajęcia gruntu. Organ stosujący art. 124 ust. 1 u.g.n. zobligowany jest bowiem wskazać szczegółowo przebieg obiektu liniowego, zwłaszcza jego usytuowanie względem granic działek i granic pasa technologicznego/obszaru zajęcia w części opisowej decyzji. Decyzja starosty nie spełniała opisanego wymogu, co powodowało konieczność usunięcia tej wadliwości i orzeczenia w sposób prawidłowy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli D. C. i T. C., zarzucając organowi odwoławczemu: 1/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki ograniczenia prawa własności, w sytuacji, gdy zachodzi niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie warunków jakie powinna spełniać planowana instalacja gazociągu co do średnicy przekraczającej 80 mm i wartości średniego ciśnienia oraz co do posadowienia drugiej nitki gazociągu obok pierwotnej bez usunięcia wyeksploatowanej instalacji; 2/ naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n., przez zastosowanie niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej uregulowań planu miejscowego; 3/ przyjęcie, że przed wydaniem decyzji ograniczającej wnioskodawca przeprowadził z właścicielami nieruchomości negocjacje, podczas gdy były one jedynie pozorowane, bez woli rzeczowego i konsensualnego załatwienia sprawy co prowadziło do naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n., art. 13 § 1 i 2 k.p.a.

Nadto zarzucono, że: 1/ w ramach postępowania administracyjnego doszło do faworyzowania interesów jednej strony - inwestora - bez poszanowania interesu indywidualnego właścicieli nieruchomości, przy naruszeniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; 2/ wnioskodawca - przed wydaniem decyzji ograniczającej nie wyczerpał możliwości realizacji celu publicznego poprzez zbadanie alternatywnej możliwości przeprowadzenia wnioskowanego gazociągu w obrębie wsi C.przy zminimalizowaniu uciążliwości zadania dla właścicieli nieruchomości z osiedla Z. i zabudowań przyległych od strony północnej i południowej do tegoż osiedla, przy należytym wyważeniu interesu indywidualnego i społecznego, przy naruszeniu art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 7 k.p.a.,

Argumentując zarzut niezgodności inwestycji z planem, skarżący podnieśli, że § 6 ust. 1 uchwały planistycznej nie dotyczy obszaru MN – 7 na którym znajduje się ich działka. Na tym terenie plan miejscowy dopuszcza tylko gazociąg średniego ciśnienia o średnicy 80 mm o czym świadczą uregulowania § 11 ust.2 pkt 4 ww. uchwały. Nadto nawet przy przyjęciu rozszerzającej interpretacji uregulowań planu miejscowego jaką zastosował organ, to wyraźnie wskazano w nim na przebiegający przez działkę skarżących gazociąg o średnicy DN 80 mm a nie o średnicy DN 150 mm. Podniesiono także, że plan miejscowy wskazuje usytuowanie gazociągu na działce skarżących w parametrach precyzyjnie określonych. Tymczasem nowy gazociąg zostanie przesunięty względem wyeksploatowanego gazociągu w kierunku zachodnim, bliżej zabudowy mieszkalnej skarżących. W razie wykonania zamierzenia, na ich działce powstaną dwa gazociągi, gdyż inwestor nie zamierza usunąć pierwotnej instalacji gazowej. Nowa instalacja zwiększy swoją średnicę z DN 80 do DN 150 oraz ciśnienie ze średniego do wysokiego powyżej 1,6 MPa. Taka sytuacja wskazuje na niezgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym. Nie jest dla skarżących przekonujący argument, jakoby wyłączenie pierwotnego gazociągu przed realizacją inwestycji powodowało nieakceptowalne skutki społeczne, gdyż inwestor powinien zadbać o przesył alternatywny. W kwestii braku rzeczywistych negocjacji wskazano, że działanie inwestora ograniczyło się jedynie do przedstawienia jego warunków realizacji inwestycji – nie uznał on żadnych zastrzeżeń skarżących ani nie uwzględnił propozycji rozwiązań alternatywnych, narzucając im konieczność znoszenia uciążliwości w postaci pozostawienia w ziemi wyeksploatowanego gazociągu. Przedstawione przez inwestora warunki odszkodowania były nie do przyjęcia przez racjonalnego właściciela. Trudno bowiem zaakceptować propozycję, w której dochodzi do zaistnienia szkód, np. na kwotę 20 000 zł., a inwestor proponuje 500 zł. z tytułu rekompensaty, nie widząc w tym żadnej dysproporcji oczekiwań. Rekompensata strat, by przywrócić stan pierwotny, wg. zasad proponowanych przez wnioskodawcę, kłóci się zatem z poczuciem sprawiedliwości i zasadami naprawiania szkód wynikających z Kodeksu cywilnego. Także propozycja jednorazowego odszkodowania za ustanowienie służebności przesyłu nie jest zgodna z istotą tej instytucji. Skoro ograniczenia nieruchomości mają charakter długotrwały, to opłata z tego tytułu powinna być cykliczna. Powyższe – zdaniem skarżących wskazuje na pozorność prowadzonych przez wnioskodawcę rokowań. Nieprawidłowo przeprowadzone rokowania mogą prowadzić do uznania, że przesłanka warunkująca zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie została spełniona. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący przywołali orzeczenia sądowe.

W ocenie skarżących istnieje także możliwość realizacji inwestycji w alternatywnej lokalizacji na którą wskazywali w toku postępowania. Na jej korzyść przemawiają względy ekonomiczne i praktyczne, wynikające z łatwiejszego dostępu do gazociągu w terenie niezabudowanym, słabo zagospodarowanym, wyłączonym z produkcji leśnej. Inwestor zbył jednak tę propozycję lakonicznym stwierdzeniem, jakoby nie było możliwości wytyczenia innej lokalizacji nowego gazociągu, bowiem powodowałoby to nieuzasadnione technicznie wydłużenie trasy jego przebiegu. Strony nie zgadzają się z tym stwierdzeniem, gdyż pierwotna lokalizacja gazociągu jest oddalona od proponowanej o ok. 100 metrów w linii prostej. Dokładne wyliczenia i inne uwarunkowania mogliby wskazać obiektywnie jedynie biegli o powołanie których wnioskowali. Skarżący wyjaśnili także, nie domagaliby się zasięgnięcia wspomnianej opinii, gdyby organ przedstawił kwestię alternatywnego przebiegu gazociągu w sposób poprawny logicznie, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych sprawy. Cała argumentacja organu jawi się jednak ich zdaniem, jako uproszczona, arbitralna i faworyzująca interes jednej strony (wnioskodawcy).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o kryterium legalności wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w sposób który uprawniałby Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 239 dalej jako p.p.s.a) zaskarżona decyzja może być uchylona w przypadku stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit.b i lit. c p.p.s.a.). Przeprowadzając powyższą kontrolę, stosownie do art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej spawie orzeczeń stanowi art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.). Zgodnie z ust. 1 przywołanego przepisu, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości, przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w ust. 3 tego przepisu postanowiono, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z przedstawionej regulacji wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy nie wyraża on na to zgody. Co istotne, w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu organ nie rozstrzyga, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te podlegają bowiem sprecyzowaniu na wcześniejszych etapach - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Daje ona inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane ale nie pozbawia właściciela prawa do nieruchomości (aczkolwiek niewątpliwe w określonym zakresie je ogranicza). Szczegółowe obowiązki w związku z przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych wynikają z przepisów Prawa budowlanego i będą z kolei skonkretyzowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Analiza art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1/ planowana inwestycja ma mieć charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; 2/ ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3/ właściciel nieruchomości objętej wnioskiem nie wyraził zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają bezskuteczne rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem, przeprowadzone przed złożeniem wniosku przez inwestora inwestycji publicznej.

Jak wynika z materiału dowodowego, w rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Bezsporny jest bowiem fakt, że Spółka która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, jest podmiotem realizującym cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.

W ocenie Sądu wykazana także została przesłanka zgodności inwestycji z obowiązującym dla terenu na którym ma być zrealizowana miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość skarżących objęta jest ustaleniami uchwały Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacyjnej we wsi C. W. gmina C. oraz zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Czernica w zakresie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Doi. z [...]).Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda prawidłowo zinterpretował postanowienia tego planu odnoszące się do przebiegu linii przesyłowych w postaci gazociągu. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że prawidłowa interpretacja norm planu miejscowego wymaga łącznego odczytania jego części tekstowej i graficznej stanowiącej załącznik do uchwały planistycznej w postaci rysunku planu. Znaczenie prawodawcze należy bowiem przypisać nie tylko postanowieniem zawartym w tekście planu ale także wynikającym z jego rysunku. Rysunek planu stanowi integralną część planu miejscowego a zawarte w nim oznaczenia graficzne stanowią obowiązujące ustalenia planu, poza tymi którym prawodawca lokalny wprost przypisze charakter informacyjny. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że zgodnie z rysunkiem przedmiotowego planu, działka skarżących położona jest na terenie oznaczonym symbolem 7 MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Z rysunku planu jasno wynika również, że przez część działki skarżących przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia ze strefą bezpieczeństwa, przy czym według legendy, oznaczenia graficzne w tym zakresie są obowiązującymi ustaleniami planu (nie mają charakteru informacyjnego). Regulacje dotyczące gazociągu wysokiego ciśnienia zawarte są także w części tekstowej planu. W § 6 ust. 1 uchwały, umiejscowionym w dziale II – ustalenia ogólne w zakresie zagospodarowania – wprowadzono zakaz realizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych w strefie izolacyjnej gazociągu wysokiego ciśnienia pokazanej na załączniku graficznym do uchwały. Przepis ten wprost nawiązują zatem do gazociągu określonego na rysunku planu. Przywołane uregulowania, wynikające nie tylko z części tekstowej ale także - czego skarżący zdają się nie dostrzegać - części graficznej planu, są wystarczające dla stwierdzenia, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany został gazociąg wysokiego ciśnienia wraz ze strefą izolacyjną z przebiegiem określonym na załączniku graficznym. Nie budzi także wątpliwości, że gazociąg ten wraz ze strefą izolacyjną (bezpieczeństwa) przebiega przez część działki skarżących. Z tego też względu stanowisko skarżących, że § 6 ust. 1 uchwały nie znajduje zastosowania do ich nieruchomości, nie znajduje oparcia w postanowieniach analizowanego aktu prawa miejscowego. Przepis § 6 ust. 1 ma charakter normy ogólnej, co oznacza, że znajduje on zastosowanie do wszystkich nieruchomości znajdujących się granicach przedmiotowego planu, przez które zgodnie z jego rysunkiem przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia ze strefą bezpieczeństwa. Tym samym, swoim działaniem obejmuje on również obszar MN7 na którym znajduje się działka skarżących. Co istotne, z ustaleń szczegółowych planu (odnoszących się do przeznaczenia poszczególnych terenów ) nie wynikają uregulowania odmienne, które mogłyby wyłączyć powyższe ustalenie ogólne. Tego rodzaju unormowania nie wynikają także z § 11 uchwały, w którym zawarto ustalenia dotyczące uzbrojenia terenu. Rada Gminy postanowiła co prawda, że projektowane i istniejące sieci, w miarę ich modernizacji, należy prowadzić w obrębie linii rozgraniczających dróg i ulic, jednak od zasady tej dopuszczono odstępstwa dla terenów objętych działem II i III. Obejmują więc one regulację zawartą w § 6 ust. 1 omawianej uchwały. Argumentacja skarżących, że na terenie MN-7 plan miejscowy dopuszcza tylko gazociąg średniego ciśnienia, co wynikać miałoby z § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały, nie jest więc uzasadniona. Słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, że plan miejscowy dopuszcza na swoim obszarze zarówno gazociąg wysokiego ciśnienia jak i średniego ciśnienia, przy czym, inna jest rola każdego z gazociągów. Gazociąg wysokiego ciśnienia stanowi linię przesyłową a średniego ciśnienia dystrybucyjną, służącą zaopatrzeniu w gaz nieruchomości znajdujących się na obszarze planu. Z przywołanych regulacji nie da się więc wyprowadzić wniosku o niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. Bezzasadne jest twierdzenie skarżących, że niezgodność inwestycji z planem miejscowym wynika z zaprojektowanych parametrów gazociągu (jego średnicy i ciśnienia). W planie miejscowym – zarówno w jego części tekstowej jak i graficznej – nie określono bowiem parametrów gazociągu wysokiego ciśnienia. Należy także podzielić stanowisko organu, że posadowienie drugiej nitki gazociągu równolegle do pierwotnej, nie stanowi obejścia ustaleń planu i nie spowoduje, że istnieć będą dwa gazociągi. Na obecnym etapie Wojewoda miał prawo uwzględnić wyjaśnienia inwestora, że dotychczasowy gazociąg jako wyeksploatowany zostanie wyłączony z użytkowania i nie będzie pełnił swojej funkcji . Pozostawienie go w ziemi – w strefie bezpieczeństwa w której obowiązuje zakaz zabudowy – nie spowoduje więc dla skarżących większych uciążliwości niż dotychczas. Uzupełniająco zauważyć należy, że dla spełnienia przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym obowiązujące przepisy prawa nie wymagają zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Stąd w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie przepisów planu wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17, wyrok NSA z dnia 28 marca 2022 r. I OSK 1150/21 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji zarzut niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy uznać za nieuzasadniony. Z postanowień analizowanego planu miejscowego nie dla się wyprowadzić - jak sugerują skarżący – że przez ich działkę nie przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia. Wręcz przeciwnie, w rozpatrywanym przypadku na załączniku graficznym planu, określony został przebieg gazociągu wysokiego ciśnienia przez działkę skarżących a Wojewoda wykazał, że planowana inwestycja wraz ze strefą kontrolowaną mieści się w obszarze bezpieczeństwa gazociągu widniejącym na rysunku planu.

Organ odwoławczy w dostateczny sposób przeprowadził także analizę jak najmniejszej uciążliwości przebiegu inwestycji. Uwzględnił przy tym, że przebiegać ona będzie równolegle do już istniejącego gazociągu i mieścić się będzie w granicach wyznaczonych planem miejscowym. Skarżący proponują wariat alternatywny przez przeniesienie planowanego gazociągu o około 100 m, poza ich działkę, nie biorąc jednak pod uwagę, że takiej opcji nie przewiduje plan miejscowy, który w zakresie przebiegu inwestycji ma decydujące znaczenie. Postanowienia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, mają charakter normatywy i są dla organów wiążące, wobec czego brak było możliwości dokonania innych ustaleń co do przebiegu inwestycji - w szczególności przez przeniesienie jej w inne miejsce. Organ nie może ingerować w treść planu i ustalać innego przebiegu inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt I OSK 2587/14, z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 81/12). Skoro postanowienia planu miejscowego wyznaczyły konkretny przebieg gazociągu wysokiego ciśnienia wraz ze strefą bezpieczeństwa, to ustalenia dotyczące jego lokalizacji na spornej nieruchomości w ściśle wyznaczonym miejscu i trasie (przebiegu) mogą być ewentualnie kwestionowane w odrębnym postępowaniu. Stąd też w świetle treści planu przyjąć należało, że zlokalizowanie inwestycji i jej przebieg znajdował umocowanie prawne i był dla nieruchomości skarżących jak najmniej uciążliwy albowiem odpowiadał przebiegowi dotychczasowemu.

Podzielić należy stanowisko organu co do ziszczenia się warunku wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n. w zakresie uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Podważając tę ocenę skarżący zarzucają obrazę przepisu art. art. 124 ust. 3 u.g.n. wskazując na przeprowadzenie z nimi jedynie pozorowanych negocjacji, bez woli rzeczowego i konsensualnego załatwienia sprawy. O pozorności rokowań świadczyć ma to, że inwestor ograniczył się do przedstawienia swoich warunków realizacji inwestycji, nie uznał żadnych zastrzeżeń skarżących ani nie uwzględnił propozycji rozwiązań alternatywnych. O pozorności negocjacji świadczyć ma również zaniżona kwota odszkodowania oraz proponowanego wynagrodzenie za służebność przesyłu.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie powtarzano, iż przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań. W efekcie uznaje się, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor który musi jedynie udokumentować sam fakt wszczęcia rokowań oraz brak ich pozytywnego wyniku. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa także jakiego typu dokumenty muszą zostać sporządzone bądź przedstawione w toku rokowań, a następnie dołączone do wniosku. Nie definiuje również pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym jako negocjacje, gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 20 lipca 2021 r. I OSK 4192/18 i przywołane w nim orzecznictwo). Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17). Tym samym o zakończeniu rokowań mających na celu umożliwienie realizacji inwestycji o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., decydować będzie co do zasady inwestor, który stwierdza bezskuteczność podjętych negocjacji. Podkreślenia przy tym ponownie wymaga, że rokowania (negocjacje) polegają na przedstawianiu przez strony swoich propozycji rozwiązania sporu bądź ukształtowania istotnych elementów stosunku. Oznacza to, że negocjacje mogą zostać uznane za bezskuteczne w sytuacji znacznej rozbieżności stron co do warunków przyszłego porozumienia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, pomiędzy inwestorem a skarżącymi wystąpiły znaczne rozbieżności. Dotyczyły one zarówno lokalizacji inwestycji, rozbiórki dotychczasowego gazociągu, odszkodowania za straty, jak również odpłatności za ustanowienie służebności. Inwestor w piśmie z dnia 10 maja 2018 r. przedstawił zakres planowanych robót budowlanych, wskazując przy tym wprost, że inwestycja polegać będzie na posadowieniu gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 o ciśnieniu powyżej 1,6 MPa. Prawidłowo opisał także obszar trwałego i czasowego zajęcia, a także zaproponował ustanowienie nieodpłatnej służebności przesyłu. Skarżący nie zgodzili lokalizację i budowę gazociągu, nie wyrazili również zgody na nieodpłatne ustanowienie służebności przesyłu. Zaproponowali zmianę lokalizacji gazociągu (pismo z dnia 23 czerwca 2018 r. ). Inwestor podtrzymując wskazaną wcześniej lokalizację gazociągu, zaproponował skarżącym kwotę wynagrodzenia za odpłatne ustanowienie służebności w wysokości 5034,95 zł. Skarżący nie zaakceptowali tej wartości. Jednocześnie wnioskowali o posadowienie gazociągu metodą przewiertu (por. notatka ze spotkania w dniu 29 września 2018r.). W piśmie z dnia 6 listopada 2018 r. skarżącą zaproponowała aby odpłatność za służebność była regulowana cyklicznie - raz na rok w wysokości 3000 zł. Osobnego uregulowania wymagać miała kwestia konkretnego odszkodowania za zniszczenia ogrodowe. W piśmie z dnia 22 marca 2022 r. inwestor podtrzymał stanowisko w kwestii lokalizacji i wykonania inwestycji, proponując kwotę 5034,95 za ustanowienie służebności przesyłu i kwotę 427,17 zł jako odszkodowanie za zajęcie części działki. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że czynności podejmowane na etapie pertraktacji potwierdzone zostały przez działających łącznie dwóch prokurentów oddziałowych Spółki. Podczas rokowań skarżącym przedstawiono najpierw projekt umowy o nieodpłatnym ustanowieniu służebności a następnie o udostępnieniu nieruchomości.

Wobec powyższych dokumentów należy się zgodzić z Wojewodą, że zakresem propozycji negocjacyjnych zostały objęte wszystkie elementy przedmiotowo istotne przyszłej umowy a właściciele nieruchomości mieli pełną wiedzę co do zakresu ograniczenia oraz jego skutków. Jak wcześniej wskazano, strony różniły się znacznie w kwestiach zarówno lokalizacji gazociągu i metody jego wykonania jak też wysokości wynagrodzenia za szkody związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oraz wynagrodzenia za ustanowienie służebności. Brak zatem podstaw do przyjęcia , że rokowania prowadzone pomiędzy stronami nie obejmowały wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy co oznacza ich pozorność. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega natomiast kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia, w tym okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Kwestie takie jak przyczyny braku zgody, ekwiwalentności zaproponowanego świadczenia oraz tego, czy zaproponowane przez inwestora warunki umowy były godziwe, nie należą do istoty decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (zob. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18, z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2412/19, z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 13/20, NSA z 14 lipca 2021 r. I OSK 358/20, z 20 lipca 2021 r. I OSK 4192/18 ). Rolą organów i sądu jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (por. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 743/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest bowiem tylko to, że rokowania rzeczywiście się odbyły, dotyczyły przedmiotowego wniosku i nie doszło do porozumienia stron. Dopełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza bowiem taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 ustawy, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też w ogóle nie odpowiedziała na propozycję przystąpienia do rokowań w tym zakresie.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy próby w zakresie negocjacji zakończyły się fiaskiem. Strony nie doszły do porozumienia w kluczowych kwestiach – jak choćby lokalizacja inwestycji i kwoty odszkodowania - co wskazuje, że dalsze próby uzgodnienia warunków potencjalnej umowy należy uznać za zbędne. Jak wskazuje się w orzecznictwie, proces negocjacji nie może przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska. Uzasadnione jest więc w takiej sytuacji wnioskowanie przez inwestora, że dalsze prowadzenie negocjacji nie rokuje szans powodzenia, a przez to należy je uznać za zakończone. Taka ich ocena przez organy orzekające w sprawie, była w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona, co oznacza, że została spełniona przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w postaci przeprowadzenia rokowań, które zakończyły się wynikiem negatywnym, W tej sytuacji argumenty skargi kwestionujące charakter przeprowadzonych rokowań i wskazujące na dominującą pozycję inwestora pozostają bez wpływu na ocenę ziszczenia się przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a zarzuty skarżących są pozbawione podstaw, co wynika z przedstawionych rozważań. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a.

Nadto, wbrew twierdzeniom skargi, wydana decyzja nie zabezpiecza tylko interesów inwestor a – ale szerszej grupy odbiorców gazu - a działanie organów, które doprowadziło do ograniczenia konstytucyjnych praw skarżących zostało dokonane na podstawie i w granicach prawa, zaś samo ograniczenie wynika m.in. z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa dostaw gazu na terenie określonej wspólnoty samorządowej.

Mają powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi o czym, zgodnie z art. 151 p.p.s.a, orzeczono w sentencji wyroku.