Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2665/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A F od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu A F (dalej: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", lub "organ odwoławczy") z [...] listopada 2021 r. nr [...], wydana w sprawie nakazu rozbiórki w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB" bądź "organ I instancji"), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej także "Pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") nałożył na E K obowiązek dokonania rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] służącego do obsługi budynku przy ul. [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w związku z pismem skarżącego, współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...], prowadzono postępowanie w sprawie dotyczącej legalności i stanu technicznego zbiorników na nieczystości ciekłe na przedmiotowych działkach.

PINB wskazał, że w dniu 17 lutego 2020 r. przeprowadzono czynności kontrolne. W ich wyniku ustalono, że pod ww. adresem istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny. Teren posesji składa się z dwóch działek o nr [...] i [...] . Na działce o nr [...] istnieje szambo, którego odległość od ściany budynku z oknami wynosi 4,18 m. Na działce nr [...]istnieje szambo usytuowane w odległości 97 cm od ściany z drzwiami wejściowymi, a ponadto to szambo istnieje w odległości 7,44 m od studni usytuowanej przy budynku. Ściana budynku pomiędzy tym szambem a studnią jest z oknem. Według informacji E K szamba są użytkowane. Odnotowano, że nie ustalono legalności użytkowania przedmiotowych zbiorników. Podczas oględzin nie przedstawiono żadnych dokumentów stwierdzających szczelność zbiorników, a E K poinformowała, że budynek, szambo i studnie wybudowała jej matka – M D w latach pięćdziesiątych XX wieku. W 2008 r. dokonano zaś renowacji dwóch szamb.

Organ I instancji nadmienił, że pismem z 5 marca 2021 r. został poinformowany przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] że w ul. [...]znajduje się istniejący kanał sanitarny, a dla przedmiotowej nieruchomości został wybudowany odcinek przyłącza.

Następnie PINB przywołał treść przepisów § 31 ust. 1, § 34 oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Organ I instancji wskazał również, że budynek mieszkalny na działce nr 75 został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Powiatową Radę Narodową w [...] z dnia [...] października 1954 r. Projekt budowlany przewidywał szambo, jednakże zostało ono usytuowane w innym miejscu, niż wynika to z projektu.

Organ I instancji ocenił, że skoro istnieje możliwość przyłączenia budynku na przedmiotowej nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacyjnej, a bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe znajdujący się na działce o nr ew. [...] nie spełnia wymogów rozporządzenia ws. warunków technicznych, to zasadne jest na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nałożenie na właścicielkę nieruchomości obowiązku dokonania rozbiórki tego zbiornika.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego oraz rozpoznaniu odwołania E K, [...]WINB decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] , w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję organu I instancji z [...]czerwca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępie uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2021 r. organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że decyzja wydana w I instancji powinna zostać uchylona, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż prowadzone przez organ I instancji postępowanie narusza przepisy prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W ocenie [...]WINB, organ I instancji nałożył obowiązek dotyczący rozbiórki szamba na dz. nr ew. [...] na niewłaściwy podmiot. Po przytoczeniu art. 28 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił różnicę pomiędzy interesem prawnym, o którym mowa w powyższym przepisie, a interesem faktycznym. Stwierdził, że krąg stron przedmiotowego postępowania ustalono w sposób prawidłowy.

Na podstawie wydruku z rejestru gruntów oraz treści księgi wieczystej, [...]WINB stwierdził, że właścicielami działki nr ew. [...] z obr. [...] znajdującej się przy ul. [...] są A F, K A, W A, B K oraz E K. Z akt sprawy wynika także, że inwestorem domu mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz szamb znajdujących się na działkach o nr ew. [...] i [...]była M D – matka E K. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wypis aktu notarialnego z [...] listopada 1953 r., na mocy którego M D nabyła od M F udział (1/4) we współwłasności nieruchomości działki, o obecnym numerze ewidencyjnym [...]. Zgodnie natomiast z wypisem aktu poświadczenia dziedziczenia, spadek po M J D nabyły E K oraz B K. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z pismem E K z 17 lutego 2021 r., M D przekazała E K we władanie całą nieruchomość, a ta wraz z mężem zamieszkuje tam do dnia dzisiejszego. Ponadto przeprowadziła ona remont i modernizację szamba na dz. nr ew. [...].

[...]WINB pismem z 16 sierpnia 2021 r. wystąpił z zapytaniem do Sądu Rejonowego dla [...] na jakim etapie jest obecnie postępowanie prowadzone pod sygn. [...] z wniosku A F o zniesienie współwłasności, dział spadku i podział majątku wspólnego. Zgodnie z informacją zwrotną udzieloną przez powyższy Sąd, sprawa nadal jest w toku, a w ostatnim czasie w sprawie była podejmowana próba przeprowadzenia mediacji, o której wynikach Sąd nie posiada informacji.

Organ odwoławczy wskazał, iż tytuł inwestora nie jest prawem dziedzicznym. Na obecnym etapie sprawy, mając na uwadze, że domniemany inwestor nie żyje, a w księdze wieczystej nadal jako właściciele działki nr ew. [...] z obr. [...] widnieją określone i zidentyfikowane osoby, to uznać należy, iż w ramach prowadzonego postępowania to one solidarnie powinny być adresatami decyzji administracyjnych. [...]WINB przytoczył art. 52 Pr.bud., po czym stwierdził, że w przypadku śmierci inwestora i zakończenia robót budowlanych, następnymi zobowiązanymi w kolejności do wykonania określonych obowiązków są współwłaściciele nieruchomości solidarnie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, kiedy inwestor nie jest znany, nie posiada prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane lub też nie żyje, adresatami rozstrzygnięć powinni być właściciele działki.

[...]WINB podkreślił, że w ramach ponownego rozpoznawania sprawy powoływane okoliczności winny zostać powtórnie zbadane przez organ powiatowy, co przyczyni się do ustalenia prawidłowego adresata decyzji administracyjnych. Przede wszystkim PINB winien w szczególności ustalić na jakim etapie znajduje się postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności, dział spadku i podział majątku wspólnego. W przypadku zaś prawomocnego niezakończenia ww. postępowania rozważyć należy, czy na obecnym etapie sprawy, nie będzie zasadnym uznanie za adresata skarżonej decyzji wszystkich współwłaścicieli nieruchomości dz. nr ew. [...] i na nich solidarne nałożenie obowiązku rozbiórki przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe.

Organ odwoławczy ocenił, że decyzja PINB z [...]czerwca 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a., ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnić im czynny w nim udział, co pozbawiłoby te strony instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 7 grudnia 2021 r. A F, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji [...]WINB z [...] listopada 2021 r. Decyzji organu odwoławczego zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy;

- naruszenie art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, co skutkowało uznaniem, że nakaz usunięcia szamba przez E K został wydany nieprawidłowo.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżącego podniósł, iż istnieją prawne podstawy do uznania, że decyzja wydana przez PINB była prawidłowa i należało ją utrzymać w mocy. Organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania i prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a fakt prowadzenia postępowania o zniesienie współwłasności nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, niesłusznie uznano, że obowiązek dotyczący rozbiórki szamba został nałożony na zły podmiot. E K i jej mąż w protokole wizji z [...]lutego 2021 r. potwierdzili, że są wyłącznymi użytkownikami szamba i że inwestorem była poprzedniczka prawna zobowiązanej – jej matka M D. [...]WINB nie zauważył również, że E K przyznawała, że była w posiadaniu działki nr [...] , a w Sądzie Rejonowym dla [...] toczy się postępowanie z powództwa skarżącego przeciwko E K o wydanie nieruchomości dz. nr [...] i usunięcie wszystkich rzeczy ruchomych i nieruchomych znajdujących się na tej nieruchomości, w szczególności dokonania rozbiórki naniesień oraz usunięcia szamba.

Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że zgodnie z art. 52 Pr.bud. wyłącznie E K ponosi odpowiedzialność za naruszenie przepisów prawa budowlanego i winna być zobowiązana do usunięcia szamba.

Pełnomocnik skarżącego przytoczył również tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2019 r., sygn. II OSK 2558/17 oraz z 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1219/18, a następnie podkreślił, że związany z nieruchomością administracyjnoprawny obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego przechodzi na następców prawnych zobowiązanego. Zgodnie zaś z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postepowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Na koniec podkreślono, że nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który deliktu tego się nie dopuścił.

Odpowiadając na sprzeciw [...]WINB wniósł o jego oddalenie oraz podtrzymał stanowisko, zaprezentowane w decyzji z [...] listopada 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2021 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżący wniósł sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania E K od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] czerwca 2021 r., nakazującej jej dokonanie rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe na działce ew. nr [...]z obrębu [...] przy ul. [...].

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym, słusznie zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzić tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny pomija przepisy prawa, mające w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem.

Podkreślenia również wymaga, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji [...]WINB z [...] listopada 2021 r., główną przyczyną uchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że organ powiatowy nałożył obowiązek nakazu rozbiórki na E K, podczas gdy nie jest ona inwestorem, jak również nie jest jedynym właścicielem nieruchomości, na której znajduje się sporny zbiornik na nieczystości ciekłe.

Jak wskazano, rozpoznając sprzeciw Sąd zobligowany jest ocenić, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ odwoławczy przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, unormowanego w art. 136 k.p.a. W tym kontekście należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które określają krąg podmiotów, na które nakaz rozbiórki w trybie przepisów Pr.bud. może zostać nałożony.

Rozważania w tym zakresie doprowadziły Sąd do wniosku, że wskazane przez [...]WINB okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji z [...]czerwca 2021 r. wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że [...]WINB w sposób przekonujący wykazał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie możliwe.

Ocenę powyższą Sąd oparł na następujących okolicznościach.

Kierując się treścią art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że obowiązek w formie nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 51 ust. 1, nakłada się na inwestora. Jeżeli zaś wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę przez inwestora jest niemożliwe, obowiązek ten nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Z powołanego przepisu wynika więc krąg podmiotów, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, wydany na podstawie art. 51 ust. 1 Pr.bud. Z tym, że w pierwszej kolejności obowiązek ten należy nałożyć na inwestora, o ile możliwe jest przez niego wykonanie tej decyzji. W niniejszej sprawie, co jest bezsporne, budowę spornego zbiornika na nieczystości ciekłe zrealizowała matka E K, tj. M D, która zmarła w dniu [...] września 2010 r. Zaznaczyć również należy, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia "inwestor". W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestorem na gruncie tej ustawy jest podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. To on decyduje, co ma być budowane, w jakim miejscu, jakie jest przeznaczenie obiektu, w jakiej technologii obiekt ma być wykonany. Inwestor jest zatem siłą napędową całej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3050/15, CBOSA). W ocenie Sądu, za inwestora w rozumieniu przepisu art. 52 ust. 1 Pr. bud. w niniejszej sprawie należy więc uznać wyłącznie M D. Podkreślenia wymaga również, że tytuł inwestora nie stanowi prawa dziedzicznego, a na gruncie rozpoznawanej sprawy nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że E K – jako spadkobierca M D – może być uznana za inwestora.

Nakaz rozbiórki spornego zbiornika na nieczystości ciekłe nie mógł być więc w niniejszej sprawie skierowany do podmiotu w pierwszej kolejności ponoszącego odpowiedzialność w oparciu o art. 52 ust. 1 Pr.bud., tj. inwestora M D.

Jak prawidłowo ocenił [...]WINB, w powyższej sytuacji adresatem decyzji o nakazie rozbiórki należało uczynić właściciela nieruchomości. Słusznie jednak zauważył organ odwoławczy, że tytuł własności dz. ew. nr [...] przy ul. [...] przysługuje nie tylko E K. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2021 r., z jakich przyczyn adresatem obowiązku rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe uczynił wyłącznie jedną ze współwłaścicielek nieruchomości, na której znajduje się ten obiekt. Zauważyć również należy, że w dniu 1 czerwca 2021 r. organ I instancji otrzymał od skarżącej informację o toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniu, dotyczącym m.in. zniesienia współwłasności dz. ew nr [...]. PINB nie podjął jednak żadnych czynności zmierzających do zbadania wpływu tego postępowania na stosunki własnościowe spornej nieruchomości, a w konsekwencji na określenie adresata decyzji, zobowiązującej do rozbiórki przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe.

Powyższe zaniechania, w ocenie Sądu skutkowały naruszeniem przez organ powiatowy zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Należy podzielić ocenę prawną organu odwoławczego, co do niemożliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. PINB nie wyjaśnił bowiem okoliczności, z powodu których za jedynego adresata decyzji uznał E K. Sposób rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji nie pozwalał zakwalifikować jej do merytorycznego, ponownego rozpoznania przez [...]WINB. Sąd zauważa również, wobec prezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska co do możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki spornego zbiornika na nieczystości ciekłe solidarnie na wszystkich współwłaścicieli działki nr ew. [...] , że [...]WINB nie miał możliwości wydania decyzji reformatoryjnej poprzez zmianę adresatów obowiązku rozbiórki. Decyzja taka obarczona byłaby bowiem wadą, polegającą na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że istotą unormowanej w art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP zasady jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to zaś tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 983/18; z 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1468/19, CBOSA). W konsekwencji, wątpliwości organu odwoławczego nie można było wyeliminować w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a., a uchylenie przez [...]WINB decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2021 r. i przekazanie organowi powiatowemu sprawy do ponownego rozpatrzenia należy ocenić jako prawidłowe.

W realiach rozpoznawanej sprawy na ocenę prawidłowości decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego nie mogły wpływać powołane przez pełnomocnika skarżącego tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnić bowiem należy, że powołany fragment orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2558/17, dotyczy sytuacji, w której nakaz rozbiórki skierowano do inwestora samowolnie realizującego obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości lub za zgodą wyłącznie jednego ze współwłaścicieli działki. W przedmiotowej zaś sprawie, jak już zostało wyjaśnione, E K nie może zostać uznana za inwestora budowy zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...]. Inwestorem tego przedsięwzięcia była bowiem jej matka.

Powyższa okoliczność czyni również nieskutecznym powoływanie się na wyrażoną przez NSA w wyroku z 12 marca 2020 r., sygn. akt II ISK 1219/19, ocenę, co do niemożliwości przenoszenia wprost zasady z art. 191 Kodeksu cywilnego na Prawo budowlane. [...]WINB nie stanął bowiem na stanowisku, wedle którego nakaz rozbiórki można nałożyć wyłącznie na właściciela nieruchomości, na której obiekt podlegający rozbiórce się znajduje. Wręcz przeciwnie – organ odwoławczy wprost stwierdził, że w pierwszej kolejności obowiązanym do dokonania rozbiórki będzie inwestor.

Istotnie, jak stwierdził pełnomocnik skarżącego, związany z nieruchomością administracyjnoprawny obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego przechodzi na następców prawnych zobowiązanego. Obowiązek ten może być wyegzekwowany m.in. w postępowaniu egzekucyjnym. Niezbędnym jednak jest, by decyzja nakazująca rozbiórkę wywoływała skutki prawne. Procedowana zaś sprawa znajduje się dopiero na etapie nałożenia obowiązku rozbiórki, nie zaś jego wyegzekwowania.

Sąd stwierdził zatem, że organ drugiej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazały się prawidłowe, gdyż mają one istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z tych względów, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.