Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 863/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 8 w zw. z art. 59 ust. 9 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz [...] kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...], po rozpatrzeniu sprzeciwu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. w [...], na podstawie art. 335 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 334 pkt 1 i 2 2 zw. z art. 240 ust. 3 pkt 14 oraz art. 337 ust. 9 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm. - dalej jako P.w.) oraz art. 55 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 55 ust. 2 pkt 3 i z art. 59 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 162 - dalej jako P.p.), orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

W uzasadnieniu wskazał, że MPWiK wnosząc sprzeciw nie uwzględniło regulacji art. 55 ust. 2 pkt 3 P.p.

Jak dalej wskazano, postępowanie kontrolne zostało wszczęte i prowadzone ze względu na bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska naturalnego ze względu na gospodarowanie wodami prowadzonego z uwzględnieniem zaistniałych skutków awarii układu przesyłowego ścieków z dnia 29 sierpnia 2020 r. obejmujących zrzut nieoczyszczonych ścieków wylotem przelewu burzowego w rejonie ul. [...] w km 522+650 rzeki [...]. Okoliczności te powodują zatem wyłączenie limitu czasowego wskazywanego przez MPWiK względem kontroli prowadzonej w niniejszej sprawie. Już powyższe przesądza o braku zasadności wniesionego sprzeciwu. Postępowanie trwa długo, bowiem jest zdaniem organu bardzo skomplikowane.

Ponadto, pismem Dyrektora RZGW z [...] lutego 2021 r. znak [...] odebranym przez MPWiK dnia [...] lutego 2021 r. MPWiK zostało poinformowane o przedłużeniu terminu kontroli do 31 marca 2021 r. Mając więc wówczas wiedzę o dalszym prowadzeniu kontroli, MPWiK nie wniosło we właściwym terminie stosownego sprzeciwu, co również uzasadnia stanowisko organu kontrolującego co do tego, że niniejszy sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Poza tym zdaniem Dyrektora RZGW wyliczenie terminu 48 dni jest wadliwe bowiem liczą się tylko dni rzeczywistej kontroli przedsiębiorcy a nie dni upływające (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 października 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 657/20). Do czasu kontroli nie można zaliczyć tym samym wszystkich dni roboczych, jakie nastąpiły w okresie pomiędzy 1 stycznia 2021 r. a 11 marca 2021 r. Nie we wszystkich dniach roboczych we wskazanym czasie miały miejsce czynności organu kontrolującego, dokonywane w MPWiK.

II.

Po rozpatrzeniu zażalenia MPWiK (które wpłynęło do organu I instancji 26 marca 2021 r. a przekazane zostało do organu wyższego stopnia 29 marca 2021 r.) Prezes Wód Polskich postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] (nadanym za pośrednictwem operatora wyznaczonego w tym samym dniu) uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie, orzekając o tym na podstawie art. 240 ust. 2 pkt 25 P.w. w zw. z art. 59 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 16 P.p.

Organ przede wszystkim nie podzielił argumentacji sprzeciwu, że musi on zostać rozpatrzony w terminie 3 dni przez co należy rozumieć także jego nadanie na poczcie. Zgodnie z art. 59 ust. 16 P.p. do postępowań o których mowa w ust. 6, 7 i 9 w zakresie nieuregulowanym przez ustawę Prawo przedsiębiorców stosuje się przepisy k.p.a. Zastosowanie znajdują więc przepisy o związaniu decyzją organu z dniem, w którym decyzja została wydana, jako że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o decyzjach.

Skoro zatem postanowienie rozpatrujące sprzeciw podpisano w terminie 3 dni to wydano je w terminie, gdyż obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania aktu administracyjnego z jego doręczeniem ani z datą jego wysłania. Z uwagi na wielość stron byłoby to również niemożliwe.

Za niezasadne uznano także zarzuty dotyczące przekroczenia terminu 48 dni kontroli. Czas kontroli należy utożsamiać z tymi dniami, w których prowadzi się czynności kontrolne (np. badana jest dokumentacja) i w których funkcjonariusze organów są fizycznie u przedsiębiorcy.

Nie może być w sprawie mowy o przekroczeniu terminu kontroli ani w bieżącym roku kalendarzowym, ani również w ubiegłym roku kalendarzowym. Skarżący nie wykazał ani w sprzeciwie ani w zażaleniu w jaki sposób dokonał konstatacji w przedmiocie przekroczenia przez organ dopuszczalnego maksymalnego czasu trwania kontroli. Przyjęta przez niego data miała uzasadniać złożenie sprzeciwu w dniu 12 marca 2021 r.

Organ w przedstawionych wywodach rozróżnił sprzeciw niedopuszczalny i sprzeciw nieskuteczny. Odwołując się do Komentarza do ustawy Prawo przedsiębiorców, Leszek Bielecki i in. (PKW 2019, Lex) wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne, jeżeli organ powołuje się na okoliczności wskazane w art. 59 ust. 2, a contrario w innych sytuacjach wniesienie sprzeciwu jest dopuszczalne, przy czym może być on nieskuteczny. Sprzeciw nieskuteczny jest określany w literaturze quasi-sprzeciwem. Główny zidentyfikowany w tym zakresie problem dotyczy tego, czy wniesienie sprzeciwu nieskutecznego wywołuje skutek w postaci wstrzymania czynności kontrolnych oraz biegu czasu trwania kontroli, a także czy możliwe jest zaskarżenie przyjętego przez organ rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. W tym względzie dominuje pogląd, że sprzeciw nieskuteczny nie powoduje wstrzymania czynności kontrolnych i biegu terminów kontroli.

W sprawie oparcie sprzeciwu na przesłance upływu terminu wskazanego w art. 55 ust. 1 pkt 4 P.p. jest jak najbardziej dopuszczalne, ale jako że termin ten w istocie nie upłynął należy uznać sprzeciw za nieskuteczny, a zarzuty zażalenia za bezzasadne.

Nadto Prezes Wód Polskich uznał, odnosząc się do stanu faktycznego i zdarzeń będących podstawą wszczęcia kontroli, a mianowicie dwukrotnego wycieku nieoczyszczonych ścieków do rzeki w centrum miasta, że w sprawie ma do czynienia wręcz z katastrofą ekologiczną, a nie tylko z zagrożeniem dla środowiska czy docelowo również zdrowia, a być może i życia ludzi. Zasadne są zatem wskazania, że termin kontroli nie wiąże.

W ocenie Prezesa Wód istnieją uzasadnione przesłanki do kontynuowania czynności kontrolnych jednakże z uwagi na skutki jakie niesie ze sobą wniesienie sprzeciwu w sposób nieskuteczny, należało postanowienie z [...] marca 2021 r. uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie sprzeciwu, gdyż to nie powinno być wszczęte z uwagi na brak przesłanki upływu maksymalnego czasu prowadzenia kontroli, a organ winien był odmówić z tego powodu przyjęcia sprzeciwu. Postępowaniem zasadnym w kwestii sprzeciwu, który nie może być skuteczny jest poinformowanie kontrolowanego o przyczynach niemożności przyjęcia sprzeciwu do rozpoznania i potraktowanie go jako skargę na działania organu.

Organ zwrócił również uwagę, że zawiadomienie o przedłużeniu terminu kontroli z 18 lutego 2021 r., otrzymane przez MPWiK 22 lutego 2021 r. może wywoływać już skutki gdyż informuje o czasie w jakim planowane jest prowadzenie czynności obejmujące działania bezpośrednio angażujące podmiot kontrolowany, tj. wykonywane u przedsiębiorcy lub mogący mieć wpływ na bieżące funkcjonowanie przedsiębiorcy, dlatego też informacja o przedłużeniu czasu kontroli stanowi przesłankę, o której mowa w art. 59 ust. 4 P.p.

Dyrektor RZGW informując o przedłużeniu terminu działał w sposób jawny i transparentny dając kontrolowanemu sposobność do uwzględnienia tego w bieżącej pracy zakładu lub ewentualnie zakwestionowanie tych działań. Należy również pamiętać, że organ kontroli zobowiązany jest do wskazania daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli, co do zasady informacja ta zawarta jest w upoważnieniach wydanych przez organ kontroli pracownikom wykonującym czynności kontrolne.

Brak wniesienia sprzeciwu w momencie zawiadomienia o przedłużeniu terminu ma również wpływ na sam organ kontrolny, który działania kontrolne prowadzi wg. pewnych założeń, a czas samej kontroli uzależniony jest również od dowodów pozyskiwanych w jej toku lub składanych przez kontrolowanego wyjaśnień. Należy mieć na względzie, że działania kontrolne mają na celu dokładne ustalenia stanu faktycznego, który determinuje dalsze kroki organu.

III.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła MPWiK kwestionując je w całości i zarzucając:

1. wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z naruszeniem art. 59 ust. 9 pkt 1 i 2 P.p. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. w zw. z art. 337 ust. 9 P.w.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 59 ust. 1 i 2 P.p. w zw. z art. 337 ust. 9 P.w. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. w zw. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że przekonanie organu o braku naruszeniu przepisów skutkuje nieskutecznością sprzeciwu i uzasadnia umorzenie postępowania;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 59 ust. 8 w zw. z art. 59 ust. 9 pkt 1 i 2 w zw. z art. 59 ust. 7 w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. w zw. z art. 337 ust. 9 P.w. w zw. z art. 122a § 2 pkt 1, art. 122b pkt 1, art. 122c § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z pominięciem skutków prawnych, które powstały na mocy art. 59 ust. 8 P.p, a przy uwzględnieniu których jedynym rozstrzygnięciem, do wydania którego organ był uprawniony przy rozpatrywaniu sprzeciwu było postanowienie z art. 59 ust. 9 pkt 2 P.p. w postaci uchylenia postanowienia z [...] marca 2021 r. i odstąpieniu od czynności kontrolnych,

2) art. 55 ust. 1 pkt 4 P.p. w zw. z art. 337 ust. 9 P.w. poprzez bezzasadne przyjęcie, że w sprawie nie upłynął maksymalny czas kontroli wynoszący 48 dni roboczych w roku kalendarzowym 2021, podczas gdy termin ten upłynął w dniu 11 marca 2021 r.

3) art. 59 ust. 4 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 P.p. w zw. z art. 337 ust. 9 P.w. poprzez bezzasadne uznanie sprzeciwu za nieskuteczny w zw. z tym, że sprzeciw został wniesiony rzekomo przedwcześnie,

4) art. 55 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 P.p. w zw. z art. 337 ust. 9 P.w. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. w zw. z art. 8 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że prowadzenie kontroli przez organ w 2021 roku było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska, podczas gdy organ nie wykazał, aby między koniecznością dalszego prowadzenia kontroli (tj. po terminie wynikającym z art. 55 ust. 1 P.p.), a chociażby potencjalnym stanem bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia, życia lub środowiska zachodził jakikolwiek związek,

5) art. 59 ust. 4 P.p. w zw. z art. 337 ust. 9 P.w. poprzez bezzasadne przyjęcie, że MPWiK nie wniósł w terminie sprzeciwu, ponieważ rzekomo termin wniesienia Sprzeciwu powinien być liczony od dnia odebrania przez MPWiK pisma RZGW z [...] lutego 2021 r. podczas gdy organ naruszył w roku kalendarzowym 2021 normę wynikającą z art. 55 ust. 1 pkt 4 P.p. dopiero w dniu 11 marca 2021 r., a zatem dopiero następnego dnia mógł rozpocząć się bieg terminu, o którym mowa w art. 59 ust. 4 P.p.

Skarżąca Spółka wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na wystąpienie przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie przez Sąd organu do wydania w terminie 3 dni postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy poprzez uchylenie postanowienia z [...] marca 2021 r. i odstąpienie od czynności kontrolnych,

ewentualnie

2) o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zobowiązanie przez Sąd organu do wydania w terminie 3 dni postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy poprzez uchylenie postanowienia z [...] marca 2021 r. i odstąpienie od czynności kontrolnych,

ewentualnie

3) o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

4) w każdym przypadku orzeczenie o kosztach postępowania.

Uzasadniając zarzut nr 1 skargi wskazano, że organ w postanowieniu jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 59 ust. 9 pkt 1 P.p., który przewiduje jako rozstrzygnięcie utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, a tymczasem treść rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu jest inna niż przewidziana w powołanej przez organ podstawie prawnej.

Treść postanowienia nie odpowiada żadnemu z możliwych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 59 ust. 9 P.p. zgodnie z którym organ może po rozpatrzeniu zażalenia tylko wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia albo uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wydano zatem rozstrzygnięcie nieznane ustawie.

Uzasadniając zarzutu nr 2 skargi i odwołując się do wypowiedzi przedstawicieli doktryny i orzecznictwa sądowego Skarżąca wskazała, że tylko i wyłącznie sprzeciw przedwczesny, tzn. poprzedzający wszczęcie kontroli albo spóźniony, tzn. wniesiony po zakończeniu kontroli, nie wywołuje skutków prawnych i nie wymaga merytorycznego rozpoznania. W każdym innym wypadku, kiedy sprzeciw jest wnoszony w czasie trwającej kontroli, a jednocześnie nie jest niedopuszczalny na podstawie art. 59 ust. 2 P.p., skutkuje wszczęciem postępowania mającym na celu ochronę praw przedsiębiorcy, które musi zakończyć się jego merytorycznym rozpatrzeniem przez organ.

Sprzeciw w sprawie został wniesiony w czasie trwania kontroli. W konsekwencji już tylko z tej przyczyny jego wniesienie nie mogło zostać uznane za nieskuteczne, a organ nie był uprawniony do umorzenia postępowania wywołanego jego wniesieniem, ale zobligowany do wydania orzeczenia merytorycznego.

Postępowanie wywołane Sprzeciwem nie stało się bezprzedmiotowe, a zatem nie było żadnych podstaw do jego umorzenia. Organ popada przy tym w oczywistą wewnętrzną sprzeczność, gdyż z jednej strony wydał rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania wywołanego sprzeciwem, zaś z drugiej strony ocenił w uzasadnieniu postanowienia zarzuty MPWiK jako bezzasadne.

Uzasadniając zarzut nr 3.1 skargi podniesiono, że skoro Dyrektor RZGW uchybił terminowi na wydanie postanowienia z [...] marca 2021 r., to zastosowanie znajdzie art. 58 ust. 8 w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. w zw. z art. 337 ust. 9 P.w. w zw. z art. 122c § 1 k.p.a., zgodnie z którym nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Prezes Wód Polskich powinien był zatem wydać postanowienie stosownie do art. 59 ust. 9 pkt 2 P.p. i uchylić postanowienie Dyrektora RZGW z [...] marca 2021 r. i odstąpić od czynności kontrolnych.

Ponieważ Prawo przedsiębiorców nie zawiera szczególnych przepisów dotyczących ustalenia momentu, z którym wydane zostaje postanowienie, o którym mowa w art. 59 ust. 7, zastosowanie w tym zakresie znajdą odpowiednie przepisy k.p.a. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że regulacje art. 59 ust. 7 i 8 P.p. stanowią modelowy przykład milczącego rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 122a i nast. k.p.a.

Przywołując te przepisy Strona stwierdziła, że organ uchybił terminowi wskazanemu w art. 59 ust. 7 P.p. Skoro bowiem otrzymał sprzeciw w dniu 12 marca 2021 r., to termin 3 dni roboczych na wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 59 ust. 7 P.p. upłynął w dniu 17 marca 2021 r.

Zgodnie z art. 122b pkt 1 w zw. z art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. w zw. z art. 337 ust. 9 P.w. najpóźniej do dnia 17 marca 2021 r. organ był zobowiązany do nadania postanowienia, o którym mowa w art. 59 ust. 7 P.p. do MPWiK za pośrednictwem operatora pocztowego - ewentualnie do skorzystania z innej formy doręczenia postanowienia. Organ temu obowiązkowi nie sprostał, skoro postanowienie zostało nadane dopiero w dniu 19 marca 2021 r., a zatem w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu MPWiK.

Uzasadniając zrzut nr 3.2 skargi wskazano, że w ocenie organu, przy obliczaniu 48 dni roboczych należy obliczać jedynie te dni, w których miały miejsce faktyczne czynności organu kontrolującego w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 11 marca 2021 r.

Argumentacja ta nie zasługuje jednak na uznanie, zwłaszcza w świetle rozstrzygnięcia NSA z 19 lutego 2020 r. sygn. akt I FSK 2243/19. Dokonując w powołanym wyroku obszernej wykładni art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.) który zachował swoje brzmienia także w obowiązującym Prawie przedsiębiorców w art. 55 ust. 1 pkt 1 wskazał, że kontrola rozpoczyna się w momencie doręczenia kontrolowanemu upoważnienia do jej przeprowadzenia oraz okazania legitymacji służbowej, a kończy w dniu doręczenia kontrolowanemu protokołu kontroli.

Odwołując się wprost do argumentów użytych w tym wyroku Skarżąca podniosła również, że wykładnia zgodnie z którą pod pojęciem "kontroli", o której mowa w art. 55 ust. 1 P.p. należałoby rozumieć wyłącznie "czynności kontrolne u przedsiębiorcy" byłaby wprost sprzeczna z wykładnią językową tego przepisu (ustawa rozróżnia pojęcie "kontroli" oraz "czynności kontrolnych", celowościową (celem przepisów jest ograniczenie utrudnień dla przedsiębiorcy, a utrudnienia nie wynikają jedynie z czynności kontrolnych prowadzonych u przedsiębiorcy - szczególnie w dobie pracy zdalnej) oraz systemową (art. 56 ust. 1 P.p. nie miałby sensu, gdyby ograniczenie z art. 55 ust. 1 P.p. dotyczyło wyłącznie czynności kontrolnych u przedsiębiorcy).

Przyjęta przez organ interpretacja powodowałby, że w sytuacji, w której czynności kontrolne wykonywane są głównie zdalnie (czyli tak jak w niniejszej sprawie poprzez żądanie przedstawienia określonych dokumentów i informacji) to kontrola musiałaby być obliczana nie w dniach roboczych, ale w minutach (tyle trwa bowiem jedna czynność kontrolna polegająca na wysłaniu przez organ e-maila do MPWiK z żądaniem przedstawienia dokumentów i informacji). Tymczasem uciążliwość dla kontrolowanego nie wynika z obecności w jego siedzibie kontrolerów, lecz z konieczności zaangażowania pracowników w czynności niezwiązane z działalnością kontrolnego podmiotu. Ratio legis przepisów ograniczających czas trwania i liczbę kontroli u przedsiębiorcy właśnie polegało na tym, aby nie doprowadziły one przez czas trwania i liczbę do zakłócenia działalności przedsiębiorcy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy przyjęta przez organ interpretacja sposobu liczenia dni roboczych kontroli posłużyła do prowadzenia de facto niekończącej się kontroli MPWiK. Nie ulega żadnej wątpliwości, że organ mógł zakończyć kontrolę w czasie znacznie krótszym niż ponad 7 miesięcy, a prowadzenie kontroli w sposób tak przewlekły wskazuje na intencjonalne działanie organu w taki sposób, aby zwiększyć dolegliwość kontroli dla MPWiK.

Uzasadniaj zarzut 3.3. skargi Strona zauważyła, że sprzeciw złożony z zachowaniem wymagań, o których mowa w art. 59 P.p. jest niewątpliwie skuteczny. Organ natomiast myli kwestię skuteczności sprzeciwu od jego zasadności. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w sytuacji wniesienia skutecznego sprzeciwu niedopuszczalne jest umorzenie postępowania, gdyż postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, bowiem należy ocenić kwestię zasadności wniesionego sprzeciwu.

Uzasadniając zarzut 3.4 skargi Skarżąca podniosła, że nie została spełniona w sprawie przesłanka, o której mowa w art. 55 ust. 2 pkt 3 P.p.

Pomiędzy koniecznością przedłużenia kontroli ponad okres wskazany w art. 55 ust. 1 P.p., a stanem zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska musi zachodzić bezpośredni związek. Organ musiałby wykazać, że przeprowadzenie kontroli w standardowym, przewidzianym w art. 55 ust. 1 P.p. terminie było niemożliwe, a konieczność jej dalszego prowadzenia wymuszona jest właśnie stanem bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska. Innymi słowy, organ musiałby wykazać, że nie mógł wykonać szybciej czynności kontrolnych, a konieczność dalszego prowadzenia kontroli wynika z utrzymującego się - z perspektywy istotnej dla zakresu prowadzonej kontroli - stanu bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska.

Powołanie się przez organ na przesłankę, o której mowa w art. 55 ust. 2 pkt 3 P.p. wymagałoby wykazania rzeczywistego związku przyczynowego między (bliżej niesprecyzowanym) stanem bezpośredniego zagrożenia dla środowiska a brakiem możliwości przeprowadzenia wszystkich czynności kontrolnych w maksymalnym terminie trwania kontroli, na który pozwala art. 55 ust. 1 pkt 4 P.p.

Organ w żaden sposób nie uzasadnił, aby między koniecznością dalszego prowadzenia kontroli (po terminie wynikającym z art. 55 ust. 1 P.p.), a stanem bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia, życia lub środowiska zachodził jakikolwiek związek. Nie sposób przy tym uznać, aby (z perspektywy kwestii mieszczących się w zakresie kontroli) stan zagrożenia dla zdrowia, życia lub środowiska miał charakter bezpośredni, a jednocześnie, aby uzasadnionym było prowadzenie kontroli w tej sprawie przez co najmniej 7 miesięcy. Jeśliby z perspektywy kwestii mieszczących się w zakresie kontroli stan zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska miał faktycznie charakter bezpośredni, to czynności kontrolne powinny zostać przez organ zakończone znacznie szybciej, niż w ciągu 7 miesięcy. Prowadzenie kontroli przez tak długi czas stanowi samoistne potwierdzenie, że nawet potencjalny stan zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska - z perspektywy kwestii mieszczących się w zakresie kontroli - nie ma charakteru bezpośredniego, skoro w tym czasie organ nie stwierdził wystąpienia okoliczności, które wymagałyby podjęcia odpowiednich działań.

Uzasadniając zarzut nr 3.5 skargi wskazano, że uzasadnienie dla wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu może mieć związek np. z przekroczeniem dopuszczalnego czasu trwania kontroli. Zarówno w dniu sporządzenia przez organ pisma z 18 lutego 2021 r. w sprawie przedłużenia kontroli jak i w dniu doręczenia tego pisma MPWiK (22 lutego 2021 r.), Skarżący nie był uprawniony do wniesienia sprzeciwu, ponieważ po prostu w tych dniach organ nie przekroczył jeszcze 48-dniowego terminu przeprowadzenia kontroli, o którym mowa w art. 55 ust. 1 pkt 4 P.p. Ewentualne złożenie sprzeciwu MPWiK do dnia 25 lutego 2021 r. spowodowałoby, że organ nie mógłby uwzględnić sprzeciwu - byłby on bowiem przedwczesny.

Przedsiębiorca, który tak jak MPWiK działa w zaufaniu do organów przeprowadzających kontrolę zakłada, że organ ten będzie działał zgodnie z przepisami prawa. Samo przedłużenie czynności kontrolnych do dnia 31 marca 2021 r. przez organ nie oznaczało jeszcze, że ten nie zakończy tego postępowania wcześniej, tj. zgodnie z ustawowym terminem określonym w przepisach Prawa przedsiębiorców.

W roku kalendarzowym 2021 RZGW prowadzi w MPWiK kontrolę nieprzerwanie od 1 stycznia 2021 r. Wyznaczony w art. 55 ust. 1 pkt 4 P.p. maksymalny okres trwania kontroli wynoszący 48 dni roboczych upłynął więc w dniu 11 marca 2021 r. W konsekwencji dopiero prowadzone po tym dniu działania kontrolne organu naruszają przepis art. 55 ust. 1 pkt 4 P.p.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest w znacznej części uzasadniona.

Przybliżając na wstępie istotę wprowadzonej do polskiego porządku prawnego regulacji prawnej zawartej w ustawie Prawo przedsiębiorców (jej swoiste ratio legis), należy zwrócić szczególną uwagę na uwypuklone w niej kwestie dotyczące m.in. statusu przedsiębiorców i warunków ich kontrolowania przez organy administracji publicznej. Już samo zamieszczenie w tej ustawie preambuły, zastrzeżonej zwyczajowo dla aktów prawnych szczególnego rodzaju i wagi, niewątpliwie świadczy o woli nadania uchwalanemu prawu szczególnej roli i wartości w systemie prawnym państwa. Rzutuje to istotnie na sposób wykładni przepisów Prawa przedsiębiorców w procesie jego stosowania.

Analiza preambuły ustawy wskazuje, że położono w niej duży nacisk na zasady konstytucyjne, w tym zasadę wolności działalności gospodarczej, która wraz z innymi zasadami takimi jak praworządność, pewność prawa, niedyskryminacja oraz zrównoważony rozwój, mają szczególne znaczenie dla przedsiębiorców i wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Ustawodawca wskazał, że swoistą wartością przyjętej ustawy jest ochrona i wspieranie wolności działalności gospodarczej, poprzez którą wywierany jest wpływ na rozwój gospodarki, kreujący wzrost dobrobytu społecznego. Powyższe ma zaś na celu zagwarantowanie stabilności praw przedsiębiorców i ich rozwoju w warunkach wolnej konkurencji, w tym likwidowanie nadmiernych obciążeń państwa.

Na tle zacytowanej preambuły Prawa przedsiębiorców jest zdaniem Sądu niewątpliwe, że intencją ustawodawcy było nadanie statusowi przedsiębiorcy szczególnej ochrony prawnej w tym m.in. przed nadmiernym obciążeniem działaniami państwa podejmowanymi w sferze realizacji funkcji kontrolnej podmiotów gospodarczych poddanych jego władztwu. Powyższe wytyczne ustawodawcy muszą zatem zostać uwzględnione - jak wskazano - tak przy ocenie działań organów podejmowanych względem przedsiębiorców jak i przy wykładni przepisów stosowanej w praktyce ustawy. Sąd zwraca przy tym uwagę, że ograniczanie obciążania przedsiębiorców niekończącymi się kontrolami organów państwa stanowiło i stanowi jeden z głównych postulatów każdej władzy politycznej jaki formułowany jest przy okazji wprowadzania zmian w ustawach regulujących działalność gospodarczą.

Należy oczywiście pamiętać, że pomimo niewątpliwie szeroko ukształtowanej i mającej sprzyjać podmiotom gospodarczym regulacji prawnej, ustawa Prawo przedsiębiorców nie oznacza i oznaczać nigdy nie może niczym nieskrępowanej dowolności w podejmowaniu i prowadzeniu aktywności gospodarczej. Ustawa ta nie może być też widziana jako instrumentalnie traktowane narzędzie prawne, mające bezwarunkowo chronić przedsiębiorcę przed wszystkimi, także tymi uzasadnionymi, działaniami organów państwa podejmowanymi w ramach sprawowanej funkcji kontrolnej. Niezbędne jest więc zachowanie równowagi pomiędzy tymi dwoma dobrami chronionymi. W tym kontekście Sąd podkreśla swoisty podział kontroli, zresztą jeden z wielu, jakie mogą być prowadzone przez organy. Wyraźnie na tle ustawy zarysowane są bowiem kontrole prowadzone w tzw. zwykłym (standardowym) trybie, w ramach których przedsiębiorcy są chronieni bardzo szerokim spektrum narzędzi przewidzianych w ustawie (często posuniętych do wręcz ocierającego się o skrajny formalizm "proceduralizmu" - patrz np. terminy wnoszenia sprzeciwów i ich rozpatrywania, maksymalne terminy kontroli, automatyczne skutki zaniedbań organu), od kontroli prowadzonych w pewnych grupach spraw lub z pewnych określonych ściśle przyczyn, które korzystają ze swego rodzaju koncesji od zasad rządzących kontrolami zwykłymi, niosąc automatyczne zwiększenie obciążenia przedsiębiorców właśnie z uwagi na np. wagę rozpatrywanego problemu z jakim mierzy się organ.

Ustawodawca jako narzędzie obrony przedsiębiorcy wyposażył go w możliwość wniesienia sprzeciwu względem czynności kontrolnych.

Zgodnie więc z art. 59 ust. 1 P.p., przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów:

- art. 48 (zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli),

- art. 49 (posiadanie stosownego upoważnienia do kontroli),

- art. 50 ust. 1 i 5 (wykonywanie czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy, osoby upoważnionej lub pod jego nieobecność),

- art. 51 ust. 1 (miejsce prowadzenia kontroli),

- art. 54 ust. 1 (zakaz prowadzenia więcej niż jednej kontroli w tym samym czasie),

- art. 55 ust. 1 i 2 (czas kontroli i wyłączenia),

- art. 58 (wyłączenie kontroli w tej samej sprawie prowadzonej przez ten sam organ).

Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Wnosi się go na piśmie w terminie 3 dni roboczych od wszczęcia kontroli lub od wystąpienia przesłanki go uzasadniającej, o czym należy zawiadomić kontrolujących (art. 59 ust. 3 i 4).

Sprzeciw organ kontroli rozpoznaje w terminie 3 dni roboczych, kończąc to działanie albo postanowieniem o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Uchybienie tego terminu oznacza powstanie skutku równoważnego z wydaniem przez organ postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych (art. 59 ust. 7 i 8).

W razie negatywnego dla przedsiębiorcy rozpatrzenia sprzeciwu przez organ służy mu prawo wniesienia zażalenia w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zażalenie takie właściwy organ rozpatruje w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia wydając postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych albo o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Podobnie jak w postępowaniu przed organem I instancji, także i tu nierozpatrzenie zażalenia w terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych (art. 59 ust. 10).

Z istoty zacytowanej przez Sąd regulacji art. 59 P.p. wynika zatem, że sprzeciw jest środkiem z którym ustawodawca wiąże ścisłe i formalne wymagania (pisemność, uzasadnienie, termin wniesienia i przede wszystkim podanie powodów jego wniesienia). Podobnie jest jednak również w odniesieniu do działań organów wywołanych konkretnym sprzeciwem, które zobowiązane są go rozpoznać, w zakresie w nim wskazanym, w ściśle określonych terminach, pod rygorem wystąpienia skutków równoważnych z uwzględnieniem stanowiska przedsiębiorcy.

Powyższe wskazuje zatem, że organy są zobowiązane rozpoznać sprzeciw terminowo i jedynie pod względem podniesionych w nim naruszeń Prawa przedsiębiorców, co porządkuje i ułatwia zasady związane z jego rozpoznawaniem bowiem ze swej istoty sprzeciw jest wprawdzie środkiem nadzwyczajnym i formalnym jednakże nie dotyczącym kwestii nadmiernie skomplikowanych.

VI.1

Oceniając rozpatrywaną skargę Sąd wskazuje na podniesienie w niej szeregu zarzutów, powiązanych ze sobą zakresowo i kaskadowo, co ma wpływ na ich rozstrzyganie.

VI.2

Rozpoczynając zatem już szczegółowe rozważania od najdalej idącego zrzutu nr 1 Sąd uznaje go za niezasadny.

Logika Skarżącej polega na tym, że widzi ona rażące naruszenie prawa, tj. uchybienie art. 59 ust. 9 pkt 1 i 2 P.p. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. i art. 337 ust. 9 P.w. w zastosowaniu sposobu rozstrzygnięcia spoza katalogu ustawowego.

Jak wynika z art. 59 ust. 9 pkt 1 i 2 P.p. uregulowano w nim m.in. termin i katalog możliwych sposobów rozstrzygnięcia zażalenia złożonego od postanowienia organu I instancji o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Organ odwoławczy może więc postanowić o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia lub o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Na tle takiego katalogu możliwych rozstrzygnięć Skarżąca formułuje wyraźną tezę, że rzeczywisty sposób rozstrzygnięcia zażalenia przez Prezesa Wód Polskich nie odpowiada normie ustawowej a więc jako niemieszczący się w tym katalogu narusza rażąco prawo. Skoro bowiem treść rozstrzygnięcia jest inna niż ta z katalogu, to jest nieznana ustawie a zatem zachodzi wspomniane rażące naruszenie prawa.

Trudno podzielić to stanowisko już chociażby z uwagi na sformułowane w innym miejscu skargi (patrz uzasadnienie zarzutu nr 2) twierdzenia, które odwołując się do orzecznictwa sądowego, w istocie zaprzeczają powołanej w przedmiotowym zarzucie tezie o wyłączności rozstrzygnięć z katalogu określonego w art. 59 ust. 9 P.p. a więc o jego charakterze numerus clausus. Sama Skarżąca stwierdza przecież, akceptując powoływane przez siebie orzecznictwo, że sprzeciw w określonych przypadkach podlega również odrzuceniu lub odmawia się wszczęcia postępowania na jego podstawie w sytuacji, gdy wniesiono go przedwcześnie lub gdy postępowanie kontrole uległo zakończeniu. Tylko bowiem sprzeciw przedwczesny, tzn. poprzedzający wszczęcie kontroli albo spóźniony, tzn. wniesiony po zakończeniu kontroli, nie wywołuje skutków prawnych i nie wymaga merytorycznego rozpoznania. Nie zmienia tego sposobu rozumowania to, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z zażaleniem a nie sprzeciwem, bowiem organ odwoławczy przejmuje do rozpoznania sprawę w jej całokształcie. Od postanowienia o umorzeniu postępowania ze sprzeciwu przysługiwałoby więc zażalenie, którego rozstrzygnięcie, odmiennie właśnie z uwagi na charakter rozpatrywanego zagadnienia, odbiegałoby od treści art. 59 ust. 9 pkt 1 albo 2 P.p. Nadto, organ odwoławczy mógłby dokonać własnych ocen prawidłowości rozstrzygnięcia sprzeciwu w I instancji uznając np. że jest on niedopuszczalny z uwagi na złożenie z uchybieniem wiążącego przedsiębiorcę terminu.

Zdaniem Sądu przewidziany w art. 59 ust. 9 P.p. katalog rozstrzygnięć należy odnosić do zakresu merytorycznego orzekania w przedmiocie wniesionego przez przedsiębiorcę zażalenia, co nie wyłącza jednak odmiennego sposobu zakończenia sprawy wywołanej tym środkiem prawnym w sytuacji zaistnienia ku temu odpowiednich powodów np. do umorzenia postępowania wskutek cofnięcia zażalenia przez stronę. Sposób rozumowania Skarżącej powodowałby w istocie stan niemożności orzekania (swoisty pat prawny) np. w sytuacji w której organ odwoławczy stwierdziłby niewątpliwe uchybienie terminu we wniesieniu zażalenia. To, że takie sytuacje występują w praktyce jest niekwestionowane, przez co należy wskazać, dokonując w tym zakresie wykładni prawa mającej na celu eliminację nawet pozornych luk w prawie, że organ odwoławczy posiada także inne kompetencje orzecznicze, wykraczające poza schemat wskazany w art. 59 ust. 9 P.p., z którym Skarżąca wiąże tak daleko idące i nie do pogodzenia w państwie praworządnym konkluzje.

VI.3

Zasadny, aczkolwiek nie przesądzający o końcowym wyniku sprawy, jest w ocenie Sądu zarzut nr 2 skargi wskazujący na bezzasadność uznania przez organ, że w sprawie należało uchylić postanowienie Dyrektora RZGW i umorzyć postępowanie gdyż wniesiony przez Skarżącą sprzeciw jest nieskuteczny bowiem nie doszło do przekroczenia maksymalnego terminu kontroli w roku kalendarzowym.

Zajmując stanowisko w tym względzie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Sądowi znane są wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa zawierające teoretyczne rozważania w odniesieniu do poprzedzającej Prawo przedsiębiorców ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w szczególności twierdzenia o "nie-sprzeciwach", "quasi-sprzeciwach" czy sprzeciwach niedopuszczalnych bądź nieskutecznych.

Tutejszy Sąd wskazuje, że nadrzędnym celem każdej procedury tym samym również Prawa przedsiębiorców zawierającej tego rodzaju przepisy było i jest uporządkowanie, ułatwienie i ucywilizowanie relacji przebiegającej na linii przedsiębiorca-kontrolujący organ, ale przede wszystkim zapewnienie wynikającej z Konstytucji RP sądowej kontroli działań organów państwa. To w tym zatem aspekcie należy widzieć, rozumieć i stosować poszczególne instytucje prawne Prawa przedsiębiorców. Celem ustawodawcy było bowiem wprowadzenie czytelnych zasad prowadzenia kontroli przedsiębiorcy oraz środków skutecznej egzekucji tych zasad, co immanentnie wiąże się z prawem do sądowej kontroli tego rodzaju działań.

Sądowi znane są także poglądy wcześniejszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazujące na to, że przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego, zatem jest to postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego przez co podejmowane w jego ramach postanowienia nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki. W konsekwencji wskazywano, że w tego rodzaju sprawach nie przysługuje w ogóle droga sądowa.

Wskazała na to również uchwała składu 7 sędziów NSA z 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 stwierdzająca że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jak bowiem wyjaśniono w jej uzasadnieniu, rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa).

Powyższa uchwała nie została jednak przyjęta jednomyślnie, zgłoszono do niej bowiem dwa zdania odrębne, które - mówiąc w uproszczeniu - ponad teoretyczne rozważania o charakterze postępowania kontrolnego wyżej stawiały szersze dobro jakim jest konstytucyjne prawo do sądu. Zdaniem Sędziów NSA zgłaszających zdanie odrębne rozpatrywany w sprawie problem dotyczył skuteczności ochrony wolności działalności gospodarczej w procesie kontroli przedsiębiorcy, prowadzonej przez władze publiczne z naruszeniem zasad określonych w ustawie.

W zgłoszonych zdaniach odrębnych dostrzeżono proceduralne różnice pomiędzy poszczególnymi "postępowaniami administracyjnymi", jednakże uznano, że z Konstytucji i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie sposób wyprowadzić wniosku, że droga sądowa wobec postanowień "wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przysługuje tylko w sytuacji wydania tych aktów w niejako "klasycznym", bo opartym w całości na Kodeksie postępowania administracyjnego lub na Ordynacji Podatkowej, postępowaniu administracyjnym.

Jako przemawiające za takim spojrzeniem na zagadnienie dostępu do drogi sądowej miało świadczyć po pierwsze to, że w szeroko rozumianym obrocie prawnym pojawiają się coraz częściej rozwiązania szczegółowe, odmienne od klasycznej procedury administracyjnej i niemające zbyt silnego związku z Kodeksem postępowania administracyjnego. Mimo to, powyższe nie świadczy o wyłączeniu sądowej kontroli aktów wydawanych w tego rodzaju postępowaniach. Po drugie, nawet przyjęcie poglądu o wyłączeniu drogi sądowej w tego rodzaju sprawach musiałoby zostać dokonane wyraźnie i ze wskazaniem rozwiązania alternatywnego, zapewniającego adekwatny do sądowego poziom ochrony prawnej.

Przytoczony powyżej jedynie w koniecznym zakresie pogląd wyrażony w dwóch zdaniach odrębnych zgłoszonych przez Sędziów NSA do wymienionej uchwały dostrzegł, uwzględnił i w całości recypował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 37/15 uznając, że art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Trybunał zauważył, niejako w ślad za poglądem wyrażonym w powołanych zdaniach odrębnych, że w nauce prawa administracyjnego materialnego i procesowego nie ma ani jednolitej definicji pojęcia "postępowanie administracyjne", ani określenia w sposób jednoznaczny zakresu tego postępowania. Innymi słowy, pojęcie to używane jest zarówno w szerokim, jak i ścisłym tego słowa znaczeniu. Przez postępowanie administracyjne w znaczeniu szerokim należy więc rozumieć całokształt przepisów proceduralnych prawa administracyjnego, stosownie do których działają organy administracji. Z kolei przez postępowanie administracyjne w znaczeniu wąskim - kompleks przepisów prawnych, regulujących działalność organów administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, który jest określany jako proces administracyjny, procedura administracyjna, prawo formalne, czy postępowanie administracyjne.

Jak można więc wywodzić z powyższego, bez względu na nazwę i rodzaj procedury, naczelnym dążeniem jest zapewnienie prawa do sądu.

W kontekście powyższych uwag, podkreślających wyraźnie potrzebę zapewnienia prawa do sądu, tutejszy Sąd prezentuje pogląd, że zachowanie organu w sprawie wniesionego sprzeciwu może mieć dwojaki kierunek. Po pierwsze, może być ono ściśle formalną reakcją na ów sprzeciw (tj. odrzucenie sprzeciwu, umorzenie błędnie zainicjowanego postępowania na skutek sprzeciwu spóźnionego, pozostawienie bez rozpatrzenia sprzeciwu zawierającego fundamentalne braki). Po drugie, jeżeli nie ma przeszkód formalnych i sprawa rozpatrywana jest merytorycznie, w grę wchodzą rozstrzygnięcia z katalogu określonego w art. 59 ust. 7 i 9 P.p. W każdym jednak przypadku zagwarantowane jest przedsiębiorcy prawo do poddania sprawy sądowej kontroli.

W tym zatem kontekście nie są prawidłowe twierdzenia Prezesa Wód Polskich wskazujące na to, że ze względu na brak przekroczenia maksymalnego terminu kontroli, sprzeciw jest wprawdzie dopuszczalny (powołuje ustawową przesłankę) ale jest nieskuteczny (nie doszło do owego przekroczenia terminu), przez co należy umorzyć całe postępowanie nim wywołane. W powyższej sytuacji Sąd zwraca uwagę, że jeżeli rzeczywiście miałby miejsce brak naruszenia terminu kontroli, organ powinien rozpoznać sprzeciw/zażalenie merytorycznie i wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 59 ust. 7 bądź 9 P.p. (w zależności od tego, z którym organem mamy do czynienia), a nie odwoływać się do konstrukcji prawnych znanych i wykreowanych w doktrynie z pominięciem ustawowych regulacji i na tle poprzednio obowiązujących rozwiązań prawnych.

Skarżąca słusznie zatem zwraca uwagę, że w myśl art. 59 ust. 16 P.p. w zw. z art. 337 ust. 9 P.w. do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9 (a więc dotyczących m.in. sprzeciwu i zażalenia), w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To zatem oznacza, że organ powinien był merytorycznie skontrolować sprawę, co wprawdzie uczynił (vide merytoryczne odniesienie się do zrzutów zażalenia), ale uznał, że skoro terminu kontroli nie naruszono to sprzeciw jest nieskuteczny.

Wniesienie sprzeciwu przez Stronę kontrolowaną ma ten skutek, że inicjuje on postępowanie wymagające jego rozpoznania. W niniejszej sprawie sprzeciw niewątpliwie został wniesiony w toku trwającej kontroli przedsiębiorcy, zatem wymagał oceny spełnienia wymagań formalnych a w dalszej perspektywie oceny merytorycznej. Odesłanie z art. 59 ust. 16 P.p. nakazuje wprost stosować przepisy k.p.a. i nie odnosi się wyłącznie do samego postanowienia organu ale również i do sprzeciwu oraz zażalenia. W tym zatem kontekście postępowanie zażaleniowe a także postępowanie wywołane samym sprzeciwem Strony nie stało się w żadnym razie bezprzedmiotowe i nie można w nim było zastosować art. 105 § 1 k.p.a.

Podsumowując ten wątek rozważań, wniesienie sprzeciwu, o ile nastąpiło w toku trwającego postępowania kontrolnego, wszczyna odrębne postępowanie wymagające rozstrzygnięcia organów na zasadach określonych w Prawie przedsiębiorców i stosowanym wprost w kwestiach nieuregulowanych Kodeksie postępowania administracyjnego, które nadto podlegają kontroli sądowej.

W oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy i niejako abstrakcyjnie Sąd zwraca uwagę, że przypadki "nadmiernego eksploatowania" przez kontrolowanego przyznanych mu przez ustawodawcę w dobrej wierze uprawnień w trakcie prowadzonej kontroli, organ powinien oceniać w ramach doktrynalnie znanego i akceptowanego przez sądy pojęcia nadużycia prawa procesowego. Jak bowiem wskazano, nie ma żadnych powodów, aby przepisy Prawa przedsiębiorców traktować jako tarczę umożliwiającą nieuzasadnione blokowanie każdej kontroli. W tym kontekście wszystkie próby nadużycia prawa procesowego np. składania raz za razem sprzeciwów i twierdzenie, że te tamują tok kontroli musi zostać uznane za nadużywanie prawa wymagające stosownej reakcji organu. Jak jednak wskazano sytuacja taka ni występuje w sprawie niniejszej.

VI.4

Za w pełni uzasadniony w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznaje zarzut nr 3.1 skargi. Jest on wystarczający do jej uwzględnienia, chociaż nie jest to jedyny słuszny zarzut w sprawie.

W ocenie Sądu Skarżąca zasadnie zarzuca naruszenie wskazanych w tym zarzucie przepisów prawa podnosząc, że postanowienie Prezesa Wód Polskich pomija skutki prawne zaistniałe na mocy art. 59 ust. 8 P.p., przez co organ jedyne co powinien był zrobić to uchylić postanowienie I instancji i odstąpić od czynności kontrolnych.

Istota twierdzeń Strony opiera się na przekonaniu, że Dyrektor RZGW spóźnił się z wydaniem postanowienia z [...] marca 2021 r., przez co zaistniał skutek prawny przewidziany w ustawie, kończący postępowanie kontrolne bez względu na poczynione ustalenia i dotychczasowy wynik sprawy.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 16 P.p. do postępowania wywołanego sprzeciwem bądź następnie zażaleniem przedsiębiorcy stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (w zakresie inaczej nieuregulowanym w Prawie przedsiębiorców).

Sąd podziela spojrzenie na kwestię załatwienia sprawy sprzeciwu i/lub zażalenia z art. 59 ust. 7 i 9 P.p. jako spraw, które mogą zostać załatwione w sposób milczący.

W myśl art. 122a § 2 k.p.a., który ma tu zastosowanie sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:

1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo

2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Przepisy Prawa przedsiębiorców wyraźnie regulują skutek braku rozpatrzenia sprzeciwu we wskazanym w tej ustawie terminie jak i skutek braku terminowego rozpatrzenia zażalenia przez organ wyższej instancji. O ile więc zażalenie w niniejszej sprawie zostało rozpatrzone terminowo, bowiem Prezes Wód Polskich otrzymał je w dniu 29 marca 2021 r. (data przekazania zażalenia przez Dyrektora RZGW w [...]) i wydał postanowienie w dniu [...] kwietnia 2021 r., które zostało również w tym samym dniu nadane na poczcie, o tyle w odniesieniu do organu I instancji taka staranność działania nie zachodzi.

Z uwagi na to, że Prawo przedsiębiorców nie zawiera przepisów regulujących moment wydania postanowienia rozpatrującego sprzeciw lub zażalenie (art. 59 ust. 7 i 9 P.p.), zastosowanie w tym zakresie znajdą odpowiednie przepisy k.p.a. Regulacja ujęta w art. 59 ust. 7-10 P.p. stanowi zatem jasny i czytelny przykład milczącego załatwiania sprawy przez organ. Prawo przedsiębiorców reguluje w tym względzie zarówno termin w jakim organ powinien sprawę zakończyć (patrz art. 122a § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 i 9 P.p.), jak i skutek milczącego załatwienia sprawy (art. 59 ust. 8 i 10 P.p. w zw. z art. 122a § 2 k.p.a.).

Istotne znaczenie w tej sprawie ma zatem treść art. 122b k.p.a. Zgodnie z jego treścią za dzień wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 122a § 2 pkt 1, albo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 122a § 2 pkt 2, uznaje się dzień:

1) nadania sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo

2) doręczenia za pokwitowaniem sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przez pracowników organu administracji publicznej lub inne upoważnione osoby, albo

3) wprowadzenia sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie do systemu teleinformatycznego w przypadku, o którym mowa w art. 391.

W kontekście ustaleń sprawy jest niewątpliwe, że organ I instancji uchybił terminowi na załatwienie sprawy wywołanej sprzeciwem Skarżącej.

Sprzeciw wpłynął do organu w dniu 12 marca 2021 r. (piątek) i w tym też terminie Skarżąca dopełniła wymagań prawnych informując o jego złożeniu. Termin 3 dni roboczych upływał w dniu 17 marca 2021 r. (środa). W tym dniu organ jedynie wydał postanowienie ale nadał je dopiero dwa dni później (19 marca 2021 r.).

Strona słusznie wskazuje więc, że do dnia 17 marca 2021 r. organ był zobowiązany nie tylko wydać postanowienie ale również nadać je na poczcie bądź skorzystać z innej formy doręczenia, jeżeli byłaby możliwa. Tymczasem organ I instancji - jak już wyżej wskazano - nadał przesyłkę zawierającą postanowienie dopiero 19 marca 2021 r. Przekroczył tym samym termin na załatwienie sprawy o dwa dni.

Sąd zaznacza jednocześnie, że żadnego znaczenia w sprawie nie ma podnoszony przez Prezesa Wód Polskich fakt złożenia sprzeciwu w piątek (12 marca 2021 r.). Jest to okoliczność niemająca jakiegokolwiek znaczenia w sprawie, tak jak nie miałaby jakiegokolwiek znaczenia okoliczność złożenia sprzeciwu np. w niedzielę drogą elektroniczną. Dla organu liczy się bowiem termin na załatwienie sprawy sprzeciwu w pełnych dniach roboczych od daty jego wpływu. Organ I instancji miał zatem czas na załatwienie sprawy w dniu 15, 16 i 17 marca 2021 r. (poniedziałek, wtorek i środa). Działanie Skarżącej w żaden sposób nie spowodowało uszczuplenia uprawnień organu, czy okrojenia czasu jaki ten miał na załatwienie sprawy zgodnie z postanowieniami art. 59 ust. 7 P.p. (3 dni robocze).

Dodatkowo należy wskazać, że z uwagi na przedmiot postępowania rozpatrywanego przez organ na skutek sprzeciwu, w szczególności zaś określony i zamknięty katalog przesłanek jakie mogą stanowić podstawę skorzystania z tego środka przez Stronę oraz brak potrzeby prowadzenia w związku z tym szczególnego postępowania dowodowego (w zasadzie kwestie, na których oparty może zostać sprzeciw wynikają wprost z akt kontroli i nie wymagają czynienia żadnych istotnych ustaleń), regulację w tym zakresie (wyznaczony ustawowo termin 3 dni roboczych, w którym mieści się również obowiązek nadania postanowienia rozstrzygającego sprzeciw) uznać należy za wystarczającą zarówno do zapoznania się przez organ ze sprzeciwem, wydania postanowienia i wyekspediowania go w sposób przewidziany w art. 122b k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.b.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że całkowicie chybione są twierdzenia Prezesa Wód Polskich wskazujące na wystarczającą czynność jaką jest samo wydanie postanowienia, bez konieczności jego równoczesnej ekspedycji. Po pierwsze, organ sam się do tych wskazań nie stosuje bowiem zarówno wydaje jak i wysyła postanowienie siódmego dnia terminu, co oczywiście nie jest wadą a jedynie potwierdzeniem słuszności stanowiska Sądu i Strony. Po drugie, Skarżąca słusznie zaznacza, że podejście organu nie uwzględnia istotnej i znaczącej modyfikacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, która uregulowała zasady milczącego załatwienia sprawy. Przepisy te, co opisano powyżej, łączą fakt zakończenia postępowania z koniecznością nie tylko wydania rozstrzygnięcia ale również i jego ekspedycji (wdrożenia do obrotu).

Poza tym całkowicie niezrozumiałe i nieprzystające do warunków sprawy są uwagi organu podkreślające brak możliwości wysłania postanowienia w jednym terminie z uwagi na wielość stron, które mogłyby otrzymać postanowienie w różnej dacie. Po pierwsze, w sprawie prowadzonej kontroli jest zawsze tylko jedna strona - kontrolowany. Po drugie, przepisy łączą dochowanie terminu na załatwienie sprawy z wyekspediowaniem postanowienia a nie z datą otrzymania go przez daną stronę.

VI.5

Za nieuzasadniony, jednakże bez wpływu na wynik sprawy i prawidłowość postanowień organów, Sąd uznaje zarzut nr 3.2 skargi podkreślający, że w sprawie upłynął maksymalny czas kontroli wynoszący 48 dni roboczych w roku kalendarzowym 2021. Bezzasadność owego zarzutu nie świadczy jednak - jak wskazano - o automatycznej prawidłowości rozstrzygnięcia organów, które uchybiły terminowi rozpoznania sprzeciwu.

Trafny jest natomiast zarzut nr 3.3 skargi wskazujący na wadliwość przyjmowania przez organy, że do czasu maksymalnej kontroli wlicza się wyłącznie dni rzeczywistych czynności angażujących Skarżącą.

Oba te zarzuty wymagają przy tym łącznego rozpoznania.

Strona przyjmuje, że stosowany względem niej maksymalny termin kontroli wynoszący w przypadku tak dużego przedsiębiorcy 48 dni roboczych w każdym roku kalendarzowym, upłynął w dniu 11 marca 2021 r.

Co do zasady należy zgodzić się ze Stroną Skarżącą, że termin kontroli, w sytuacji takiej jaka miała miejsce w sprawie niniejszej obejmuje wszystkie następujące po sobie dni robocze, pozostające w zakresie "czasu kontroli". Teoretycznie więc, przy prezentowanym przez stronę i słusznym liczeniu terminu kontroli, 48 dni roboczych upłynęło w dniu 11 marca 2021 r. Niewątpliwe jest bowiem to, że organ I instancji cyklicznie przesyłał kontrolowanej Spółce upoważnienia do kontroli wskazujące poszczególne daty z przedziałów czasowych kontroli, wiążących Spółkę gotowością do realizacji żądań organu np.:

- upoważnienie z 1 września 2020 r. (kontrola korzystania z wód i przestrzegania warunków z decyzji [...]),

- upoważnienie z 24 września 2020 r. (kontrola korzystania z wód i przestrzegania warunków z decyzji [...].),

- upoważnienie z 16 października 2020 r. (kontrola korzystania z wód i przestrzegania warunków z decyzji [...]),

- upoważnienie z 20 listopada 2020 r. (kontrola korzystania z wód i przestrzegania warunków z decyzji [...]),

- upoważnienie z 18 grudnia 2020 r. (kontrola korzystania z wód i przestrzegania warunków z decyzji [...].),

- upoważnienie z 15 stycznia 2021 r. (kontrola korzystania z wód i przestrzegania warunków z decyzji [...]),

- upoważnienie z 18 lutego 2021 r. (kontrola korzystania z wód i przestrzegania warunków z decyzji [...]).

W kontekście powyższego rzeczywiście termin kontroli, oceniając sprawę obiektywnie, mógł upłynąć 11 marca 2021 r. bowiem rzeczywiście taka ilość dni roboczych wystąpiła od początku roku.

Strona myli się jednak uważając, choć jest to wyłącznie kwestia następczej i nie mającej znaczenia dla rozstrzygnięcia oceny jej twierdzeń, że termin kontroli rzeczywiście minął w dniu 11 marca 2021 r. Skarżąca nie uwzględnia faktu, że organ I instancji wezwał ją pismem z 18 lutego 2021 r. do udzielenia w ramach kontroli informacji w sprawie. Odpowiedź kontrolowanej została udzielona dopiero w dniu 25 lutego 2021 r. Ponadto kolejne żądanie z dnia 9 marca 2021 r. wskazywało na potrzebę udostępnienia kolejnych dokumentów. Jakkolwiek więc organ I instancji wyjątkowo nieudolnie, bez dokonania uprzedniej analizy potrzeb przeprowadzenia kontroli i prawdopodobieństwa wystąpienia naruszenia prawa, a przez to przewlekle prowadził postępowanie kontrolne, którego nie należy mylić z żadnym innym postępowaniem jakie Wody Polskie mogą prowadzić względem podmiotów korzystających z wód, to jednak wezwanie do przedłożenia żądanych dokumentów i wyjaśnień, do czasu ich udzielenia powoduje, że termin kontroli należy traktować jako zawieszony, o czym świadczy funkcjonalne odczytywanie art. 50 ust. 4 P.p. wskazującego, że do czasu trwania kontroli nie wlicza się czasu nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, jeżeli stanowi to przeszkodę w wykonaniu czynności kontrolnych. Przyjęcie rozumowania Strony, która nie uwzględnia powyższej okoliczności, powodowałaby sytuację, w której kontrolowany, swoim obstrukcyjnym działaniem, powodowałby bezefektywny upływ terminu kontroli, co nie może zostać uznane za pozostające w zgodzie z gwarancyjną regulacją Prawa przedsiębiorców. Strona nie może oczekiwać, że jej obstrukcyjne działania nie wpływają na długość terminu kontroli.

Jakkolwiek zatem Sąd podziela argumentację Strony, że w realiach sprawy wysyłanie kolejnych upoważnień i zawiadomień o kontroli przez organ I instancji powodowało, że miała ona charakter nieprzerwany, to jednak czas niezbędny na udzielenie odpowiedzi przez Stronę na zapytanie organu nie może być wliczany do terminu kontroli. Jeśli więc organ w terminie rozpoznałby sprzeciw Spółki, to orzeczenie o potrzebie dalszego kontynuowania czynności kontrolnych byłoby merytorycznie uzasadnione. Skoro jednak organ I instancji zaniedbał swoich obowiązków, to nie ma podstaw do rozważania kwestii merytorycznych. Dość wskazać, że sprzeciw mógł zostać zgłoszony a jego zgłoszenie nie stanowi naruszenia prawa w celu jego obejścia.

Sąd nie podziela natomiast oderwanych od istoty regulacji Prawa przedsiębiorców twierdzeń organu, że do okresu kontroli wlicza się wyłącznie dni tzw. aktywnej kontroli, tj. dni w których organ miał do kontrolowanej jednostki jakiekolwiek pytania lub żądania udostępnienia informacji. Obecna regulacja zezwala organowi na prowadzenie kontroli względem dużych podmiotów przez blisko 2,5 miesiąca w roku (48 dni roboczych). Jeżeliby przyjąć, że wlicza się w ten limit wyłącznie dni przekazywania korespondencji do Skarżącej, dojść należałoby do wniosku, że przedsiębiorca podlega permanentnej i niczym nieskrępowanej kontroli organów, byleby wysłano do niego zawiadomienie o jej wszczęciu i "dawkowano" czynności kontrolne.

Z niekwestionowanej jednak linii orzeczniczej sądów administracyjnych w odniesieniu do art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że między dniem rozpoczęcia kontroli a dniem jej zakończenia nie może upłynąć więcej dni roboczych niż ilość tych dni wskazanych w przepisach prawa. Należy zatem przyjąć, że chodziło o n-kolejno po sobie następujących dni roboczych. Z czasu trwania kontroli ustawodawca wykluczył jedynie dni inne niż robocze oraz te przerwy wywołane brakiem współdziałania jednostki kontrolowanej. Nie ma więc jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że ustawodawca wykluczył dni robocze kontroli, w których organ nie ma do kontrolowanego jakichkolwiek zapytań, jednakże twierdzi, że kontrolę nadal prowadzi, zaś Strona pozostaje w gotowości.

Na tle powyższego Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z przepisami Prawa przedsiębiorców, zwłaszcza art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 P.p. czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej i w siedzibie przedsiębiorcy. Przepisy kładą więc nacisk i przesądzają o tym, że kontrola prowadzona jest na miejscu, w siedzibie przedsiębiorcy i przy jego udziale (względnie przy udziale osoby przez niego upoważnionej). Powyższe rozumienie przepisów wzmacniają art. 51 ust. 2-4 P.p. wskazujące na możliwość prowadzenia kontroli w miejscu przechowywania dokumentacji, w siedzibie organu lub w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego lub środków komunikacji elektronicznej. Wymagana jest jednak w tym zakresie zgoda przedsiębiorcy.

W niniejszej sprawie organ prowadził w zasadzie wyłącznie czynności zdalne, za pośrednictwem poczty e-mail, kierując do MPWiK kilka zapytań odnośnie do prowadzonej działalności. W aktach sprawy nie ma przy tym najmniejszego śladu zgody przedsiębiorcy na tego rodzaju działanie, co jest wymagane przepisami prawa. Podkreślić zaś należy, że zgody tej nie można domniemywać a nadto to organ a nie przedsiębiorca ma dbać o przestrzeganie przepisów prawa regulujących kwestie tak wrażliwe jak kontrola działalności gospodarczej. Takie przepisy uchwalił parlament, a Prezydent RP swoim podpisem zaakceptował, czyniąc z nich obowiązujące prawo. Skoro tak, to organ ma się im bezwzględnie podporządkować, wyszkolić pracowników i postępować zgodnie z tym, co władza ustawodawcza uchwaliła. Tymczasem organ nie dość, że wprost narusza przepisy o bezpośrednim trybie kontroli przedsiębiorcy, to kreuje jeszcze konstrukcje prawne, które w sposób oczywiście niezgodny z prawem modyfikują ustawowy wzorzec kontroli odnoszący się do tego rodzaju aktywności państwa. Sąd podkreśla, że jeżeli organ nie był w stanie podjąć jakichkolwiek zbornych i intelektualnie pożądanych czynności od września 2020 r. i ewentualnie wiążących się z tym działań, to nie ma jakichkolwiek powodów by dalej legitymować czynności w istocie naruszające prawo przedsiębiorcy do prowadzenia działalności bez obawy o trwająca permanentnie kontrolę i możliwe z tego tytułu reperkusje, bez określenia jakiegokolwiek terminu zakończenia postępowania. W działaniu Wód Polskich daje się dostrzec ewidentny brak jakiejkolwiek zwartej koncepcji co do dalszego losu postępowania kontrolnego, czego wymaga przewidziana w art. 47 P.p. zasada uprzedniej (przedkontrolnej) analizy prawdopodobieństwa wystąpienia w działaniu przedsiębiorcy naruszenia prawa.

Powyższe uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego obu rozstrzygnięć na miejsce których wstępuje przewidziany w ustawie skutek odstąpienia od czynności kontrolnych.

Sąd podziela również twierdzenia skargi, że w sytuacji gdy dana przesłanka na którą powołuje się przedsiębiorca jako uzasadniająca wniesienie sprzeciwu nie ziściła się, upoważnia to organ do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez orzeczenie o kontynuowaniu czynności kontrolnych a nie do poszukiwania wymyślonych i teoretyzujących konstrukcji prawnych o rzekomej nieskuteczności sprzeciwu z uwagi na jego przedwczesność i nieziszczenie się przesłanki upływu terminu kontroli. Rozważania w tym względzie organ powinien pozostawić wnioskowaniu de lege ferenda i skorzystać z możliwości ewentualnego legalnego wpłynięcia na proces legislacyjny (sygnalizacji potrzeby zmian prawa).

VI.6

W pełni uzasadnione jest poniesione w zarzucie nr 3.4 skargi nieudowodnienie i niewykazanie, że kontrola przedsiębiorcy jest następstwem zdarzeń przewidzianych w art. 55 ust. 2 pkt 3 P.p. przez co nie stosuje się do niej limitów czasowych z art. 55 ust. 1 pkt 4 P.p.

Sąd stoi na stanowisku, niezmiennym od wielu lat, że jeżeli organ chce skorzystać z przepisów wyłączających ogólny limit czasu kontroli w danym roku kalendarzowym, to ma bezwzględny obowiązek potrzebę taką wyraźnie i jednoznacznie zakomunikować, wskazując jej podstawy.

Tymczasem organ powołuje się na zagrożenie życia i zdrowia obywateli oraz ochronę środowiska wówczas, gdy zostaje zaskoczony argumentacją Strony sformułowaną w sprzeciwie i zażaleniu. Sąd nie widzi w związku z tym jakichkolwiek podstaw by legitymizować bezwiednej i pozbawionej koncepcji kontroli organu z uwagi na niewykazaną, niezakomunikowaną i powoływaną wyłącznie intencjonalnie potrzebę ochrony przed bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska.

To, że system kanalizacyjny [...] nie był dotychczas systemem idealnym, wskazują informacje wprost i jawnie zamieszczone na stronie MPWiK https://www.mpwik.com.pl/view/warszawska-wisla-juz-bez-sciekow). Organy nie dostrzegają tego, że na potrzebę ochrony doniosłych dóbr powołują się dopiero wtedy, gdy Strona zarzuci im nadużycie maksymalnego limitu kontroli. Takie działanie nie korzysta z jakiejkolwiek ochrony prawnej. Organ ma zakomunikować na początku kontroli, że prowadzi ją z uwagi na m.in. ochronę dóbr wskazanych powyżej, albowiem Strona ma prawo taką ocenę poddać weryfikacji w drodze sprzeciwu a przez to ocenie Sądu. Powoływanie się na to dopiero w momencie wniesienia sprzeciwu, przy jednoznacznym, długotrwałym i wręcz przewlekłym prowadzeniu postępowania nie korzysta z ochrony prawa przewidzianej w art. 55 ust. 2 pkt 3 P.p.

VI.7

Sąd nie podziela również sugestii organu, że Skarżąca powinna była już w dniu 22 lutego 2021 r. powziąć wiedzę, że organ zamierza przekroczyć maksymalny termin kontroli i wtedy już złożyć sprzeciw.

Po pierwsze, aby w ogóle było możliwe rozważanie jakiejkolwiek "rezygnacji" Skarżącej z prawa do wniesienia sprzeciwu, musiałaby ona zostać wyraźnie zawiadomiona o tym przez organ. Inaczej mówiąc, jeżeli miałoby być tak jak uważa organ, że Skarżąca otrzymując pismo z 18 lutego 2021 r. z ponownym przedłużeniem terminu kontroli do 31 marca 2021 r. powzięła informację o tym, że termin nie pozostanie dochowany, to brzmienie owego zawiadomienia powinno byłoby na to wprost i jednoznacznie wskazywać. Skoro tak nie jest to Strona mogła słusznie uznawać, że kontrola zakończy się w każdej chwili, bowiem organ zobowiązany jest działać bez zbędnej zwłoki i zgodnie z prawem.

Po drugie, przepisy Prawa przedsiębiorców należy wykładać w taki sposób, że stanowią one gwarancję praw dla przedsiębiorcy a nie dla kontrolującego go organu. To organ ma więc obowiązek zważać na wiążące go terminy kontroli.

W kontekście powyższego jako wiarygodne i uzasadnione należy uznać twierdzenia Skarżącej, że pomimo otrzymania zawiadomienia organu o dalszym prowadzeniu postępowania do 31 marca 2021 r., uważała że organ wywiąże się ze swych ustawowych obowiązków. To zaś, że organ naruszył w ocenie Skarżącej termin kontroli przed upływem terminu wskazanego jako ostateczny dzień zakończenia kontroli ma te skutek, że bez względu na zasadność twierdzeń Skarżącej organ miał prawny obowiązek rozpoznania sprzeciwu w zakreślonym mu terminie. Skoro tego nie dokonał, to zaistniał skutek przewidziany w przepisach prawa.

VII.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił oba postanowienia uznając, że naruszają prawo tj. art. 59 ust. 8 w zw. z art. 59 ust. 9 pkt 2 P.p. i art. 122b pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).