Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1802/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28, 64 § 4, 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].04.2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju - po rozpatrzeniu wniosku J. W., o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "[...]" (zwanej dalej decyzją lokalizacyjną) oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję lokalizacyjną Prezydenta Miasta K..

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister podał, że Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2009 r. ustalił lokalizację drogi dla inwestycji pn. "[...]".

Po rozpatrzeniu spełniających wymogi formalne odwołań stron Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].06.2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję lokalizacyjną Prezydenta Miasta K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1326/09, oddalił skargi na tę decyzję Wojewody [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/10 oddalił skargi kasacyjne wniesione od tego wyroku.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2014 r., J. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności szeregu rozstrzygnięć, w tym m.in. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję lokalizacyjną Prezydenta Miasta K..

W uzasadnieniu tego wniosku Skarżąca podniosła liczne zarzuty odnoszące się do przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. J. W. nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, zawartego w innej decyzji Wojewody, rozpatrującego jej odwołanie wniesione od decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z którym nie posiadała ona przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji Prezydenta Miasta K..

Skarżąca wyjaśniła, że decyzją z dnia [...].07.1983 r., nr [...] Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa jedynie działki nr ew. [...] o powierzchni 2032 m², obręb [...], objętej w dacie wywłaszczenia dawną księgą [...], stanowiącej własność poprzedniczki prawnej Skarżącej – M. M.. Jednak już po doręczeniu tego orzeczenia wywłaszczeniowego zostały na nim dokonane odręczne poprawki, wskutek czego bezprawnie zmieniono treść decyzji w ten sposób, że wynikało z niej, iż wywłaszczono nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] (zamiast [...]), obręb [...], o powierzchni 2734 m². Orzeczenie z poprawkami nigdy nie zostało doręczone wnioskodawczyni ani jej poprzedniczce prawnej. Decyzja z naniesionymi odręcznymi poprawkami stała się jednak podstawą wpisu do księgi wieczystej. Powyższe - w przekonaniu Skarżącej - powoduje, że działki [...] oraz [...] (powstałe po podziale działki [...]), nigdy nie zostały wywłaszczone, a zatem ich właścicielką nadal jest J. W. (następczyni prawna M. M.).

Na potwierdzenie swojego stanowiska, Skarżąca przywołała zapadły w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].07.1983 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 roku, sygn. akt I OSK 2468/12, w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż do obrotu prawnego weszła jedynie decyzja bez naniesionych odręcznych poprawek, tj. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa jedynie działki nr [...], obręb [...].

Skarżąca poinformowała ponadto, że przed Sądem Rejonowym [...] pod sygn. akt [...] toczy się z jej powództwa postępowanie o wydanie nieruchomości, w tym m.in. działek o nr. ew. [...] oraz [...].

Wobec tego, w ocenie Skarżącej, Prezydent Miasta K. nie mógł przy wydawaniu inkryminowanej decyzji pominąć kwestii, iż działki [...] oraz [...], na których organ ustalił lokalizację drogi publicznej, należą do J. W., która zgodnie z art. 28 K.p.a. winna być stroną postępowania o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi. Tymczasem jej interes prawny został naruszony zarówno w toku postępowania poprzedzającego wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, poprzez pominięcie Wnioskodawczyni jako strony postępowania, jak i po jej wydaniu, poprzez całkowite uchylenie się organu od obowiązku orzeczenia o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość.

Skarżąca podniosła również, że decyzja lokalizacyjna wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721, ze zm.- zwanej dalej specustawą drogową), tj. przepisów które utraciły moc na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) i nie obowiązywały w dniu wydania inkryminowanej decyzji, tj. [...].02.2009 r. Podniosła, że wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów stanowi rażące naruszenie zasady praworządności, określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

J. W. podniosła także, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 4a i pkt 4 lit. b w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej Prezydent Miasta K. miał obowiązek z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęty teren.

Ponadto, w ocenie Skarżącej, Prezydent Miasta K. w toku postępowania poprzedzającego wydanie inkryminowanej decyzji dopuścił się rażącego naruszenia obowiązującego wówczas art. 136 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami", wprowadzającego ustawowy zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 136 ust. 2 i art. 137 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiar wykorzystania nieruchomości na inny cel rodzi obowiązek zawiadomienia przez właściwy organ byłych właścicieli o możliwości zwrotu takiej nieruchomości, które to roszczenie wygasa z upływem 3 miesięcy od zawiadomienia przez organ o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia na danej nieruchomości.

Skarżąca poinformowała, że w niniejszej sprawie nie została zawiadomiona o możliwości zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] lub [...] (obręb [...]).

Dalej Skarżąca podniosła, że decyzja Prezydenta Miasta K. wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 specustawy drogowej, tj. przepisów które utraciły moc na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) i nie obowiązywały w dniu wydania inkryminowanej decyzji, tj. [...] lutego 2009 r.

Skarżąca wskazała, że wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów stanowi rażące naruszenie zasady praworządności, określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Po zapoznaniu się z wnioskiem Skarżącej, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...].10.2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję lokalizacyjną Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu tego postanowienia Minister infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz z elektronicznych odpisów ksiąg wieczystych nr [...], [...] oraz [...] wynika, że Skarżąca nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

W dniu [...] listopada 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek Skarżącej z dnia [...] listopada 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra infrastruktury i Rozwoju.

Skarżąca podniosła w nim, iż w przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy posiada ona legitymację w niniejszym postępowaniu, gdyż jako następczyni prawnej M. M. przysługuje jej prawo do nieruchomości odpowiadającej działkom ewidencyjnym nr [...], [...], [...] oraz [...] (obręb [...]).

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz o jak najszybsze merytoryczne rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta K., w części dotyczącej ustalenia lokalizacji drogi dla przedmiotowej inwestycji, na nieruchomości odpowiadającej działkom ewidencyjnym nr [...], [...], [...] oraz [...] (obręb [...])

Minister Infrastruktury i Rozwoju wezwał Skarżącą do wykazania interesu prawnego, wskazując jednocześnie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż J. W., następca prawny M. M., nie figuruje jako właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., oraz że w aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających, iż J. W. przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji, lub podlegających ograniczeniu w korzystaniu dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., stanowiącym odpowiedź na to wezwanie, Skarżąca, w ocenie organu, powtórzyła argumenty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], utrzymującej w mocy decyzję lokalizacyjną Prezydenta Miasta K.. Nie przedłożyła żadnych nowych dokumentów potwierdzających, że jest aktualnie właścicielką działek nr [...] i [...] (obręb [...]).

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania zapoznał się ponownie z wnioskiem Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania zakończonego postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w tym zbadał prawidłowość postępowania administracyjnego oraz wydanego w wyniku tego postępowania rozstrzygnięcia, jak również zapoznał się z zarzutami zawartymi we wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po zapoznaniu się z wnioskiem Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Występują bowiem przeszkody przedmiotowe, uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji obu instancji w przedmiocie lokalizacji tej inwestycji.

Wobec tego podzielił stanowisko zawarte w kwestionowanym, uprzednim postanowieniu własnym o odmowie wszczęcia na jej wniosek tego postępowania nieważnościowego.

W skardze pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie w całości obu postanowień Ministra Infrastruktury i Rozwoju i zarzucił:

1/ naruszenie art. 61a ust.1 K.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 roku oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku nr [...], podczas gdy Skarżąca posiada legitymację w niniejszym postępowaniu, gdyż jako następczyni prawna M. M. przysługuje jej prawo do nieruchomości odpowiadającej działkom ewidencyjnym nr [...], [...],[...] oraz [...] (obręb [...]), albowiem:

- Skarżąca jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działki nr [...] oraz [...], a więc interes prawny wywodzi z prawa własności,

- Skarżąca jest byłą właścicielką nieruchomości stanowiącej działki nr [...] oraz [...] — bowiem wystąpiła o zwrot nieruchomości odpowiadającej tym działkom ewidencyjnym — postępowania w przedmiocie zwrotu przedmiotowych nieruchomości toczą się przed Prezydentem Miasta K. oraz przez Starostą [...],

— a zatem interes prawny Skarżąca wywodzi z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami;

2/ naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji, a więc przymiot strony postępowania, podczas gdy:

- interes prawny w występowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie ogranicza się do przypadków, kiedy wnioskodawcy służy aktualnie tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości, ani też do sytuacji, gdy wnioskodawca brał udział w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją mającą podlegać wzruszeniu w trybie nadzwyczajnym (art 156 K.p.a.), lecz należy go konstruować w każdym przypadku indywidualnie, z wnikliwym rozpatrzeniem okoliczności sprawy;

3/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 4a i pkt 4b w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...] (znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji drogi w części oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2009 roku nr [...], a także naruszenie art. 136 ust 1 i ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651, j.t, dalej zwanej ugn) podczas gdy brak orzeczenia przez te organy odszkodowania na rzecz Skarżącej za przejęcie nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] oraz [...], mimo iż nieruchomość ta stanowiła własność J. W.;

Prezydent Miasta K. nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku zawiadomienia Skarżącej - jako byłej właścicielki o niewykorzystaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia przed dokonaniem przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] oraz [...] obręb [...], pod drogę.

4/ naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez:

- całkowite pominięcie faktu, że organy administracji publicznej - zarówno Prezydent Miasta K. jak i Wojewoda [...] - w trakcie trwania postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi posiadały wiedzę o przysługujących Skarżącej roszczeniach względem nieruchomości stanowiących m.in. działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] oraz [...], gdyż Wojewoda [...] w latach 2001 — 2006 prowadził postępowanie do znaku: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] lipca 1983 roku, znak: [...], natomiast Prezydent Miasta K. był stroną przedmiotowego postępowania,

- oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jedynie na danych ujawnionych w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych, podczas gdy organy orzekające w sprawie ustalenia lokalizacji drogi na nieruchomościach Skarżącej posiadały wiedzę co faktu, iż podstawą wpisu w księgach wieczystych prawa własności Skarbu Państwa była sfałszowana decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] lipca 1983 roku, znak: [...].

5/ naruszenie art. 170 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 toku Prawo O postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) polegające na całkowitym pominięciu ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 26 marca 2013 roku, sygn. akt: I OSK 2468/12, a dotyczących faktu, iż do obrotu prawnego została wprowadzona jedynie decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].07.1983 roku, nr [...] w zakresie wywłaszczenia działki ewidencyjnej nr [...], a nie całej działki nr [...], podczas gdy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy sprowadzało się do ustalenia, czy istnieją podstawy do uchylenia kwestionowanego postanowienia Ministra, odmawiającego wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego.

Podał, że Skarżąca J. W. posiada legitymację w niniejszym postępowaniu, gdyż jest spadkobierczynią M. M. i przysługuje jej prawo do nieruchomości odpowiadającej działkom ewidencyjnym nr [...], [...],[...] oraz [...] (obręb [...]), tj.:

- do nieruchomości stanowiących działki nr [...] oraz [...] prawo własności, bowiem powyższe działki nigdy nie zostały wywłaszczone;

- do nieruchomości stanowiących działkę [...] oraz [...] roszczenie o zwrot nieruchomości ze względu na brak realizacji celu wywłaszczenia (art. 136 ust 3 UGN).

Podał, że Skarżąca w 2001 roku wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].07.1983 r., nr [...]. Postępowanie zostało prawomocnie zakończone przez NSA dnia 26 marca 2013 roku (sygn. akt: I OSK 2468/12). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż do obrotu prawnego weszła jedynie decyzja bez naniesionych odręcznych poprawek, a zatem decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].07.1983 roku, która orzekała o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa jedynie działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], objętej w dacie wywłaszczenia dawną księgą Lwh [...].

Działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] uległa wielu podziałom geodezyjnym, które przedstawiają się w następujący sposób:

• działka [...] podzieliła się na działkę [...] (pow. 2669 m²) oraz działkę [...] (pow. 65 m²);

• działka [...] podzieliła się na działkę [...] (pow. 2032 m²) oraz działkę [...] (pow. 637 m²),

• działka [...] podzieliła się na działkę [...] (pow. 44 m²) oraz działkę [...] (pow. 21 m²);

• działka [...] podzieliła się na działkę [...] (pow. 1322 m²) oraz działkę [...] (pow. 710 m²),

• działka [...] podzieliła się na działkę [...] (pow. 492 m²) oraz działkę [...] (pow. 145 m²),

• działka [...] podzieliła się natomiast na działki [...] (pow. 21 m²) oraz [...] (pow. 1301 m²),

• działka [...] podzieliła się na działki [...] (pow. 66 m²) oraz [...] (pow. 1235 m²).

Ze wskazań NSA zawartych w powołanym wyroku z dnia 26 marca 2013 r. i z zasad logicznego rozumowania – w ocenie strony Skarżącej wynika, iż na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].07.1983 roku wywłaszczona została jedynie działka nr [...].

Nadto od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich wydawanych w sprawie tej nieruchomości orzeczeń, gdyż toczące się postępowanie administracyjne w tych sprawach dotyczy oczywiście jego interesu prawnego. Tym samym argumentacja Ministra Infrastruktury i Rozwoju w kwestii rzekomego nieposiadania przez Skarżącą przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jest sprzeczna nie tylko z treścią ugruntowanego orzecznictwa sądowego i stanowiska doktryny, ale przede wszystkim sprzeczna z koncepcją strony postępowania administracyjnego wynikającą z art. 28 K.p.a.

Zdaniem pełnomocnika Skarżącej, Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymując w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania naruszył także art. 61 a § 1 K.p.a., bowiem w przedmiotowej sprawie przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania byłby brak posiadania przez Skarżącą przymiotu strony, a taka sytuacja nie miała miejsca.

Wydając zaskarżone postanowienie Minister, zdaniem Skarżącej, naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zbadania stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji merytorycznej, a ograniczenie się do orzeczenia formalnego. Co jest równoznaczne z niedopełnieniem obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie pełnomocnika Skarżącej - wskutek wydania zaskarżonej decyzji - świadczy to o rażącym naruszeniu przez Ministra art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 136 ugn.

Jednocześnie pełnomocnik zwrócił uwagę, że organ bezpodstawnie pominął, iż zarówno Prezydent Miasta K. jak i Wojewoda [...] orzekając w sprawie lokalizacji drogi posiadali wiedzę o prawach J. W. do przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Strony skarżącej, niezasadnym jest powoływanie się przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w postanowieniu z dnia [...].04. 2015 roku na rękojmię dobrej wiary ksiąg wieczystych. Równocześnie, całkowicie bez znaczenia w sprawie pozostają również wywody Ministra w kwestii wpisów zawartych w ewidencji gruntów, bowiem dane ujawnione w ewidencji gruntów nie mają żadnego znaczenia dla przysługiwania prawa własności. Argumentacja organu odnośnie kwestii, iż na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].02.2009 roku oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku jako właściciel działek nr [...] i [...] widniał Wojewoda [...], zaś działek nr [...] i [...] Skarb Państwa jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem fakt, że jako właściciele nieruchomości wpisane są inne podmioty nie dyskwalifikuje skarżącej jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, i jednocześnie nie potwierdza zasadności twierdzeń organu o braku interesu prawnego J. W..

Minister Infrastruktury i Rozwoju wydając zaskarżone postanowienie całkowicie zbagatelizował spoczywające na nim obowiązki uregulowane w procedurze administracyjnej, co stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 roku oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2014 roku.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień obu postanowień Ministra Infrastruktury i Rozwoju, które mogłyby prowadzić do ich uchylenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że tzw. postępowanie nieważnościowe prowadzone jest według szczególnych zasad. Minister rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa zatem jako organ kasacyjny i weryfikuje ten akt administracyjny jedynie w oparciu o znany organom - w dacie wydawania ostatecznej decyzji w trybie zwykłym - materiał dowodowy. Rozpatrywanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji sprowadza się zatem przede wszystkim do rozważań i ocen prawnych.

Aby takie postępowanie względem określonych decyzji zostało wszczęte, podmiotowi żądającemu jego prowadzenia musi służyć przymiot strony tego postępowania nadzwyczajnego. Musi więc wykazać, że posiada interes prawny w jego prowadzeniu.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem doktryny akceptowanym przez judykaturę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje się art. 28 i art. 64 § 4 K.p.a, a stroną jego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyli, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Stosując się do tej zasady, trafnie jednakże ustalił Minister, że Skarżącej nie przysługiwał interes prawny w skarżeniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję lokalizacyjną Prezydenta Miasta K.. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem jej pełnomocnika, że skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji obecnie dotyczą interesu prawnego J. W., a nie jedynie faktycznego.

Na skutek odwołania wniesionego przez J. W. od owej decyzji lokalizacyjnej wydana została bowiem inna decyzja W. M., a mianowicie decyzja z dnia [...].06.2009 r. nr [...] rozstrzygająca o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].02.2009 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "[...]", a więc decyzji lokalizacyjnej. Skarżąca miała zatem interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2009 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego z jej odwołania od owej decyzji lokalizacyjnej, a nie decyzji merytorycznej, utrzymującej ją w mocy. Należy nadmienić, że takie postępowanie nieważnościowe było prowadzone przez Ministra i zakończyło się utrzymaniem w mocy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z jej odwołania. Rozstrzygnięcie to podlegało odrębnemu zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego, z czego Skarżąca skorzystała.

Nie można zatem zgodzić się z pełnomocnikiem Skarżącej, że miała także interes prawny (a nie tylko faktyczny) w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy ową decyzje lokalizacyjną.

Trafnie zatem ustalił Minister, a stanowisko swe właściwie uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu, że nie było podstaw do wszczynania na wniosek Skarżącej postępowania nieważnościowego przeciwko decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2009 r. nr [...], utrzymującej w mocy przedmiotową decyzję lokalizacyjną Prezydenta Miasta K., wydanej na skutek rozpoznania odwołań podmiotów posiadających przymiot strony tego postępowania.

Kwestionowana przez Skarżącą odmowa wszczęcia owego postępowania nieważnościowego, nakierowanego na merytoryczne decyzje lokalizacyjne obu instancji, nie naruszyła zatem art. 61a K.p.a., wbrew zarzutom skargi. Wręcz przeciwnie wadliwe byłoby uwzględnienie żądania Skarżącej i prowadzenie owego postępowania nieważnościowego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja odmawiająca jej przymiotu strony postępowania lokalizacyjnego (decyzja Wojewody [...] z dnia [...].06.2009 r. nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze od owej decyzji lokalizacyjnej m. in. z jej odwołania).

W ocenie Sądu, ustalenia Ministra, że Skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu lokalizacyjnym, a więc i postępowaniu nieważnościowym tyczącym przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, nie naruszyły zatem obowiązujących przepisów prawa.

Bezsporne jest, że w dacie wydania owej decyzji lokalizacyjnej (w lutym 2009 r.) jak i w dacie utrzymania jej w mocy przez Wojewodę (w czerwcu 2009 r.) zarówno w ewidencji gruntów, jak i w księgach wieczystych dla działek wskazywanych przez Skarżącą, co do których uważa, że posiada tytuł prawny lub niebawem uzyska jego potwierdzenie w wyniku zwrotu działek, nie przysługiwał przymiot strony przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego.

Należy zgodzić się z Ministrem, że podnoszona przez Skarżącą argumentacja świadczy co najwyżej o posiadaniu przez nią interesu faktycznego, który nie upoważniał do kwestionowania decyzji utrzymującej w mocy decyzję lokalizacyjną Prezydenta Miasta K..

Jakkolwiek przepisy specustawy drogowej, w oparciu o które została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...], nie zawierały definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji drogi, to zastosowanie znajdowały przepisy K.p.a. – w myśl art. 4 specustawy drogowej (art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej specustawę drogową z 25.07.2008 r. /Dz. U. z 2008 r. nr 154, poz. 958/ stanowił, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej należało stosować przepisy dotychczasowe).

Wobec tego, do stron postępowania lokalizacyjnego zaliczyć można było - poza inwestorem - właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługiwały inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujące się w liniach rozgraniczających teren. Natomiast podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikały żadne uprawnienia ani obowiązki, nie miał przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie był legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Trafnie zatem ustalił Minister, że z załączonych do wniosku o wydanie decyzji Prezydenta Miasta K. wypisów z ewidencji gruntów, sporządzonych na dzień [...] stycznia 2008 r. oraz [...] sierpnia 2008 r. przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta K. wynikało, iż ani M. M., ani jej następca prawny – J. W., nie były właścicielkami nieruchomości wskazanych we wniosku Skarżącej. Bezsporne jest natomiast, że jako właściciel działek nr [...] oraz [...] figurował Skarb Państwa, natomiast jako właściciel działek nr [...] oraz nr [...], z podziału których powstały działki odpowiednio nr [...] i nr [...] - Województwo [...]. Z tej też przyczyny Skarżąca nie mogła skutecznie ubiegać się o odszkodowanie za wskazane, przejęte nieruchomości.

Choć ewidencja gruntów pełni istotną rolę, to ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą przede wszystkim księgi wieczyste, a spory na tle własności mogą być dochodzone w stosownych postępowaniach prowadzonych przed sądami powszechnymi, w tym w postępowaniu o ustalenie treści księgi wieczystej.

Skarżąca zakwestionowała prawidłowość wpisów zawartych w przedmiotowych księgach wieczystych, wywodząc – w powołaniu m. in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.03.2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 - że ona powinna być ujawniona jako właścicielka nieruchomości składającej się z działek o nr. ew.: [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], które zostały przejęte w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji.

Należy zgodzić się z poglądem Ministra o szczególnym znaczeniu wpisów w księgach wieczystych. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707), domniemywa się bowiem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przy czym przez "prawa jawne" z księgi wieczystej należy rozumieć zarówno prawa rzeczowe (w tym zarząd), jak i prawa osobiste i roszczenia wymienione w art. 16 tej ustawy. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej. Oznacza ona, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencjami przyjęcia tej zasady są dwa domniemania: po pierwsze - domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, i po drugie - domniemanie nieistnienia praw wykreślonych z księgi wieczystej. Oczywiście nie wyklucza to możliwości obalenia owego domniemania przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie takie prowadzone jest jednakże przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1156/12).

Wobec tego, domniemanie zgodności prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wywołuje ten skutek, że Skarżąca zobowiązana jest do honorowania stanu prawnego, wynikającego z księgi wieczystej, dopóki prawo to nie zostanie wykreślone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2824/12). Podobnie organ administracji (Wojewoda [...]), do którego wpłynęło odwołanie złożone przez Skarżącą od przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, uprawniony i zobowiązany był do uwzględnienia wpisów innych podmiotów jako właścicieli wskazanych przez Skarżącą działek, dokonanych do wskazanych ksiąg wieczystych i braku ujawnienia jej w tych księgach w jakimkolwiek bądź charakterze.

Należy mieć na uwadze, że istotnie powołany wyrok NSA z 26.03.2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 potwierdził brak podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [...].07.1983 r., nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. orzekła o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa całej działki nr [...], stanowiącej własność poprzedniczki prawnej Skarżącej – M. M.. Można stąd wnosić, że dotyczyła w istocie wywłaszczenia jedynie działki nr ew. [..] o powierzchni 2032 m², obręb [...], objętej w dacie wywłaszczenia dawną księgą [...]. Jednakże orzeczenie to jest późniejsze i w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę [...] ([...].06.2009 r.) przyjmowano, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. orzekła o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa całej działki nr [...]. Wojewoda przyjmując, że wywłaszczona została cała działka nr [...] nie naruszył więc rażąco prawa.

W świetle powołanego przez Skarżącą wyroku NSA z [...].03.2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 właściwą drogą do dochodzenia praw przez Skarżącą było postępowanie przed Sądem powszechnym w sprawie o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w celu sprostowania wpisu dokonanego w księdze wieczystej.

Zgodnie z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt V CSK 450/12 powództwo o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, oparte na art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jest w zasadzie jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 tej ustawy, w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym przez Skarżącą, wiążącym wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt l OSK 2468/12. wydanym w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]. grudnia 2011 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] lipca 1983 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił Skarżącej, że sprostowanie dokonanego wpisu w księdze wieczystej, który nie odpowiada prawu może mieć miejsce jedynie w drodze ustalenia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, na podstawie ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Trafnie nadto ustalił Minister, że z analizy zapisów księgi wieczystej Nr [...]. wynika, że działka nr [...] (z podziału której powstała działka nr [...]) i działka [...] (z podziału której powstała działka nr [...]), na dzień wydania zaskarżonych decyzji stanowiły własność Województwa [...]. Obecnie natomiast te nieruchomości uregulowane są w księdze wieczystej o nr [...], w której jako ich właściciel wpisane jest Miasto K..

Natomiast analiza treści księgi wieczystej nr [...] założonej w dniu [...] grudnia 1985 r., prowadzonej dla działki nr [...] (w której nie ujawniono dalszych podziałów tej nieruchomości) wskazuje, że nieruchomość ta stanowiła i nadal stanowi własność Skarbu Państwa. Ponadto, a działki o nr [...] i [...] nie mają urządzonych odrębnych ksiąg wieczystych.

Zgodne ze stanem faktycznym sprawy są też ustalenia Ministra, że Skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających, aby aktualnie przysługiwały jej jakiekolwiek prawa rzeczowe do działek wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności. W szczególności nie doszło do sprostowania wpisu w księdze wieczystej. Nie może więc być mowy o naruszeniu art. 136 ugn.

W konsekwencji uprawniony jest pogląd, że okoliczności posiadania przez Skarżącą interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nie potwierdzają nie tylko wypisy z ewidencji gruntów, ale również zapisy zawarte w księdze wieczystej (objęte domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym).

Na marginesie jedynie nadmienić należy, że dotychczas nie czyniono ustaleń, czy nie zostały wydane jeszcze inne decyzje wywłaszczeniowe, tyczące działek o numerach [...] oraz [...], tak jak miało to miejsce w stosunku do działki o nr. ew. [...], wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1978 r., znak: [...].

Sąd podziela też stanowisko Ministra, że roszczenie Skarżącej dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mogło być podstawą do uznania, że posiada ona interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych obu instancji, zwłaszcza wobec faktu, że w postępowaniu zwykłym umorzono zainicjowane przez nią postępowanie odwoławcze od decyzji lokalizacyjnej.

Wbrew stanowisku Skarżącej, nie jest też przez Sądy administracyjne powszechnie akceptowane stanowisko, że podmioty, które dysponują roszczeniem wynikającym z art. 137 ugn o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, posiadają z tego tytułu przymiot strony - w świetle art. 28 K.p.a. - w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Wobec tego odmowa wszczęcia tego postępowania nieważnościowego nie stanowiła naruszenia prawa.

W orzecznictwie podkreśla się, że dopiero prawomocne rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, podjęte w formie decyzji administracyjnej, stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej jej właścicieli.

Przyjmuje się też, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1712/13, z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/13, z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 655/09, z dnia 25 października 2006 r, sygn. akt II GSK 163/06).

Wobec tego, w ocenie Sądu, nie można było skutecznie zarzucić Ministrowi, że bezzasadnie odmówił wszczęcia tego postępowanie nieważnościowego na wniosek Skarżącej. W kwestionowaniu, w tym trybie, decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta K. i decyzji utrzymującej ją w mocy Wojewody [...] z dnia [...].06.2009 r. legitymowała się bowiem tylko interesem faktycznym, a nie interesem prawnym, o którym stanowi art. 28 K.p.a.

Nie można się też zgodzić ze Skarżącą co do tego, że Minister podejmując swe rozstrzygnięcie naruszył przepisy postępowania, a w szczególności nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Minister wnikliwie rozważył sprawę, właściwie ustalił jej stan faktyczny i zastosował prawidłowe procesowo rozstrzygnięcie, odmawiając wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego, obszernie i wyczerpująco je uzasadniając. Podejmując to rozstrzygnięcie nie naruszył też art. 61a § 1 K.p.a., co zarzucono w skardze.

Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.