Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2866/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: par. 115, par. 135 w zw. z par. 143 oraz par. 118 i par. 137 w zw. z par. 143 oraz par. 116 i par. 136 w zw. z par. 143 oraz par. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 606/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 3 ust. 8, § 8 pkt 4-5, § 13 ust. 1, § 16 ust. 14, § 21 ust. 1 pkt 2, § 22 ust. 2 pkt 2-3 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 606/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Rytwiany z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany, w punkcie I stwierdził nieważność § 2 pkt 2, 4, 5, § 3 ust. 1-4, 6, 7, § 4 pkt 3, § 7 ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 1, 2, ust. 5, 7, 8, § 8 pkt 1-3, § 18 ust. 4, 5, § 21 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1, § 23 załącznika do zaskarżonej uchwały, zaś w punkcie II oddalił skargę w pozostałej części.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] Rada Gminy Rytwiany ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany. Jako podstawę prawną wskazała art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o utrzymaniu czystości lub ustawa), art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.).

Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej: § 2 pkt 1-5, § 3 ust. 1-4, 6-8, § 4, § 5, § 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 1-2, 5, 7-8, § 8 pkt 1-5, § 12, § 13 ust. 1, § 16 ust. 3-9, 14, § 18 ust. 4 i 5, § 21 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, § 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3, § 23 ust 1 i 2, a zawartych w treści załącznika do Uchwały – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany.

Skarżący Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz §149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji – poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-5 załącznika do Uchwały – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany (dalej jako: załącznik), a którą posługuje się ustawa, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 załącznika, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości oraz wykonawców robót obowiązku selektywnego zbierania pięciu frakcji odpadów komunalnych;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 2 i 3, § 13 ust. 1 załącznika – treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w dostateczną, a odpowiednią do gromadzenia zmieszanych odpadów – ilość pojemników lub worków służących do zbierania odpadów komunalnych – zwanych dalej urządzeniami – którym to terminem posługiwano się w pierwotnej wersji zapisów ustawy – oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania w należytym stanie higieniczno-sanitarnym miejsc lub pomieszczeń, gdzie ustawione są na nieruchomości te urządzenia;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 4, 6-7 oraz w § 7 ust. 7 i 8 załącznika – treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i określenia, iż nie jest ono obowiązkowe, jeżeli nieruchomość przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej sanitarnej została wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach i nadto nałożenie obowiązku w przypadku braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej – wyposażenia w szczelny zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach oraz określenie warunków jakie musi spełnić zbiornik bezodpływowy, który musi być dostosowany do liczby osób stale i czasowo przebywających na tej nieruchomości, której dany zbiornik służy w taki sposób by jego opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu bez dopuszczenia do przepełnienia, przy czym przyjęto się zużycie wody według wodomierza lub jako równe 3 m3 /osobę/ miesiąc, a w przypadku braku wodomierza stosuje się normy z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia norm zużycia wody;

5. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 ust. 8 załącznika – treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, niezwłocznie po opadach – przy pominięciu zapisu, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości oraz, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

6. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 i § 5 załącznika przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poprzez dopuszczenie mycia poza myjniami, przy zachowaniu warunków niezanieczyszczania środowiska i odprowadzenia powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego, a następnie opróżnianie go zgodnie z niniejszym regulaminem, dokonywania tych czynności na wydzielonej i utwardzonej części nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji oraz dopuszczenie mycia wyłącznie nadwozia samochodu, a nadto dopuszczenie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady będą gromadzone w sposób opisany w niniejszym regulaminie, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego;

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika, poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzeń – pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w ust. 2 pkt 2 pojemniki o pojemności 120 l. do 240 l., w ust. 4 pkt 1 i 2 – urządzenia do zbierania odpadów nie segregowanych kosze uliczne o pojemności od 10 l. do 120 l. i pojemniki o pojemności 120 l., 240 l. – w formule podania dwu pojemności oraz oznaczenia od-do;

8. powtórzenie istniejącej regulacji prawnej w § 7 ust. 5 załącznika – treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym;

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 pkt 1-5 załącznika, przez zapis określający miejsce ustawienia pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych, jako miejsce o równej i utwardzonej nawierzchni zabezpieczone przed zbieraniem się wody i błota oraz nie mogące stwarzać utrudnień dla użytkowników i właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz odesłanie do przepisów wykonawczych – przy tym uwzględnić należy obowiązujące przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto określeniu, iż koszt przygotowania i utrzymywania tych miejsc ponosi właściciel nieruchomości, a ilość oraz wielkość musi być dostosowana do ilości wytwarzanych odpadów, a pojemniki te winny być dezynfekowane przez właściciela lub zarządcę nieruchomości w miarę potrzeby;

10. powtórzenie istniejących regulacji prawnych i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 12, § 16 ust. 3-9, 14 załącznika – z wyjątkiem określonej częstotliwości pozbywania się – przy określeniu zasad postępowania z odpadami komunalnymi wielkogabarytowymi, ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, zużytymi bateriami i akumulatorami, odpadami medycznymi, niezużytymi lekami, odpadami niebezpiecznymi, opakowaniami po zużytych środkach ochrony roślin, odpadami kuchennymi, roślinnymi i nałożenie obowiązku ich kompostowania przy określeniu parametrów kompostownika, niestanowienie z tego powodu uciążliwości zapachowych, zanieczyszczania sąsiednich działek, obowiązku jego zgłoszenia, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy, a z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania z odpadami;

11. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 18 ust. 4 i 5 załącznika – treści art. 6 ust 1 ustawy przy określeniu obowiązku okazywania na wezwanie pracowników Urzędu Gminy umowy oraz dowodu opłaty za usługi oraz obowiązku przechowywania tych dokumentów przez okres dwóch lat;

12. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały, przez nałożenie dodatkowo obowiązków prowadzenia psa na smyczy, w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, a psa rasy uznawanej za agresywne lub w inny sposób zagrażający otoczeniu w nałożonym, nadto obowiązku posiadania zezwolenia Wójta Gminy na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 2 pkt 1 załącznika, przez sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt do placówek handlowych, gastronomicznych lub innych obiektów wspólnego użytku, na teren placów gier i zabaw dzieci – przepisów nie stosuje się do psów-przewodników osób niewidomych;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 1 pkt 2 załącznika, przez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia – niejako obowiązek – utrzymywania zwierząt gospodarskich – pod warunkiem ograniczenia uciążliwości hodowli dla środowiska w tym emisji będącej jej skutkiem, do obszaru nieruchomości, na której hodowla jest prowadzona;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 2 pkt 2 załącznika poprzez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku składowania obornika, w odległości co najmniej 5 m od granicy działki na terenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości – w sytuacji gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033);

16. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 2 pkt 3 załącznika, przez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności ustawienia uli z pszczołami w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości i 10 m od budynków w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich;

17. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 23 ust 1 i 2 załącznika, przez nałożenie obowiązku przeprowadzania deratyzacji na podmioty prywatne – właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi co najmniej raz w roku, a na właścicieli budynków jednorodzinnych w miarę potrzeby.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że w niniejszej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, którego treść przytoczył. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Dalej skarżący podał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje Radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie, tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule, co jego zdaniem oznacza, że regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie, przy czym postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie, uszczegółowienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Tym samym według skarżącego, Rada nie może zatem tego upoważnienia, ani zawężać, ani też rozszerzać – przekraczać, a ma ona obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważnionej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wprowadzać kompetencji w drodze analogii. Rada musi precyzyjnie respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu – regulując wszystkie i tylko te kwestie, które zostały dla niej wskazane w ustawie upoważniającej. Prokurator zaznaczył, że art. 4 ust. 2 ustawy precyzuje jedynie zagadnienia, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone Regulaminem. Dodano, że Regulamin nie może powielać uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości, jak i innych ustawach, nie może także ich modyfikować.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rytwiany wskazała, że zostały podjęte prace w celu usunięcia nieprawidłowości w zakwestionowanym przez Prokuratora zakresie, za wyjątkiem § 21 ust. 2 pkt 2, odnośnie którego brak w skardze zarzutów. W tej części organ wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej Prokurator Rejonowy w Staszowie sprecyzował skargę wskazując, że jej przedmiotem nie jest § 21 ust. 2 pkt 2 uchwały. Nadto skorygował błąd na stronie 1 i 6 skargi w ten sposób, że jeśli chodzi o § 7 zaskarża ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 1 i 2 oraz ust. 5, 7 i 8.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że w jego ocenie skargę należało uznać za uzasadnioną co do większości zarzutów. Następnie Sąd I instancji przywołał regulacje art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., jak również art. 3, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd I instancji zaznaczył, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Rytwiany z dnia [...] grudnia 2012 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi przepisami art. 4 ust. 2 ustawy. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Rytwiany uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rytwiany), nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji Rada Gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Ponadto wskazano, że stosownie do treści § 116 i § 136 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treść. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał za uzasadnioną skargę w części, w jakiej zakwestionowano w niej regulacje zawarte w § 2 pkt 2, 4 i 5, § 3 ust. 1-4, 6, 7, § 4 pkt 3, § 7 ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 1, 2, ust. 5, 7, 8, § 8 pkt 1-3, § 18 ust. 4, 5, § 21 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1 i § 23 załącznika do uchwały.

Ponadto, według Sądu I instancji, pozostałe zawarte w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie podzielił bowiem stanowiska skarżącego, jakoby regulacje zawarte w § 2 pkt 1 i 3, § 3 ust. 8, § 4 pkt 1 i 2, § 5, § 8 pkt 4 i 5, § 12, § 13 ust. 1, § 16 ust. 3-9, ust. 14, § 21 ust. 1 pkt 2, § 22, ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3 zostały podjęte z naruszeniem prawa. W § 2 pkt 1 wskazano, że ilekroć w regulaminie mowa jest o PSZOK, należy rozumieć punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych znajdujący się w miejscowości K., przy ul. [...], zaś w pkt 3 ilekroć mowa jest o ZSEE – rozumie się przez to zużyty drobny sprzęt elektryczny i elektroniczny (np. żelazko, lodówka, golarka, suszarka) pochodzący z gospodarstw domowych lub innych źródeł, który ze względu na charakter i ilość jest podobny do zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych, stanowiący odpady komunalne w rozumieniu przepisów o odpadach. W ocenie Sądu I instancji, w przywołanych przepisach nie zawarto definicji pojęć, lecz wytłumaczenie skrótowców, którymi posłużyła się Rada przy uchwalaniu regulaminu. Tego typu zabieg legislacyjny przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego zdaniem Sądu I instancji uznać zatem należało za dopuszczalny. Wskazano, że w § 3 ust. 8 regulaminu właściciele zostali zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeby. W ocenie Sądu I instancji, w przepisie tym nie doszło do niedopuszczalnego powtórzenia z jednoczesną modyfikacją obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy regulamin określał m.in. wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń części nieruchomości służących do użytku publicznego. Dodano, że w zakwestionowanym przepisie regulaminu Rada określiła te wymagania poprzez wskazanie, że błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia powinny być uprzątane niezwłocznie (takie pojęcie jest znane z przepisów ustawowych, chociażby k.c. i oznacza ono bez zbędnej zwłoki) oraz w miarę potrzeby, które to określenia uznać należy za dostatecznie precyzujące wymagania, stosownie do delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Z kolei, odnośnie § 4 pkt 1 i 2 regulaminu, zgodnie z którym mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie przy zachowaniu następujących warunków: niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego, a następnie opróżniania go zgodnie z regulaminem (pkt 1) oraz dokonywania tych czynności na wydzielonej i utwardzonej części nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji (pkt 2) oraz § 5, w myśl którego naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości, pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady będą gromadzone w sposób opisany w regulaminie, to w ocenie Sądu I instancji, takie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości mieściło się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, który upoważniał radę gminy do określenia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Sąd I instancji nie zgodził się tym samym z zarzutem, że tego typu regulacja jest nieuzasadniona, bowiem zagadnienia te zostały w sposób szczegółowy uregulowane w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra. Podkreślono, że jeśli chodzi o przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony i Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984), ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145) czy też ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), to zauważyć należy, że przepisy rozporządzenia posługiwały się bardzo fachowymi określeniami rodzajów zanieczyszczeń, ich wskaźników, nazw tych wskaźników oraz ich dopuszczalnej wartości, co powodować mogło, że przeciętny człowiek nie będzie wstanie określić, w jaki sposób postępować z nieczystościami powstałymi w wyniku mycia samochodów. Dodano przy tym, że odpowiedzi na to pytanie nie dawała także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ani Prawo wodne. Dlatego też, według Sądu I instancji, gdyby szczegółowe zasady mycia pojazdów i ich naprawy w warunkach poza myjniami i warsztatami samochodowymi były określone w innych aktach, wówczas zbędne byłoby upoważnienie rady gminy do uregulowania tej problematyki w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Ponadto w § 8 pkt 4 regulaminu, dotyczącym zabudowy wielorodzinnej i tworzenia wspólnych miejsc do gromadzenia odpadów komunalnych wskazano, że ilość oraz wielkość pojemników musi być dostosowana do ilości wytwarzanych odpadów (pkt 4) i że właściciel lub zarządca nieruchomości zobowiązany jest do przeprowadzania dezynfekcji pojemników odpowiednio do potrzeb (pkt 5). Z kolei w § 13 ust. 1 regulaminu właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do wyposażenia nieruchomości w odpowiednią ilość urządzeń do gromadzenia odpadów komunalnych we własnym zakresie, z uwzględnieniem ilości wytwarzanych odpadów oraz ilości osób z nich korzystających. W ocenie Sądu I instancji, powyższe regulacje nie wykraczały poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, w szczególności nałożenie na właściciela nieruchomości zabudowanych budynkiem wielorodzinnym obowiązku przeprowadzania dezynfekcji pojemników stanowiło jedynie konkretyzację ustawowego obowiązku utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Odnośnie zaś § 12 regulaminu, w myśl którego odpady komunalne wielkogabarytowe mogą być gromadzone na terenie nieruchomości wyłącznie w celu ich jak najszybszego usunięcia, to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, przepis ten także nie wykraczał poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a. Rada w ten sposób określiła bowiem wymagania co do selektywnego zbierania odpadów wielkogabarytowych powstających w gospodarstwach domowych, który to rodzaj odpadów został wprost wymieniony w powołanym wyżej przepisie ustawy, zaś wskazanie w regulaminie, że takie odpady mogą być gromadzone tylko w celu ich jak najszybszego usunięcia mieściło się w celu regulacji gminnych dotyczących szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości na terenie gminy. Niewątpliwie bowiem długotrwałe przetrzymywanie przez właścicieli nieruchomości na ich posesjach odpadów wielkogabarytowych nie przyczyniało się do zachowania porządku i czystości na terenie gminy. Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (a na tę właśnie datę Sąd badał jej zgodność z prawem) nie weszła jeszcze w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013, poz. 21), która w art. 26 wprowadziła w stosunku do posiadaczy odpadów obowiązek ich niezwłocznego usuwania z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jednocześnie jeśli chodziło o treść § 16 ust. 3, 4, to regulowały one częstotliwość odbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (2 razy w roku) i odpadów wielkogabarytowych (także 2 razy w roku). Natomiast pozostałe zakwestionowane przepisy tego paragrafu wskazywały miejsca odbioru poszczególnych rodzajów odpadów i w ocenie Sądu I instancji, przez taką regulację Rada Gminy Rytwiany nie wykroczyła poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy (wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących odbieranie odpadów komunalnych. Sąd I instancji nie zgodził się również ze skarżącym, że powielone zostały regulacje zawarte w przepisach rangi ustawowej (ustawie o bateriach, o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, o odpadach), skoro w regulaminie sprecyzowano miejsca odbioru tych odpadów (m.in. budynek urzędu Miasta i Gminy Rytwiany, PSZOK, szkoły, przedszkola). Według Sądu I instancji, nie wykraczała także poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy (prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania wymienionych w tym przepisie odpadów zielonych) regulacja zawarta w § 16 ust. 14, dotycząca sposobu postępowania z odpadami zielonymi, w szczególności możliwości i warunków ich kompostowania. Z kolei jeśli chodziło o § 21 ust. 1 pkt 2 regulaminu, zgodnie z którym w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku osoby utrzymujące psy zostały zobowiązane do ich prowadzenia na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – w nałożonym kagańcu, to w ocenie Sądu I instancji taka regulacja także mieściła się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie określenia przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podkreślono, że rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznacza uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych (w tym przypadku tylko psów) konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Po analizie zakwestionowanego przepisu Regulaminu, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przyjęcia, że stanowił on zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też że prowadzić mógł do niehumanitarnych działań bądź stanowił nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów. Zaznaczono bowiem, że zapis Regulaminu wprowadzający obowiązek prowadzenia psa zarówno na uwięzi, jak i w kagańcu dotyczy wyłącznie psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu, a nie wszystkich psów, jak zdawał się go rozumieć Prokurator. Stąd też, co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu nie można było mieć wątpliwości i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musiał ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących § 22, ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu, które określają wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Podano przy tym, że w myśl ust. 1 pkt 2 dopuszczono utrzymywanie zwierząt pod warunkiem ograniczenia uciążliwości hodowli dla środowiska, w tym emisji będącej jej skutkiem, do obszaru nieruchomości, na której hodowla jest prowadzona. Z kolei, w myśl ust. 2 pkt 3, ustawianie uli z pszczołami było dozwolone w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości i 10 m od budynków w taki sposób, aby wylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zadaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, jeśli chodziło o wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich, w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawodawca upoważnił radę gminy także do sformułowania zakazów utrzymywania takich zwierząt na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Poprzez określenie, że emisje związane z hodowlą zwierząt gospodarskich mają nie wykraczać poza obszar nieruchomości, na której hodowla jest prowadzona, Rada wprowadziła zakaz prowadzenia hodowli na takich nieruchomościach, na których zachowanie tego warunku nie będzie możliwe. Również regulację dotyczącą hodowli pszczół należało rozumieć w ten sposób, że zakazuje się prowadzenia tej hodowli na obszarach nieruchomości położonych w odległości mniejszej niż 5 m od granicy i 10 m od budynków. Dodano, że pozostałe kwestie zawarte w ust. 2 pkt 3 określały wymagania utrzymywania tych zwierząt (a więc, aby nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich). W ocenie Sądu I instancji, nie można było także zgodzić się z zarzutem wkroczenia w materię ustawową – art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zaznaczono, że poprzez odwołane się do pojęcia "zakłócenia ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych" ustawodawca zróżnicował powinność właścicieli nieruchomości przy wykonywaniu przez nich prawa własności w zależności od terenu, na którym nieruchomość jest położona i przeznaczenia tej nieruchomości, natomiast nie wynikały z tego przepisu wymogi dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach nie przeznaczonych do produkcji rolnej. Jeśli zaś chodziło o regulację zawartą w § 22 ust. 2 pkt 2 regulaminu, zgodnie z którym prowadzący chów zwierząt gospodarskich są zobowiązani do składowanie obornika w odległości co najmniej 5 m od granicy działki na terenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiedniej nieruchomości to po pierwsze, mieściła się ona w pojęciu określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich, a po drugie, wbrew zarzutowi skargi problematyka ta nie została uregulowana w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożenia, która to ustawa odnosi się przede wszystkim do terenów rolniczych. Poza tym Sąd I instancji wskazał, że z racji dopuszczenia hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej Rada była uprawniona do określenia wymaganej większej odległości obornika od granicy niż wymagają to przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877), gdyż nie ulegało wątpliwości, że składowanie obornika wiązało się nierozerwalnie z hodowlą zwierząt.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II, wniósł skarżący kasacyjnie – Prokurator Okręgowy w Kielcach.

Skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanej części zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 3 ust. 8 załącznika do uchwały Rady Gminy w Rytwianach z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany, nie powtarzają i nie modyfikują istniejących regulacji ustawowych;

b) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 4 pkt 1 i 2 i § 5 załącznika do uchwały Rady Gminy w Rytwianach z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany, mieszczą się w delegacji ustawowej;

c) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 8 pkt 4 i 5 i § 13 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Gminy w Rytwianach z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany, nie wykraczają poza delegację ustawową;

d) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 16 ust. 3-9 i ust. 14 załącznika do uchwały Rady Gminy w Rytwianach z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany, nie wykraczają poza delegację ustawową;

e) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 21 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały Rady Gminy w Rytwianach z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany, nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów;

f) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 22 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały Rady Gminy w Rytwianach z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany, nie przekraczają delegacji ustawowej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Kielcach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powtórzył szczegółową argumentację przedstawioną uprzednio w treści skargi na poparcie podnoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Rytwiany wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Z uwagi na to, że zarzuty skargi nawiązują do przekroczenia upoważnienia ustawowego, upoważniającego radę gminy do uchwalenia Regulaminu, trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2012.391):

"1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu".

Chcąc dokonać prawnej charakterystyki tego ww. upoważnienia ustawowego, trzeba stwierdzić, że jest to tzw. "szczegółowe" upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że wartościami, które Regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Zarazem należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowana z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Komentarza także wymaga stopień wykonawczego charakteru norm omawianego Regulaminu jako instytucji prawa. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. Nie można także wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego. Normy Regulaminu mają być także dostosowane do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu

Sąd II instancji uwzględnia zarzut skargi kasacyjnej wskazany pod lit. a), a podnoszący, że Sąd I instancji naruszył art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że normy § 3 ust. 8 Regulaminu nie powtarzają i nie modyfikują istniejących regulacji ustawowych. Zgodnie z treścią § 3 ust. 8 Regulaminu: "Właściciele nieruchomości zamieszkałych i innych, na których powstają odpady komunalne oraz na terenach budowlanych wykonawcy robót zobowiązani są do: sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeby". Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości: " 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Zdaniem Sądu II instancji, zaprezentowany w wyroku Sądu I instancji pogląd, podnoszący, że nie jest powtórzeniem i dopuszczalną modyfikacją obowiązujących już przepisów – treść § 3 ust 8 Regulaminu – nie znajduje oparcia w zasadach techniki prawotwórczej i w powszechnie obowiązującym prawie.

W § 3 ust. 8 Regulaminu powtórzono istniejące regulacje ustawowe zawarte w treści art. 5 ust. l pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i w sposób nieuprawniony je zmodyfikowano. Nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, rozszerzając ustawowy obowiązek przez wskazanie, iż ma to nastąpić niezwłocznie po opadach i wprowadzając jednocześnie zbyt ocenne i niewymierne ustawowo pojęcie "w miarę potrzeby" - nadto przy pominięciu zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych (wyrok NSA z 18.09.2012 II OSK 1524/12 w powiązaniu z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 07.03.2012 II SA/Bd 1425/11). W konsekwencji, Rada Gminy określiła niezwłoczność działania, która nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, ale niezależnie od tego pominęła istotną treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w wyniku czego zaistniała nieuprawniona modyfikacja treści już uregulowanych ustawowo. Nadto użycie zwrotu "w miarę potrzeby" osłabiło ustawowy wydźwięk obowiązku powstającego z mocy ustawy. W sumie, redakcja omawianego przepisu może adresata wprowadzać w błąd co do samej ustawowej normatywnej treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sądowi II instancji nie chodzi w tym miejscu o to, że prawodawca lokalny powinien był przytoczyć pełną treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadami techniki nie powtarzania treści przepisów ustawowych przez akty podustawowe, ale przyjęta technika prawodawcza, może m.in. przez redakcję kwestionowanego przepisu osłabić, i błędnie wyeliminować ze świadomości społecznej sformułowanie ustawy, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Sąd II instancji nie uwzględnił zarzutu zawartego w pkt b skargi kasacyjnej, podnoszącego, że Sąd I instancji naruszył art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 4 pkt 1 i 2 i § 5 załącznika do uchwały Rady Gminy w Rytwianach z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany, mieszczą się w delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 4 pkt 1 i 2 Regulaminu: Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie przy zachowaniu następujących warunków:

1) niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego, a następnie opróżnianie go zgodnie z niniejszym regulaminem,

2) dokonywania tych czynności na wydzielonej i utwardzonej części nieruchomości oraz przy użyciu środków ulęgających (dosłowna pisownia – uwaga składu NSA) biodegradacji,

W odniesieniu do omawianego przepisu, Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że celem regulaminu jest wykreowanie pewnych powtarzalnych, komunikatywnych, jasnych wzorów powinnego zachowania się służących zachowaniu czystości i porządku i mieszczących się w ramach prawa i granic upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości, "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;". Mając na uwadze treść przytoczonego upoważnienia ustawowego, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści § 4 ust. 1 Regulaminu zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Z kolei wymóg odprowadzania powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego, a następnie opróżnianie go zgodnie z niniejszym regulaminem, stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami. Powyżej w uwagach wstępnych dot. istoty Regulaminu i jego charakteru prawnego, było już przez Sąd II instancji sygnalizowane, że wykonawczy charakter Regulaminu, może zaistnieć także wobec norm, które "nakładają się" z przedmiotem regulacji innych ustaw, i do którego w pewien sposób nawiązuje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku przez pryzmat wartości którym służy. W tym wypadku, ma rację Sąd I instancji, że prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, wskazał adresatowi Regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Zdaniem Sądu II instancji, w ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia i czy też modyfikacji ustawy i przepisów skazanych przez skarżącego kasacyjnie. Takie samo stanowisko, Sąd II instancji zajmuje wobec treści § 5 Regulaminu, zgodnie z którym: " Naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości, pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady będą gromadzone w sposób opisany w niniejszym regulaminie". Omawiany § 5 Regulaminu stanowi konsekwencję treści § 4 pkt 1-2 Regulaminu, a nadto w ramach strzeżenia wartości jaką jest porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie nie powodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości w zakresie czystości i porządku.

Sąd II instancji podziela zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt c, a podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż treść § 8 pkt 4 i 5 i § 13 ust. 1 Regulaminu - nie wykracza poza delegację ustawową.

W myśl § 8 pkt 4 i 5 Regulaminu, "W przypadku zabudowy wielorodzinnej dopuszcza się tworzenie wspólnych miejsc do gromadzenia odpadów komunalnych, do których zostanie zapewniony łatwy dostęp dla pracowników odbiorcy odpadów.

4) Ilość oraz wielkość pojemników musi być dostosowana do ilości wytwarzanych odpadów.

5) Właściciel lub zarządca nieruchomości zobowiązany jest do przeprowadzania dezynfekcji pojemników odpowiednio do potrzeb".

Zgodnie z § 13 pkt 1 Regulaminu: "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do wyposażenia nieruchomości w odpowiednią ilość urządzeń do gromadzenia odpadów komunalnych we własnym zakresie, z uwzględnieniem ilości wytwarzanych odpadów oraz ilości osób z nich korzystających". W myśl art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości: " 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3. obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie zatem tego samego obowiązku - powtórzenie go - w zaskarżonym regulaminie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Tym samym jest nakaz dostosowania ilości pojemników do ilości wytwarzanych odpadów oraz określenie, kto ma dokonywać ich dezynfekcji - przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości - zatem utrzymywania w należytym stanie higieniczno-sanitarnym. Powyższe regulacje są zatem sprzeczne ze wskazana powyżej ustawą (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 30.12.2014 II SA/Bd 964/14; wyrok WSA w Poznaniu z 09.10.2013 IV SA/Po 741/13, wyrok NSA z 14.12.2011 II OSK 2058/11 w powiązaniu z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 11.05.2011 II SA/Bd 193/11). Z powyższych powodów Sąd II instancji nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że Rada Gminy była władna w powyższych normach Regulaminu, określić na podstawie art.4 ust. 2 pkt 2 ustawy dodatkowe, jak wyżej, obowiązki właścicieli nieruchomości.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt d) i podnoszących obrazę przez Sąd I instancji treści art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż normy § 16 ust. 3-9 i ust. 14 Regulaminu nie wykraczają poza delegację ustawową; Sąd II instancji stwierdza, że uwzględnia zarzut jedynie w odniesieniu do treści § 16 ust. 14 Regulaminu (w całości). W pozostałym zakresie wskazanych i nieuwzględnionych zarzutów, Sąd II instancji, bez niepotrzebnych powtórzeń, podziela argumentację Sądu I instancji.

W myśl § 16 Regulaminu:

"Ustala się następującą częstotliwość odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, z obszarów na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne i terenów przeznaczonych do użytku publicznego:

1 odpady zmieszane - 2 razy w miesiącu zgodnie z podanym harmonogramem,

2. odpady zbierane selektywnie makulatura, szkło białe i kolorowe, tworzywa sztuczne, metal przynajmniej 1 raz w miesiącu zgodnie z podanym harmonogramem,

3. zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny - 2-razy w roku (I raz w każdym półroczu roku kalendarzowego), po wcześniejszym ogłoszeniu;

- w każdym czasie odpady ZSEE małogabarytowe po dostarczeniu odpadu we własnym zakresie do czerwonych pojemników wrzutowych przeznaczonych na ZSEE, ustawionych w miejscowościach S. i S.

w godzinach funkcjonowania punktu wszystkie odpady ZSEE dostarczone do PSZOK,

4. odpady wielkogabarytowe, - 2 razy w roku po wcześniejszym ogłoszeniu oraz w każdym czasie po dostarczeniu we własnym zakresie do PSZOK w godzinach funkcjonowania punktu,

5. zużyte baterie są odbierane nieodpłatnie na terenie Gminy w wyznaczonych punktach zlokalizowanych w:

a) palcówkach (pisownia oryginalna – uwaga składu NSA) oświatowych (w ramach realizowanego programu edukacyjnego w szkołach i przedszkolach),

b)budynku Urzędu Gminy Rytwiany,

c)instytucjach, które prowadzą zbiórkę zużytych baterii,

d)PSZOK,

6.zużyte akumulatory należy zostawiać w miejscu zakupu lub dostarczyć do PSZOK,

7. przeterminowane i niezużyte leki można nieodpłatnie oddawać do Punktu Aptecznego lub dostarczyć do PSZOK,

8. odpady niebezpieczne wydzielone z odpadów komunalnych np: termometry, świetlówki, opakowania po farbach należy czasowo gromadzić w szczelnie zamkniętym worku foliowym, a następnie przekazać do PSZOK w godzinach funkcjonowania punktu,

9. opakowania po zużytych środkach ochrony roślin należy zwrócić do miejsc zakupów środków lub oddać-do PSZOK w godzinach funkcjonowania punktu,

10. odbiór odpadów powstałych podczas remontów, wykonywanych samodzielnie przez właściciela nieruchomości, należy zlecić indywidualnie podmiotowi uprawnionemu, który w ramach usługi dostarcza odpowiednie pojemniki, kontenery oraz zapewnia ich odbiór na koszt właściciela,

11. odzież i tekstylia można wrzucać do oznakowanych pojemników na odzież używaną rozmieszczonych w sołectwach na terenie gminy Rytwiany,

12. odpady nadające się do "odzysku, których zbieranie może przynieść zysk posiadaczowi: takie jak odpady złomu metali, pojazdy mechaniczne wycofane z eksploatacji, makulaturą szkło, tworzywa sztuczne, itp. właściciele mogą dostarczać samodzielne i na własny koszt do punktów skupu zorganizowanych przez podmioty gospodarcze.

Informację zawierającą miejsce sprzedaży, rodzaj i ilość odpadów należy dostarczyć do UG Rytwiany w termie 14 dni od dokonania sprzedaży w formie dogodnej dla zgłaszającego np. telefonicznie – na tel.[...], e-mail [...] lub pisemnie na adres: Urząd Gminy Rytwiany, ul. [...],

14. odpady kuchenne, roślinne powstające na terenie nieruchomości w wyniku pielęgnacji zieleni (uschnięte chwasty, wygrabione liście, skoszona trawa, wycięte gałęzie drzew, przycięte krzewy) ulegające biodegradacji należy gromadzić odrębnie w sposób zapewniający ich selektywną zbiórkę. Można je poddać procesowi kompostowania z przeznaczeniem do własnego wykorzystania kompostu.

1) wielkość kompostownika powinna umożliwić co najmniej roczny okres –przetrzymywania w nim kompostowanego materiału przekładanego warstwą gleby i dojrzałego kompostu.

2) kompostowanie odpadów nie może stanowić uciążliwości zapachowych dla innych osób ani powodować zanieczyszczenia sąsiednich działek.

3) właściciel nieruchomości aby móc prowadzić selektywną zbiórkę bioodpadów do własnego kompostownika, ma obowiązek zgłoszenia go w Urzędzie Gminy Rytwiany ul. [...],

4) w przypadku braku możliwości ich kompostowania na miejscu przez właściciela nieruchomości, podlegają one obowiązkowo usunięciu do SZOK (pisownia oryginalna – uwaga składu II instancji ) ".

Z kolei w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych".

W przekonaniu Sądu II instancji, sposób postępowania uregulowany kontrolowanym przez Sąd I instancji Regulaminem w § 16 ust. 14, a dotyczący wypowiedzi normatywnych w przedmiocie kompostowania odpadów kuchennych i roślinnych przekracza w sposób wyraźny ww. delegację ustawową Rady Gminy. Chodzi zatem w tym przypadku o te postanowienia Regulaminu, które w ramach ustanowienia zasad prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów dopuszczają prawnie i zarazem regulują kompostowanie przez właściciela na terenie nieruchomości odpadów biodegradowalnych. W przekonaniu Sądu II instancji, organ prawotwórczy nie miał podstaw prawnych, aby wkraczać prawotwórczo w tę sferę stosunków społecznych związanych z ww. kompostowaniem. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości stanowi, iż rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2 stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W tym miejscu podkreślić należy, że wedle stanu prawnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) stanowił, iż odpady powinny być zbierane w sposób selektywny, natomiast zgodnie z ust. 2 podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest obowiązany do selektywnego odbierania odpadów oraz ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Z wykonaniem obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych wynikającego zarówno z ustawy o odpadach, jak i wskazanego regulaminu, należy łączyć preferencję w postaci prawa właścicieli nieruchomości do uiszczania niższych stawek opłat za usługę odbierania odpadów komunalnych mającą na celu ekonomiczne zainteresowanie zbieraniem odpadów komunalnych w sposób selektywny. Z systemowej wykładni omawianego stanu prawnego wynika zarazem, że obowiązek selektywnego zbierania odpadów stanowi pewien obligatoryjny kierunek działania w zakresie działalności prawotwórczej prawodawcy lokalnego, przy czym prawodawca ten powinien zarazem stosować instrumenty prawne zachęcające właścicieli nieruchomości do selektywnej zbiorki odpadów. Z powyżej opisanego stanu prawnego, w żaden sposób jednak nie wynika, że lokalny organ prawotwórczy nie mając wyraźnego upoważnienia ustawowego, mógł wkroczyć w materię ustawową uregulowaną dopiero później, a więc w sferę stosunków społecznych, takich jak zachowania związane z kompostowaniem, nie objętych na dzień podjęcia uchwały regulacją ustawową. Z tego też względu, pomimo pewnej niespójności jego argumentacji w czasie, omawiany zarzut został uwzględniony w zakresie wskazanym powyżej. Możliwość taka, w znaczeniu wyjątków od zakazu przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, została dopiero uregulowana w ustawie o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, i w pierwszej kolejności przewiduje poddanie ich przetworzeniu w miejscu ich powstania. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Nie miało więc racji bytu zamieszczanie podobnych uregulowań w akcie prawa miejscowego uchwalanego kiedy ww. ustawa jeszcze nie obowiązywała i to bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Z tego też względu, pomimo pewnej niespójności jego argumentów w czasie, zarzut został uwzględniony w zakresie wskazanym powyżej.

Sąd II instancji uwzględnia zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w jej pkt e) a podnoszące obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż normy § 21 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały Rady Gminy w Rytwianach z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany, nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów. Zgodnie z treścią § 21 ust. 1 pkt 2 Regulaminu "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązuje się do: 2) w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - w nałożonym kagańcu,".

W odniesieniu do treści § 21 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji kontrolujący jego treść pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku, w prowadzeniu psów na smyczy na terenach wspólnego użytku, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skład obecnie orzekający podziela i uważa za swoje, stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn..Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 21 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych.

Sąd II instancji uwzględnia częściowo zarzut skargi kasacyjnej zawarty w jej pkt f) - a podnoszący obrazę art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż normy § 22 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu nie przekraczają delegacji ustawowej - gdyż jedynie w zakresie treści § 22 ust. 2 pkt 2-3 Regulaminu. W pozostałym zakresie, bez niepotrzebnych powtórzeń w tym miejscu, Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji. Zgodnie z treścią § 22 Regulaminu:

1. Na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem:

1) posiadania budynków gospodarskich spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U.z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.)

2) ograniczenia uciążliwości hodowli dla środowiska, w tym emisji będącej jej skutkiem, do obszaru nieruchomości, na której hodowla jest prowadzona.

2.Prowadzący chów zwierząt gospodarskich zobowiązani są do przestrzegania zapisów Rozdziału II Regulaminu, a ponadto do:

1) przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych,

2) składowania obornika w odległości, co najmniej 5m od granicy działki na terenie płaskim, tak by odciekli (oryginalna pisownia – uwaga Sądu II instancji) nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości,

3) Ustawianie uli z pszczołami jest dozwolone w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości i 10m od budynków, w taki sposób aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich". Zgodnie z normatywnym wzorcem upoważnienia do regulowania aktem prawa miejscowego powyższych kwestii: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Z treści przywołanego upoważnienia ustawowego wynika, że organ prawotwórczy posiada w myśl wskazanego przepisu kompetencje do formułowania zakazu utrzymywania zwierząt na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" nie mieści się jednak określanie odległości od granic nieruchomości i budynków zarówno posadowienia miejsca składowania obornika, jak i posadowienia uli.

W przypadku postanowień § 22 ust. 2 pkt 2 kontrolowanego Regulaminu, Sąd I instancji pominął, że organ prawotwórczy powtórzył istniejącą regulację prawną i dokonał jej nieuprawnionej modyfikacji przez nałożenie obowiązku składowania obornika, w odległości co najmniej 5m od granicy działki na terenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości - w sytuacji, kiedy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana m.in. w ustawie z 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147 poz. 1033, zob. także wyrok WSA w Lublinie z 19.09.2008, sygn. akt II SA/Lu 485/08).

Rada Gminy przekroczyła także upoważnienie ustawowe w treści § 22 ust. 2 pkt. 3 - Regulaminu, jednak nie tyle przez samą dążność do określenia zasad hodowli pszczół, do czego w przekonaniu Sądu II instancji ma prawo, co przez nie mający oparcia w upoważnieniu ustawowym nakaz ustawienia uli z pszczołami w odległości co najmniej 5m od granicy nieruchomości i 10 m od budynków. W przekonaniu Sądu II instancji, omawiane upoważnienie ustawowe z uwagi na swój publicznoprawny charakter pozwala na sformułowanie szczegółowych publicznoprawnych zasad hodowli pszczół, mieszczących się jednak w tym upoważnieniu, i to niezależnie od bytu prawnego art. 144 k.c. Jednak wskazanie powyższych ww. odległości wkracza w sposób nieuzasadniony prawem, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w prawo własności i materie regulowane prawem budowlanym dotyczące odległości zabudowy.

Podsumowując, z całości przeprowadzonych powyżej rozważań dotyczących kontroli wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten - w zakresie wskazanym - powyżej uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i bezpodstawnie oddalił we wskazanym zakresie skargę. Sąd II instancji uchylił wyrok Sądu I instancji, aby Sąd ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi kierował się nie tylko wskazaniami i oceną prawną Sądu II instancji, ale aby zarazem rozważył stopień integralności postanowień kontrolowanego Regulaminu w całości, po ocenie zgodności jego treści z powszechnie obowiązującym prawem, mając przy tym na uwadze sygnalizowaną powinność wyeliminowania jego przepisów sprzecznych z prawem.

Z uwagi na powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania jak w pkt 1 sentencji swojego wyroku. Sąd II instancji, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części, jak w pkt 2 sentencji swojego wyroku.