Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 403/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi R. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga [...] z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu – [...] lutego 2017 r.) [...] z siedzibą w D. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Prezesa Urzędu [...] (zwany dalej: [...], organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci następujących dokumentów:

1. listy przewoźników lotniczych, którzy zostali zaproszeni do udziału w spotkaniu, ewentualnie spotkaniach konsultacyjnych, dotyczących zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...] zatwierdzonych decyzją [...] nr [...] z [...] października 2016 r. (zwana dalej: decyzją);

2. listy przewoźników lotniczych, którzy brali udział w spotkaniu/spotkaniach konsultacyjnych, dotyczących zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...] zatwierdzonych decyzją;

3. uzasadnienia dla wprowadzenia proponowanych zmian poszczególnych pozycji taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...] zatwierdzonych ww. decyzją;

4. dokumentów, prezentujących koszty świadczenia usług przez Przedsiębiorstwo Państwowe Porty Lotnicze (zwane dalej: PPPL), które zostały uwzględnione w opłatach lotniskowych, zatwierdzonych decyzją zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych, tj. koszty świadczenia usług, za które są pobierane opłaty lotniskowe, w szczególności: bezpośrednie koszty operacyjne utrzymania i eksploatacji lotniska, koszty pośrednie (w tym koszty administracyjne), koszty infrastruktury (w tym koszty amortyzacji oraz środków trwałych w budowie), koszty finansowe kapitału obcego, ewentualnie koszty kapitału własnego oraz poziom uzasadnionej marży zysku.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., [...] działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Uzasadniając podjętą decyzję organ wyjaśnił, że skarżący wniósł o udostępnienie informacji przekazywanych w związku z konsultacjami opłat lotniskowych, które zostały przez ustawodawcę uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 605, ze zm., zwana dalej: u.p.l.) informacje przekazywane podczas konsultacji opłat lotniskowych, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.p.l., stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. poz. 153, ze zm., zwana dalej: u.z.n.k.).

W odniesieniu do żądania, zawartego w punkcie 1 wniosku organ stwierdził, że lista nie jest informacją jawną. Udostępnienie przedmiotowej listy stanowiłoby zatem przekazanie informacji, stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa. Lista ta ma wartość gospodarczą i handlową, ponieważ określa ona krąg kontrahentów lub interesariuszy PPPL, co należy rozumieć jako element określonej przez PPPL strategii handlowej. Udostępnienie takiej listy może naruszać także prawa do ochrony informacji podmiotów, które na niej się znajdują.

W zakresie żądania zawartego w punkcie 2 wniosku organ stwierdził, iż niewątpliwie lista przewoźników lotniczych, którzy brali udział w spotkaniu/spotkaniach konsultacyjnych, stanowi listę partnerów biznesowych PPPL, co bezsprzecznie stanowi wartość gospodarczą i handlową, a ujawnienie tych informacji pozwoliłoby podmiotom konkurencyjnym zapoznać się z najbliższymi kontrahentami PPPL, częściowo z jego modelem biznesowym oraz strategią działania przedsiębiorstwa, należącego do PPPL. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że żądana lista jest informacją poufną, związaną z prowadzoną działalnością gospodarczą PPPL oraz z dużym prawdopodobieństwem również tych podmiotów, które biorą udział w konsultacjach.

W odniesieniu do żądania zawartego w punkcie 3 wniosku, organ podkreślił, że w uzasadnieniu poszczególnych zmian taryfy opłat lotniskowych, PPPL wprost wskazuje na realizowaną przez przedsiębiorstwo strategię handlowo-marketingową i dalsze plany rozwoju. Część zmian taryfy opłat lotniskowych wynika bezpośrednio z przeprowadzonych przez PPPL lub na jego zlecenie analiz finansowych, które nie powinny być udostępniane, ze względu na zawarte w nich szczegółowe dane finansowe i operacyjne PPPL, a także przewidywania co do rozwoju rynku. Zlecone analizy zostały opłacone przez PPPL, a w związku z tym stanowią wartość gospodarczą.

W zakresie żądania określonego w punkcie 4 wniosku [...] wskazał, że koszty świadczenia usług są informacją o charakterze ekonomicznym, a ich wysokość jest ściśle związana z prowadzoną przez PPPL działalnością gospodarczą i mają wartość gospodarczą: wynikają również z przyjętej przez PPPL strategii, a także z podpisywanych z kontrahentami umów. Koszty świadczenia usług PPPL, które zostały uwzględnione w opłatach lotniskowych, stanowią informację udostępnianą w ramach procesu konsultacji wąskiemu gronu odbiorców. Informacje prezentujące koszty świadczenia usług należy uznać za tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż dotyczą one kwestii ekonomicznych i handlowych, zwłaszcza w zakresie takiej pozycji ekonomicznej jak "marża zysku", która jest wprost wykorzystywana do kształtowania polityki cenowej. Ujawnienie takich informacji mogłoby naruszyć zasady swobodnej konkurencji, gdyż informacje te mają wartość handlową i ekonomiczną, które mogłyby być wykorzystane przez konkurentów PPPL przeciwko niemu, a tym samym naruszyć wprost jego interesy.

Organ podsumował, że informacje o udostępnienie których wnioskował skarżący, w związku z prowadzonym przez [...] postępowaniem administracyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...] października 2016 r., zastrzeżone przez PPPL w piśmie z [...] stycznia 2017 r., jako zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa oraz tajemnicę przedsiębiorcy, wypełniają przesłanki wynikające z przepisów prawa, aby móc uznać je za tajemnicę przedsiębiorstwa oraz tajemnicę przedsiębiorcy, w związku z tym są objęte ograniczeniem wglądu do nich w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym w odniesieniu do wskazanej decyzji skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku z [...] lutego 2017 r. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja w odniesieniu do informacji wskazanych w punkcie 1 wniosku, tj. w odniesieniu do listy przewoźników lotniczych, którzy zostali zaproszeni do udziału w spotkaniu, ewentualnie spotkaniach konsultacyjnych dotyczących zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...] zatwierdzonych decyzją, w sposób bezprawny ogranicza prawo wnioskodawcy do dostępu do informacji publicznej, gwarantowane konstytucyjnie i ustawowo.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że ponownie dokonał wszechstronnej oceny w świetle aktualnego orzecznictwa oraz materiałów otrzymanych od PPPL, czy informacje wnioskowane przez skarżącego nie mogą być udostępnione. Stwierdził, że po zbadaniu przesłanki zaistnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, zasadna była odmowa udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy, że należy odróżnić dwa rodzaje informacji - tj. te objęte tajemnicą przedsiębiorstwa na podstawie art. 77 ust. 6 u.p.l., do których zaliczyć można według skarżącego opinie uczestników konsultacji oraz drugi rodzaj informacji, tj. informacje urzędowe, czyli gdzie i kiedy konsultacje zostały przeprowadzone oraz które podmioty, a przede wszystkim którzy przewoźnicy lotniczy, zostali zaproszeni do udziału w konsultacjach, [...] wskazał, że ujawnienie - nawet częściowe - listy podmiotów, które PPPL zaprosiło do udziału w ww. konsultacjach, a jednocześnie listy podmiotów, które w tych konsultacjach wzięły udział, prowadziłoby do ujawnienia tajemnicy zarówno PPPL, jak i samych ww. podmiotów, ze względu na udostępnienie osobom trzecim listy partnerów biznesowych PPPL. Organ za bezpodstawne uznał zarzuty wnioskodawcy, że zagadnienie tajemnicy przedsiębiorstwa nie ma związku z informacjami żądanymi przez skarżącego. Ocenił, że już samo zaproszenie do udziału w konsultacjach może być uznane za rozpoczęcie procesu konsultacji, a konkretnie za pierwszy etap tego procesu, na co wskazywałaby treść pisma PPPL z dnia [...] kwietnia 2016 r., będącego zaproszeniem do udziału w procesie konsultacji zmiany taryfy opłat lotniskowych.

Podkreślił, że uznanie jakiejś informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa polega na ocenie jej pod kątem jej poufności, wartości gospodarczej, a także podjęcia działań w celu zachowania tych informacji w poufności, nie zaś jak wynika z twierdzeń wnioskodawcy, pod kątem tego, czy takie informacje zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa wyłącznie ze względu na przepisy, które wyraźnie na to wskazują (w tym konkretnym przypadku przepisem takim jest art. 77 ust. 6 u.p.l.).

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że żądane informacje nie mają charakteru informacji poufnych, organ podniósł, że lista podmiotów, które zostały zaproszone do udziału w procesie konsultacji nie powinna być uznawana za tożsamą z listą podmiotów, z którymi została skonsultowana zmiana poszczególnych elementów taryfy opłat lotniskowych lub z listą podmiotów z którymi zarządzający miał obowiązek skonsultować tę zmianę, a już na pewno nie z listą przewoźników stale korzystających z lotniska, zdefiniowanych w art. 77 ust. 2 u.p.l. Wskazał przy tym, że wśród podmiotów, które objęte są obowiązkiem konsultacji ze strony zarządzającego lotniskiem - tj. przewoźników stale korzystających z lotniska - znajdują się nie tylko przewoźnicy, wykonujący przewozy regularne, ale także wykonujący 10 i więcej operacji w ruchu nieregularnym, który to przewóz nie odbywa się na podstawie opublikowanego rozkładu lotów.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku przeprowadzenia przez [...] własnego postępowania celem zweryfikowania, czy żądane przez wnioskodawcę informacje rzeczywiście stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PPPL, organ podkreślił, że dokonał analizy informacji przekazanej przez PPPL oraz informacji, o udostępnienie których wnioskował wnioskodawca, a przychylenie się do stanowiska PPPL, nie powinno być utożsamiane jako jedynie powielenie tego stanowiska.

W skardze złożonej na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego, skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej, a ewentualnie także poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niepopartym dowodami, dowolnym i błędnym przyjęciu, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., co doprowadziło do naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie;

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 2 pkt 18, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 183 u.p.l. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dokumenty i informacje potwierdzające, iż konsultacje zostały przeprowadzone w trybie art. 77 u.p.l. nie stanowią informacji publicznej;

- art. 77d ust. 5 w związku z art. 77 ust. 1 i 2 u.p.l. poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że [...] nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji we wnioskowanym przez wnioskodawcę zakresie, gdyż nie ma obowiązku szczegółowego weryfikowania prawidłowości przeprowadzenia konsultacji o których mowa w art. 77 u.p.l. oraz i gromadzenia dokumentów potwierdzających przeprowadzenie procesu konsultacji.

Wyrokiem z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], orzekł o oddaleniu przedmiotowej skargi.

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2019 r. sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] oraz o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) za w pełni uzasadniony uznał zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), uzasadniający uchylenie zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymogów, określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem zawnioskowane informacje publiczne są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Formalnie doszło do egzegezy treści przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., lecz nie dokonano wyjaśnienia znaczenia tego przepisu na gruncie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd za podstawę swojego wyrokowania.

Prawidłowo przeprowadzona subsumpcja wymagała od WSA po pierwsze wskazania stronom postępowania oraz sądowi wyższej instancji, jaka jest jego ocena ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, oraz czy Sąd przyjmuje je za podstawę swojego wyroku, a następnie wyjaśnienie dlaczego Sąd uważa, że przyjęty stan faktyczny jest stanem, o którym mowa w hipotezie normy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. wyjaśnienie, dlaczego wnioskowane informacje winny zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorcy PPPL. WSA nie wskazał okoliczności faktycznych, na których oparł swój wyrok. Kluczowym elementem stanu faktycznego jest – jak wskazał NSA - uznanie wnioskowanej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa PPPL. W tym zakresie WSA ograniczył się do stwierdzenia, iż informacja ta nie jest informacją jawną i posiada dla PPPL wartość gospodarczą i handlową, bowiem odnosi się do polityki inwestycyjnej tego podmiotu. WSA w swoich rozważaniach pominął szereg istotnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. Organ zwrócił się do PPPL ze stosownym wnioskiem, w odpowiedzi na który PPPL w piśmie z [...] stycznia 2017 r. udzieliło odpowiedzi na jego zapytanie i uznało, że wnioskowane informacje są tajemnicą przedsiębiorcy. PPPL wskazało na okoliczności, które jej zdaniem o tym świadczą. Następnie okoliczności te stały się podstawą szerokich rozważań zawartych w zaskarżonej decyzji. W decyzji organ wskazał także na informacje, które zna z postępowania taryfowego, a które potwierdzają stanowisko PPPL w sprawie charakteru informacji objętych wnioskiem.

Obowiązkiem WSA było dokonanie oceny poczynionych ustaleń faktycznych oraz decyzji w tej części, w której organ uznaje, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd ograniczył się tutaj jedynie do lakonicznego sformułowania, iż organ "wyjaśnił w sposób wystarczający kwestię wystąpienia pozytywnej przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy". Sąd miał obowiązek w uzasadnieniu sformułować i wyjaśnić swoje stanowisko w tym zakresie, co oznacza konieczność odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa, podniesionych w treści skargi.

NSA wskazał, że uzasadnienie wyroku musi zawierać wyraźne odniesienie się do podstaw materialnoprawnych orzeczenia oraz zarzutów zawartych w skardze. Sąd powinien w uzasadnieniu wyjaśnić dlaczego uważa, iż ze względu na obowiązującą normę materialnoprawną uznaje, że znajduje ona zastosowanie albo nie znajduje zastosowania na gruncie konkretnego stanu faktycznego sprawy, która jest przedmiotem wyrokowania.

Podzielił stanowisko skarżącego, iż Sąd dokonał prezentacji poglądów doktryny i orzecznictwa w odniesieniu do przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie przedstawił natomiast swojego toku rozumowania oraz argumentów przemawiających za przyjętym w sentencji wyroku rozstrzygnięciem. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, czy pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. utożsamia z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., czy też opowiada się za szerszym rozumieniem tego pojęcia. Organ w uzasadnieniu odnosząc się do przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wskazuje na konieczność spełnienia przesłanki formalnej i materialnej uznania danej informacji za informację podlegającą ochronie. Następnie podejmuje próbę wykazania, iż obie przesłanki zostały spełnione. W uzasadnieniu Sądu brak jest oceny tej części stanowiska wyrażonego przez organ w zaskarżonej decyzji. Sąd ostatecznie nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż informacje objęte wnioskiem powinny zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa PPPL, a tym samym dlaczego w związku z tym winien znaleźć zastosowanie w tej sprawie przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

NSA za uzasadniony uznał zarzut skarżącego o braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów i przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym zostały jedynie przywołane stanowiska doktryny i orzecznictwa dotyczące ograniczenia dostępu do informacji publicznej zawartego w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., lecz bez oceny prawidłowości tych rozwiązań i braku ustalenia, jakie jest znaczenie tej normy dla skarżącego.

Wskazał dalej, iż nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest natomiast dopuszczalne podniesienie zarzutu o braku wyjaśnienia przez Sąd, dlaczego oparł się wyłącznie na ustaleniach organu bez dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał ustalenia organu za słuszne.

NSA nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., określającego granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Wyjaśnił, że granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a., NSA uznał za przedwczesne. Konieczne jest przedstawienie przez Sąd logicznego i pełnego wywodu zawartego w uzasadnieniu, zawierającego ocenę ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organ, a tym samym określenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyroku, wskazanie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i jej zastosowanie. Tylko takie uzasadnienie może być podstawą do oceny powyższych zarzutów. Uzasadnienie nie zawiera tych części. Braki uzasadnienia nie pozwalają na ocenę kompletności i jakości ustaleń faktycznych. Z kolei ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego możliwa jest na gruncie przyjętych ustaleń faktycznych. Brak elementu subsumptio iuris nie pozwala na ocenę tego zarzutu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej wyrokiem z [...] grudnia 2019 r. sygn. Akt [...], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W związku z powyższym Sąd orzekający w tej sprawie, w myśl art. 190 zd. 1 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Zdaniem NSA uzasadniony był zarzut skargi kasacyjnej o braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów i przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym zostały jedynie przywołane stanowiska doktryny i orzecznictwa dotyczące ograniczenia dostępu do informacji publicznej zawartego w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., lecz bez oceny prawidłowości tych rozwiązań i braku ustalenia, jakie jest znaczenie tej normy dla skarżącego.

Nadto NSA podkreślił, że obowiązkiem WSA było dokonanie oceny poczynionych ustaleń faktycznych oraz decyzji w tej części, w której organ uznaje, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Poniższe ustalenia rozpoczną się od ustosunkowania się do zarzutów skargi:

Jako pierwszy został postawiony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegający na niepopartym dowodami, dowolnym i błędnym przyjęciu, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., co doprowadziło do naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie

Zdaniem Sądu, orzekającego ponownie, wnioskowanie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom, innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, publ. cbois).

Możliwość ograniczenia prawa z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (tak Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, posiadają charakter określony w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz mają wartość gospodarczą, a spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania informacji w poufności, co pozwala stwierdzić, że te informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ wykazał, iż wnioskowane dane stanowią w istocie tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd podziela stanowisko organu, że ujawnienie - nawet częściowe - listy podmiotów, które PPPL zaprosiło do udziału w ww. konsultacjach, a jednocześnie listy podmiotów, które w tych konsultacjach wzięły udział, prowadziłoby do ujawnienia tajemnicy zarówno PPPL, jak i tychże ww. podmiotów; doprowadziłoby do udostępnienia osobom trzecim listy partnerów biznesowych PPPL. Samo zaproszenie do udziału w konsultacjach może być uznane za rozpoczęcie procesu konsultacji, a konkretnie za pierwszy etap tego procesu (vide: pismo PPPL z dnia [...] kwietnia 2016 r.).

Lista podmiotów, które zostały zaproszone do udziału w procesie konsultacji nie powinna być uznawana za tożsamą z listą podmiotów, z którymi została skonsultowana zmiana poszczególnych elementów taryfy opłat lotniskowych lub z listą podmiotów, z którymi zarządzający miał obowiązek skonsultować tę zmianę, a już na pewno nie z listą przewoźników stale korzystających z lotniska, zdefiniowanych w art. 77 ust. 2 u.p.l. Jak wskazał organ, wśród podmiotów, które objęte są obowiązkiem konsultacji ze strony zarządzającego lotniskiem - tj. przewoźników stale korzystających z lotniska - znajdują się nie tylko przewoźnicy, wykonujący przewozy regularne, ale także wykonujący 10 i więcej operacji w ruchu nieregularnym, który to przewóz nie odbywa się na podstawie opublikowanego rozkładu lotów.

Z opisanych wyżej przyczyn nieuzasadniony jest również drugi z zarzutów skargi, sformułowany następująco: naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 2 pkt 18, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 183 u.p.l. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dokumenty i informacje potwierdzające, iż konsultacje zostały przeprowadzone w trybie art. 77 u.p.l. nie stanowią informacji publicznej.

Zdaniem WSA, orzekającym ponownie, powyższe informacje stanowią informację publiczną, lecz ze względu na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy, nie podlegają udostępnieniu skarżącej.

Zarzut trzeci dotyczył naruszenia art. 77d ust. 5 w związku z art. 77 ust. 1 i 2 u.p.l. poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że [...] nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji we wnioskowanym przez [...] zakresie, gdyż nie ma obowiązku szczegółowego weryfikowania prawidłowości przeprowadzenia konsultacji o których mowa w art. 77 u.p.l. oraz i gromadzenia dokumentów potwierdzających przeprowadzenie procesu konsultacji.

Sąd podziela stanowisko organu, że dokonał on analizy informacji przekazanej przez PPPL oraz informacji, o udostępnienie których wnioskował wnioskodawca, a przychylenie się do stanowiska PPPL, nie powinno być utożsamiane jako jedynie powielenie tego stanowiska. Organ i w tym zakresie przedstawił wystarczającą argumentację i bardzo szczegółowo ustosunkował się do tego zarzutu.

Podsumowując, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd za niezasadne uznał wszystkie zarzuty skargi, a jednocześnie nie stwierdził takich uchybień przepisom prawa materialnego lub procesowego, które zobowiązywałyby go do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.