Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 18/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2009r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...], znak [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego w Opolu z dnia [...] nr [...], znak [...], w części odmawiającej przyznania skarżącemu A. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres przypadający przed dniem 28 lutego 2005r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja w części uchylonej w pkt 1 niniejszego wyroku nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

A. P. wnioskiem z dnia 28 lutego 2008 r. (data wpływu) zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Opolu o powtórne rozpatrzenie sprawy i przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że od 1983 r. służy w Policji, a decyzją z dnia 8 lipca 1987 r. uzyskał przydział mieszkania funkcyjnego w O., przy ul. [...], w którym mieszkał wraz z żoną i dzieckiem do dnia 2 października 1989 r. Następnie przekazał mieszkanie służbowe do dyspozycji zarządcy i przeprowadził się wraz z rodziną do K., gdzie zamieszkał w domu stanowiącym własność jego teściów, który następnie stał się współwłasnością jego żony. W związku ze sprawą rozwodową wyprowadził się z K. i w 1991 r. na swój wniosek został zakwaterowany w hotelu resortowym OKA w O., gdzie przebywa do dziś. A. P. wyjaśnił nadto, iż jego poprzedni wniosek w tej kwestii został decyzją z dnia 31 marca 2000 r., nr [...] oddalony, ponieważ organ uznał, iż wnioskodawca przeprowadzając się w 1989 r. do K., zrzekł się prawa do lokalu służbowego, co zgodnie z przepisami uniemożliwiało przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie wnioskodawcy, w obecnie obowiązującym stanie prawnym równoważnik ten jednak mu przysługuje.

Decyzją z dnia 12 marca 2008 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w Opolu odmówił przyznania A. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podając, że zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), równoważnika pieniężnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu.

Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu decyzją z dnia 15 kwietnia 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako przyczynę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, potwierdzającego zgłaszaną okoliczność przyznania lokalu mieszkalnego, a następnie zrzeczenia się tego prawa przez wnioskodawcę.

Uzupełniwszy materiał dowodowy, zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego, Komendant Miejski Policji w Opolu decyzją z dnia 8 maja 2008 r., nr [...], ponownie odmówił uwzględnienia wniosku A. P. W uzasadnieniu powołał się na te same co poprzednio okoliczności, dodając, iż wnioskodawcy po zrzeczeniu się przez niego prawa do lokalu, trzykrotnie proponowane były inne mieszkania, których przyjęcia odmówił.

Decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r., nr [...], Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu ponownie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż organ I instancji nie wyjaśnił kwestii trzykrotnego występowania do wnioskodawcy z propozycją przydziału mieszkania służbowego i odrzucania tych propozycji przez A. P.

Odmowna decyzja organu I instancji z dnia 8 lipca 2008 r., nr [...], po raz kolejny została uchylona na podstawie decyzji Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 29 sierpnia 2008 r., nr [...]. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, że Komendant Miejski Policji w Opolu w ogóle nie odniósł się do nowej sytuacji strony, nie wziął pod uwagę, że przekazanie lokalu w 1989 r. nastąpiło w sytuacji, gdy wnioskodawca pozostawał jeszcze w związku małżeńskim, podczas gdy obecnie jest rozwiedziony i mieszka w hotelu resortowym.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Miejski Policji w Opolu przyznał A. P. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 28 lutego 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po orzeczeniu rozwodu wnioskodawca nie tylko nie posiadał mieszkania służbowego, ale również nie miał względem niego zastosowania przepis art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 z zm.), zgodnie z którym, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Wobec tego wnioskodawca posiada prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym również prawo do świadczeń zastępczych.

W odwołaniu A. P. zakwestionował decyzję organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim odmówiono przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okresy przed dniem 28 lutego 2005 r. Według odwołującego się, miał uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 12 listopada 1991 r. Nie składał wniosków o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i za remont mieszkania, gdyż był pouczany przez pracowników prowadzących sprawy mieszkaniowe w jednostce, że takie świadczenia mu nie przysługują. Wystąpił o przyznanie równoważnika 25 lutego 2000 r., ale decyzją z dnia 31 marca 2000 r. Komendant Miejski Policji w Opolu rozpatrzył wniosek odmownie. Odwołujący się wniósł o uznanie, że zachodzą wyjątkowe okoliczności do zrzeczenia się przez organ zarzutu przedawnienia i uznanie jego roszczeń od dnia 12 listopada 1991 r. oraz wypłacenie ich za wszystkie poprzednie lata, bez ograniczeń co do terminów.

Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Równoważnik pieniężny został naliczony za trzy lata przed złożeniem przez A. P. wniosku z dnia 28 lutego 2008 r., roszczenie zaś za wcześniejsze okresy, zgodnie z treścią przepisu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, uległo przedawnieniu. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 107 ust. 2 tej ustawy, który daje organowi możliwość nie uwzględnienia przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Organ odwoławczy nie dopatrzył się ich zaistnienia w przedmiotowej sprawie. Okolicznością taką w ocenie organu nie jest także fakt, iż już na podstawie decyzji z dnia 31 marca 2000 r., wnioskodawca powinien mieć przyznane uprawnienie do równoważnika, ponieważ skarżący nie wykorzystał przysługującej mu wówczas możliwości złożenia odwołania.

Skargę złożył w dniu 17 grudnia 2008 r. A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, po szczegółowym opisaniu stanu faktycznego sprawy, skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zaznaczył, że wielokrotnie w ciągu tych lat starał się o przyznanie mu równoważnika pieniężnego. Pomimo braku dokumentów potwierdzających ten fakt, poza decyzją z 2000 r., okoliczność ta może być wykazana za pomocą zeznań świadków. Ponadto, w ocenie A. P., długotrwałe i niezgodne z prawem odmowne załatwianie jego wniosków o przyznanie równoważnika, stanowi wyjątkową okoliczność, o której mowa w przepisie art. 107 ust. 2 ustawy o Policji i powinna być ona podstawą do nieuwzględnienia przez organ przedawnienia roszczeń.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że w rzeczywistości A. P. równoważnik pieniężny został przyznany za okres dłuższy niż trzy lata, ponieważ powinien być on liczony nie od dnia złożenia wniosku, lecz od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego, co nastąpiło dopiero w dniu 23 kwietnia 2008 r. Następnie organ zaznaczył, że skorzystanie z możliwości nieuwzględnienia przedawnienia roszczeń jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem i nawet w przypadku istnienia szczególnych okoliczności, organ nie jest zobowiązany do ich uwzględnienia i nie musi godzić się z argumentacją strony. Pełnomocnik Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu zauważył także, iż skarżący do 2000 r., a zatem przez 9 lat od dnia zamieszkania w hotelu resortowym, nie składał wniosków o przyznanie równoważnika. Ponadto, chociaż w aktach sprawy brak jest dokumentów poświadczających odmowę przyjęcia proponowanych skarżącemu mieszkań służbowych, to jednak z adnotacji pracownika Komendy wynika, że taka propozycja była do niego trzykrotnie kierowana. Organ wskazał również, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący nie wnioskował o przesłuchanie świadków wskazanych w skardze i nie jest jasne, jakie okoliczności miałyby zostać wykazane przy pomocy tych zeznań. Pełnomocnik organu odwoławczego zauważył, że problem pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia 31 marca 2000 r., nr [...] jest odrębną kwestią, nie będącą przedmiotem niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialną podstawę orzekania stanowiły przepisy art. 92 ust.1 i art. 107ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz.277 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz.918 ze zm.).

Przed analizą uchybień skutkujących uwzględnieniem skargi wskazać trzeba wyraźnie, iż przedmiotem skargi jest tylko ta część zaskarżonej decyzji, w której odmówiono skarżącemu przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okresy przypadające przed dniem 28 lutego 2005 r. Wnioskodawca domagał się w postępowaniu administracyjnym przyznania mu równoważnika za okres od dnia 12 listopada 1991 r. W skardze nie zakwestionował rozstrzygnięcia o przyznaniu mu równoważnika za okres od dnia 28 lutego 2005 r., zaskarżył natomiast odmowę przyznania mu omawianej formy pomocy finansowej, której nie otrzymał w okresach poprzedzających tę datę. Strona jest uprawniona do zaskarżenia tylko części decyzji. Stanowisko to odnosi się także do sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia są świadczenia okresowe, dające się podzielić z uwagi na ich pieniężny charakter. Ocenę tę uzasadnia treść art. 16 § 2 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Jeśli strona ma prawo do zaskarżenia wszystkich rozstrzygnięć zawartych w decyzji, to ma prawo do zaskarżenia tylko niektórych z nich (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt I FPS 7/07, ONSA i wsa 2008/2/24; uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I SA/Łd 922/05, niepublikowanego). Łączne rozstrzyganie w jednej decyzji nie niweczy odrębności poszczególnych spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym, w tym przypadku spraw o przyznanie równoważnika pieniężnego za poszczególne okresy, wynikające z prawa materialnego, tj. art. 105 ust.4 ustawy o Policji oraz § 2 ust.4 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (por. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 2039/06, ONSA i wsa 2008/5/80).

Zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja nie zawierają w sentencjach wprost wyartykułowanych rozstrzygnięć o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego należnego, zdaniem wnioskodawcy, za okresy przypadające przed dniem 28 lutego 2005 r. Zdaniem Sądu jednak, z uzasadnień decyzji obu instancji ta odmowa wynika bezpośrednio, a z sentencji rozstrzygnięć co najmniej pośrednio. Niewątpliwie stanowiło to uchybienie wobec wymagań art. 107 § 1 K.p.a. (nieprecyzyjne rozstrzygnięcie), ale nie było to naruszenie które miało wpływ na wynik sprawy.

Odmowa przyznania wnioskodawcy równoważnika za okresy przypadające przed dniem 28 lutego 2005 r. oparta została na przepisach art. 107 ust.1 i 2 ustawy o Policji. Organy nie kwestionowały zatem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek z art. 92 ust.1 ustawy o Policji. W tej sytuacji, w postępowaniu administracyjnym należało ustalić okoliczności istotne z punktu widzenia materialnoprawnych norm art. 107 ust.1 i 2 ustawy o Policji. Organy rozpatrujące wniosek miały obowiązek zastosować oba przywołane przepisy. Bezsporne jest, iż przepis art. 107 ust.1 został przez organy obu instancji zastosowany. Skoro bowiem przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku w części było przedawnienie, to organy zastosowały normę art. 107 ust.1 ustawy o Policji, według której roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Nadto, subsumpcja stanu faktycznego w odniesieniu do normy art. 107 ust.1 ustawy o Policji została wyrażona wprost w rozstrzygnięciach i uzasadnieniach rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji. Do dyspozycji art. 107 ust.2 odniósł się wyraźnie jedynie organ odwoławczy. Z decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Opolu wynika co prawda, że organ ten nie skorzystał z możliwości nieuwzględnienia przedawnienia, określonej w art. 107 ust.2, ale kwestia ta nie została w decyzji organu pierwszej instancji rozważona. Zaskarżona decyzja usunęła uchybienie polegające na braku rozważenia tej części podstawy prawnej. Przedwcześnie jednak organ odwoławczy ocenił, że nie zachodzą przesłanki materialnoprawne z art. 107 ust.2.

Przypomnieć trzeba, iż w myśl art. 107 ust.2 ustawy o Policji, organ może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Zgodnie z art. 80 K.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza dowolności organu. Warunkiem koniecznym swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, dotyczącego istotnej okoliczności, w oparciu o normy prawa procesowego oraz zachowanie określonych reguł tej oceny (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 421). Jest niewątpliwe, że przewidzianej w art. 80 K.p.a. oceny wyników postępowania dowodowego organ dokonuje po przeprowadzeniu postępowania dowodowego (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 508). Przeprowadzenie postępowania dowodowego jest zgodne z normami procesowymi, gdy uwzględnia dyspozycje przepisów Działu II Rozdziału 5 K.p.a. W tym zakresie zauważyć najpierw należy, iż przepis art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przepis ten oraz wyrażona art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nie statuują modelu kontradyktoryjnego, w którym obowiązek aktywności spoczywa wyłącznie na stronie, która z określonego faktu ma osiągnąć korzyści prawne. Organ ma obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 71). Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego (patrz: wyrok NSA z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 700/97, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 30873). Obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego obowiązuje również w przypadku, gdy organ działa w ramach uznania administracyjnego (patrz; B. Adamiak, op. cit. s. 414).

Wydając zaskarżoną decyzję organ nie przeprowadził, w zakresie ewentualnego zaistnienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 107 ust.2 ustawy o Policji, żadnego postępowania dowodowego. Od razu skonstatować trzeba, iż organ nie oparł ustaleń na faktach powszechnie znanych lub faktach znanych organowi z urzędu. Nie było zresztą podstaw do ewentualnego zastosowania art. 77 § 4 K.p.a. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskodawca nie przedstawił organowi pierwszej instancji faktów i dowodów odnoszących się do przyczyn opóźnienia w dochodzeniu roszczenia. Jednak już we wniosku z dnia 27 lutego 2008 r. stwierdził, że prawo do równoważnika posiadał już wcześniej. W oświadczeniu mieszkaniowym z dnia 23 kwietnia 2008 r. stwierdził, że ubiega się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 12 listopada 1991 r. W aktach administracyjnych znajdują się także trzy pisma Komendanta Miejskiego Policji w Opolu, kierowane do wnioskodawcy, zawierające pouczenie o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ pierwszej instancji kierował pouczenia pod adresem skarżącego trzykrotnie, gdyż na skutek decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, organ pierwszej instancji rozpatrywał sprawę czterokrotnie. Należy jednak odnotować, że trzy pierwsze decyzje organu pierwszej instancji w ogóle odmawiały przyznania A. P. równoważnika pieniężnego. Spór koncentrował się wówczas na materialnych podstawach przyznania wnioskodawcy równoważnika za okresy bieżące.

Nawet jednak przy braku aktywności skarżącego w zakresie udowodnienia wyjątkowych okoliczności usprawiedliwiających opóźnienie w dochodzeniu części zgłoszonych żądań, obowiązkiem organu pierwszej instancji było, niezależnie od pouczeń wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., pouczenie wnioskodawcy w trybie art. 9 K.p.a., o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, wynikających z art. 107 ust.2 ustawy o Policji. Jest rzeczą niewątpliwą, że poszukiwanie przez organ dowodów na okoliczności mające usprawiedliwić opóźnienie skarżącego, bez aktywności wnioskodawcy, mogłoby okazać się znacznie utrudnione, a być może nawet niemożliwe. Należało jednak o tym skarżącego uprzedzić w formie konkretnego pouczenia, do którego organ był, z mocy art. 9 K.p.a., w tej sytuacji procesowej zobowiązany. Poinformowanie strony, że ma prawo do czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji ma prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.) nie stanowi przecież wywiązania się z obowiązku, o którym mowa w art. 9 K.p.a., o ile potrzeba udzielenia informacji faktycznej i prawnej w danej sprawie występuje. O takiej potrzebie mógł zaś świadczyć fakt, że wnioskodawca żądając równoważnika pieniężnego za okres kilkunastu lat wstecz, przed organem pierwszej instancji w ogóle nie podjął próby wykazania zaistnienia okoliczności usprawiedliwiających opóźnienie w dochodzeniu roszczenia. Innym sposobem uzyskania materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji byłoby ewentualne odebranie od wnioskodawcy wyjaśnień lub przesłuchanie go w charakterze strony. Możliwość tę przewidują przecież przepisy art. 75 § 1 i art. 86 K.p.a.

Uchybień organu pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie usunął organ odwoławczy. Powinien zaś to uczynić z dwóch powodów. Po pierwsze, postępowanie odwoławcze, z mocy unormowania art. 138 K.p.a., ma charakter reformatoryjny, a więc organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę, a nie tylko bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Po drugie, strona, która nie przytoczyła faktów, ani dowodów w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może je przytoczyć przed organem drugiej instancji (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 72). W odwołaniu zaś i w piśmie z dnia 28 października 2008 r. odwołujący się nie tylko zakwestionował odmowę przyznania mu równoważnika z powodu przedawnienia, ale także zasygnalizował fakty mające usprawiedliwić opóźnienie. Obowiązkiem organu odwoławczego było w tej sytuacji doprowadzenie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w przedmiocie okoliczności z art. 107 ust.2 ustawy o Policji. Nie przesądzając rezultatów postępowania wyjaśniającego z udziałem odwołującego się, odnotować przyjdzie, iż organ odwoławczy dysponuje w tym zakresie środkami przewidzianymi w art. 136 K.p.a. lub art. 138 § 2 K.p.a.

Dokonując oceny materiału dowodowego w spornym zakresie, bez uzupełnienia materiału dowodowego, organ odwoławczy naruszył przepisy art. 80 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. Pomijając nieprecyzyjne posłużenie się przez organ odwoławczy pojęciem "bezczynności", które jest kategorią procesową unormowaną w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przedwczesna i dowolna była ocena o niepodejmowaniu przez wnioskodawcę starań o przyznanie równoważnika pieniężnego w okresie od 12 listopada 1991 r. do 28 lutego 2008 r. W odwołaniu skarżący podnosił, że starał się o przyznanie świadczenia, ale pracownicy prowadzący sprawy mieszkaniowe pouczali go o braku uprawnień. W tej sytuacji nie składał formalnych wniosków. Nie przesądzając o prawdziwości tych twierdzeń i o tym, czy ewentualnie ustalone fakty pozwolą na ocenę o zaistnieniu wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 107 ust.2, ustawy o Policji odnotować można poglądy wyrażane na tle art. 117 § 3 K.c. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 1990 r. Odwołanie takie jest usprawiedliwione o tyle, że przedawnienie jest instytucją cywilnego prawa materialnego, a konstrukcja przepisu art. 107 ust.2 jest zbliżona do przywołanego przepisu art. 117 § 3 K.c. Opóźnienie w dochodzeniu roszczenia spowodowane wprowadzeniem w błąd przez dłużnika, czy też wywołane przewlekłym postępowaniem organu władzy państwowej, było, na tle art. 117 § 3 K.c., uznawane za usprawiedliwione (patrz: Kazimierz Piasecki [w] "Kodeks cywilny z komentarzem. Tom I", pod redakcją Jana Winiarza, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989 r., s. 116-117). Nadto odwołujący się przedłożył raport z dnia 25 lutego 2000 r. w sprawie przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i nawiązał do odmowy przyznania mu tego równoważnika w 2000 r. Naruszenia w zakresie przepisów postępowania dowodowego mogły mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie zaistnienia wyjątkowej okoliczności usprawiedliwiającej opóźnienie w dochodzeniu roszczenia otwiera bowiem organowi możliwość nieuwzględnienia przedawnienia. Podkreślić warto, w związku ze stwierdzeniami zawartymi w zakończeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że nie można utożsamiać uznania w zakresie nieuwzględniania przedawnienia z oceną, czy wyjątkowe okoliczności zaistniały. Organ nie ma możliwości posługiwania się uznaniem, ustalając, czy wyjątkowe okoliczności nastąpiły. W tej mierze, jak to wyżej wskazano, organ jest związany obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zasadą swobodnej oceny dowodów. Dopiero zaś w następstwie ustalenia zaistnienia wyjątkowych okoliczności usprawiedliwiających opóźnienie w dochodzeniu roszczenia organ rozstrzyga, na zasadzie uznania administracyjnego, czy uwzględnia przedawnienie, czy też tego przedawnienia nie uwzględnia.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję w części zaskarżonej, tj. co do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za okresy przypadające przed dniem 28 lutego 2005 r. W tej samej części należało uchylić, na podstawie art. 135 P.p.s.a., decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Sprowadzają się do obowiązku wyczerpującego pouczenia skarżącego o prawie do wskazania okoliczności usprawiedliwiających opóźnienie w dochodzeniu przedawnionych roszczeń z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz do zgłoszenia dowodów na te okoliczności. W razie braku aktywności skarżącego obowiązkiem organu będzie podjęcie próby ustalenia okoliczności już przez skarżącego zasygnalizowanych w trakcie postępowania administracyjnego i sądowego, w oparciu o dowody możliwe do przeprowadzenia z urzędu. Należy także rozważyć, czy przydatne dla ustalenia przesłanek z art. 107 ust.2 ustawy o Policji są dowody z zeznań świadków zgłoszone przez skarżącego w skardze, których z uwagi na treść art. 106 § 3 P.p.s.a. nie przeprowadzono w postępowaniu sądowym. W razie zaistnienia warunków z art. 86 K.p.a. organy powinny przeprowadzić dowód z przesłuchania wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli za niewystarczające uznają jego wyjaśnienia. Po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego organ ustali stan faktyczny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W dalszej kolejności będzie możliwa subsumpcja stanu faktycznego w odniesieniu do przesłanek z art. 107 ust.2. Raz jeszcze wskazać trzeba, iż niniejszym wyrokiem uchylono zaskarżoną decyzję tylko co do jej części odmownej. W części przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 28 lutego 2005 r. zaskarżona decyzja uprawomocniła się, gdyż A. P. nie zaskarżył jej w tym zakresie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organy nie mogą zatem w trybie zwykłym ponownie rozstrzygać sprawy w tej części, która została prawomocnie rozstrzygnięta (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2299/08, niepublikowanego). W dalszym postępowaniu należy także zbadać, czy część dochodzonego roszczenia była przedmiotem ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Policji Opolu z dnia 31 marca 2000 r., nr [...]. Ten fakt procesowy ma bowiem nie tylko znaczenie dla oceny, czy skarżący podejmował czynności w celu dochodzenia roszczenia, ale również w kontekście rozstrzygnięcia o części dochodzonego roszczenia inną decyzją ostateczną.