Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 873/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 183 i 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. i E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1346/11 w sprawie ze skargi Gminy Białystok na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od B. M. i E. M. na rzecz Gminy Białystok kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1346/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Gminy Białystok, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwanego dalej "MSWiA", z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 1991 r., nr [...], Wojewoda Białostocki, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną", stwierdził nabycie przez Gminę Białystok z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] ark. [...] jedn. [...], nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. Decyzja powyższa stała się ostateczna.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił E. M., spadkobierca dawnego właściciela skomunalizowanej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] lipca 1959 r. i z dnia [...] lipca 1959 r., o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej R. W., w skład której wchodziła skomunalizowana nieruchomość nr [...] . Zdaniem wnioskodawcy stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Białostockiego z dnia [...] marca 1991 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr 12, MSWiA stwierdził nieważność decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] marca 1991 r.

Minister wskazał, że z brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wynika, iż przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie stanowiące własność osób fizycznych. Z akt sprawy wynika natomiast, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. na podstawie orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 4 kwietnia 1961 r., utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 3 lipca 1959 r. i 7 lipca 1959 r., w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej w Białymstoku (dzielnica Marczuk, Wysoki Stoczek i Antoniuk – własność R. W.), przeszła na własność Skarbu Państwa. Jednakże rozstrzygnięcia te m.in. w części dotyczącej działki nr [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie ich nieważności, ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 4470-4472/02. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt OSK 1773/04, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Minister zauważył, że stwierdzenie nieważności orzeczenia orzekającego o przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ma skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje zatem restitutio in integrum, tj. przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Innymi słowy, skomunalizowana nieruchomość nr [...] nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa, a w dniu komunalizacji pozostawała własnością osób fizycznych (następców prawnych dawnego właściciela R. W.).

W ocenie organu, powyższe okoliczności potwierdzają stanowisko wnioskodawcy, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody Białostockiego z dnia [...] marca 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nieruchomość oznaczona nr [...] , w dniu komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r., nie spełniała przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wnioskodawca wykazał natomiast następstwo prawne względem R. W.. Jak wynika z aktów notarialnych z dnia [...] sierpnia 1946 r., Rep. [...] i z dnia [...] lutego 1947 r., Rep. [...], R. W. zbył m.in. nieruchomość objętą decyzją komunalizacyjną na rzecz W. M.. Następnie, aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1957 r., Rep. [...], W. M. darowała nieruchomość swojemu synowi Wacławowi M., którego spadkobiercą jest m.in. wnioskodawca E. M..

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją MSWiA z dnia 10 stycznia 2011 r. złożyła Gmina Białystok. Decyzji pierwszoinstancyjnej zarzuciła naruszenie licznych przepisów K.p.a. poprzez nie zapewnienie jej czynnego udziału w sprawie oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, w tym pominięcie faktu, że działka nr [...] jest zabudowana. Zarzuciła także naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono m. in., że poprzez fakt wzniesienia na przedmiotowej działce budynku, decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zaskarżoną decy[...] zją MSWiA, po rozpatrzeniu ww. wniosku, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 10 stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej podkreślił, że ustawa komunalizacyjna weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Z tym dniem nastąpiła ex lege komunalizacja mienia Skarbu Państwa m.in. w trybie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Podjęta w dniu 28 marca 1991 r. decyzja Wojewody Białostockiego posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny działki nr [...], jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej wystąpiła jedna z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji.

Zgodnie z powołanym w decyzji Wojewody Białostockiego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie stanowiące własność osób fizycznych. Prawomocne stwierdzenie nieważności orzeczeń w przedmiocie przejęcia nieruchomości na Skarb Państwa powoduje, iż przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na Skarb Państwa, a zatem w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nie była mieniem ogólnonarodowym i pozostawała nadal własnością spadkobierców dawnych właścicieli. Tym samym nie było możliwe przekazanie spornej nieruchomości na własność Gminie Białystok.

Odnosząc się do zarzutu, że przedmiotowa decyzja Wojewody Białostockiego z dnia [...] marca 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne Minister wskazał, iż jedynie przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości może stanowić podstawę do zarzutu nieodwracalności skutków prawnych, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 156 § 2 K.p.a. Minister nie podzielił też pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia procedury, w szczególności zarzutu nie zapewnienia czynnego udziału w sprawie twierdząc, że o wszczęciu postępowania nadzorczego Gmina była zawiadomiona i nie składała żadnych wniosków dowodowych oraz nie zapoznawała się z aktami sprawy.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Białystok, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

1. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności;

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja komunalizacyjna z 28 marca 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa – nie wskazując dostatecznie na czym to naruszenie polega oraz dlaczego organ uznał je za rażące;

3. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż unieważniona decyzja komunalizacyjna z dnia 28 marca 1991 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem,

4. art. 3 w związku z art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez ingerencje w kompetencje sądu cywilnego i dokonanie oceny, która winna być dokonana w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej.

Sąd wskazał, że ww. zarzuty zostały uzasadnione jedynie w części.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2011 r. E. M. wniósł o uwzględnienie w trakcie postępowania załączonego wypisu z rejestru gruntów oraz odpisu z księgi wieczystej [...], w której wykazany jest on jako współwłaściciel (obok B. M. i B. Rubasznej) w udziale 1/3 działki nr [...] . Wpisu dokonano na podstawie zaskarżonej decyzji i postanowień spadkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1346/11, uwzględniając skargę wskazał, że sprawa nie została wyjaśniona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w stopniu umożliwiającym jej definitywne rozstrzygnięcie co do istoty.

Sąd, przywołując treść art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że w aktach nadesłanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wraz z odpowiedzią na skargę (jedna teczka akt licząca bez odpowiedzi na skargę 50 kart) brak jest nie tylko akt postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] lipca 1959 r. i z dnia [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej R. W., ale nawet samych decyzji nadzorczych podjętych w tej sprawie oraz wyroków, które wydane zostały w sprawach ze skarg na te decyzje. W ocenie Sądu, jedynie z uzasadnień zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] [...], można się dowiedzieć, że chodzi o decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. oraz wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 4470-4472/02 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt OSK 1773/04. W skardze natomiast Gmina Białystok wspomina o zupełnie innym wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r. IV SA 1011/00.

W ocenie Sądu, w sytuacji, kiedy – zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – te właśnie orzeczenia nadzorcze i wyroki sądów administracyjnych mają przesądzać o braku tytułu prawnego Skarbu Państwa do nieruchomości nr [...] , jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Białostockiego z dnia [...] marca 1991 r., to brak w aktach sprawy tych rozstrzygnięć uniemożliwia weryfikację ustaleń poczynionych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej do sądu decyzji.

W szczególności w takiej sytuacji nie jest możliwe ustalenie, jaka była podstawa prawna orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku, jakiej nieruchomości te decyzje dotyczyły i czy obejmowały również działkę nr [...] . Czy stwierdzenie nieważności tych decyzji, co nie zostało udokumentowane, rzeczywiście pozbawiło Skarb Państwa własności nieruchomości nr [...] , czy też, jak podaje skarżąca Gmina, mimo wadliwości samej decyzji o przejęciu (z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania) niewykluczona jest sytuacja, iż dana nieruchomość została przejęta z mocy prawa w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W ocenie Sądu, w istocie organ nie ustalił, kto był właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] w dniu komunalizacji z mocy prawa.

Sąd wskazał, że hipotetycznie mogło być tak, że "prawo własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17), przeszło na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu. (...) Pogląd ten został szerzej uzasadniony w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95. Trybunał Konstytucyjny, interpretując sformułowanie "przechodzą bezzwłocznie" zamieszczone w art. 2 ust. 1 dekretu, przyjął, że wskazuje ono jednoznacznie, iż z woli normodawcy skutek przewłaszczenia nastąpił z mocy samego prawa w chwili wejścia dekretu w życie. Świadczy o tym nie tylko wykładnia literalna, ale także to, że ani w samym dekrecie, ani w przepisach z nim związanych nie można znaleźć sformułowań, które uzasadniałyby wniosek przeciwny, np. uzależniający przejście prawa własności od jakichś aktów stosowania prawa, które miałyby konstytutywny charakter przejęcia własności bądź odraczały w czasie skutek wyrażony w art. 2 dekretu. Trybunał Konstytucyjny odwołał się również do art. 6 dekretu, nakazującego niezwłoczne objęcie zarządu państwowego nad nieruchomościami wymienionymi w art. 2 oraz do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), który stanowi, że tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów" (zob. wyrok SN z dnia 17.02.2011 r. III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109).

W ocenie Sądu, w tym konkretnym przypadku takim rozważaniom (czy też założeniom) może przeczyć fakt, że jeszcze w dniu 15 lutego 1957 r., a wcześniej w dniu 23 sierpnia 1946 r. i 7 lutego 1947 r. nieruchomość, której część organ wskazuje jako przedmiot komunalizacji, była zbywana pomiędzy osobami fizycznymi (zob. akt darowizny, na który powołuje się organ przy ustalaniu następstwa prawnego E. M. – k. 4 akt administracyjnych).

Zdaniem Sądu, wszystko to świadczy o tym, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił i nie udokumentował swojego rozstrzygnięcia w przekonujący sposób, a poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych dokonał z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeśli zaś chodzi o stanowisko procesowe E. M., to sąd zauważył, że obecny wpis do księgi wieczystej dokonany w oparciu o uchyloną decyzję oraz jego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, będzie podlegało ocenie organu w dalszym toku postępowania.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzupełni postępowanie dowodowe zgodnie z podanymi wyżej wskazówkami, tak, aby na jego podstawie możliwe było ustalenie, kto był właścicielem spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena decyzji komunalizacyjnej, z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli B. M. i E. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało, że zaskarżona decyzja nie została poddana kontroli merytorycznego mimo istniejących możliwości wyjaśnienia wątpliwości co do podstawy orzekania przez organ administracji publicznej, tj.

- art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie, że orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie o akta przesłane przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w sprawie, w konsekwencji czego stwierdzenie ograniczonej zawartości przesłanych sądowi administracyjnemu dokumentów wymaga podjęcia przez sąd I instancji stosownego postępowania wyjaśniającego i wezwania organu do uzupełnienia akt;

- art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia wątpliwości co do tego w oparciu o jakie dokumenty Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia [...] marca 1991 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na oddaleniu skargi było uzasadnione ze względu na brak naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem:

a) brak zgromadzenia akt administracyjnych na podstawie, których orzekał organ administracji nie pozwalał na uchylenie z tego powodu zaskarżonej decyzji, lecz wymagał podjęcia przez sąd I instancji stosownego postępowania wyjaśniającego i wezwania organu do uzupełnienia akt;

b) w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. a organ administracji prawidłowo ustalił kto był właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] w dniu komunalizacji z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Białystok wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowego w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Istota zarzutów dotyczy naruszenia przepisu art. 133 i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak zażądania przez Sąd I instancji dokumentów, na które organ powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. akt postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961r. i utrzymanych nią w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] i [...] lipca 1959r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej R. W., wraz z decyzjami nadzorczymi i wyrokami. Skarżący kasacyjnie argumentują, że braki w aktach przesłanych Sądowi nie muszą świadczyć o tym, że organ administracji publicznej nie wyjaśnił i nie udokumentował swojego rozstrzygnięcia w przekonujący sposób. Wskazują, że Sąd I instancji powinien z urzędu skompletować dokumenty stanowiące podstawę orzekania w sprawie, a także z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że zgodnie z art. 54§ 2 p.p.s.a. organ administracji publicznej przekazuje skargę Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Analiza akt wykazuje, że tak też było w przedmiotowej sprawie. Stwierdzenie, że organ nie wykonał obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a w sposób należyty musi zostać oparte na ustaleniu faktycznym wynikającym z treści decyzji. Kontrolowana przez Sąd decyzja powinna, zgodnie z brzmieniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zawierać powołanie podstawy prawnej , rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ opierał się na dokumentach zgromadzonych w odrębnym postepowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961r. Organ w ogóle nie wskazał jakie dowody prowadził w sprawie , a co znane było mu z urzędu, co było znane stronom postępowania z innych prowadzonych spraw administracyjnych związanych z przedmiotem sprawy. Ogólnikowość uzasadnienia nie daje podstaw do poszukiwania przez Sąd I instancji dokumentów, które mogły stanowić podstawę orzekania organu.

Nieuprawnione jest twierdzenie skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji może w takiej sytuacji z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (tylko) jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki, jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, przy czym decyzja co do przeprowadzenia tego dowodu pozostawiona jest do uznania Sądu. Zauważyć trzeba, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji w merytorycznym załatwianiu sprawy tylko kontrolują rozstrzygnięcie administracyjne. Sąd I instancji wydając wyrok sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych). Ocenia czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Zarzut kasacyjny, że Sąd naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. nie przeprowadzając z urzędu dowodów z dokumentów, których strona nawet wprost nie określiła, nie znajduje uzasadnienia. Argumentacja skarżących kasacyjnie dotycząca tego zarzutu jest w rzeczywistości żądaniem przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania dowodowego w sprawie i dokonania własnych ustaleń. Żądanie to nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Nieuprawnione jest twierdzenie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 p.p.s.a. Przepis ten wymaga orzekania przez Sąd po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy tj. w oparciu o całokształt zgromadzonego i przedstawionego przez organ materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie Sąd orzekał w oparciu o akta administracyjne, które otrzymał od organu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazywało aby przekazane przez organ akta administracyjne nie zawierały dokumentów uznanych za dowód w sprawie.

.Okoliczność, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na brak, wśród przesłanych dokumentów, akt administracyjnych odrębnego postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia 4 kwietnia 1961r. nie jest wynikiem ustalenia , że były one treścią dowodów przeprowadzonych przez organ. Takie stwierdzenie Sądu wynika z posiadanej wiedzy na okoliczność co powinno być w przedmiotowej sprawie zgromadzone w aktach administracyjnych. Ten zakres koniecznych dokumentów wynika z treści stosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że zaskarżona decyzja nie zawierała ustaleń koniecznych do orzekania w sprawie. Sąd podniósł potrzebę dokonania ustaleń, których to ustaleń nie dopatrzył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że organ nie ustalił kto był właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] w dniu jej komunalizacji z mocy prawa, jaka była podstawa prawna decyzji Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961r. i utrzymanych nią w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] lipca 1959r. i 7 lipca 1959r. o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskiej R. W., jakiej nieruchomości te orzeczenia dotyczyły i czy obejmowały również działkę nr [...] , czy stwierdzenie nieważności tych decyzji rzeczywiście pozbawiło Skarb Państwa własności tej nieruchomości, czy też jak podaje skarżąca Gmina Białystok, mimo wadliwości samej decyzji o przejęciu, niewykluczona jest sytuacja, iż dana nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Analiza treści zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011r. i decyzji ją poprzedzającej wykazuje prawidłowość ustaleń Sądu I instancji. Użyte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji sformułowanie, iż decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961r. w sprawie przejęcia nieruchomości odnosiła się do celów reformy rolnej nieruchomości ziemskiej, uprawniało Sąd I instancji , zważywszy na treść art. 2 ust 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 4 poz. 17), do uznania, iż koniecznym jest ustalenie czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] , przeszła na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu. Powyższa okoliczność daje początek ciągu zdarzeń.

Zatem podstawą uchylania kontrolowanych decyzji były błędy organu, co czyni zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. nieuprawnym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Sąd I instancji uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to wykazanie istotnych naruszeń przepisów proceduralnych w odniesieniu do stosownych przepisów prawa w konkretnej sprawie. Natomiast ustalenie tej okoliczności powinno zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wskazując na istotne naruszenie przez organ administracyjny przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa stwierdził, że doszło do tego poprzez brak ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie przez niego wskazanym.

Analiza akt potwierdza, że zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. było w pełni uzasadnione.

Argumentacja skarżących kasacyjnie, iż w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7,8,77, 80 i 107 § 3 kpa, a organ administracji prawidłowo ustalił kto był właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] w dniu jej komunalizacji z mocy prawa, nie znajduje odzwierciedlenia w treści zaskarżanej decyzji ani w decyzji ją poprzedzającej.

Argumentacja skarżących kasacyjnie, iż tylko brak zażądania przez Sąd I instancji akt administracyjnych, dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia 4 kwietnia 1961r., będących dowodem w sprawie w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale, był podstawą nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd naruszeń art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a stanowi o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a stanowi o oddaleniu skargi w przypadku jej nieuwzględnienia. Ustalenie naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 151 p.p.s.a, gdyż przeczy temu treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.