Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 214/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 9, art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2, art. 29, art. 30 ust. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. Sp. k. w O. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 6 czerwca 2022 r., nr IN.I.7721.12.14.2022.AŻ w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz strony skarżącej O. Sp. z o.o. Sp. k. w O. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez O. Sp. z o. o. Sp. k. w O. (dalej jako "strona skarżąca", "Spółka", "inwestor"), jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 6 czerwca 2022 r., nr IN.I.7721.12.14.2021.AŻ, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr UAB.6743.151.2022.MGM, którą wniesiono sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania ciągu pieszo-jezdnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a, k.m.[...], obręb B. w O.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. L. M. - działający jako pełnomocnik Spółki O. zgłosił Prezydentowi Miasta Opola zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie ciągu pieszo-jezdnego o nawierzchni utwardzonej do obsługi terenu jako dojazd i dojście do obiektów rekreacyjnych i działek sąsiednich. Wskazał, że szerokość utwardzenia wyniesie 6m i przebiegać będzie wzdłuż ulicy [...] w ramach realizacji infrastruktury technicznej, oraz że ciąg pieszo-jezdny ma umożliwiać połączenie z drogami na działkach sąsiednich i wykonanym stawem oraz istniejącym zjazdem z drogi publicznej. Jako miejsce wykonywania inwestycji wskazano działkę ewidencyjną numer a k.m.[...], obręb B. w O. Do zgłoszenia załączono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopię decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz mapę w skali 1:500 zawierającą szkic inwestycji.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą p.b.), nałożył na stronę skarżącą obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia o doprowadzenie do zgodności planowanego dojazdu z obowiązującym na terenie planem miejscowym Bierkowice-Zachód w Opolu, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 27 sierpnia 2015 r., Nr XIV/243/15 (dalej mpzp) oraz uściślenie na podstawie, którego punktu art. 29 ustawy p.b. zgłasza przedmiotową inwestycję. Dla dokonania uzupełnienia organ wyznaczył skarżącej Spółce termin 7 dni. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, na zapisy art. 30 ust. 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy p.b., podkreślając, że do zgłoszenia należy dołączyć także, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W postanowieniu zawarto również pouczenie, że w przypadku nieusunięcia powyższego w oznaczonym terminie organ wydaje sprzeciw.

W odpowiedzi na ww. postanowienie, w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśnił, że wobec braku w terenie drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2KDD, aktualnie nie jest możliwe połączenie dojazdu na terenie 1Z z drogą 2KDD. Połączenie to jest możliwe przez teren 1KDG, gdyż brak drogi 2KDD uniemożliwia korzystanie z terenu 1Z dla wybudowanych i planowanych obiektów. Dodał też, że w przyszłości wystąpi o zmianę planu lub korektę w zakresie połączenia i obsługi komunikacyjnej terenu 1Z. W dalszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 11 i pkt 20 ustawy p.b. Podkreślił, że w jego ocenie, utwardzenie terenu działki 1Z jest zgodne z planem zagospodarowania, gdyż teren utwardzony, ciąg pieszo-jezdny będzie stanowił infrastrukturę techniczną, a utwardzenie nie przekroczy linii granicznej obszaru oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1Z.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr UAB.6743.151.2022.MGM, Prezydent Miasta Opola wniósł sprzeciw do zgłoszonego zamiaru w przedmiotowej sprawie, powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy p.b. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1Z o przeznaczeniu podstawowym - teren zieleni i uzupełniającym - tereny sportu i rekreacji oraz tereny infrastruktury technicznej. Inwestor we wniosku określił, że planowana inwestycja ma stanowić dojazd i dojście do obiektów rekreacyjnych i działek sąsiednich, oznaczonych w planie miejscowym jako 14 MN i 15 MN, dla których dostępność komunikacyjna określona została przez teren 7KDW a nie przez teren 1Z. Zatem inwestor w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. nie doprowadził do zgodności planowanego dojazdu z obowiązującym planem miejscowym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka O. domagając się zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, że dostępność komunikacyjna terenów 1Z winna być obsługiwana od nieistniejącej aktualnie drogi 2KDD, ponieważ mieszkańcy [...] nr [...]-[...] nie wyrażają zgody na przejazd przez teren 7KDW do trenów 1Z. Zdaniem strony skarżącej, wskazane przez Prezydenta Miasta Opola rozwiązanie dostępności do terenów 1Z przez teren 7KDW jest sprzeczne z mpzp i zasadami współżycia społecznego, a teren 1Z traci wartość inwestycyjną, bowiem brak jest do niego dostępności komunikacyjnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwsze instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przepisów prawa budowlanego, w tym art. 29 ust. 1 pkt 11 i pkt 20, art. 30 ust. 6 pkt 1 organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji załączonej do zgłoszenia, tj. rysunku zagospodarowania terenu wynika, że inwestor zgłosił zamiar budowy ciągu pieszo-jezdnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem a, obręb B. Analiza tego rysunku wykazała, że przedmiotem zgłoszenia nie jest zjazd z drogi krajowej bądź wojewódzkiej oraz zatok parkingowych na tych drogach, nie jest to też boisko szkolne, boisko, korty tenisowe, bieżnia służące rekreacji. Natomiast budowa ciągu pieszo-jezdnego nie została wymieniona w katalogu robót budowlanych zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 ustawy p.b. Stąd przedmiotowe zgłoszenie dotyczy robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Jednakże, zdaniem Wojewody zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opola z 13 kwietnia 2022 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia z 4 kwietnia 2022 r. należało utrzymać w mocy z tej przyczyny, iż podstawą sprzeciwu winien być zapis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy p.b. stanowiący, że organ administracji architektoniczno - budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie budowy dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowany ciąg pieszo-jezdny zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym w mpzp symbolem 1Z. Analiza zapisów mpzp Bierkowice - Zachód, uchwalonego Uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 27 sierpnia 2015 r., Nr XIV/243/15, wykazała, że na terenie oznaczonym symbolem 1Z, jako podstawowe przeznaczenie terenu wskazano teren zieleni. Przeznaczenie uzupełniające na tym obszarze to usługi sportu i rekreacji - terenowe urządzenia sportowe oraz teren infrastruktury technicznej. Zatem zapisy mpzp nie przewidują sytuowania na tym obszarze ciągu pieszo-jezdnego.

Nie godząc się z treścią powyższej decyzji O. Sp. z o.o. Sp. k, reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów:

1) art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9 i w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy p.b., przez przyjęcie, że budowa ciągu pieszo-jezdnego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chociaż nie stanowi on budowy obiektu budowlanego a jedynie urządzenie budowlane polegające na utwardzaniu powierzchni gruntu na działce budowlanej;

2) § 5 ust. 39 karta terenu nr [...] uchwały Rady Miasta Opola z dnia 27 sierpnia 2015 r., Nr XIV/243/15, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Bierkowice - Zachód w Opolu przez uznanie, że budowa ciągu pieszo-jezdnego jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu objętego kartą terenu nr [...], pomimo tego, że uzupełniającym przeznaczeniem terenu są między innymi tereny infrastruktury technicznej, do której należy zaliczyć także ciągi pieszo-jezdne służące jedynie prawidłowemu użytkowaniu innych obiektów zlokalizowanych (lub też planowanych) na wspomnianej działce, na której dopuszczalne są także terenowe urządzenia sportowe;

3) art. 1, 8 i 9 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przez prowadzenie postępowania odwoławczego z naruszeniem zasad dążenia do prawdy obiektywnej, podejmowania w tym celu z urzędu niezbędnych czynności, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej i informowania stron o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony;

4) art. 10 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przez brak umożliwienia wypowiedzenia się przez stronę skarżącą przed wydaniem decyzji odwoławczej, co uzasadniono brakiem nowego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu odwoławczym.

W związku z tymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W motywach skargi strona skarżąca w pierwszej kolejności zrelacjonowała przebieg postępowania, po czym nawiązując do treści zaskarżonych decyzji podniosła, że organ nie dokonał prawidłowej analizy, czy przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny (o cechach zgodnych ze zgłoszeniem) nie kwalifikuje się do innej kategorii zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem taką podstawę stanowi art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy p.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca Spółka przywołała wyroki sądów administracyjnych. W dalszej kolejności wskazała, że sporny ciąg pieszo-jezdny ma służyć wyłącznie zapewnieniu prawidłowego korzystania z obiektów znajdujących się na jej działce, zaś roboty związane z jego utwardzeniem będą polegać jedynie na utwardzeniu działki za pomocą tzw. tłucznia (bez używania bardziej trwałych środków), nie nastąpi też inna ingerencji na terenie działki, np. w postaci podwyższenia poziomu działki. Dlatego, w ocenie strony, budowy zgłoszonego urządzenia nie można uznać za drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Powyższe wyklucza również ocenę, że przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny stawał się obiektem o funkcji dominującej w szczególności wobec obiektów, którym miał służyć. W przekonaniu strony skarżącej, przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny spełnia również definicję z art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy p.b., albowiem stanowi przedłużenie zjazdu z drogi wojewódzkiej na teren przedmiotowej działki. Natomiast odwoływanie się przez organ do art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy p.b., dotyczącego boisk szkolnych, kortów tenisowych itd., wskazuje na brak uzasadnienia dla stawiania znacznie surowszych wymagań formalnych wobec zwykłej infrastruktury w postaci ciągu pieszo-jezdnego, niż wobec samych obiektów, do których te urządzenia prowadzą i wobec których pełnią rolę służebną. Stosownie do powyższego uznała, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy p.b., nie miała nawet obowiązku dokonania zgłoszenia budowy ciągu pieszo-jezdnego, zaś uznanie przez organ odwoławczy, że wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę jest bezpodstawne. W dalszej kolejności podniosła, że organ odwoławczy nie dokonał realnej oceny zgodności zgłaszanych robót z miejscowym planem, albowiem nie podjął próby wyjaśnienia pojęcia "infrastruktura techniczna", a także nie podał, dlaczego w tym pojęciu nie mieści się ciąg pieszo-jezdny. Dodała, że w toku postępowania wskazywała m.in. na art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który definiował pojęcie infrastruktury technicznej. Zauważyła jednocześnie, że wymienione w ww. przepisie rodzaje urządzeń traktowanych jako infrastruktura techniczna jest zawężone, gdy tymczasem definicja tego pojęcia na potrzeby prawa budowlanego albo planowania przestrzennego powinna być rozumiana szerzej. Zdaniem strony skarżącej, przy wykładni pojęcia infrastruktura techniczna należy mieć na uwadze art. 3 pkt 9 ustawy p.b., tj. definicję urządzeń budowlanych, które oznaczają "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki". Tak rozumiane urządzenia budowlane spełniają definicję infrastruktury technicznej, skoro są urządzeniami technicznymi, zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jeśli zatem należy uznać ciąg pieszo-jezdny za takie właśnie urządzenie budowlane, to tym bardziej będzie się on mieścił w definicji infrastruktury technicznej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dokonał dokładnego wyjaśnienia sprawy w tym sensie, że ustalając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jak i sprzeczność z miejscowym planem, ograniczył się do porównania nazwy urządzenia, którego dotyczyło zgłoszenie (ciąg pieszo-jezdny) z określeniami bądź to ustawowymi, zawartymi w art. 29 ustawy p.b., bądź też zawartymi w miejscowym planie (dotyczącymi przeznaczenia terenu), bez jakiejkolwiek próby wykładni określeń w nich zawartych. W ten sposób zamiast rozpoznać sprawę, organ ograniczył się do stwierdzenia, że sformułowanie "ciąg pieszo-jezdny" nie pojawia się w ww. przepisach, a w konsekwencji, że nie kwalifikuje się do wymienionych tam pojęć - choć zarówno w ustawie, jak i w miejscowym planie, takie określenia zostały zawarte. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy ograniczył się przy ocenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę do podstaw prawnych wskazanych przez zgłaszającą Spółkę, pomimo, iż zgodnie z art. 7 K.p.a. miał obowiązek z urzędu ocenić sprawę niezależnie od argumentów strony. Jednocześnie, w sposób bardzo uproszczony, dokonał całkowitej zmiany na niekorzyść skarżącej interpretacji zgłoszenia robót w świetle art. 29 ustawy p.b. Końcowo podniosła, że organ odwoławczy naruszył również przepis postępowania, tj. art. 10 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. akcentując, że wynikający z powyższych przepisów obowiązek nie ogranicza się jedynie do sytuacji, w której na etapie postępowania odwoławczego pojawił się nowy materiał dowodowy czy też nowe żądania stron itp. Możliwość wypowiedzenia się przez stronę co do zgromadzonego materiału dowodowego powinna bowiem znaleźć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym w każdym przypadku z uwzględnieniem wyjątków wynikających z art. 10 § 2 K.p.a. Dlatego zaniechanie organu odwoławczego i brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji uznała za naruszenie art. 10 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podrzemując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę, wnioski i zarzuty w niej zawarte. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Akcentował, że organy obu instancji nie ustaliły prawidłowego stanu faktycznego. Oświadczył, że nie ma wiedzy, co do tego, jakie obiekty znajdują się na terenie planowanej inwestycji. Wskazał, że może chodzić o obiekty sportowe - korty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w tej sprawie zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że organ odwoławczy, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, a w rezultacie naruszył także art. 107 § 3 K.p.a.

W związku z tym odnotowania wymaga, że badanie prawidłowości zaskarżonego aktu polega w pierwszym rzędzie na ocenie, czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej mająca pierwszorzędny wpływ na ukształtowanie całego postępowania. Z zasady tej, ustanowionej w art. 7 K.p.a., wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 635/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd bada również, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem treści art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących organ do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Przepis art. 8 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2020, pkt 1 i pkt 5 do art. 8 i powołane tam orzecznictwo).

Dodać ponadto trzeba, że wskazane wyżej zasady procedury administracyjnej znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania. Wobec tego winny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. To oznacza z kolei, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji i zobowiązany jest do dokonania samodzielnej analizy co do okoliczności faktycznych. Postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie sprawy, ma więc na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą wydanych decyzji były przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - zwanej nadal p.b. lub ustawą, Na gruncie jej przepisów obowiązuje zasada wynikająca z art. 28 ust. 1 p.b., że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił jednakże wyjątki, wymieniając enumeratywnie w art. 29 p.b., obiekty budowlane oraz roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie w art. 30 ust. 1 p.b. te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz wymagają zgłoszenia w art. 29 ust. 1 p.b. wskazana została min. budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach (pkt 11) oraz boisk szkolnych oraz boisk, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji (pkt 20). Z kolei wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia w art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. wskazano utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W przepisie art. 30 ust. 5 p.b. określono, że do robót budowlanych wymagających zgłoszenia można przystąpić po upływie 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu, dla którego przewidziana została forma decyzji.

Instytucja zgłoszenia, o której stanowi art. 30 p.b., stanowi uproszczoną, względem uzyskania pozwolenia na budowę, procedurę inicjującą proces budowlany. Jego dokonanie powoduje powstanie po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku dokonania oceny planowanej budowy w kontekście przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu, określonych w art. 30 ust. 6 p.b. oraz wskazanych w art. 30 ust. 7 tej ustawy, uprawniających do nałożenia na inwestora, w drodze decyzji o sprzeciwie, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Wyrazem tej oceny jest milcząca akceptacja zgłoszonych robót przez organ, bądź też wydanie stosownej decyzji o sprzeciwie na podstawie art. 30 ust. 6 lub ust. 7 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, który to termin wynika z art. 30 ust. 5 p.b. W przypadku zaistnienia zatem choćby jednej z przesłanek, o których stanowi art. 30 ust. 6 p.b. właściwy organ obowiązany jest do wniesienia sprzeciwu, który inicjuje postępowanie administracyjne mające na celu doprowadzenie do wykonania określonego zamierzenia inwestycyjnego w sposób zgodny z prawem. Jednakże, co jest istotne, przesłanki wydania decyzji o sprzeciwie mają charakter wyczerpujący i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to, że również dokonywana przez organ ocena zgłoszenia nie może wykraczać poza ich granice.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust.5. Użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 6 p.b. zwrotu "wnosi sprzeciw" oznacza, że wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz ma on obowiązek wnieść sprzeciw w każdym przypadku, gdy w wyniku ustalenia okoliczności konkretnej sprawy wystąpi którakolwiek z okoliczności wymienionych w tym przepisie.

W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola, który na zasadzie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy p.b., wniósł sprzeciw do zgłoszenia w sprawie zamiaru wykonania przez skarżącą Spółkę ciągu pieszo-jezdnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a, k.m. [...], obręb B. w O. Podstawą do wniesienia sprzeciwu było przyjęcie przez organ pierwszej instancji braku zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Bierkowice-Zachód, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 27 sierpnia 2015 r., Nr XIV/243/154. Dokonane zgłoszenie dotyczyło bowiem terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1Z o przeznaczeniu podstawowym - teren zieleni i uzupełniającym - tereny sportu i rekreacji oraz tereny infrastruktury technicznej. Natomiast Wojewoda Opolski rozpoznając odwołanie skarżącej uznał, że rozstrzygnięcie to jest prawidłowe, ale winno być podjęte na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 a nie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., tj. winno zostać zakwalifikowane jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji załączonej do zgłoszenia, tj. rysunku zagospodarowania terenu wynika, że inwestor zgłosił zamiar budowy ciągu pieszo-jezdnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem a, obręb B. Dokonując analizy tego rysunku doszedł do wniosku, że przedmiotem zgłoszenia nie jest zjazd z drogi krajowej bądź wojewódzkiej oraz zatok parkingowych na tych drogach, nie jest to też boisko szkolne, boisko, korty tenisowe, bieżnia służące rekreacji. Konkludując stwierdził, że budowa ciągu pieszo-jezdnego nie została wymieniona w art. 29 p.b., tj. w katalogu robót budowlanych zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd przedmiotowe zgłoszenie dotyczy robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Ze stanowiskiem organów obu instancji nie zgodziła się strona skarżąca, akcentując, że w jej przekonaniu wykonanie ciągu pieszo-jezdny nie stanowi budowy obiektu budowalnego, lecz urządzenie budowlane polegające na utwardzaniu powierzchni gruntu na działce budowlanej. Dodała też, że planowana inwestycja nie jest również sprzeczna z ustalanymi mpzp, w szczególności z przeznaczeniem terenu objętego kartą terenu nr [...] (§ 5 ust. 39 karta terenu nr [...]), podnosząc, że uzupełniającym przeznaczeniem terenu są między innymi tereny infrastruktury technicznej, do której należy zaliczyć także ciągi pieszo-jezdne służące jedynie prawidłowemu użytkowaniu innych obiektów zlokalizowanych (lub też planowanych) na tej działce, na której dopuszczalne są także terenowe urządzenia sportowe.

Odnosząc się zatem do tak zarysowanego sporu, Sąd doszedł do przekonania, że zapadła decyzja jest wewnętrznie sprzeczna oraz nie przedstawia procesu dedukcji jaki doprowadził organ odwoławczy do przyjętych konkluzji. Dokonana przez organ odwoławczy ocena - przedstawiona w decyzji nie uzasadnia podjętego rozstrzygnięcia.

Wskazać w tym miejscy należy, iż rozstrzygnięcia organów, zwłaszcza te nakładające na strony obowiązki czy niezgodne z ich wnioskiem, wymagają uzasadnienia odpowiadającego dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś, decyzje odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie winno realizować wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Brak zatem przeprowadzenia całościowej i wyczerpującej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa i okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji - tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - spowodował że kontrolowana decyzja nie realizuje wskazanych zasad w sposób wystarczający do stwierdzenia jej legalności, a w rezultacie nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. W przedmiotowej sprawie w szczególność organ odwoławczy nie dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, jak również przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie odniósł się, w związku z zarzutami odwołania do pojęcia infrastruktury technicznej, jako przeznaczenia uzupełniającego terenu, ciągu pieszo-jezdnego i w aspekcie definicji zawartej w mpzp nie dokonał ustaleń, ani oceny czy pełnić będzie on rolę towarzyszącą w stosunku do określonego przeznaczenia terenu na obszarze oznaczonym w planie symbolem 1Z. Nie wyjaśnił czy na terenie 1Z, którego dotyczy planowany ciąg funkcjonują lub zostały zaplanowane obiekty związane z podstawowym przeznaczeniem terenu w odniesieniu do postanowień mpzp i dlaczego realizacja ciągu pieszo-jezdnego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, nie dokonał również wnikliwej oceny wniosku strony skarżącej.

Zaakcentować w sprawie należy ponownie, że objęte przedmiotem zgłoszenia roboty dotyczą obszaru, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Bierkowice-Zachód w Opolu, przyjęty uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 27 sierpnia 2015 r., Nr XIV/243/15 (dalej mpzp). Zgodnie z rysunkiem tego planu, działka objęta zgłoszoną inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1Z. W myśl § 5 ust. 39 wskazanej uchwały jest to teren zieleni, z przeznaczeniem podstawowym - teren zieleni i uzupełniającym - tereny sportu i rekreacji - terenowe urządzenia sportowe oraz tereny infrastruktury technicznej. W § 3 ust. 1 ppkt 6 mpzp postanowiono, że pod pojęciem przeznaczenia podstawnego terenu rozumie się kategorie przeznaczenia lub grupy tych kategorii, które dominują na danym terenie, jednocześnie w granicach terenu i na poszczególnych działkach. Z kolei stosownie do § 3 ust.1 ppkt 7 pod pojęciem przeznaczenia terenu uzupełniającym należy rozumieć przeznaczenie terenu, które może uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie podstawowe, jednocześnie w granicach terenu i na poszczególnych działkach w sposób określony w ustalaniach. Dokonując analizy akt sprawy wskazać należy, że inwestor we wniosku zgłosił zamiar wykonania ciągu pieszo-jezdny o nawierzchni utwardzonej do obsługi terenu jako dojazd i dojścia do obiektów rekreacyjnych i działek sąsiednich. Wskazał, że szerokość utwardzenia wyniesie 6m i będzie przebiegać wzdłuż ul. [...], zaś utwardzenie nastąpi w ramach realizacji infrastruktury technicznej. Dodał też, że ciąg pieszo-jezdny umożliwi połączenie z drogami na działkach sąsiednich, wykonanym stawem oraz z wjazdem z drogi publicznej. Zauważyć również należy, iż w § 3 ust. 2 ppkt 7 planu miejscowego uchwałodawca wprowadził pojęcie ciągu pieszo-jezdnego, przez który należy rozumieć ulice w strefie zamieszkania, o nawierzchni rozbieralnej bez wyodrębnionej jezdni i chodników, gdzie pieszy korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem.

W kontekście powyższego, obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych, przy uwzględnieniu sposobu i celu ich wykonania - czego nie dokonano.

Zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy p.b. pod pojęciem urządzeń budowlanych należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Tak rozumiane urządzenia budowlane odpowiadają definicji infrastruktury technicznej, skoro są urządzeniami technicznymi, zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Należy więc przyjąć, że wykonanie utwardzenia na powierzchni gruntu na działkach budowlanych jest dopuszczalne pod warunkiem, że na tych lub sąsiednich działkach znajduje się obiekt budowlany, któremu określone urządzenie budowlane bezpośrednio służy. Innymi słowy, jeżeli nie ma legalnego obiektu budowlanego, to nie jest dopuszczalne wykonanie takiego urządzenia budowlanego jak utwardzenie gruntu, przejazd, plac postojowy, manewrowy, plac pod śmietniki itp. (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 493/19). W orzecznictwem sądowoadministracyjnym akcentuje się, że obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej czy przemysłowej, np. poprzez dostarczenie wody, prądu, gazu itp. (por. sygn. akt II OSK 794/16).

Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3050/14). W przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi bowiem do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1722/12; z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 275/13). Podsumowując można stwierdzić, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu, o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych. Utwardzenie bowiem części działki w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy p.b. Zamierzony sposób wykonania utwardzenia terenu oraz przewidywany sposób jego wykorzystywania sam w sobie może przekreślać możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy p.b., tj. wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Tymczasem w niniejszej sprawie, organ odwoławczy uznając, że zgłoszone roboty stanowią w istocie realizację robót budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyjaśnił i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie do sposobu wykonania nawierzchni ciągu pieszo-jezdnego, ani w sposób jednoznaczny celu jakiemu ma służyć, w tym związku z obiektami rekreacyjnymi, jeśli takowe istnieją na obszarze 1Z oraz ewentualnemu dojazdowi do nieruchomości skarżącej Spółki. Ponadto w sprawie nie ustalono, jakie obiekty znajdują się na terenie 1Z - terenów zieleni, czy znajdują się tam dojścia, dojazdy. Wobec braku powyższych ustaleń nieuprawnionym było podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy p.b. Dopiero po wnikliwym ustaleniu powyższych okoliczności można w dalszej kolejności ustalić, czy planowana inwestycja będzie szklakiem komunikacyjnym dla pieszych, czy ciągiem pieszo-jezdnym, czy też drogą wewnętrzną. Słuszne jest też stanowisko skarżącej, że ustalając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jak i sprzeczność z miejscowym planem organ ograniczył się w zasadzie do porównania nazwy urządzenia, którego dotyczyło zgłoszenie ciągu pieszo-jezdny z określeniami bądź to ustawowymi, zawartymi w art. 29 ustawy p.b., bądź też zawartymi w miejscowym planie w zakresie przeznaczenia terenu, bez jakiejkolwiek próby wykładni określeń w nich zawartych i odniesienia do stanu faktycznego sprawy. W ten sposób zamiast rozpoznać sprawę, organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że sformułowanie "ciąg pieszo-jezdny" nie pojawia się w ww. przepisach Prawa budowlanego, a w konsekwencji, że nie kwalifikuje się do objęcia zwolnieniem z uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodzić trzeba się ze stroną skarżącą, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał - na obecnym etapie sprawy – przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Z treści decyzji odwoławczej wynika natomiast, iż poza przytoczeniem regulacji prawnych i wskazywaniu na zajęte stanowisko, Wojewoda nie odwołał się do żadnych konkretnych ustaleń związanych ze sposobem i celem wykonania zgłoszonych robót budowlanych, ani analizą postanowień mpzp.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy również, iż decyzja Wojewody Opolskiego jest wewnętrznie sprzeczna albowiem z jednej strony organ ten uznał, że podstawę sprzeciwu winien stanowić art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy p.b., podnosząc natomiast w uzasadnieniu decyzji, że "zapisy mpzp nie przewidują sytuowania na tym obszarze ciągu pieszo-jezdnego". Tym samym skoro organ przyjął, że zgłoszony zamiar wykonania ciągu pieszo-jezdnego jest sprzeczny z postanowieniami mpzp, bez żadnej analizy przepisów mpzp, na co wskazywano wyżej, dostrzec należy, że w sytuacji gdy na danym terenie, na którym ma być realizowana inwestycja budowlana (ciąg pieszo-jezdny) obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to już z mocy jego postanowień następuje ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje samodzielnej interpretacji ustaleń planu i dopiero jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami planu wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę. Podstawową zatem kwestią dla oceny prawidłowości dokonanego zgłoszenia było dokonanie, także w związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu, wykładni przepisów obowiązującego na spornym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego analiza, a dopiero w drugiej kolejności ocena sposobu wykonania oraz celu jakiemu ma służyć sporna inwestycja. Tym samym zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. oraz nie daje odpowiedzi na podnoszone wyżej kwestie, a tym samym nie odpowiada kryterium legalności.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił tylko zaskarżoną decyzję, uznając, że przedstawione wady postępowania mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy. Z kolei orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.