Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 296/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. D. D. K. i A. na decyzję D. Z. Z. w G. P. G. W. W. P. z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oddalę skargę.


UZASADNIENIE

Skarb Państwa – A. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 17 kwietnia 2018 r., nr [..], którą określono A. Oddział w G. opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w wysokości 280 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 3 grudnia 2009 r. na podstawie art. 140 ust. 1 w zw. z art. 37 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127, art. 128, art. 135 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 tekst jedn. ze zm.) Starosta udzielił A. Oddział w G. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wylotem W1 usytuowanym w km 10+498 drogi krajowej nr [..] do rowu melioracyjnego uchodzącego do Kanału [..] w miejscowości C., gmina Ż. w ilości Q max. 0,307 m3/s.

Pismem z 23 marca 2018 r., nr [..], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm., dalej zwanej Prawem wodnym), ustalił A., Oddział w G. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód w wysokości 280 zł.

Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w ww. pozwoleniu wodnoprawnym dla wylotu W1 w ilości 0,307 m3/s, co w zaokrągleniu do pełnych złotych dało wynik 280 zł tytułem opłaty stałej.

W złożonej reklamacji skarżący wskazał, że 14 kwietnia 2016 r. zawarł z Gminą umowę użyczenia nr [..], aneksowaną następnie 20 czerwca 2016 r., której przedmiotem jest kanalizacja deszczowa zlokalizowana w jezdni drogi krajowej nr [..] [..] na odcinku od km 310+498 do km 311+230 (na wysokości ul. [..]) w miejscowości C. Zgodnie z zapisami tej umowy od dnia jej podpisania biorący w użyczenie, czyli Gmina odpowiada za stan kanalizacji deszczowej w obszarze funkcjonowania decyzji Starosty z 3 grudnia 2009 r., zmienionej decyzją z 10 czerwca 2010 r. o pozwoleniu wodnoprawnym i ponosi całkowitą odpowiedzialność za czynności, do których zobowiązuje ona użyczającego. Ponadto, zgodnie z § 5 umowy biorący w użyczenie zobowiązuje się do ponoszenia wszelkich kosztów i opłat związanych z przedmiotem umowy. W tej sytuacji, w ocenie Skarżącego, adresatem decyzji wymierzającej opłatę stałą powinna być Gmina.

Po rozpoznaniu powyższej reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał ją za niezasadną i na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 Prawa wodnego, w decyzji z 17 kwietnia 2018 r., określił A. Oddział w G. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych w wysokości 280 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wskazał, że powyższy przepis obligował go do ustalenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód na podstawie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnych ilości wód dopuszczonych do zrzutu. Bez wpływu na powyższe rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność użyczenia kanalizacji deszczowej innemu podmiotowi. Adresatem pozwolenia wodnoprawnego jest skarżący i to on korzysta z praw i obowiązków wynikających z pozwolenia, a w konsekwencji – jest podmiotem zobowiązanym do uiszczania opłaty stałej z tego wynikającej. Powyższe z kolei oznacza, że brak jest podstaw do zmiany podmiotu zobowiązanego do uiszczenia tej opłaty i skierowania decyzji do innego podmiotu, jak to sugeruje skarżący.

W skardze na powyższą decyzję A. Oddział w G. domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów:

- prawa materialnego, tj. art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego poprzez jego nadinterpretację i uznanie, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego dla planowanej inwestycji drogowej, w sytuacji jej niezrealizowania, uzasadnia naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych;

- prawa procesowego – art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Skarżący zakwestionował stanowisko organu, według którego jest on adresatem decyzji ustalającej opłatę stałą. W jego ocenie powinna być nim Gmina, która na mocy umowy użyczenia zawartej ze skarżącym, jest zobowiązana do ponoszenia wszelkich opłat i kosztów związanych z instalacją kanalizacji deszczowej na odcinku, objętym pozwoleniem wodnoprawnym z 3 grudnia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powtórzył pogląd, że adresatem pozwolenia wodnoprawnego, którego dotyczy usługa wodna związana z naliczoną opłatą stałą jest skarżący. W konsekwencji to skarżący ponosi obowiązki wynikające z tej decyzji, a takim jest konieczność uiszczania opłat za usługi wodne. Przekazanie instalacji w użyczenie innemu podmiotowi pozostaje bez wpływu na obowiązki, wynikające z tego pozwolenia i nie zmienia ich adresata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, albowiem prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego do istniejącego stanu faktycznego sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 17 kwietnia 2018 r., określającą A., Oddział w G., opłatę stałą za wprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych. Ustalając powyższą opłatę organ oparł się na ostatecznej decyzji Starosty z 3 grudnia 2009 r., udzielającej skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wylotem W1 usytuowanym w km 10+498 drogi krajowej nr [..] do rowu melioracyjnego uchodzącego do Kanału [..], w miejscowości C., gm. Ż. w ilości maksymalnej 0,307 m3/s. W okolicznościach niniejszej sprawy organ stanął na stanowisku, że zasadniczym warunkiem ustalenia opłaty stałej jest istnienie pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego możliwe jest odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Bez znaczenia dla obowiązku ustalenia tej opłaty przez organ jest, zdaniem organu, użyczenie instalacji innemu podmiotowi, bowiem opłata jest ustalana na rzecz adresata pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego, który wskazywał, że adresatem obowiązku uiszczenia opłaty stałej powinien być podmiot, któremu na mocy umowy użyczenia z 14 kwietnia 2016 r. (aneksowana następnie 20 czerwca 2016 r.), przekazano kanalizację deszczową zlokalizowaną w jezdni drogi krajowej nr [..] [..] na odcinku od km 310+498 do km 311+230 w miejscowości C.

W niniejszej sprawie, pomimo częściowej nietrafności stanowiska organu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a argumentacja skarżącego nie była w stanie jej podważyć.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowi przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Zgodnie z tymi przepisami wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Ustalając powyższą opłatę organ prawidłowo określił ją jako iloczyn składowych wskazanych w powyższym przepisie, przyjmując właściwą stawkę jednostkową, okres rozliczeniowy w postaci roku kalendarzowego o liczbie 365 dni oraz wskaźnik maksymalnego zrzutu do wód, określony zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, wynoszący w przeliczeniu na jednostkę wymaganą przepisem 0,307 m3/s. Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień organu.

Jednak istota rozpoznawanej sprawy nie tkwi w ocenie prawidłowości ustalenia wysokości opłaty stałej, ale w samej zasadzie jej ustalenia, a mianowicie, sprowadza się w gruncie rzeczy do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do jej ustalenia. Organ, opierając się wyłącznie na pozwoleniu wodnoprawnym, stwierdził, że wystąpiły warunki do ustalenia tej opłaty, a skarżący powołując się na przekazanie instalacji innemu podmiotowi na mocy umowy cywilnoprawnej, kwestionował uznanie go za adresata decyzji. Należy przy tym podkreślić, że skarżący nie kwestionuje, że istnieje kanalizacja deszczowa, zlokalizowana w jezdni drogi krajowej nr [..] na odcinku wskazanym w pozwoleniu wodnoprawnym, zdolna odbierać wody opadowe i roztopowe na warunkach określonych w tym pozwoleniu. W powyższych okolicznościach zatem sporne są dwie kwestie: po pierwsze - kiedy powstaje obowiązek uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oraz kto jest adresatem tego obowiązku – podmiot będący beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego czy faktyczny użytkownik instalacji.

Przepisy Prawa wodnego nie dostarczają prostej odpowiedzi na powyższe pytania. Jeśli chodzi o kwestie dotyczącą aktualizacji obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych konieczna jest kompleksowa analiza przepisów Prawa wodnego odnoszących się do powyższych kwestii w świetle uwarunkowań prawodawstwa unijnego.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zagadnienia zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewidywać ma odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Realizując powyższe wytyczne w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 11 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

W przepisie art. 35 ust. 3 Prawa wodnego skatalogowano różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, że jedną z nich jest również odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Natomiast w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego.

W ocenie Sądu z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie, z art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego do odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41).

Z powyższego wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, albowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z Prawem wodnym, aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Podkreślić przy tym należy, że z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. O ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Tego rodzaju wykładnia przepisów Prawa wodnego odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z Prawa wodnego, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową. W tym też zakresie stanowisko organu administracji, zgodnie z którym wystarczającą przesłanką dla ustalenia opłaty stałej jest fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego niezależnie od istnienia systemów kanalizacji służących odprowadzaniu tych wód, jest chybione. Nie miało ono jednak wpływu na wynik niniejszego postępowania, gdyż istnienie tego systemu nie jest kwestionowane.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy ziściła się zasadnicza przesłanka uzasadniająca określenie opłaty stałej w postaci istnienia urządzeń kanalizacji deszczowej zdatnych do przechwytywania wód opadowych i roztopowych i ich dalszego przekazywania do Kanału [..]. Wobec tego nie można przyjąć, że nie istnieją urządzenia kanalizacyjne, które w świetle dyspozycji art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, są warunkiem sine qua non określenia opłaty za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. W tych okolicznościach, nawet błędne stanowisko organu, według którego w procedurze ustalania opłaty stałej za wskazaną usługę nie ma znaczenia nic oprócz wydanego pozwolenia wodnoprawego, nie zdołało podważyć legalności zaskarżonej decyzji.

Natomiast odnosząc się do drugiego spornego w niniejszych okolicznościach zagadnienia identyfikacji podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za korzystanie zwód (usługę wodną) wskazać należy, że podstawowe znaczenie ma tu art. 298 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić:

1) podmioty korzystające z usług wodnych;

2) osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

a) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych,

b) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych,

c) użytkownikami wieczystymi gruntów,

d) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji;

3) podmioty wydobywające z wód powierzchniowych, w tym z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego, kamień, żwir, piasek oraz inne materiały, a także wycinające rośliny z wód lub brzegu.

Powyższy przepis pozwala na wyróżnienie dwóch podstawowych kategorii podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne: podmiotów korzystających z usług wodnych oraz podmiotów korzystających z wód w ramach szczególnego korzystanie, o którym mowa w art. 34 Prawa wodnego, tj. w inny sposób niż w ramach usług wodnych. Z oczywistych względów zatem w analizowanych okolicznościach faktycznych w grę wchodzi zastosowanie art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, a więc skierowanie obowiązku opłatowego do podmiotu korzystającego z usług wodnych.

Przepisy Prawa wodnego nie definiują pojęcia podmiotu korzystającego z usług wodnych, mimo że ma ono podstawowe znaczenie dla przypisania obowiązku ponoszenia opłat z tym związanych. Pewną wskazówkę pomocną w identyfikacji tych podmiotów ustawodawca oferuje w art. 36 ust. 1 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem podmiot korzystający z usług wodnych dokonujący poboru wód powierzchniowych lub podziemnych w ramach usług wodnych jest obowiązany do stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranych wód. Zestawienie powyższego z brzmieniem art. 36 ust. 3 Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że korzystanie z usług wodnych powinno odbywać się "w ramach usług wodnych", a obowiązek stosowania przyrządów pomiarowych nie obejmuje właścicieli gruntów, którym przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 Prawa wodnego.

Opłata za usługi wodne wiąże się zatem wyłącznie z takim korzystaniem z wód, które z mocy art. 35 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, zostało uznane za usługę wodną (z zastrzeżeniem sytuacji objętych art. 269 Prawa wodnego, który nie ma zastosowania w niniejszym stanie faktycznym). Jednocześnie, w rozdziale 5 Prawa wodnego zatytułowanym "Instrumenty ekonomiczne w gospodarowaniu wodami" ustawodawca formułując przesłanki uiszczania opłat za usługi wodne tylko w art. 273 identyfikuje podmiot zobowiązany do uiszczania tych opłat, określając go jako "podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne". Nie przybliża to zatem do identyfikacji tego podmiotu.

Poszukując kolejnych wskazówek pomocnych dla identyfikacji podmiotu korzystającego z usług wodnych konieczne jest więc odwołanie się do pojęcia "podmiotu korzystającego ze środowiska" bowiem niewątpliwie korzystanie z wód w ramach usług wodnych jest jednym z rodzajów korzystania ze środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. 2018, poz. 799 ze zm., zwana dalej p.o.ś.) podmiotem korzystającym ze środowiska jest:

a) przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646) oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 649), a także osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,

b) jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców,

c) osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Skarżący – A. – jest specyficznym podmiotem prawa, którego status prawny wynika z ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej u.d.p.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.d.p. A. jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Stosownie do art. 18a ust. 1 i 2 u.d.p. A. realizuje swoje zadania przy pomocy A., w skład której wchodzą również oddziały w województwach. Niezależnie od tego, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. A. pełni funkcję zarządcy w szczególności w stosunku do dróg krajowych. W konsekwencji powyższego, pozwolenie wodnoprawne z 2 grudnia 2009 r. zostało udzielone A. Oddział w G. bowiem dotyczyło inwestycji w obrębie drogi krajowej nr [..]. W rozumieniu cytowanego art. 3 pkt 20 lit. b) p.o.ś. natomiast A. jest podmiotem korzystającym ze środowiska jako jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy – Prawo przedsiębiorców. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że kategoria jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami jest bardzo szeroka i obejmuje wszelkie twory organizacyjne, niezależnie od ich statusu prawnego. Jednak ocena, czy określona jednostka organizacyjna jest podmiotem korzystającym ze środowiska zależy od konkretnego stanu faktycznego (por. Wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 463/06, Legalis).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy bezsporne jest, że beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego jest A. Oddział w G. Jest ona podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b) p.o.ś. i jednocześnie podmiotem korzystającym z usług wodnych, bowiem usługi te mogą być wykonywane tylko przez podmiot, który legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym. Zgodnie bowiem z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego jeżeli ustawa nie stanowi inaczej na usługi wodne jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Powyższe z kolei prowadzi do wniosku, że podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w rozumieniu art. 273 ust. 1 Prawa wodnego będzie w szczególności beneficjent pozwolenia wodnoprawnego na te usługi, a tym jest – w okolicznościach niniejszej sprawy – A. Oddział w G.

Przechodząc do zarzutu przekazania przez podmiot korzystający z usług wodnych instalacji w drodze umowy użyczenia, co w ocenie skarżącego skutkować powinno, "przeniesieniem" obowiązku opłatowego na użyczającego, wskazać należy że jest on niezasadny. Jak wskazano powyżej, podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne jest beneficjent pozwolenia wodnoprawnego. To on jest adresatem decyzji administracyjnej, z której wynikają uprawnienia do korzystania z wód w zakresie w niej opisanym, ale także obowiązki z tym związane – m. in. obowiązek opłatowy. Decyzja administracyjna jaką jest pozwolenie wodnoprawne kreuje indywidualny stosunek administracyjny o charakterze władczym, wiążąc sytuację podmiotu w niej wskazanego (adresata decyzji) z określoną wiązką uprawnień i obowiązków ze wszystkimi skutkami w sferze prawa publicznego, które się z tym wiążą, a które obejmują także określoną sferę powinności. W szczególności, powołane wyżej przepisy Prawa wodnego dookreślają sytuację prawną beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego na świadczenie usług wodnych w kwestii ponoszenia opłat za te usługi. Umowa cywilnoprawna, na którą powołuje się skarżący, nie może skutkować jakąkolwiek zmianą w sferze sytuacji publicznoprawnej, ukształtowanej powyższą decyzją. W szczególności nie może powodować "przerzucenia" obowiązku opłatowego na użyczającego, gdyż nie jest on podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, wskazanym w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonywanie takich usług oraz wyżej powołanych przepisach Prawa wodnego (w szczególności art. 298 w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 273 ust. 1 Prawa wodnego w zw. z art. 3 pkt 20 lit. b) p.o.ś.). Kwestię odpłatności za usługi wodne związane z użyczoną instalacją strony umowy mogłyby uregulować w wiążącej ich umowie cywilnoprawnej, przewidując przykładowo refundację tych kosztów ze strony biorącego na rzecz użyczającego. Takie postanowienie umowne byłoby jednak wiążące wyłącznie pomiędzy stronami umowy i bezskuteczne w odniesieniu do organu posiadającego kompetencję do ustalania opłat. Dopóki bowiem beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego jest skarżący – jest on jednocześnie podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, a wiążące go stosunki ze sfery prawa cywilnego dotyczące instalacji objętej tym pozwoleniem nie mogą modyfikować publicznoprawnych obowiązków związanych z posiadanym pozwoleniem. W tym zakresie zatem zasadniczy zarzut skargi wskazujący na nieprawidłowe ustalenia zaskarżonej decyzji w zakresie adresata obowiązku opłatowego nie może zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 oddalił skargę jako bezzasadną.