Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 499/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Referent stażysta Grażyna Sułkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. P. (dalej określaną jako: strona, skarżąca) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej w skrócie: Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej jako: "K.p.a."), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505) [dalej: ustawa o ARiMR] oraz na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 ze zm.) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w O. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 05.05.2019 roku skarżąca, za pomocą aplikacji eWniosek, zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z wnioskiem, o przyznanie jednolitej płatności) obszarowej, płatności za zielenienie płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników.

W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku strona zadeklarowała sześćset osiemdziesiąt dwie działki ewidencyjne (682), natomiast w sekcji VlII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych strona zgłosiła do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznym areale 239,44 ha.

Na wezwanie organu strona uzupełniła braki formalne wniosku. Ponadto dodała dwieście trzydzieści siedem działek ewidencyjnych (237), zwiększając tym samym areał wnioskowany do płatności do powierzchni 256,73 ha. Po uwzględnieniu zmiany do wniosku liczba działek ewidencyjnych zgłoszonych do płatności wynosiła dziewięćset dziewiętnaście (919).

W dniu 02.07.2019 roku strona za pomocą aplikacji eWniosek złożyła kolejną zmianę do wniosku, na mocy której liczba zadeklarowanych działek ewidencyjnych do płatności uległa zmianie i wynosiła dziewięćset szesnaście (916), natomiast wnioskowany areał do płatności wynosił 256,36 ha.

Organ I instancji wystąpił o przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej. W dniu wystąpienia z prośbą o kontrolę dla 288 działek ewidencyjnych maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) wynosił 0,00 ha, natomiast dla 98 działek ewidencyjnych powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekraczała maksymalny kwalifikowany obszar (MKO).

Skarżąca w dniu 31.07.2019 roku, za pomocą aplikacji eWniosek, złożyła zmianę do wniosku, zmniejszając liczbę działek ewidencyjnych do liczby osiemset siedemnaście (817). Liczba zgłoszonych działek ewidencyjnych zmniejszyła się o 99. Na podstawie zgłoszonej zmiany do wniosku deklarowany areał do płatności wynosił 230,66 ha.

W dniu 13.09.2019 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP, dla których na dzień 31.05.2019 roku nie została zawarta umowa dzierżawy. Wezwanie dotyczyło działek ewidencyjnych o identyfikatorach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].

W odpowiedzi na powyższe strona w dniu 01.10.2019 roku złożyła oświadczenie, w którym poinformowała iż w/w działki zostały zadeklarowane przez pomyłkę. Na podstawie złożonego oświadczenia, działki znajdujące się w rejestrze ZWRSP zostały wykluczone z płatności (15 działek ewidencyjnych).

W dniu 25.05.2020 roku do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynął raport z kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni numer [...]. Kontrola w gospodarstwie strony odbyła się w dniach między 03.03.2020 roku a 04.05.2020 roku. Strona nie była obecna podczas kontroli.

W raporcie z kontroli na miejscu stwierdzono szereg nieprawidłowości, w tym dla 10 działek ewidencyjnych został nałożony kod DR 18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej) oraz dla 18 działek nadano kod DR14 (brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym zabiegów agrotechnicznych).

Po uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej (wykluczeniu 15 działek z rejestru ZWRSP), łączna powierzchnia obszaru wykluczonego wyniosła 40,85 ha.

W dniu 16.06.2020 roku do strony zostało wysłane wezwanie do osobistego stawienia się w Biurze Powiatowym celem złożenia wyjaśnień czy wnioskodawca nie stworzył sztucznych warunków do przyznania pomocy, o którą ubiega się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca przesłała w dniu 22.06.2020 roku pismo, w którym zarzuca brak sformułowania zarzutów wobec swojej osoby. Ponadto, poinformowała iż grunty użytkowane są na podstawie ustnych umów dzierżawy oraz ze względu na RODO nie przedstawiła danych osób wydzierżawiających. Oświadczyła także, iż nie widzi podstaw do osobistego stawienia się w Biurze Powiatowym.

W dniu 08.07.2020 roku do Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynęła skarga ponaglająca na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stwierdził, iż prowadzone, postępowanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. nie nosi znamion bezczynności lub przewlekłości.

W dniu 10.07.2020 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. zwrócił się z pismem do Starostwa Powiatowego w B., Starostwa Powiatowego w G. oraz do Starostwa Powiatowego w M. z prośbą o udostępnienie danych osobowych i adresowych właścicieli działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności w roku 2019. Działanie miało na celu umożliwienie wezwania właścicieli działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku w celu uzyskania informacji czy doszło do zawarcia umowy dzierżawy oraz ustalenia kto jest użytkownikiem przedmiotowych działek ewidencyjnych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., w związku z otrzymanymi danymi właścicieli działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, ograniczył postępowanie wyjaśniające do losowo wybranej liczby właścicieli działek (próba dotyczyła 39 właścicieli) i wysłał do nich wezwanie do złożenia wyjaśnień.

W związku z otrzymanymi oświadczeniami od właścicieli działek ewidencyjnych oraz uzyskaną od nich informacją o osobistym użytkowaniu działek, w dniu 28.10.2020 roku zostało wysłane ponownie wezwanie do Z. B., W. K., R. U., J. U., A oraz K. P.

Pismem z dnia 28.10.2020 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie weryfikacji posiadania i użytkowania wszystkich działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na dokumentów potwierdzających powyższe okoliczności.

Strona nie ustosunkowała się do otrzymanego wezwania, nie złożyła dodatkowych dokumentów w sprawie.

W piśmie, które wpłynęło do [...] Biura Powiatowego ARiMR w dniu 13.11.2020 roku strona w odpowiedzi na wezwanie oznajmiła, iż nie jest właścicielem gospodarstwa lecz jego posiadaczem. Powierzchnia gospodarstwa została wykazana we wniosku. Podniosła, iż przymiot posiadacza przysługuje posiadaczowi bez tytułu prawnego. Odnośnie kwestii wynagrodzenia dla właścicieli działek ewidencyjnych, skarżąca wskazała, iż należność odnosi się do nawiązania stosunku prawnego. Strona nie opłaca podatku rolnego, nie przedstawiła również dowodów na posiadanie parku maszynowego oraz budynków gospodarczych. W gospodarstwie nie posiada zwierząt. W odpowiedzi na wezwanie nie udzieliła informacji, kto wykonuje zabiegi agrotechniczne, nie przedstawiła żadnych dowodów, tj. rachunki, faktury, protokoły wykonanych prac. Strona poinformowała, iż działki zgłoszone we wniosku nie są koszone a mulczowane i nie pozyskuje z nich siana.

W dniu 30.11.2020 roku do [...] Biura Powiatowego wpłynęło oświadczenie J. i R. U., w którym podnoszą, iż działki ewidencyjne nr a, b, c, d, e, f, g, h, i oraz j są przez nich osobiście użytkowane. Do pisma zostały dołączone dowody poświadczające fakt użytkowania tj. umowa dzierżawy oraz oświadczenie świadka J. B. W związku z faktem iż strona nie przedstawiła żadnych dowodów, działki ewidencyjne nr a, b, c, d, e, f, g, h oraz j zostały wykluczone z płatności.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, płatności za zazielenienie oraz płatności dla młodych rolników na rok 2019.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] uchylił ww. decyzję z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m.in., iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jako uzasadnienie odmowy przyznania płatności wskazuje różne (odmienne) przyczyny podjęcia owego rozstrzygnięcia, tj. brak posiadania deklarowanych gruntów, nieprowadzenie działalności rolniczej oraz stworzenie sztucznych warunków. Zdaniem organu odwoławczego, jeśli w ocenie organu I instancji strona nie spełnia warunków przyznania płatności należało podać podstawę prawną, a następnie wskazać w uzasadnieniu jakie okoliczności świadczą o tym, iż znajdują one zastosowanie w niniejszej sprawie. Z kolei w sytuacji stworzenia sztucznych warunków koniecznym jest dokonanie analizy zebranego materiału dowodowego pod kątem aspektu obiektywnego i subiektywnego tego działania.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. na mocy decyzji z dnia [...] odmówił skarżącej jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, płatności za zazielenienie oraz płatności dla młodych rolników.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji w sposób szczegółowy opisał stan faktyczny sprawy wskazując, iż w przedmiotowej sprawie strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wskazując na wystąpienie przesłanek obiektywnych oraz subiektywnych uzasadniających podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną odmowy przyznania płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wskazał art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, który stanowi iż bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...].

W uzasadnieniu odwołał się do treści przepisów art. 1, art. 3 ust. 1 – 3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 ze zm.) [dalej: ustawa o płatnościach], art. 70 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), art. 14 lit. d rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 rok ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z 31.7.2014), art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 18 ust. 6, art. 19 ust. 1, art. 19a ust. 1-4, Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L181/48 z 20.6.2014).

Kolejno wskazał, że podziela stanowisko, iż skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Wyjaśnił, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym środki te podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Odniósł się do przepisów oraz orzecznictwa TSUE i sądów administracyjnych dotyczących problematyki wytworzenia przez wnioskującego sztucznych warunków do uzyskania wsparcia finansowego.

Wyjaśnił, że aby można było mówić o sztucznych warunkach, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłania obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

W odniesieniu do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przesłanką uzyskania pomocy jest również spełnienie warunków, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, tj. m. in. prowadzenie ,,działalności rolniczej", którą zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 jest m. in. utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Celem pomocy dla rolników w ramach WPR nie jest wspieranie podmiotów, które uzurpują sobie miano rolnika, faktycznie nie prowadząc działalności rolniczej na danych gruntach, jeżeli natomiast mamy do czynienia ze stworzeniem tylko pozorów (sztucznych warunków), by uzyskać dopłaty, jest to sprzeczne z celami systemu wsparcia producentów rolnych (tj. wsparcia finansowego udzielanego podmiotom, które faktycznie prowadzą działalność rolniczą). Warunkiem przyznania płatności jest posiadanie działek rolnych, bowiem celem wprowadzenia systemu WPR, jest wsparcie dochodów tych podmiotów, które faktycznie prowadzą działalność rolniczą.

Organ przeanalizował i zaakceptował wykazane w decyzji I instancji przesłanki obiektywne oraz subiektywne, które wystąpiły w sprawie i wskazywały na wytworzenie sztucznych warunków do uzyskania wsparcia finansowego.

Do przesłanek obiektywnych należały okoliczności takie jak:

- duża liczba działek ewidencyjnych o powierzchni 0,1 ha, należąca do różnych właścicieli, zagregowane w większe działki rolne,

- działki rolne położone były w znacznych odległościach od siebie,

- brak parku maszynowego,

- znaczna ilość działek zadeklarowanych we wniosku nie miała wyznaczonej powierzchni MKO,

- kilkakrotnie dokonywana zmiana deklaracji w zakresie liczby działek ewidencyjnych (działki były zarówno wycofywane jak i dodawane),

- wycofanie 15 działek ewidencyjnych z ZWRSP, po uzyskaniu wezwania do złożenia wyjaśnień, argumentowane było zgłoszeniem ich "przez pomyłkę",

- wyniki z kontroli na miejscu znacznie różniły się od deklaracji zawartej we wniosku (dla 10 działek ewidencyjnych został nałożony kod DR 18, dla 18 kod DR 14 oraz dla 32 kod DR35/DR36),

- brak posiadania tytułu prawnego do działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku,

- strona poinformowała organ, iż użytkuje grunty na podstawie ustnych umów dzierżaw,

- na podstawie losowo wysłanych zapytań do właścicieli działek ewidencyjnych, ustalono iż strona nie kontaktowała się z właścicielami gruntów w celu zawarcia umowy,

- deklaracja we wniosku obejmowała jedynie trwałe użytki zielone oraz trawy na gruntach rolnych,

- brak zwierząt,

- na zgłoszonych gruntach dokonywano jedynie zabiegu mulczowania,

- strona nie zbierała siana z deklarowanych działek ewidencyjnych,

- strona nie prowadziła produkcji roślinnej oraz zwierzęcej.

Jeżeli chodzi o przesłanki subiektywne to wskazano na okoliczności takie jak:

- strona skupiła się jedynie na technicznym aspekcie uzyskania płatności, twierdząc iż skoro wniosek przeszedł pozytywna kontrolę administracyjna i krzyżową płatność powinna zostać przyznana,,

- zabieg mulczowania nie pozwala na osiągnięcie celów realizacji wspólnej polityki rolnej,

- strona odmawiała przedłożenia faktur, rachunków, umów, dowodów mogących świadczyć o posiadaniu parku maszynowego czy budynków gospodarczych,

- strona celowo zgłaszała dużo działek ewidencyjnych do płatności, niejako podejmują ryzyko, iż część z nich zgłoszą właściciele czy użytkownicy,

- strona miała zamiar wykonywania jedynie minimum czynności, by spełnić warunki przyznania dopłat,

- strona nie ponosiła żadnego ryzyka finansowego - brak produkcji roślinnej oraz zwierzęcej.

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 warunki wymagane do uzyskanie korzyści (pomocy finansowej) nie mogą być sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami danej pomocy.

Nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie uzyskane płatności pozwoliłyby na osiągnięcie celów wskazanych w prawie unijnym jakim są zwiększenie wydajności rolnictwa przez: wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej. Brak jest również realizacji celów wspólnej polityki rolnej takich jak zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, stabilizacji rynków, zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw, zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów oraz wspieranie konkurencyjności rolnictwa. Wyżej wskazane cele zostały określone w art. 39 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2).

Organ wyjaśnił przy tym, że ww. przepis wskazuje, iż znajduje on zastosowanie w sprawach, w których doszło do stworzenia sztucznych warunków. Oznacza to, iż pozornie muszą zostać spełnione minimalne warunki, kwalifikujące daną sprawę do objęcia płatnościami.

Jeśli jednym z podstawowych warunków jest użytkowanie danych gruntów (prowadzenie działalności rolniczej), to ustalenia w danej sprawie pozwoliły na przyjęcie, iż strona pozornie prowadziła działalność rolniczą (przeprowadzenie zabiegu mulczowania), bez zamiaru osiągnięcia celu, dla jakiego dane wsparcie finansowe zostało stworzone.

Uzupełniając kwestię wystąpienia przesłanek obiektywnych organ wskazał, że strona w ramach prowadzonego postępowania zmieniała kilkakrotnie zakres swojego żądania. Pierwotna treść wniosku z dnia 05.05.2019 roku obejmowała powierzchnię 239,44 ha (682 działki ewidencyjne). Na podstawie zmiany do wniosku strona w dniu 17.06.2019 roku zadeklarowała 919 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 256,73 ha (liczba zgłoszonych działek ewidencyjnych uległa zwiększeniu o 237 działek). W dniu 02.07.2019 roku strona złożyła zmianę do wniosku, na mocy której zadeklarowała 916 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 256,36 ha. W dniu 31.07.2019 roku skarżąca złożyła zmianę do wniosku, na mocy której zadeklarowała 817 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 230,66 ha. Strona w sposób znaczący zmniejszyła powierzchnię deklarowaną we wniosku z dnia 29.05.2019 roku oraz w zmianie we wniosku z dnia 17.06.2019 roku (liczba zgłoszonych działek zmniejszyła się o 99 działek ewidencyjnych). W dniu 01.10.2019 roku oświadczyła, w odpowiedzi na wezwanie o przedstawienie tytułu prawnego do działek będących w zasobach KOWR, iż działki te (15 działek ewidencyjnych) podała we wniosku omyłkowo. Ponadto, w stosunku do działek ewidencyjnych do których stwierdzono błędy kontroli krzyżowej (9 działek ewidencyjnych) strona nie przedstawiła dowodów na użytkowanie spornych działek.

Omówione powyżej działania strony, w ocenie organu odwoławczego stanowią jedną z obiektywnych przesłanek, a jednocześnie stanowią punkt wyjścia do omówienia na ich podstawie wypełnienia przesłanki subiektywnej, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków. Osoba wnioskująca o dopłaty bezpośrednie, których głównym celem jest kompensata za poniesione nakłady finansowe, w przedmiocie zadeklarowanych gruntów, bez wątpienia powinna znać powierzchnię swojego gospodarstwa oraz znać zasady udzielania wsparcia. Przy założeniu, iż gospodarstwo skarżącej pierwotnie składało się z 239,44 ha (682 działek ewidencyjnych), następnie zmianie uległa powierzchnia na 256,73 ha (919 działek ewidencyjnych), w kolejnej zmianie powierzchnia gospodarstwa została zmieniona na 256,36 ha (916 działek ewidencyjnych), a w ostateczności zostało w ramach złożonej zmiany zmniejszone do powierzchni 230,66 ha (817 działek ewidencyjnych) budzi wątpliwości, jakie były motywy takiego działania. Ponadto, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, dotyczącego działek z KOWR czy działek uczestniczących w ramach kontroli krzyżowej, strona nie podejmowała dalszej próby udowodnienia użytkowania danych działek, tłumacząc iż zadeklarowała działki należące do KOWR zadeklarowała przez pomyłkę, a działki z kontroli krzyżowej użytkuje, bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów. W ocenie organu odwoławczego, postawa strony świadczy o tym, iż nie oczekiwała ona rekompensaty za poczynione nakłady, wycofując się z deklaracji wielu działek ewidencyjnych. Wydaje się, iż strona dokonała pierwotnie zgłoszenia dużej ilości działek ewidencyjnych, licząc się z możliwością ich utraty w toku postępowania. Wniosek taki wywodzi się z faktu, iż gdyby prowadziła faktyczną działalność rolniczą na wszystkich pierwotnie zadeklarowanych działkach, nie zmieniałaby w tak krótkim odstępie czasu deklaracji w zakresie zgłoszonej powierzchni i ilości działek zgłoszonych we wniosku (liczba działek ewidencyjnych zgłoszonych do płatności zmieniała się następująco: 682, 919, 916 i 817) a ponadto dążyłaby do złożenia wyjaśnień w przedmiocie działek, co do których stwierdzono nieprawidłowości. Ponadto, wyjaśnienia, iż działki zostały pomyłkowo zadeklarowane, świadczy o tym, iż strona nie znała powierzchni swojego gospodarstwa czy znała je bardzo powierzchownie. Ponadto, stwierdzone nieprawidłowości w ramach kontroli na miejscu DR18, DR14 oraz DR35/36 stanowią dowód tego, iż ich deklaracja przez stronę albo wiązała się z tym, iż ewentualna kontrola wykryje te nieprawidłowości i poniesie ona konsekwencje deklaracji działek niekwalifikujących się do płatności, bądź nie miała wiedzy na temat stanu użytkowania tych działek. Zdaniem organu odwoławczego, to kolejny dowód na to, iż stwarzała ona pozory prowadzenia działalności rolniczej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, iż strona ma uprawnienie do wycofania części działek z wniosku, organ wskazał, iż takie prawo przysługuje wnioskodawcy, jednakże, w omawianej sprawie podstawą odmowy nie był fakt wycofania części działek lecz uznanie, iż wycofanie, dodawanie a następnie znowu wycofanie wielu działek ewidencyjnych z wniosku było działaniem strony, które podlegało ocenie w kontekście całokształtu sprawy, z uwzględnieniem innych działań bądź zaniechań. Powyższe ustalenia w sposób jednoznacznie dowodzą, iż w przedmiotowej sprawie subiektywna przesłanka została spełniona.

Kolejną kwestią jest brak posiadania tytułu prawnego do działek zgłoszonych we wniosku. W dniu 23.06.2020 roku strona poinformowała, iż użytkuje grunty na podstawie ustnych umów dzierżaw. Jednak w ramach losowo wystosowanych wezwań do właścicieli gruntów, okazało się iż nikt z właścicieli nie zawierał takich umów, co więcej, nie zna skarżącej. Oznacza to, że strona wprowadziła organ I instancji w błąd, mając nadzieję, iż nie zostanie to zweryfikowane.

Analizując ten fakt, w kontekście stworzenia sztucznych warunków organ wskazał, że posiadając tak duże gospodarstwo, oddalone od miejsca zamieszkania, brak jakichkolwiek uzgodnień z właścicielami gruntów, świadczy o tym iż strona liczyła się z ryzykiem, jakie niesie ze sobą samowolne wejście na dany grunt. Ponadto, gdyby gospodarstwo było nastawione na prowadzenie działalności rolniczej i było rzeczywiści prowadzone przez dany okres przez stronę, to dążyłaby ona do ochrony swoich interesów, zabezpieczając swoje prawa. Brak takich działań może być podyktowane tym, iż stronie nie zależało na zabezpieczeniu swoich praw i tym samym na zabezpieczeniu ewentualnych nakładów poniesionych na danych działkach. Co w świetle całokształtu akt sprawy wydaje się logicznym działaniem strony, gdyż jak zostanie wykazane poniżej, nakłady finansowe dokonywane przez skarżącą związane z prowadzeniem działalności rolniczej były znikome.

Ponadto, strona deklarowała jedynie działki rolne z deklaracją TUZ (trwałe użytki zielone) lub trawy na gruntach rolnych. Działki ewidencyjne zgłoszone do płatności położone są daleko od miejsca zamieszkania skarżącej. Jedyny zabieg przeprowadzony na tych gruntach to zabieg mulczowania. Strona nie prowadzi produkcji zwierzęcej ani roślinnej. Nie posiada parku maszynowego oraz budynków gospodarczych.

Odnosząc się do zarzutów strony, wskazanych w piśmie odwoławczym, organ wyjaśnił, że pojedyncze ocenianie ww. okoliczności, tj. zabieg mulczowania, czy brak parku maszynowego czy zwierząt, nie przesądza o braku uprawnień do ubiegania się o przyznanie płatności. Jednakże każdy w/w element stanu faktycznego, w odniesieniu do całości, stanowi dodatkowy argument, iż strona prowadziła działalność rolniczą jedynie pozornie. Najwyraźniejszym tego przykładem jest przeprowadzenie na zadeklarowanych gruntach rolnych jedynie jednego zabiegu - zabiegu mulczowania. Definicja mulczowania odnosi się do pokrywania powierzchni gleby między uprawianymi roślinami materią organiczną składającą się ze ściętych roślin uprawianych na zielony nawóz. Termin mulczowania stosuje się również do pozostawiania ściętych i rozdrobnionych roślin na łące. Istotą zabiegu mulczowania łąk jest zniszczenie ściętej biomasy, która jest rozdrobniona i pozostawiona na gruncie. Mając na uwadze wielkości zadeklarowanego gospodarstwa, zabieg ten, choć wypełnia znamiona utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, nie wnosi żadnych dochodów do gospodarstwa. Jeśli ponad 200 hektarowe gospodarstwo, poczyniło jedynie minimalne nakłady finansowe na przeprowadzenie jednorazowego zabiegu agrotechnicznego, przy jednoczesnym niepozyskiwaniu z danego gruntu żadnych dodatkowych korzyści, pojawia się wątpliwość co do sensu posiadania takiego gospodarstwa. Zasady doświadczenia życiowego pozwalają bowiem na przyjęcie, iż posiadania tak dużego areału łąk (względnie traw) - ponad 200 ha - powinno służyć bądź utrzymaniu pogłowia zwierząt hodowlanych bądź uzyskiwaniu dochodów ze sprzedaży zebranej biomasy (siana). Tymczasem strona nie posiada żadnych zwierząt gospodarskich jak również poprzez stosowanie jedynie zabiegu mulczowania - nie wytwarza żadnego "'produktu rolnego". Takie działanie przemawia za stanowiskiem, iż skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej, gdyż nie poczyniła innych nakładów tj. nawożenie czy koszenie, licząc się z tym iż nie oczekuje jakichkolwiek korzyści ze sprzedaży np. siana. Natomiast wszystkie te działania były ukierunkowana na pozyskanie dopłat bezpośrednich do danych działek.

Zadaniem dopłat bezpośrednich jest zwrot nakładów finansowych, jakie zostały poczynione przez producentów rolnych, w celu rozwijania polskiego rolnictwa. W sprawie brak jest celów dla jakich przyznane dopłaty miałyby osiągnąć. W tym kontekście dużego znaczenia nabiera fakt, iż strona nie posiada żadnego parku maszynowego. Z uwagi na opisane powyżej okoliczności wydaje się to "uzasadnione" - inwestowanie w maszyny rolnicze, czy to poprzez ich kupno, czy też wynajęcie, przy braku zamiaru prowadzenia jakiejkolwiek produkcji rolnej, jest niecelowe i nieuzasadnione ekonomicznie.

O zasadności rozstrzygnięcia świadczą też inne elementy stanu faktycznego, t.j. znaczna ilość działek zadeklarowanych we wniosku nie miała wyznaczonej powierzchni MKO, deklaracja znacznej ilości działek ewidencyjnych o powierzchni 0,1 ha, należących do różnych właścicieli, zagregowanych w większe działki rolne oraz fakt, iż działki, rolne położone były w znacznych odległościach od siebie.

Końcowo organ zwrócił uwagę na postawę strony w trakcie prowadzonego postępowania.

Organ I instancji, po wykryciu nieprawidłowości kierował do skarżącej wezwania w celu złożenia przez nią wyjaśnień. Strona natomiast nie współpracowała z organem, nie udzielając wyjaśnień czy udzielając ich bardzo zdawkowo. Konfrontując to z powyższymi ustaleniami, przy prowadzeniu tak dużego gospodarstwa, strona po raz kolejny nie wykazywała chęci obrony swoich praw do uzyskania płatności, poprzez złożenie stosownych wyjaśnień.

Wskazał również na wyrok TSUE w sprawie C-216/19 Land Berlin z dnia 17 grudnia 2020 roku, o zasadach weryfikacji posiadania tytułu prawnego do działek rolnych deklarowanych do płatności nie będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej. W wyroku w sprawie C- 216/19 Land Berlin TSUE dokonał interpretacji art. 24 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w kontekście prawnego dysponowania gruntami rolnymi. Zgodne z ww. wyrokiem w przypadku, gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w rozumieniu tego przepisu kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów. Powyższy wyrok stanowi, iż w sytuacji użytkowania gruntów nie będących w posiadaniu wnioskodawcy należy zabezpieczyć swoje interesy w przedmiocie uzyskania dopłat poprzez zawarcie z właścicielem gruntów umowy dzierżawy.

W niniejszej sprawie, jak pokazuje szeroko postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji, strona nie zawierała żadnych umów z właścicielami deklarowanych we wniosku gruntów. Nie współpracowała również z organami Agencji w zakresie przedstawienia dowodów świadczących, iż podejmowała takie próby, uznać należy więc, iż takie działanie (bezumowne użytkowanie bez wiedzy właściciela) było świadomym wyborem strony, który wpisuje się (dopełnia) całokształtu tej sprawy w kontekście stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności.

Tym samym organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania.

W skardze na powyższą decyzję reprezentujący stronę pełnomocnik, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych, podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L Nr 347. str. 549) w związku z art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L Nr 347. str. 608) poprzez jego bezzasadne w przyjęciu, iż skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania wsparcia;

- art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1341 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, iż wykonanie zabiegu mulczowania na działkach objętych deklaracją skarżącej nie stanowi przejawu prowadzenia działalności rolniczej i nie pozwala na przyjęcie spełnienia przez skarżącą przesłanki posiadaniu gruntów jako warunkującej przydzielenie prawa do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

- art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 7b K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji bez odniesienia ustaleń faktycznych do stanu prawnego oraz w braku odniesienia się do argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu od decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego odpowiednich przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Kontroli Sądu polega decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zielenienie płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego w powiązaniu z regulacjami unijnymi.

I tak, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego, ustawa ta określa:

1) zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym następujących płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013": jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw, płatności związanych do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw, zwanych dalej "płatnościami bezpośrednimi", oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, określonych w przepisach:

a) rozporządzenia nr 1307/2013,

b) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 641/2014 z dnia 16 czerwca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 74),

c) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 639/2014",

d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013",

e) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014",

f) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014";

2) zasady i tryb:

a) przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu,

b) przeprowadzania kontroli w zakresie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu,

c) wypłaty rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu

- w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Przepis art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego wskazuje, że wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni - po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.

Z kolei przepis art. 37 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego przewiduje możliwość przeprowadzeni czynności kontrolnych w celu weryfikacji informacji podanych przez wnioskującego o przyznanie płatności.

Stosownie do art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20), bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Wyjaśnić należy, że podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (wyrok TSUE w sprawie C-367/96 - dostępny na stronie internetowej https://curia.europa.eu, zwanej dalej "CURIA"). Ponadto, TSUE w pkt 29 wyroku wydanym sprawie C-434/12 (dostępny w CURIA) zinterpretował regulację dotyczącą obchodzenia prawa - art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25, s. 8), zwanego dalej "rozporządzeniem 65/2011". Przepis ten miał zbliżone brzmienie do art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zdaniem TSUE zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 wymaga istnienia elementu obiektywnego i subiektywnego (pkt 29 wyroku w sprawie C-434/12). Po pierwsze, konieczne jest zaistnienie obiektywnych okoliczności, z których wynika, że mimo formalnego spełnienia przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty (element obiektywny). Po drugie, niezbędna jest po stronie danego podmiotu wola uzyskania korzyści wynikających z uregulowań prawa przez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Zaistnienie elementu subiektywnego może zostać wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku w sprawie C-434/12). Nie można jednak odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (pkt 42 tego wyroku).

Zaznaczyć należy, że trafnie przyjęto w niniejszej sprawie, iż pomimo, że wyrok ten dotyczył wykładni przepisów dotyczących pomocy przyznawanej i finansowanej z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), to wykładnia dokonana w ww. wyroku powinna mieć zastosowanie także do badania wystąpienia sztucznych warunków z zakresu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 750/14 dostępny są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że ww. przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18). W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym, przy czym ustawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W ocenie Sądu, na gruncie analizowanego przepisu, dane warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19). Omawiana klauzula generalna nie dotyczy zatem konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia regulacja ta obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych. Aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w argumentacji przedstawianej w uzasadnieniu wyroków składających się na jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach wielokrotnie odwoływały się do wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (opubl. http://eur-lex.europa.eu). W uzasadnieniu tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Mając zatem na względzie okoliczności faktyczne sprawy i przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa w wyroku TSUE, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji wykazały w sposób niewątpliwy, że zaistniały łącznie obydwie przesłanki – obiektywna i subiektywna, poprzez które można ocenić zaistnienie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Należy podkreślić, iż w przypadku płatności przyznawanych w ramach systemów wsparcia, przesłanką uzyskania pomocy istotne jest spełnienie warunków, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, tj. m. in. prowadzenie ,,działalności rolniczej", którą zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 jest m. in. utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Należy również podkreślić, że celem pomocy dla rolników w ramach Wspólnej Polityki Rolnej nie jest wspieranie podmiotów, które uzurpują sobie miano rolnika, faktycznie nie prowadząc działalności rolniczej na danych gruntach. W sytuacji, gdy mamy do czynienia ze stworzeniem tylko pozorów (sztucznych warunków), by uzyskać dopłaty, jest to sprzeczne z celami systemu wsparcia producentów rolnych (tj. wsparcia finansowego udzielanego podmiotom, które faktycznie prowadzą działalność rolniczą). Zaakcentować również należy, że warunkiem przyznania płatności jest posiadanie działek rolnych, bowiem celem wprowadzenia systemu Wspólnej Polityki Rolnej, jest wsparcie dochodów tych podmiotów, które faktycznie prowadzą działalność rolniczą. Nie budzi wątpliwości Sądu również to, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot. Podkreślić przy tym należy, iż stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.

W rozpatrywanej sprawie owe stworzenie sztucznych warunków polegało na tym, iż skarżąca ubiegała się o płatności bezpośrednie do określonych gruntów, na których jedynie pozorowała prowadzenie działalności rolniczej, w tym bezprawnie wykonywała lub pozorowała wykonywanie zbiegu agrotechnicznego polegającego na mulczowaniu. Czynności te wykonywała bez tytułu prawnego, często wbrew wiedzy, czy też woli podmiotów, do których te grunty należały. Nie należy tracić z pola widzenia faktu, iż zgodnie z zasadami ogólnymi przyznawania płatności, płatności te przyznawane są osobie, która taki grunt rzeczywiście użytkuje, tj. decyduje, jakie rośliny są uprawiane, jakie zabiegi agrotechniczne są wykonywane, utrzymuje grunty w określonej kulturze agrarnej przez określony czas. Istotne jest zatem, czy dany podmiot jest posiadaczem, rzeczywiście użytkuje grunty, na które ubiega się o płatność. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, związek skarżącej z rzeczą – danym gruntem wyrażał się w istocie w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, a nie z możliwością korzystania z niej przez jakiś określony czas. W ocenie Sądu, organy administracji wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że działania skarżącej sprowadzały się w istocie do pozorowania działalności rolniczej, nawet jeśli skarżąca w pewnym zakresie wykonywała, a w zasadzie zlecała podmiotom trzecim wykonanie na danym terenie pewnych prostych zabiegów agrotechnicznych. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, iż samowolne objęcie w posiadanie gruntów (świadomie i bezprawne wtargnięcie na grunty) przed datą 31 maja w celu wykonania zabiegu mulczowania gruntu, z jednoczesnym stwierdzeniem, ze dany podmiot faktycznie nie prowadził działalności rolniczej, tylko stwarza pozory jej prowadzenia w celu uzyskania płatności jest niezgodne z celami danego systemu wsparcia. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału, brak jest możliwości potwierdzenia, iż działalność strony wypełniała cele wspólnej polityki rolnej oraz systemu wparcia przewidzianego dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą - rozumianą zgodnie z art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia 1307/2013 - za którą uznaje się także utrzymywanie użytków rolnych w stanie dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustalonych przez Komisję. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ustalono bowiem, że strona nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej. Celem obiektywny, jak i subiektywnym, nie było utrzymanie gruntów w należytej kulturze agrarnej, a jedynie chęć otrzymania dopłat. W istocie skarżąca nie miała bowiem wpływu na rzeczywisty sposób wykorzystywania tych gruntów i stan ich utrzymania. Poza oczywiście wykonaniem zabiegu mulczowania, który jednak był wykonywany bez wiedzy i zgody właścicieli tych gruntów. Z materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca rzeczywiście i racjonalnie zarządzała gospodarstwem rolnym, w tym zadeklarowanymi gruntami, by podejmowała samodzielnie decyzje związane z gospodarowaniem tymi gruntami, np. w oparciu o szczegółową analizę ich stanu dobierała konkretne właściwe w danej sytuacji zabiegi agrotechniczne. W ocenie Sądu, działania podejmowane przez skarżącą, rozważane i oceniane przez pryzmat całości okoliczności sprawy, nie pozwalają na uznanie, iż działania skarżącej uznać można w sposób obiektywny za utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze agrarnej. Już samo sformułowanie "utrzymywać" zawiera w sobie pewną perspektywę czasową wskazującą, iż nie chodzi tu o wykonanie jakiejś jednorazowej czynności, oderwanej w istocie od całokształtu okoliczności związanych z użytkowaniem danego gruntu, a o wytworzenie swoistego stanu charakteryzującego się pewną chociażby minimalną trwałością. Nie ulega też wątpliwości, że celem regulacji unijnych jest natomiast, by wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Decydujące jest przy tym kryterium przeznaczenia danej powierzchni dla działalności rolniczej jako typowej dla trwałych użytków zielonych i utrzymywanie ich w tym stanie. Inaczej mówiąc, dany grunt musi być użytkowany rolniczo i w konsekwencji utrzymywany w dobrej kulturze agrarnej przewidzianej - w tym konkretnym przypadku - dla gruntów będących trwałymi użytkami zielonymi. W ocenie Sądu, dla uznania, że działania skarżącej wypełniają obiektywnie cel w postaci utrzymania gruntów zgodnie z kryteriami określonymi dla danych gruntów, konieczne byłoby ustalenie, że istnieje pewien niewątpliwy obiektywny związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy działaniem skarżącej a obiektywnym utrzymywaniem danych gruntów w określonym stanie. Inaczej mówiąc konieczne byłoby ustalenie, że skarżąca posiada pewne rzeczywiste władztwo fizyczne nad tymi gruntami i decyduje o sposobie ich wykorzystania oraz utrzymania w określonym stanie. Nie jest bowiem wystarczające wykonanie jakiegokolwiek jednorazowego zabiegu agrotechnicznego na nieruchomościach będących własnością osób trzecich bez ich wiedzy i zgody. W ocenie Sądu, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby skarżąca rzeczywiście użytkowała rolniczo sporne grunty. W tym miejscu, zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę, iż istotą płatności bezpośrednich, jest przyznanie ich osobie, która jest faktycznym użytkownikiem gruntu, która rzeczywiście je uprawia – w tym przypadku rzeczywiście utrzymuje się w dobrej kulturze rolnej przewidzianej dla trwałych użytków zielonych, tzn. decyduje, co uprawiać, i decyduje swobodnie, o tym jakie jest wykorzystanie gruntów, jakie zabiegi agrotechniczne są wykonywane. Istotnym kryterium jest zatem ustalenie, czy podmiot miał swobodę w podejmowaniu decyzji, co i kiedy uprawiać na danej działce, jakie zabiegi agrotechniczne wykonywać. Prawidłowe rozróżnienie i ustalenie rodzaju posiadania gruntu w oparciu o obiektywne kryteria, wynika także ze specyfiki prac agrotechnicznych, które z natury są sezonowe, a zatem dopiero ocena wszystkich działań podejmowanych na danym areale, dawać będzie podstawy do wiarygodnego ustalenie rzeczywistego użytkownika gruntu. Powyższe ma znaczenie również z tego względu, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikiem gruntu rolnego. Zatem w rozpatrywanej sprawie, organy prawidłowo oceniły także, czy skarżąca faktycznie – rzeczywiście użytkuje grunty, których dotyczy płatność i czy prowadzi na nich rzeczywistą działalność rolniczą, czy rzeczywiście utrzymuje je w określonej kulturze agrarnej. Przyznanie wsparcia podmiotom, które nie są faktycznymi posiadaczami gospodarstwa i gruntów, na które ubiegają się o przyznanie płatności, stanowiłoby nienależną korzyść sprzeczną z celami nie tylko Wspólnej Polityki Rolnej i celami danego systemu wsparcia, ale i podstawowymi zasadami sprawiedliwości. Premiowałoby bowiem zachowania naruszające inne dziedziny prawa, jak m.in. świadome i celowe naruszenie prawa własności, czy posiadania innych podmiotów, przy jednoczesnym pozorowaniu działalności rolniczej, podejmowanej wyłączenie w celu uzyskania korzyści w postaci dopłat. Podkreślić należy, iż w świetle przepisów prawa unijnego, nie budzi wątpliwości, iż nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie. Przepis ten ma na celu przeciwdziałanie nadużyciom finansowym podmiotów korzystających ze wsparcia pochodzącego z funduszy unijnych i stosowany jest wtedy, gdy podmioty te umyślnie tworzą sztuczne warunki dla uzyskania takich płatności, a jednocześnie nie zostanie osiągnięty cel dla poszczególnych systemów wsparcia.

Odnosząc się do zrzutów skargi oscylujących wokół braku obowiązku posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, zdaniem Sądu, należy zdecydowanie podkreślić, iż sytuacja, jaka zaistniała w rozpatrywanej sprawie, jest sytuacją zupełnie inna od przywołanych w treści skargi okoliczności polegających na użytkowaniu nieruchomości przy braku tytułu prawnego do nieruchomości na skutek jego nieuregulowanego stanu prawnego czy będącej in statu usucapiendi. Z akt sprawy i okoliczności ustalonych przez organy, wywieść można bowiem wniosek, że skarżąca niejako w sposób świadomy i na szeroką skalę poszukiwała nieruchomości, których ogólny stan wskazywał, iż nie są one zgłaszane przez ich właścicieli do dopłat. Nie dążyła przy tym do wyjaśnienia stanu prawnego tych nieruchomości, ustalenia ich właścicieli, co świadczyć może o tym, że nie była ona zainteresowana użytkowaniem tych nieruchomości, czerpaniem z nich pożytków, a w konsekwencji utrzymywaniem ich w określonej kulturze agrarnej, a jedynie jej celem było stworzeniem pozoru jej użytkowania (poprzez przeprowadzenie zabiegu mulczowania) w stosunku do organu obsługującego płatności.

W ocenie Sądu prawidłowo przeprowadzone przez organy postępowanie doprowadziło do uzasadnionego wniosku, że skarżąca wytworzyła sztuczne warunki do uzyskania wsparcia finansowego. Jak wynika bowiem z akt sprawy strona pozornie prowadziła działalność rolniczą (pozorowała użytkowanie gruntów, w tym poprzez przeprowadzenie zabiegu mulczowania), bez zamiaru osiągnięcia celu, dla jakiego dane wsparcie finansowe zostało stworzone. Tytułem przykładu przywołać można kilka zasadniczych z okoliczności podnoszonych przez organy w zaskarżonych decyzjach, a mianowicie fakt, iż działki zgłaszane przez skarżącą miały, co do zasady bardzo małe powierzchnie, były położone w rozproszeniu, nie łączyły się w jakiś zwarty obszar rolny. Były jedynie sztucznie przyporządkowywane do gospodarstwa kreowanego przez skarżącą, którego prowadzenie pozorowała. Były to przypadkowe działki, na których skarżąca podejmowała jeden rodzaj najprostszego zabiegu agrotechnicznego, jednak jego wykonanie nie było poprzedzone jakąkolwiek analizą przydatności tego zabiegu. Co prawda zabieg mulczowania jest pewnym przejawem działalności rolniczej, jednakże w okolicznościach danej sprawy nie mógł być uznany za utrzymania prawidłowej kultury agrarnej wypełniający cele systemu wsparcia. Mulczowaniu poddawane był przypadkowe grunty. Podkreślić przy tym należy, iż trwałe użytki zielone podlegają zasadniczo zabiegowi koszenia w celu utrzymania prawidłowej kultury agrarnej. Rolnicy chcący otrzymać dopłaty bezpośrednie muszą co do zasady wykonać koszenie, a po okresie maksymalnie 2 tygodni od pokosu zebrać ściętą biomasę, czego skarżąca nie czyniła. Pozorowała ona jedynie podejmowanie czynności utrzymywanie gruntów w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych, stosując najprostszy i jednocześnie stosunkowo "kontrowersyjny" i najtańszy zabieg agrotechniczny. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca analizowała czy zabieg ten jest odpowiedni dla danego gruntu, czy pozostawianie pokosów, czy pozostałości po mulczowaniu jest uzasadnione i jak to wpływa na rozwój runi łąkowej. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia, iż zabieg mulczowania nie zawsze jest zabiegiem uzasadnionym z punktu widzenie utrzymania prawidłowej kultury agrarnej trwałych użytków zielonych. Ścięta trawa w większych ilościach może zalec na danym terenie w postaci grubszej powłoki, a gnijące resztki roślin mogą stać się siedliskiem atakujących zdrową trawę grzybów. Aby zabieg miał sens, powinno się go więc wykonać w dość ściśle określony sposób i na gruntach spełniających kryteria do jego zastosowania. Co prawda w pewnych okolicznościach zabieg ten może okazać się skuteczny, jednak nosi on znamiona raczej zabiegu jednorazowego. Jego celem jest wyłącznie pewne uporządkowanie nieużytku, a nie jego same dalsze trwałe użytkowanie. Jednocześnie jest to zabieg najmniej czasochłonny i znacząco tańszy niż zabieg koszenia połączony ze zbieraniem biomasy.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika strony, że sam fakt mulczowania zgłoszonych do płatności gruntów w każdych okolicznościach, jest wystarczający w kontekście uznania takiego działania jako wypełniającego cele Wspólnej Polityki Rolnej określone w art. 39 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i przesadza o wypełnieniu celu systemu wsparcia w postaci utrzymywania użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, co skutkować winno przyznaniem dopłat. W tym zakresie organy trafnie uznały, że przeprowadzenie zabiegu mulczowania, samo w sobie, nie jest przejawem realizacji celów Wspólnej Polityki Rolnej, nie przesądza też samoistnie i w każdych okolicznościach o wypełnieniu celu systemu wsparcia, a jest jedynie sposobem na wypełnienie jednego z warunków przyznania płatności ONW, czyli określonego w § 2 ust 2 rozporządzenia ONW, obowiązku spełniania przez grunty deklarowane we wniosku definicji "użytków rolnych". Przyjęcie zaś stanowiska zawartego w skardze sprowadzałoby się w swojej istocie do ograniczenia Wspólnej Polityki Rolnej tylko i wyłącznie do konieczności utrzymywania gruntów rolnych w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Lektura art. 39 Traktatu pozwala jednak stwierdzić, że cele Wspólnej Polityki Rolnej są znacznie szersze i działania podejmowana przez skarżącą należy oceniać w ich całokształcie. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, nie można uznać, że działania skarżącej, oceniane w sposób obiektywny, a sprowadzające się w istocie do wykonywania na "przypadkowych" gruntach o bardzo małej powierzchni jednostkowej, jednego zabiegu mulczowania bez podjęcia próby prawnego usankcjonowania działań będących w istocie ingerencją w cudzą własność dokonywaną bez wiedzy i zgody właścicieli gruntów, wypełniają obiektywne cele systemu wsparcia i wypełniają przesłanki prowadzenia działalności rolniczej polegającej na utrzymywaniu użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram określonych przez Komisję. Jak już wskazywano powyżej, w ocenie Sądu, działania skarżącej nie można określić jako utrzymywanie użytków rolnych w określonym stanie, już z tego względu, iż skarżąca nie miała trwałego władztwa nad tymi gruntami (a jedynie owo władztwo pozorowała przeprowadzając mulczowanie) i co należy szczególnie podkreślić, nie chodzi tu jedynie o brak tytuł prawnego do nieruchomości, a o całokształt okoliczności sprawy, z którego wywieść można, iż działania skarżącej miały charakter incydentalny i wręcz naruszający posiadanie innych uprawnionych do tego podmiotów. W sytuacji zaś, gdy owy uprawniony podmiot kwestionował działania skarżącej na jego gruncie, dokonywała ona korekty działek objętych wnioskiem o płatność, wskazując iż dokonała zgłoszenia tychże gruntów przez pomyłkę. Uwagę zwraca również okoliczność, iż korekty zgłoszonych działek pozostawały zawsze w pewnym związku przyczynowo – skutkowym z reakcją właścicieli lub rzeczywistych użytkowników zgłoszonych gruntów. Powyższe działanie strony sugeruje, iż skarżąca w toku postępowania zmieniała treść wniosku w zależności od czynności i ustaleń organów. Jeżeli organ negatywnie zweryfikował daną działkę, strona korygowała wniosek, twierdząc, że podała ją omyłkowo. W tym kontekście organy słusznie uznały, w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, iż gdyby strona prowadziła faktyczną działalność rolniczą na wszystkich pierwotnie zadeklarowanych działkach, nie zmieniałaby w tak krótkim odstępie czasu deklaracji w zakresie zgłoszonej powierzchni i ilości działek zgłoszonych we wniosku, a ponadto dążyłaby do złożenia wyjaśnień w przedmiocie działek, co do których stwierdzono nieprawidłowości. Wyjaśnienia, iż działki zostały pomyłkowo zadeklarowane, świadczą o tym, iż strona nie znała powierzchni swojego gospodarstwa. Ponadto, stwierdzone nieprawidłowości w ramach kontroli na miejscu stanowią dowód tego, iż ich deklaracja przez stronę albo wiązała się z tym, iż ewentualna kontrola wykryje te nieprawidłowości i poniesie ona konsekwencje deklaracji działek niekwalifikujących się do płatności, bądź nie miała wiedzy na temat stanu użytkowania tych działek, co również świadczy o tworzeniu pozorów prowadzenia działalności rolniczej.

Organy słusznie uznały zatem takie działanie na wskazujące na wystąpienie przesłanki obiektywnej, a działanie skarżącej zostało prawidłowo ocenione krytycznie pod kątem niemożliwości osiągnięcia celu zamierzonego przez system wsparcia. Taka postawa trafnie została w sprawie oceniona jako świadcząca o pewnej pozorności prowadzonej przez skarżącą działalności rolniczej mającej na celu stworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności. W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo wywiodły, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca poprzez swoje działania chciała osiągnąć cele sprzeczne z założeniami Wspólnej Polityki Rolnej, a mianowicie wszystkie jej działania ukierunkowane były tylko i wyłącznie na chęć uzyskania środków finansowych i w żaden sposób nie przyczyniały się do realizacji celów, a wręcz były z nimi sprzeczne. Słusznie przy tym organy podniosły, iż zabieg mulczowania w swej istocie prowadzi do zniszczenia biomasy na danej łące, a zatem stanowi przejaw nieracjonalnego wykorzystywania potencjału produkcji rolnej. Jednocześnie organ wskazał, że ma świadomość, że występują sytuacje, kiedy takie działania są uzasadnione z punktu widzenia agrotechnicznego, np. w sytuacji przywracania jakichś terenów do stanu pozwalającego prowadzić działalność rolniczą, jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Zabieg ten był stosowany powszechnie na wszystkich działkach rolnych i był w zasadzie jedyną czynnością agrotechniczną.

Reasumując, w ocenie Sądu materiał dowodowy był wystarczający, a organy dokonały jego prawidłowego rozważenia w całokształcie okoliczności sprawy, prawidłowo uznały, że działania skarżącej ukierunkowane były tylko i wyłącznie na chęć uzyskania środków finansowych z dopłat i w sposób sztuczny stworzono warunki do otrzymania korzyści. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela poczynione przez organy ustalenia faktyczne, które świadczą o wytworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zasadnie organy ustaliły i wykazały, w oparciu o prawidłowo zebrany i rozważony materiał dowodowy, zarówno przesłanki obiektywne, jak i subiektywne, świadczące o sztucznym wytworzeniu warunków do przyznania płatności. Organy prawidłowo przeanalizowały wszystkie okoliczności w kontekście stworzenia sztucznych warunków i zauważył, że posiadając tak duże gospodarstwo, oddalone od miejsca zamieszkania, brak jakichkolwiek uzgodnień z właścicielami gruntów, świadczy o tym iż strona liczyła się z ryzykiem, jakie niesie ze sobą samowolne wejście na dany grunt. Gdyby gospodarstwo było nastawione na prowadzenie działalności rolniczej i było rzeczywiście prowadzone przez dany okres przez stronę, to dążyłaby ona do ochrony swoich interesów, zabezpieczając swoje prawa. Brak takich działań może być podyktowany tym, iż stronie nie zależało na zabezpieczeniu swoich praw i tym samym na zabezpieczeniu ewentualnych nakładów poniesionych na danych działkach, jej działania nie miały na celu ani w sensie obiektywnym, ani w subiektywnym, utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze agrarnej, w oparciu o obowiązujące kryteria. Strona deklarowała jedynie działki rolne z deklaracją TUZ (trwałe użytki zielone) lub trawy na gruntach rolnych. Jednocześnie były do działki o stosunkowo małej powierzchni jednostkowej, często bez wyznaczonej powierzchni MKO, co pozwalało skarżącej przypuszczać, że nie są one zgłaszane do płatności przez ich właścicieli. Pozwalało to skarżącej na niejako fikcyjne włączanie tych gruntów do gospodarstwa rolnego w celu pozyskania płatności. Uwagę zwraca także okoliczność, że działki ewidencyjne zgłoszone do płatności przez skarżąca położone są daleko od jej miejsca zamieszkania, nie łączą się też w żadne zwarte kompleksy, są silne rozproszone, nie wykazują też żadnego związku gospodarczego, ani z pozostałymi działkami objętymi wnioskiem, ani z jakąkolwiek inną działalnością skarżącej. Jedyny zabieg przeprowadzony na tych gruntach to zabieg mulczowania. Strona nie prowadzi produkcji zwierzęcej ani roślinnej. Nie posiada parku maszynowego oraz budynków gospodarczych. W tych okolicznościach organy słusznie przyjęły, że strona stworzyła jedynie pozory prowadzenia działalności rolnej, a jednym celem było otrzymanie płatności. W ocenie Sądu wszystkie powyższe okoliczności oceniane we wzajemnym powiązaniu świadczą o braku uprawnień do ubiegania się o przyznanie płatności. Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej odnoszących się do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego wynikających z przepisów prawa krajowego i unijnego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, strona obowiązana była współdziałać z organem przy gromadzeniu dowodów w sprawie i składać stosowne wyjaśnienia. Analiza akt sprawy wskazuje natomiast na brak większej aktywności skarżącej w tym zakresie, gdyż jej odpowiedzi i wyjaśnienia były lakoniczne.

Nie zasługują także na uwzględnienie sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie Sądu analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez nie ocena jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny. W sposób bowiem należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy.

Końcowo Sąd podkreśla, że sprawa została oceniona przez pryzmat całości okoliczności sprawy, Sąd dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, zobowiązany był do oceny motywów organów będących podstawą rozstrzygnięcia w ich całokształcie. Zdaniem Sądu, organy administracji prawidłowo oceniły nie tylko poszczególne działania skarżącej, ale także ich kontekst, na których składał się szereg okoliczności opisanych w decyzji, które same w sobie nie stanowiły podstawę odmowy przyznania płatności, jednakże ich łączna ocena pozwoliła na wyciągnięcie wniosków o stworzeniu sztucznych warunków do przyznania płatności.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Informacyjne Sąd wskazuje, że orzeczenia krajowych sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.