Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1241/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5, ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...]. wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia Z. G. z dnia 10 sierpnia 2020 r. uzupełnionego w dniu 2 września 2020 r. oraz w dniu 6 października 2020 r. dotyczącego naprawy dachu budynku, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] położonej w miejscowości J., gmina [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 10 sierpnia 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zgłoszenie Z. G. dotyczące naprawy dachu na budynku kwiaciarni w trybie awaryjnym. Starosta [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia postanowienia, istniejących nieprawidłowości i braków występujących w przedłożonym zgłoszeniu, a mianowicie należało:

1) w przedłożonym zgłoszeniu robót budowlanych wskazać adres zamierzenia budowlanego (numer działki ewidencyjnej, obręb ewidencyjny, miejscowość i gminę);

2) przedłożyć opis określający rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem (sprecyzować, na czym polegać będzie naprawa dachu);

3) przedłożyć szkic lokalizacji obiektu na działce;

4) określić termin rozpoczęcia robót budowlanych, biorąc pod uwagę fakt, iż od dnia doręczenia kompletnego zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej ma 21 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji;

5) przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 2 września 2020 r. inwestor uzupełnił przedmiotowe zgłoszenie, wskazując, iż rozpoczęcie prac remontowych nastąpiło po dokonaniu zgłoszenia w dniu 10 sierpnia 2020 r. w godzinach 16.00-21.00, a ich zakończenie nastąpiło w dniu 12 sierpnia 2020 r.

Organ dokonał ponownego sprawdzenia przedłożonego zgłoszenia i ponownie, postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, w terminie czterdziestu pięciu dni od daty doręczenia postanowienia, istniejących nieprawidłowości i braków występujących w przedłożonym zgłoszeniu, a mianowicie należało:

1) przedłożone zgłoszenie sporządzić zgodnie z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] części wsi J. rejon ulic: [...], [...] i [...], w zakresie zapisów: § 4 ust. 2 pkt 6 lit. a, który ustala nakaz stosowania pokrycia dachowego w formie dachówki lub materiałów o wyglądzie zbliżonym do dachówki - zaprojektowano blachę falowaną nieocynkowaną; § 4 ust. 2 pkt 6 lit. b, który ustala nakaz stosowania kolorystyki w tonacji: czerwieni, brązu i szarości - w przedłożonym zgłoszeniu należało określić kolorystykę dachu; § 4 ust. 4 pkt 1 lit. b, który wyznacza strefę "K" ochrony krajobrazu kulturowego, zgodnie z rysunkiem planu, w której zasięgu ustala się nakaz uzgadniania inwestycji na etapie koncepcji architektonicznej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - należało uzgodnić roboty budowlane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, bowiem zgodnie z rysunkiem planu działka o numerze ewidencyjnym [...], położona na terenie oznaczonym jako 38.U, znajduje się w zasięgu strefy "K" ochrony krajobrazu kulturowego (§ 12 ust. 3 pkt 1 mpzp).

W dniu 6 października 2020 r. inwestor uzupełnił przedmiotowe zgłoszenie.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie powyższego zgłoszenia. Organ stwierdził, że inwestor nie sporządził zgłoszenia zgodnie z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] części wsi J. rejon ulic: [...], [...] i [...], a mianowicie nie zastosowano pokrycia dachowego w formie dachówki lub materiałów o wyglądzie zbliżonym do dachówki (zaprojektowano blachę trapez T35), co jest niezgodne z ustaleniami zawartymi w § 4 ust. 2 pkt 6 lit. a w/w uchwały.

Inwestor, w uzupełnieniu braków z dnia 6 października 2020 r. powołał się na definicję remontu, zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącą, iż remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Inwestor w swoim uzupełnieniu wyjaśnił ponadto, iż przy remoncie zastosowano blachę trapez T35, co jest zgodne z § 8 ust. 2 pkt 12 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w rejonie ulicy [...] i [...] we wsi J., w związku z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane. Organ wskazał, iż - w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego - zobligowany jest sprawdzić zgodność robót budowlanych objętych zgłoszeniem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor zobowiązany jest wykonać roboty budowlane zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren przedmiotowych robót budowlanych, wynika również, że inwestycja wymagała uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], bowiem teren inwestycji znajduje się zasięgu strefy "K" ochrony krajobrazu kulturowego (§ 12 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r.). Inwestor nie uzgodnił jednak przedmiotowych robót budowlanych z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...].

Organ stwierdził, że w swoim zgłoszeniu inwestor powołał się na "tryb awaryjny" wykonania robót budowlanych, z uwagi na fakt, iż na skutek opadów deszczu budynek został zalany. Inwestor wskazał, iż przeprowadzony w "trybie awaryjnym" remont wymiany blachy dachowej nie podlega nakazowi uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Organ wskazał art. 31 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane przewiduje możliwość rozpoczęcia robót zabezpieczających przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Niemniej jednak wskazany wyżej przepis stanowi również, iż rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku ich bezzwłocznego zgłoszenia.

Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie wniosła Z. G..

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, wskazując jednak inną podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia.

Wojewoda [...] wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 23 marca 2020 r., poinformował, iż w dniu 19 marca 2021 r. dokonano czynności kontrolnych na działce o numerze ewidencyjnym [...], podczas których stwierdzono, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem Z.G. dotyczące naprawy dachu zostały wykonane. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. W kontekście powyższego, zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem.

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji słusznie w przedmiotowej sprawie wydał decyzję wnoszącą sprzeciw, jednakże powołał się na nieprawidłową podstawę prawną, co nie ma jednak wpływu na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji słusznie wskazał, iż mimo postanowienia Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r., inwestor nie uzupełnił braków i nie doprowadził przedmiotowej inwestycji do zgodności z planem miejscowym w zakresie zastosowania materiału na pokrycie dachu (blacha trapezowa) oraz inwestycja nie została uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], mimo tego, że działka leży w zasięgu strefy "K" ochrony krajobrazu kulturowego. W ocenie organu odwoławczego, zasadne jest wniesienie sprzeciwu również na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia jest niedopuszczalna z powodów merytorycznych - budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Wojewoda podkreślił, że rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 21 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia. Jest to natomiast jedna z okoliczności uzasadniających wniesienie przez organ sprzeciwu. W konsekwencji, wykonanie robót budowlanych przed tym terminem obliguje właściwy organ do wydania decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który nakazuje wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza inne przepisy. Tym "innym przepisem" w przedmiotowej sprawie jest art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., VII SA/Wa 2191/16).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 23 marca 2020 r., poinformował, iż w dniu 19 marca 2021 r. dokonano czynności kontrolnych na działce o nr [...], podczas których stwierdzono, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem dotyczące naprawy dachu zostały wykonane. Ponadto poinformował, iż w sprawie budynku - pawilonu handlowego zrealizowanego na terenie przedmiotowej działki zostało wszczęte postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy rozbudowie przedmiotowego obiektu.

Wojewoda podkreślił, że stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem terminu wymienionego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oznacza więc, że roboty budowlane wykonywane są z naruszeniem prawa. To z kolei skutkuje obowiązkiem podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego (wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., II OSK 2431/15). Rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 21 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia. Jest to natomiast jedna z okoliczności uzasadniających wniesienie przez organ sprzeciwu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r., VII SA/Wa 1018/15).

Organ stwierdził, że wykonanie robót budowlanych objętych procedurą zgłoszenia, przed upływem terminu na wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu jest sprzeczne z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i powoduje, że zrealizowane roboty podlegają rygorom określonym w art. 49b Prawa budowlanego. Zbadanie przedmiotowej inwestycji należy obecnie do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Wobec powyższego Wojewoda [...] traci możliwość badania już zrealizowanych robót budowlanych (objętych przedmiotowym zgłoszeniem).

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z.G., zaskarżając decyzję w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7,7a § 1, 7b, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany na podstawie art. 77 § 1 k.p.a., przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. i nast. i nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a.,

2. art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności z uwagi na to, że skarżąca została pozbawiona czynnego udziału przed wydaniem decyzji przez organ I i II instancji, które zaniechały stosowania art. 10 § 1 k.p.a. i art. 10 § 3 k.p.a., tj. nie zawiadomiły skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, a które zostały złożone w odwołaniu od decyzji I instancji, a następnie organ II instancji nie wskazał przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uznał, że powyższe uchybienie nie stanowi o rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie, podczas gdy do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej przez dwa różne organy administracji.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. niezastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. dalej: u.p.z.p. (Dz.U. 2021 .741 tj.) poprzez nieuwzględnienie wartości chronionych, a w szczególności interesu publicznego, ładu przestrzennego i ochronę prawa własności w sytuacji gdy organ dokonujący wykładni miejscowego planu musi również dążyć, by normy formułowane w wyniku wykładni były wykonalne,

2. niezastosowanie art. 35 u.p.z.p i błędne uznanie, że remont budynku kwiaciarni, nie wpisanego do rejestru zabytków, polegający na wymianie pokrycia dachowego zgodnie z warunkami zatwierdzonymi pozwoleniem na budowę Starosty [...] - decyzja nr [...] z dnia [...] września 2001 r., zgodnymi z miejscowym planem ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 1994 r., zmienia dotychczasowy sposób użytkowania tego budynku,

3. błędną wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 2 (dalej: pr.bud.) poprzez uznanie, że sprzeciw może być wniesiony również w sytuacji braku sprzeczności zamierzonych robót budowlanych z treścią ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego tj. w przypadku wymiany uszkodzonego pokrycia dachowego zgodnie z art. 3 pkt 8 pr.bud. (uszkodzenia powstałego w czasie gwałtownej ulewnej burzy połączonej z silnymi wichurami) bez zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tego budynku i przy użyciu identycznych materiałów, jakie zastosowano przy budowie przedmiotowej kwiaciarni,

4. zastosowanie art. 49b pr. bud. w sytuacji, gdy ten przepis został uchylony art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471).

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w uzasadnieniu decyzji Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, "iż wykonanie robót budowlanych objętych procedurą zgłoszenia, przed upływem terminu na wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu jest sprzeczne z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i powoduje, że zrealizowane roboty podlegają rygorom określonym w art. 49b Prawa budowlanego. Wobec powyższego Wojewoda [...] traci możliwość badania już zrealizowanych robót budowlanych (objętych przedmiotowym zgłoszeniem)" w sytuacji gdy art. 49b pr. bud. został uchylony przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471) zmieniającej Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r.

Z materiału dowodowego wynika, że przeprowadzone prace remontowe były zgodne z prawem budowlanym, z warunkami ustalonymi w projektach budowlanych i wydanym pozwoleniu na budowę, w szczególności dotyczącymi blachy na dachu pawilonu handlowego kwiaciarni. Prace polegały na wymianie uszkodzonej blachy ocynkowanej w kolorze szarości typu T35 kształtu trapezowego na nową o tych samych cechach co blacha uszkodzona. Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące podobnych sytuacji dokonywania remontów m.in. wyrok WSA w Warszawie z 26 lipca 2017 r., VII SA/Wa 2158/16, wyrok WSA w Białymstoku z 17 kwietnia 2014 r., II SA/Bk 35/14, wyrok WSA z 19 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1245/19, wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., II OSK 540/11 jednoznacznie potwierdzają prawidłowość zgodnego z prawem budowlanym przeprowadzonego przez skarżącą awaryjnego remontu dachu.

Organ I instancji pomimo obowiązku, wynikającego z art. 10 § 3 k.p.a., wskazania w adnotacji okoliczności faktycznych, które przyjął, jako podstawę uzasadniającą odstępstwo od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu oraz na postawie jakich dowodów ustalił ich wystąpienie, nie tylko nie utrwalił tego w formie adnotacji, ale całkowicie zignorował obowiązek ujawnienia w uzasadnieniu decyzji okoliczności, ze względu, na które podjął on tę decyzję z naruszeniem zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Głównym zarzutem skarżącej naruszenia prawa materialnego (poza naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego) jest uznanie przez organ II instancji, którego stanowisko pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, że wszystkie wymagania przewidziane przepisami art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud. zostały spełnione oraz, że nie stwierdzono, aby skarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej analiza uzasadnień obu decyzji dowodzi, że organy nie zastosowały się do podstawowych reguł proceduralnych rządzących postępowaniem administracyjnym. Istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I i II instancji, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia Z. G.. Organ I instancji wniósł sprzeciw w ustawowym terminie 21 dni, liczonym po jego przerwaniu – zgodnie z art. 30 ust. 5d w zw. z art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - od dnia uzupełnienia braków zgłoszenia przez skarżącą, tj. od dnia 6 października 2020 r.

Organ odwoławczy uznał, że podstawą prawną do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia skarżącej z dnia 10 sierpnia 2020 r. jest art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, iż organ wnosi sprzeciw, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W orzecznictwie wskazuje się, że do "innych przepisów" zaliczany jest art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., II OSK 245/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego zawiera samodzielną podstawę do zgłoszenia sprzeciwu, gdy budowa narusza "inne przepisy", przy czym należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie sprecyzował, jak też nie określił jakie przepisy miał na uwadze. W określeniu "inne przepisy" powinny się mieścić przepisy uregulowane w ustawach, jeżeli z przepisów tych wynikają normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Do przepisów o takim charakterze można zaliczyć między innymi art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącej z dnia 1 września 2020 r. wynika, że sporne roboty budowlane zostały rozpoczęte 10 sierpnia 2020 r. (a więc w dniu złożenia zgłoszenia do organu I instancji) i zostały zakończone 12 sierpnia 2020 r. Wojewoda wskazał ponadto, że w dniu 19 marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał czynności kontrolnych na działce o nr [...], podczas których stwierdzono, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem dotyczące naprawy dachu zostały wykonane. W związku z powyższym Wojewoda słusznie doszedł do wniosku, że te okoliczności sprawy stanowią podstawę do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych, które zostały wykonane przed dniem upływu terminu na wniesienie sprzeciwu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dokonała zgłoszenia robót w tym samym dniu, w którym rozpoczęła ich wykonywanie i zakończyła je w dniu 12 sierpnia 2020 r., a więc przed upływem terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który rozpoczął swój bieg w dniu 10 sierpnia 2020 r. W związku z bezwzględnie obowiązującym charakterem tego przepisu, organ nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do argumentacji skarżącej, iż roboty budowalne polegające na wymianie dachu na budynku kwiaciarni wykonano "w trybie awaryjnym" albowiem na skutek opadów deszczu budynek został zalany, wskazać należy, iż okoliczność ta nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Skarżąca mogła podjąć tymczasowe środki zabezpieczające ten budynek do czasu upływu ustawowego terminu na wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu. Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji organu I instancji, iż art. 31 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane przewiduje możliwość rozpoczęcia robót zabezpieczających przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Przepis ten (w wersji obowiązującej w dacie dokonania zgłoszenia) stanowił, iż roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Regulacja ta dotyczy wyłącznie robót zabezpieczających związanych z rozbiórką obiektu budowalnego i robót rozbiórkowych wykonanych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszeniem o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego.

W związku z tym, że organ II instancji wniósł sprzeciw na innej podstawie prawnej (art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) niż organ I instancji (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 2 pkt 6 lit. a i b oraz § 4 ust. 4 pkt 1 lit. b, k uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] części wsi J. rejon ulic: [...], [...] i [...]), dodać należy, iż w orzecznictwie dopuszcza się zmianę podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu przez organ odwoławczy. W wyroku z dnia 28 sierpnia 2018 r., II OSK 2199/16 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sama zmiana materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji (w tym wypadku podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu) nie wymaga uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i wydania decyzji reformatoryjnej. Organ odwoławczy powinien w takiej sytuacji utrzymać w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w uzasadnieniu decyzji odwoławczej podać prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest bowiem jej integralną częścią (art. 107 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje legalności wydania tego rodzaju rozstrzygnięć przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 20 marca 2013 r., II OSK 2228/11, z 18 grudnia 2013 r., II OSK 1602/12, z 18 marca 2015 r., II OSK 1940/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać ponadto należy, iż prawidłowe jest stanowisko Wojewody [...], iż rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 21 dni od dnia ich zgłoszenia, ewentualnie ich wykonanie nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia. W orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 30 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, który reguluje zgłoszenie robót budowlanych, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy zgłasza sprzeciw. Sprzeciw natomiast zgłasza w przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 w terminie 21 dni od zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych. Na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydaje pozytywnej decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz organ ten jest uprawniony jedynie do wydania decyzji o sprzeciwie. Rozpoczęcie robót budowlanych nie jest więc elementem, od którego zależałoby uprawnienie tego organu do wydania decyzji. (...) rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 21 dni od dnia ich zgłoszenia ewentualnie ich wykonanie nie stanowi więc podstawy do umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia. (...) Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zdania, że zgłoszone mu roboty budowlane zostały wykonane przed upływem 21 dni od ich zgłoszenia, to winien powiadomić o tym właściwy organ nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 1936/20).

Wojewoda [...] prawidłowo zatem wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż zbadanie przedmiotowej inwestycji należy obecnie do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Organ wskazał przy tym, że zrealizowane roboty podlegają rygorom określonym w art. 49b Prawa budowlanego. Niezasadny jest zarzut skargi błędnego zastosowania przez Wojewodę art. 49b Prawa budowlanego w sytuacji, gdy ten przepis został uchylony na mocy art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471) z dniem 19 września 2020 r. Organ odwoławczy nie stosował tego przepisu, lecz wskazał jedynie na możliwość wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w tym trybie. Ta kwestia, wymagająca analizy przepisów przejściowych wskazanej ustawy nowelizującej, nie jest przedmiotem tego postępowania i nie miała wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego przez organ architektoniczno-budowlany.

W związku z treścią decyzji organu odwoławczego, podnoszona w skardze kwestia zgodności wykonanych robót budowalnych z obowiązującym na terenie działki nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] części wsi J. rejon ulic: [...], [...] i [...], traci na znaczeniu w tej sprawie. W związku z powyższym, Sąd uznał, iż nieuzasadnione są zarzuty skargi naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że sprzeciw może być wniesiony również w sytuacji braku sprzeczności zamierzonych robót budowlanych z treścią ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec zrealizowania przez skarżącą spornych robót budowlanych przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu, kwestia zgodności tych robót (rodzaju materiałów z jakich wykonano pokrycie dachowe na budynku kwiaciarni) z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie. Nie ma też znaczenia kwestia zgodności tych robót z projektem budowlanym tego budynku zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 1999 r. oraz projektem budowalnym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2001 r. dotyczącym jego rozbudowy oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z [...] listopada 1994 r. (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...]). W związku z powyższym nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty niezastosowania przez organ art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie wartości chronionych, a w szczególności interesu publicznego, ładu przestrzennego i ochrony prawa własności oraz niezastosowania art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że remont budynku kwiaciarni polegający na wymianie pokrycia dachowego zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i obowiązującego w dacie jego wydania planu miejscowego zmienia dotychczasowy sposób użytkowania tego budynku. Pierwszy z tych przepisów zawiera dyrektywy, którymi powinny kierować się organy planistyczne przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast drugi z nich stanowi, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Jak już wskazano powyżej, kwestie zgodności przedmiotowych robót budowalnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie miały w tej sprawie przesądzającego dla rozstrzygnięcia znaczenia albowiem podstawę materialnoprawną decyzji organu odwoławczego stanowiły przepisy art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu przede wszystkim z powodu wykonania przez skarżącą robót budowalnych przez upływem terminu do jego wniesienia. Organ pobocznie jedynie podzielił stanowisko organu I instancji w tym zakresie, nie prowadząc jednak szerszych rozważań prawnych w tej kwestii, gdyż nie była ona główną podstawą wniesienia sprzeciwu w tej sprawie. Zgodność tych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny obecnie ocenić organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zmierzającym do legalizacji tej inwestycji.

Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie również naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, 7b, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 z uwagi na to, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a. Dowody wskazywane przez skarżącą dotyczące zgodności wykonanych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zatwierdzonymi projektami budowalnymi dotyczącymi tego budynku nie miały istotnego znaczenia dla sprawy, wobec wykonania przez skarżącą robót budowlanych przed terminem wniesienia sprzeciwu.

Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., gdyż decyzja tego organu zawiera w uzasadnieniu pewne nieścisłości. W treści uzasadnienia organu odwoławczego błędnie wskazano, iż "inwestor nie doprowadził przedmiotowej inwestycji do zgodności z ustaleniami zawartymi w § 8 ust. 2 pkt 12 oraz w § 4 ust. 2 pkt 6 lit. a Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] części wsi J. rejon ulic: [...], [...] i [...]". Organ odwoławczy błędnie podał datę i numer uchwały, którą objęty jest teren inwestycji (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] części wsi J. rejon ulic: [...], [...] i [...]), lecz nie miało to wpływu – ze wskazanych wyżej względów - na wydane rozstrzygnięcie. Dodać należy, iż wskazana w uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w rejonie ulic [...] i [...] we wsi J. nie obejmuje działki skarżącej, lecz działki sąsiednie, m.in. nr [...] i [...].

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., wskazać należy, iż przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W tej sprawie nie występują wątpliwości co do treści zastosowanego przez organ odwoławczy art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż jest to przepis jasny i jego treść nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, zatem art. 7a § 1 k.p.a. nie miał w tej sprawie zastosowania.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 15 k.p.a. oraz art. 10 § 1 i 3 k.p.a., wskazać należy, iż skarżącej nie zawiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w postępowaniu odwoławczym, lecz w tym postępowaniu organ nie prowadził w zasadzie uzupełniającego postępowania dowodowego z wyjątkiem zwrócenia się do organów nadzoru budowalnego o sprawdzenie czy roboty zostały zakończone. Poza tym strona nie wykazała, jaki to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, jakie dodatkowe dokumenty przedłożyłaby, które miałyby wpływ na treść wydanej przez organ odwoławczy decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.