Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 674/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 5 lit. a i c, art. 75
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1270 ze zm.) - dalej k.p.a., art. 18 ust. 5 lit. a i c i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) - dalej u.t.d. oraz lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nakładającą na "A." Sp. z o. o. (dalej: skarżąca, strona) karę pieniężną w wysokości 10000 złotych.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnej do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Powyższe stwierdzono podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu [...] maja 2009 r. na lotnisku [...] w [...]. Zatrzymanym pojazdem kierował pan K. K. wykonujący okazjonalny transport osób na rzecz skarżącej. Do kontroli kierowca okazał wypis z licencji, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu, zaświadczenie o zatrudnieniu, dwa paragony z kasy fiskalnej, protokół z przeglądu kasy fiskalnej, świadectwo legalizacji ponownej taksometru i upoważnienie do użytkowania samochodu będącego przedmiotem umowy leasingu. W czasie kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu został umieszczony baner świetlny z reklamą firmy [...] i numerem telefonu, zaś w pojeździe został umieszczony taksometr marki [...] o nr [...] połączony z kasą fiskalną. W protokole wskazano również, iż okazane przez kierowcę świadectwo legalizacji taksometru nie dotyczyło taksometru umieszczonego w kontrolowanym pojeździe. Na dowód powyższego wykonano dokumentację fotograficzną oraz przesłuchano kierowcę w charakterze świadka. Zeznał on, iż w momencie kontroli wykonywał okazjonalny przewóz osób na lotnisko na rzecz "A." sp. z o. o., w której jest zatrudniony na umowę zlecenie od grudnia 2008 r. i od której otrzymał przedmiotowe zlecenie przewozu. Kierowca wskazał, iż za wykonany transport osób wystawił paragon fiskalny na podstawie zamontowanego taksometru. Wskazał również, iż przedstawione świadectwo legalizacji taksometru nie dotyczy taksometru zamontowanego w kontrolowanym pojeździe. Kierowca wskazał ponadto, iż na dachu pojazdu, którym wykonywał przewóz znajdował się baner świetlny z reklamą firmy [...] i numerem telefonu.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz umieszczania i używania w pojeździe taksometru. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na dachu kontrolowanego pojazdu został umieszczony baner-plafon świetlny z napisem [...] i numerem telefonu [...], co zostało uwidocznione w dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu kontroli. Jednocześnie organ stwierdził, iż kontrolowany pojazd nie był taksówką, gdyż nie spełniał wymogów zawartych w § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia. Analizując całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ uznał zatem, iż został naruszony zakaz z art. 18 ust. 5 lit c u.t.d.

Organ wskazał również, iż doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., z uwagi na fakt, iż w pojeździe był zamontowany taksometr marki [...] o nr [...] połączony z kasą fiskalną nr ser. [...]. Za przewóz kierowca wystawił paragon z kasy fiskalnej połączonej z taksometrem.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zakwestionował wszystkie dowody przeprowadzone przez organ wskazując, iż nie wynikają z nich przesłanki konieczne do nałożenia kary za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej inspektor, który przeprowadził kontrolę drogową, reprezentuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a zatem w myśl art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. powinien zostać wyłączony z urzędu od udziału w sprawie. Inspektor ten bowiem uczestniczył we wszystkich czynnościach przeprowadzonych w toku kontroli, a zatem należy uznać, iż był świadkiem dokonanej kontroli. Ponadto nie jest on osobą bezstronną w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a., gdyż wyrabia swoje przekonanie dotyczące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w oparciu o swoje spostrzeżenia, a nie w oparciu o przekonanie wynikające z wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W dalszej kolejności pełnomocnik wskazał na naruszenie art. 75 oraz art. 56 ust. 1 u.t.d. W myśl bowiem art. 89 ust. 5 pkt 3 u.t.d. minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych jest upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia sposobu, warunków i trybu przeprowadzenia kontroli podczas kontroli drogowych i kontroli w przedsiębiorstwie. W ocenie pełnomocnika skarżącej to upoważnienie ustawowe nie obejmuje prawa organu do określenia uprawnień organu administracyjnego w zakresie wykorzystywania wyników kontroli ponad uprawnienia wynikające z art. 75 u.t.d. A zatem § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, będący podstawą wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej, jest niezgodny z art. 75 i 56 ust. 1 u.t.d. i wykracza poza umocowanie ustawowe. Artykuł 75 ww. ustawy zawiera bowiem zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, więc wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. nie jest możliwe na podstawie protokołu kontroli.

Pełnomocnik wskazał ponadto, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby w ramach wykonywanego przewozu okazjonalnego w skontrolowanym pojeździe umieszczono taksometr lub na dachu skontrolowanego pojazdu umieszczono lampę lub inne urządzenie techniczne. Jednocześnie pełnomocnik podkreślił, iż przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz mogą zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją.

Pełnomocnik zarzucił również zaskarżonej decyzji, iż jako świadek został przesłuchany jedynie kierowca kontrolowanego pojazdu, natomiast nie przesłuchano dwóch osób znajdujących się w pojeździe w trakcie kontroli. Pełnomocnik wskazał, iż organy administracyjne są zobligowane do wnikliwego zapoznania się z materiałem dowodowym i jego rzetelnej oceny. Organ nie może pomijać dowodów w sprawie, a co za tym idzie powinien wyjaśnić w jakim charakterze osoby te znajdowały się w pojeździe oraz czy paragony zabezpieczone w toku kontroli dotyczyły usługi, która była wykonywana na ich rzecz.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. jest niezasadny, gdyż czynności kontrolne dokonywane przez inspektora w trakcie kontroli nie powodują powstania jakiegokolwiek stosunku prawnego pomiędzy kontrolującym a kontrolowanym. Kontrola drogowa obrazuje jedynie stan faktyczny zastany w danym momencie, natomiast nałożona kara pieniężna nie ma żadnego wpływu na prawa i obowiązki inspektora. Ponadto inspektor w przedmiotowej sprawie nie składał zeznań w charakterze świadka, nie przedkładał żadnej opinii jako biegły, jak również nie dokonywał żadnej czynności w imieniu skarżącego. A zatem nie ma podstaw do wyłączenia inspektora od udziału w niniejszej sprawie.

Za nietrafne uznał organ również zarzuty pełnomocnika skarżącej dotyczące braku możliwości wykorzystania protokołu kontroli do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia u.t.d. Organ podkreślił, iż ze specyfiki postępowania kontrolnego wynika, iż zasadnicza część tej kontroli odbywa się na drodze i organ nie ma innej możliwości, niż tylko oparcie się na dowodach zgromadzonych w czasie tej kontroli. Organ wskazał również, iż art. 75 u.t.d. nie stanowi zamkniętego katalogu czynności, do których wykorzystane mogą być wyniki kontroli, lecz pozwala na wykorzystanie ich również w działalności innych służb, niż Inspekcja Transportu Drogowego. Ustawodawca natomiast w art. 92 a ust. 3 i 4 oraz art. 93 ust. 8 u.t.d. wprost określa możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli. Jednocześnie organ podkreślił, iż przyjęcie argumentacji skarżącej doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której uprawniony do przeprowadzenia kontroli nie miałby możliwości wykorzystania jej wyników.

Odnośnie zarzutów odwołania dotyczących przekroczenia delegacji ustawowej przez Ministra Infrastruktury przy wydawaniu przez niego rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2008 r. organ wskazał, iż zadaniem organów inspekcji transportu drogowego jest kontrola przestrzegania prawa i działają one w oparciu o obowiązujące przepisy, natomiast nie mogą odnosić się do zarzutów dotyczących błędów w zastosowanej technice legislacyjnej.

Następnie organ wskazał, iż nie budzi jego wątpliwości fakt, iż strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. Kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że jest nim wykonywany przewóz osób. Jednocześnie do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, lecz sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Ponadto kierowca okazał do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, a zatem przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania działalności gospodarczej w sposób zorganizowany i ciągły. Organ podkreślił również, iż podczas kontroli wykonano wydruk z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej stanowiący dowód potwierdzający wykonywanie przez stronę zarobkowych przewozów osób.

Organ wskazał również, iż w kontrolowanym pojeździe był zamontowany taksometr współpracujący z kasą fiskalną, służący do wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób.

Jednocześnie organ wskazał, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organ I instancji wniosków dowodowych składanych w toku postępowania przez pełnomocnika strony. Organ podkreślił, iż nie było podstaw do przeprowadzania dodatkowych dowodów, gdyż wskazane okoliczności sprawy zostały udowodnione na podstawie innych dowodów.

Jednocześnie organ wskazał, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego nie są powołane do badania zgodności obowiązujących przepisów prawa z Konstytucją.

Na powyższą decyzją pełnomocnik skarżącej wniósł skargę, w której zarzucił:

1. naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d. – przez wydanie decyzji w oparciu o protokół sporządzony podczas kontroli, podczas gdy wskazany artykuł zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, do których nie zalicza się wszczęcie postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d.; ponadto ustawodawca nie zawarł umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania wykraczającego poza katalog określony w art. 75 u.t.d. oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej;

2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 k.p.a. przez nieustalenie przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia lub używania w pojeździe taksometru, przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego będącymi podstawą odpowiedzialności skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c. u.t.d.;

3. naruszenie art. 75 i 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego poprzez ustalenie rodzaju usługi wyłącznie na podstawie zeznań świadka – kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy reprezentował on faktycznie skarżącą, a zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego;

4. naruszenie art. 128 §1 i § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 §1 ust. 1 i 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej przez Inspektora Transportu Drogowego, który byś świadkiem kontroli, a zatem podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji I instancji;

5. naruszenie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych;

6. naruszenie art. 138 § 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także przez oddalenie wniosków dowodowych, podczas gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie;

7. naruszenie prawa materialnego przez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w pojeździe był umieszczony lub używany taksometr, a na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego i oddalenie odwołania;

8. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. przez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącego;

9. naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji poprzez nałożenie kary pieniężne na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na fakt, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą TS 224/09 toczy się postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucja art. 18 ust. 5 u.t.d.

W uzasadnieniu pełnomocnik ponownie podkreślił iż art. 75 u.t.d. wskazuje w jakich sprawach można wykorzystać wyniki kontroli do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania. Z uwagi na fakt, iż nie zaliczają się do nich naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d., to protokół kontroli nie może stanowić podstawy do wszczęcia prowadzenia postępowania administracyjnego nakładającego karę pieniężną za naruszenia wskazane w tym artykule.

W następnej kolejności pełnomocnik wskazał, iż z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika okoliczność przewozu okazjonalnego osób oraz krajowego transportu drogowego, a zatem nie można przyjąć odpowiedzialności skarżącej za naruszenie przepisów ustawy, gdyż nie ustalono podstawowych przesłanek tej odpowiedzialności. Pełnomocnik podkreślił, iż okazana w czasie kontroli licencja nie ograniczała licencji na krajowy transport drogowy poprzez wskazanie rodzaju przewozu, a zatem należy uznać, że licencjobiorca może wykonywać wszystkie określone ustawą rodzaje przewozu.

Ponadto pełnomocnik zarzucił organowi, iż błędnie przesłuchał kierowcę samochodu jako świadka. Należy bowiem uznać, iż reprezentował on skarżącą w toku kontroli, a zatem nie powinien być przesłuchiwany jako świadek, lecz winien zostać przesłuchany w charakterze strony. A zatem dowód ten jest sprzeczny z prawem i nie może stanowić podstawy wykonywania przez skarżącą w dniu kontroli przewozu okazjonalnego.

Ponadto pełnomocnik stwierdził, iż decyzja I instancji została wydana przez tego samego inspektora, który przeprowadzał kontrolę, a zatem z naruszeniem art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. Inspektor jako przedstawiciel organu powinien bowiem zostać z urzędu wyłączony od udziału w sprawie, gdyż uczestniczył we wszystkich czynnościach procesowych w toku kontroli, jak również był świadkiem dokonanej kontroli. Należy zatem uznać, iż nie jest on osobą bezstronną w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, iż przeprowadzanie kontroli drogowej, sporządzanie protokołu z tej kontroli oraz wydawanie decyzji przez tego samego urzędnika naruszają art. 7, 8 i 11 k.p.a., uniemożliwiając sprawiedliwe i praworządne prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy.

Pełnomocnik skarżącej wskazał również, iż na podstawie zebranych dowodów nie można przyjąć, iż doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d., gdyż ani fotografia banera, ani zeznania kierowcy nie pozwalają uznać, iż baner umieszczony na dachu był zaopatrzony w instalację elektryczną, zaś same zeznania świadka nie przesądzają o umieszczeniu na dachu pojazdu lampy lub innego urządzenia technicznego. Dopiero dokonanie oględzin powyższego urządzenia, ewentualnie dowód z opinii biegłego w tym zakresie mogłyby, zdaniem pełnomocnika, przesądzić o spełnieniu przesłanek wynikających z tego artykułu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu ponownie podkreślił, iż czynności kontrolne dokonane przez inspektora w trakcie kontroli drogowej nie powodują zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego między kontrolującym a kontrolowanym, zaś wynik przedmiotowej sprawy nie ma żadnego wpływu na prawa i obowiązki inspektora. Ponadto organ wskazał, iż kontrolujący inspektor nie składał zeznań w charakterze świadka, nie przedkładał żadnej opinii jako biegły, jak również nie dokonywał żadnych czynności w imieniu skarżącej. A zatem nie ma podstaw do jego wyłączenia od udziału w sprawie.

Za niezasadne uznał organ również zarzuty dotyczące braku możliwości wykorzystania wyników kontroli wskazanych w protokole kontroli do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia u.t.d., gdyż wprost w tej ustawie ustawodawca określił możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem.

Organ wskazał również, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynikało, iż strona wykonywała transport drogowy osób – został okazany wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, kierujący zeznał, iż wykonuje przewozy drogowego osób, na pojeździe zaś znajdowały się napisy "przewóz osób" oraz numer telefonu. Ponadto kierowca zeznał, iż na dachu pojazdu znajduje się baner świetlny, a w pojeździe znajduje się taksometr.

Organ podkreślił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów.

Organ uznał również za niezasadny wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie dokumentacji technicznej i instalacji elektrycznej baneru umieszczonego na dachu pojazdu, gdyż jest to urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Za urządzenie techniczne należy bowiem uznać każdy przedmiot zamontowany i przytwierdzony do dachu pojazdu, zaś jego umieszczenie na pojeździe nie będącym taksówką może wprowadzać potencjalnych klientów w błąd, co do rodzaju przewozu. Ustawa o transporcie drogowym wyraźnie zaś rozdziela przewozy okazjonalne od przewozów wykonywanych taksówką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nakładającą na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 10000 złotych.

W pierwszej kolejności Sąd rozpoznał wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie. Wniosek ten skarżąca motywowała toczącym się pod sygnaturą TS 224/09 postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym, dotyczącym stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisów art. 18 ust. 5 u.t.d., stanowiących w niniejszej sprawie materialnoprawną przesłankę podjętego rozstrzygnięcia o nałożeniu na skarżącą ww. kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to zatem podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "sąd może zawiesić postępowanie". O zawieszeniu decydują więc względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu.

W ocenie Sądu, z uwagi na fakt, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już odmówił nadania dalszego biegu wnioskom o zbadanie zgodności przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania.

Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, organy administracji drogowej obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli skarżąca spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. Przewóz ten był wykonywany przez kierowcę świadczącego usługi przewozowe na rzecz skarżącej spółki, na co wskazuje w szczególności treść zaświadczenia z [...] lutego 2007 r. wystawionego przez A. Sp. z o.o., jak również zeznanie złożone przez kierowcę.

W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

Natomiast w świetle art. 6 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 ustawy).

Według ustaleń organów administracji dokonanych w niniejszej sprawie, skarżąca spółka posiada licencję nr [...], uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem (w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia wypisu Nr [...] z licencji nr [...] wydana skarżącej spółce).

Licencja ta nie spełnia warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie została bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzuje – zgodnie z tym przepisem — obszaru, na którym przedsiębiorca uprawniony byłby do świadczenia usług transportowych osób. Zatem organ prawidłowo uznał, iż licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych. Nie odpowiada bowiem warunkom licencji "taksówkowej".

W art. 5 ust. 1 ustawy ustawodawca wskazał, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy). W konsekwencji tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a - c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczenie i używanie w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

Jednocześnie należy zauważyć, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

A zatem, w ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, iż w dniu [...] maja 2009 r. pojazdem zatrzymanym do kontroli był wykonywany przewóz okazjonalny osób.

Za nietrafne należy uznać również zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru oraz umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego. Fakty te zostały bowiem ustalone w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli z [...] maja 2009 r. podpisanym bez żadnych uwag przez kierowcę pojazdu. Dodatkowo należy zauważyć, iż kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, iż na dachu kontrolowanego pojazdu, którym wykonywał przewóz, znajdował się baner świetlny z reklamą firmy [...] i numerem telefonu, zaś w pojeździe znajdował się taksometr połączony z kasą fiskalną. Treść protokołu kontroli i zeznań świadka koresponduje ze zgromadzoną w aktach sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, a zatem organy miały prawo uznać po stronie skarżącej spółki wykonywanie przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazów określonych w przepisach art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. Jednocześnie należy wskazać, iż fakt niepodświetlenia (bądź niepodłączenia) urządzenia podczas kontroli pozostaje bez wpływu na naruszenie art. 18 ust. 5 lit c u.t.d. Ponadto należy zauważyć, iż w świetle tego przepisu nie ma znaczenia w jakim celu zostało zainstalowane to urządzenie, lecz chodzi o zakazanie prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, gdyż tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji. Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 lit. a i c. u.t.d. nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 tej ustawy, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy. Zdaniem Sądu postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Przepisy art. 18 ust. 5 ustawy zapewniają natomiast równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 524/10).

W ocenie Sądu niezasadne są również zarzuty naruszenia postępowania dowodowego w sprawie. Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu, zeznania kierowcy, jak również dokumenty okazane w czasie kontroli pojazdu stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń art. 18 ust. 5 lit a i c u.t.d., bez konieczności ich potwierdzania innymi dowodami. Należy również uznać za prawidłowe stanowisko organu, który wskazuje, iż art. 78 § 2 k.p.a. pozwala na pominięcie wniosków dowodowych strony, jeżeli jej żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jednocześnie należy uznać, iż mnożenie podobnych wniosków dowodowych prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużania postępowania administracyjnego, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 479/10).

Jednocześnie Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącej wskazujące na przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka, podczas gdy faktycznie reprezentował on stronę. Poza sporem pozostaje fakt, że podmiotem wykonującym transport drogowy osób na podstawie ww. licencji nr [...], a więc i stroną postępowania w tej sprawie, jest skarżąca spółka A., zaś kierowca wykonywał jedynie na jej zlecenie i rzecz przewozy osób. W myśl przepisów k.p.a. strona może działać w postępowaniu administracyjnym osobiście, przez przedstawiciela lub przez pełnomocnika. Skoro kierowca nie był stroną ani jej przedstawicielem bądź pełnomocnikiem, nie mógł być też przesłuchany w charakterze strony. Mógł natomiast być przesłuchany w charakterze świadka na okoliczność działalności transportowej skarżącej, swojego w niej udziału oraz charakterystyki pojazdu, którym się posługiwał. Wbrew zarzutowi skargi, nie ma więc powodów, żeby uznać tę czynność za wykonaną z naruszeniem przepisów § 6 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 75 u.t.d. Jak bowiem słusznie wskazuje organ, przepis ten wymienia inne postępowania, w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Podkreślenia wymaga, że podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe stanowią przepisy ustawy o transporcie drogowym. Naruszenia te są ustalane w drodze czynności kontrolnych i powodują odpowiedzialność tych podmiotów określoną przepisami tej ustawy. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor transportu dokumentuje przez sporządzenie protokołu kontroli (por. art. 74 ustawy), który jest następnie przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie tych naruszeń. Przepis art. 75 u.t.d. pozwala natomiast również wykorzystywać wyniki kontroli do wszczęcia postępowania w innych sprawach, które są szczegółowo w nim wymienione (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 755/10).

Nieuzasadniony jest również zarzut wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w myśl których pracownik organu zostaje wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, bądź w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym, albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. Jak słusznie wskazał organ, przepis ten nie odnosi się do inspektora, który przeprowadził kontrolę i wydał decyzję I instancji. Należy bowiem zauważyć, iż przez wykonanie kontroli przez inspektora nie powstał między stroną a kontrolującym stosunek prawny, który uzasadniałby jego wyłączenie. Poza tym kontrolujący nie zeznawał w sprawie jako świadek, jak również nie wydawał opinii jako biegły. W świetle natomiast art. 56 u.t.d. inspektor transportu drogowego jest uprawniony do wymierzania i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 i nast. u.t.d. Działa wówczas w drodze decyzji podejmowanej w imieniu i z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli.

Reasumując Sąd uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie pozwala uznać, że w dniu kontroli wykonywany był przewóz okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, więc organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z lp. 2.9.1, 2.9.3 załącznika do tej ustawy.

W ocenie Sądu organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.