Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1664/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2011r. sygn. akt II SA/Bd 1524/10 w sprawie ze skargi L. Ł. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2010r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od L. Ł. na rzecz Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie o sygnaturze sygn. akt II SA/Bd 1524/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Ł. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądził od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją Nr [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku garażowego pobudowanego na działce nr [...] w R. przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na podstawie art. 103 ust. 2, art. 81 ust.1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.), art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2010 roku Nr [...] o dokonaniu rozbiórki budynku garażowego pobudowanego na działce nr [...] w R. ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, iż w oparciu o materiał dowodowy ustalono, że inwestor L. Ł. na działce Nr [...] przy ul. [...] w R. pobudował w 1993 r. garaż blaszany bez pozwolenia na budowę. Sprawę rozpatrzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) z uwagi na okres popełnienia samowoli budowlanej. Ustalono, że garaż o wymiarach 5,00 x 3,00 m i wysokości 2,10 – 2,30 m, o konstrukcji stalowej, ze ścianami, dachem oraz wrotami blaszanymi został posadowiony na fundamencie betonowym. Pobudowanie przez inwestora garażu bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę uchybiło art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Fakt braku pozwolenia na budowę potwierdził Burmistrz Miasta R. w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...]. Po stwierdzeniu faktu samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. ustalił, że na budowę garażu wyraził zgodę zarządca nieruchomości – Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa w R. pismem z dnia 29 sierpnia 1990 r. L. Dz. [...] oraz, że inwestor nie uzyskał zgody na budowę garażu od Zarządu Miasta R. – pismo Burmistrza Miasta R. z dnia 10 maja 2010 r. znak: [...]. Ustalono także, że garaż zlokalizowany został w odległości 4,65 m od krawędzi jezdni ul. [...] w R.. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 z 2000 r., poz. 838 z późn. zm.) obowiązującą w okresie budowy garażu i obecnie obowiązującą (Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 z późn. zm.), budowa budynku w odległości mniejszej niż 6,00 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej wymagała uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi, w przedmiotowej sprawie - Burmistrza Miasta R., a inwestor takiej zgody nie uzyskał. Powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że garaż nie narusza art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. jego wybudowanie nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym oraz, że nie narusza art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. garaż nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustalono natomiast, że budowa garażu narusza przepisy ustawy o drogach publicznych. W związku z tymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. , w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał inwestorowi rozbiórkę garażu. Decyzja została przez inwestora zaskarżona, wobec czego Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na niepełne zebranie materiału dowodowego.

Sprawa została ponownie rozpatrzona przez organ I instancji. Przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe wykazało, że garaż usytuowany jest w odległości 1,5 m – 2,0 m od granicy działki Nr 948/2 oraz 4,5 m – 5,0 m od drogi, działka Nr [...]. Zarządca drogi – ul. [...] w R. w piśmie z dnia 16 sierpnia 2010 r. nie wyraził zgody na obecną lokalizację garażu, w odległości mniejszej niż 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni – odległość ta aktualnie wynosi 4,65 m. Z uwagi na jednoznaczne stanowisko zarządcy drogi (ul. [...] w R.), niewyrażające zgody na obecną lokalizację garażu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. był zobligowany nakazać rozbiórkę samowolnie pobudowanego garażu.

Od niniejszej decyzji L. Ł. złożył odwołanie. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesionego odwołania organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest samowolna budowa garażu przez skarżącego. Wskazał również, iż zgodnie z uchwałą Nr 15/2003 Zarządu Powiatu w R. z dnia 13 marca 2003 r., ul. [...] o dł. 402 m jest w zarządzie Urzędu Miejskiego w R.. Zarządca drogi jednoznacznie wypowiedział się, iż nie wyraża zgody na obecną lokalizację garażu, a do organu nadzoru budowlanego nie należy analiza, na jakiej podstawie zarządca drogi wydał swoją opinię. Organ odwoławczy odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że dokonał on zgłoszenia budowy garażu podkreślił, że nie mógł dokonać takiego zgłoszenia, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały instytucji zgłoszenia – dopiero obowiązujące Prawo budowlane, tj. od 1 stycznia 1995 r. wprowadziło instytucję zgłoszenia, ale w przypadku budowy garażu wymagana nadal jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Podniesiono także, że przesunięcie garażu w głąb działki nie może być w tym postępowaniu rozważane, gdyż przesuwając samowolnie pobudowany garaż dokonałby następnej samowoli budowlanej. Ustawienie garażu w nowej lokalizacji poprzedzone winno być uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na decyzję z dnia [...] października 2010 r. Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy L. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucił, iż decyzje niniejsze zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 i 3 ustawy – o drogach publicznych. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. bezkrytycznego przyjęcia i uznania za wiarygodne stwierdzenia Burmistrza Miasta R. jakoby brak zgody na lokalizację garażu w odległości mniejszej niż 6 metrów od krawędzi drogi wydano z uwagi na natężenie ruchu. Skarżący w uzasadnieniu skargi powołał ponadto argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji. Wskazał także, iż uchwała z 2003 r. nie ma zastosowania w jego sprawie, gdyż przedmiotowy garaż został pobudowany, gdy jeszcze uchwała nie obowiązywała.

W odpowiedzi na skargę z dnia 27 grudnia 2010 r. organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając skargę wskazał, że

zasadniczym założeniem, leżącym u podstaw polskiego prawa budowlanego jest to, iż obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na podstawie pozwoleń budowlanych udzielanych przez właściwe organy administracji w formie decyzji administracyjnych, zaś obiekty wzniesione bez takich pozwoleń powinny ulec rozbiórce.

Nie budzi wątpliwości, że skarżący sporny garaż wybudował bez zezwolenia. Ocenę organu w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał za trafną.

Zaznaczył także że nie budzi wątpliwości, że garaż został pobudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. Świadczą o tym wyjaśnienia skarżącego oraz dowód w postaci oświadczenia Spółdzielni Lokatorsko – Własnościowej w R., że pierwszą umowę dzierżawy terenu pod garaż na działce nr geodezyjny [...] w R. ul. [...] zawarto z L. Ł. w dniu 1 stycznia 1994 r. Od tego czasu opłacał on czynsz dzierżawny.

Przy ocenie legalności budowy mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie budowy.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do samowoli budowlanej, która powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r.

W stosunku do każdej samowoli budowlanej, co do której winno stosować się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., winna być wydana decyzja, albo nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego, bądź też decyzja pozwalająca na jego użytkowanie. Zastosowanie pierwszego z tych instrumentów, tj. nakazu rozbiórki, jest obligatoryjne wówczas, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. wtedy, gdy:

a) obiekt został wzniesiony na terenie, który nie jest przewidziany pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, bądź gdy

b) obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Te przesłanki rozbiórki należy rozpatrywać ściśle. Jeżeli w sprawie nie zostanie stwierdzone, że zachodzą wymienione okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, to organ orzekający nie ma podstaw do odmowy legalizacji obiektu, której dokonuje w oparciu o przepis art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, który przewiduje, że udzielenie takiego zezwolenia może nastąpić na rzecz inwestora, właściciela lub zarządcy.

Organy obu instancji zgodnie przyznały, że brak jest przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Podnoszono natomiast niezachowanie odległości od drogi publicznej. Niezachowanie odległości od drogi należy rozpatrywać w płaszczyźnie art. 37 ust. 2 cyt. ustawy. Po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego Burmistrz Miasta R. zmienił swoje stanowisko i w piśmie z dnia 21 marca 2011 r. stwierdził, że nie widzi przeszkód w lokalizacji spornego garażu. W jego ocenie natężenie ruchu pojazdów w rejonie posadowienia garażu nie zostanie zakłócone przez jego istnienie, nie znajdują się tam również znaki zakazu zatrzymywania się i postoju pojazdów. Tym samym decyzja zapadła z naruszeniem art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., albowiem orzeczono nakaz rozbiórki mimo stwierdzenia braku przesłanek wymienionych w tym przepisie.

W toku dalszego postępowania będą miały zastosowanie przepisy art. 42 i 56 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane oraz § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – architektonicznego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.).

Powyższe - w ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji jej poprzedzającej - na podstawie art. 145 § 1 lit. a pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29.03.2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1524/10 i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego przez:

1/ błędną jego wykładnię, w szczególności art.37 ust. 2 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. przez przyjęcie, że inwestor nie naruszył przepisów,

2/ błędną jego wykładnię, w szczególności art.28 ust.1 i art.29 ust.1 Prawa budówlanego z 24 paździermnika 1974 r. przez przyjęcie, że inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

- naruszenie art.141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organów niezgodnych z Prawem budowlanym z 1974 r.;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w art.145 § 1 pkt 1 lit.b lub lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wsakazał, że Sąd pominął oczywisty fakt naruszenia przez inwestora obowiązujących przepisów w okresie budowy obiektu to jest obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do realizacji inwestycji oraz uzyskania zgód min. zarządcy drogi oraz właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącego ważną przyczynę do orzeczenia rozbiórki stanowi brak zgody obecnego zarządcy drogi. Z pewnością zgody takiej nie zastępuje pismo z dnia 21 marca 2011 r. Burmistrza Miasta R., które następnie zostało sprostowane pismem z dnia 29 marca 2011 r., jako zawierające istotne wady.

Skarżący nie podzielił poglądu Sądu, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu nastąpiła z naruszeniem art.37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ istniały i nadal istnieją przesłanki wymienione w tym przepisie. Prawo budowlane warunkuje wszczęcie procesu budowlanego - wzniesienie obiektu od uzyskania pozwolenia na budowę z wszelkimi niezbędnymi uzgodnieniami. Zatem zachodzi przesłanka wybudowania niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy tego obiektu. Ponadto przepis wskazuje na to, że rozbiórka winna być uzasadniona innymi ważnymi przyczynami, poza wymienionymi w ust.1 art.37 Prawa budowlanego z 1974 r. Niewątpliwie ważną przyczyną jest, poza naruszeniem techniczno-budowlanych warunków odległościowych, brak zgody odpowiedniego organu. Zgodnie z uchwałą Nr 15/2003 ulica [...] w R. jest drogą gminną, a właściwy zarządca nie wyraził zgody na legalizację, ponadto usytuowanie garażu może stwarzać niebezpieczeństwo ze względu na natężenie ruchu tam występujące. Garaż jest usytuowany w odległości 1.5 m - 2,0 m od granicy działki Nr 948/2 oraz 4.5 m - 5,0 m od drogi. Tymczasem odległość minimalna od drogi nie może być mniejsza niż 6,0 od zewnętrznej krawędzi jezdni.

W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie można zgodzić się, że organy przy wydawaniu decyzji naruszyły art.37 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wskazał, że - wbrew stanowisku Sądu - organy nie rozstrzygały w oparciu o art.37 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ oczywisty jest fakt braku przesłanek wskazanych w tym przepisie. Zatem wskazówki Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku zalecające w toku dalszego postępowania stosowanie art.42 i art.56 Prawa budowlanego z 1974 r. są niezgodne z przytoczonymi przepisami, ponieważ organy administracji w toku postępowania nie stwierdziły wystąpienia przesłanek do legalizacji samowoli budowlanej.

L. Ł. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkująca nieważnością postępowania. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną do tego Sądu decyzję Kujawsko – Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu stopnia powiatowego uznając, że zostały one wydane z naruszeniem art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. albowiem orzeczono nakaz rozbiórki, mimo że nie zachodziła żadna z przesłanek w tych przepisach wymienionych. Uzasadniając to stanowisko Sąd podzielił pogląd organów co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki wyszczególnione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które obligują organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organów co do tego, że zaistniała przesłanka, o której mowa w ust. 2 tego przepisu. Za taką oceną miał przemawiać fakt, że zarządca drogi, po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego, zmienił swoje stanowisko i wyraził zgodę na lokalizację garażu będącego przedmiotem postępowania o rozbiórkę w odległości mniejszej aniżeli wynika to z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838, ze zm. dalej: ustawa o drogach publicznych).

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

I tak: prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenia organów nadzoru budowlanego, że w okolicznościach niniejszej sprawy winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: Prawo budowlane z 1974 r.). Okolicznością niesporną jest bowiem, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany przed 1 stycznia 1995 r. a zatem – zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej: Prawo budowlane z 1994 r.), który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe – w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Poprzednio obowiązująca ustawa (tak jak i obecna ) ustanawiała, w art. 28 ust. 1, zasadę, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Niewątpliwie L. Ł. przed rozpoczęciem robót budowlanych nie uzyskał takiego pozwolenia. Nie mogło także zastąpić takiego pozwolenia zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych udzielone przez ówczesnego zarządcę nieruchomości Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko – Własnościową w R. (fakt, że taka zgoda została wyrażona wynika z pisma Burmistrza Miasta R. z dnia 10 maja 2010 r.).

Przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974r. – jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji – stanowiły, że obiekt budowlany (lub jego część) zrealizowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami, przez co należy rozumieć również realizację obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlegał przymusowej rozbiórce (...), gdy (...) organ stwierdził, że obiekt ten lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym

nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla

ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jednocześnie w ust. 2 tego przepisu, który zdaniem organów administracji ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ustawodawca wskazał, że organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce (...) obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Jako ważną przyczynę uzasadniającą wydanie nakazu rozbiórki organy wskazały brak zgody zarządcy drogi – ul. [...] w R. na posadowienie garażu w odległości mniejszej niż 6 m (sporny garaż został zlokalizowany w odległości 4, 65 m od krawędzi jezdni ul. [...] – okoliczność niesporna).

Trafnie autor skargi kasacyjnej kwestionuje moc dowodową oświadczenia Burmistrza Miasta R. zawartego w piśmie z dnia 21 marca 2011 r. skierowanym do Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz w piśmie z dnia 29 marca 2011 r., którego adresatem był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Uznanie, że stanowisko to ma wpływ na wynik sprawy i uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji nie znajduje poparcia w przepisach prawnych. Uszło wszak uwadze Sądu pierwszej instancji, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych polega zatem na zbadaniu czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tak ukształtowana rola sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że sąd oceniając legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia winien brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy. Jedynie w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. może być zobligowany do uwzględnienia okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji (a przed dniem wyrokowania). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zmiana stanowiska zarządcy drogi nie stanowi wszak przesłanki mogącej uzasadniać wznowienie postępowania.

Co więcej – co należy ze wszech miar podkreślić, w niniejszej sprawie, z punktu widzenia oceny zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 2, bez znaczenia pozostaje czy zarządca wyraził zgodę na posadowienie garażu w zbliżeniu mniejszym niż 6 m od granicy drogi. Jak bowiem wynika z treści cyt. wyżej art. 37 ust. 2 Prawa budowanego z 1974 r. organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. A zatem dla ustalenia czy zachodzą przesłanki określone w ust. 2 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. niezbędne było dokonanie oceny prawidłowości inwestycji z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie realizacji obiektu a nie, jak uczynił to organ administracji a czego nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji, przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Powyższe ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Nie może wszak ujść uwadze, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jednocześnie w art. 2 tej ustawy ustawodawca określił kategorie dróg publicznych dzieląc je na 4 kategorie: drogi krajowe; wojewódzkie; powiatowe; oraz gminne. A zatem nie ulega wątpliwości, że dla uznania, że dana droga stanowi drogę publiczną niezbędne jest ażeby została zaliczona do jednej z ww. kategorii. Ulica [...] – jak wynika z pisma Burmistrza Miasta R. z dnia 29 marca 2011 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Miasta R. Nr XXVI/281/08 z dnia 19 grudnia 2008 r. co oznacza, że dopiero od dnia wejścia w życie tej uchwały ulica ta stała się drogą publiczną. W konsekwencji przepisy tej ustawy nie mogły mieć w zastosowania do oceny czy została spełniona przesłanka określona w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., skoro organ winien brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie budowy garażu.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na posadowienie garażu w odległości poniżej 6 m od ul. [...] uzasadnia twierdzenie o wadliwości decyzji organów nadzoru budowlanego jako wydanych z naruszeniem art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził natomiast ażeby kontrolowany wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w uzasadnieniu wyroku błędne wskazania co do dalszego toku postępowania są konsekwencją wadliwie zastosowanych przepisów prawa materialnego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie tego Sądu wskazujące, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez sąd pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (tak m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawie II OSK 276/10, dostępne na http: //: orzecznienia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 188 p.p.s.a., uzasadniające – po uprzednim uchyleniu wyroku – rozpoznanie skargi. Stan faktyczny sprawy nie budzi wszak wątpliwości. Niesporne jest, iż przedmiotowy garaż został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

W konsekwencji obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania, które – jak wskazał Sąd I instancji winno zakończyć się albo wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę albo też udzielającej pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 42 tej ustawy. Wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ww. prawa. Mimo błędnego uzasadnienia prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż brak jest w niej podstaw do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie albowiem zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony w sposób prawidłowy przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny dał podstawy do przyjęcia, że na organach spoczywał obowiązek nakazania rozbiórki albowiem została spełniona przesłanka wymieniona w art. 37 ust. 1 pkt 2 omaw. ustawy. Należy przy tym przypomnieć, że nakaz rozbiórki obiektu jest obligatoryjny m.in. wówczas gdy budynek ten powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.

Dokonując wykładni językowej tego przepisu należy zwrócić uwagę, że ustawodawca używa w nim czasu teraźniejszego – "powoduje" co wskazuje na konieczność przeprowadzenia oceny stanu faktycznego co do zaistnienia tej przesłanki to jest powodowania pogorszenia warunków użytkowych według stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia będzie spełniona także wówczas gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany będzie w sposób utrudniający korzystanie z drogi publicznej i powodujący zagrożenie jej bezpieczeństwa.

Oceniając w taki właśnie sposób skutki przedmiotowej samowoli Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego powoduje takie pogorszenie warunków użytkowych. Za koniecznością takiej oceny przemawia niespornie ustalony fakt, że garaż ten został zrealizowany w odległości 4,5 – 5 m od drogi publicznej jaką jest ul [...]. Jak wynika z treści art.43 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w przypadku drogi gminnej w terenie zabudowy. Wprawdzie ustawodawca w art. 43 ust. 2 przewidział możliwość odstępstw od tej zasady jednakże odstępstwo to ma charakter warunkowy. Wskazano w nim bowiem, że zarządca drogi może wyrazić zgodę na inne usytuowanie obiektu tylko "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" i jedynie przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. Taki zwrot poskreśla wyjątkowość udzielania tego rodzaju odstępstw. Tymczasem z treści pisma Burmistrza Miasta R. z dnia 16 sierpnia 2010 r. jednoznacznie wynika, że nie wyraża on zgody ma lokalizację garażu a brak tej zgody uzasadnia koniecznością zapewnienia bezpiecznego wjazdu i wyjazdu z garażu bez zajmowania części jezdni podczas wykonywania tych czynności. Bez znaczenia przy tym pozostaje jaka jest wysokość natężenia ruchu na tej części drogi. Przepisy dotyczące odległości od drogi publicznej mają charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że obowiązek ich stosowania nie może być wyłączony przez okoliczność faktyczną jaką jest natężenie ruchu. Dodatkowo wskazać należy, że natężenie ruchu może być (i z reguły jest) wartością zmienną, co niewątpliwie uzasadnia dodatkowo twierdzenie, że nie może być brane pod uwagę przy ocenie dopuszczalności lokalizacji obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych. Oczywistym jest, że wyrażenie zgody nie może odnieść skutku w postępowaniu mającym za przedmiot samowolę budowlaną skoro winna być ona wyrażona przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

I wreszcie – niezależnie od ww. zapisów ustawy o drogach publicznych wskazać należy, że zlokalizowanie garażu w bliskiej odległości od drogi publicznej powoduje zagrożenie bezpieczeństwa korzystania z tej drogi. Droga publiczna to taka, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 1 ww. ustawy). Jednocześnie ustawodawca dąży do stworzenia takiego systemu prawa, który zapewni bezpieczeństwo na drogach każdemu jej użytkownikowi. Tymczasem usytuowanie obiektu zbyt blisko drogi powoduje, że korzystający z garażu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem w sposób nieuprawniony będzie zajmował pas drogowy, co niewątpliwie wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

I wreszcie owo "pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia" wynika również z faktu, że przedmiotowy garaż został zlokalizowany w odległości 1,5 - 2 m od granicy działki nr w. 948/2. Z akt sprawy wynika, że działka ta stanowi własność Kujawsko – Dobrzyńskiej Spółdzielni Handlowej w R. (pismo k. 30 akt administracyjnych). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że Spółdzielnia ta nie wniosła zastrzeżeń do takiego usytuowania przedmiotowego garażu. Przepisy techniczno – budowlane mają wszak charakter powszechnie obowiązujący co oznacza obowiązek ich stosowania niezależnie od zgody właściciela sąsiedniego gruntu.

Te wszystkie okoliczności uzasadniają zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, że w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W konsekwencji zaskarżona decyzja Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2010 r. nakazująca rozbiórkę jest decyzją odpowiadającą prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Tymczasem zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. sąd wojewódzki uchyla zaskarżoną decyzję jedynie wówczas gdy stwierdzi takie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju wad zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 i 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 tej ustawy.