Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 198/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9; art. 107 § 1 i 3; art. 113 § 1; art. 156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1; art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 1 i 2; art. art. 12 ust. 1; art. 13 ust. 1; art. 14 ust. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 2 ust. 2 pkt 1; art. 4 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
article: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2010 r. (Dz.U.2010.100.646): § 2 ust. 1, § 3 ist. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, WSA Ewa Ibrom,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania czynności wymaganych ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 stycznia 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 13 listopada 2012 r. nakazującą skarżącej spółce prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w R. opracowanie analizy lokalnej sytuacji epidemiologicznej w celu optymalizacji profilaktyki i terapii antybiotykowej, opracowanie procedury mycia i dezynfekcji powierzchni dotykowych, zapewnienie środków przeznaczonych do dekontaminacji dużych powierzchni przychodni, uzyskanie oświadczeń pracowników o zaznajomieniu się z dokumentami zawierającymi opis sposobu postępowania w przypadku podejmowania działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych.

Wymienione wyżej obowiązki zostały nałożone, ponieważ w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 5 października 2012 r. stwierdzone zostały nieprawidłowości udokumentowane w protokole kontroli. Organ pierwszej instancji wskazał, że według art. 11 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.), kierownicy podmiotów leczniczych i inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych są obowiązani do podejmowania działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych między innymi przez wykonanie analizy lokalnej sytuacji epidemiologicznej w celu optymalizacji profilaktyki i terapii antybiotykowej oraz opracowanie, wdrożenie i nadzór nad procedurami zapobiegającymi zakażeniom i chorobom zakaźnym związanym z udzielaniem świadczeń, w tym dekontaminacji wyrobów medycznych oraz powierzchni pomieszczeń i urządzeń w celu zapobieżenia przeniesieniu na inne osoby biologicznych czynników chorobotwórczych. Podczas kontroli stwierdzono brak wspomnianej analizy oraz procedury mycia i dezynfekcji powierzchni dotykowych, a także środka do dezynfekcji dużych powierzchni. Ponadto brak było oświadczeń pracowników o zapoznaniu się z dokumentami zawierającymi opis sposobu postępowania w przypadku podejmowania działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych wymaganych według § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie sposobu dokumentowania realizacji działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych oraz warunków i okresu przechowywania tej dokumentacji (Dz. U. Nr 100, poz. 645).

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca spółka zarzuciła, że powołany jako podstawa wydanej decyzji art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada wymienione w nim obowiązki na kierowników podmiotów leczniczych oraz inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych, a nie na podmioty lecznicze.

Odnosząc się do tego zarzutu organ drugiej instancji wskazał, że wprawdzie w myśl art. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych na kierownika jednostki nałożone zostały określone obowiązki, to jednak dotyczy to jedynie przypisania odpowiedzialności danej osobie jak również ma znaczenie organizacyjne dla funkcjonowania podmiotu, natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.) określone prawa i obowiązki dotyczą podmiotów leczniczych, a są jedynie wykonywane przez kierowników podmiotów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.) przez przyjęcie, że właściwym adresatem decyzji jest podmiot leczniczy, a nie kierownik tego podmiotu, a ponadto nieważność decyzji z uwagi na niewykonalność obowiązków w niej nałożonych w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. przez pominięcie części argumentów podnoszonych w odwołaniu przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, że wbrew twierdzeniom skargi decyzja jest wykonalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy te do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania; ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ została wydana bez naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Bezzasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. Według art. 107 § 1 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Bezpodstawnie skarżąca dopatruje się naruszenia wymienionych przepisów w pominięciu części argumentów podnoszonych w odwołaniu. Zauważyć bowiem należy, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zawiera jedynie stwierdzenie skarżącej, że art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada wymienione w nim obowiązki na kierowników podmiotów leczniczych oraz inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych, a nie na podmioty lecznicze – i że w związku z tym skarżąca nie ma legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie to nie jest szerzej uzasadnione, ani też odwołanie nie zawiera innych zarzutów. Natomiast organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, a w szczególności, odnosząc się do argumentacji odwołania, wyjaśnił z jakiej przyczyny adresatem decyzji jest podmiot leczniczy, a nie kierownik tego podmiotu. Zatem zarzut, że organ pominął argumenty strony jest nieuzasadniony, bowiem nie można utożsamiać pominięcia argumentów z nie podzieleniem tych argumentów, co czyni w istocie skarżąca, zarzucając naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

Organ prawidłowo nałożył obowiązki na podmiot leczniczy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kierownicy podmiotów leczniczych oraz inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych są obowiązani do podejmowania działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych. Według art. 11 ust. 2 ustawy działania te obejmują w szczególności: 1/ ocenę ryzyka wystąpienia zakażenia związanego z wykonywaniem świadczeń zdrowotnych, 2/ monitorowanie czynników alarmowych i zakażeń związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w zakresie wykonywanych świadczeń, 3/ opracowanie, wdrożenie i nadzór nad procedurami zapobiegającymi zakażeniom i chorobom zakaźnym związanym z udzielaniem świadczeń zdrowotnych, w tym dekontaminacji skóry i błon śluzowych lub innych tkanek, wyrobów medycznych, wyrobów medycznych do diagnostyki in vitro, wyposażenia wyrobów medycznych, wyposażenia wyrobów medycznych do diagnostyki in vitro i aktywnych wyrobów medycznych do implantacji, oraz powierzchni pomieszczeń i urządzeń, 4/ stosowanie środków ochrony indywidualnej i zbiorowej w celu zapobieżenia przeniesieniu na inne osoby biologicznych czynników chorobotwórczych, 5/ wykonywanie badań laboratoryjnych oraz analizę lokalnej sytuacji epidemiologicznej w celu optymalizacji profilaktyki i terapii antybiotykowej, 6/ prowadzenie kontroli wewnętrznej w zakresie realizacji działań, o których mowa w ust. 1.

Zgodnie z art. art. 12 ust. 1 ustawy kierownicy podmiotów leczniczych oraz inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych prowadzą dokumentację realizacji działań, o których mowa w art. 11.

Według art. 13 ust. 1 ustawy realizacja działań, o których mowa w art. 11 i 12, oraz prowadzenie dokumentacji tych działań, w tym wyniki kontroli wewnętrznej, podlegają, zgodnie z właściwością, kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Przepis art. 11 ust. 1 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także inne przepisy rozdziału 3 tej ustawy zatytułowanego "Zakażenia związane z udzielaniem świadczeń zdrowotnych oraz innych czynności, w trakcie wykonywania których dochodzi do naruszenia ciągłości tkanek ludzkich" są tak skonstruowane, że wskazują osoby, które są odpowiedzialne za poszczególne działania (kierownicy podmiotów leczniczych – art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2, inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych – art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, dyrektorzy zakładów karnych i aresztów śledczych – art. 14 ust. 3, osoby inne niż udzielające świadczeń zdrowotnych – art. 16 ust. 1.) Nie oznacza to jednak, że osoby te są wyłącznymi adresatami obowiązków administracyjnoprawnych, jeżeli omawiane działania wynikają z działalności podmiotu leczniczego. W tym zakresie przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie mogą być odczytywane w oderwaniu od rozwiązania systemowego wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 217). Według tego przepisu określone ustawą prawa i obowiązki podmiotu leczniczego są wykonywane przez kierownika tego podmiotu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem kierownik podmiotu leczniczego jedynie wykonuje obowiązki, które obciążają sam podmiot leczniczy. Zwrócić należy uwagę, że ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera własnej definicji kierownika podmiotu leczniczego, ani samego podmiotu leczniczego. Zatem pojęcia te należy rozumieć tak jak rozumiane są one w systemie prawa, to jest z uwzględnieniem innych przepisów regulujących obszar działalności leczniczej. Według art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej kierownikiem jest także zarząd spółki kapitałowej. W związku z tym organ prawidłowo uczynił adresatem decyzji zobowiązanym do wykonania nakazanych działań skarżącą spółkę, która jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej. Wykonanie tych obowiązków, ale już w ramach działania podmiotu leczniczego, należy do kierownika tego podmiotu.

Nie zachodzi także zarzucana w skardze, z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., nieważność decyzji. Według skarżącej nie może ona wykonać decyzji ze względu na niejasność i nieprecyzyjność użytych w niej sformułowań. Jako przykłady takich sformułowań skarżąca podała "lokalną sytuację epidemiologiczną", "powierzchnie dotykowe", "duże powierzchnie pomieszczeń przychodni". Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność musi mieć charakter obiektywny. Zatem nie można mówić o niewykonalności decyzji jedynie z tego powodu, że strona nie rozumie sformułowań użytych w decyzji. Jeżeli sformułowania te są dla strony niejasne i niejasność ta jest rzeczywista, wynikająca z treści decyzji, to wówczas na wniosek strony organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji (art. 113 § 1 K.p.a.). Odnosząc się do wskazanych w skardze niejasności sformułowań w decyzji należy zwrócić uwagę, że "lokalna sytuacja epidemiologiczna" jest pojęciem ustawowym (art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) i można założyć, że powinna być znana skarżącej jako profesjonaliście. Sformułowanie "duże powierzchnie pomieszczeń przychodni" użyte zostało w kontekście obowiązku zapewnienia środków przeznaczonych do dekontaminacji (procesu niszczenia biologicznych czynników chorobotwórczych przez mycie, dezynfekcję i sterylizację) tych właśnie dużych powierzchni pomieszczeń przychodni, Chodzi zatem o takie środki, które według swojego przeznaczenia lub przydatności służą do dekontaminacji dużych powierzchni. Wiedza o takich środkach może być wymagana od skarżącej jako profesjonalisty. Wreszcie sformułowanie "powierzchnie dotykowe" użyte zostało w kontekście obowiązku opracowanie procedury mycia i dezynfekcji tych właśnie powierzchni. Zgodnie z § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie zakresu, sposobu i częstotliwości prowadzenia kontroli wewnętrznej w obszarze realizacji działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych (Dz. U. Nr 100, poz. 646) ocena działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych w ramach kontroli wewnętrznej (a więc przeprowadzanej przez skarżącą) oparta jest o ogólnodostępne standardy i wytyczne ośrodków referencyjnych, zasady współczesnej wiedzy medycznej oraz wytyczne konsultantów krajowych w odpowiednich dziedzinach medycyny – dotyczące zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych. Znajomość tych standardów i wytycznych z pewnością pozwala na właściwe odczytanie znaczenia pojęcia "powierzchnie dotykowe" jako obejmującego wszystkie powierzchnie, z którymi pacjenci i personel często kontaktują się. Są to między innymi klamki, uchwyty, kontakty i słuchawki telefoniczne, poręcze krzeseł, blaty robocze, strefy wokół umywalek, zewnętrzne powierzchnie sprzętu i aparatury medycznej. Nawet gdyby założyć, że skarżąca nie zna właściwej terminologii, to nie jest to okoliczność obiektywna, która pozwalałaby na rozważanie problemu niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności oraz stwierdzając brak innych podstaw do uwzględnienia skargi, rozstrzygając sprawę zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., w jej granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.