Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4575/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 787/20 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz K.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 787/20, po rozpoznaniu skargi K.S. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], oraz w pkt 2. zasądził od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 12 czerwca 2019 r. skarżący - żołnierz zawodowy służby stałej - wystąpił do Dyrektora OR AMW o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Do wniosku załączył oświadczenie, z którego wynikało, że był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie pieniężnej lub zrealizowaną w formie rzeczowej.

Pismem z dnia 9 września 2019 r. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu poinformował, że wnioskodawca otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 12.507,00 zł na podstawie decyzji KWP we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...].

Organ I instancji powołał art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) wskazując, że rozpoznawana sprawa jest jedną z kolejnych potwierdzających fluktuację osób pomiędzy służbami. Przyjęcie, że w każdej z formacji mundurowych realizacja potrzeb mieszkaniowych winna następować odrębnie (czy to w formie rzeczowej, czy pieniężnej) byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy uwzględniania wysługi w poprzednich służbach. Byłoby to także równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy Państwa z racji pełnienia służby w innej, niż Siły Zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, kolejny raz otrzymać pomoc w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Wskazał, że zarówno wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej funkcjonariuszowi Policji, jak i odprawa mieszkaniowa wypłacana żołnierzowi, są pokrywane z budżetu państwa w części dotyczącej właściwych ministerstw, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób, co wynika z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 7 ust. 11 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o AMW. Pomimo więc, że art. 26 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie uwzględnia pomocy finansowej otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów prawa, to ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania dyspozycji art. 21 ust. 6 tej ustawy, bez uwzględnienia wykładni celowościowej i systemowej, powodowałoby zaprzeczenie istoty ww. norm prawnych wspólnych dla służb mundurowych.

Organ zaznaczył, że ważnym interesem publicznym, w tym interesem Państwa, jest bez wątpienia solidarność społeczna w celu pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, jako podstawowych. Udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb dwukrotnie, jest zaprzeczeniem interesu Państwa. Stąd przyjąć należy, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) "przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ww. ustawy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały ze środków publicznych na cele mieszkalne.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., Prezes AMW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i została mu wypłacona pomoc finansowa na zakup lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Istotą sprawy jest zatem wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). Przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu w sytuacji, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od dnia 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi - odprawa mieszkaniowa, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej

W ocenie Prezesa AMW, niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt 4 art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., wszystkie ww. formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Pojęcie "pomoc finansowa" należy interpretować szeroko, odnosząc je także do pomocy udzielonej innym formacjom mundurowym. Jeżeli zatem - analogicznie jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby policjant mógł zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. z 2019r., poz. 161 ze zm.), to koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane. Przyznanie ww. pomocy finansowej oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone.

Zdaniem organu, nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego, że w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, możliwe jest otrzymanie pomocy Państwa przez tą samą osobę w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, niezależnie od wcześniej już uzyskanej pomocy finansowej. Odmienna interpretacja prowadziłoby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy i byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości.

Organ uznał, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania w tym zakresie innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. Istnieje zatem podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) z uwzględnieniem wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel - obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, o co faktycznie wnosi skarżący, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych.

Pismem z dnia 9 marca 2020 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Jak wskazywał sam Prezes AMW, wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Przepis ten nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z ww. przepisu tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Zdaniem Sądu, nie ulega też wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Skarżący otrzymał bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu - już teraz żołnierzowi - udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. Uzasadniając to "zapożyczenie" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest wobec tego uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Sąd I instancji stwierdził, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu ponad jego wykładnię językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia "obok" ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji.

W pierwszej kolejności należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się - w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie prawnej aniżeli w tym przepisie wskazana - naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości, przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji do "poprawiania" ustawy we własnym zakresie poprzez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu pomocy Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także funkcjonariuszy innych służb mundurowych.

Odnosząc się do powołanych wyżej zasad konstytucyjnych Sąd zauważył, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają pewnego uprzywilejowania jednych osób w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące.

W ocenie Sądu, w świetle tych uwag stanowisko organu, co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w przypadku zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniła formację - przeszła z Policji do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji mundurowej, wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w Policji, a gdyby tak było - dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m.in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Zdaniem Sądu I instancji, przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa AMW z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora OR AMW w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jako takie podlegały uchyleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, w następstwie niewłaściwej wykładni w/w przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy pomoc finansowa udzielona przez Skarb Państwa w czasie pełnienia przez skarżącego służby w Policji nie niweczy prawa do zakwaterowania w obecnie pełnionej zawodowej służbie wojskowej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu – żołnierzowi zawodowemu służby stałej, który pełniąc uprzednio służbę w Policji, na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2010 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 12 507,00 zł (art. 94 ustawy o Policji) – przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

W tym miejscu wskazać należy, iż tożsamy problem prawny, jak w sprawie rozpoznanej, był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r. w sprawie sygn. akt III OSK 3501/21.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może zatem ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Treść omawianego przepisu nie daje podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania wynikającego z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy poza regulację zawartą w art. 21 ust. 6, w tym pkt 4 tego ustępu.

W ocenie NSA, stwierdzenie, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wedle jego brzmienia w stosunku do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej – jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby.

Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący zmieniał formację – przeszedł z Policji do Wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). Odnosząc się do zastosowanej przez organ odwoławczy wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przypomnieć należy, iż wykładnię systemową stosuje się w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie rozwiewa wątpliwości co do znaczenia danej normy bądź należy od niej odstąpić (gdyż np. prowadzi do absurdu lub wykrycia oczywistego błędu legislacyjnego). Z kolei wykładnię funkcjonalną (celowościową) stosuje się w sytuacji, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, okażą się w danym przypadku niewystarczające.

Niewątpliwie w procesie wykładni prawa – wykładni systemowej lub funkcjonalnej nie wolno całkowicie ignorować. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia: 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Zauważyć jednak należy, iż względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie nasuwa żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione.

Tymczasem Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. Przy czym nie odniósł do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Stosował zatem wykładnię celowościową wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy. Oparł się tylko na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), to jednak taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.

W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – są zobowiązane podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. policjantom, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, które realizowałoby zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Do chwili obecnej zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Mając powyższe na uwadze, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP okazał się nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.